Административная реформа

Учебное пособие

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора С. А. Старостина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

А31

Авторы:

Андрюхина Э. П., к. ю. н., доц. - гл. 3, § 3; Бакурова Н. Н., к. ю. н., доц. - гл. 4, § 1; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 1; Васюхно И. О., к. ю. н. - гл. 4, § 2; Зайцев Д. И. - гл. 2, § 8; заключение; Зубарев С. М., д. ю. н., проф. - гл. 2, § 3; Зубач А. В., к. ю. н., доц. -гл. 3, § 1; гл. 3, § 2; Комовкина Л. С., к. ю. н., доц. - гл. 3, § 1; гл. 3, § 2; Лебедева Е. А., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 7; Матюшенков Д. М. - гл. 4, § 3; Мигачев А. Ю., к. ю. н. - гл. 1, § 6; Петров М. П., к. ю. н., доц. - гл. 1, § 2; гл. 1, § 5; Поляков М. М., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 4; Попов Л. Л., д. ю. н., проф. - гл. 1, § 1; Россинский Б. В., д. ю. н., проф. - гл. 1, § 3; Сабаева С. В., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 6; Сладкова А. В., к. ю. н., доц. - гл. 2, § 5; Спиридонов П. Е., к. ю. н., доц. - гл. 4, § 4; Старостин С. А., д. ю. н., проф. - введение; Стахов А. И., д. ю. н., проф. - гл. 2, § 2; Студеникина М. С., к. ю. н., проф. - гл. 1, § 4.

В учебном пособии рассматриваются современные проблемы административной реформы, в том числе реформы органов исполнительной власти, реформы государственной службы, влияние административной реформы на административное законодательство. Авторы ставили перед собой задачу рассмотреть не только вопросы формирования единой эффективной системы исполнительной власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, но и проанализировать происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти, которые существенно влияют на содержание и методы государственного управления.

Пособие предназначено для студентов профильных программ магистратуры юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, а также тех, кто занимается самообразованием и интересуется проблемами административной реформы, проводимой в нашей стране.

Законодательство приведено по состоянию на 10 января 2021 г.

Учебное пособие соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.04.01 (030900) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Учебное пособие посвящено анализу реформ государственного управления и в том числе органов исполнительной власти, проводимых в последние годы в России. Формирование и совершенствование функций и системы исполнительной власти, повышение ее эффективности, открытости и доступности, реформа государственной службы — вот те направления административной реформы, которые рассматриваются в пособии.

В результате освоения дисциплины студенты должны овладеть знаниями об административной реформе, ее причинах, предпосылках, целях и задачах. Студенты должны получить еще и новые знания и умения оценивать результаты административной реформы, без чего невозможно эффективно исполнять профессиональные обязанности на должностях государственной службы всех ее видов. Полученные знания будут необходимы для формирования у студентов мировоззрения и развития их творческого мышления в условиях интенсивного развития и совершенствования законодательства в рамках проводимой административной реформы.

У студентов должно быть сформировано целостное и глубокое представление о реформе государственного управления, в том числе о реформе исполнительной власти.

В результате изучения дисциплины «Административная реформа» студент должен:

Знать:

– сущность и содержание административных реформ в России и в зарубежных странах;

– понятие «система исполнительной власти» и направления оптимизации ее функционирования, содержание избыточных и несвойственных функций органов исполнительной власти;

– основные направления совершенствования административного законодательства;

– полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в формировании системы федеральных органов исполнительной власти.

Уметь:

– анализировать и оценивать направления административной реформы;

– правильно устанавливать направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти;

– оценивать реформу государственной службы;

– применять полученные знания на практике;

– осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов.

Владеть:

– терминологией по проблемам административной реформы;

– навыками работы с нормативными правовыми актами, правовыми актами управления;

– полученными знаниями для оптимизации функционирования органов исполнительной власти;

– теоретическими источниками по административной реформе;

– основными формами и методами взаимодействия органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями, институтами гражданского общества.

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

§ 1. Современные проблемы административных реформ в России

Прежде всего нам нужно выяснить причины, вызывающие необходимость административных (управленческих) реформ, их назначение (почему они необходимы) и их цели (какие результаты мы стремимся получить). При этом управленческие реформы различаются своим территориальным и временным масштабом. В частности, они могут быть общегосударственными, региональными или местными, продолжаться постоянно, в рамках намеченного периода или завершаться по достижении запланированного результата.

Итак, причины, инициирующие административные реформы.

Во-первых, это революции, т.е. организованные или стихийные действия народных масс. Великая Октябрьская социалистическая революция привела к слому государственного механизма управления и появлению нового управленческого аппарата. События начала 90-х гг. XX в., похожие на революцию, также привели к смене политического режима, замене тоталитарного строя демократическим (ст. 2 Конституции Российской Федерации), появлению рыночных отношений. В результате данных коренных изменений появились частная, муниципальная, акционерная и другие виды собственности, что привело к ликвидации многих государственных органов управления, основанных на социалистической собственности, таких как Госплан, Госснаб, ряда отраслевых министерств и мучительному, на годы затянувшемуся созданию новой системы и структуры органов государственного управления, органов исполнительной власти, новых форм и методов управленческой деятельности.

Во-вторых, ведущей причиной административных реформ является появление объективных обстоятельств, связанных со стремительно развивающимися глобализацией, постиндустриальным, информационным обществом, появлением общества знания, электронного управления (электронного правительства), цифровой экономики и др.

В-третьих, причиной административных реформ может быть наступление важных исторических событий. Например, к таким событиям относится завершение к концу XV в. собирания русских земель в новое централизованное Московское государство, когда московский великий князь Василий II стал прижизненно титуловаться царем. Поводом к такому величанию послужила Флорентийская уния, означавшая фактическую капитуляцию Византии (гибель Византии в 1453 г.) перед латинским Западом. Превращение великого княжества в Московское царство, а его владыки — в самодержца (царя), завершилось при Иване III, которого народ и историки хотели назвать Великим, освободившим Русь от монгольского ига, при котором Москва летописцами была названа Третьим Римом (а четвертому не бывать). Суверенитет престола (царства) самодержца (самодержавия) практически распространялся теперь на всю православную ойкумену. Естественно, эти эпохальные события коренным образом изменяли сущность государственной власти и весь управленческий механизм.

Эпоха Петра Великого — реформатора России — сопровождалась постоянными реформами, в том числе и в области государственного управления: была упразднена Боярская дума и появился Сенат, ликвидирована патриархия и появился, по сути, государственный орган — Священный синод, ушли в прошлое приказы и появились по основным направлениям управленческой деятельности двенадцать коллегий, для которых на берегу Невы было построено здание Двенадцати коллегий (сейчас в нем расположен Санкт-Петербургский государственный университет). Вся государственная служба, включая армию и флот, руководствовалась одним актом — Табелем о рангах, который дошел до наших времен, как и многие другие акты Петра I.

Хотелось бы отметить еще одну административную реформу — Александра I, который вместо петровских коллегий ввел впервые появившиеся в нашей стране восемь министерств, а в наказе, например, первому министру внутренних дел повелел «печись о благополучии населения, тишине и спокойствии в империи».

В-четвертых, вызывали административные реформы решения высших органов государственной власти, руководителей государства. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2002 г. отмечалась необходимость проведения административной реформы в стране; Распоряжением Правительства РФ от 28 октября 2005 г., в редакции от 9 февраля 2008 г., принято решение «одобрить Концепцию административной реформы в РФ в 2006–2010 гг.»; Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг.; в 2017 г. Министерством экономического развития утверждена (рекомендована) Актуальная версия перечня государственных услуг и контрольно-надзорных функций по состоянию на 18 сентября 2017 г., при этом предоставление госуслуг предписывалось осуществлять по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах по обслуживанию населения, созданных в стране.

В-пятых, к сожалению, некоторыми руководителями принимаются волюнтаристские, объективно не обоснованные решения о проведении тех или иных административных реформ, которые обычно приводят к их краху, причем с тяжелыми последствиями для населения и в целом для государства. Так, во времена правления Н.С. Хрущева по его решению управление народным хозяйством было переведено с отраслевого на территориальный лад через созданные в регионах совнархозы. В результате отраслевые министерства в таких сферах, как авиастроение, автостроение, станкостроение и другие, заводы которых находились в разных регионах страны, потеряли отраслевое управление, техническую и технологическую унификацию, что привело к потере качества выпускаемой продукции. Другой пример, тоже из деятельности этого руководителя. Постановлением Правительства СССР было запрещено содержание в пригородах городов коров, в результате чего города остались без молока. Колхозы не смогли компенсировать эти потери из-за плохих дорог и отсутствия специализированного транспорта.

Еще один яркий пример проведения административной реформы — из практики М.С. Горбачева. Он возглавил общегосударственную кампанию борьбы с пьянством вместо воспитания и пропаганды среди населения культуры потребления качественных спиртных напитков. В результате — массовое среди населения самогоноварение, огромные очереди в винные магазины и даже вырубка виноградников.

Далее нам следует выяснить назначение административных реформ: почему, зачем они необходимы. Думается, основное назначение административных реформ заключается в повышении эффективности государственной власти, всех органов государственного управления, органов исполнительной власти, всех государственных служащих и всех чиновников.

Эффективность — это всеобщая категория, определяющая степень достижения поставленной цели. А эта степень выясняется через конкретные показатели соотношения поставленной цели и достигнутого результата. Те или иные цели формулируются политическим руководством страны, иногда населением (например, при выборах) перед государством, обществом, всем народом, в том числе и перед государственным управлением, исполнительной властью.

Так, ставятся цели победить бедность, решить жилищную проблему, создать «умную» цифровую экономику. Вполне очевидно, эти проблемы невозможно решить разовыми или ограниченными временными рамками административными реформами. Для решения этих архисложных и трудных, причем запущенных проблем требуется колоссальное напряжение всех сил государства, всех органов государственной власти и прежде всего органов публичного управления, исполнительной власти и значительный временной период. И от того, насколько успешно государственное управление сможет достигать поставленные цели, будет зависеть его эффективность, повышению которой будут служить в том числе и административные реформы.

Между тем зарубежные и отечественные консалтинговые компании, экспертное сообщество, выстраивая рейтинги эффективности правительств разных стран, а значит, и всего государственного управления, отводят нашей стране унизительно низкие места. В чем тут дело? Вот некоторые из причин: а) у государственной (чиновничьей) элиты и бизнеса нет желания что-либо менять, внедрять инновации, как правило, цифровые, современные технологии, у них все есть, благополучие, в отличие от населения, более чем достигнуто; б) пассивность граждан, которые являются «молчаливым большинством», будучи зашоренными еще советскими догмами: кто-то решит; не сами, а кто-то сделает; кто-то — небесные силы или заграница — поможет; в) острая нехватка современных подготовленных управленцев, тогда как еще Сократ говорил, что «править должны знающие».

Вполне справедливо в последние годы большое значение в повышении эффективности государственного управления отводится административным реформам. Они, конечно, нужны, их необходимо если не завершить, то активно продолжать: надо повышать управляемость во всех отраслях и сферах — экономических, социально-культурных, административно-политических, надо совершенствовать государственную службу, организацию местного самоуправления, устранять административные барьеры, прежде всего перед малым и средним предпринимательством, частными инвесторами, ликвидировать излишние, дублирующие функции органов исполнительной власти (федеральных и региональных), смелее передавать исполнение ряда государственных полномочий коммерческим и саморегулируемым организациям. Все это обязательно необходимо довести, как говорится, «до ума», если, конечно, подобная деятельность не превратится в «административную суету».

