КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

Учебник для бакалавров

Издание второе,
переработанное и дополненное

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
В. И. Фадеев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

         К65

Авторы:

Варлен М. В., д.ю.н., доц. – гл. 9; § 9 гл. 18; § 10 гл. 18 (в соавт. с Фадеевым В. И.); Дорошенко Е. Н., к.ю.н., доц. – § 5 гл. 5; § 2 гл. 7; гл. 12; Зенкин С. А., к.ю.н., доц. – § 4, § 5, § 11 гл. 18; § 2, § 4, § 5 гл. 19; Кабышев С. В., к.ю.н., доц. – гл. 16; Козлова Е. И., д.ю.н., проф. – § 1, § 3, § 4, § 5, § 7 гл. 1; § 1, § 2, § 4 гл. 2; гл. 8; § 1, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 гл. 17; Комарова В. В., д.ю.н., проф. – § 1, § 2, § 3 гл. 6; § 1, § 3 гл. 7; § 3 гл. 11; § 3 гл. 24 (в соавт. с Фадеевым В. И.); Михалева Н. А., д.ю.н., проф. – § 3 гл. 2; § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 8 гл. 3; гл. 13; § 1, § 2 гл. 14; § 2 гл. 17; § 1, § 2, § 3 гл. 23; Нарутто С. В., д.ю.н., проф. – § 7 гл. 3; гл. 20; гл. 21; гл. 22; § 4, § 5, § 6 гл. 23; Пастухова Н. Б., д.ю.н., доц. – § 8 гл. 5; § 3 гл. 14; Садовникова Г. Д., д.ю.н., проф. – § 4, § 5 гл. 11; § 3.3, § 7.2, § 8.2. гл. 18; § 1, § 3 гл. 19; Таева Н. Е., к.ю.н., доц. – § 2 гл. 1; гл. 10; § 2 гл. 11; Фадеев В. И., д.ю.н., проф. – введение; § 6 гл. 1; гл. 4; § 1, § 2, § 3, § 4, § 6, § 7 гл. 5; § 4 гл. 6; § 1 гл. 11; гл. 15; § 1, § 2, § 3.1, § 6, § 7.1, § 8.1; § 10 (в соавт. с Варлен М. В.) гл. 18; гл. 24, § 3 гл. 24 (в соавт. с Комаровой В. В.); заключение.

Руководители авторского коллектива:

Фадеев В. И., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ; Комарова В. В., доктор юридических. наук, профессор.

Учебник по конституционному праву подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр». В книге с позиций современного состояния науки конституционного права Российской Федерации и с учетом компетентностного подхода к освоению конституционно-правовых знаний раскрывается содержание основных институтов конституционного права, рассматриваются актуальные вопросы теории и практики российского конституционализма.

Законодательство приводится по состоянию на 3 марта 2016 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, членов общественных объединений, являющихся участниками конституционно-правовых отношений.

УДК 342(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2012

© Коллектив авторов, 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки «Юриспруденция».

Начиная с 2011 г. Российская Федерация перешла на уровневую систему высшего профессионального образования, которая включает бакалавриат и магистратуру. Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификации (степени) «бакалавр» и «магистр»), разработанные Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Российской Федерации совместно с работодателями и их объединениями, в первую очередь с Ассоциацией юристов России.

Учебники, вошедшие в серию, полностью соответствуют требованиям ФГОС ВПО по направлению подготовки бакалавров «Юриспруденция», примерной основной образовательной программе бакалавриата, утвержденной Учебно-методическим объединением, и примерным программам учебных дисциплин, являющихся составной частью основной образовательной программы. Более того, все учебники подготовлены профессорско-преподавательским коллективом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), который разработал примерные программы учебных дисциплин базовой части ФГОС ВПО бакалавриата.

Учебники и пособия по учебным дисциплинам вариативной части основной образовательной программы для бакалавров юриспруденции подготовлены в соответствии с учебным планом МГЮА им. О. Е. Кутафина.

Предложенная серия учебников и учебных пособий адресована студентам, обучающимся по программам бакалавриата, преподавателям вузов, практикующим юристам и всем лицам, интересующимся правом.

В. В. Блажеев,
ректор МГЮА им. О. Е. Кутафина,
сопредседатель Учебно-методического
объединения по юридическому образованию
вузов Российской Федерации

Памяти академика
Олега Емельяновича Кутафина

Введение

Конституционное право входит в комплекс учебных дисциплин, формирующих мировоззрение выпускника юридического вуза, его правосознание, правовое мышление и правовую культуру.

Общие категории и понятия конституционного права, конституционно-правовые ценности и доктрины имеют межотраслевое, междисциплинарное значение и составляют наряду с понятиями и концепциями теории и истории государства и права, философии права методологическую основу правовых наук.

Изучение конституционного права, основные начала и принципы которого обусловливают его центральное место и ведущую роль в российской правовой системе, дает понимание конституционных ценностей, их значения для развития общественных процессов, организации и функционирования публичной власти, институтов гражданского общества. Конституционное право формирует способность оценивать правовые явления с точки зрения их соответствия Конституции, конституционным основам устройства Российской Федерации как демократического правового федеративного и социального государства.

Изучение конституционного права ориентировано не только на усвоение набора необходимых конституционно-правовых знаний, но и на формирование способности к практической деятельности в конкретных правовых ситуациях, творческому решению возможных правовых проблем, связанных с реализацией конституционных принципов и норм конституционного права.

Достижение этих целей осуществляется в рамках компетентностного подхода, призванного обеспечить подготовку практико-ориентированного специалиста. Этот подход предъявляет новые требования к процессу овладения конституционным правом. Главное — проектирование и реализация в процессе изучения конституционного права таких учебных ситуаций, которые включают студентов в разные виды деятельности: ситуационный анализ, обсуждение и решение проблем конституционного права, дискуссии по спорным вопросам конституционно-правовой теории и практики, выполнение индивидуальных заданий, разработка коллективных проектов и т. п. При этом важное место в учебном процессе отводится внеаудиторной работе студентов, их самостоятельной познавательной деятельности.

Народная мудрость гласит: «Скажи мне, я забываю. Покажи мне, я могу запомнить. Позволь мне сделать это, и это станет моим навсегда».

По данным социологических исследований, студенты помнят 20 процентов того, что слышат, 40 процентов того, что видят и слышат, и 80 процентов из того, что слышат, видят и выполняют. Процесс изучения конституционного права должен быть построен таким образом, чтобы студенты овладевали практическими навыками по применению теоретических знаний в различных конституционно-правовых ситуациях.

Конституционное право призвано формировать у студента способность руководствоваться конституционными ценностями в своей будущей профессиональной деятельности в целях укрепления конституционной законности во всех сферах государственной и общественной жизни. Студент должен быть готов к таким видам профессиональной деятельности в сфере конституционно-правовых отношений, как осуществление:

– нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной профессиональной деятельности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

– правозащитной деятельности в области прав и свобод человека и гражданина;

– экспертно-консультационной деятельности по вопросам основ конституционного строя, основ правового положения личности, федеративного устройства, организации и обеспечения функционирования системы органов публичной власти Российской Федерации, толкования и применения Конституции Российской Федерации, и преподавание основ конституционного права в образовательных учреждениях среднего профессионального образования.

Овладение конституционно-правовыми знаниями, умениями и навыками находится в тесной взаимосвязи с другими учебными дисциплинами. Конституционное право во многом основывается на знаниях, умениях и навыках, приобретенных в процессе изучения истории и теории государства и права, экономики, логики и философии. Поэтому студенты, изучающие конституционное право, должны владеть общей юридической терминологией, уметь применять философские, экономические знания, общенаучные методы познания, информационные технологии при изучении и оценке конституционно-правовой теории и практики, конституционно-правовых явлений.

«Входными» знаниями, необходимыми для усвоения конституционного права, овладения практическими умениями и навыками в конституционном праве, являются понятия и категории теории и истории государства и права, общеправовые принципы, механизм правового воздействия и реализации права, толкование права, юридическая техника, правовой порядок, виды и принципы юридической ответственности, механизм государства. Одно из условий овладения конституционным правом составляют знания основных этапов конституционно-правового развития России, законов логики, а также умение применять их в конкретных конституционно-правовых ситуациях.

Список сокращений

АПК РФ — | Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
БК РФ — | Бюджетный кодекс Российской Федерации.
ВСНД и ВС СССР — | Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
ВКС РФ — | Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.
ВТО — | Всемирная торговая организация.
ВЦИК — | Всероссийский центральный исполнительный комитет.
ГК РФ — | Гражданский кодекс Российской Федерации.
ГПК РФ — | Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
ЕСПЧ — | Европейский суд по правам человека.
ЖК РФ — | Жилищный кодекс Российской Федерации.
КоАП РФ — | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Конституция РФ, Основной закон — | Конституция Российской Федерации.
МИД России — | Министерство иностранных дел Российской Федерации.
МРОТ — | минимальный размер оплаты труда.
Минюст России — | Министерство юстиции Российской Федерации.
НАТО — | North Atlantic Treaty Organization (Организация Североатлантического договора — международная организация стран Европы и Северной Америки).
НК РФ — | Налоговый кодекс Российской Федерации.
ООН — | Организация Объединенных Наций.
РСФСР — | Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.
СЗ РФ — | Собрание законодательства Российской Федерации.
СНК РСФСР — | Совет народных комиссаров РСФСР.
СНК СССР — | Совет народных комиссаров СССР.
СНГ — | Содружество Независимых Государств.
СССР — | Союз Советских Социалистических Республик.
СМИ — | средства массовой информации.
ТК РФ — | Трудовой кодекс Российской Федерации.
УК РФ — | Уголовный кодекс Российской Федерации.
УПК РФ — | Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
ФКЗ — | федеральный конституционный закон.
ФМС России — | Федеральная миграционная служба.
ЦИК СССР — | Центральный исполнительный комитет Союза Советских Социалистических Республик.
ЦИК РФ — | Центральная избирательная комиссия Российской Фе- дерации.

Раздел 1. Введение в конституционное право России

Глава 1.
Конституционное право в системе российского права

План темы

1. Понятие и предмет конституционного права как отрасли права.

2. Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды. Конституционно-правовые институты.

3. Конституционно-правовые отношения, их особенности и виды.

4. Источники конституционного права.

5. Система отрасли конституционного права.

6. Конституционно-правовая ответственность.

7. Место и роль конституционного права в системе российского права.

§ 1. Понятие и предмет конституционного права как отрасли права

Характеристике вопросов, составляющих содержание первой главы, следует предпослать краткие пояснения основных исходных понятий, используемых в ней, — «общество», «общественные отношения», «право», «правовая норма» и др.

Общество представляет собой сложную систему социально значимых связей между людьми. Эти связи принято называть общественными отношениями. Они очень разнообразны по своему содержанию, пронизывают все сферы жизни людей — политическую, экономическую, социальную, духовную и пр. Такие отношения складываются в процессе осуществления государственной власти, местного самоуправления, в сфере реализации основных прав и свобод человека и гражданина, права собственности, трудовой деятельности и во всех областях государственной и общественной деятельности, т. е. являются всеохватывающими.

Участниками общественных отношений, их субъектами, могут быть как отдельный человек (гражданин), так и различные объединения людей, государственные, общественные формирования и структуры.

На социально значимые общественные отношения воздействует широкая система регуляторов, в том числе право, мораль, религия, обычаи, различного рода корпоративные установления и пр.

Важнейшую роль в регулировании общественных отношений и их упорядоченности играет право.

Право — это совокупность правовых норм, т. е. общеобязательных правил поведения людей, установленных или санкционированных государством, соблюдение которых в необходимых случаях обеспечивается силой государственного принуждения.

Воздействие права на общественные отношения называется правовым регулированием. Его пределы должны отвечать требованиям необходимости и достаточности. Правовое воздействие на общественные отношения не должно быть, с одной стороны, чрезмерным, с другой — недостаточным, создающим правовые пробелы.

Структура права имеет сложное строение. Первичной ячейкой права является правовая норма. Нормы, регулирующие однородные, взаимосвязанные общественные отношения, составляют правовой институт. Правовые институты, характеризующиеся общими однородными функциями, единой целенаправленностью правового воздействия, образуют отрасль права.

Систему права Российской Федерации составляют такие отрасли, как конституционное, административное, финансовое, гражданское, трудовое и др. Общественные отношения, которые регулируются нормами той или иной отрасли, принято именовать ее предметом.

Уяснение вопроса о предмете отрасли права является предпосылкой правильного понимания тех общих качеств, которые свойственны ее нормам. Без учета правовой принадлежности правовых норм к определенной отрасли, конкретному институту нельзя в полной мере раскрыть назначение и роль их в правовом регулировании. Результат действия каждой нормы должен оцениваться с учетом функционального назначения всей отрасли права.

Кроме того, без знания предмета той или иной отрасли права невозможна правоприменительная деятельность. Ведь всегда первым шагом в юридическом анализе конкретных ситуаций, подлежащих правовому разрешению, является четкое уяснение вопроса о том, нормы какой отрасли права подлежат применению. Без этого не может быть обеспечена правильная правовая оценка таких ситуаций.

Итак, какие же общественные отношения составляют предмет конституционного права России?

Конституционное право является ведущей отраслью системы права Российской Федерации¹. Ее роль определяется характером тех общественных отношений, которые составляют ее предмет. По сравнению с другими отраслями права эти отношения имеют существенные особенности. Прежде всего они выражаются в том, что конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр.

Другие отрасли права воздействуют на общественные отношения преимущественно в какой-либо одной области жизни. Так, предметом трудового права являются трудовые отношения, финансового права — финансовые отношения, гражданского права — имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения.

Особенность предмета конституционного права состоит в том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых данной отраслью, неодинаково.

В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, т. е. те, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в соответствующей сфере. В целом их регулирование осуществляется другими отраслями права. Так, в сфере экономической жизни общества предметом конституционного права являются только такие отношения, которые характеризуют основные начала и принципы экономики, формы собственности. В полном объеме правовое регулирование экономических отношений осуществляет гражданское право, а также предпринимательское, финансовое и ряд иных отраслей права.

В других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается более широкий комплекс общественных отношений. Это в первую очередь те отношения, которые связаны с основными правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, с территориальным устройством государства, организацией государственной власти, всей политической системы общества и служат основой формирования всех других общественных отношений.

Таким образом, предметом конституционного права являются отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию.

Эти базовые отношения — системообразующие, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства. Прежде всего это отношения, связанные со статусом человека и гражданина, с организацией и функционированием государства, общества, с механизмом, посредством которого осуществляется управление всеми сферами жизнедеятельности общества.

Поэтому их регулирование и закрепление осуществляется нормами, обобщенными в особом правовом акте, составляющем ядро всей правовой системы, — в Конституции РФ, и только в соответствии с ней и на ее основе в иных актах законодательства.

Какие конкретные сферы общественных отношений составляют предмет конституционного права?

В соответствии с Конституцией РФ можно выделить четыре такие взаимосвязанные сферы.

1. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения, определяющие основные принципы, на которых основано устройство государства и общества.

В этих отношениях выражается в основном качественная характеристика государства; суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, т. е. общие основы функционирования всей политической системы общества. Общество не может быть жизнеспособной организацией без единых основ экономической системы: установления допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, науки, охраны природы, здоровья и т. п. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества и в этой области.

Основополагающие общественные отношения, определяющие устройство государства, его сущностные характеристики, формы, и закрепляющие их нормы главы 1 Конституции РФ охватываются понятием основы конституционного строя.

2. Общество как единый организм, как целостная организация не может существовать без единых основ правового статуса членов общества. Отношения между людьми, которые составляют сущность каждого общества и касаются всех сторон его жизнедеятельности, очень многообразны по своему характеру, по условиям, в силу которых они возникают, допустимой мере воздействия на них государства, права.

Естественно, все эти разнообразные отношения между людьми играют неодинаковую роль в формировании тех общезначимых социальных связей, на которых основывается единство общества и которые составляют его сущность как целостной системы.

Предметом конституционного права являются такие общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т. е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения и являются исходными для всех остальных общественных отношений между людьми, определяют положение человека в любых его общественно значимых связях. Конституционные нормы, регулирующие эти отношения, закреплены в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ.

3. Россия является сложным федеративным государством, поэтому объективно существует широкая сфера отношений между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих общественных отношений составляет важное условие обеспечения целостности и единства государства, разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, обоснованных реальными потребностями. Данные отношения тоже входят в предмет конституционного права. Основные нормы, регулирующие их, содержатся в главе 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ.

4. Целостность и единство общества обеспечиваются не только связывающими все социальные отношения общими принципами его устройства и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами, через который осуществляются функции, свойственные данному обществу как организационной структуре. Таким механизмом являются система государственной власти и система местного самоуправления.

5. Нормы конституционного права закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления: виды органов государственной власти, правовой статус главы государства, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Такой правовой регламентацией обеспечивается управление обществом, основанное на четком согласовании и соподчинении всех организационных структур, задействованных в процессе реализации властных функций по управлению обществом.

Но и в этой сфере политической жизни одни общественные отношения конституционное право регулирует в полном объеме, детально, а другие — путем установления общих принципов, исходных начал для последующего регулирования другими отраслями права. Так, исходя из того, что одной из незыблемых основ конституционного строя России является народовластие — главный фактор формирования политического единства общества, к предмету конституционного права необходимо отнести регулирование всей сферы отношений, связанных с законодательными (представительными) органами государственной власти. Детальное регулирование органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления относится к предмету иных отраслей права (административного, уголовно-процессуального, муниципального и др.).

Итак, можно сделать следующий вывод.

Конституционное право — ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые определяют организационное и функциональное единство общества, его статус как целостной политической, экономической и социальной системы: основы конституционного строя Российской Федерации, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправления.

§ 2. Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды. Конституционно-правовые институты

Нормы права являются системообразующим фактором отрасли, основным элементом механизма правового регулирования.

Норму конституционного права можно определить как исходящее от государства или им санкционированное, общеобязательное, формально определенное правило поведения, обеспеченное мерами государственного принуждения и регулирующее отношения, возникающие при установлении основ конституционного строя, основ правового статуса личности, отношения по федеративному устройству, отношения, возникающие при установлении системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Для норм конституционного права характерны признаки, общие для всех правовых норм: исходят от государства (либо санкционируются им), регулируют общественные отношения, обладают формальной определенностью, имеют общий характер, обеспечиваются принудительной силой государства, являются общеобязательными.

Ученые-конституционалисты, характеризуя нормы конституционного права, традиционно наряду с общими признаками выделяют следующие их особенности²:

– нормы конституционного права регулируют общественные отношения во всех сферах жизни общества (политической, экономической, социальной, культурной). Они закрепляют основы политического, социально-экономического и духовно-культурного устройства общества;

– часть этих норм содержится в акте, обладающем высшей юридической силой, — в Конституции РФ;

– нормы конституционного права часто выступают в качестве стандартов, правовых эталонов для норм иных отраслей. Отраслевые нормы призваны детализировать исходные нормы конституционного права, наполнять их собственным отраслевым содержанием, не могут им противоречить. Данная особенность присуща нормам, содержащимся в Конституции РФ;

– среди конституционно-правовых норм преобладают так называемые общерегулятивные нормы (нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-цели, нормы-дефиниции и пр.);

– предписания, содержащиеся в нормах конституционного права, имеют учредительный характер. Это означает, что они являются первичными по отношению к нормам всех иных нормативных правовых актов;

– для норм конституционного права характерен особый механизм реализации. Многие конституционно-правовые нормы реализуются в правоотношениях общего характера;

– специфический характер субъектов, на регулирование отношений между которыми направлены конституционно-правовые нормы. К таким субъектам относится народ в целом, государство, субъекты Федерации, муниципальные образования; политические партии, религиозные объединения, депутаты и др.;

– в структуре конституционно-правовых норм, как правило, отсутствует санкция и не всегда имеется гипотеза.

Одним из средств познания особенностей конституционно-правовых норм служит их классификация. Классификация позволяет глубже понять сущность и природу норм конституционного права, выявить взаимосвязи между нормами, определить закономерности и тенденции развития норм конституционного права.

Прежде всего в зависимости от функций все нормы конституционного права можно подразделить на два основных вида — общерегулятивные и конкретно-регулятивные.

Общерегулятивные нормы³ устанавливают общие положения для отрасли конституционного права в целом либо для ее отдельных институтов, а также для других отраслей права, порождая правоотношения общего характера и правоотношения — правовые состояния. Это нормы-принципы, нормы-дефиниции (определения понятий), нормы-цели. Их особенностью является то, что они не содержат конкретного правила поведения. Например, ст. 10 Конституции РФ, в которой указано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», является нормой-принципом, так как закрепляет принцип разделения властей.

Конкретно-регулятивные нормы конституционного права⁴ — это правила поведения, непосредственно регулирующие общественные отношения и устанавливающие конкретные права и обязанности. Например, ст. 88 Конституции РФ содержит конкретное правило поведения: «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».

По объекту правового регулирования нормы конституционного права подразделяются на:

– закрепляющие основы конституционного строя;

– устанавливающие основы правового статуса человека и гражданина;

– регулирующие отношения по федеративному устройству государства;

– определяющие избирательные отношения;

– закрепляющие принципы построения и систему государственных органов;

– устанавливающие основы местного самоуправления;

– определяющие порядок внесения поправок и пересмотра Конституции РФ.

По роли в механизме правового регулирования выделяются материальные и процессуальные нормы.

Материальные нормы непосредственно регулируют отношения, возникающие в обществе. В конституционном праве материальные нормы регулируют отношения по организации и деятельности органов государственной власти и иных государственных органов; общественные отношения, в которые вступают граждане и их объединения (например, избирательные; отношения, связанные с приобретением российского гражданства; отношения, связанные с созданием общественного объединения; отношения, связанные с проведением публичных мероприятий, и т. п.). В целом в конституционном праве материальные нормы преобладают.

Процессуальные нормы устанавливают механизмы реализации материальных норм права, определенный порядок осуществления юридических действий. К процессуальным в конституционном праве могут быть отнесены нормы, устанавливающие порядок принятия нормативных правовых актов, регулирующие законодательный процесс и определяющие порядок отрешения Президента РФ от должности, порядок проведения выборов или референдумов и др.

По степени определенности предписания выделяют императивные, диспозитивные и альтернативные нормы.

Императивные нормы — это правила поведения, строго предписывающие определенный вариант поведения субъектов права, не допускающие отступлений от него. Например, ст. 91 Конституции РФ закрепляет: «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью». Это императивная норма.

Диспозитивные нормы — это правила поведения, предоставляющие субъектам права возможность выбора варианта поведения, правомочия действовать по своему усмотрению. Например, по ч. 2 ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Норма предоставляет республикам право действовать по своему усмотрению.

Альтернативные нормы — правила, которые предоставляют субъектам права возможность выбора варианта поведения, но лишь в строго определенных в законе рамках. Например, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ после выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.

По форме выражения диспозиции нормы конституционного права подразделяются на управомочивающие, запрещающие, обязывающие.

Управомочивающие нормы устанавливают право лица на совершение определенных действий (используются слова «вправе», «может», «имеет право»). Например: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы» (ч. 4 ст.37 Конституции РФ).

Запрещающие нормы устанавливают запреты на совершение определенных действий (содержат слова «запрещено», «не вправе»). Например: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).

Обязывающие устанавливают обязанность лица действовать тем или иным указанным в норме способом (имеются слова «обязан», «подлежит», «должен»). Например: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58 Конституции РФ).

По территории действия можно выделить нормы:

– действующие на всей территории Российской Федерации. К ним относятся все нормы, содержащиеся в Конституции РФ, и нормы всех федеральных конституционных законов, а также большинства федеральных законов конституционно-правового характера, например Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»; Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;

– действующие на части территории Российской Федерации. Это могут быть нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, действующих на территории одного субъекта Российской Федерации, на территории группы субъектов Российской Федерации, на территории муниципального образования или группы муниципальных образований. Например, нормы конституций республик и уставов других субъектов в составе Российской Федерации; нормы уставов муниципальных образований. Ограниченную сферу действия имеют предписания, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации.

Возможны и другие классификации конституционно-правовых норм. Например, нормы конституционного права можно подразделить по времени действия на постоянные и временные; по юридической силе источника — на нормы Конституции РФ, законов и подзаконных актов; по кругу лиц — на общие и специальные и пр.

Внутри отрасли нормы конституционного права объединяются в правовые институты.

Под правовым институтом понимается совокупность правовых норм, регулирующих группу однородных и взаимосвязанных общественных отношений, обособившихся внутри отрасли права.

В конституционном праве можно выделить следующие институты.

Институт основ конституционного строя. Нормы этого института закрепляют политические, социальные, экономические и духовно-культурные основы конституционного строя Российской Федерации. Характерной чертой норм этого института является их наиболее общий характер. Здесь преобладают нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи. Нормы этого института регулируют отношения между наиболее широким кругом субъектов: государством Российская Федерация, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В качестве особого субъекта выступает народ Российской Федерации. Институт основ конституционного строя имеет особую правовую охрану, так как нормы главы 1 Конституции РФ нельзя изменить. Также согласно ч. 2 ст. 16 Конституции РФ «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Особенностью норм, устанавливающих основы конституционного строя Российской Федерации, является также то, что они закрепляют исходные начала не только для отрасли конституционного права, но и для всей системы российского права.

Институт основ правового статуса человека и гражданина включает:

– принципы правового статуса личности;

– нормы о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации;

– нормы об основных правах и свободах человека и гражданина, а также гарантиях их реализации;

– нормы, устанавливающие конституционные обязанности человека и гражданина.

Особенностью субъектов, отношения между которыми регулируют рассматриваемые нормы, является то, что одним из субъектов здесь всегда выступает человек или гражданин.

Институт федеративного устройства. Нормы этого института закрепляют:

– принципы федеративного устройства;

– конституционно-правовой статус Российской Федерации;

– конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации;

– принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Нормы данного института регулируют отношения между особыми субъектами. Такими субъектами являются государство Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа).

Институт избирательного права. Нормы института избирательного права устанавливают принципы, лежащие в основе избирательных отношений; регулируют порядок проведения выборов в различные органы государственной власти (федеральные, субъектов Федерации) и в органы местного самоуправления. Для правоотношений, возникающих на основе этого вида норм, характерен особый субъектный состав. Участниками избирательных правоотношений могут быть такие особые субъекты, как избирательные комиссии, политические партии, кандидаты в депутаты, наблюдатели и др.

Институт системы органов государственной власти. Нормы этого института закрепляют основные начала построения системы государственных органов в Российской Федерации (принцип разделения властей, принцип законности, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина и др.), правовой статус Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливают систему и виды государственных органов, регулируют основы взаимоотношений между Российской Федерацией и государственными органами, а также основы взаимоотношений государственных органов между собой.

Институт основ местного самоуправления. Конституционно-правовые нормы, относящиеся к рассматриваемому институту, закрепляют базовые начала, лежащие в основе осуществления местного самоуправления, т. е. принципы осуществления местного самоуправления (принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения; принцип организационного обособления местного самоуправления; принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям местного самоуправления; принцип ответственности местного самоуправления перед населением и др.). Этими нормами устанавливаются территориальные, экономические, политические и иные гарантии осуществления местного самоуправления. Устанавливаются формы осуществления (непосредственное и представительное) и система местного самоуправления.

Все институты конституционного права взаимосвязаны между собой и образуют, таким образом, единую систему конституционного права. Причем эта взаимосвязь институтов носит иерархический характер. Так, наиболее важными являются нормы институтов основ конституционного строя и основ правового статуса личности. Нормы этих институтов обладают особой правовой охраной, так как главы 1 и 2 Конституции РФ, в которых содержится большая часть норм этих институтов, не могут быть изменены⁵.

§ 3. Конституционно-правовые отношения, их особенности и виды

Как уже было отмечено, назначением конституционно-правовых норм является регулирование общественных отношений, составляющих предмет рассматриваемой отрасли права. В результате действия конституционно-правовых норм возникают конституционно-правовые отношения. Они обладают общими чертами, свойственными всем правоотношениям, независимо от того, нормами какой отрасли права порождаются.

Всякое правоотношение есть результат урегулированности правовой нормой общественного отношения. Вследствие этого устанавливаются юридические связи между соответствующими субъектами, в которых один субъект обладает определенными правами, а второй — корреспондирующими обязанностями, или оба связаны взаимными правами и обязанностями. Именно через правоотношения реализуются нормы права.

Специфика конституционно-правовых отношений по сравнению с другими видами правоотношений состоит в том, что:

– конституционно-правовые отношения имеют свое собственное содержание: возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права;

– конституционно-правовым отношениям свойственен особый субъектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть участниками других правоотношений (например, многонациональный народ России);

– конституционно-правовые отношения характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных между собой правоотношений.

Таким образом, конституционно-правовое отношение — это общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой.

Своеобразие предмета конституционного права, многообразие его норм порождают и различные виды конституционно-правовых отношений. Правоотношения классического вида возникают в результате реализации норм — правил поведения. На их основе складываются конкретные конституционно-правовые отношения, в которых четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности.

При реализации таких норм, как нормы-принципы, нормы-цели, нормы-декларации, порождаются правоотношения другого вида — правоотношения общего характера, в которых отдельно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности.

Таковы все нормы-принципы, закрепляющие, например, основы конституционного строя Российской Федерации. В частности, принцип разделения властей конкретно реализуется через сложную систему правоотношений, в которых субъектами являются Президент РФ, органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако все эти правоотношения производны от общего правоотношения, которое возникает на основе указанной нормы-принципа. С таким общим правоотношением сообразуют свою деятельность все субъекты, должные реализовывать названный принцип. Оно лежит в основе их правомочий, определяет в общей форме их права, вытекающие из предписаний данной нормы-принципа.

Особым видом конституционно-правовых отношений являются так называемые правовые состояния. Их специфическая черта — четкая определенность субъектов правоотношения. Однако содержание взаимных прав и обязанностей субъектов, как правило, конкретно не определено, оно вытекает из установлений большого массива действующих конституционно-правовых норм. Эта особенность сближает их с конституционно-правовыми отношениями общего характера. Конституционно-правовыми отношениями такого вида являются состояние в гражданстве, состояние субъектов Федерации в ее составе.

В качестве одного из видов конституционно-правовых отношений можно выделить постоянные и временные правоотношения. Срок действия постоянных правоотношений не определен, однако они могут и прекратить свое существование в конкретных условиях. Например, смерть гражданина прекращает отношения по гражданству. Временные правоотношения возникают, как правило, в результате реализации конкретных норм — правил поведения. После выполнениям заложенной в правоотношении правообязанности оно прекращается. Так, правоотношения между избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются исполнением последней своей обязанности выдать избирателю избирательный бюллетень и обеспечить ему установленные условия для голосования.

Особыми видами конституционно-правовых отношений являются материальные и процессуальные правоотношения. В первых реализуются права и обязанности, которые составляют содержание правоотношения (правоустановительные отношения), во вторых реализуются права и обязанности, связанные с правовой охраной предписаний, заложенных в конституционно-правовых нормах, устанавливающих те или иные обязанности субъектов (правоохранительные отношения). Например, на основе ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, закрепляющей, что право частной собственности охраняется законом, возникают правоохранительные конституционно-правовые отношения, а на основе нормы о том, что в Российской Федерации признается и защищается частная собственность (ч. 2 ст. 8), — правоустановительные отношения.

Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект права становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих правообязанностей.

Юридический факт — это событие или действие, которое влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения.

Событие происходит независимо от воли субъекта, действие связано с волеизъявлением последнего. Действия, в свою очередь, могут классифицироваться на юридические акты и юридические поступки.

Как правило, развитие правоотношения, его движение побуждаются целой системой, цепью юридических фактов. Например, возникновение правоотношений по гражданству порождается таким событием, как рождение гражданина. Возникновению правоотношения, содержанием которого является реализация избирательного права гражданина, предшествует цепь юридических фактов: принятие актов о назначении выборов, об образовании избирательных округов, комиссий, участков, составление списков избирателей, включение в списки данного гражданина, наступление срока, установленного для начала голосования. Получением избирательного бюллетеня правоотношение по реализации права избирать заканчивается.

Круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк. Среди них такие специфические субъекты, как народ, государство, депутаты, органы государственной власти, избирательные комиссии, собрания избирателей и др.

Народ выступает в качестве субъекта конституционно-правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента РФ.

Субъектами конституционно-правовых отношений являются и государство — Российская Федерация, и республики. К участникам конституционных правоотношений относятся такие субъекты Федерации, как края и области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Субъектами конституционно-правовых отношений выступают муниципальные образования (районные, городские и др.). Кроме того, субъектами конституционно-правовых отношений являются органы государства, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения граждан, собрания граждан, собрания избирателей, граждане.

В некоторых случаях субъектами конституционно-правовых отношений выступают иностранные граждане и лица без гражданства (например, при подаче ходатайства о приобретении российского гражданства).

Если обобщить, то субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы данной отрасли права возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права.

§ 4. Источники конституционного права

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном, формальном и юридическом смыслах.

В материальном смысле под источником права понимаются те факторы, которые определяют само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле под источником права понимаются формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы. Такую функцию выполняют правовые акты. В этом смысле здесь и рассматриваются источники конституционного права. Источниками конституционного права являются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы.

В определенной мере источником права в Российской Федерации может быть и обычай. Это установлено, в частности, в отношении правил, которых придерживаются коренные малочисленные народы.

К источникам конституционного права, как и других отраслей права, относятся только действующие в настоящий период нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты, являющиеся источниками конституционного права, многообразны и делятся на виды.

Закрепление конституционно-правовой нормы в акте того или иного вида должно происходить не произвольно, а в соответствии с объективными условиями в зависимости от потребности придать норме более или менее высокий уровень юридической значимости, от условий территориального масштаба действий нормы, от установленного порядка разграничения компетенции органов, принимающих конституционно-правовые нормы.

Прежде всего следует выделить нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования.

Среди актов первого вида особое место занимает Конституция Российской Федерации. Она является основным источником конституционного права как отрасли права.

Эта роль Конституции РФ обусловлена тем, что она:

– является единственным правовым актом, содержащим нормы, касающиеся всех составных частей предмета конституционного права,

– имеет высшую юридическую силу и ей не должны противоречить другие юридические источники отрасли,

– определяет все основные направления конституционно-правового регулирования,

– определяет виды других источников конституционного права, их наименования, юридическую силу, порядок принятия, отмены и опубликования, а также устанавливает во многих случаях, какими законами должны быть урегулированы те или иные отношения.

К источникам конституционного права, содержащим нормы общефедерального значения, относятся федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Закон — наиболее распространенная форма установления конституционно-правовых норм, принимаемых на основе и в развитие конституционных положений и принципов. Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов. Они различаются: по юридической силе; по предметам ведения, которые в них могут затрагиваться; по порядку принятия; по возможности применения Президентом РФ в отношении них отлагательного вето.

Источниками конституционного права являются федеральные конституционные законы «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации» и др.; Федеральные законы «Об общественных объединениях», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О выборах Президента Российской Федерации», «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и др.

Также источником конституционного права может быть и такой правовой акт, как Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, вносимой в порядке, предусмотренном ст. 136. Этот правовой акт непосредственно в конституции не назван. Он определен при толковании ст. 136 Конституции РФ Конституционным Судом Российской Федерации (далее — Конституционный Суд РФ). К настоящему времени названный правовой акт принимался о внесении поправок в ст. 81 и 96 (об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы), в ст. 103 и 114 (об ежегодных отчетах Правительства РФ перед Государственной Думой).

От других источников он отличается временным характером регулирующего воздействия, которое поглощается внесением поправки в конституцию. К источникам рассматриваемой отрасли относятся и содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ. Это указы и другие нормативные правовые акты президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления правительства.

Источниками отрасли конституционного права являются регламенты палат Федерального Собрания, положения о различных органах, образуемых президентом, органами законодательной и исполнительной власти (например, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Положение об Администрации Президента Российской Федерации, Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе).

Особое место среди источников конституционного права занимают декларации (например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.). Такие декларации имеют конституционно-правовое значение. В них формулируются принципы, обязательные для всего конституционно-правового развития государства, и, как правило, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности; принципы, которые признаются необходимыми для всей политики в данной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство.

При характеристике источников конституционного права следует выделить и такой специфический вид, обусловленный федеративным устройством государства, как договоры. Можно назвать федеративный договор, охватывающий три договора, подписанных 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Он действует в части, не противоречащей Конституции РФ.

По аналогичным вопросам существуют и договоры с конкретными субъектами Федерации (республикой, областью и т. д.), в которых пределы разграничения полномочий определяются с учетом особенностей каждого субъекта.

К источникам конституционного права относятся и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора».

Особым видом источников конституционного права являются постановления Конституционного Суда РФ. Хотя последний не наделен полномочиями принимать правовые акты, но устанавливаемые в его постановлениях правовые позиции являются общеобязательными, окончательными, не подлежащими обжалованию, действуют непосредственно, являются непреложными для всех государственных органов как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности.

Нормы, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают силу и подлежат отмене принявшим их органом государственной власти.

Источниками конституционного права являются также действующие сегодня законы, принятые до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. и именовавшиеся ранее законами Российской Федерации, например, Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

К числу источников конституционного права, действующих только на территории субъектов Федерации, относятся прежде всего конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Эти акты содержат нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта Федерации, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция или устав субъекта Федерации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, которые обладают большей юридической силой, чем другие нормативные правовые акты субъекта РФ.

Формами установления правовых норм, действующих только на территории конкретного субъекта, являются законы, постановления, иные нормативные правовые акты, принимаемые его органами законодательной и исполнительной власти, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

К источникам отрасли конституционного права относятся и правовые акты представительных органов местного самоуправления, содержащие конституционно-правовые нормы (в частности, уставы муниципальных образований).

§ 5. Система отрасли конституционного права

Система отрасли — это ее внутреннее строение, отражающее присущую ей группировку норм, их взаимосвязи и место в отрасли.

Как уже было отмечено, конституционное право состоит из большого числа правовых норм. Они многообразны по содержанию, субъектам конституционно-правовых отношений, объекту регулирования и обширному перечню других признаков.

Вместе с тем отрасль права не просто совокупность норм. Между нормами существуют системные связи. Однородные нормы объединяются в правовые образования — конституционно-правовые институты. В свою очередь, однородные институты составляют более крупные институты, доходя последовательно до такого объединения норм, которые образуют главную составную часть системы отрасли, т. е. ее элемент.

Элементами отрасли являются наиболее крупные правовые образования, совокупность норм, объединяющие и нормы Конституции РФ, и конкретизирующие их нормы законов и иных правовых актов в единые взаимосвязанные правовые образования.

При характеристике системы отрасли конституционного права, как правило, берется группировка норм, установленная в основном источнике отрасли — Конституции РФ. Это вполне закономерно. Причем надо учесть, что если Конституция РФ существенно изменяет группировку норм в институты, то, естественно, изменяется система отрасли, особенно тогда, когда коренным образом меняется содержание конституционно-правового регулирования, устанавливаются новые принципы, определяющие основы, характеризующие сущность государства, государственного и общественного строя, всю систему конституционно-правового регулирования.

Изменение системы отрасли в таких случаях не подлежит никакому сомнению. И встречающиеся в некоторых публикациях попытки отойти от этой системы не имеют логического обоснования. Смоделировать какую-то абстрактную систему отрасли конституционного права для всех времен и независимо от основ устройства общества и государства, принципов политического строя явно неплодотворная идея.

Система отрасли не является раз и навсегда данной. Она отражает исторические перемены, различную направленность конституционно-правового регулирования. На современном этапе основы системы отрасли предопределяются принятой группировкой норм в Конституции РФ 1993 г. Она объединяет нормы по следующим комплексам:

– основы конституционного строя;

– права и свободы человека и гражданина;

– федеративное устройство;

– органы государственной власти и местного самоуправления (главы 4–8);

– пересмотр и поправки Конституции РФ (глава 9).

При разработке Конституции 1993 г. были предложения в инициативных проектах первую главу посвятить правам человека и гражданина. Но эта идея не была воспринята, так как прежде чем закреплять права и свободы, надо показать, какие основы конституционного строя являются реальной базой для возможности их реального осуществления.

Следует обратить внимание на место главы о федеративном устройстве. Она предшествует системе органов власти, так как эта система определяет территориальную организацию государства, которое является федеративным.

Надо также уяснить специфику органов местного самоуправления, обратившись, в частности, к ст. 12 Конституции РФ, и с учетом ее положений понять, почему раздел об органах власти называется «органы государственной власти и местного самоуправления», а не «органы государственной власти в Российской Федерации».

§ 6. Конституционно-правовая ответственность

Конституционно-правовая ответственность⁶ является одним из видов юридической ответственности, которому присущи как общие черты, характеризующие юридическую ответственность, так и отличительные особенности, обусловленные спецификой предмета конституционного права.

Вопрос о содержании и структуре конституционно-правовой ответственности один из самых дискуссионных в науке конституционного права.

Как известно, в течение длительного времени разработка теоретических основ юридической ответственности осуществлялась в рамках таких отраслей права, как уголовное, гражданское, административное. И это не могло не отразиться на общей теории юридической ответственности: она в должной мере не учитывала, в частности, взаимосвязь юридической ответственности с морально-политической ответственностью, что особенно характерно для конституционно-правовой ответственности.

Начало исследования проблем конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности относится к 70–80-м годам прошлого века. Однако в те годы отсутствовали необходимые конституционно-правовые основания и предпосылки для формирования эффективного механизма обеспечения норм конституционного (государственного) права, привлечения к ответственности их нарушителей. Конституционно-правовая (государственно-правовая) ответственность зачастую подменялась партийной ответственностью руководителей и иных должностных лиц государственных и общественных органов и организаций. Кроме того, считалось, что защита конституционных норм обеспечивается в должной мере уголовно-правовыми санкциями и санкциями других отраслей права.

Учреждение конституционного правосудия, признание прямого действия норм конституции актуализировали проблемы конституционно-правовой ответственности, которая сегодня рассматривается в качестве неотъемлемого элемента структуры отрасли конституционного права, обязательного условия обеспечения российского конституционализма.

Для конституционно-правовой ответственности характерны следующие признаки:

– конституционно-правовая ответственность неразрывно связана с конституционно-правовым принуждением, которое представляет особый вид государственного принуждения, устанавливаемый нормами конституционного права. При этом конституционно-правовое принуждение нельзя отождествлять только с конституционно-правовой ответственностью. Например, не являются конституционно-правовой ответственностью принудительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного в связи с чрезвычайной ситуацией природного характера. Поэтому конституционно-правовая ответственность — это одна из форм конституционно-правового воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений, один из видов конституционно-правового принуждения;

– она применяется к тем субъектам конституционно-правовых отношений, которые допустили конституционно-правовое нарушение (конституционно-правовой деликт). Поэтому конституционно-правовой деликт является основанием привлечения к конституционно-правовой ответственности. Под ним следует понимать противоправное деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, за которое предусмотрена конституционно-правовая ответственность.

Конституционно-правовые нарушения различаются по своей форме и по своему содержанию: невыполнение или недолжное выполнение своих конституционно-правовых обязанностей; нарушение конституционно-правовых запретов; нарушение установленного нормами конституционного права порядка формирования и деятельности государственных органов, общественных и религиозных объединений; злоупотребление правом и др.

При этом следует учитывать, что существуют особенности применения мер конституционно-правовой ответственности к органам публичной власти, их должностным лицам. Эти особенности обусловлены их конституционно-правовым статусом, местом и ролью в системе разделения властей, в конституционно-правовом механизме сдержек и противовесов.

Власть всегда предполагает ответственность. Ответственность — обязательный элемент правового статуса органов публичной власти, принцип их деятельности, в силу которого органы публичной власти несут ответственность не только за противоправные действия (бездействие), но и за неэффективность своей деятельности, ошибочность выбора того или иного пути решения вопросов, отнесенных к их ведению, и т. п. В качестве основания ответственности может выступать и «утрата доверия» — правовая категория, имеющая прежде всего морально-политическое содержание.

Поэтому Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации предусматривают в ряде случаев возможность применения к органам публичной власти мер конституционно-правовой ответственности не только за конкретное конституционно-правовое нарушение, например, за издание правового акта, противоречащего Конституции РФ. К данным субъектам конституционно-правовых отношений могут применяться также меры конституционно-правовой ответственности за их действия и решения, которые формально не являются противоправными, но которые, в частности, создают конституционно-правовые коллизии, порождают дисбаланс в системе сдержек и противовесов, вызывают негативную реакцию в обществе.

Например, Конституция РФ в целях обеспечения конституционных прерогатив Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ признает за ним полномочия по роспуску Государственной Думы, которая не нарушила какие-либо нормы конституционного права. В одном случае этого требует Конституция РФ, не допуская затяжного кризиса власти, обязывая Президента РФ распустить Государственную Думу (ч. 4 ст. 111). В других случаях Президент РФ, негативно оценивая решение Государственной Думы в отношении Правительства РФ («выражение недоверия»), не может согласиться с ним, поэтому он сохраняет правительство и, следуя Конституции РФ, распускает Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117). Ответственность Государственной Думы за принятое решение получает, таким образом, свое выражение в конституционно-правовой санкции, которая выступает в данном случае способом разрешения конституционно-правовой коллизии, обусловленной особенностями реализации принципа разделения властей в Российской Федерации. Государственная Дума берет на себя ответственность за принятое решение, осознавая его конституционно-правовые последствия. Она действует в рамках своих полномочий, но ее решение вступает в противоречие с позицией Президента РФ, реализующего свои конституционные полномочия.

Кроме того, с учетом ответственности, которую несет правительство за реализацию внутренней и внешней политики перед Президентом РФ, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ предусматривает право президента отправлять правительство в отставку, не определяя при этом конкретного конституционно-правового деликта в качестве основания для отставки. Поэтому отставка правительства в своем основании может иметь как конституционно-правовой деликт, так и причины морально-политического характера. Возможно сочетание и того, и другого.

Тем не менее, в отставке правительства находит свое выражение (в большей или меньшей степени) его несоответствие стоящим перед ним задачам, неудовлетворение от его работы у Президента РФ, а в некоторых случаях и у Государственной Думы.

Поэтому отставка Правительства РФ всегда несет в себе начала не только политической ответственности, но и конституционно-правовой, в частности, за ненадлежащее выполнение своих обязанностей, за неспособность эффективно решать стоящие перед ним задачи и т. д.

Особенность конституционно-правовой ответственности органов публичной власти проявляется не только в ее основании. Конституция РФ или закон не всегда предусматривают неотвратимость применения мер конституционно-правовой ответственности к этим субъектам конституционного права. Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает право (но не обязанность) высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации в определенных случаях распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 9 названного закона он вправе принять такое решение в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Состав конституционного деликта включает, во-первых, объект конституционно-правового нарушения, т. е. те конституционно-правовые ценности, устои и принципы, которые закрепляются нормами конституционного права и на которые посягает конституционно-правовой деликт. Имеются в виду:

– основы конституционного строя Российской Федерации (например, издание нормативного правового акта, противоречащего основам конституционного строя),

– основы правового положения человека и гражданина (например, нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина),

– федеративное устройство (например, нарушение установленного законом порядка образования в составе Российской Федерации нового субъекта),

– система органов государственной власти и органов местного самоуправления (например, невыполнение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения Конституционного Суда РФ о приведении закона субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ).

Во-вторых, состав конституционно-правового деликта включает его субъект — деликтоспособное лицо или орган, которые являются участниками конституционно-правового отношения и способны нести конституционно-правовую ответственность. Субъектами конституционно-правового нарушения могут выступать: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные органы, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты иных представительных органов власти, органы местного самоуправления и муниципальные органы (например, избирательная комиссия муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления), должностные лица, объединения граждан, граждане.

При этом необходимо учитывать специфику правового статуса субъектного состава конституционно-правовых деликтов, который обусловливает особенности механизма привлечения к конституционно-правовой ответственности тех или иных субъектов конституционного права. Например, конституционная ответственность может наступить вследствие привлечения лица, допустим, к уголовной ответственности. Так, в соответствии с ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, служит одним из оснований досрочного прекращения их полномочий.

Таким образом, закон может усилить уголовную или административную ответственность мерами конституционно-правовой ответственности, но это не означает, что привлечение к уголовной ответственности за нарушение основ конституционного строя уже eo ipso (тем самым, в силу этого (лат.)) правонарушение конституционно-правовое. Возможно и иное: конституционно-правовая ответственность может повлечь за собой привлечение к уголовной ответственностью, например, отрешение Президента РФ от должности не исключает привлечение его к уголовной ответственности за государственную измену или другой тяжкое преступление.

В ряде случаев меры конституционно-правового принуждения носят предупредительный характер, являясь промежуточными по отношению к основной конституционно-правовой санкции. Например, Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в случае издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, и если такие противоречия установлены соответствующим судом, а указанное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению данного решения. Если после вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, то Президент РФ отстраняет его от должности.

В-третьих, объективная сторона конституционно-правового деликта характеризует форму, способы его совершения: имеется в виду активное действие или пассивное бездействие лица или органа, а также причинение данным противоправным актом вреда конституционно-правовым отношениям, конституционным принципам и ценностям.

Например, представительный орган муниципального образования в установленный законом срок не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в частности, не отменил свой нормативный правовой акт, противоречащий законам. Это бездействие органа местного самоуправления подрывает принципы правового государства, в том числе, принцип обязательности судебных постановлений для всех органов публичной власти. Поэтому в соответствии со ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в установленный законом срок вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

В-четвертых, элементом конституционно-правового деликта является наличие вины. Наличие вины, как констатировал Конституционный Суд РФ в постановлении от 25 января 2001 г. № 1-П, — это общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно. Например, как в гражданском праве, где отсутствие вины — в качестве одного из оснований ответственности, ее субъективного условия — является исключением из общего правила.

В конституционном праве применение конституционно-правовых санкций не всегда прямо обусловлено наличием вины, в первую очередь тогда, когда упоминается, например, о конституционно-правовой ответственности органов публичной власти. Например, Президент РФ, как уже отмечалось, в силу ч. 2 ст. 117 Конституции РФ вправе отправить правительство в отставку без указания его вины в качестве одного из необходимых условий применения данной санкции, наличие которой не предусмотрено ни Конституцией РФ, ни Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Президент РФ в этом случае основывается на нормах Конституции РФ, определяющих его статус главы государства, гаранта Конституции РФ, а также на положениях указанного закона, который устанавливает ответственность в качестве одного из основных принципов деятельности правительства. Он вправе применять к Правительству РФ меры конституционно-правовой ответственности, самостоятельно оценивая результаты деятельности Правительства РФ, эффективность принимаемых им решений, целесообразность сохранения неизменным состава правительства в данных условиях. Конституционно-правовая ответственность существует и реализуется в рамках конституционно-правовых отношений ответственности и проявляется в процессе применения к субъектам конституционного права конституционно-правового принуждения. Она применяется в особом процессуальном порядке уполномоченными на это органами и лицами.

Лицо или орган, к которому она применяется, выступает не просто как объект принудительного конституционно-правового воздействия, а в качестве субъекта правоотношения. И в силу этого он обладает не только обязанностью претерпеть неблагоприятные для него правовые последствия своего противоправного поведения, но и правом обжаловать действия органа или лица, применяющего в отношении него конституционно-правовую санкцию.

Например, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вправе обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации (далее — Верховный Суд РФ) указ Президента РФ об отрешении его от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей в течение десяти дней со дня его официального опубликования. Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Вместе с тем есть исключения из этого правила. Так, Конституция РФ, устанавливающая применение к Правительству РФ конституционно-правых санкций со стороны Президента РФ (отставка правительства), не предусматривает возможности обжалования решения президента об отставке в суд, ибо она, закрепляя соответствующие прерогативы президента, исключает тем самым возможность постановки вопроса о правомерности его действий. Можно обсуждать лишь вопрос о политической целесообразности отставки правительства.