Вместе с тем теория государственного управления на основе многочисленных исследований делает вывод: хорошо отлаженный, структурированный, обеспеченный всем необходимым, дисциплинированный, имеющий необходимую правовую основу госаппарат в общей управленческой эффективности занимает лишь 17–20%. Все остальное зависит от характера и содержания работы каждого государственного (муниципального) служащего, каждого чиновника, от их отношения к людям, физическим и юридическим лицам, которым они призваны служить, их обслуживать, создавать условия для реализации ими своих прав, свобод и законных интересов¹.

Для того чтобы это стало реальностью, необходимо всем государственным и муниципальным служащим, всем работникам госаппарата хорошо помнить и проводить в жизнь ст. 2 Конституции Российской Федерации, в которой впервые в истории России записано: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение, и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. Вместе с тем очень часто здесь, как говорил один из классиков, по форме все правильно, а по существу — издевательство.

Именно поэтому Президент Российской Федерации в каждом своем выступлении говорит о правах и свободах граждан, о благополучии людей, необходимости создания им удобной, комфортной жизни в собственной стране. Выступая перед мэрами муниципальных городов, он предупреждал их не доводить людей своим бездушием до крайности, иначе «вас же они и подымут на вилы».

Наконец, цели административных реформ, то есть какие в итоге результаты мы хотим получить. Здесь следует заметить, что заявленные выше цели (победить бедность, решить жилищную проблему, построить «умную» цифровую экономику) только с помощью административных (управленческих) реформ достичь невозможно, их роль огромна, но они не всемогущи.

Для достижения названных и иных целей необходима эффективная и концентрированная на результате государственная власть при условии, что она устремляет за собой все государство, все гражданское общество. И здесь должна выстраиваться некая новая парадигма, в рамках которой народ как главный производитель энергии развития может стать полноправным, активным субъектом управления делами государства (ст. 33 Конституции Российской Федерации).

Как же подвигнуть народ и в целом гражданское общество к активной государственной жизни? Вековой опыт и историческая память, к несчастью, не создали такой социальной основы. Вспомним свою историю: межудельные распри, убийство не только смердов, но и князей в Киевской и во Владимиро-Суздальской Руси, бунты и смуты в Московском царстве, почти два с половиной века монгольского ига, крепостное право, в советский период люди — винтики и колесики, то есть средства достижения партийных и государственных интересов, в 90-е гг. XX в. — развал страны и обнищание населения. И чему здесь удивляться после такой истории страны пассивности населения, нежелания граждан активно участвовать в государственных делах?

Отсюда основная, главная, центральная цель административных реформ состоит не только в повышении эффективности государственной власти, государственного управления, но и в вовлечении, приучении народа как источника власти к активному участию в управлении делами государства и общества. Не стоит забывать фразу В.И. Ленина о том, что «и кухарка должна участвовать в управлении государством». Многие посмеиваются над этими словами, а зря, если вдуматься в их смысл. А этот смысл заключается в том, что все слои и социальные группы общества, весь народ должны принимать участие в управлении государством. И только таким путем можно преодолеть господство бюрократии, бюрократической олигархии, от которой, как говорил автор приведенных слов, и может погибнуть социализм.

Из сказанного можно сделать очень важный вывод: не только бюрократия, чиновничество, но и народ, граждане должны хотеть и уметь управлять делами государства, и вся система органов государственной власти обязана снять административные барьеры на этом пути и открыть дорогу полезным гражданским инициативам, создать необходимые условия для их реализации.

Одну из ведущих позиций при этом занимают юридические установления (нормы, правила), с помощью которых обеспечиваются упорядоченность, согласованность общественных связей, без чего практически невозможно существование и прогрессивное развитие общества, каким бы то ни было образом организованного. На это всегда нацелен механизм государственной власти, в распоряжении которого имеются необходимые юридические средства.

Конечно, вся действующая правовая система, используя рычаги государственной власти, всегда выполняла и выполняет в наши дни свое назначение — выступает в качестве организатора государственной и общественной жизни.

В связи с этим огромное значение имеют не только глобальные названные выше цели, но и цели чисто управленческого характера, достижению которых служат административные реформы. Назовем некоторые из них, которые обеспечивают:

целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты или процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядоченное состояние в противоположность хаосу, дикости, невежеству;

создание системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти с установлением сферы их деятельности, задач, функций, полномочий, прав, внутренней организации, имея в виду повышение их эффективности, устранение дублирующих, излишних, коррупционных элементов компетенции;

рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом. Это значит, что органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют свою деятельность только в рамках установленных законом общих правил, полномочий, и выход за их пределы недопустим;

оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов, например, государственной службы, административной ответственности. Это значит, что хорошее администрирование должно осуществляться эффективно и экономно. Оно достижимо только при открытости, прозрачности, обоснованности, участии сторон, создании механизма подотчетности, возможности обжалования при принятии и исполнении принимаемых решений;

законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности в управлении, создание условий для правомерного поведения, для того чтобы граждане не становились правонарушителями. Органы исполнительной власти и их должностные лица обладают большой властью в отношении граждан. Получение многих благ (лицензии, социальные льготы, компенсации, пенсии, право заняться бизнесом и т.д.) зависит от администрации. Основная здесь цель — государство, органы исполнительной власти, должностные лица должны обращаться с людьми справедливо, уважать их права, свободы и законные интересы;

административные реформы должны играть позитивную роль в создании современного административно-процессуального законодательства, без которого невозможно эффективно бороться с управленческой коррупцией, укреплять законность в деятельности органов государственного управления, исполнительной власти. Давно назрела необходимость в подготовке Административно-процессуального кодекса, который бы помог законному и справедливому рассмотрению управленческих дел позитивной направленности в рамках административных процедур, обеспечивающих жизненные потребности граждан, законные интересы организаций²;

чрезвычайно остро в стране отмечается нехватка профессионально подготовленных молодых кадров в федеральных, региональных и местных органах публичной власти. Административные реформы и решения должны помочь в открытой, конкурентной, понятной для молодых людей форме привлечь их на работу в органы государственного управления и исполнительной власти, дать возможность понять, почувствовать и увидеть, что социальные лифты работают вне зависимости от каких-либо сил и связей и что их профессиональный рост зависит прежде всего от личных деловых качеств, уровня подготовки, желания и умения работать в интересах людей. И сейчас отбираемая на основе конкурса Администрацией Президента Российской Федерации из многих тысяч подготовленных, перспективных, молодых кандидатов «президентская тысяча», а также реализация программы «Лидеры России» в какой-то мере позволят уменьшить кадровый «голод» умеющих работать будущих руководителей в разных отраслях и сферах государственного управления и органов исполнительной власти.

Итак, мы рассмотрели причины, назначение и цели проводимых и тех, которые только должны состояться в нашей стране, административных реформ. Хотелось бы надеяться, что последующие исследования этих очень важных для теории, законодательства и практики проблем будут способствовать проведению административных реформ только на основе назревших объективных причин, вовремя и без волокиты, которые позволят принести ощутимую пользу нашему государству, обществу и гражданам.

§ 2. Административная реформа и новые тенденции развития системы государственного управления

Административная реформа — исторически повторяющееся явление, признаки которого присутствуют в каждой эпохе, на каждом временном отрезке эволюции государственности³. Однако современная административная реформа характеризуется особыми признаками, в отличие от предшествующих трансформаций административной власти⁴.

Проводимая административная реформа по своим последствиям и скорости изменений беспрецедентна. Поэтому можно согласиться с такими определениями, которые данную реформу соотносят с реформой государства, называют самой трудной реформой в современной истории России. Административной же данная реформа становится благодаря своему основному объекту: административным институтам государства, а если взять шире — институтам публичного управления, которые охватываются понятием public administration (англ.). В дальнейшем изложении понятие «государственное управление» как основная сфера и объект административной реформы будет рассматриваться в непосредственной взаимосвязи с публичным управлением, включая реализацию административных полномочий децентрализованных государственных органов и организаций, а также органов местного самоуправления.

Общая идея административного реформирования всегда опиралась на стратегию сделать государственное (публичное) управление более эффективным, то есть адекватным состоянию всех окружающих общество процессов. Методы реформирования, как правило, сводились к точечным, эволюционным преобразованиям.

Современная административная реформа наполнена другим смыслом. Построение государственной административной машины происходит, по выражению одного из реформаторов, с изобретения, нового открытия правительства (пересмотрите все, что вы делаете!). Меняются не детали и узлы и даже не тип двигателя, а совершенствуется принцип перемещения в пространстве.

Процесс реформирования государственной администрации берет свое начало в 80-е гг. XX в. и связан с характерными изменениями систем публичного управления Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Канады, США, Франции, Сингапура и других стран. Например, правительство М. Тэтчер стало одним из первых, кто предложил и реализовал новые идеи по реформированию государственного сектора. Успехи и неудачи реформ 80-х гг. стали примером для многих стран, вставших в очередь за новым рецептом государственного капитализма. Очень скоро выяснились недостатки бизнес-ориентированных моделей управления в публичной сфере, и в 90-е гг. вторая волна реформы поменяла акценты в сторону усиления гуманитарной составляющей, поиска симбиоза рынка и демократии.

В самом начале следует отметить выдающуюся роль экспертного сообщества, которое генерировало и пропагандировало новые идеи государственного управления, рассеивало по миру споры лучших практик в сфере управления. В Великобритании и Франции ассоциации экспертов и консалтинговые фирмы целенаправленно изучали результаты реформирования и разрабатывали предложения для продолжения преобразований. В их числе, например, известная своими разработками для государственного сектора фирма Price Waterhouse Copers. Распространение идей реформирования также активно проводилось специалистами таких структур, как Всемирный Банк и ООН. В научной литературе появился термин «консультантократия».

Первоначально концепция административной реформы ассоциировалась с совокупностью методов «нового государственного менеджмента» (new public management). Менеджмент как понятие связан с экономически обусловленным управлением, которое имеет под собой рациональное научное обоснование, в противовес стихийному процессу. Идеи нового государственного управления и их критика представлены в работах К. и Э. Пинчотт, Л. Джонсона, Ф. Томсона, О. Хьюс, Д. Осборна, Т. Гэблера, К. Худа, Н. Парисона, Н. Мэннинга, И. Шихата, Дж. Куймена, П. Ходжет, Т. Дифенбах, Дж. Олсена, К. Поллит, Дж. Бокарт, Т. Кристенсен, Б. Питерс, В. Райт, Э. Ферли и многих других.

К. Худ называет несколько принципиальных черт идеологии нового государственного менеджмента:

1. Повышение значимости профессиональных навыков в области управления, расширение компетенции и увеличение уровня свободы управленцев.

2. Оценка эффективности субъектов управления, в том числе стандартизация функций, подлежащих оцениванию.

3. Применение контроля результатов вместо контроля процесса текущей деятельности администрации.

4. Расширение области контракта с образуемыми за пределами государственного аппарата исполнительными структурами и разукрупнение госсектора.

5. Конкуренция в публичном секторе, появление квазирынков.