Выражением конституционно-правовой ответственности являются конституционно-правовые санкции. Они многообразны. К ним относятся:

– досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица (отрешение Президента РФ от должности, отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, роспуск Государственной Думы, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отставка Правительства РФ, отставка федерального министра и др.);

– ликвидация общественного объединения, приостановление и запрет его деятельности;

– прекращение действия или приостановление действия правовых актов (акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу; Президент РФ отменяет акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ и приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом и др.);

– отказ в регистрации (отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума и др.);

– признание итогов голосования, результатов выборов, референдума недействительными;

– отказ в выходе из гражданства (например, если гражданин имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом);

– предупреждение (в случаях, установленных законом, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации).

Законодательство предусматривает и другие конституционно-правовые санкции.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность — это применение к органу или лицу мер конституционно-правового принуждения в случаях и порядке, предусмотренных нормами конституционного права в целях обеспечения конституционного правопорядка, конституционных принципов и ценностей.

1. Конституционно-правовая ответственность в качестве одного из своих оснований имеет свободу лица, которому адресованы нормы конституционного права.

Свобода участника конституционно-правовых отношений определяется рамками возможного правомерного поведения, нарушение которых влечет наступление неблагоприятных для нарушителя правовых последствий. Поэтому ответственность всегда заложена в самой норме права. Свобода без ответственности превращается в произвол.

Нормы конституционного права не только предусматривают применение к их нарушителю конституционно-правовых санкций, конституционно-принудительных мер, но и требуют ответственного поведения, стимулируя правомерное поведение, добросовестное выполнение содержащихся в них соответствующих предписаний и требований.

Это обстоятельство послужило основанием для обоснования идеи конституционно-правовой ответственности не только как ретроспективной, т. е. ответственности за прошлое противоправное поведение, но и позитивной, т. е. ответственности за поведение в настоящем и будущем. При этом делается вывод, что «в реализации конституционных норм ведущая роль принадлежит позитивной, а не ретроспективной ответственности»⁷. Правомерное поведение граждан и их объединений, правомерные действия органов публичной власти, их должностных лиц — участников конституционно-правовых отношений составляют реальное содержание конституционного правопорядка в обществе. Вместе с тем ответственное поведение с позитивным правомерным содержанием (в настоящем и будущем), сопряженное с осознанием необходимости следовать предписаниям норм конституционного права, нецелесообразно объединять с неправомерным поведением, влекущим принудительные конституционно-правовые санкции, в рамках одного общего понятия — конституционно-правовая ответственность. В первом случае имеется в виду расширение предупредительных мер, активное использование стимулов в целях обеспечения правомерного поведения в будущем, понимание ответственности как осознанной правовой обязанности совершать определенные действия в рамках закона, а во втором — последствия уже совершенного противоправного деяния, официальная реакция государства на него путем применения специальных мер принуждения — санкций конституционно-правовых норм.

§ 7. Место и роль конституционного права в системе российского права

Конституционное право является ведущей отраслью в системе права Российской Федерации. Устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, основы конституционного строя, основы правового статуса личности, определяя общие основы управления всеми общественными процессами, какой бы стороны жизни общества они ни касались, эта отрасль тем самым дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.

По сути во всех отраслях российского права получают воплощение и конкретизацию закрепленные нормами конституционного права незыблемые, прирожденные права и свободы человека и гражданина, конституционно-правовой принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ).

Для всех отраслей права исходными являются установленные нормами конституционного права принципы федеративного устройства государства, разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. Все отрасли основываются на закрепленных конституционным правом принципах организации системы власти, компетенции и принципах деятельности всех органов публичной власти, выступающих субъектами соответствующих отраслевых правоотношений.

Значение конституционного права как ведущей отрасли права обусловлено и тем, что именно его нормами регулируется сам процесс создания права. Они определяют виды правовых актов, органов, их издающих, соотношение их юридической силы.

Нормы конституции — основного источника конституционного права — являются исходными для всех отраслей права.

Все эти общие положения можно конкретизировать на примере соотношения конституционного права и ряда других отраслей права. Так, определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права, устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственника, принципы хозяйствования, конституционное право служит базой для гражданского права. Регулируя основы бюджетной системы Российской Федерации, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфере судопроизводства, их гарантии, конституционное право содержит исходные начала для уголовного права, уголовного процесса, ряда других правовых отраслей. Конституционное право, как все право в целом, развивается и изменяется, отражая те процессы, которые происходят в социальной, политической, экономической жизни общества.

В связи с распадом Союза ССР началось становление бывших союзных республик, в том числе Российской Федерации, как самостоятельных, независимых, суверенных государств, и в них пошел сложный процесс формирования собственных правовых систем. На этом переходном этапе динамично развивалось законодательство, затрагивающее все отрасли права России. Первостепенную роль в данном процессе играло конституционное право, которое должно было сформироваться как самостоятельная, эффективно действующая отрасль права. Процесс формирования конституционного права Российской Федерации включал период, когда в его состав входило значительное число конституционно-правовых норм союзного законодательства. Вычленение отрасли из союзного законодательства происходило постепенно. Сначала была принята 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Стержневым направлением в формировании отрасли российского конституционного права стали разработка и принятие в 1993 г. новой Конституции РФ.

Если в целом проанализировать основные тенденции развития отрасли конституционного права России в постсоветский период, то можно выделить следующие направления:

– правовое обеспечение подлинного суверенитета Российской Федерации, становление ее как самостоятельного, независимого государства,

– деидеологизация конституционно-правового законодательства. В Конституции РФ отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, институтов общественного строя. Изменены название государства, символы его государственного суверенитета (флаг, герб, гимн). Конституционно закреплен принцип многопартийности и признано идеологическое и политическое многообразие; конституционно закреплено, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ),

– гуманизация всех государственно-правовых институтов, перенос центра тяжести на признание прав и свобод человека и гражданина, которые утверждаются как высшая ценность,

– реализация принципа разделения властей,

– существенная реорганизация федеративного устройства России,

– переход к рыночной системе хозяйствования, к рыночным отношениям в экономике. Конституционно закреплены многообразие форм собственности, равная защита со стороны государства частной, государственной, муниципальной и иных ее форм,

– признание местного самоуправления, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

На основе Конституции РФ начался активный процесс создания нового или обновления прежнего российского законодательства, касающегося всех отраслей Российской Федерации, в том числе конституционного права. Конституционное право превратилось в полноценную отрасль, нормы которой урегулировали все сферы общественных отношений, охватываемые ее предметом.

Однако динамично развивающиеся общественные, социальные, политические, экономические процессы, наличие нерешенных проблем в этих сферах с необходимостью требуют включения в их решение правовых рычагов воздействия, в том числе и конституционно-правовых. Вполне закономерными в этом плане являются неоднократное изменение избирательного законодательства, законодательства о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, о порядке формирования Совета Федерации, о гражданстве, о правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, о местном самоуправлении и др. Значительные изменения коснулись и содержания конституций и уставов субъектов Федерации в плане устранения из них положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Актуальной задачей является повышение действенности конституционно-правового регулирования, механизма реализации конституционно-правовых норм, усиление различных форм ответственности за нарушение последних.

Осуществление указанных и иных вытекающих из них задач служит важным условием формирования Российской Федерации как правового государства.

Конституционное право играло и играет ведущую роль в процессе формирования всех других отраслей российского права. Именно в конституционно-правовом законодательстве, и прежде всего в конституции, закрепляются те основные начала, принципы, которые являются определяющими для нормативных правовых актов, устанавливающих нормы всех других отраслей права Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем особенность предмета конституционного права? Какие общественные отношения регулируют нормы конституционного права?

2. Имеют ли конституционно-правовые отношения особый субъектный состав? Обоснуйте свой ответ.

3. Каковы основания классификации конституционно-правовых норм? В чем особенность их структуры?

4. Приведете примеры императивных и диспозитивных конституционно-правовых норм, основываясь на анализе содержания федеральных конституционных законов.

5. В статьях Конституции РФ выделите нормы различных видов.

6. Какие федеральные конституционные законы приняты в Российской Федерации? В чем их особенности? Укажите, какие федеральные конституционные законы еще не приняты.

7. Обоснуйте свой ответ на вопрос: являются ли источниками конституционного права обычай, декларации, решения Конституционного Суда РФ?

8. Что лежит в основе системы конституционного права? Чем она обусловлена?

9. Какова роль конституционного права для развития других отраслей российского права? Аргументируйте свой ответ.

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

1. Бондарь Н. С. Конституционное право как фундаментальная ценность демократического правового государства (по мотивам научного наследия академика О. Е. Кутафина) // Научные труды Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина. 2010. № 2.

2. Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

3. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 1. Предмет конституционного права. М., Проспект. 2016.

4. Кутафин О. Е. Избранные труды: в 7 т. Т. 2. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2011.

5. Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.

6. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

7. Таева Н. Е. Виды норм конституционного права Российской Федерации. М., 2010.

8. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка (доклад В. Д. Зорькина на XIII Международном форуме по конституционному правосудию. СПб., 18–20 ноября 2010 г. / ksrf.ru).

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации».

Глава 2.
Конституционное право как наука

План темы

1. Понятие, предмет и система науки конституционного права.

2. Источники и методология науки конституционного права.

3. Основные этапы становления и развития науки государственного (конституционного) права России.

4. Конституционное право как учебная дисциплина.

§ 1. Понятие, предмет и система науки конституционного права

Наука конституционного права входит в состав юридических наук, которые, в свою очередь, являются частью общественных наук.

Юридические науки различаются по видам: общетеоретические, исторические, отраслевые, сравнительно-правовые, прикладные, комплексные. Наука конституционного права является отраслевой. Отраслевые составляют в системе юридических наук большую часть. Их число равно числу имеющихся отраслей права.

Если в общей форме определить предмет науки конституционного права, то она имеет своим предметом исследование одноименной отрасли — ее теоретических основ, особенностей правового регулирования, различных норм, изучение практики их реализации, тенденции развития конституционно-правового законодательства в условиях глобализации и модернизации, выявление и обоснование сущности новых для России теоретических проблем, связанных с парламентаризмом, конституционализмом, принципом разделения властей, совершенствованием федеративного устройства, разработкой вопросов реализации прав человека и гражданина и многих других.

Наука конституционного права раскрывает присущие данной отрасли закономерности, формулирует основные понятия и категории, анализирует функции и роль конституционно-правовых институтов.

Наука конституционного права изучает не только конституционно-правовые нормы и институты, но и процессы, связанные с их реализацией. Поэтому в ее предмет входят и конституционно-правовые отношения, конституционно-правовая практика. С этой целью наука изучает деятельность органов публичной власти, формы их взаимодействия и т. п.

Наука конституционного права, как и всякая иная наука, является системой знаний, т. е. она представляет собой упорядоченную совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений, расположенных в определенной логической последовательности.

В основе системы науки конституционного права лежит структурность самого предмета научного познания: каждому из элементов системы отрасли конституционного права соответствует самостоятельный раздел конституционно-правовой науки. Таким образом, система науки ориентируется на систему самой отрасли.

Вместе с тем, учитывая, что наука должна теоретически определять свой собственный предмет, систему, методы исследования, источники, а также исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, в системе науки конституционного права выделяется первый раздел, в котором дается общая характеристика конституционного права и одноименной науки. В этот раздел входят также и положения науки, обосновывающие теорию конституции, анализирующие конституционное развитие государства.

Следующий раздел науки охватывает теоретические проблемы, связанные с исследованием основ конституционного строя. Он включает в себя теоретические положения о сущности российского государства, его суверенитете, народовластии, форме правления, конституционных принципах гражданского общества.

В качестве самостоятельного раздела в науке конституционного права выделяются основы правового статуса личности, в которые входят теоретические разработки, связанные с анализом взаимоотношений государства и личности, статуса человека и гражданина, природы его прав, свобод и обязанностей.

Элементом системы науки является раздел, посвященный теоретическим проблемам федерализма, развития России как федеративного государства.

Еще один раздел в системе науки составляют теоретические исследования вопросов организации и функционирования системы органов власти.

В рамках этого раздела выделяют теоретические проблемы системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, наука конституционного права изучает проблемы, связанные с внесением конституционных поправок, пересмотром конституции.

Конкретный перечень проблем, исследуемых наукой, не является раз и навсегда данным. С развитием государства, общества, с изменением общественных социальных условий возникают новые концепции, требующие своего теоретического обоснования и которые заменяют те, что были актуальны ранее.

Развитие науки и тематика научных исследований определяются закрепленным в конституции принципом, устанавливающим, что каждому гарантируется, помимо других видов свобод, свобода научного творчества и преподавания. В таком аспекте нет планирования, т. е. в разработке проблем отрасли утвердилась свобода научных исследований. И в последние годы наука конституционного права весьма успешно развивается: публикуется множество монографий по проблемам отрасли, осуществляется защита докторских и кандидатских диссертаций и т. д.

§ 2. Источники и методология науки конституционного права

Наука конституционного права опирается на широкую систему источников, под которыми подразумеваются факторы, составляющие исходные основы научного познания.

К таким источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие наиболее общие, философские суждения о проблемах, значимых для конституционно-правовой науки. Они очень разнообразны, часто противоречивы, имеют неодинаковую методологическую основу объяснения процессов общественного развития. Их критическое осмысление составляет важный этап в процессе научного познания, является предпосылкой обогащения науки достижениями всего мирового опыта развития цивилизации.

Источниками науки конституционного права являются и нормативные правовые акты (в том числе ранее действовавшие), содержащие конституционно-правовые нормы, прежде всего это конституции РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг., Конституция РФ 1993 г.

Наука не могла бы в должной мере выполнить свои задачи, если бы она не имела источником научного познания практику, процессы, которые происходят в жизни, на базе действия конституционно-правовых норм и институтов. Поэтому источником конституционного права является и конкретная практическая деятельность органов власти, всех субъектов правовых отношений, осуществляемая на базе норм конституционного права.

В общей характеристике науки конституционного права важное значение имеет вопрос об используемых ею методах научного познания. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, конкретно-социологический и др.

Наука исследует все конституционно-правовые процессы в их историческом развитии. Это необходимо для выявления преемственности в правовом регулировании, для научных выводов о связи последнего с основополагающими концепциями общественного развития, о соответствии его тем социальным ценностям, которые и политически, и в нормативной форме признаются приоритетными на данном этапе. Вот почему наука конституционного права изучает все правовые институты в историческом развитии, выявляя их связь с общественными процессами, и историю развития конституции, текущего конституционно-правового законодательства.

В настоящее время исторический метод познания расширяет свои границы. Наука конституционного права должна заново осмыслить историю развития государственного (конституционного) права дореволюционной России.

Сравнительно-правовой метод исследования заключается в сравнительном анализе конституционно-правовых норм, регулирующих однородные сферы общественных отношений в различных странах, в использовании положительного опыта, накопленного в данной области, для выявления наиболее эффективных моделей конституционно-правового регулирования. В сравнительном плане оцениваются нормативные правовые акты различных стран мира, государств, входивших в состав бывшего Союза ССР. Анализ конституционно-правового законодательства последних имеет особое значение в силу близости исходных основ, на которых начинали формироваться их самостоятельные правовые системы.

В научных исследованиях необходим системный подход к предмету изучения. Наука конституционного права рассматривает саму отрасль как систему, изучает структуру и составляющие ее элементы, их соотношение, взаимосвязи, анализирует и систему каждого правового института, уделяет большое внимание выявлению места отрасли конституционного права в общей системе права Российской Федерации, соотношению с другими отраслями. Это способствует правильному определению предмета отрасли, отграничению конституционно-правовых и других правоотношений, упрощает правоприменительную деятельность.

Статистический метод помогает анализировать эффективность действия конституционно-правовых норм, их влияние на общественные процессы. Количественный фактор — важный показатель реальности демократических институтов, закрепляемых правовыми нормами. Поэтому наука конституционного права анализирует статистические данные, касающиеся всех сфер регулируемых одноименной отраслью общественных отношений, и на основе этих данных делает выводы. Так, научный интерес имеют количественные показатели участия избирателей в выборах, уровня их активности, форм связи депутатов с избирателями и т. п. Обрабатывая такие данные, наука конституционного права обосновывает правовые, политические и организационные меры, которые могут способствовать преодолению негативных явлений, снижающих потенциал, заложенный в демократических по форме правовых установлениях.

Метод конкретно-социологических исследований необходим науке конституционного права для изучения социальной и политической сфер, в которых происходит реализация конституционно-правовых норм. При этом выявляются условия, воздействующие на развитие общественного сознания, на формирование общественного мнения, определяющие поведенческие установки граждан в отношении содержания тех или иных конституционно-правовых норм.

В задачу науки конституционного права входит и обработка результатов экспериментов, касающихся сферы конституционно-правовых отношений. В последнее время такие эксперименты получают некоторое применение на практике.

§ 3. Основные этапы становления и развития науки конституционного (государственного) права России

Наука конституционного права имеет глубокие исторические корни. Можно выделить три этапа развития конституционно-правовой мысли в России: первый — дореволюционный, второй — советский и, наконец, третий — современный. Для каждого этапа характерна определенная специфика.

Дореволюционный период — это становление науки конституционного (или, как она тогда называлась, государственного) права России. Русские дореволюционные ученые в своих трудах основывались на отечественных государственно-правовых традициях, а также опирались на зарубежный (главным образом европейский) опыт науки государственного права. «Наше отношение к западной науке, — писал один из ярких представителей плеяды выдающихся юристов конца XIX — начала XX века Н. М. Коркунов, — можно сравнить с отношением глоссаторов к римской юриспруденции. И нам приходилось начинать с усвоения плодов чужой работы, и нам прежде всего надо было подняться до уровня иноземной науки… Тем не менее в каких-нибудь полтораста лет мы почти успели наверстать отделявшую нас от западных юристов разницу в шесть с лишком столетий»⁸.

Видные представители этого периода разрабатывали учение о юридической природе государства и государственной власти (Алексеев А. С., Андриевский И. Е., Градовский А. Д., Коркунов Н. М., Котляревский С. А., Кистяковский Б. А.), государственном устройстве (Кокошкин Ф. Ф., Костомаров Н. И., Ященко А. С.)⁹. В трудах русских государствоведов обосновывались идеи конституционного государства (Гессен В. М., Котляревский С. А., Корф С. А., Новгородцев П. И.), народного представительства (Ковалевский М. М., Лазаревский Н. И., Устинов В. М., Чичерин Б. Н., Шершеневич Г. Ф.), суверенитета (Палиенко Н. И.), разделения властей (Гессен В. М.), местного самоуправления (Безобразов В. П., Васильчиков А. И., Лазаревский Н. И., Лешков В. Н.).

К сожалению, либерально-демократические концепции и труды ученых дореволюционного этапа развития науки конституционного права России оказались невостребованными после Октябрьской социалистической революции 1917 г., в настоящее время они исследованы еще недостаточно.

Советский период развития науки конституционного права (1917–1993) характерен чрезмерной идеологизацией и повышенным интересом к институтам публичной власти. В трудах ученых государствоведов советского периода поднимались разноплановые теоретические проблемы: понятие и предмет отрасли (Коток В. Ф., Кравчук С. С., Лепешкин А. И., Махненко А. Х., Уманский Я. Н., Фарбер И. Е., Щетинин Б. В.); понятие, виды и систематизация конституционно-правовых норм (Основин В. С., Лучин В. О.); государственно-правовые отношения и их субъекты (Бойцов В. Я., Миронов О. О., Основин В. С.); история развития государственно-правовой науки (Куприц Н. Я.); сущность государственной власти и формы ее реализации (Безуглов А. А., Григорян Л. А., Кабышев В. Т., Ким А. И., Коток В. Ф., Скуратов Ю. И., Степанов И. М., Тихомиров Ю. А.); теория конституции (Еременко Ю. П., Ильинский И. П.); правовой статус личности (Витрук Н. В., Воеводин Л. Д.); федерализм (Златопольский Д. Л., Лепешкин А. И.) и автономия (Кислицин И. М., Коркмасова К. Д.); соотношение народного, национального и государственного суверенитета (Крылов Б. С., Левин И. Д., Манелис Б. Л., Судницин Ю. Г., Шевцов В. С.); основы общественного строя (Кутафин О. Е., Ржевский В. А.); высшие органы государственной власти (Григорян Л. А., Кириченко М. Г., Степанов И. М.); органы местной власти (Азовкин И. А., Барабашев Г. В., Васильев В. И., Васильев Р. Ф., Пертцик В. А., Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф.); государственно-правовая ответственность (Авакьян С. А., Зражевская Т. Д.) и др.

Несмотря на определенные достижения науки советского государственного права, идеологические шоры не позволяли дать объективную оценку действительности и выработать обоснованный прогноз социально-экономических и социально-политических преобразований, предложить модели реформирования механизма управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

Третий — современный период развития науки конституционного права России имеет точкой отсчета принятие федеральной конституции 1993 г. Именно эта конституция аккумулировала достижения мировой либерально-демократической доктрины и лучшее из опыта прошлого конституционного развития страны, послужила стимулом модернизации конституционного законодательства и развития конституционно-правовой мысли.

Российская наука конституционного права с началом перестройки активно включилась в разработку концепции либерально-демократического государственного устройства, формирования гражданского общества, нового характера взаимосвязей личности, общества и государства, демократизации федерализма при сохранении государственного единства, построения эффективного государственного механизма и местного самоуправления, оптимальной модели разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, поиска места России в условиях мировой глобализации и террористических угроз.

Крупным достижением науки конституционного права стал прорыв в разработке таких теоретических проблем, как предмет, система, источники отрасли и науки (Богданова Н. А., Кутафин О. Е. и др.). Внимание ученых привлекает проблематика конституционализма, в том числе в сравнительно-правовом аспекте (Авакьян С. А., Бондарь Н. С., Зорькин В. Д., Кабышев В. Т., Кутафин О. Е., Киреев В. В., Кравец И. А., Лебедев В. А., Лучин В. О., Шульженко Ю. Л., Эбзеев Б. С. и др.); теория и толкование конституции (Чиркин В. Е., Хабриева Т. Я. и др.); конституционная ответственность (Виноградов В. А., Витрук Н. В., Колосова Н. М., Краснов М. А., Зражевская Т. Д. и др.); конституционный контроль (Витрук Н. В., Кряжков В. А., Лазарев Л. В., Митюков М. А., Овсепян Ж. И., Саликов М. С., Шульженко Ю. Л. и др.); парламентаризм (Астафичев П. А., Булаков О. Н., Гранкин И. В., Лукьянов А. И., Овсепян Ж. И. и др.), история науки конституционного права (Кабышев В. Т. и др.).

В центре внимания отечественной конституционно-правовой науки современного периода — проблемы правового статуса личности. Выходят интересные монографические исследования института гражданства, правового статуса иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Безусловным достижением конституционно-правовой науки является разработка теории федерализма, автономии, правового положения национальных меньшинств. Появляются работы, посвященные проблемам суверенитета, разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами, анализу конституционно-правового статуса отдельных субъектов Федерации. Внимание ученых-конституционалистов привлекают вопросы референдума и избирательного процесса, проблематика судебной защиты избирательных прав граждан.

Жизнь постоянно выдвигает перед российской наукой конституционного права новые задачи, решение которых зависит от тесного взаимодействия ученых, практиков и общественности страны.

Показателем динамики российской конституционно-правовой науки стало большое количество кандидатских и докторских диссертаций по актуальным проблемам государствоведения¹⁰.

§ 4. Конституционное право как учебная дисциплина

Учебные планы высших юридических учебных заведений Российской Федерации предусматривают изучение студентами всех отраслей права, в том числе конституционного права России.

Изучение отрасли конституционного права осуществляется на базе теоретических разработок науки конституционного права Российской Федерации.

Содержание учебного курса конституционного права составляют теоретические положения науки, которые по своему объему считаются минимально необходимыми для познания сущностных характеристик конституционного права как отрасли права и отрасли научных знаний.

Универсальным отражением системы и содержания учебного курса является учебник, рекомендованный в таком качестве компетентными органами. Содержание и структура учебника во многом определяются требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования (далее — ФГОС ВО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), который к планируемым результатам относит знания студентами особенностей конституционного строя, правового положения граждан, форм государственного устройства, организации и функционирования системы органов государства и местного самоуправления в России.

Контрольные вопросы и задания

1. Поясните различия в понятиях «конституционное право как отрасль права» и «конституционное право как наука»: а) по предмету; б) по системе; в) по источникам.

2. Приведите несколько примеров, как определяются предмет науки и отрасли в нескольких учебниках последних лет издания.

3. Какие научные методы использует наука конституционного права при изучении конституционно-правовых процессов и явлений? Дайте им краткую характеристику.

4. Каковы основные конституционно-правовые проблемы, которые исследуются современными учеными? Подготовьте свой ответ, основываясь на анализе научных статей последних лет по вопросам конституционного права.

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

1. Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001.

2. Богданова Н. А. Наука советского государственного права: историко-теоретическое наследие. М., 1989.

3. Бондарь Н. С. Ценность конституционного права как правовой отрасли, юридической науки, учебной дисциплины // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Саратов, 2011.

4. Кабышев В. Т. C Конституцией по жизни. М., 2013.

5. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.

6. Шульженко Ю. Л., Шульженко Д. Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX века. М., 2010.

7. Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России. М., 2013.

8. Приказ Минобрнауки РФ от 4 мая 2010 г. № 464 (ред. от 31 мая 2011 г.) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»)».

Глава 3.
Конституция Российской Федерации и ее развитие

План темы

1. Понятие и сущность конституции.

2. Основные этапы развития Конституции РФ.

3. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г.

4. Юридические свойства и основные черты Конституции РФ.

5. Структура российской конституции.

6. Порядок пересмотра конституции и принятия конституционных поправок.

7. Толкование Конституции РФ.

8. Соотношение Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

§ 1. Понятие и сущность конституции

Конституция в любом государстве — это правовой акт высшей юридической силы, обязательный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. Конституция на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией публичной власти, правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, формой правления и государственного устройства. Она выступает правовой моделью гражданского общества, существенным условием законности, правопорядка и стабильности институтов власти. Конституция — обязательный признак правового государства, основанного на господстве права, отрицании произвола власти и бесправия подвластных. В то же время любая конституция выходит за рамки государственной организации. Ее регулирующая роль касается всего общественного организма. Она охватывает не только государственную, но и негосударственные сферы — социально-экономическое устройство, культурную жизнь, отношения гражданского общества. Никакая конституция не может обойти взаимоотношения государства с институтами собственности, общественными и религиозными организациями. Нормы конституции, как и право в целом, оказывают формирующее воздействие на различные стороны общественной жизни: государственно-политическую, экономическую, социальную и духовно-нравственную.

Конституцию можно рассматривать как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государственной и муниципальной власти, обеспечиваются права и свободы личности.

Термин «конституция» происходит от латинского сonstitutio (установление, построение) и восходит к временам Римской империи. Конституциями назывались указы римских императоров. В Средние века этими актами закреплялись привилегии и вольности феодалов. С течением времени понятие конституции эволюционировало и наполнилось новым содержанием.

В современном понимании конституция — единый правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий права и свободы граждан, определяющий социально-политическое и государственное устройство.

Конституции классифицируются по ряду признаков.

По форме выражения различаются писаные и неписаные конституции. Под писаной конституцией понимается принимаемый и изменяемый в особом порядке основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, т. е. закон законов. Если основной закон в государстве отсутствует, а его роль выполняют несколько нормативных правовых актов, закрепляющих организацию верховной государственной власти, права и свободы человека и гражданина, а также конституционные обычаи и соглашения, то можно утверждать о существовании неписаной конституции. Такая практика сложилась, например, в Великобритании.

По порядку установления конституции подразделяются на октроированные (дарованные монархом) и неоктроированные (принятые высшим законодательным органом власти, учредительным собранием или референдумом), т. е. демократическим путем.

В отношении внесения изменений и дополнений конституции бывают гибкими и жесткими. Если конституция изменяется и дополняется в том же порядке, что и текущее законодательство, ее принято относить к разряду гибких, если в более сложном — она является жесткой. Гибкими будут все неписаные конституции.

По форме закрепления политической власти различаются монархические и республиканские конституции. Современными монархическими являются конституции Бельгии, Испании, Дании, Швеции, Японии, ОАЭ и др. К республиканским относятся конституции Италии, Китая, США, Франции, ФРГ, России и др.

По формам закрепляемого государственного устройства конституции подразделяются на федеральные и унитарные. Федеральными являются конституции США, ФРГ, Индии, Мексики, России и др.; унитарными — Италии, Испании, Китая, Франции и др.

В правовой науке существует также деление конституций на юридическую и фактическую. Термином «фактическая», или «материальная», конституцию обозначают реально сложившиеся в той или иной стране основы существующего государственного и общественного строя, т. е. система социально-экономических и общественно-политических отношений.

Юридическая конституция — это нормативный правовой акт высшей юридической силы. Для анализа соотношения юридической и фактической конституций важное значение имеет вопрос о правильном отражении в нормах конституции реально сложившихся общественных отношений.

Политизированная и идеологизированная наука государственного права советского периода подходила к анализу конституций — отечественных и зарубежных — преимущественно с классовых позиций, рассматривала их как выражение соотношения классовых сил, инструмент классово-политического господства.

Современное отечественное правоведение отказывается от идеологизации социальных институтов, сближаясь в этом с западной юриспруденцией. Преодолен взгляд на конституцию как на юридический документ, устанавливающий политическое господство определенного класса. Конституция — это всегда общественный компромисс, вызванный политическими реалиями. Она служит средством целенаправленного воздействия на общественные отношения, условием согласованных действий всех социальных слоев общества.

Конституция является уникальным учредительным правовым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независимость и верховенство государственной власти. Конституция обеспечивает стабильность конституционного строя, создает баланс институтов публичной власти. Все сказанное характерно и для Конституции России. Поэтому можно говорить, что Конституция России — это нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти.

§ 2. Основные этапы развития Конституции РФ

У каждого государства своя конституционная история. Предыстория конституции в России берет свое начало в XIX в. Либеральные конституционные идеи пробивали себе дорогу в борьбе с доктриной самодержавия. Сторонники конституционного правления предлагали посредством государственных реформ осуществить переход к конституционной монархии, обосновывали целесообразность ограничения власти монарха народным представительством.

Однако прогрессивные идеи конституционных преобразований в России того времени остались нереализованными, так как не имели ни социально-экономических, ни политических предпосылок. Учреждение законосовещательного представительного органа, которое планировал осуществить в 1881 г. русский царь-реформатор Александр II, даровавший в 1861 г. крестьянам волю, не состоялось из-за его убийства народовольцами 1 марта 1881 г.

Первым шагом на пути перехода от монархии к республике в России стало оформление конституционной монархии путем принятия Манифеста от 6 августа 1905 г., который учредил Государственную Думу с совещательными функциями и провозгласил избирательные права российских подданных.

Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» наделял Государственную Думу законодательными полномочиями. Провозглашались неотъемлемые гражданские права: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний, союзов, избирательные права. Также был учрежден правительственный орган — Совет Министров.

Конституционное значение имели акты: «Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г.; «О переустройстве учреждения Государственного совета» от 20 февраля 1906 г.; Основные государственные законы (в ред. от 23 апреля 1906 г.).

Известный русский государствовед Н. И. Лазаревский отмечал, что в силу актов 1905–1906 гг. в России учреждался конституционный строй, который ограничивал самодержавие парламентом¹¹. Однако конституционный процесс, начавшийся в дооктябрьской России, был прерван Октябрьской революцией 1917 г.

Послеоктябрьское конституционное развитие характеризовалось ломкой имперской государственной системы и формированием основ новой государственности. В этот период принимаются декреты II и III всероссийских съездов Советов: «Рабочим, солдатам и крестьянам!» (Обращение II Всероссийского съезда Советов от 7 ноября (25 октября) 1917 г.), «О мире», «О земле», «О полноте власти Советов», «Об учреждении Совета Народных Комиссаров», датированные 8 ноября (26 октября) 1917 г.; Декларация прав народов России от 15 (2) ноября 1917 г.; Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 25 (12) января 1918 г.; Резолюция III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики» от 28 (15) января 1918 г. и др. Этими актами провозглашалась диктатура пролетариата, закреплялось федеративное устройство государства и полновластие Советов.

Начиная с первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию: от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции РФ 1993 г.

Первая Конституция РСФСР была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Это был Основной закон государства переходного периода от капитализма к социализму. Его сущность состояла в юридическом закреплении диктатуры пролетариата. Конституция оформила систему представительной демократии в лице Советов.

Признавались равные права граждан независимо от их расовой и национальной принадлежности. В то же время идеологизированная направленность Конституции РСФСР 1918 г. проявлялась в лишении избирательных прав непролетарских слоев населения — представителей так называемого эксплуататорского класса: дворянства, духовенства, купечества, бывших служащих полиции, особого корпуса жандармерии и охранного отделения, членов царствовавшего дома. При формировании Советов всех уровней рабочим предоставлялись определенные преимущества по сравнению с крестьянами. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила федеративное устройство России.

С образованием в 1922 г. Союза ССР конституционное развитие России, как и других союзных республик, вошедших в состав СССР, утрачивает свою самостоятельность. Вторая Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 г., вслед за Конституцией СССР 1924 г. почти дословно воспроизводит федеральную (Конституцию СССР). Эта Конституция юридически оформила государственно-правовой статус России как союзной республики в составе Союза Советских Социалистических Республик.

Третья Конституция РСФСР была принята 21 января 1937 г., после Конституции СССР 1936 г. Она провозглашала завершение строительства основ социализма. В этой конституции закреплялись основы социалистического общественного строя; права и обязанности граждан; избирательная система; компетенция высших и местных органов государственной власти, управления, суда, прокуратуры. Конституция подтвердила добровольное объединение РСФСР с другими союзными республиками в составе СССР; суверенный характер власти РСФСР вне пределов союзной компетенции. Однако во многом она была декларативной и не могла стать заслоном от массового беззакония и внесудебных расправ в эпоху культа личности.

Четвертая российская конституция — Основной закон РСФСР — была принята 12 апреля 1978 г. Она разрабатывалась в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. В ней нашли отражение концепции построения развитого социализма и общенародного социалистического государства, провозглашались социальная однородность и морально- политическое единство социальных групп и слоев общества, формирование новой исторической общности людей — советского народа; общественная собственность на средства производства; плановое ведение хозяйства по принципу жесткой централизации; руководящая роль КПСС в политической системе. Господствующей идеологией признавался научный коммунизм; конечной целью общественного развития — бесклассовое коммунистическое общество. Частная собственность не допускалась. В основу организации государственной власти традиционно был положен принцип верховенства Советов, который носил формальный характер.

Глубокие перемены в общественной жизни после начала перестройки 1985 г. в СССР, особенно после провала августовского путча 1991 г., провозглашение государственного суверенитета РСФСР, распад СССР не могли не отразиться на содержании Конституции РСФСР 1978 г. Она неоднократно изменялась.

С учетом поправок 1989–1992 гг. Конституция РФ приобрела принципиально новые черты: отказ от социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание идеологии плюрализма, разделения властей.

В то же время в Конституции 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями сохранялись противоречия, устаревшие концептуальные подходы, нечетко разграничивались полномочия между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Все это требовало ускорения конституционной реформы.

§ 3. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г.

Впервые вопрос о новой федеральной конституции был поставлен I Съездом народных депутатов РСФСР. 16 июня 1990 г. Для разработки текста конституции была образована Конституционная комиссия во главе с Б. Н. Ельциным, который в тот период являлся Председателем Верховного Совета РСФСР (в 1991 г. был избран Президентом РСФСР). Правовой основой ее разработки стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., провозгласившая восстановление суверенной российской государственности, преемственность федеративной формы государственного устройства, намерение создать демократическое правовое государство. В августе 1990 г. была представлена концепция, а в сентябре — первый вариант проекта конституции. После его доработки с учетом поступивших замечаний по решению Конституционной комиссии первый вариант проекта в ноябре указанного года был опубликован в печати для обсуждения. Сложная расстановка политических сил в России вызвала неоднозначное отношение к официальному проекту конституции. Это выразилось не только в широкой полемике вокруг него, но и в появлении альтернативных вариантов¹².

Вопрос о ходе дальнейшей работы над проектом новой Конституции РФ рассматривался неоднократно на съездах народных депутатов Российской Федерации. Однако бесконечные парламентские дебаты завели конституционную реформу в тупик. И хотя формально Президент России оставался Председателем Конституционной комиссии, именно он выступил с инициативой созыва 5–16 июня 1993 г. в Москве Конституционного совещания¹³, которому предложил новый (президентский) вариант проекта Конституции РФ, который отличался от официального (парламентского) моделью сильной президентской власти при достаточно слабом парламенте.

Конституционное совещание представляло собой собрание политиков, лидеров политических партий и общественных движений, представителей федеральных и региональных органов власти, местной администрации, ученых-юристов. В ходе его работы на основе президентского проекта конституции и проекта, разработанного Конституционной комиссией, был выработан единый текст, по решению Президента РФ вынесенный на референдум — всенародное голосование¹⁴. Конституция РФ была принята путем всенародного голосования, в котором приняли участие 58 187 775 заинтересованных избирателей (54,8 процента), большинство из которых — 32 937 630, или 58,4 процента, проголосовали за принятие конституции. День проведения голосования — 12 декабря 1993 г. — стал днем принятия новой Конституции России. Она вступила в силу 25 декабря 1993 г., со дня своего официального опубликования по результатам всенародного голосования.

Конституционная реформа в России способствовала преодолению конституционного кризиса. Ее цель — упрочение суверенной российской государственности, выработка новой модели социально-экономического развития, формирование новых институтов государственной власти, расширение гарантий прав и свобод личности. Конституция РФ 1993 г. подвела черту под советским прошлым и ознаменовала принципиально новый этап истории России.

§ 4. Юридические свойства и основные черты конституции

Юридические свойства Конституции Российской Федерации — это такие качественные характеристики, которые отличают данный нормативно-правовой акт от других актов правовой системы России.

Федеральной Конституции России присущи такие юридические свойства, как:

– учредительный характер,

– верховенство и высшая юридическая сила,

– прямое действие,

– юридическая база текущего законодательства,

– стабильность, обеспечиваемая особым порядком принятия, пересмотра и внесения поправок,

– особая правовая охрана.

Любая конституция является учредительным юридическим документом. Учредительный характер Конституции РФ предопределен особым субъектом правотворчества, от имени которого она принимается, — многонациональным народом России. В Основном законе получает выражение государственная воля народа. Учредительный характер Основного закона проявляется и в том, что нормы федеральной конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами

Одним из юридических свойств Конституции РФ являются ее верховенство и высшая юридическая сила, которые служат проявлением доктрины господства права и означают приоритетное положение конституции в системе законодательства, ее верховенство на всей территории Российской Федерации. В верховенстве конституции находит свое выражение идея подчинения государства ее нормам, праву.

Высшая юридическая сила конституции определяет ее место в иерархии правовых актов, действующих на территории Российской Федерации: законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Верховенство конституции обеспечивается особым порядком принятия, гарантирующим ее легитимность.

Конституция России является нормативным правовым актом прямого действия. Это означает, что положения федерального Основного закона действуют непосредственно. Нормы о прямом действии содержатся в ст. 15 конституции. Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, муниципальные, судебно-прокурорские органы, полицию, непосредственно ссылаясь на нормы Конституции РФ. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.

Конституция выступает юридической базой текущего законодательства, ядром правовой системы в силу своего учредительного характера, верховенства и высшей юридической силы. Она определяет правовой вектор развития нашего государства и общества, основные направления развития законодательства.

Важным юридическим свойством конституции является ее стабильность, т. е. незыблемость конституционных предписаний, существующих институтов власти. Гарантией стабильности российской конституции служит особый порядок ее изменения и принятия новой конституции. Данный порядок установлен нормами главы 9 Конституции РФ, положения которой могут быть пересмотрены только путем принятия новой конституции.

Стабильность не означает неизменности конституции. Она сочетается с подвижностью, динамизмом. Кардинальные изменения в социально-экономической и политической сферах служат побудительным мотивом для внесения поправок в действующую конституцию или принятия новой. Конституционный вакуум чреват тем, что в общественной жизни могут возникнуть очаги напряженности, конфронтации.

К юридическим свойствам конституции относится особая правовая охрана конституции. Ее положения обеспечены наивысшей степенью правовой защиты. Гарантом конституции является Президент РФ. Исключительно важную роль в охране конституции играет Конституционный Суд РФ. В обеспечении реализации Конституции РФ участвуют также парламент, правительство, органы отраслевого управления, муниципальной власти, суда, Следственного комитета РФ, прокуратуры, полиции.

Вступившая в законную силу конституция обязательна для исполнения всеми находящимися на территории России гражданами, органами государственной и муниципальной власти, неправительственными организациями, в том числе общественными и религиозными объединениями, политическими партиями, должностными лицами. Невыполнение или нарушение Основного закона влечет административную или уголовную ответственность, предусмотренную федеральным законодательством.

Президент РФ, главы субъектов Федерации, следователи, судьи, прокуроры, работники полиции, военнослужащие, вступая в должность, приносят присягу на верность конституции.

В случае обнаружения затруднений, неясностей, противоречий в процессе правоприменения используется процедура официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ.

Конституции РФ присущи также реальность, перспективность, преемственность, характеризующие ее содержание, роль и значение для развития государства и общества.

Юридические свойства конституции служат гарантией ее реальности. Главным критерием оценки реальности конституции служит соответствие ее действительности. Если Основной закон адекватно отражает политико-правовую и социально-экономическую действительность, фактически сложившиеся общественные отношения (т. е. фактическую конституцию), можно рассуждать о его реальности.

При рассмотрении вопроса реальности конституции нельзя смешивать его с оценкой эффективности действия отдельных норм Основного закона, которые могут отмереть, т. е. потерять свое значение. Это, однако, не означает утраты действенности содержания Основного закона в целом. О фиктивности конституции можно утверждать в случае ее несоответствия базовым ценностям, устоям социально-экономической и общественно-политической жизни, систематического нарушения декларированных прав и свобод человека и гражданина, игнорирования прав наций и народностей.

Реальным конституциям противостоят фиктивные, которые наполнены социальной демагогией и декларациями. Они порождают конституционные иллюзии, т. е. обманчивую веру в Основной закон. В отличие от конституций бывших СССР, РСФСР, автономных советских социалистических республик советского периода отечественной истории, характеризовавшихся большой степенью декларативности, Конституция РФ 1993 г. приближена к действительности.

Конституция является своего рода моделью для регулирования новых общественных отношений. Вот почему ей присущ прогностический характер, такая черта, как перспективность. Поэтому наряду с закреплением итогов достигнутого в Конституции РФ 1993 г. отражаются стремления и цели, представляющие задачи будущего, исторические перспективы. В силу программного характера конституция служит ориентиром для динамичного развития не только общественных процессов, но и правовой системы.

Важной чертой Конституции РФ является преемственность. Она обусловлена непрерывностью исторического развития государственности. Идея преемственности конституции наиболее ярко проявляется в ее преамбуле, в которой выражена воля народа к сохранению исторически сложившегося государственного единства, незыблемости демократического строя, уважения к памяти предков, передавших нам любовь к Отечеству, веру в добро и справедливость, осознание ответственности за свою Родину. Преемственность предполагает воспитание уважения к конституционным ценностям, преодоление правового нигилизма, постоянное совершенствование качества конституционного законодательства, практики его применения.

Таким образом, юридические свойства и основные черты конституции взаимосвязаны и взаимозависимы. Они проявляются не изолированно, а в органическом единстве, оказывая друг на друга воздействие, выражая качественную определенность содержания Основного закона России, и только взятые вместе дают исчерпывающее представление о Конституции РФ.

§ 5. Структура российской конституции

Структура Конституции РФ — это обусловленная предметом конституционного регулирования субъективная организация нормативного материала, составляющего текст федерального Основного закона, его архитектоника. Будучи ядром правовой системы Российской Федерации и элементом системы конституционного законодательства России, конституция сама является системным актом. Она обладает рядом новых свойств, которых нет у каждого из составляющих ее элементов — институтов, норм. Это свойства целостности, упорядоченности, устойчивости, организованности.

Элементами структуры российских конституций выступают преамбула (вводная часть), разделы, главы, статьи. В структуре Основного закона находит выражение логическая взаимосвязь составляющих его элементов, обеспечивается последовательность их расположения, внутренняя согласованность.

Содержание каждого последующего раздела (главы) предопределено предыдущим (предыдущей), и все разделы (главы) Основного закона следует рассматривать в системной взаимосвязи.

Преамбула — это своеобразная увертюра к тексту конституции, ее вводная часть. Она объясняет цели и задачи деятельности государства, исторические условия разработки и принятия Основного закона, способствует уяснению его содержания в целом и особенностей. В правовой науке высказываются различные мнения по вопросу о нормативности преамбулы. Многие ученые полагают, что положения преамбулы Основного закона не являются правовыми нормами, т. е. не имеют нормативного содержания. Однако они важны для формулирования, толкования и применения остальных положений конституции.

Основную часть конституции составляют положения раздела I, посвященные:

– основам конституционного строя;

– правам и свободам человека и гражданина;

– федеративному устройству;

– системе органов государственной власти и местного самоуправления;

– государственной символике;

– процедуре принятия и изменения конституции.

В Конституции РФ имеется раздел II «Заключительные и переходные положения». Нормы этого раздела фиксируют прекращение действия прежней конституции, устанавливают порядок вступления Основного закона в силу, сроки образования новых органов публичной власти. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных норм конституции, порядок применения законов и иных нормативных актов, действовавших до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., замены прежних конституционных институтов новыми; основания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы. В нем определяются условия действия Федеративного договора 1992 г.: его положения действуют в части, не противоречащей конституции.

Следовательно, структуру (т. е. внутреннее строение) федеральной конституции составляет логическая совокупность конституционно-правовых институтов, имеющих собственный предмет регулирования и известную нормативную обособленность.

Хотя структура Конституции РФ предопределена общественными отношениями на определенном этапе исторического развития, нельзя не учитывать, что ее нормы формулируются людьми, наделенными волей и сознанием. Поэтому в рамках объективно обусловленной структуры на нее оказывают влияние субъективные факторы, а именно: правовые идеи, научные концепции, философские доктрины, традиции, воля законодателя, отечественный и зарубежный опыт конституционализма.

§ 6. Порядок пересмотра конституции и принятия конституционных поправок

Данный порядок установлен положениями главы 9 Конституции РФ и включает:

– принятие новой конституции или пересмотр норм глав 1, 2 и 9;

– внесение поправок в отдельные статьи глав 3–8 включительно;

– изменение ст. 65 Конституции РФ.

В каждом случае процедура внесения изменений будет различной, однако, безусловно, что принятию новой конституции или внесению в нее изменений и дополнений предшествуют разработка концепции будущего акта или конституционных поправок, анализ и оценка конституции в целом или отдельных ее норм на основе отечественного и мирового конституционного опыта, непосредственная работа над текстом законопроекта, согласование конституционных изменений с субъектами Федерации, научная экспертиза законопроекта и его общественное обсуждение.

Конституция РФ вводит усложненную процедуру ее принятия и изменения. Ограничен круг субъектов конституционной законодательной инициативы: Президент РФ; палаты парламента — Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания; группа парламентариев численностью не менее одной пятой численности депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Вопрос о принятии новой конституции возникает, если имеется необходимость пересмотра норм глав 1, 2 или 9. Если предложение o пересмотре указанных глав поддержано членами каждой из палат парламента в размере три пятых голосов общего числа, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное собрание, которое может:

– подтвердить неизменность действующей конституции,

– разработать проект новой конституции и принять его в количестве двух третей голосов от общего числа членов,

– принять решение о вынесении проекта новой Конституции РФ на всенародный референдум, который назначается Президентом РФ.

При проведении всенародного референдума новая конституция считается принятой, если за нее проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины зарегистрированных избирателей. (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации», который должен был закрепить порядок формирования, состав, процедуру деятельности, полномочия, порядок материально-технического и организационного обеспечения Конституционного Собрания, до сих пор не принят).

Вторая процедура изменения Конституции РФ связана с внесением поправок в положения глав 3–8. В соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» они принимаются Федеральным Собранием в порядке, установленном для федеральных конституционных законов. Поправка должна быть одобрена большинством (не менее двух третей) голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (300 голосов) и не менее чем три четверти голосов от общего числа членов Совета Федерации (125 голосов). Принятая таким образом поправка вступает в силу только после одобрения ее органами законодательной (представительной) власти не менее чем две трети субъектов Российской Федерации (55 субъектов). Законы о конституционных поправках не подлежат отлагательному вето президента. За последние годы в Основной закон были внесены поправки законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ и от 21.07.2014 № 11-ФКЗ.

В то же время, как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 конституции, процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федеральных конституционных законов. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ее ст. 134, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 конституции. Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции РФ для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной (представительной) власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 136 Конституции РФ поправки к нормам глав 3–8 реализуются в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Это закон Российской Федерации о поправке (поправках) к Конституции РФ.

И, наконец, третья процедура изменения Конституции РФ касается ст. 65, определяющей структурный состав Российской Федерации. Изменения в данную статью могут быть связаны с:

– изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа;

– изменением конституционно-правового статуса субъекта;

– образованием в составе Российской Федерации нового субъекта;

– принятием в Российскую Федерацию нового субъекта.

Новое наименование субъекта включается в ст. 65 конституции в упрощенном порядке — Указом Президента РФ. В спорных случаях президент использует согласительные процедуры, предусмотренные ч. 1 ст. 85 федеральной конституции. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ переименование субъекта Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, России в целом либо интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Новое наименование субъекта не должно содержать указания на иную форму правления, чем та, что предусмотрена Конституцией России, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства, принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие конституции идеологические и другие общественно-политические оценки, игнорировать исторические и этнические традиции. Конституционный Суд РФ не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 конституции федеральным законом.

Изменение ст. 65 Конституции РФ может быть вызвано изменением конституционно-правового статуса субъектов, например, в случае преобразования области или края в республику. Однако Федеральный конституционный закон, регламентирующий эту процедуру (п. 5 ст. 66 Конституции РФ), пока не принят.

Изменения в ст. 65 Конституции России вносятся также на основе Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Именно в таком порядке было оформлено образование в Российской Федерации Забайкальского, Камчатского, Пермского краев, а также вхождение в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополь.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Примером такого вступления служат Республика Крым и город Севастополь.

Таким образом, процедура изменения Конституции РФ весьма сложна и является реальной гарантией конституционной стабильности.

§ 7. Толкование Конституции РФ

Толкование конституции означает познание, уяснение и разъяснение действительного смысла ее положений в целях их практической реализации.

Необходимость толкования конституции обусловлена потребностями точного понимания содержания ее норм, выявления их истинного смысла с целью правильного соотнесения с ним реальной юридической практики. Эффективность реализации положений Конституции РФ зависит от правильного уяснения их смысла и содержания. Ошибочная интерпретация текста конституции может привести к негативным последствиям: конфликтам между органами власти, нарушениям прав человека, невыполнению обязательств и др.

Конституционные нормы предельно лаконичны и наряду с этим охватывают широкий круг общественных отношений, рассчитаны на всех правоприменяющих субъектов. Поэтому важно в любых правоотношениях (гражданских, уголовных, административных и др.) понимать принимаемые и применяемые законы в духе их соответствия конституции, наполняя ее тем самым жизненной силой. Для этого необходимо юридически правильно толковать Конституцию, содержащиеся в ней термины и положения, нередко сформулированные абстрактно, неопределенно, многозначно и противоречиво.

Толкование конституции могут осуществлять любые органы власти, должностные лица, юристы, другие граждане и их объединения. Такое толкование является неофициальным. Официальное толкование Конституции РФ вправе давать единственный орган — Конституционный Суд РФ.

Прежние российские конституции не знали института официального толкования конституции, они закрепляли лишь право Президиума Верховного Совета РСФСР (с 1989 г. Верховного Совета РСФСР)¹⁵ давать толкование законов.

К инициаторам обращения в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании Конституции РФ относятся Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ не может толковать конституцию по своей инициативе, он осуществляет это только при наличии запроса указанных субъектов. Основанием для рассмотрения дела о толковании Конституции РФ является обнаружившаяся неопределенность в понимании ее положений. Толкование конституции Конституционным Судом РФ преодолевает неопределенность в понимании ее положений и разъясняет их подлинный смысл (принято 14 постановлений, в которых дано толкование около 20 статей Конституции РФ).