6. Использование в публичной сфере методов управления, свойственных управлению корпорацией, частной компанией.

7. Рост заботы о дисциплине в государственном секторе.

Далее произошла трансформация идей нового государственного менеджмента, общее движение в сторону концепции «хорошего управления» (good governance), появление теории сетевого управления (network management), модели электронного правительства (e-government) и других современных подходов к организации публичного управления.

Небезынтересно, что на поиск лучших административных практик реформаторов подтолкнула ситуация отставания государственного сектора от развития частных корпораций, демонстрировавших стремление к активному переходу к новым управленческим механизмам. Современные вызовы, возникшие в системе государственного управления, усугубили положение тем, что к ним прибавились традиционные пороки государственной машины в виде субъективности, коррупции, непрофессионализма, провалов и ошибок в работе, общей неразберихи и несистемности работы, утраты легитимности в глазах населения. Самих по себе дисциплины и лояльности государственных служащих оказалось недостаточно для выживания прежней административной модели.

Если описывать общую ситуацию к началу 80-х гг. XX в., то возникла прямая угроза государственным системам управления, которые вынуждены были во избежание очень существенных издержек расстаться с частью своей власти, открыть доступ обществу к публичному администрированию, освободить дорогу профессионалам-управленцам, радикально улучшить клиентоориентированность, сформировать менеджмент результативности по всем направлениям.

Постепенно сформировался новый механизм, отслеживающий принятие решений, их эффективность, профессионализм участников управления, качество администрирования. Жертвуя традиционным укладом, государство озаботилось созданием подлинной свободы управления в противовес тотальному теневому усмотрению бюрократического аппарата, фиксируя лишь принципиальные для себя моменты. Децентрализация власти и открытость управления, внешний контроль — первый шаг на этом пути.

Если проанализировать правовое регулирование до и после административной реформы, то мы увидим, что правовые средства во многом стали в подчиненное положение по отношению к сверхцели: управлять эффективно. Для этого в правовой системе, прежде всего в административном праве, приняты сотни правовых актов, изменивших функциональную сторону государственной администрации. Установлен порядок разработки административных регламентов, приняты документы стратегического планирования, определены стандарты государственных услуг, сформированы их перечни, а также перечни осуществляемых органами функций, функции разделены на группы, закреплен порядок взаимодействия органов и должностных лиц, утверждены правила раскрытия и общественного обсуждения правовой информации и др.

Традиционная цепочка правоотношений — административное нормотворчество, административное правоприменение, административная юрисдикция — теперь выглядит несколько иначе. Она разбавлена обширной областью внутреннего регулирования государственной службы и организации процесса управления, областью предоставления государственных услуг, кодифицированным законодательством о государственном контроле, законодательством о стратегическом планировании и быстро растущей сферой правового обеспечения участия гражданского общества в управлении. В этом ряду находится также регуляция работы органов и функционирования организаций, наделенных публичными полномочиями, например, публично-правовых компаний.

Исполнение закона в процессе публичного управления воспринимается не только в контексте создания подзаконных правовых норм, обеспечения надлежащей правоприменительной практики, осуществления контроля, применения мер юридической ответственности и мер стимулирующего назначения. Исполнение закона под углом зрения административной реформы следует понимать в русле обеспечения качества реализации правовых норм на основе созданного формального механизма, связывающего цели, средства и результаты. Поэтому получили распространение государственные программы, концепции, установки, дающие ценностное и целевое измерение принимаемым правовым решениям и направляющие исполнение правовых норм. Принятие управленческих решений обусловлено не столько правом или решением вышестоящих должностных лиц, сколько личной ответственностью, опирающейся на совокупность правовых, политических и экономических стимулов.

Сами по себе документы стратегического управления (планирования), к которым относятся планы, программы и т.п., выступают разновидностью индивидуальных правовых актов или, точнее, промежуточных правовых инструментов наднормативного характера, которые не содержат нормы права, но имеют ярко выраженный характер ориентирующих политико-правовых актов, актов мягкого права, которые предназначены для подготовки правовых норм и для заполнения вакуума между правовой нормой и предписанием на ее основе, а в конечном итоге акты стратегического планирования — обязательный компонент системы обеспечения эффективности государственной администрации, осуществляющей принцип управления, ориентированного на результат (управление качеством). Этот вид правовых актов еще предстоит изучать науке. Однако величайшая опасность заключается в подмене актами стратегического планирования правовых норм. Такая перспектива способна нарушить незыблемость принципа законности и поколебать верховенство права.

Эффективность управления определяется на современном этапе не набором форм или методов управления, хотя они подверглись значительным изменениям, а способом связи его субъектов. Новая структура института управления похожа на новую молекулярную решетку, определяющую свойства веществ, которых прежде не было. Эта структура нацелена на согласование интересов и механизмы, исключающие пассивное поведение участников отношений.

Роль управления заключается в том, чтобы обеспечивать взаимодействие субъектов, достигать желаемого результата, а не просто выполнять команды. В достижении желаемого эффекта большую роль играет, прежде всего, отказ от прежней иерархической конструкции власти, применение договорного (частного) метода в публичных отношениях, изменение концепции ответственности.

Немаловажная деталь — решение вопроса о степени регуляции внутренней подсистемы управления, повышение прозрачности прежде достаточно закрытой области, которая отвечает за организацию работы самой администрации. Здесь тоже появилось немало нововведений. Внутренняя жизнь государственного аппарата значительно формализована, ограничена административными процедурами, внешним и внутренним контролем, системой доступа на госслужбу по результатам конкурса, правилом предупреждения конфликтов интересов, системой мониторингов административной деятельности, обязательными случаями раскрытия информации и другими средствами. Вопрос о том, как обеспечить надлежащее управление, теперь решается на дальних подступах к непосредственному осуществлению распорядительных полномочий.

Все это на первых порах вызывает отторжение, сомнение и удивление. Как такой механизм может работать в условиях государственного управления, заведомо исключающего частный подход? Как измерить количественно результат социального взаимодействия, который, как правило, выражен в абстрактных духовных ценностях? Чем будет руководствоваться служащий, над которым нет иерархии начальников? Как право будет конкурировать с политической составляющей управления, которая все больше приобретает влияние? Не обернется ли конкуренция в государственном секторе провалом? Является ли гражданин клиентом государства и потребителем публичных услуг, или публичные отношения не удовлетворяют этой констатации?

Речь, конечно, не идет в прямом смысле о «приватизации» функций власти, хотя этот феномен тоже получил распространение в форме дерегулирования. Разгосударствление охватывает больше процесс реализации функций управления (иногда отдельных аспектов функций), но не затрагивает их публичную сущность. Так, часть неспециальных для органа власти вопросов — например, в сферах охраны, уборки, информационного обслуживания и т.п. — передается сторонним организациям, а сотрудники, осуществляющие подобные функции, принимаются на работу не в статусе государственных служащих. Появляются рейтинговые агентства, учреждения с публичными полномочиями, субъекты государственно-частного партнерства, центры предоставления государственных услуг и большая инфраструктура, обеспечивающая государственное управление, действующая заодно с субъектами государственного управления.

В результате целенаправленно формируется менее затратная, децентрализованная модель государственного управления, провозглашающая идею освобождения государственного сектора от многих второстепенных, обременяющих задач. Вместе с этим растет объем таких сфер государственной деятельности, как стратегическое планирование и контроль.

Если в области охраны государственной границы или обеспечения безопасности дорожного движения, а также всех других традиционных видов охраны правопорядка и обеспечения безопасности трудно представить проводимые преобразования, то в остальной части государственного сектора значение административных преобразований получило видимый эффект.

Принятие и исполнение управленческих решений можно описать как создание административных продуктов, которые имеют индивидуальные характеристики, способные удовлетворить ожидания конкретного субъекта управления.

Административная реформа не просто текущее преобразование. В процессе трансформации управленческих структур и методов управления происходит изменение объема государственной власти. Поэтому перестройка государственных институтов управления — самая значительная реформа со времен появления республиканских форм правления, разделения властей и парламентаризма.

В настоящее время благодаря административной реформе предпринята попытка выстроить систему отношений власти и общества, для которой свойственна оперативная восприимчивость социально значимых тенденций в связке с постоянной нацеленностью на эффективность принятия управленческих решений.

Это означает, что современная административная реформа по своему характеру — перманентное состояние государственного управления, которое уже не может быть названо реформой. Своеобразие ситуации в том, что реформирование теперь представляет собой явление, находящееся в области реализации разросшейся специальной функции государства по организации системы публичного управления (внутренняя функция). Реформа приобретает черты специфического активатора постоянно перестраивающегося процесса управления в условиях возрастающей потребности в самоорганизации общества. И в этом значении административная реформа выходит за традиционное понятие реформы как таковой: этим понятием можно описать довольно длительный период существования современной сферы публичного управления. Оно как будто «застыло» на скоростном режиме реформы. Стало привычным наличие в управлении экспериментов, проектов, инвариантных моделей, «дорожных карт», исключений, кризисного менеджмента, временных схем и т.п.

Новые подходы заключаются не просто в создании надежных инструментов прогнозирования и планирования, возведении целеполагания во главу угла государственной политики. Прогнозирование и планирование, таким образом, гораздо более плотнее интегрируются в повседневный поток управленческих команд, выступают частью так называемого управления эффективностью, которое также тесно связано со стратегическим планированием, ориентировано на программный метод и сквозные инструменты проектирования во всей системе публичного управления⁵.

Если распределение ресурсов ранее осуществлялось в зависимости от потребностей в расходах, то на современном этапе стоит задача учета в управлении целей, прогнозируемых результатов, а в последнее время акцент делается все больше на процессе управления, что позволяет отслеживать желаемые результаты в моменте текущего управления.

Концепция публичной администрации предполагает изменение всего контекста управления. Стационарные институты сменяют гибкие организационные формы, несменяемость госслужбы сочетается с контрактной системой, жесткие нормы права конкурируют с «мягким правом» и договорными формами.

Иерархическая администрация признана неэффективной и теперь конструируется как децентрализованная модель управления, типовые решения уступают место индивидуальным проектам, возникает конкуренция юрисдикций.

Роль права существенно снижается на традиционных направлениях регулирования, например, при закреплении материальных статусов субъектов, а в сфере юридического процесса она, напротив, возрастает; право отходит от статичной функции фиксации политики и управленческой формы, распространяясь со стремительной скоростью в новом неосвоенном и творческом пространстве децентрализованного управления. Административная система эволюционирует как составляющая всего комплекса общественных отношений, которые претерпевают глубокие изменения.

Обеспечивать надлежащий контроль за реализацией направлений публичной политики при сохранении высоких показателей эффективности своих действий государство в таких условиях может, концентрируясь лишь на ключевых направлениях, а его работа напоминает работу ледокола. Государство как пусковой менеджер налаживает бизнес-процессы, его штабные структуры создают условия жизнедеятельности аффилированных полевых структур, а сама работа состоит в придании необходимого импульса, как при заводе часового механизма.

Публичное управление выступает за края триады властей и за границы функций собственно исполнительной власти. Разделение управленческого труда проявляется в разделении управленческих функций государства и общества. У государства остается обязанность сообщать импульс всей конструкции, диагностировать проблемы, осуществлять контроль и предлагать правила поведения в виде правовых норм.