Кроме того, Президент РФ и Правительство РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о разъяснении положений Конституции РФ в целях устранения неопределенности в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора Российской Федерации в истолковании, данном межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, и положениями Конституции РФ применительно к возможности исполнения решения соответствующего межгосударственного органа.

Если Конституционный Суд РФ примет постановление о невозможности исполнения решения межгосударственного органа без нарушения Конституции РФ, то осуществлять (принимать) какие-либо действия (акты), направленные на исполнение этого решения, нельзя.

Толкование представляет собой результат научного поиска, характеризуется использованием различных научных методов, авторитетных концепций, доктрин, изложенных в учебниках, монографиях и других научных трудах, либо предстает как оригинальная новая научная теория, по-иному характеризующая то или иное государственно-правовое явление. Конституционный Суд РФ подчеркивает нормативно-доктринальный характер осуществляемого им толкования Конституции РФ.

Исследование правового содержания положений Конституции требует применения различных способов толкования: логического, грамматического, систематического, исторического, телеологического (целевого).

Логический способ толкования предполагает применение законов формальной логики: тождества, непротиворечия, исключенного третьего и др. Этот способ был применен Конституционным Судом РФ, в частности, при толковании ст. 136 Конституции РФ и позволил сделать вывод о том, что процедура принятия поправок к нормам глав 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона (постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П).

Грамматический (словесный, языковой, филологический) способ толкования направлен на анализ слов, фраз, предложений, изложенных в тексте проверяемого законоположения. Причем вначале устанавливается смысл отдельных слов, затем — словосочетаний и предложений. Принимается во внимание факт возможного изменения смысла слова с течением времени. Учитывается прежде всего значение слов и словосочетаний в конституционно-правовом смысле.

Систематический способ толкования конституции обусловлен системностью права в целом и взаимообусловленностью содержания правовых норм в частности. При уяснении смысла проверяемой конституционной нормы выявляются ее системные связи с другими нормами, место в системах права и законодательства. Суд в своих выводах неоднократно исходил из того, что ту или иную статью Конституции РФ надо рассматривать в контексте всей конституции или определенного ряда ее норм (например, главы 1, посвященной основам конституционного строя), либо преамбулы и пр. Например, в постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П Конституционный Суд РФ, разъясняя понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», системно истолковал положения целого ряда норм конституции, сделал вывод о том, что в систему федеральных органов исполнительной власти входит Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти.

Историческое (историко-политическое) толкование дополняет другие способы толкования. Для уяснения смысла конституционной нормы исследуются материалы, связанные с принятием Конституции РФ, а также сложившаяся на тот момент общественно-политическая, социально-экономическая, духовная обстановка в обществе. Особое значение для конституционного судопроизводства имеет анализ современной практики применения толкуемой нормы. В ст. 74 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» прямо предписывается Конституционному Суду РФ учитывать правоприменительную практику: «Конституционный Суд РФ принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов».

Телеологический способ толкования основан на уточнении целей конституционных норм и основной цели Конституции РФ в целом — обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека как высшей ценности. Любое толкование прав и свобод, которые гарантируются Конституцией РФ, должно соответствовать ее общему духу в целях обеспечения и развития идеалов и ценностей демократического общества.

Конституционный Суд РФ нередко использует одновременно несколько способов толкования. Например, осуществляя толкование ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о согласовании президентом с Государственной Думой кандидатуры председателя правительства, Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П отметил: «Действительный смысл положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации может быть выявлен на основе использования в единстве различных приемов толкования — телеологического, историко-политического, систематического, грамматического, логического».

Исследование правового содержания положений Конституции и норм оспариваемых законов требует применения различных видов толкования в зависимости от его границ: адекватного (буквального), ограничительного, расширительного. Используя тот или иной вид толкования, Конституционный Суд РФ выявляет точное либо более узкое или широкое понимание конституционной нормы по сравнению с ее языковым выражением. Если словесное выражение нормы и мысль законодателя совпадают, то используется адекватное толкование. В иных случаях имеют место ограничительное или расширительное толкование.

При разъяснении конституции Конституционный Суд РФ не создает новых конституционных норм. Правотолковательное положение — это всего лишь правило надлежащего понимания толкуемой нормы права, а не новая норма права¹⁶.

Решения Конституционного Суда РФ о толковании федеральной конституции обладают общеобязательным и окончательным характером. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления должны принимать нормативные и правоприменительные акты в соответствии с конституцией в том ее истолковании, которое было дано Конституционным Судом РФ. Положения нормативных правовых актов, основанные на иной интерпретации норм Конституции РФ, подлежат пересмотру издавшими их органами и должностными лицами. Основанные на неправильном истолковании конституционных норм правовые акты могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Официальное толкование Конституции РФ имеет важное значение для обеспечения единообразного понимания ее положений и служит упрочению конституционной законности в России.

§ 8. Соотношение Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

Федеративная природа России обусловливает одновременное действие на ее территории конституции федерации и конституций (уставов) ее субъектов. Часть 2 ст. 5 Конституции РФ гласит: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство».

Совокупность действующих в России конституций и уставов образует конституционную систему¹⁷. Основой этой системы является федеральная конституция.

Свобода конституционного правотворчества федерации и субъектов имеет пределы. Региональные основные законы не должны противоречить федеральной конституции, федеральная конституция не должна вторгаться в компетенцию регионов.

Целью конституционного соответствия являются обеспечение функционирования Российской Федерации как целостного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов, реализация демократических прав и свобод граждан; формирование гражданского общества; соблюдение единых принципов организации институтов государственной и муниципальной власти.

Соотношение Конституции РФ, конституций республик в ее составе, уставов других субъектов Федерации подчиняется ряду требований. Все российские конституционные акты взаимосвязаны. Им присуща однородная направленность правового регулирования: уважение к правам и свободам человека и гражданина; признание суверенных прав наций и народностей; сохранение государственного единства и территориальной целостности России; признание верховенства федерального закона.

Федеральная конституция закрепляет не только государственно- правовой статус России как суверенного государства, его состав, но и основы конституционного статуса ее субъектов; не только систему федеральных органов государственной власти, но и принципы построения системы органов публичной власти субъектов Федерации; разграничение предметов ведения между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Конституция гарантирует представительство всех субъектов Федерации в парламенте, их участие в разработке федеральных законов и общенациональных государственных программ.

Конституции и уставы субъектов Федерации — органическая структурная часть конституционно-правового законодательства России. Эти акты имеют определенную сферу действия в территориальных границах своих государственных образований. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные в федеральной Конституции. И это логично, ибо не может быть разных принципов конституционного строя в государстве в целом и его частях.

Конституции федерации, конституциям республик, уставам других субъектов Федерации присущи общие черты. В то же время эти акты различаются между собой по содержанию, объекту регулирования, юридической силе, территории действия, процедуре принятия. Они обладают спецификой, отражающей исторические и национальные особенности субъектов Федерации.

Первые постперестроечные республиканские конституции и уставы были приняты в начале 1990-х годов. В некоторых из них содержались нормы, противоречащие федеральной конституции. Развивая идеи, заложенные в республиканских декларациях о государственном суверенитете и Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., конституции республик закрепляли их новый государственно-правовой статус. Так, в ст. 1 Конституции Марий Эл от 24 июня 1994 г. республика характеризовалась как суверенное государство, созданное на основе осуществления марийской нацией своего неотъемлемого права на самоопределение, выражающего волю и интересы граждан всех национальностей республики. Конституция Татарстана от 6 ноября 1992 г. закрепляла его статус как ассоциированного члена в составе Российской Федерации (ст. 61). В ней было записано, что «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус» (ст. 59). Чеченская Республика в Конституции от 12 марта 1992 г. провозглашалась равноправным субъектом в системе мирового сообщества (преамбула, ст. 1, 6). Согласно тексту этой конституции республика строила свои взаимоотношения с Российской Федерацией на основе норм международного права.

В то же время большинство субъектов Федерации подтверждало свой государственно-правовой статус в составе России (Республика Коми — ст. 1, 61 Конституции от 17 февраля 1994 г.). В преамбуле Степного Уложения (Основного закона) Калмыкии от 5 апреля 1994 г. указывалось об органическом единстве России и ее составной части — Калмыкии, которая провозглашалась равноправным субъектом Российской Федерации, ее составной, неделимой частью (ст. 1).

Затянувшийся процесс «суверенизации» субъектов Федерации получил официальную правовую оценку в двух решениях Конституционного Суда РФ, во-первых, в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П и, во-вторых, в определении от 27 июня 2000 г. № 92-О. Конституционный Суд РФ признал нормы республиканских конституций о суверенитете не соответствующими Конституции РФ. Было однозначно указано на недопустимость применения термина «суверенитет» в отношении субъектов Федерации.

Точку в споре о соответствии федеральной конституции и региональных основных законов поставил Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».

В настоящее время сепаратистские тенденции в развитии регионального конституционного законодательства преодолены. Конституции и уставы субъектов приведены в соответствие с федеральной конституцией. Российская Конституция, конституции и уставы субъектов Федерации находятся в системном единстве.

Конституционное развитие субъектов Федерации не может идти вразрез с федеральным конституционным законодательством. В содержательном плане по сравнению с федеральной конституцией региональные конституции и уставы вторичны, ибо воспроизводят основополагающие принципы государственного устройства России.

Между федеральным законодательством и региональными конституциями и уставами недопустимы противоречия, однако если они возникают, то должны решаться парламентским консенсусом, с участием Президента РФ или Конституционного Суда РФ.

Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте понятие конституции.

2. Выделите и осветите этапы развития Конституции РФ.

3. Что такое юридические свойства конституции РФ? Раскройте это понятие.

4. Какова структура Конституции РФ? Сопоставьте структуру Конституции РФ 1993 г. и Конституции РСФСР 1937 г.

5. Изложите порядок принятия и внесения изменений в Конституцию РФ.

6. Проанализируйте соотношение конституции федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

7. Каков порядок официального толкования Конституции РФ?

8. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора». Обоснуйте свой ответ на вопрос: имеется ли в виду в данном конституционном положении конституция при рассуждении о законе?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

1. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

2. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. 2-е изд. М., 2008.

3. Он же. Конституционное правовое развитие России. М., 2011.

4. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.

5. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2011.

6. Несмеянова С. Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М., 2009.

7. Пряхина Т. М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2006.

8. Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2007.

9. История Конституции России. Хрестоматия. СПб., 2010. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина и Л. В. Лазарева. М. 2009.

10. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005.

11. Конституция Российской Федерации в постановлениях Конституционного Суда России (1992–2014). М., 2015

Раздел 2. Основы конституционного строя Российской Федерации

Глава 4.
Конституционный строй Российской Федерации и его основы

План темы

1. Понятие конституционного строя и его основ.

2. Человек, его права и свободы — высшая конституционная ценность.

§ 1. Понятие конституционного строя и его основ

Конституционный строй присущ определенному типу государства и общества, в основу организации которых положены идеи и ценности конституционализма, определяющие гуманистические приоритеты государственной и общественной деятельности, правовой вектор демократического развития государства и общества. Поэтому принятие государством конституции само по себе еще не означает установление в нем конституционного строя. Конституционный строй предполагает особое правовое состояние и устройство жизни общества и государства на определенных принципах, отражающих политико-правовые ценности демократии, правовой и социальной государственности.

Как особый способ (форма) организации государственной и общественной жизни конституционный строй характеризуется прежде всего тем, что государство подчинено праву, что оно является правовым конституционным государством¹⁸, в котором обеспечивается демократическая и правовая организация публичной власти.

Конституционный строй базируется на признании человека, его прав и свобод высшей ценностью: не человек для государства, а государство для человека. При этом неотчуждаемые основные права и свободы человека и гражданина определяют пределы публичной власти, выходить за которые она не вправе.

Необходимым атрибутом конституционного строя является гражданское общество, которое создает условия для свободной самореализации граждан и их объединений, развития общественного самоуправления, осуществления контроля за деятельностью органов публичной власти. Правовое конституционное государство является политико-правовым фундаментом гражданского общества, основой упрочения и развития его институтов, принципов и ценностей.

Таким образом, конституционный строй — это такое устройство государства и гражданского общества, при котором обеспечивается господство права, государство имеет демократический правовой характер, а человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а их соблюдение и защита — основной обязанностью государства.

Конституционный строй обеспечивает правовую организацию всех сфер жизни общества и государства: политической, экономической, социальной, духовной. В его правовом закреплении участвуют все отрасли российского права, и в первую очередь конституционное право. Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя.

Под основами конституционного строя следует понимать коренные устои, базовые начала и принципы, которые, определяя характер взаимоотношений человека, общества и государства, призваны обеспечить подчинение государства праву, соблюдение и защиту прав и свобод человека, реализацию народовластия, незыблемость государственного суверенитета.

Основы конституционного строя выражают политико-правовые ценности и устои организации и функционирования государства и общества, их сущностные черты. Они выступают одновременно и системообразующим фактором правовой системы государства, обусловливая ее политическое и философское содержание. Будучи закрепленными в конституции, основы конституционного строя имеют нормативный характер и играют особую роль в механизме правового регулирования общественных отношений, если учитывать высшую юридическую силу и прямое действие конституции, которая, закрепляя их, определяет в рамках конституционных принципов развитие государства как демократического федеративного правового с республиканской формой правления.

Понятие «основы конституционного строя» появилось в отечественном конституционном законодательстве сравнительно недавно. В советский период развития российского государства в науке конституционного (государственного) права и конституционном законодательстве использовались понятия «общественное устройство» (Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г.), «основы общественного строя и политики» (Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.). Они характеризовали устройство советского общества и государства, их организацию на социалистических принципах: полновластия и верховенства Советов (которые носили формальный характер), отрицания частной собственности, признания руководящей роли партии (КПСС) и др.

В Конституции РФ 1993 г. используется понятие «основы конституционного строя». Это наименование главы 1 подчеркивает верховенство конституции в государстве, указывает на его демократический конституционный и правовой характер. При этом основы конституционного строя определяют не только построение и функционирование правового конституционного государства, но и гражданского общества: признается равная защита всех форм собственности, свобода экономической деятельности, идеологическое многообразие и т. д.

Незыблемость основ конституционного строя гарантируется их закреплением в указанной главе, положения которой согласно ст. 16 Конституции РФ могут быть изменены только путем принятия новой конституции, и никакие другие положения последней не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Основы конституционного строя имеют основополагающее значение для правового регулирования всех сфер государственной и общественной жизни, выступая ориентиром и критерием конституционной законности для федерального законодателя, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. В силу своего верховенства они обязательны для всех субъектов правоприменительной деятельности, которые, осуществляя свои полномочия, должны руководствоваться конституционными принципами, определяющими содержание основ конституционного строя Российской Федерации.

Защита основ конституционного строя обеспечивается всей системой публичной власти. Особую роль в их обеспечении играет Президент РФ как гарант конституции, прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд РФ, определяющий в своих решениях соответствие основам конституционного строя нормативных правовых актов согласно ст. 125 Конституции РФ. Государство, гарантируя права и свободы человека и гражданина и обеспечивая их защиту, одновременно вправе устанавливать в федеральном законе ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, в том числе, предусматривать уголовную ответственность за деяния, умышленно совершенные в ущерб основным ценностям конституционного строя.

Знание основ конституционного строя, глубокое освоение и понимание их конституционно-правового содержания являются необходимым условием обеспечения конституционной законности в работе всех органов публичной власти, их должностных лиц, а также в деятельности граждан и их объединений, реализующих свои конституционные права, свободы, обязанности.

В структуре основ конституционного строя можно выделить, во- первых, политические основы конституционного строя. Закрепляя данные основы, конституция определяет Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, суверенитет которого распространяется на всю территорию Российской Федерации (ст. 1, 4). Основы организации России как демократического и правового государства определяют следующие конституционные принципы: признание Конституцией РФ человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2); принцип народовластия (ст. 3); принцип верховенства права (ст. 4, 15); принцип разделения властей (ст. 10); принцип местного самоуправления (ст. 12); принцип политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13); приоритет норм международного права (ст. 15). Важнейшей составной частью политических основ конституционного строя являются принцип федерализма, определяющий государственно-территориальное устройство Российской Федерации, состав и конституционно-правовой статус ее субъектов. Верховенство Конституции и ее прямое действие обеспечивают единое конституционно-правовое поле на всей территории Российской Федерации. Незыблемой основой конституционного строя Российской Федерации, гарантией ее государственной целостности является суверенитет Российской Федерации. В основе государственного суверенитета лежит народный суверенитет, ибо народ является единственным источником власти в государстве и носителем суверенитета.

Конституция Российской Федерации устанавливает республиканскую форму правления, которая предполагает выборность верховной власти в государстве, ее сменяемость демократическим путем. Особенность республиканской формы правления в Российской Федерации заключается в том, что в ней сочетаются признаки президентской и парламентской республик при наличии сильной президентской власти.

Во-вторых, Конституция РФ закрепляет экономические основы конституционного строя, которые составляет социальная рыночная экономика, развивающаяся и функционирующая на основе таких конституционных принципов, как: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности; признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; признание и охрана земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 8, 9 Конституции РФ). Последовательное осуществление данных конституционных принципов служит гарантией не только свободы экономической деятельности людей и их объединений, но и государственного влияния на развитие экономики, придание ей социальной ориентации.

В-третьих, устанавливая социальные основы конституционного строя, конституция определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Принцип социального государства как одна из основ конституционного строя обязывает государство создавать равные социальные возможности для всех членов общества, надлежащим образом осуществлять поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей. В-четвертых, в Конституции Российской Федерации закрепляются принципы, определяющие духовные основы конституционного строя. В первую очередь это принцип идеологического многообразия. Идеологическое многообразие (плюрализм) означает, что в Российской Федерации можно свободно развивать, распространять и защищать любые идеологические воззрения, кроме тех, которые направлены на обоснование запрещаемых конституций действий (захват власти, насильственное изменение основ конституционного строя и др.). При этом Основной закон предусматривает, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 13). Конституция провозглашает Российскую Федерацию светским государством (ч. 1 ст. 14). Это принцип означает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Таким образом, Конституция РФ, закрепляя основы конституционного строя, устанавливает правовой фундамент, призванный обеспечить устойчивое движение Российской Федерации в рамках конституционных принципов к своему идеалу — правовому конституционному государству с социально ориентированной экономикой.

§ 2. Человек, его права и свободы — высшая конституционная ценность

В системе конституционных ценностей, закрепляемых в качестве основ конституционного строя, особое место занимает человек, его права и свободы, которые согласно ст. 2 Конституции РФ являются высшей конституционной ценностью. Этот фундаментальный конституционный принцип является первостепенным в определении сущности конституционного строя России. Он доминирует в структуре основ конституционного строя, определяя их гуманистическую направленность, выступая ориентиром и критерием для всей государственной и муниципальной деятельности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В конституции нашла свое отражение идея естественно-правового подхода к основным правам человека, которые не являются даром государства. В силу ч. 2 ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Они признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с конституцией. Таким образом, государство не является первоисточником этих прав и свобод: оно их признает, соблюдает и защищает (ст. 2).

Конституционные признание человека, его прав и свобод высшей ценностью имеет принципиальное значение для взаимоотношений человека и государства.

Во-первых, данный конституционный принцип означает, что в демократическом правовом государстве недопустимо всевластие и произвол государства в его взаимоотношениях с индивидом, что обеспечение общегосударственных (публичных) интересов не должно приводить к игнорированию и подавлению интересов личности, ее неотчуждаемых прав и свобод, полному подчинению их общегосударственным ценностям и приоритетам.

И хотя согласно Конституции РФ публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55, могут служить основанием для правовых ограничений прав и свобод человека и гражданина, федеральный законодатель, устанавливая данные правомерные ограничения, связан при этом конституционными целями и ценностями, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными обязательствами Российской Федерации. Он должен исходить из того, что конституционные принципы гражданской свободы, интересы человека, его права и свободы должны определять смысл и содержание деятельности всего государственного аппарата, пределы публичной власти правового государства.

Во-вторых, признавая человека, его права и свободы высшей ценностью, конституция устанавливает основную обязанность правового конституционного государства: обеспечение прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека. Идеал свободной личности может быть достигнут только тогда, когда будут созданы условия, при которых каждый может пользоваться своими гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами. Поэтому деятельность органов публичной власти должна быть направлена на защиту, на предупреждение нарушений прав и свобод, на создание условий для их беспрепятственного осуществления. При этом согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П, государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц, обеспечения открытости их деятельности, предоставления гражданам полной и достоверной информации, касающейся процесса и результата выполнения возложенных на них функций.

Кроме того, конституция гарантирует не только государственную защиту прав и свобод, но и их самозащиту всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), а также устанавливает дополнительные гарантии международной защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 46). Гарантированность защиты прав и свобод человека и гражданина является необходимым условием для обеспечения развития России как правового демократического и социального государства: она характеризует уровень достигнутой свободы в обществе, фактическое положение человека в обществе и государстве.

В-третьих, признание человека, его прав и свобод высшей конституционной ценностью не означает, что свобода человека в условиях демократического правового государства является абсолютной, что человек может быть полностью автономен в системе конституционных ценностей, свободен от правовых и нравственных запретов. «Свобода, — писал Монтескье, — есть право делать то, что дозволено законами».

В демократическом правовом государстве обеспечивается равная свобода в рамках закона, который ограничивает свободу каждого так, чтобы гарантировать свободу остальных. Границы свободы человека устанавливаются не только законом, но и правами и свободами других лиц, которые в соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции РФ являются непосредственно действующими и не должны нарушаться при осуществлении человеком своих прав и свобод.

Свобода человека находит свое воплощение в единстве его прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях с государством, органами публичной власти. Это обусловливает необходимость формирования правовых механизмов обеспечения свободы человека, установления ее пределов, а также четкого определения компетенции органов публичной власти в их взаимоотношениях с личностью, порядка и форм реализации органов публичной власти своих полномочий.

Права и свободы человека и гражданина могут быть правомерно ограничены в целях обеспечения иных конституционных ценностей. Но при этом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ они могут быть ограничены только федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ряд прав и свобод (право на жизнь, право на охрану достоинства личности, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на жилище и др.) не может быть ограничен даже в условиях чрезвычайного положения.

Конституция РФ не допускает возможности принятия законов, которые бы отменяли или умаляли права и свободы человека (ч. 2 ст. 55). Поэтому правомерные ограничения прав и свобод не означают их отмену или их умаление.

Конституционный Суд РФ с учетом собственной практики и практики ЕСПЧ выработал правовые позиции, касающиеся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина, в частности:

– ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;

– ограничения не могут посягать на самое существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания;

– при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры (постановления от 14 мая 1999 г. № 8-П; от 14 ноября 2005 г. № 10-П; от 20 июля 2011 г. № 20-П и др.).

Государство, признавая человека и гражданина, его права и свободы высшей ценностью, обязано устанавливать надлежащие правовые процедуры взаимоотношений личности и органов публичности власти. Правовое регулирование компетенции органов публичной власти, порядка их деятельности должно осуществляться таким образом, чтобы исключалась возможность как узкого, так и расширительного толкования полномочий органов публичной власти, использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан.

Конституция РФ, закрепляя новые принципы взаимоотношений государства и личности, создает условия для повышения роли самого человека в обеспечении максимально полного использования им прав и свобод, усиления его самостоятельности. Новые ориентиры в этой области нацелены на развитие творческого потенциала каждого человека.

Контрольные вопросы и задания

1. Аргументируйте свой ответ на вопрос: каждое ли государство, имеющее конституцию, имеет и конституционный строй?

2. Раскройте юридическое содержание конституционной основы: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

3. В чем, с вашей точки зрения, состоит сущность конституционализма?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

1. Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.

2. Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010.

3. Зорькин В. Д. Конституция и права человека в XXI веке. К 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию Всеобщей декларации прав человека. М., 2008.

4. Лукашева Е. А. Человек, право, цивилизация: нормативно-ценностное измерение. М., 2011.

5. Российский конституционализм. М., 2008.

6. Кутафин О. Е., Несмеянова С. Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М., 2009. Главы 1 и 2 разд. 2.

7. Шульженко Ю. Л. Отечественный конституционализм: историко-юридическое исследование. М., 2010.

8. Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007.

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)»».

Глава 5.
Конституционные основы государственности в Российской Федерации

План темы

1. Российская Федерация — демократическое государство.

2. Россия — федеративное государство.

3. Российская Федерация — правовое государство.

4. Принцип разделения властей — конституционная основа осуществления государственной власти.

5. Российская Федерация — социальное государство.

6. Российская Федерация — светское государство.

7. Республиканская форма правления.

8. Суверенитет Российской Федерации.

§ 1. Российская Федерация — демократическое государство

Принцип демократического государства относится к основополагающим началам конституционного строя, ибо в соответствии с ним определяются принадлежность и формы власти в государстве, методы ее осуществления, ее легитимация. В основе демократического правления лежит представление о народе как носителе верховной власти, ее источнике.

Конституция РФ, определяя Российскую Федерацию как демократическое государство (ч. 1 ст. 1), устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Признание народа носителем суверенитета означает, что именно народ как единое целое составляет основу государственности, источник власти в государстве, что он обладает верховенством в решении вопросов устройства государства и общества, в учреждении системы публичной власти. В целях реализации своего суверенитета многонациональный народ России путем всенародного голосования принял Конституцию РФ, возродив, как указано в ее преамбуле, суверенную государственность России и утвердив незыблемость ее демократической основы.

Конституция закрепляет основные формы народовластия, — формы непосредственной (прямой) демократии (референдум, свободные выборы и др.), и формы опосредованного (непрямого) осуществления народом своей власти (через органы государственной власти и органы местного самоуправления).

В общей системе власти народа (публичной власти) необходимо также различать государственную власть и муниципальную власть. Государственная власть осуществляется органами государственной власти, а также народом непосредственно (через референдумы, выборы и другие формы прямой демократии). В Российской Федерации два территориальных уровня государственной власти: федеральный и региональный (субъектов Федерации). Муниципальная власть (власть местного самоуправления) — это первичный уровень власти в государстве. Она осуществляется органами местного самоуправления, а также непосредственно населением через формы прямой демократии. Местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя конституционного государства. Наряду с другими принципами организации и осуществления власти конституционный принцип местного самоуправления определяет демократизм системы управления государственными и общественными делами, обусловливает необходимость децентрализации власти в государстве.