Административная реформа стала нормальной объективно заданной реакцией на постиндустриальные изменения. Государство, оказавшись перед выбором, еще в 70-е гг. XX в. интуитивно стало искать возможности для интенсивного развития и банального снижения государственных расходов. Отметим, что оригинальным оказалось и решение задачи на первом этапе: квазирыночная организация публичного управления.

Одно из необходимых преобразований административной реформы коснется инструментов и природы правового регулирования. Например, в современный период все очевиднее переход к безбумажным технологиям и автоматизации многих процессов. Указом Президента РФ от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти признано первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)⁶.

В свое время переход от переписывания документов гусиным пером к использованию альтернативных средств отмечен в истории революционным изменением технологии делопроизводства. В середине XVIII в. в России начинает использоваться типографский набор, а через столетие появляются металлические перья и гладкая бумага, а в 1890-х гг. — пишущая машинка⁷. Такое же изменение вызвали средства электрической связи и развитие печати. Стали возможны крупнейшие индустриальные события XX в., научные открытия и другие достижения цивилизации. В современный период технологические инновации столь радикальны, что способны не только стимулировать развитие управления, но и видоизменить его содержание.

Причина такого вывода заключается в трансформации ожиданий рядового субъекта и, возможно, самой природы человека под воздействием информационных технологий. Возникают проблемы использования новых подходов в организации управленческого труда, к решению которых пока мы не готовы, например, правильное использование и установление управленческих и правовых ограничений в сфере взаимодействия человека и искусственного интеллекта.

Описание общей роли государства в новых условиях было предпринято Всемирным банком в докладе о мировом развитии за 2007 г. «Государство в меняющемся мире». Из доклада следует, что эффективное государство — это государство, способное оптимально отвечать на внутренние и внешние вызовы, удерживая общество в координатах его устойчивого социально-экономического развития. В названном докладе особо подчеркивалось, что государство — катализатор и помощник, стимулирующий и дополняющий деятельность частного бизнеса и отдельных лиц. Роль государства должна соответствовать его фактическим ресурсам, а дисбаланс ресурсов и активности часто приводит правительства к негативным последствиям агрессивной политики. Государство призвано выполнять некоторые ключевые задачи: создавать правовую основу; сохранять устойчивую макроэкономическую ситуацию, включая эффективно функционирующие финансовые учреждения; осуществлять капиталовложения в развитие инфраструктуры и сферы насущных социальных услуг; оказывать комплексную поддержку социально не защищенным членам общества; охранять окружающую среду. Эффективность деятельности государства должна обеспечиваться за счет переориентации на те основные государственные задачи, которые не в состоянии решить рыночные силы или добровольные объединения граждан. Кроме того, расширение возможностей государства следует осуществлять путем придания новых стимулов работе государственных учреждений⁸. То есть провозглашается курс на воплощение концепции минимального государства, государства, создающего условия для бизнеса, для гражданского общества, а также явно прослеживается заинтересованность в реформировании государственной администрации.

В то же время, если исходить из возможных альтернатив, то государству необязательно перестраиваться, а достаточно искусственно поддерживать неспособность общества к развитию, стимулировать деградацию, ориентироваться на упрощение всех социальных отношений и примитивную экономику потребления. Однако понимая, к чему приведет игнорирование стремительного падения спроса на въевшиеся в плоть и кровь, но уже не актуальные практики, лица, принимающие решения, озабочены включением в повестку дня создания условий для инноваций и интеграции государственных институтов с негосударственными институтами, которые способствуют развитию управленческой культуры, преодолению зависимости от изживших себя институтов и технологий, «вредных привычек» неконтролируемой бюрократизации общества.

В течение почти полувека различных преобразований трансформации не остановились, и до сих пор объединены общими признаками:

– постиндустриальные изменения, обусловливающие восприятие институтов управления как динамичной системы и выход административных преобразований за рамки косметических улучшений технологий управления;

– высокая степень универсальности подходов к повышению эффективности управления и возможность их использования в странах с различной политической и управленческой культурой.

Государственное управление вошло в фазу постоянной адаптации и системной перестройки. До завершения этого процесса еще далеко. Поэтому разговоры о том, что административная реформа «провалилась», что она завершилась, несостоятельны.

Также не стоит серьезно относиться к восприятию административной реформы только по одному признаку, например, исходя из анализа преобразования системы федеральных органов исполнительной власти, которая была сформирована на основе Указа Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. Этот эпизод совершенно не показателен для общей оценки изменений, а скорее выступает исключением, так как именно в части системы исполнительной власти проявились очевидные признаки раннего старта и непродуманности последствий административной реформы.

В 80-е гг. XX в. были проведены реформы государственного управления. Их общее назначение состояло в утверждении модели нового публичного менеджмента (НПМ). Концепция нового публичного менеджмента (далее — НПМ), согласно выводу Т.П. Лебедевой и О.В. Михайловой, представляет собой набор допущений и утверждений о том, каким образом должно быть организовано квазирыночное и бизнес-ориентированное управление структурами государственного сектора в целях повышения эффективности их деятельности⁹.

Стоит заметить, что управленческие инновации касаются всей совокупности отношений в сфере публичного управления. Именно комплексностью, системностью преобразований современная реформа отличается от предшествующих административных реформ. Поэтому административная реформа состоит из множества взаимосвязанных реформ: реформы исполнительной власти, кадровой реформы, бюджетно-финансовой реформы, реформы территориального управления (федеративного устройства в федеративных государствах) и местного самоуправления, реформы учреждений бюджетного сектора и др. Невозможно отдельное изучение одного из названных направлений реформирования. Это сильно заужает объект, приводит к противоречивым и неполным выводам.

Первостепенным вопросом административной реформы, как понятия внешнего по отношению к праву, выступает ее идеология, предназначение.

Первенство в данном вопросе принадлежит политической науке и экономической теории. На современном этапе сформировался определенный контекст научных изысканий, который, во-первых, меняется, а во-вторых, сильно дифференцирован в зависимости от позиции отдельных авторов, среди которых, в частности, нет единства воззрений на общую модель дальнейшего развития государственного управления (сетевой подход, «хорошее» управление, НПМ и др.).

Поэтому административная реформа субъективно представляет собой относительно неоднородное явление, инструментарий которого находится в процессе постоянного доведения до совершенства, результаты административной реформы пересматриваются. Административная реформа с точки зрения теории управления — категория относительно определенная, не изученная в полной мере.

Самым устойчивым признаком административной реформы можно назвать ее влияние на характерные изменения систем государственного управления ряда стран в результате их комплексного преобразования. В этих странах были созданы все условия для запуска внешних по отношению к бюрократии механизмов управления реформой, в частности, внешнего контроля, внешней оценки результатов, что позволяет сегодня видеть в административной реформе не столько набор инструментов, сколько метод ее проведения: перевод системы администрирования в открытое «состояние», слом иерархии, образование более широкой коалиции субъектов в публичном секторе, рост опосредованных форм воздействия и либерализации управления в целом.

Административная реформа стала исторически обусловленным преобразованием административной власти в ряде стран-пионеров в 80-е и 90-е гг. XX в. Доказана возможность переноса и адаптации накопленного названными странами опыта разработки и внедрения новых подходов в других странах в тесном сотрудничестве власти с экспертным сообществом.

Понятие административной реформы в ряде случаев представляется в прямой взаимосвязи с реформой государственной службы¹⁰. Внимание к реформированию госслужбы существенно заужает проблематику административной реформы, поскольку государственная служба применительно к России представляет собой отдельный аспект государственной политики. Таким образом, преобразование института государственной службы, о котором часто пишут, не придавая значения страновым различиям, синонимично российскому понятию «реформа государственного управления». Однако прямые аналогии практически невозможны. Российское законодательство о государственной службе представляет собой только один компонент, встроенный в общий институциональный каркас администрирования и более общий правовой механизм организации государственного управления.

Есть и чрезмерно широкое понимание административной реформы, согласно которому в ее орбиту входят все изменения в сфере управления различных стран, включая совокупность преобразований сферы публичного управления на основе адаптируемых технологий управления зарубежных стран (трансфер) и преобразования текущие, неспецифические, например, в сфере развития федерализма, местного самоуправления.

Административная реформа рассматривается как комплекс мероприятий по совершенствованию государственной администрации¹¹; как административно-правовой институт¹²; коренные изменения в административной сфере, условий и порядка функционирования государственной администрации на началах эффективности, законности, укрепления власти, совершенствования нормотворчества и процедур¹³; процесс структурных изменений в работе государственного аппарата¹⁴; перестройка политических институтов и государственных учреждений, государственной службы, изменение отношения административной системы к обществу¹⁵; преобразования структуры, системы, функций, процедур исполнительной власти; совершенствование государственной службы, усиление судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и развитие их способности к реагированию на внешние факторы¹⁶. Некоторые авторы ассоциируют административную реформу с практическими направлениями ее реализации¹⁷.

Представляется более правильным определение административной реформы как исторического феномена, для которого характерны не любые, а определенные причины и механизмы.

Административная реформа, таким образом, это государственно-правовое явление, охватываемое внутренней функцией организации государственного управления, имеющее объективную, цикличную природу, экзогенный механизм реализации субъектами публичной политики, выраженный в целенаправленном внедрении в сфере публичного управления инновационных подходов, основанных на применении квазирыночных начал, профессионализации управленческого труда, а также изменении характера отношений административной системы и общества с учетом важнейших коллективных интересов и интересов личности, что позволяет обеспечить всеобъемлющую экономическую и социальную эффективность публичной власти, качество оказываемых публичных услуг, повысить степень адаптивности публичного управления к изменяющимся условиям постиндустриального информационного общества.

Если обобщить все многообразие технологий административной реформы, то можно отметить изменение подхода к эффективности в управлении и две основные ее составляющие:

– новое понимание субъекта управления: стимулирование самоорганизации и развитие стимулов для постоянной модернизации; слом вертикальных структур и наращивание многообразия в государственном управлении, перевод государственного управления в режим взаимодействия с обществом, освобождение от избыточного регулирования, заимствование административных технологий из частного сектора (оценка результата, бюджетирование, конкуренция, изменение методов контроля, договорная практика, переход от функций к услугам и др.);

– новое понимание объекта управления: превращение объекта в субъект, вовлечение его в оценку управленческой деятельности, учет частного интереса, персонализация удовлетворения потребностей с учетом измерения качества публичных услуг, привлечение потенциала общественных и частных структур, передача управленческих функций от государства субъектам самоуправления.

Что же является главным в концепции административного реформирования? Представляется, что поиски определяющей идеи административной реформы не так важны в сравнении с ее практическим инструментарием, для которого характерны сразу несколько отличительных идей.

Во-первых, идея дерегулирования, самоограничения, «сжатия», приватизации, дебюрократизации.

Во-вторых, идея децентрализации, автономии, отказа от вертикальных, иерархических отношений, повышения ответственности исполнителей, самоуправления, привлечения к управлению внешних субъектов, гражданского общества.

В-третьих, идея эффективности, качества управления, привлечения профессионально подготовленных для этого специалистов, деполитизация управления в разумных пределах.

В-четвертых, идея доступности и комфортности, удобства управления для непубличных субъектов.

В-пятых, идея гибкости управленческих механизмов, внедрения договорных, контрактных начал, самоуправления, «мягкого права», использование конвенционных инструментов, представительства интересов.

В-шестых, идея конкуренции и свободы выбора средств в государственном секторе, создание квазиэкономической деловой среды, обеспечивающей оценку и оплату труда на основе измеряемых достижений, бюджетирование.

Административная реформа в очень значительной степени представляет собой общее движение в политике и в экономике, предопределенное развитием управленческой культуры. Внедрение стандартов качественного, надлежащего и «умного» управления — своего рода маркер нашей эпохи. Постоянные вызовы меняющегося мира технологий, техники и уяснение места человека в этом мире заставляют государственное управление находиться в ситуации адаптации. Существенно вырос спрос на повышение уровня требований к управляющей подсистеме, на ее усложнение. Усиление концентрации на одном управленческом пространстве многих субъектов, которое мы наблюдаем, само по себе осложняет ситуацию, заставляет государственное управление трансформироваться.

Одним из ключевых механизмов реформы государственного управления выступает общее состояние административного законодательства и практики его применения. Учет именно данной составляющей еще на стадии планирования программы преобразований становится залогом успешных и прогнозируемых решений в области трансформации административной системы.

Административная реформа отражает общий для всех современных систем государственного управления этап их жизни, конец старых подходов к организации публичного сектора и переход к перманентным преобразованиям, постоянному совершенствованию и перестройке всех несущих конструкций общего здания. Собственно в этом и заключается идея любого бизнеса: быть максимально адаптированным к имеющимся ресурсам (предложение) и потребностям (спрос), а также заботиться о поддержании естественных и честных условий баланса первого и второго.

Государственная система управления после проведенных преобразований, делегирования огромной части своих функций другим институтам публичного управления на текущий момент приобретает черты публичной системы управления, обусловленной выходом на первый план институциональных экономических рычагов, сочетанием в процессе администрирования бизнес-стратегий и новых подходов к социальной ориентации в управлении.

Можно сделать вывод о наличии общих точек соприкосновения идейной составляющей методов и целей проведения административной реформы с новыми явлениями управленческой культуры. Также важно подчеркнуть необходимость наращивания усилий ученых и практиков в области административного реформирования, дополнения этой важной государственной программы новыми компонентами.

Одновременно следует привлечь внимание к существующей потребности научного осмысления современных процессов публичного управления и административного реформирования, особенно в части полученных результатов и системных эффектов от использования современных административных технологий, а также к технологиям управления самим процессом реформирования.

§ 3. Некоторые проблемы реализации концепций административной реформы

Административная реформа осуществляется постоянно, с тех пор как начался процесс управления государством, и подобное реформирование никогда не прекратится. При этом административная реформа развивается в соответствии с законами диалектики по спирали. Если представить сопровождающие реформу процессы на плоскости, то получится кривая, напоминающая синусоиду. Повторяющимся во времени синусоидальным колебаниям подвержены, в частности, централизация и децентрализация исполнительных органов, основные признаки государственного аппарата и многие другие характеристики, присущие системе исполнительной власти.

С учетом такой графической интерпретации изменений в административном устройстве страны отметим два возможных подхода к пониманию административных реформ. При первом из них ту или иную реформу следует отождествлять с очередным витком спирали в развитии механизма государственного управления (на плоскости — с соответствующим участком синусоидальной кривой), а границы реформы — определять как начало и окончание данного витка спирали (участка синусоидальной кривой). В этом случае реформы занимают длительный период времени, иногда до нескольких десятков лет.

При втором подходе к пониманию административных реформ виток спиралевидного развития механизма государственного управления надо рассматривать не в качестве многолетней реформы, а как естественный этап постоянного совершенствования этого механизма. Сами же административные реформы связываются с куда менее коротким по времени, но вместе с тем существенным пересмотром концепций государственного управления. Графически это выражается в кардинальном изменении направления векторов различных характеристик исполнительной власти в зонах максимумов и минимумов синусоидальной кривой.

В настоящем параграфе рассмотрим появление очередных, «новых» концепций административной реформы с позиций первого из обозначенных подходов к пониманию реформ.

Прошлую или, другими словами, вчерашнюю административную реформу надо отождествить с предыдущим витком спирали. Та реформа длилась более 60 лет: с конца 30-х гг. ХХ в. до начала ХХI в. В преддверии Великой Отечественной войны в стране усиливалась централизация органов исполнительной власти (в терминологии тех лет — органов государственного управления) и происходили иные процессы, которые после определенного ослабления во второй половине ХХ в. вновь стали повторяться на сегодняшнем этапе административной реформы.

Так, в 1938–1941 гг. значительно увеличилось число общесоюзных наркоматов, которым подчинили наиболее крупные промышленные предприятия (главным образом, тяжелой индустрии, оборонных отраслей), находившиеся ранее в республиканской подведомственности¹⁸. Без этого в критической ситуации не удалось бы ни провести экстренную эвакуацию промышленных предприятий в восточные регионы страны, ни резко увеличить объемы оборонного производства. Централизация сыграла огромную роль и в период послевоенного восстановления страны, создания ее мощного ракетно-ядерного потенциала.

В середине 50-х годов началась децентрализация системы исполнительных органов. Реализовывалась новая концепция — переход к организационным формам управления по территориальному принципу. Создавались советы народного хозяйства, которые осуществляли управление внутри экономических административных районов и были непосредственно подчинены советам министров союзных республик. Совет Министров СССР осуществлял же руководство совнархозами через республиканские органы. При этом фактически ликвидировалась союзная министерская структура управления промышленностью¹⁹. Не претендуя на оценку всех положительных и отрицательных сторон преобразований 1957–1964 гг., их влияния на дальнейшее развитие экономики страны, беремся лишь утверждать, что система управления государством, лишившись ряда важнейших органов исполнительной власти, начала терять устойчивость. В октябре 1964 г. произошло то, что в сложившейся ситуации, видимо, и должно было произойти.

В последующий период вновь было увеличено число союзных исполнительных органов и восстановлено централизованное управление отдельными отраслями хозяйства, но полностью отойти от идеи децентрализации управления в силу экономического и социального положения страны уже было невозможно.

Концепция децентрализации стала быстро воплощаться в жизнь при общей перестройке системы государственного управления страной, переходе к рыночным отношениям, распаде Советского Союза. В этих условиях ликвидировались союзные, а затем уменьшилось число федеральных органов исполнительной власти. Наметились серьезные административные решения по созданию действительно новых системы и структуры данных органов, основанных на идее децентрализации. Думается, что реализация возможных в тот период положений концепции децентрализации явилась бы успешным завершением административной реформы, осуществлявшейся на протяжении 60 лет.

Однако ошибки, допущенные при внедрении экономических методов хозяйствования, когда упразднение или сужение полномочий тех или иных централизованных институтов власти происходило до появления соответствующих объективных условий, связанных с достижением необходимого уровня рыночных отношений; поспешная ломка существовавшей системы без появления должных социально-экономических механизмов; серьезные промахи в приватизации государственной собственности не позволили довести до конца подобную реформу, что в конце концов стало причиной отката по многим направлениям к старым, чисто административным методам управления.

С первых лет текущего века мы отсчитываем следующую, т.е. сегодняшнюю административную реформу. Но ее начальный этап, к сожалению, не явился переходом к действительно модернизированной системе управления, а стал во многом повторением основных тенденций прошлой реформы. Неизбежность этого обусловила сложившаяся в стране экономическая, социальная и политическая конъюнктура.

Нынешнее усиление централизации управления очевидно. Достаточно отметить введение федеральных округов; ликвидацию в ряде отраслей хозяйства соответствующих исполнительных органов субъектов РФ, организацию там территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти; повышение роли Президента РФ в руководстве многими направлениями традиционной деятельности Правительства РФ и органов отраслевой компетенции и др.

Одновременно построена значительная по масштабам структура федеральных органов исполнительной власти. При этом новая, формально трехзвенная их система на самом деле организована таким образом, что в большинстве случаев фактически объединяет органы по-старому, в единые блоки, подведомственные федеральным министерствам²⁰. Раньше лишь в структуре союзных и республиканских министерств были главные управления или управления, а теперь в ведении федеральных министерств находятся федеральные агентства и службы. С учетом сказанного представляется, что федеральным агентствам и службам статус самостоятельных федеральных органов исполнительной власти придан искусственно. Этому есть немало и других подтверждений.

Но не только к процессам централизации или децентрализации органов исполнительной власти и масштабам их структуры сводится содержание концепции той или иной административной реформы. Очень важно, например, при реформировании обеспечить стабильность системы государственного управления, т.е. ее способность сохраняться при нежелательных воздействиях извне, не терять устойчивость. Обобщение имеющегося опыта обеспечения стабильности систем государственного управления в разных странах в тех или иных критических ситуациях свидетельствует об обязательном наличии в системе управления среди прочих такой подсистемы, которая, с одной стороны, обладает большой инерционностью, а с другой стороны, может в случае необходимости выполнять основную часть управленческих функций всей системы²¹.

Приведем хрестоматийный пример из прошлой административной реформы. Через несколько дней после начала Великой Отечественной войны стало ясно, что в сложившихся экстремальных условиях, несмотря на наличие в стране ряда оборонно-промышленных наркоматов, в системе государственного управления помимо Совнаркома СССР нужен еще один мощный орган, соразмерный с Совнаркомом по своим функциям и полномочиям, — его дублер-противовес. Образованный Государственный Комитет Обороны решал важнейшие вопросы государственного управления, в частности, руководил танковой и авиационной промышленностью, занимался мобилизацией, обеспечивал охрану порядка внутри страны и др. Естественно, достаточно функций и соответствующих полномочий оставались в Совнаркоме СССР²². Жизнь показала разумность и своевременность подобной перестройки системы управления.

После победы и упразднения ГКО аналогичный дублер-противовес министерствам и ведомствам СССР, самому Совету Министров начал формироваться в аппарате ЦК КПСС, где стали образовываться отделы, отвечающие не только за идеологические и политические процессы, как это было в довоенные годы, но и за оборонные проблемы, промышленность, науку. И так было до ликвидации КПСС как правящей партии. В 90-е гг. прошлого века подобный дублер-противовес системе органов исполнительной власти стал формироваться в Администрации Президента РФ. Эта политика не потеряла актуальность и в проводимой сегодня административной реформе.

Говоря о подсистемах государственного управления, следует отнести к ним и административный аппарат, который не только воплощает в жизнь свойственные каждому времени тенденции административной реформы, но и сам развивается в соответствии с этими тенденциями. Если вернуться к первому этапу прошлой административной реформы (1938–1941 гг.), то после известных репрессий партийного и хозяйственного руководства в стране начался период «заигрывания» с административным аппаратом. Несмотря на фактическое отсутствие в правовых актах того времени различий между службой в государственных органах и работой в иных учреждениях и на предприятиях, именно в те годы стал формироваться государственный аппарат как некая новая каста со своими особенностями и определенными, порой значительными, привилегиями. Централизованное управление нуждалось в надежных проводниках политики государства.