Следует также различать власть учредительную и власть учреждаемую. Учредительная власть принадлежит народу и находит свое выражение в акте принятия конституции, устанавливающей новый государственный и правовой порядок. Конституция РФ принимается непосредственно народом либо представляющим народ Конституционным собранием. Власть учреждаемая — это законодательная, исполнительная и судебная. Ее пределы ограничены суверенной волей народа, выраженной в конституции.

Принцип демократического государства обусловливает особую значимость таких форм непосредственного выражения народом своей суверенной воли, как референдум и свободные выборы, которые согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа. Данные высшие формы непосредственной демократии, имея собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Народ, выражая свою волю на референдуме, свободных выборах, самостоятельно решает наиболее важные государственные и общественные вопросы, определяет состав избираемых им органов публичной власти, обеспечивает демократическую легитимацию власти в государстве.

Смысл демократии неразрывно связан с идеей политической свободы. Свободное волеизъявление граждан по различным вопросам государственной и общественной жизни есть необходимое условие демократического развития страны, ибо свобода неразрывно связана с существом демократического правления. Аристотель относил свободу к основным началам демократического строя. Государство есть общение свободных людей, утверждал философ, а одно из условий свободы — по очереди быть управляемым и править. Само понятие гражданина Аристотель определял через участие в суде и власти¹⁹. Отсюда берут свои начала такие принципы современной представительной демократии, как выборность и сменяемость власти, ибо демократия — это власть на время.

Демократия — это свободное общество, базирующееся на альтернативах, отражающих многообразие его социальной и политической структуры, политическое равноправие всех социальных слоев и политических сил, многопартийность, идеологический плюрализм и т. д. Политическое многообразие, многопартийность, которые основываются на признании Конституцией РФ идеологического многообразия, являются необходимым условием развития демократических начал в обществе, гарантией свободы граждан выражать и отстаивать свои политические взгляды, участвовать в создании и деятельности той или иной политической партии, в общественно-политической жизни страны.

Принцип многопартийности обеспечивает плюрализм политической жизни, политических идей и программ. Многопартийность предполагает деятельность политической оппозиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более широких слоев населения. Демократическое правовое государство, признавая политическое многообразие и многопартийность, свободу организации и деятельности оппозиционных политических партий и движений, устанавливает пределы общественно-политической деятельности, запрещая создание и деятельность общественных объединений, деятельность которых преследует цели, противоречащие конституции.

Демократическое государство дает народу возможность политического самоопределения, выбора того или иного политического направления. Это обеспечивается прежде всего регулярными, свободными и альтернативными выборами, являющимися, по сути, единственным актом, в котором политическая воля народа непосредственно материализуется во властные политические структуры, в органы публичной власти.

В парламентских странах выборы — это не только определение состава парламента, но и решение вопроса о составе правительства, формируемого парламентским большинством. В связи с этим один из известнейших философов современности К. Поппер в своей работе «Открытое общество и его враги» определяет демократию как краткое обозначение типа правительства, от которого можно избавиться без кровопролития, например, путем всеобщих выборов. Однако, как отмечает философ, в этом случае общественные институты должны обеспечивать средства, с помощью которых правительство может быть смещено гражданами, а общественные традиции гарантировать, что эти институты не могут быть с легкостью разрушены теми, кто находится у власти.

В нашей стране, где президент в соответствии с конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и, по существу, формирует правительство, решает вопрос об его отставке, выбор политического развития страны во многом определяется результатами президентских выборов.

Демократия — это равная для всех свобода, это равенство в условиях свободы. Поэтому демократическое государство, признавая, соблюдая и защищая права и свободы человека и гражданина, гарантирует их равенство независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Демократическое правовое государство обеспечивает также равенство всех перед законом и судом.

Обязательным атрибутом демократического государства является рыночная экономика, гарантирующая право частной собственности и свободу предпринимательской деятельности и выступающая необходимым условием развития гражданского общества. Институты гражданского общества воздействуют на общественно-политическую жизнь государства, способствуя утверждению и развитию в обществе демократических принципов: гласности, свободы мнений и дискуссий, уважения к закону, к правам человека, ответственности органов публичной власти, политических партий и иных участников общественно-политической жизни перед народом и др.

Принципы демократического государства требуют, чтобы реализация публичных властных полномочий, решение государственных задач были опосредованы народом, основывались на так называемой непрерывной цепи демократической легитимации, обеспечивающей связь власти с волей народа. Только в условиях демократического правового государства власть конституируется, легитимируется и контролируется народом, становится властью народа, осуществляется через посредство народа и для народа. Легитимация выборных органов публичной власти обеспечивается всем механизмом прямой демократии, но прежде всего и главным образом его важнейшим элементом — институтом всеобщих выборов.

Именно выборы дают публичной власти, ее государственному механизму необходимую демократическую легитимацию. При этом основой легитимной власти в государстве могут быть лишь те выборы, которые обеспечивают выражение подлинной воли народа, результаты которых не фальсифицированы. Демократическое государство должно создать условия для обеспечения защиты выборов от их фальсификации.

В демократическом государстве власть не может стать автономной: она нуждается в доверии народа, постоянной его поддержке, опосредованной выборами, и в силу этого она является срочной (властью на время): ее легитимация должна регулярно подтверждаться. Поэтому периодичность выборов — необходимое условие легитимации власти в государстве, ибо в легитимности власти отражается отношение к ней общества, согласие с ней народа, признающим власть законной и справедливой. При этом в демократическом государстве публичная власть не может олицетворяться только с определенной личностью, отдельными лицами. Власть остается демократичной, если она не оказывается личной властью. Власть — это постоянно обновляемая демократическая структура. Выборы являются тем средством, которое не дает «засыпать» демократии в обществе, удерживая ее институты от мутации. Они определяют ритм политической жизни.

Легитимация власти большинством граждан на выборах не означает, что меньшинство, не входящее в это большинство, оказывается беззащитным перед лицом этой власти. В современном демократическом государстве демократию нельзя сводить только к господству большинства. Нельзя забывать, что базовыми принципами демократии являются свобода и равноправие. И если во времена Руссо казалось, что для утверждения этих принципов достаточно, чтобы власть от меньшинства перешла в руки большинства народа, то уже в XX в. выдвигается дополнительный критерий свободы, связанный с обеспечением и защитой прав тех, кто оказался в меньшинстве на выборах, в органах народного представительства. Законодательство демократического государства также должно гарантировать их права.

Народ как совокупность политически активных граждан, выражающих свою волю на выборах и референдумах, является основным элементом системы демократической легитимации власти в государстве. Любое осуществление публично-властных полномочий в государстве должно быть основано на суверенной воле народа либо опосредовано народом, избирающим органы публичной власти и наделяющим их правом формировать иные органы власти, определять их полномочия и порядок деятельности. Власть в государстве принадлежит, согласно конституции, многонациональному народу России в целом. Поэтому никакая часть народа (социальный слой или группа), никто иной не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий является нарушением конституционных основ народного суверенитета, основ конституционного строя России и преследуется по федеральному закону.

§ 2. Россия — федеративное государство

Принцип федерализма, закрепляемый Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя, определяет форму государственно-территориальной организации и правовой вектор развития России как федеративного государства, дополняя его демократические начала обеспечением и защитой региональных и местных интересов, равноправием субъектов Федерации.

В течение длительного времени российское государство, несмотря на исторически сложившееся многообразие национальных, культурных и местных традиций, отражавшее многонациональный состав его населения, развивалось как унитарное государство. Хотя надо отметить, что унитаризм Российского государства сочетался при этом с установлением особого правового режима для отдельных территорий, с признанием традиционных начал жизни, например, сибирских и им подобных народов²⁰. Своеобразным было правовое положение в Российской империи Финляндии (Великого Княжества Финляндского), которое согласно ст. 2 Основных законов Российской империи (1906 г.), составляя нераздельную часть российского государства, управлялось особыми установлениями на основе особого законодательства.

Федеративное устройство и унитарное устройство — это формы государственного устройства, которое характеризует государство с точки зрения того, является ли оно простым (унитарным) или сложным (федеративным) и показывает: а) как организована территория государства (из каких частей она состоит); б) каков правовой статус этих территориальных частей государства; в) каковы их основы и принципы взаимодействия с центральной властью.

Большинство государств мира имеют унитарное устройство, являются унитарными государствами. Их территориальная структура, как правило, включает лишь административно-территориальные единицы (области, провинции, районы, уезды, округа, города и др.). Однако некоторые унитарные государства в своем составе могут иметь территории, которые обладают особым статусом, например, автономные образования. Автономия — это внутреннее самоуправление территории, которая отличается национальными, культурными и иными особенностями. Степень самостоятельности таких автономных образований бывает различной.

Унитарные государства имеют одну конституцию, одну систему законодательства. В них формируется и действует одна система государственных органов. При этом принцип унитаризма не означает, что государственное управление должно строиться только на единых началах централизации и соподчинения. Аристотель отмечал, что излишнее единство разрушает само существо государства, искажает свойственную ему природу. Поэтому в унитарных государствах также получают свое развитие принципы децентрализации власти, субсидиарности, регионализации, местного самоуправления, которые определяют в них демократические начала организации и осуществления публичной власти.

Федеративных государств в мире не так много: чуть более 20. Однако среди них такие крупные и экономически развитые государства, как Россия, США, Канада, Германия, Индия и др.

Термин «федерация» латинского происхождения и означает объединение, союз. Федеративное государство — это сложное государство, основными частями которого являются государственные образования, имеющие статус субъектов (членов) федерации (земли, штаты и др.).

Для федерации характерно также наличие двух систем законодательства: федеральной (федеральная конституция, федеральные законодательные акты) и субъектов Федерации (конституционные, законодательные акты субъектов Федерации), формируемых с учетом разграничения компетенции между федерацией в целом и ее субъектами.

В федеративном государстве существуют два уровня государственной власти, обусловливающие наличие двух видов органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации), реализующих государственную власть с учетом разделения властей по вертикали. Субъекты Федерации, как правило, не обладают суверенитетом — он принадлежит Федерации в целом. Однако бывают и исключения. Так, в СССР субъектами Федерации формально признавались суверенные советские социалистические республики, чей суверенитет ограничивался союзной конституцией. За республиками признавалось также право выхода из состава СССР, что не характерно для федерации.

От Федерации следует отличать конфедерацию. Если федерация представляет собой сложное государство, то конфедерация — это не государство, а союз государств, т. е. объединение государств в конфедерацию не приводит к появлению нового государства. Конфедерация — это международно-правовое объединение государств с элементами государственно-правого объединения. Это достаточно непрочное объединение государств, создаваемое для решения вопросов экономического сотрудничества, обороны, проведения совместной военной и внешней политики и др. С течением времени конфедерации либо распадаются, либо преобразовываются в федерацию. В современный период появляются новые формы объединения государств, которые невозможно однозначно отнести к федерации или конфедерации: им присущи как элементы федерации, так и конфедерации (например, Европейский союз).

Возникновение федеративного государства обусловлено многими факторами: историческими, политическими, национальными и другими, с учетом которых народ сам выбирает свой путь развития, включая и форму своего государственно-территориального устройства. При этом возникновение федерации необязательно связано с решением национального вопроса. Лишь некоторые федерации, в том числе Россия, имеют национальную окраску. Федерация — это один из способов децентрализации власти, демократизации общественной жизни, развития самоуправления.

Исторически федерация возникает, во-первых, путем объединения суверенных государств на основе договора в новое суверенное союзное государство — федерацию; это договорные федерации. К ним относился, в частности, Союз Советских Социалистических Республик (СССР), возникший в 1922 г. В него на основе Союзного договора от 30 декабря 1922 г. объединились суверенные советские республики (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, Украинская Советская Социалистическая Республика, Белорусская Советская Социалистическая Республика и Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика, которая в тот период объединяла Армению, Грузию и Азербайджан). Конституция СССР была принята в 1924 г.

Во-вторых, федерация возникает непосредственно на основе конституции, которая устанавливает федеративное устройство государства, — это конституционные федерации. К ним относится и Россия, которая была провозглашена федерацией III Съездом Советов в январе 1918 г., принявшим Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюцию о федеративных учреждениях. Декларация в дальнейшем была включена в первую советскую конституцию — Конституцию РСФСР, принятую V Съездом Советов 10 июля 1918 г. Особенностью РСФСР как федерации было то, что Россия провозглашалась федерацией еще до создания ее субъектов: Конституция стала основой формирования и развития субъектов Федерации. В начальный период развития федеративных отношений в России (1918–1922) основная масса народов, проживающих на ее территории, получает свою национальную государственность на базе автономии.

Так вырабатывалась своеобразная форма федерации, которую представляла РСФСР, являвшаяся одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство населения, и развивавшейся на основе автономных единиц федерацией, объединившей все народы, населявшие ее территорию, включая и русский народ.

Субъектами РСФСР признавались лишь автономные образования, имевшие различный правовой статус, что отличало РСФСР от классических федераций.

Конституция РСФСР 1978 г. с учетом исторического развития субъектного состава федерации закрепляла в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных (ранее — национальных) округов. Края, области, города Москва и Ленинград (сегодня — Санкт-Петербург) в тот период не обладали статусом субъектов Федерации — они имели статус административно-территориальных единиц.

В начале 90-х годов прошлого века в федеративном устройстве России произошли существенные изменения, которые ознаменовали начало нового этапа в развитии федеративных начал российского государства: статус субъектов Федерации получили края, области и города федерального значении (Москва и Санкт-Петербург). Теперь вся территория Российской Федерации складывается из территории ее субъектов: национально-государственных образований и территориально-государственных образований. В этом проявляется особенность российского федерализма, сочетающего национальные и территориальные начала федерации.

В системе федеративных отношений получили также свое развитие договорные начала: в 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью ранее действовавшей Конституции РФ. Однако его подписание не означало, что Российская Федерация превратилась в договорную федерацию и стала развиваться на основе договорных отношений ее субъектов. Предметом договора было не учреждение федерации, ибо она уже существовала, хотя и отличалась большим своеобразием, сильными началами унитаризма, а разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами с учетом нового этапа развития государства, новых реалий общественно-политической жизни. Основные положения Федеративного договора нашли свое отражение в Конституции РФ 1993 г.

Сегодня Российская Федерация в большей степени, нежели раньше, похожа на классическую федерацию. Она состоит из 83 равноправных субъектов Федерации. Хотя Конституция РФ 1993 г. первоначально включала 89 субъектов Федерации: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область и 10 автономных округов. Сокращение числа субъектов Федерации произошло в результате объединения ряда субъектов в целях создания более крупных и в экономическом отношении более мощных членов Федерации. Объединение субъектов Федерации осуществлялось в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Данный закон предусматривает образование нового субъекта Российской Федерации только путем добровольного объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

Практика образования новых субъектов Федерации показывает, что объединялись автономные округа с краями и областями, в состав которых они входили. Вопрос об образовании нового субъекта Федерации в соответствии с законом выносился на референдум заинтересованных субъектов Российской Федерации. Указанный закон предусматривает также возможность принятия в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, которое осуществляется на добровольной основе при соблюдении государственных интересов России и принципов федеративного устройства, а также в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта Российской Федерации иностранного государства или его части. Конституция РФ не исключает возможность изменения статуса субъекта Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). При этом для конституционно-правового закрепления статуса субъекта Федерации может быть использована только одна из тех форм государственности, перечень которых содержится в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ.

Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство (ст. 1), закрепляет в ст. 5 принципы федеративного устройства, которые не могут быть изменены иначе, как путем принятия новой конституции. Им не могут противоречить положения конституции, содержащиеся в других главах. Данные принципы являются исходными для правильного понимания всех последующих конституционных положений, касающихся федеративного устройства, организации государственной власти и местного самоуправления. Ими обязаны руководствоваться в своей деятельности органы публичной власти и их должностные лица, а также граждане и их объединения. К конституционным принципам федеративного устройства относятся:

– государственная целостность Российской Федерации;

– единство системы государственной власти;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

– равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1. Государственная целостность Российской Федерации. В ст. 4 Конституции РФ закрепляется принцип государственной целостности, который вытекает из суверенитета России, а также связан с другими началами конституционного строя (единство системы государственной власти, единство экономического пространства и др.). Государственная целостность — это внутреннее единство государства, неприкосновенность его территории. Многонациональный народ России принимал конституцию, основываясь, в том числе, на ценности «исторически сложившегося государственного единства» (преамбула Конституции РФ), на базе которого возникла и развивается Российская Федерация. Государственная целостность является необходимым условием деятельности государства, его органов, соблюдения и защиты ими прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П признал государственную целостность важным условием и гарантией равного правового статуса граждан, независимо от места проживания.

Государственная целостность обеспечивается:

– целостностью и неприкосновенностью территории России,

– верховенством конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации,

– единством экономического пространства (не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансов),

– единым гражданством Российской Федерации,

– отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из нее,

– единством системы государственной власти,

– запретом на создание общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности России.

2. Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти обусловлено прежде всего тем, что единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ России, чья воля и интересы определяют единство конституционных целей и задач для всех органов государственной власти. Данный принцип является необходимым условием обеспечения органами государственной власти всех функций федеративного государства на его территории с учетом того, что полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации имеют свои пределы, обусловленные федеративными началами осуществления государственной власти.

Единство системы государственной власти предполагает обеспечение самостоятельности субъектов Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению: согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов вопросов, перечисленных в ст. 71 и 72, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Поэтому единство системы государственной власти не означает, что у субъектов Федерации отсутствует своя государственная власть. Единство системы государственной власти обусловлено также общими конституционными принципами построения и функционирования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, а так же осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей. При этом принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Важной гарантией единства системы государственной власти является деятельность Президента РФ, который на основании ч. 2 ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предпосылкой федеративного устройства государства является разграничение государственных функций между федерацией и ее субъектами. Это требует сбалансированного и согласованного взаимодействия органов государственной власти на двух территориальных уровнях государственной власти: федеральном и уровне субъектов Федерации. Решение этих задач предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, т. е. разграничение их компетенции. Данное разграничение в Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, которая наряду с признанием общефедеральных задач и функций (ст. 71) определяет вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) и выделяет сферу исключительного ведения субъектов РФ: согласно ст. 73 Конституции РФ, все вопросы, которые не вошли в перечень вопросов, установленных в ст. 71 и 72, находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.

Необходимо также учитывать, что основополагающие принципы конституционного строя взаимосвязаны и взаимообусловлены: принцип разделения властей в условиях федеративного государства предполагает не только горизонтальное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, но и разделение властей по вертикали на двух уровнях осуществления государственной власти: федеральном и региональном (уровне субъектов Российской Федерации).

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией РФ, но и Федеративным договором 1992 г. (он действует в части, не противоречащей конституции), а также двухсторонними договорами и соглашениями между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Признание договорных отношений в сфере взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации не означает изменение конституционной природы Российской Федерации: любой договор или соглашение, как признал Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П, не может быть выше Конституции РФ, что вытекает из ее ст. 4 и 15, а также п. 1 раздела 2 «Заключительные и переходные положения».

Между двумя уровнями государственной власти распределяются не только предметы ведения (сферы общественных отношений, в пределах которых реализуют свои права и обязанности органы государственной власти) и полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данный принцип обусловливает и разделение финансовых и материальных ресурсов (в соответствии с принципом бюджетного федерализма), а также разграничение ответственности между органами государственной власти за решение вопросов, отнесенных к сферам их совместного ведения.

4. Принцип равноправия и самоопределения народов. Конституция РФ относит этот общепризнанный принцип (так он определяется в преамбуле конституции) к основам федеративного устройства, исходя из демократизма конституционного строя, правового характера Российской Федерации, с учетом многонационального состава ее населения и приверженности общепризнанным принципам и нормам международного права.

Всем народам России независимо от численности гарантируются равные права на осуществление власти многонационального народа, на участие в государственном строительстве, в местном самоуправлении, в иных сферах общественной и государственной жизни. Все народы, проживающие на соответствующей территории, в соответствии с Конституцией РФ имеют право на использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9). Российская Федерация гарантирует также всем народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ). Обеспечение прав народов России взаимосвязано с гарантиями прав и свобод человека и гражданина. Каждый независимо от национальной принадлежности имеет равную возможность пользоваться всеми правами и свободами: Конституция Российской Федерации запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).

Гарантируя равноправие всех народов, Российская Федерация обеспечивает самобытное развитие всех народов и этнических групп. В ст. 71 и 72 Конституции РФ в качестве особого предмета ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов выделены права национальных меньшинств, а также гарантированы права коренных малочисленных народов (ст. 69). Особое внимание государства к национальным меньшинствам, малочисленным этническим общностям и коренным малочисленным народам, забота о них, стремление поддержать и сохранить их самобытную культуру, образ жизни находится в соответствии с требованиями норм международного права, международно-правовыми обязательствами Российской Федерации в этой сфере и не нарушает принципа равноправия народов.

Принцип равноправия народов означает и их равное право на самоопределение. В соответствии с международными нормами все государства должны уважать права народов на самоопределение, однако реализация данного права сопряжена с рядом международно-правовых требований.

Согласно международно-правовым нормам реализация этого права не должна вести к действиям, направленным на частичное или полное разрушение территориальной целостности или политического единства государства, в котором имеется правительство, представляющее весь народ, проживающий на данной территории без различия расы, вероисповедания и др. Реализация этого права не должна вести к нарушению прав других, ибо в противном случае речь будет идти не об осуществлении права, а о злоупотреблении правом. Конституционный Суд РФ в постановлениях от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-1, от 31 июля 1995 г. № 10 признал, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Российской Федерации права на постановку вопроса о своем статусе, однако реализация этого права требует соблюдения принципа территориальной целостности государства и прав человека.

Самоопределение народа может быть реализовано не только путем создания своей государственности в формах, предусмотренных Конституцией РФ (ч. 1 ст. 5), но и в форме национально-культурной автономии, которая, являясь разновидностью общественного объединения, используется объединением граждан, относящих себя к определенной этнической общности, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования и национальной культуры.

5. Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Российская Федерация в соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Перечисляя государственно-правовые формы составляющих Российскую Федерацию национально-государственных и государственно-территориальных образований, которые отражают особенности их исторического развития, Конституция РФ использует общее для всех понятие — «субъект Российской Федерации», при этом подчеркивается, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации. В ч. 4 ст. 5 Конституции РФ установлено, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, конституция закрепляет единые правовые основы взаимоотношений для всех субъектов Российской Федерации независимо от их государственно-правовой формы с федеральными органами государственной власти, исключая тем самым установление каких-либо отношений с одними субъектами Российской Федерации в ущерб другим ее субъектам. Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти распространяется на все сферы их взаимодействия.

К конституционным гарантиям представительства и обеспечения интересов субъектов Федерации на федеральном уровне относятся:

– равное представительство от субъектов Федерации в Совете Федерации — палате федерального парламента, представляющей интересы регионов на федеральном уровне;

– право законодательной инициативы, т. е. право внесения проекта федерального закона в Государственную Думу, которое принадлежит каждому субъекту Федерации в лице его законодательного (представительного) органа государственной власти;

– право органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ;

– право органов государственной власти субъекта Российской Федерации заключать договоры и соглашения с соответствующими федеральными органами государственной власти о разграничении предметов ведения и полномочий и др.

Равноправие субъектов Российской Федерации не означает, что они обладают абсолютно одинаковыми правами, что их конституционно-правовой статус полностью идентичен: равный не значит одинаковый. Субъекты Федерации различаются по уровню своего финансово-экономического потенциала, размерам территории, численности населения и т. д. Они имеют экономические, географические и иные особенности, наличие которых, в частности, является одним из условий, обусловливающих возможность заключения договоров о разграничении полномочий.

Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики, как признал Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 июля 1996 г. № 16-П, должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.

§ 3. Российская Федерация — правовое государство

Основополагающим началом российской государственности, ее конституционного строя является принцип правового государства. Конституционное провозглашение Российской Федерации правовым государством означает, что вся государственная и общественная жизнь должна строиться на основе фундаментальных правовых принципов, формирующих правопорядок в обществе, стержнем которого является конституция. Эти правовые принципы также определяют рациональное и эффективное распределение государственных функций и полномочий между органами государственной власти, их связанность правом в целях обеспечения свободы и правовой защиты индивида от произвола государственной власти.

Идея правового государства имеет глубокие исторические корни. Истоки ее мы находим в правовых воззрениях древнегреческих философов — Сократа, Аристотеля, Платона и др. По учению Сократа, долг каждого человека подчиняться установленным законам, ибо в подчинении им заключается справедливость: и писаные законы, и неписаные, т. е. Божественные законы имеют общий источник — справедливость. Платон, чьи взгляды сформировались под влиянием Сократа, полагал, что законам должны подчиняться и правители: «Закон — владыка над правителями, а они — его рабы». Аристотель указывал, что, по идее, верховная власть в государстве должна принадлежать закону, основанному на разуме. На этих воззрениях основывается западная традиция права. Английский юрист Брактон писал в ХIII в., что «закон делает короля» и что Англия живет «не под властью человека, а под властью Бога и закона».

Идея связанности власти законом, идея разделения властей как одно из условий обеспечения свободы в обществе получает свое теоретическое обоснование в работах Локка, Монтескье, Канта и др. Понятие правового государства возникает на рубеже XVIII — XIX вв. Термин «правовое государство» впервые появляется в работах немецких ученых в первой трети XIX века: К. Т. Велькера (он первым употребил это понятие в 1813 г.), И. Х. Фрайхера фон Аретина, Роберта фон Моля и др.

Философскую основу теории правового государства разработали Кант и Гегель. Кант, определивший государство как «объединение множества людей, подчиненных правовым законам», понимал под благом государства высшую степень «согласованности государственного устройства с правовыми принципами, стремиться к которой обязывает нас разум через некий категорический императив»²¹. По мнению Гегеля, философский смысл нового государства состоит в том, что оно есть высшее осуществление идеи свободы. Рассматривая государство как нравственное единство и действительную гармонию лиц, Гегель пытается примирить с ним начала личной свободы. Государство должно дать нравственному закону и личной свободе истинное осуществление, сделать идеал действительностью²². При этом он стремился отмежеваться от теорий, согласно которым личность целиком растворяется во всеобщности государственного организма (как у Платона). Гегель с учетом практики прусского государства начала XIX в. видел осуществление идеи свободы, политический образец в конституционной монархии, основанной на принципе разделения властей.