Период децентрализации управления 50–60-х годов прошлого века, наоборот, известен постоянной тряской административного аппарата, его сокращением при проведении реформы того десятилетия, нестабильным положением продолжавших работать государственных служащих, потерей ими многих льгот и привилегий. Все это среди прочего формировало отрицательное отношение большой части государственного аппарата к лидеру государства, что в значительной степени способствовало достаточно спокойному отстранению его от власти в октябре 1964 г. В подтверждение сказанного приведем слова С.Н. Хрущева — сына Н.С. Хрущева: отца «не поддерживал ни аппарат, ни армия, ни КГБ — реальные участники спектакля, ни народ, которому отводилось место в зрительном зале, отгороженном от сцены глубокой «оркестровой ямой». Время отца прошло»²³». Добавим лишь, счастье для страны и народа, что оно прошло без крови и социальных потрясений!

Возможность в последующем возращения в определенной мере к централизации управления и сдерживания тенденций к его децентрализации во многом была обусловлена расширением и всесторонней поддержкой со стороны государства целого социального слоя — советской номенклатуры.

Ошибки, допущенные в 90-е гг., при переходе страны на экономические методы управления, которые отмечались выше, коснулись и политики, проводимой в отношении государственных служащих. Фактически был уничтожен квалифицированный, опытный советский государственный аппарат, многие представители которого отнюдь не являлись махровыми консерваторами, а понимая сложившиеся политические и экономические реалии, могли бы совместно с пришедшим на государственную службу молодым пополнением предотвратить ряд негативных последствий нового курса. К сожалению, этого не произошло. На рубеже веков в стране сложилась парадоксальная ситуация, когда после долгих лет отрицания был, наконец, признан и юридически закреплен институт государственной службы, но решить в должной степени ряд управленческих задач, для чего, собственно, он и создавался, не удалось.

Естественно, что многие недостатки института государственной службы, имевшие место на последнем этапе прошлой административной реформы, остаются и сегодня. Это особенно беспокоит, учитывая существующую в стране централизацию управления. Уже отмечалось, что подобный стиль управления невозможен без грамотных, опытных, преданных делу государственных служащих.

Какие же видятся проблемы дальнейшего развития нынешней административной реформы? Основной вопрос — это совершенствование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. При изменении их системы в 2004 г.²⁴ главной концепцией модернизации являлась необходимость разделения полномочий между разными видами органов с целью устранения монополизма в управлении отраслями хозяйства. Сделать это безболезненно не получилось²⁵.

Дело в том, что устранение монополизма в большинстве случаев приводит, во-первых, к потере комплексности управления в конкретных отраслях, а во-вторых, к ухудшению нормотворческой деятельности федеральных министерств. Если первое понятно, то второе требует пояснений. Издание министерствами нормативных правовых актов, нередко не соответствующих в полной мере реальной ситуации и не содержащих достаточно проработанных управленческих решений, объясняется следующим обстоятельством. При разделении полномочий министерств, агентств и служб сотрудники аппаратов министерств фактически отстранены от руководства практическими сторонами деятельности в конкретных сферах и, естественно, ограничены в должном понимании их проблем. Все это негативно сказывается и на выработке министерствами государственной политики в данных сферах.

Как следствие, в структуру федеральных органов исполнительной власти нередко вносились изменения: происходили слияние полномочий федеральных министерств и федеральных агентств, ликвидация некоторых агентств или передача их в подведомственность иных министерств и др.

Если говорить о федеральных службах, то и они далеко не всегда качественно осуществляют контрольно-надзорную деятельность, находясь в единой ведомственной упряжке с соответствующими федеральными министерствами и агентствами. Это является поводом и для их периодической реорганизации.

Однако неплохой результат дает руководство федеральными службами, осуществляющими надзорную деятельность в сферах, требующих повышенного внимания Правительства РФ. Соответствующий опыт, дополненный иными аргументами, заставляет задуматься о целесообразности создания самостоятельного контрольно-надзорного блока федеральных органов исполнительной власти.

В обществе вызывает немалые дискуссии то обстоятельство, что структура федеральных органов исполнительной власти (не говоря уже об их системе) устанавливается не федеральным законом, а указами Президента РФ. С одной стороны, это создает неоправданную легковесность при решении столь кардинального вопроса организации исполнительной власти в стране, не учитывает мнение по данному вопросу законодательной власти, но, с другой стороны, позволяет в случае необходимости достаточно оперативно корректировать структуру исполнительных органов.

Автор настоящей статьи уже ранее высказывал свои соображения о том, что происходящая в последние двенадцать-тринадцать лет не всегда последовательная, но осторожная, избегающая резких движений модернизация структуры федеральных органов исполнительной власти во многом объясняется как слабой теоретической проработкой этого вопроса, явно недостаточным обобщением имеющейся практики организации работы различных отраслей хозяйства, так и, главным образом, необходимостью во что бы то ни стало сохранить стабильность государственного управления, которая может нарушиться при непродуманных, поспешных преобразованиях системы и структуры данных органов²⁶.

В ближайшей перспективе необходимо не только однозначно определиться в вопросе об уровне правового акта, которым должна утверждаться структура федеральных органов исполнительной власти, но и принять федеральный закон, определяющий административно-правовой статус этих органов в целом. В данном законе, конечно, следует закрепить их систему.

Вообще решения по указанным и аналогичным проблемам во многом зависят от степени централизации или децентрализации государственного управления, что, как отмечалось, изменяется на различных этапах административной реформы. Здесь важны задачи, стоящие перед государством в конкретной ситуации, сложившаяся экономическая, социальная и политическая обстановка, менталитет народа, имеющийся в стране исторический опыт, в частности, характер протекания предыдущих реформ и ряд других обстоятельств.

Абсолютная централизация или полная децентрализации — это абстракции, и говорить об их пользе или вреде бессмысленно. Ответ на вопрос, положительное или отрицательное влияние на развитие государства оказывают тенденции к централизации либо децентрализации управления в той или иной обстановке, зависит как от соотношения соответствующих характеристик системы управления, так и времени. Уже подчеркивали, что нынешний этап проводимой сегодня административной реформы связан с усилением централизации управления. Когда произойдут необходимые изменения, вектор централизации, очевидно, сделает определенный поворот.

Также отмечали, что, несмотря на серьезное развитие в последние десятилетия института государственной службы, здесь тоже остается много проблем. Их решение — особое направление сегодняшней административной реформы.

Следует приветствовать действия Президента РФ по поддержке лиц, занимавших государственные должности Российской Федерации, при уходе их со своих постов. Мы видим ломку многолетних традиций, когда находящийся в отставке тот или иной деятель мгновенно забывался обществом. Новая складывающаяся практика должна реализовываться в отношении и тех, кто находился на государственных должностях, и тех, кто — на государственной службе, причем не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ, во всех государственных органах. Такой подход очень важен как сам по себе, с точки зрения проявления человеческого отношения к государственным служащим и особенно ветеранам, уважения к ним, благодарности за сделанное, так и — формирования у работающих гордости за принадлежность к государственному аппарату, уверенности в своем будущем, желания перенимать опыт у старшего поколения. Это, пожалуй, основное для обеспечения возможности эффективного реформирования государственной службы.

Естественно, концепция реформы государственной службы должна также учитывать необходимость улучшения условий прохождения службы, повышения оплаты труда служащих и в целом финансирования деятельности государственного аппарата, совершенствования механизма повышения квалификации государственных служащих и др. Представляется, что необходимо уточнить многие положения законодательства, определяющие статус государственных служащих, вопросы поступления, прохождения и увольнения их со службы, избавиться от, к сожалению, имеющихся здесь чисто формальных предписаний и процедур.

Тогда государство сможет всецело опираться на сформированный административный аппарат — ведущих достойную жизнь, любящих свою работу и не стремящихся к иной карьере чиновников; надежных, преданных гражданам и стране государственных служащих. Без существования такого аппарата ни одна задача административной реформы не будет решена.

Хотим особо отметить, что для России важнейшей и сложнейшей проблемой является также сохранение граждан на государственной службе, выполнение ими своих профессиональных обязанностей при смене лиц, занимающих государственные должности, другими словами, при приходе к власти следующей политической элиты. Пока, к сожалению, крайне часто происходит иное: новое политическое руководство меняет определенную, иногда значительную, часть аппарата, что приводит к ряду негативных последствий. Заниматься этой проблемой надо и сегодня, но представляется, что ее более или менее окончательное решение возможно (если оно вообще возможно в России) лишь в следующую реформу — реформу завтрашнего дня.

§ 4. Федеральные органы исполнительной власти как объект административной реформы

Рациональная организация государственного управления предполагает согласованную деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей, продуманное разграничение полномочий между ними, взаимодействие и в то же время разграничение сфер ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти между собой, а также органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Все эти вопросы в той или иной степени в течение последних двух десятилетий находились в поле зрения властей в ходе проведения многочисленных организационно-правовых преобразований в стране.

Применительно к сфере исполнительной власти административная реформа началась с изменений и трансформаций системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Жизненная необходимость начать преобразования именно с этих проблем была обусловлена тем, что в ходе анализа деятельности исполнительной ветви власти выявились:

– слабость федеральных органов исполнительной власти при их количественной избыточности;

– наличие противоречий в регулировании функций федеральных органов исполнительной власти, их дублирование;

– усложнение процедуры выполнения функций управления;

– превалирование контрольно-надзорных и разрешительных функций над функциями аналитического и регулирующего характера.

В многочисленных научных публикациях, посвященных осмыслению основных положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, был предпринят анализ плюсов и минусов предложенных организационных преобразований. В качестве плюса рассматривался функциональный критерий построения федеральных органов исполнительной власти. На основе этого критерия вместо действовавших ранее федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных надзоров, федеральных комиссий, государственных комиссий, российских агентств и иных федеральных органов исполнительной власти решено было создать только три вида федеральных органов исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства с определением функций для органов каждого вида.

На министерства возлагалось осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; федеральные службы должны выполнять контрольно-надзорные функции; а федеральные агентства — оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом. Предполагалось, что такой подход к типологии федеральных органов исполнительной власти будет способствовать общему сокращению государственно-управленческого аппарата, ликвидации как избыточных, так и дублирующих функций составляющих этот аппарат структур, повышению ответственности каждого звена управления за порученную сферу деятельности.

По прошествии шестнадцати лет можно уже задаться вопросом о том, оправдались ли социальные ожидания от проведенных организационных реформ? По мнению ряда независимых экспертов, коэффициент полезного действия от реформирования системы федеральных органов исполнительной власти не превышает 15%. Почему же так низка планка реализованных реформаторских планов?

Основная причина заключается, по нашему мнению, прежде всего в том, что не было достаточно проработанной концепции проведения административной реформы. Следует отметить, что сам Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, оформивший кардинальные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, появился намного раньше представленного идеологами реформ на обсуждение Правительства РФ проекта целевой программы «Административная реформа в 2005–2008 гг.». Поэтому сама реформа начала проводиться без четкой программы ее реализации, где не были обозначены цели и задачи реформы, средства их достижения, определены сроки ее проведения.

Отсутствие научно обоснованной концепции привело к принятию ряда непродуманных решений как на начальном этапе реформы, так и в дальнейшем. Иллюстраций тому много. В качестве примера сошлемся на ситуации, когда в одном органе объединялись сферы деятельности, специфика которых объективно требовала самостоятельного организационного оформления. Так, в разное время в одном министерстве сосредотачивалось управление транспортом и связью; управление промышленностью, энергетикой, строительством, жилищно-коммунальным хозяйством; объединялись вопросы здравоохранения, труда, туризма и спорта. Следует отметить, что многие из конкретно названных непродуманных решений формирования «суперминистерств» впоследствии были исправлены. Однако понимание допущенных ошибок не стало гарантией от их повторения в дальнейшем.

Весьма характерна в этом отношении многострадальная судьба Федерального агентства по рыболовству, организационная подчиненность которого неоднократно менялась: то Министерству сельского хозяйства, то Правительству Российской Федерации, а затем опять Минсельхозу. С изменением организационной подчиненности каждый раз менялись функции и полномочия самого агентства. В его истории есть и такой эпизод, когда агентство побывало даже «в ранге» Государственного комитета.

Изменения в системе федеральных органов исполнительной власти, связанные с появлением еще одного вида федеральных органов, заслуживают хотя бы кратного комментария. Эта идея была совершенно неожиданно инициирована указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Государственный комитет наделялся статусом федерального органа исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности мог осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Безусловно, это не вписывалось в концепцию реформы 2004 года, предусматривавшей разделение функций внутри системы федеральных органов исполнительной власти. В форме государственного комитета недолгое время просуществовали как упомянутое нами агентство по рыболовству (26.09.2007 — 12.05.2008), так и Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи (26.09.2007 — 12.05.2009). В дальнейшем указанные государственные комитеты были преобразованы без объяснения причин в федеральные агентства.

Не менее показательна ситуация с Федеральным агентством по сельскому хозяйству. Первоначально названное агентство было образовано как орган, находящийся в ведении Министерства сельского хозяйства. Это было сделано с целью разведения нормоустанавливающих функций министерства и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом, которые должны осуществлять федеральные агентства. Именно такой подход с размежеванием функций министерств и агентств был провозглашен как концептуальная идея обеспечения эффективности управления. Однако впоследствии под тем же лозунгом усиления эффективности управления Федеральное агентство по сельскому хозяйству было вообще ликвидировано, и все его функции были переданы непосредственно самому Минсельхозу. Примеров подобной «организационной чехарды» искать долго не нужно. Особенно если учесть, что за период с марта 2004 г. по май 2020 г. структура федеральных органов исполнительной власти так или иначе видоизменялась более 50 раз: органы исполнительной власти создавались, упразднялись, объединялись, преобразовывались, переименовывались, изменялась их организационная подчиненность, что автоматически влияло на изменение объема их полномочий.

Безусловно, такая «стабильная нестабильность» не способствует повышению эффективности управления, поскольку порождает неуверенность занятых в реформируемых структурах работников в завтрашнем дне, снижает ответственность руководителей за порученное дело и в конечном счете является благодатной почвой для процветания коррупции.

В качестве одного из вариантов укрепления стабильности действующего нормативно-правового регулирования в области определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в юридической литературе предлагалось установить в законодательном порядке мораторий на изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в рамках одного срока, на который избирается Президент Российской Федерации. Такое предложение, однако, у законодателей поддержки не нашло.

Можно назвать еще ряд факторов, обусловивших невысокий процент положительного эффекта реформы органов исполнительной власти.

Одним из минусов реформы является сохранение в новой системе федеральных органов исполнительной власти возможности возникновения конфликта интересов между самими органами в связи с их функциональным назначением.

Вначале предполагалось, что будет создана независимая трехвидовая система органов, а в результате система получилась трехзвенной, базирующейся на иерархическом принципе. Большинство федеральных служб и федеральных агентств находятся в ведении министерств, и конфликта интересов в такой ситуации избежать трудно. Особенно если учесть, что при установлении новой типологии федеральных органов исполнительной власти и их функциональной характеристики роль самих министерств была определена несколько искусственно. В этой связи резонно замечание С.А. Авакьяна о том, что нельзя изо дня в день вырабатывать стратегию, поскольку делается это один раз на относительно большой отрезок времени. Чем же потом заниматься министерству, если оно не может осуществлять правоприменительные функции, ничем не управляет и контрольных полномочий не имеет? В такой неопределенности как раз и могут возникнуть конфликты между двумя органами внутри одной отрасли.

Именно в зависимости большинства федеральных служб от министерств многие специалисты видят один из существенных недостатков системы федеральных органов исполнительной власти. Эта зависимость проявляется в том, что министры назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных служб и решают многие другие кадровые вопросы; вносят в Правительство Российской Федерации проекты положений о федеральных службах и предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их сотрудников; дают поручения федеральным службам и контролируют их исполнение; имеют право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федеральных служб. В связи с этим в юридической и экономической литературе неоднократно вносились предложения о целесообразности передачи федеральных служб в непосредственное ведение Правительства Российской Федерации, что сделало бы службы более независимыми при осуществлении ими контрольно-надзорной деятельности применительно к отраслевой системе.

Продолжая тему причин, обусловивших невысокую оценку проводимых реформ органов исполнительной власти, следует заметить, что не идет в плюс административной реформе то обстоятельство, что реорганизация органов исполнительной власти затронула только федеральный уровень. В субъектах Федерации в систему их органов никаких существенных корректировок не было внесено ни относительно организационно-правовых форм самих органов, ни относительно объема и характера их функций и полномочий. Создавшийся тем самым определенный «разрыв» в единой цепочке затрудняет взаимодействие федеральных и региональных органов при решении стоящих перед ними общих задач.

Не произошло, как предполагалось, и существенного сокращения аппарата государственного управления.

Безусловно, многоаспектная проблема реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти по крайней мере на ближайшую перспективу останется предметом пристального изучения как в теории административного права, так и в практике его применения. Один из важнейших аспектов такого изучения состоит в том, чтобы определиться в вопросе об уровне правового акта, которым должна устанавливаться система федеральных органов исполнительной власти. В этой связи заслуживают, с нашей точки зрения, поддержки высказанные в литературе предложения относительно целесообразности определения системы федеральных органов исполнительной власти федеральным законом.

В этом законе следует определить виды (типология) федеральных органов исполнительной власти, действующих в стране, функции каждого из видов этих органов с четкой характеристикой содержания самих функций, а также возможные варианты организационной подчиненности федеральных органов исполнительной власти, входящих в систему.

Что касается определения структуры федеральных органов исполнительной власти, то это полномочие, исходя из смысла Конституции Российской Федерации, принадлежит Президенту Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти продолжают оставаться объектом реформирования не только с позиций поиска наиболее эффективных вариантов определения их системы и структуры, но и с позиций необходимости большей административно-правовой процессуализации их деятельности.

В настоящее время большинство административистов трактует административный процесс как многообразное явление, охватывающее реализацию всех норм административного права, а не только норм, касающихся разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения. Более того, подчеркивается, что процессуальный аспект позитивного управления (условно обозначаемый как административно-процедурное производство) не менее важен, чем порядок рассмотрения административно-правовых конфликтов.

Однако, несмотря на довольно значительный массив нормативных актов, содержащих нормы административно-процедурного характера, в целом регулирование административно-процедурного производства все еще фрагментарно, в нем отсутствуют единые процессуальные нормы-принципы, процедуры, устанавливающие порядок разрешения и оформления индивидуальных административных дел бесспорного характера.

Между тем установление единых процедурных правил совершения распорядительных действий по реализации разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационно-лицензионных полномочий должно создавать гарантии от административных злоупотреблений в названных сферах деятельности. Это положение является правовой аксиомой. Поэтому в литературе давно и настойчиво поддерживается идея о необходимости разработки федерального закона «Об административных процедурах». Этот закон рассматривается как базовый, системообразующий в развитии законодательства о государственном управлении. Его принятие должно поставить барьер министерствам, службам и агентствам на пути создания ими собственных процедурных правил, почти всегда приспособленных в первую очередь к интересам своего ведомства. Минимизация такой возможности у ведомств, безусловно, будет способствовать сокращению области их необоснованных дискретных полномочий.

Вместе с тем следует согласиться с мнением Е.П. Спиридонова о том, что нужно опасаться излишней бюрократизации процесса, когда под эгидой борьбы за обеспечение прав и свобод граждан при их взаимоотношении с органами исполнительной власти пытаются выделить и урегулировать все действия, совершаемые должностными лицами. Это может привести к обратному эффекту, когда при возникновении нетипизированной управленческой ситуации трудно будет решить проблему самого гражданина.

При создании полноценных административных процедур необходимо избегать рисков как недостаточной, так и чрезмерной детализации процессуальных действий при возбуждении и рассмотрении административных дел бесспорного характера. Только тогда процессуальный аспект деятельности органов исполнительной власти можно будет рассматривать через призму создания эффективного управления, борьбы с коррупцией, защиты прав граждан и хозяйствующих субъектов в их взаимоотношениях с властями.

§ 5. Концепция административной реформы и этапы ее реализации

Основы новой конституционной государственности и правовой системы сделали возможной переоценку хаотично сформированной платформы исполнительной власти. Реформа исполнительной власти приобрела черты самостоятельного государственно-правового явления, стала обособленным объектом юридической доктрины.

Следует различать доктринальные начала концепции²⁷ административной реформы и общую политико-правовую доктрину, которые служат рамками для формирования прикладной концепции. Закономерность заключается в необходимости соответствия концепции административной реформы соответствующему уровню знаний в этой области и объективным условиям управления.

Концепция реформы управления должна в первую очередь соответствовать общей политико-правовой доктрине, включающей представления о состоянии системы политических институтов, границах, факторах, механизмах и условиях трансформации системы публичной власти, предпочтительных тенденциях развития модели государственности (на национальной основе или в условиях осуществления политического трансфера), потребностях развития исполнительной власти как составной части государственного механизма, взаимном влиянии изменений, осуществляемых в разных частях государственного аппарата, задачах в области синхронизации политической и административной и других реформ, взаимного учета их результатов.

Можно отметить тот факт, что российский вариант административной реформы осуществляется без опоры на общую политико-правовую доктрину, а концепция реформирования максимально деполитизирована и сконцентрирована в основном на возможностях внутренней технологической перестройки институтов, процессов и структур исполнительной власти. Такой урезанный вариант административной реформы в перспективе является институциональной ловушкой, поскольку сдерживает политическое развитие всего государственного аппарата, приводит к имитации ряда ключевых вопросов реформирования. Замалчиваются наиболее важные вопросы административной децентрализации, дебюрократизации управления, административного нормотворчества и т.д.

Поскольку процессы концептуализации подходов к реформированию в административной сфере публичной власти не завершены и, как показывает анализ, невозможны к завершению в принципе вследствие постоянного усложнения социального управления, можно лишь констатировать определенный момент разработки концепции административной реформы, относительную степень ее завершенности и полноты. Данная концепция, в отличие от концепции законопроекта, не является принципом действия, скорее это методика совершенствования, которая как постоянно востребованный механизм полноценного развития политической и правовой системы нуждается в перепроверке и находится в динамике. Становление идейной платформы административной реформы происходит в условиях постоянного взаимодействия официального и теоретического уровней доктрины, опирается на экспертные оценки государственных и муниципальных служащих и представителей научной среды.

Концепция административной реформы представляет собой сочетание традиционных мер оптимизации исполнительной власти и государственной службы и мер, которые связаны с модернизацией государственного аппарата с помощью инновационных управленческих механизмов. Причем одно от другого отделить довольно непросто.