Политико-юридическое содержание понятия правового государства, получившее свое дальнейшее развитие в XIX и XX вв., раскрывается в характеризующих его принципах и институтах, которые выступают одновременно и как основы его организации, и как условия деятельности. К ним относятся:

1. Господство (верховенство) права. Правовое государство — это государство, в котором обеспечивается верховенство правовых начал в государственной и общественной жизни. Правовое государство, его органы так же подчинены праву, так же связаны правом, его нормами, как и другие участники правового общения, правовых отношений. Государство, устанавливая правовые нормы, обязано гарантировать их действие применительно ко всем субъектам права, включая органы государственной власти. В противном случае разрушаются правовые основы государственного и общественного порядка. Государственная власть, не подчиняющаяся собственным законам, теряет свою легитимность.

Господство права воплощено в верховенстве конституции и законов. При этом закон и право не должны расходиться: законы должны быть правовыми, т. е. должны основываться на конституционных принципах, соответствовать общепризнанным международным стандартам.

Все государственные органы в правовом государстве действуют в границах, установленных конституцией и законом. Им дозволено делать только то, что прямо разрешено законом, что исключает не только произвол со стороны органов власти, но и саму возможность действовать в определенных ситуациях по своему усмотрению. Это, в свою очередь, предполагает установление процессуальных правил и правовых форм государственной деятельности: формы — это «заклятый враг произвола» (Иеринг).

2. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Идея правового государства связана с обеспечением свободы человека, его правовой защищенностью во взаимоотношениях с публичной властью и другими индивидами, с признанием его прирожденных и неотчуждаемых прав.

В правовом государстве человек, его права и свободы признаются высшей ценностью. Этот принцип определяет обязанности государства в его взаимоотношениях с индивидом и с обществом в целом: государство служит человеку и обществу, а не наоборот. На государство возлагается обязанность обеспечить реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина путем создания необходимых условий и правовых гарантий.

3. Взаимная ответственность государства и личности. Правовое государство и личность как субъекты правовых отношений действуют на основе и в границах правовых норм и несут взаимную ответственность в случае их нарушения, которая обеспечивается судебной защитой.

Государство несет ответственность за действия своих органов. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Каждый человек вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

4. Правовое равенство. В правовом государстве гарантируется равенство всех перед законом и судом. Этот правовой принцип относится к основополагающим началам правового государства.

Государство, осуществляя правовое регулирование общественных отношений, не должно его использовать в интересах отдельных личностей, устанавливать положения дискриминационного характера.

Это вместе с тем не исключает в ряде случаев дифференцированного правового подхода с учетом требований социальной справедливости (предоставления льгот определенным категориям граждан), а также необходимости установления повышенной правовой защиты для лиц, занимающих определенные государственные должности, что представляет исключение из принципа правового равенства. Однако это исключение, как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности Положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального Закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"», не является личной привилегией, а «имеет публично-правовой характер и призвано служить публичным интересам».

Принцип правового равенства означает также, что все обладают равными правами и обязанностями, что государство гарантирует равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности и других обстоятельств.

5. Принцип разделения властей. Он призван обеспечить не только разграничение функций и компетенции государственных органов, но и свободу в обществе, ее гарантии.

Государственная власть в правовом государстве должна быть устроена таким образом, чтобы исключалась возможность произвола государственных органов, концентрации власти в руках одного лица или органа, что ведет к установлению авторитарных и тоталитарных режимов. В этих целях в правовом государстве осуществляется разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. При этом, как отмечал Монтескье, один из основоположников теории разделения властей, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»²³.

Принцип разделения властей является одной из гарантий правомерности деятельности органов государственной власти: в соответствии с ним формируется система сдержек и противовесов в государственном механизме властвования.

Разделение властей и их взаимодействие основывается на верховенстве конституции и законов, обеспечиваемом независимым судебным контролем.

6. Наличие гражданского общества. Идея гражданского общества находит свое выражение в признании частных интересов и индивидуальной свободы, которые проявляются в самостоятельной и независимой от государственного вмешательства сфере. Основой формирования гражданского общества выступают частная собственность, свободный рынок, прирожденные и неотчуждаемые права и свободы человека.

В институциональном плане гражданское общество — это совокупность негосударственных институтов и учреждений, посредством которых обеспечивается реализация интересов и потребностей людей и их коллективов.

Структурными элементами гражданского общества являются добровольные, самоуправляющиеся объединения людей (общественные и религиозные объединения, политические партии), негосударственные организации и ассоциации в сфере производства и предпринимательства, в сфере образования, культуры, массовой информации и др. Активное, полноценное гражданское общество — необходимое условие построения и функционирования правового государства, которое, предоставляя гражданскому обществу автономию, одновременно формирует его и формируется им.

Принципы организации правового государства, его сущностные черты и признаки раскрываются, эффективно действуют и реализуются лишь при наличии достаточно независимого от государства гражданского общества и его институтов. Неразвитое гражданское общество приводит к чрезмерному усилению государства, к избыточному правовому регулированию всех сторон жизни человека, к огосударствлению общества. Государство в этих условиях стремится взять на себя ответственность обеспечивать все потребности индивидов и их коллективов, расширяя одновременно свою регламентирующую власть.

Развитое гражданское общество ставит преграду всемогуществу государства, защищает граждан и их объединения от незаконного вмешательства в их деятельность публичной власти. С помощью своих институтов и организаций гражданское общество способствует демократизации государственного механизма властвования, обеспечивая общественный контроль за деятельностью органов публичной власти, равный доступ к участию в государственных и общественных делах. На основе ассоциаций гражданского общества в государстве развиваются институты самоуправления, создаются условия для свободной самореализации личности, объединений граждан.

Истоки гражданского общества, его отдельные элементы можно обнаружить в организации жизни древнегреческих полисов, муниципий Древнего Рима. Формирование и развитие гражданского общества — процесс длительный и занимает не одно столетие. Его начальный этап ученые относят к XVI–XVII вв., когда формируются экономические, политические и социальные предпосылки гражданского общества. В разработку концепции гражданского общества внесли вклад философы прошлых столетий: Аристотель, Платон, Цицерон, Гоббс, Локк, Руссо, Монтескье, Кант, Гегель, Маркс и др. Проблемы формирования и развития институтов гражданского общества в дореволюционной России рассматривались в работах А. Д. Градовского, Б. Н. Чичерина, М. М. Ковалевского, Б. А. Кистяковского, С. А. Котляревского, П. И. Новгородцева и др. В советской общественной науке идеи правового государства, гражданского общества признавались буржуазными и несовместимыми с социалистическими идеями построения бесклассового общества, установления диктатуры пролетариата и отмирания государства. Однако это не означает, что в советский период развития государства и общества полностью отсутствовали какие-либо зачатки гражданского общества.

Революционные события 1917 г. привели не только к крушению прежнего государственного и общественного уклада жизни российского народа, но и породили всплеск активности в разных сферах жизни, особенно в период новой экономической политики (НЭП). Однако в дальнейшем большевистской партией был взят курс на огосударствление всей общественной жизни, развитие всеобъемлющего государственного контроля, охватывавшего и сферы частной жизни граждан, установление однопартийной системы, утверждение идеологии марксизма-ленинизма в качестве идеологической основы советского общества. Была отменена и материальная основа развития институтов гражданского общества — частная собственность. Все это не могло не отразиться на процессах развития политической и экономической активности граждан, самостоятельности и самоорганизации населения.

Конституция РФ 1993 г. закрепила необходимые предпосылки развития гражданского общества. На ее основе в современной России сформировалась определенная структура гражданского общества: входящие в нее общественные и религиозные объединения, политические партии, благотворительные организации и фонды, хозяйственные корпорации, средства массовой информации, механизмы общественного самоуправления существуют реально и оказывают заметное влияние на общественно-политическую и социально-экономическую жизнь страны.

Однако формирование полноценного, активного гражданского общества, отвечающего стоящим перед страной задачам построения демократического правового и социального государства, по-прежнему является актуальной проблемой в нашей стране. Гражданское общество требует наличия высокого уровня правовой и политической культуры населения, его экономической самостоятельности, развития демократических основ жизнедеятельности граждан, правовой защищенности личности, частных сфер ее жизни.

Таким образом, выделив характерные черты и признаки правового государства, можно дать следующее его определение. Правовое государство — это государство с демократическим строем, в котором обеспечивается господство (верховенство) права, равенство всех перед законом, признаются и гарантируются права и свободы человека, а в основу организации власти положен принцип разделения властей.

Конституция РФ 1993 г. определяет Российскую Федерацию как правовое государство. Однако это не означает, что Россия в полной мере уже является таковым государством. Конституция установила правовые гарантии развития Российской Федерации как демократического правового государства. Практика реализации конституционных принципов правового государства показывает, что основными направлениями развития правового государства в России являются: совершенствование системы государственной власти на основе принципа разделения властей, обеспечение независимости судебной власти, развитие системы гарантий прав и свобод человека и гражданина, формирование гражданского общества, обеспечение свободы экономической деятельности, хозяйственной самостоятельности граждан.

§ 4. Принцип разделения властей — конституционная основа осуществления государственной власти

Принцип разделения властей, как уже отмечалось, является необходимым условием развития правового конституционного государства, важнейшим его признаком. Благодаря этому принципу создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций и обеспечивающие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина. Теория разделения властей, основы которой были разработаны Локком и Монтескье, была первоначально направлена против абсолютной власти монарха, против узурпации власти одним лицом (группой лиц). В разграничении власти между различными государственными органами политические мыслители видели средство обеспечения защиты личности от произвола, обеспечения ее свободы и прав.

Первые в мире конституции (США, Франции и др.) исходили из признания данного принципа как одной из незыблемых основ конституционного строя. Французская Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. провозглашала, что всякое общество, в котором не проведено разделение властей, не имеет конституции.

В дореволюционной России, основанной на самодержавной верховной власти императора, — «повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам Бог повелевает» (Основные законы Российской империи в редакции 1906 г.), — теория разделения властей не могла применяться. Вместе с тем российское законодательство XIX — начала XX в. предусматривало функциональное разграничение властей, поднимая при этом авторитет судебной власти, не покушаясь, однако, на верховную власть самодержавного монарха.

В советский период развития российского государства принцип разделения властей отвергался как неприемлемый для социалистического государства, построенного на основе признания верховенства и полновластия Советов — представительных органов государственной власти, в деятельности которых должны были соединяться нормотворчество, управление и контроль. Однако признавалась необходимость разделения управленческого труда, управленческих функций, компетенции между государственными органами, подотчетными и подконтрольными Советам.

Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в принятой Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства.

Принцип разделения властей предполагает не только специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку, но и конституирование разных видов власти, разных ее ветвей, демократическую их организацию. Он не сводится лишь к распределению властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и обусловливает необходимость их взаимного уравновешивания (сбалансирования, ограничения) и контроля, чтобы ни одна из них не была в состоянии подчинить себе другие ветви власти. Поэтому благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П²⁴ указал, что контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

Таким образом, реализация принципа разделения властей требует установления специального механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти, обеспечивающего самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. Закрепленное в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, на что неоднократно указывалось в постановлениях Конституционного Суда РФ (например, в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»).

При этом принцип разделения властей в условиях федеративного государства проявляется в разграничении властных полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Это обусловливает конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71–73 Конституции РФ).

Необходимо иметь в виду, что принцип разделения властей не исключает осуществления в системе управления государством функций, которые прямо не могут быть отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти. Так, особое место в системе разделения властей занимает Президент РФ. Являясь главой государства, гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина, президент, строго говоря, не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Но при этом он обладает конституционными полномочиями, позволяющими ему участвовать в осуществлении законодательной власти (право законодательной инициативы, право подписания и обнародования законов, право вето и др.), в формировании и определении деятельности органов исполнительной власти, в формировании органов судебной власти. Поэтому вполне закономерно, что Президент РФ с учетом его конституционных полномочий в силу ст. 11 Конституции РФ находится на первом месте в перечне федеральных органов, осуществляющих государственную власть.

При этом особенности конституционного статуса Президента РФ, его роль в осуществлении государственной власти таковы, что дают основание некоторым авторам при характеристике системы государственной власти выделять президентскую форму осуществления власти. (Вместе с тем, как отмечают противники подобной трактовки конституционной природы президентских полномочий, «при таком подходе теряется смысл разделения властей (законотворчество — исполнительная власть — разрешение споров о праве). Три ветви — только в этом треугольнике Божественное начало права может себя проявить как в правотворчестве, так и в правоприменении»²⁵.)

Президент РФ играет особую роль в системе сдержек и противовесов, тесно взаимодействуя со всеми ветвями власти, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) и вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Прокуратура Российской Федерации, статус которой определен в главе «Судебная власть» Конституции РФ (ст. 129), также выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти: в силу специфики своей государственной деятельности, особенностей своих функций она прямо не названа в числе федеральных органов, осуществляющих государственную власть. Прокуратура представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на территории России. При этом прокуроры в соответствии с законом являются представителями государственной власти. Можно назвать и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из ветвей государственной власти (Центральная избирательная комиссия РФ и др.).

Согласно Конституции РФ принцип разделения властей применяется только в системе государственной власти, не распространяясь на местное самоуправление (систему муниципальной власти), ибо конституция (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учитывая значимость идеи разделения публично-властных полномочий при осуществлении местного самоуправления, закрепляет в качестве общего принципа запрет для главы муниципального образования совмещать две должности: председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, при этом сделано исключение лишь для глав муниципальных образований сельских поселений и др.

§ 5. Российская Федерация — социальное государство

Предпосылки для становления и развития теории социального государства возникли в Европе во второй половине XIX в., когда появилась объективная необходимость пересмотра роли государства во взаимоотношениях с обществом и индивидом. Становилось очевидным, что для реального воплощения принципов личной свободы и равноправия необходимо не только юридическое закрепление этих ценностей, но и активная деятельность государства по перераспределению материальных благ в соответствии с принципом социальной справедливости и ради достижения высокого уровня жизни граждан.

Положения о роли государства в содействии общественному прогрессу, ставшие впоследствии основой теории социального государства, впервые сформулировали немецкие правоведы: Лоренц фон Штейн, который ввел данное понятие в научный оборот в середине XIX в., а также выработал критерии социального государства, и Роберт фон Моль, который впервые стал рассматривать материальное содержание правового государства в аспекте социальных проблем. До этого правовое государство сводили к принципу формальной законности, к роли «ночного сторожа». Однако развитие взаимоотношений человека и государства неизбежно порождало представление о том, что для обеспечения свободы личности государство должно создать условия для достойного существования человека. Ибо, как справедливо отмечал П. И. Новгородцев в своей работе «Право на достойное человеческое существование» (1911), «пользование свободой может быть совершенно парализовано недостатком средств… без этого свобода некоторых может оставаться пустым звуком, недосягаемым благом, закрепленным за ними юридически и отнятым фактически»²⁶.

Осознание необходимости социальной функции государства явилось предпосылкой появления нового «поколения прав» — социально-экономических прав, которые стали провозглашаться в конституциях: Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., Веймарской конституции Германии 1919 г., конституционных актах советского государства. Положительные черты советской правовой системы, как отмечается в литературе, связаны именно с социально-экономическими правами: на труд, отдых, образование и здравоохранение и др. И несмотря на то, что советские конституции не закрепляли в должной мере правовые механизмы обеспечения прав и свобод, что эти права нередко проявлялись в форме необоснованных привилегий отдельных слоев общества, «тем не менее, именно практика социалистических государств оказала решающее влияние на социализацию конституционного и иного законодательства во всем мире, продемонстрировав, что современное государство может и должно участвовать в обеспечении равных социальных возможностей для своих граждан»²⁷.

Общепризнанного определения социального государства, отражающего представления о его целях и способах их достижения, не существует. К причинам, определяющим различия в подходах к пониманию сущности социального государства, следует отнести разный уровень экономического развития государств, несовпадение во взглядах на пределы вмешательства государства в экономическую и социальную сферы жизни общества, а также иные идеологические расхождения.

В современной России поиск конкретных механизмов реализации принципа социального государства и определение критериев (стандартов), которым должны соответствовать государственная политика и условия жизни граждан, проходит лишь свою начальную стадию. Эта проблема находится в поле зрения не только юридической науки, но и экономических, социологических и политологических исследований. Общественные отношения, возникающие в связи с формированием устоев социального государства, направлены на удовлетворение большинства материальных и нематериальных потребностей граждан и складываются во всех сферах жизни общества: политической, экономической, социальной и духовной.

Согласно ст. 7 Конституции РФ, государственная политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Обязанности государственных органов и характеристики государственной политики, следующие из содержания принципа социального государства, получают свое закрепление в законодательстве, формулируются в решениях Конституционного Суда РФ.

Российская Федерация как социальное государство обязано:

– стремиться к максимальному социальному эффекту в сфере защиты здоровья граждан и возмещения им вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими трудовой (служебной) деятельности;

– создавать условия, обеспечивающие детям достойную жизнь и свободное развитие, и гарантировать реализацию их прав, в частности право на жилище;

– проводить политику, направленную на обеспечение гарантий свободы передвижения граждан, в том числе свободы выбора места жительства (как важнейшего условия профессионального и духовного развития человека);

– не допускать коммерциализации деятельности государственных органов;

– заботиться о благополучии и социальной защищенности граждан, которые в силу возраста, состояния здоровья или по иным, не зависящим от них причинам, не могут трудиться и не имеют дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье;

– гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях,

– оказывать помощь гражданам, не имеющим жилья или нуждающимся в улучшении жилищных условий, посредством выделения им безвозмездных жилищных субсидий за счет средств федерального бюджета;

– законодательно обеспечивать интересы граждан-вкладчиков при регулировании отношений, связанных с ликвидацией банков и других кредитных организаций;

– следовать принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства при изменении законодателем установленных правил в социальной сфере, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики;

– применять институт обязательного страхования риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств с учетом требования особой защиты жизни и здоровья человека, охраны его имущества;

– обеспечивать охрану окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, в том числе радиационных, что предполагает признание и гарантирование со стороны государства права на возмещение вреда здоровью.

Таким образом, Российская Федерация, будучи социальным государством, призвана обеспечивать каждому члену общества благоприятные условия существования, предоставлять гражданам необходимый минимум социальных благ, создавать возможности для материального и духовного развития личности и реализации способностей человека в профессиональной деятельности и творчестве.

Реализация принципа социального государства определяется не только качеством законодательства, но и уровнем эффективности его реализации в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также институтов гражданского общества.

§ 6. Российская Федерация — светское государство

Конституция РФ, закрепившая в качестве одной из основ конституционного строя принцип светского государства, определяет тем самым отношение государства к религии, его взаимоотношения с религиозными объединениями.

Российская Федерация, являющаяся светским государством, не связывает себя какими-либо религиозными обязательствами: никакая религия согласно ст. 14 Конституции РФ 1993 г. не является государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

В силу указанных положений государство, органы публичной власти не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, а религиозные объединения не должны вмешиваться в дела государства. Они не участвуют в управлении государством, не исполняют какие-либо государственные функции. Религиозные объединения не являются участниками избирательных кампаний, не выдвигают кандидатов (списки кандидатов) на выборах. Однако религиозные взгляды и убеждения граждан, их принадлежность к той или иной религиозной организации не могут служить причиной каких-либо ограничений для поступления на государственную или муниципальную службу, участия в выборах в качестве кандидата на государственную или муниципальную должность.

В ч. 2 ст. 19 Конституции РФ установлены равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, включая и отношение к религии, запрет любых форм ограничений по признаку религиозной принадлежности. Сторонники той или иной религии, участвуя в политической жизни страны, свободно выражая свои политические убеждения и взгляды, реализуют свои права на участие в управлении государственными делами не в качестве членов религиозных объединений, а в качестве граждан, членов политической партии, иных общественных организаций.

Религиозное объединение, как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 декабря 2004 г. № 18-П, не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично. Партия в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов и должна быть надконфессиональной, внеконфессиональной. Принцип светского государства в некоторых странах с учетом исторических, политических и религиозных традиций, особенностей национального состава населения допускает создание политических партий, основанных, например, на идеологии христианской демократии, означающей, по сути, принадлежность к европейской системе ценностей.

По мнению Конституционного Суда РФ, в многонациональной и многоконфессиональной России с учетом конкретно-исторических реалий, особенностей функционирования ведущих вероучений и их влияния на социальную жизнь, отсутствия прочного опыта демократического существования партий и религиозных объединений, создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму, клерикализации партий. Поэтому в Российской Федерации не допускается создание политических партий по признаку религиозной принадлежности.

Светское государство не устанавливает привилегии для той или иной религии, не руководствуется в своей деятельности религиозными или атеистическими принципами. Органы публичной власти, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие должны осуществлять свои функции на основе принципов верховенства Конституции и законов, сохраняя нейтральные позиции по отношении к любой религии, любой религиозной деятельности, если она не возбуждает социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, не противоречит конституционным основам Российской Федерации.

Россия как светское государство не навязывает своим гражданам религиозное мировоззрение: принцип светского государства распространяется и на сферу образования. Оно также носит светский характер: в образовательных учреждениях не предусмотрено обязательное преподавание религии. При этом государство гарантирует каждому человеку право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, исповедовать любую религию или не исповедовать никакой. Оно не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания.

Принцип светского государства, конечно, не означает полной изоляции государства и религиозных объединений друг от друга. Конституционное признание свободы совести и свободы вероисповедания в Российской Федерации (ст. 28 Конституции РФ) является основой для взаимодействия государства и религиозных объединений.

Религия относится к культурно-духовной жизни общества, которая во многом определяет мировоззренческую ориентацию личности, оказывает влияние на формирование ценностно-нормативной системы общества, обеспечивает сохранение и передачу духовно-культурных ценностей. Это является предпосылкой для сотрудничества церкви и государства в достижении общих задач, связанных с укреплением духовно-нравственных основ общества. Взаимодействие осуществляется и при решении некоторых социальных вопросов.

Религиозные учения, доктрины оказывают влияние на развитие общественных наук, включая и юридическую науку. Хотя политические институты издавна отделены от религиозных институтов, вместе с тем целый ряд понятий современного учения о государстве и праве представляет собой, как отмечается в литературе, секуляризованные теологические понятия. И это вполне объяснимо, ибо «первобытные формы власти носят сакральный характер, потому что покоятся на религии» (Х. Ортега-и-Гассет). Гегель утверждал, что «религия составляет для самосознания основу социальной моральности и государства». Также необходимо учитывать, что религия, как показывает исторический опыт многих государств, нередко выступает фактором интеграции общества, государствообразующим фактором.

Исторический опыт России свидетельствует о том, что церковь играла существенную роль в государственном развитии страны, в формировании ее духовности и культуры. Объединение русских земель в единое государство началось с принятия христианства и учреждением единой церкви для всех краев Русской земли. Именно церковные соборы заложили традиции соборного представительства, воплотившиеся в деятельности земских соборов. Если история средневековой Европы полна событиями, связанными с борьбой светской власти и власти духовной, то русская церковь строила свои отношения с государственной властью на иной основе, каковой являлась симфония властей — одна из главных догм византийского законодательства.

Симфония властей в идеале означала не слияние власти церковной и царской, а их гармоническое взаимодействие: власти должны дополнять и поддерживать друг друга. Однако начиная с синодального периода церковной истории (царствования Петра I) ясно прослеживается влияние доктрины государственной церковности: церковь стала существовать в теснейшей зависимости от государства. Поэтому далеко не всегда, даже в дореволюционный период, отношения между государством и церковью в нашей стране были безоблачными. При этом надо учитывать, что существовали также проблемы, связанные с неравноправием религиозных верований, преследованием на религиозной почве, несмотря на традиции религиозной свободы и веротерпимости.

Советская власть, издав в январе 1918 г. Декрет об отделении церкви от государства и школы от церкви, тем самым подчеркнула, что не нуждается в церковной поддержке, что церковь лишается всех и всяких государственных функций, что действия государственных учреждений не должны сопровождаться никакими религиозными обрядами и церемониями, что религиозная клятва или присяга отменяется. В Конституции РСФСР 1918 г. советская власть признала свободу антирелигиозной пропаганды, ибо не могла оставаться равнодушной к религии, которую Маркс называл «опиумом для народа», а Ленин «родом духовной сивухи». При этом конституция допускала и свободу религиозной пропаганды: у законодателя не было сомнений в победе передовой социалистической идеологии над религиозным невежеством и заблуждением. Была сделана еще одна уступка церкви: Декрет о 8-часовом рабочем дне установил, что нерабочими днями считаются также религиозные праздники²⁸.

Конституция СССР 1977 г. констатировала некоторое смягчение позиции государства в отношении к церкви, религии. В ст. 52, гарантирующей свободу совести, т. е. «право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, определять религиозные культы или вести атеистическую пропаганду», устанавливался также запрет на «возбуждение вражды и ненависти в связи с религиозными верованиями».

В период перестройки государство по-новому подошло к вопросу участия церкви в общественной жизни: священнослужители даже стали заседать в высшем законодательном органе страны. Впервые за годы Советской власти народными депутатами были избраны семь религиозных деятелей: они входили в состав Съезда народных депутатов СССР (1989–1991). Были священнослужители и в составе народных депутатов РСФСР, избранных в 1990 г. Дух противоборства с религией, жесткого контроля над церковью окончательно перестал господствовать в государственной политике в сфере религии.

В 1990 г. были приняты Закон СССР от 1 октября № 1689-1 «О свободе совести и религиозных организациях» и Закон РСФСР от 25 октября № 267-1 «О свободе вероисповеданий», которые, исходя из принципа светского государства, закрепляли гарантии равноправия граждан независимо от их отношения к религии, отделения религиозных и атеистических объединений от государства, равенства религиозных объединений перед законом, светского характера системы государственного образования. Гражданам гарантировалось право обучаться религиозному вероучению и получать религиозное образование. Органы государственной власти получили право принимать решения об объявлении дней больших религиозных праздников дополнительными нерабочими (праздничными) днями. Принятие подобных решений было возможно только по просьбам массовых религиозных объединений. Устанавливалось, что государство не финансирует не только деятельность религиозных организаций, но и деятельность по пропаганде атеизма.