В рамках реформы открыты возможности новой правовой культуры в сфере государственного административного строительства, закреплен больший объем прав участников управления, создаются необходимые процессуальные механизмы и прочие гарантии реализации их правомочий, тем самым пересматриваются некоторые важные аспекты теории правового регулирования всей системы публичных отношений. Поэтому нет оснований ассоциировать административную реформу с реформой системы органов исполнительной власти, акцентировать внимание только на внутренних аспектах управления.

Общепринятой позицией можно считать соединение в идеологии реформы отечественного опыта и тщательно отобранных достижений мировой практики реформирования государственных институтов. Этот, казалось бы, очевидный подход к признанию и учету в практике закономерностей современной административной системы не находит в России последовательного воплощения.

Создание концептуальной основы реформы государственного управления хорошо отражено в литературе²⁸. Из открытых источников известно, что уже в 1996 г. помощниками Президента РФ завершена работа над документом, который ориентировал избранного Главу Российского государства на проблемы государственно-правового строительства. В Послании Президента РФ 1997 г. уже содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформации.

Характер развития официальной доктрины государственного строительства в области административной реформы можно проследить, изучив текст программно-политических документов главы государства — Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Приоритеты в этой области, исходя из содержания Посланий 1996–2010 гг.²⁹ и Стратегии развития России до 2020 г.³⁰, можно представить в хронологическом порядке:

1996 г. — главной из нерешенных проблем значится отладка механизмов управления через право;

1997 г. — обоснована необходимость Программы государственного строительства, включая концепцию реформы системы исполнительной власти;

1998 г. — в системе мер модернизации различных институтов власти стержнем названа концепция административной реформы;

1999 г. — ставится задача разработки программы административной реформы, упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысить эффективность управления страной, укрепить единство власти и исполнительную вертикаль;

2000 г. — отмечается необходимость наведения порядка в органах власти (первый этап модернизации государства), среди приоритетов — эффективное государство, собирание всех ресурсов государства; инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти — мотор политики;

2001 г. — констатируется, что удалось остановить дезинтеграцию государства; поставлена задача начать подготовку к административной реформе;

2002 г. — обосновывается политика укрепления государственной власти на основе восстановления единства страны; государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим инструментом реализации экономической политики; подчеркивается необходимость административной реформы;

2003 г. — указывается на сочетание мер по обеспечению достойных условий жизни и достижению определенных стандартов развития государства: экономический рост и повышение всеобъемлющей конкурентоспособности России, демократия, права человека, сильное обороноспособное государство, мобилизация общества, административная реформа (констатируется, что она слишком затянулась);

2004 г. — провозглашается переход к «третьему этапу» (развитие высокими темпами, возможность решения масштабных, общенациональных задач);

2005 г. — определяющие ценностные ориентиры — идеалы свободы, прав человека, справедливости и демократии, а также сохранение государственной стабильности, экономических завоеваний, правопорядка; повышение эффективности государственного управления, соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг;

2006 г. — формулируется программа структурной политики в секторах государственного управления, включая их реформирование;

2007 г. — обозначается, что в совокупности «Послание Президента…» и положения «Стратегии 2020» — концептуальный план развития России, основу которого составляют формирование дееспособного гражданского общества; строительство эффективного государства; государственное управление рассматривается как система, ориентированная на эффективность, инновации, человека, а также подчеркивается значение децентрализации, самостоятельности и ответственности, следование общей идеологии развития страны;

2008 г. — отмечается, что основу политики должна составить идеология, в центре которой человек; создание справедливого государства, развитие сильного гражданского общества, благополучие людей; эффективное управление страной в интересах граждан; дальнейшая децентрализация и гуманизация социального устройства и политической системы;

2009 г. — обосновывается необходимость всесторонней модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии;

2010 г. — основа политического курса — идея модернизации экономики на инновационной основе с опорой на ценности демократии и создание стимулов для прогресса во всех областях; воспитание поколения свободных, образованных, творчески мыслящих граждан; повышение стандартов жизни; утверждение статуса России как современной мировой державы;

2011 г. — модернизация — определяющее направление государственной политики; в области государственного управления наиболее значимые предложения — комплексная реформа политической системы, в частности проведение децентрализации, формирование открытого («большого») правительства, развитие гражданского общества, борьба с коррупцией³¹.

В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ вопросы административной реформы в наиболее активной фазе изменений последовательно и акцентировано определялись в 1997, 1998, 2001–2003 гг. Системное представление об основных механизмах административной реформы сформировано в 1998 г. Тогда же впервые в официальной риторике использовано это понятие. Позиции президентского послания в 1998 г., в сравнении с предыдущими инициативами, отличаются более высоким уровнем концептуализации подходов к проведению административной реформы, которые были обозначены как стержень политики в области реформирования государственных институтов. Их обоснованно считают прообразом административной реформы в 2003–2008 гг. (И.Н. Барциц).

Однако опыт реформ 90-х не оставил сомнения в сохранении первостепенной задачи стабилизации механизма власти, восстановления управляемости государством. Только в 2002 г. обозначена программа административной реформы (М.А. Лапина). Второе дыхание в реализации планов по проведению административных преобразований объективно открылось лишь с изменением социально-политической ситуации. Предпосылки появились после принятия ряда ключевых законов по организации публичной власти.

Присоединяясь к наиболее распространенной позиции, следует выделить начальный этап реформирования, включающий формирование общей концепции, ее корректировку, а также проведение административной реформы согласно первоначальным целям ее осуществления на этом этапе³².

Непосредственный старт началу административной реформы дан с момента издания Указа Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.»³³.

Согласно документу образована Комиссия Правительства Российской Федерации по проведению административной реформы, участие в которой приняли представители Администрации Президента Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В Указе также определены приоритетные направления административной реформы в 2003–2004 гг.:

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р были утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг.³⁴ В феврале 2008 г. документ был изменен и дополнен, сроки реализации этапа административной реформы продлены до 2010 г., что отразилось в названии Концепции и Плана³⁵.

Концепция административной реформы первоначально предусматривала реализацию комплекса мер в 2006–2008 гг.³⁶ В дальнейшем Концепция подвергалась корректировкам; самая существенная из них, увеличившая срок реализации и дополнившая новыми направлениями административной реформы (предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме; предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров), произведена в 2008 г.³⁷

Целями административной реформы на период 2006–2010 гг. являлись повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Были определены направления административной реформы:

– управление по результатам;

– стандартизация и регламентация;

– предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров;

– предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме;

– оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

– модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Концепция, безотносительно к своему содержанию, стала организационным инструментом, стимулирующим ход реформы, основой для более системной работы над перспективами реформирования, официальной стратегией правотворческой политики, в том числе и в субъектах Федерации, актом популяризации для широкой аудитории идей реформирования государственного сектора.

В целом принятие Концепции можно оценить как важный вклад в реформирование административной власти, имеющий решающее значение для ее дальнейшего продвижения.

В настоящее время приняты законодательные акты о противодействии коррупции³⁸, создании автономных учреждений³⁹, порядке проведения государственных закупок⁴⁰, саморегулируемых организациях⁴¹, об обращениях граждан⁴², о контроле субъектов предпринимательской деятельности⁴³, о доступе к информации о деятельности государственных органов⁴⁴, о порядке организации предоставления государственных услуг⁴⁵, о техническом регулировании⁴⁶. В этот период внесены существенные изменения в законодательство о лицензировании⁴⁷: с 2004 по 2011 гг. прекращено лицензирование 38 видов деятельности⁴⁸.

На основе общего порядка разработки административных регламентов приняты регламенты оказания государственных услуг и выполнения государственных функций, т.е. развиваются правовые основы административных процедур. В 2009 г. новый импульс развитию государственной службы поступил вследствие принятия Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)»⁴⁹.

Активная фаза административной реформы продолжилась после 2010 г. В 2011 г. начат новый этап комплексного реформирования исполнительной власти, который определяется содержанием предложенных высшими административными органами государства мер⁵⁰. Первостепенное внимание направлено на снижение административных барьеров и повышение доступности государственных и муниципальных услуг. Декларированы направления третьего этапа:

– реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг (в частности, проведение инвентаризации услуг, развитие принципов электронного правительства, увеличение числа многофункциональных центров, предоставляющих услуги по принципу одного окна);

– оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

– совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений.

В частности, предлагается установление единой процедуры досудебного обжалования действий чиновников, обеспечение межведомственного взаимодействия органов власти, оптимизация услуг в соответствии с определенной жизненной ситуацией.

Среди общесистемных мер в первую очередь реализованы меры по снижению административных барьеров: дальнейшее сокращение лицензирования; введение более широкой практики аккредитации; совершенствование контрольно-надзорной деятельности, ее комплексная оптимизация; точечные меры по оптимизации государственных услуг, например, услуг, связанных с регулированием доступа к ограниченным ресурсам, к инфраструктуре⁵¹; оптимизация и повышение обоснованности расходов на оплату услуг; развитие механизма оценки регулирующего воздействия, которым в частности охвачены все федеральные регламенты, направляемые на согласование в Минэкономразвития РФ. Впервые качество государственных и муниципальных сервисов рассматривается в контексте понятия инвестиционной привлекательности регионов и муниципальных образований, возникают условия для конкуренции административных юрисдикций⁵².

Анализ принимаемых решений в сфере реформирования исполнительной власти позволяет сделать вывод о снижении системности реформирования. Гипертрофируется внимание к отдельным сторонам публичной администрации.

На конец 2018 г. портал административной реформы называет ключевыми направлениями контроль и надзор, разрешительную деятельность, МФЦ «Мои документы», модернизацию госуслуг, цифровую экономику, а также оценку регулирующего воздействия⁵³.

Минэкономразвития на своем портале в разделе административная реформа называет основные направления, которые реализуются в текущий период:

– снижение избыточного государственного регулирования;

– повышение качества государственных услуг;

– повышение эффективности органов власти;

– повышение информационной открытости.

Дополнительно стоит отметить разделы этой части портала: «Административные стандарты и регламенты»; «Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг»; «Содействие развитию институтов гражданского общества»⁵⁴.

Поясним некоторые неясные стороны современной административной реформы. В сфере публичного управления закон дифференцирует и, что особенно опасно, искусственно дистанцирует бюрократическую и небюрократическую части бюджетного сектора. «Чиновников», не имеющих статуса государственного служащего, в рамках бюджетной сети (государственной и муниципальной) около 25 млн, то есть более трети общего числа работающих. Численность государственных и муниципальных чиновников меньше примерно в 10 раз. Для сравнения — численность подобных, согласно терминологии А.В. Оболонского, «теневых» государственных служащих США варьируется в пределах 21–29 млн человек.

Кроме того, возникает сомнение о соответствии средств целям административной реформы. Происходят некая подмена и смешение понятий, например, среди целей реформы названы и ее направления⁵⁵. Разработчики реформы сформулировали цели этапов, но при этом общие цели административной реформы не имеют завершенности и целостности, остаются подразумеваемыми. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. и вовсе наблюдается стремление скорректировать первоначальные цели и программу административной реформы. Соответственно имеет место размытость идеологии административной реформы. Таким образом, нет полной ясности того, что реформировать и в каком масштабе. Пока не приходится говорить о последовательной и долгосрочной политике государства в этом вопросе.

Незавершенность реформы государственного управления проявляется в отсутствии прочной нормативно-правовой основы исполнительной власти. Не получили законодательного оформления такие ключевые вопросы организации исполнительной власти, как закрепление ее системы, подходы к определению структуры