В Российской Федерации действует Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях», нормы которого призваны содействовать достижению взаимного понимания, терпимости и уважения в вопросах свободы совести и свободы вероисповедания. В его преамбуле отмечается, что христианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии составляют неотъемлемую часть исторического наследия народов России, а также признается особая роль православия в истории России в становлении и развитии ее духовности и культуры. Закон, определяя Российскую Федерацию как светское государство, устанавливает на основе конституционных положений принципы взаимоотношений государства и религиозных объединений.

§ 7. Республиканская форма правления

Указание на республиканскую форму правления содержится в конституционном определении Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Республиканский строй является существенным элементом и важнейшим фактором развития демократизма правовой и федеративной государственности.

Конституционное устройство субъектов Федерации должно соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации.

В качестве одной из основ конституционного строя, составляющих правовой фундамент российской государственности, конституционный принцип республиканского правления допускает легитимацию власти на основе признания суверенитета народа, на основе свободных выборов, ибо республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти формируются демократическим путем. Их полномочия ограничены определенным сроком.

Исторически республика возникает в античную эпоху. В переводе с латыни термин «республика» означает «общее дело». Цицерон определял республику как «дело, достояние народа». Наибольшее распространение республика как форма правления получает в Новое время — в эпоху буржуазных государств, легко и быстро распространяясь в Новом Свете (на Американском континенте), уступая, однако, первоначально пальму первенства конституционной монархии в Старом Свете (в Европе), где монархия пустила глубокие корни.

В республике принцип народного суверенитета, согласно которому все власти в государстве исходят от народа, находит свое последовательное и полное выражение. Кант, считавший, что «законодательная власть может принадлежать только объединенной воле народа», сделал вывод, что республика — это «единственный правомерный», «единственно прочный государственный строй, при котором закон самодержавен и не зависит ни от какого отдельного лица». При этом «всякая истинная республика есть и не может быть ни чем иным, как представительной системой народа, дабы от имени народа путем объединения всех граждан обеспечить их права через посредство их уполномоченных (депутатов)»²⁹.

Вместе с тем у Канта, по сути, республика означает государство, которое противопоставляется абсолютизму, который может быть присущ любой форме правления. Поэтому сегодня республика как форма правления не может рассматриваться как своеобразное идеальное государство в том смысле, который вкладывали в понятие «республика» философы и юристы прошлых веков. Дж. Брайс в своей книге «Современные демократии» (1922) писал, что «существует достаточно республик, которые не являются демократиями, и множество монархий, как Великобритания и Норвегия, которые суть демократии».

В России в течение столетий в основе развития лежал монархический принцип правления. Верховная власть сохранилась за российским императором и после учреждения в начале XX в. первого народного представительства с законодательными полномочиями (Государственной думы и Государственного совета), перестав, однако, быть неограниченной, каковой она была до издания Основных законов Российской империи в новой редакции (1906).

Переход к республиканскому строю был официально осуществлен 1 сентября 1917 г. Временным правительством, провозгласившим Россию республикой, не дожидаясь созыва Учредительного собрания, которое должно было определить форму правления России после крушения монархии в феврале названного года.

Партия большевиков во главе с В. И. Лениным исходила из того, что первая и вторая русские революции (в 1905–1907 гг. и в феврале 1917 г.) уже начали создавать новый тип государства: «Республика Советов рабочих, солдатских, крестьянских и пр. депутатов, объединенных Всероссийским Учредительным собранием или Советом советов и т. п., — вот что уже входит в жизнь у нас теперь, в данное время, по инициативе многомиллионного народа, самочинно творящего демократию по-своему, не дожидающегося... того, как гг. профессора кадеты напишут свои проекты законов для парламентарной буржуазной республики…», — сделал вывод В. И. Ленин в своей работе «Задачи пролетариата в нашей революции (проект платформы пролетарской партии)», написанной весной 1917 г.

Новый тип представительства, новый тип власти, нашедший свое воплощение в республике Советов, имел своим прообразом, своей предтечей Парижскую коммуну (1871), которая была, как писал К. Маркс, «не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы»³⁰.

Для советского типа республики характерно было также и то, что республиканская форма правления имела в своей основе идею классового господства и диктатуры пролетариата, не совместимую с общедемократическим принципом народного суверенитета. В теории марксизма понятие «народ» трактовалось как совокупность трудящихся и эксплуатируемых классов. (Рассуждения о единстве народа как основе власти в эксплуататорском обществе К. Маркс называл фантазией.)

Поэтому в советской республике провозглашался классовый характер демократии: вся власть согласно Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденной в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов и ставшей в дальнейшем частью Конституции РСФСР 1918 г., «должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству — Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Только трудящиеся участвовали в управлении государством, только им в полной мере обеспечивались конституционные права и свободы в первые годы советской власти.

Но и в дальнейшем советские конституции, руководствуясь принципом классовости советской демократии, закрепляли принадлежность власти трудящимся города и деревни в лице их Советов.

И лишь в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., отразивших превращение советского государства из государства диктатуры пролетариата в общенародное государство, впервые было установлено, что вся власть принадлежит народу, который осуществлял государственную власть через Советы народных депутатов (ст. 7).

Советы народных депутатов составляли политическую основу советского государства, им были подотчетны и подконтрольны все другие государственные органы (ст. 2 Конституции СССР 1977 г.). Однако декларируемое конституцией полновластие Советов оставалось, по сути, на бумаге в силу конституционного признания доминирующего положения коммунистической партии (КПСС) в политической системе, ее руководящей роли в государстве и обществе.

Конституция РФ 1993 г., закрепившая республиканскую форму правления, не определила ее вид: парламентарный, президентский или смешанный.

В основе организации государственной власти в парламентарной республике находится принцип верховенства парламента во взаимоотношениях с правительством, выраженный в том, что правительство формируется только парламентским путем, несет ответственность перед парламентом и остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. Его возглавляет премьер-министр, который, как правило, является лидером партии, победившей на парламентских выборах. Президент в парламентарной республике формально является главой государства, но практически не оказывает существенного влияния на управление государством, осуществляя в основном представительские функции. Вместе с тем за ним признается в определенных ситуациях право роспуска парламента и некоторые другие важные права. Однако практически все его акты получают юридическую силу после их визирования (скрепы) соответствующим министром.

В президентской республике последовательно проводится принцип жесткого разделения властей: правительство формируется президентом и несет ответственность перед ним. Должность премьер-министра отсутствует, в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. При этом президент не имеет права роспуска парламента, а парламент не вправе выражать недоверие правительству.

Смешанная форма правления (полупрезидентская, или президентско-парламентская) сочетает в себе элементы как парламентарной, так и президентской республик. Так же как и в президентской республике, в республике со смешанной формой правления президент избирается населением, ему принадлежит решающая роль в формировании правительства и его руководстве. При этом, как и в парламентарной республике, имеется должность премьер-министра, парламент вправе выражать недоверие правительству, а у президента имеется право роспуска парламента.

На основе формальных признаков республиканский строй Российской Федерации можно определить как смешанный (президентско-парламентский), т. е. сочетающий черты президентской и парламентарной республик. Вместе с тем конституционный акцент на полномочиях президента и практика их реализации, определяющие первостепенную роль президента в государственном механизме властвования, в политической жизни страны, свидетельствует о том, что, по сути, Российская Федерация может быть охарактеризована и как президентская республика, что она фактически развивается и действует по модели президентской республики.

§ 8. Суверенитет Российской Федерации

Проблема суверенитета со времен возникновения первых государств всегда занимала важное место в политике и праве. Суверенитет был и остается феноменом, отражающим определенное состояние государства, народа, нации. Он складывался в ходе исторического развития в соответствии с изменяющейся социально-экономической и политической структурой общества, на разных этапах приобретал свои особенности. Суверенитет продолжает играть важную роль в жизни мирового сообщества, международных отношениях, в условиях динамичных изменений, которые происходят в условиях глобализации, интеграционных процессов, перед лицом новых вызовов и угроз.

В современном мире, когда развернулась острейшая борьба за право народов и государств отстаивать свои интересы, иметь свое лицо, когда США и их «вассалы», преследуя свои корыстные интересы, легко попирают свободу и независимость наций и стран в различных уголках мира, значение суверенитета еще более возрастает. Сегодня существует и нарастает тенденция, когда часть суверенитета передается на наднациональный уровень в связи с интеграционными процессами, возникновением новых интеграционных группировок, развитием транснационального предпринимательства. Но устойчивость национальных суверенитетов не следует преуменьшать.

Вопросы государственного суверенитета важны и применительно к нынешней России. Памятен еще «парад суверенитетов», который подбадривался из Центра призывами к субъектам Федерации «взять суверенитета столько, сколько они могут переварить». Он поставил под угрозу саму российскую государственность, послужил одной из причин попыток искажения положений Конституции РФ, определенного роста националистических настроений. Только энергичные и решительные действия Президента РФ, российского руководства, направленные на сохранение и укрепление целостности, единства нашего государства, его суверенитета позволили отвести страну от опасной черты, за которой начинался распад, разрушение государственности.

Термин «суверенитет» происходит от латинского слова superanus, перешедшего в старофранцузское sovereins, т. е. верховный, что уже само по себе подразумевает наличие некой независимости и автономности власти. Возникновение этой политико-правовой категории изначально было обусловлено необходимостью усиления государственных начал, формирования централизованной национальной государственности.

Идея абсолютного суверенитета связана, прежде всего, с именем Ж. Бодена (1530–1596), французского юриста, политика, философа.

Концептуальное оформление представлений о сущности и содержании суверенитета получило в эпоху Нового времени. В этот период идея суверенитета получила свое развитие и теоретическое обоснование. Государственный суверенитет был провозглашен в качестве высшего политического приоритета, хотя и фокусировался на центральной фигуре — государстве. Абсолютистские трактовки государственного суверенитета продемонстрировали свою стойкость и в условиях последующих политико-правовых изменений.

К проработке и формированию понятия суверенитета причастны такие мыслители и политики своего времени, как Н. Макиавелли (1469–1527), Томас Гоббс (1588–1679), Жан Жак Руссо (1712–1778), Эммануил Кант (1724–1804), Георг Еллинек (1851–1911).

Cчитается, что первым в России идею суверенности государственной власти сформулировал Вологодский игумен Иосиф Санин в своем сочинении «Просветитель» в 1503 г. Он связывал свою идею с понятием «самодержавие московских государей», означавшим верховенство царской власти и ее независимость от властей не только других государств, но и князей: «право московского великого князя «самому», «своею рукою» «держать» государство».

Российская государственность этап за этапом проходила свое становление, преодолевая подчас огромные сложности. Концентрация власти в руках великих князей и царей на Руси вытесняет феодально-княжеский сюзеренитет в XV столетии, который к XVI в. представляет собой пережиток минувшей раздробленности. Из хаотически образованной территории выросла Российское имперское суверенное государство.

Преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII — XX вв.

Таким образом, если рассматривать Россию как имперскую цивилизацию (сначала существующую в форме непрерывно расширяющегося пространства, потом в системе «метрополия — периферия»), то многое становится ясным в содержании государственного суверенитета. Петровская эпоха изменила не только облик страны и общества, она заложила фундамент новым политическим и правовым идеям суверенной государственной власти в России, который вплоть до конца XX в. оставался незыблемым, определял ее внутреннюю и внешнюю политику, нравственное состояние российского народа.

Продолжением самодержавного правления на началах абсолютизма, стал XIX в., который достиг своего апогея к середине столетия. Вершиной пирамиды великой Российской империи являлся император, в руках которого была сосредоточена вся полнота власти. Причем в период становления Русского централизованного государства ни одна из названных форм правления не существовала в чистом виде. Так, сфера управления «национальными окраинами» имела свои особенности.

Для Российской империи, унитарной по своей форме государственного устройства, были присущи дифференцированный подход, выверенная гибкость в формах и методах управления регионами, которые именовались «национальными окраинами». Допускалась определенная децентрализация управления на местном уровне, с учетом территориально-географических, национально-этнических и культурно-исторических особенностей соответствующих территориальных образований.

По теме о российском суверенитете, его становлении следует назвать П. И. Пестеля, Н. М. Муравьева, И. А. Ильина, К. Н. Леонтьева, В. В. Розанова, В. С. Соловьева. Большую роль в формировании научных представлений о суверенитете сыграли М. А. Бакунин, Н. Г. Чернышевский и др.

История советского государственного суверенитета берет начало со II съезда Советов. Создание новой государственной системы начиналось с выработки и провозглашения определенных политических постулатов. В этом смысле первым документом новой власти следует признать принятое 25 октября 1917 г. обращение съезда к рабочим, солдатам, крестьянам, провозгласившим установление советской власти, т. е. образование. На том же II съезде Советов В. И. Ленин утверждал, что большевики стремятся построить суверенное государство, в котором «правительство всегда было бы под контролем общественного мнения своей страны… По нашему представлению государство сильно сознательностью масс. Оно сильно тогда, когда массы все знают, обо всем могут судить и идут на все сознательно»³¹.

Федеративный характер Российской республики был установлен Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III съездом Советов в январе 1918 г.

Принципиальным шагом в развитии государственного суверенитета стало образование СССР. Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки.

Принцип суверенитета в советском государстве с первых дней его существования нашел свое прямое обоснование в положениях об использовании государства и государственной власти пролетариатом в целях построения нового общества и о сохранении государства и при коммунизме при наличии капиталистического окружения.

В государстве советского периода все признаки суверенитета служили укреплению мощи и организованности института государственной власти.

Отстояв свою независимость и суверенитет в годы Великой отечественной войны, Советский Союз в середине 50-х годов начал реформу государственной власти. Возник вопрос и о расширении суверенитета союзных республик. Однако проводимые под руководством Н. С. Хрущева реформы серьезных изменений в системе государственной власти не принесли. Не изменило конфигурации политической власти в стране и принятие Конституции 1977 г.

В федеративном государстве, каким является Российская Федерация, затруднительно определить понятие суверенитета из-за наличия различных, например, территориально-национальных образований.

Важным признаком суверенитета союзных республик являлось право выхода из Союза. Оно является решающим признаком суверенитета союзных республик. Федерации, не имеющие права выхода государств-членов, не имеют права говорить об их суверенитете, ибо суверенитет не мыслим без права на самоопределение³².

Анализ практики реализации суверенитета в СССР показывает, что суверенные права союзных республик толковались в советской федерации весьма широко, выходя далеко за пределы обычной компетенции государств-членов. Например, две союзные республики (Украинская ССР и Белорусская ССР) подписали Устав Организации Объединенных Наций, налагающий на ее членов серьезные обязанности.

Федеративные отношения возлагали на каждого из суверенных объектов этих отношений определенные обязательства. Союзная республика не могла осуществлять права, отнесенные к ведению Союза (и в этом смысле ее суверенитет был ограничен), иначе как выйдя из Союза. На практике имела место строгость, жесткость в осуществлении предметов ведения, отнесенных к компетенции Союза, республик, которая присуща унитарному государству.

Законодательные полномочия полностью сосредотачивались в руках высшего представительного органа — Съезда народных депутатов СССР.

Это особенно важно, так как было связанно с существованием Советского союза в капиталистическом окружении.

В советский период наряду с СССР — суверенным федеративным государством, суверенными государствами формально признавались и его члены — союзные республики.

Конституция РСФСР 1978 г. провозглашала: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика — суверенное советское социалистическое государство». Вне пределов ведения СССР «РСФСР самостоятельного осуществляет государственную власть на своей территории». Непрочность этой конституционной конструкции сочетания двух суверенитетов — союзного и республиканского — обнаружилась в период перестройки, когда союзные республики стали принимать декларации о своем суверенитете, основываясь на конституционном признании их суверенных прав.

Конституция РФ 1993 г., которая подвела черту под советским периодом развития российской государственности, провозгласила, что, принимая конституцию, многонациональный народ Российской Федерации возрождает суверенную государственность России и утверждает незыблемость ее демократической основы.

Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в силу после официального опубликования. Как юридически-правовой документ, Конституция РФ закрепляет целый ряд ключевых социальных, политических и правовых решений современной России. Со всей определенностью в ст. 3 и 4 даны основные понятия суверенитета Российской Федерации.

«Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3 Конституции РФ). Далее в ней указано на то, как народ осуществляет суверенитет и власть.

«1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ст. 4 Конституции РФ).

Безусловный шаг вперед сделан в области федеративного устройства государства (глава 3 Конституции РФ). В ряде новых и революционных по своей сути положений утверждается, что Конституция РФ отличается от центральной идеи прежней конституции отсутствием идеи подчинения «нижестоящего» «вышестоящему». Компетенция органов государства разделена на три части: компетенция федерального уровня власти, компетенции субъектов Российской Федерации и совместная компетенция.

Суверенитет — один из основных конституционных принципов российского государства. И здесь на первом плане — содержание государственного суверенитета Российской Федерации, конституционно-правовые формы его выражения и воплощения.

Государственный суверенитет находит свое воплощение, во-первых, в верховенстве и неделимости государственной власти, во-вторых, в единстве и полноте государственной власти, в-третьих, в независимости и самостоятельности государственной власти на международной арене или во внешней независимости.

1. Верховенство и неделимость государственной власти характеризуется тем, что она определяет весь строй правовых отношений в обществе, устанавливает общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности всех граждан — участников общественной жизни. Именно через правопорядок осуществляется государственная власть.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России — главное выражение неделимости государственной власти, а также в верховном положении государственных органов. Составной частью территориального верховенства является юрисдикция государства, т. е. право ее судебных и административных органов рассматривать и разрешать все дела на своей территории. Территориальное верховенство обеспечивается законодательством государства, а также специальным аппаратом принуждения. «Наличие аппарата принуждения, орудий власти является элементарным признаком суверенитета»³³.

Но верховенство государственной власти нельзя понимать в том смысле, что государство ничем не ограничено в своих действиях и может осуществлять любую внешнюю и внутреннюю политику. На самом деле деятельность государства и его структур определяется высшим законом — конституцией, детерминирована реальными внутренними и внешними условиями, экономической и социальной средой, уровнем развития общества, характером и составом населения, мировым разделением труда.

Понятие «суверенитет» неприемлемо для характеристики административно-территориальных образований, составляющих единое государство. Искусственное провозглашение суверенитета тех или иных частей единого государства и его осуществление может привести к хаосу и анархии в государстве, его деградации и развалу. Государство внутри своих границ должно осуществлять полновластную деятельность в процессе реализации всех своих функций. Не обладают суверенитетом и субъекты Российской Федерации. Как констатировал Конституционный Суд РФ в определении от 27 июня 2000 г. № 92-О «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации».

2. Единство и полнота государственной власти выражается в том, что высшая государственная власть в своей совокупности образует систему органов власти государства. Юридическими признаками такой власти являются:

– разделение властей между государственными органами власти;

– совокупная компетенция этих органов охватить все полномочия, необходимые для осуществления функций государства;

– органы, принадлежащие к системе власти, не могут одновременно предоставлять одним и тем же субъектам взаимоисключающие друг друга правила поведения.

Это означает, что государственные органы, осуществляя свои полномочия, воплощают в жизнь функции государства, выполняют его общие, единые задачи. Единство государственной власти означает также её неделимость между разными субъектами власти, что вытекает из характеристики суверенитета как свойства (качества) государства. В условиях разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную органы государства должны действовать согласованно, не принимать взаимоисключающих решений.

3. Независимость и самостоятельность государственной власти (внешняя независимость) в качестве признака суверенитета означает ее независимость от какой-либо другой власти как во внешних, так и во внутренних делах, самостоятельность и свободу государства во взаимоотношениях с другими государствами и межгосударственными объединениями на основе международного права. Независимость на международной арене можно охарактеризовать прежде всего как юридическую независимость, причем основанием международной правосубъектности государства является его суверенный статус. Российская Федерация самостоятельно определяет и проводит свою внутреннюю и внешнюю политику, выступает субъектом международного права.

Основные признаки суверенитета позволяют утверждать, что он выступает в двух взаимосвязанных проявлениях, в двух качествах: внутреннем и внешнем. Внутренняя и внешняя взаимосвязанность проявляется в верховенстве и независимости; политической, экономической и социальной свободе; в реальной способности суверенного государства решать вопросы своего существования и сосуществования.

Таким образом, государственный суверенитет — это верховенство, самостоятельность и полнота высшей государственной власти на своей территории, ее независимость от других государств во внутренних делах и внешних международных отношениях, а также право делегировать часть властных полномочий внутри государства и за его пределами.

Суверенитет характеристику содержания государственного суверенитета дополняют, делают более содержательной его основы.

Материальной (экономической) основой государственного суверенитета является обладание территорией, включая все имеющиеся природные ресурсы. Уровень экономического развития, характер и совершенство производительных сил и производственных отношений, военно-промышленный и научный потенциал, людские ресурсы выступают в качестве важнейшей экономической основы государственного суверенитета.

Современное суверенное государство — это крупный собственник своих национальных богатств. Оно должно уметь эффективно их использовать, накапливать средства за счет стабильности и эффективности производства, умелого управления экономикой, государственной собственностью, создания оптимальных условий для развития всех других форм собственности, проведения разумной ценовой, налоговой, кредитно-денежной и валютной политики, накоплений за счет международной торговли. Забота о суверенитете предусматривает и необходимую регулирующую функцию государства в экономике. Национальный капитал должен либо доминировать в определенных отраслях экономики, либо контролировать их. Экономические основы суверенитета определяющим образом влияют на устойчивость и прочность внутренних и внешнеполитических позиций государственной власти, хотя сами по себе непосредственное содержание государственного суверенитета не составляют. Тем не менее, могущество государства напрямую направлено на обеспечение незыблемости государственного суверенитета.

Политической основой суверенитета служат наличие достаточно развитой политической организации общества, ее отношения с властью, а также структура самой власти. Кроме того, участие государственных и общественных институтов в решении задач государственного строительства, наличие гражданского общества, политических партий цементируют стабильность в обществе, повышают эффективность государственного суверенитета перед лицом новых вызовов и угроз. Народ, выступая реальной основой последовательного обеспечения государственного суверенитета, опирается на общественный и государственный строй как фундамент внутренней прочности и внешней независимости суверенного государства.

Правовой основой суверенитета любого государства являются его национальная конституция, законодательная, договорно-правовая база регулирующая взаимоотношения не только внутри страны, но и с другими государствами, а также декларации и официальные заявления по проблемам суверенитета. Общепризнанные принципы международного права, фиксирующие суверенное равенство государств, их территориальную целостность, невмешательство в их внутренние и внешние дела тоже выступают в качестве правовой основы суверенитета.

Государственный суверенитет обеспечивается также целым рядом политических, экономических, международных и правовых гарантий, в том числе, политической, военной, международной и дипломатической защитой, деятельностью правоохранительных и иных государственных органов, направленных на укрепление государственной власти и обеспечивающих национальную безопасность. К наиболее значимым из них можно отнести:

– способность государства проводить самостоятельную политику, ее поддержку в обществе и в дружественных государствах;

– обладание государством реальной властью, возможностью самостоятельной разработки, принятия и пересмотра своей конституции;

– наличие современных Вооруженных Сил, способных надежно защитить территориальную целостность и обеспечить независимость государства;

– обеспечение экономической независимости, конкурентоспособности производимой продукции, преодоление сырьевой направленности экономики. Данное положение имеет особое значение в наше время, которое отмечено глобальными экономическими кризисами;

– обладание мощной финансово-экономической базой, высокой платёжеспособностью национальной валюты;

– обеспечение государственной безопасности и внутреннего правопорядка, эффективная борьба и терроризмом и сепаратизмом;

– реальная возможность и способность государства вступать в добровольные, равноправные союзы с другими государствами и выходить из них;

– эффективная дипломатическая деятельность.

Итак, приведем одно из современных определений: государственный суверенитет — верховенство, самостоятельность и полнота высшей государственной власти на своей территории, ее независимость от других государств во внутренних делах и внешних международных отношениях, а также право делегировать часть властных полномочий внутри государства и за его пределами.

Суверенитет представляется «несущей конструкцией» современной политики. Это положение было убедительно подтверждено в июне 2014 г. на заседании Совета безопасности России, которое было посвящено вопросам обеспечения суверенитета и территориальной целостности России. Тогда президент России В. В. Путин сказал: «Суверенитет и территориальная целостность — фундаментальная ценность. Речь идет об обеспечении независимости и единства нашего государства, надежной защите территорий, конституционного строя, своевременная нейтрализация внутренних и внешних угроз»³⁴.

Контрольные вопросы и задания

1. Проанализируйте нормы Конституции РФ и выделите конституционные гарантии развития России как демократического государства; как правового государства; как федеративного государства.

2. В чем состоит конституционная ценность принципа разделения властей?

3. Что следует понимать под социальным государством? Назовите основные направления развития России как социального государства.

4. В чем находит свое выражение суверенитет Российской Федерации? Возможен ли ограниченный суверенитет государства? Обоснуйте свои ответы.

5. Является ли Россия президентской республикой? Или для нее характерна смешанная форма правления? Когда впервые Россия была провозглашена республикой?

6. Дайте краткое определение суверенитета Российской Федерации. Обозначьте основные элементы данного понятия

7. Какие угрозы государственному суверенитету существуют на современном этапе?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

1. Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011.

2. Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами: сб. докладов. М., 2008.

3. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.

4. Любимов А. П. Комментарий к Конституции Российской Федерации (толкования и истолкования Конституции РФ в решениях Конституционного Суда РФ с постатейным алфавитно-предметным указателем). М., 2005.

5. Несменянова С. Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М., 2009 (гл. 1 разд. 2).

6. Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М., 2010.

7. Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: история и современность. М., 2014.

8. Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.

9. Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации: учебное пособие / рук. авт. колл. В. В. Комарова. 2-е изд. М.: Проспект, 2015.

10. Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / под ред. А. Н. Медушевского. М., 2013.

11. Конституционное развитие России и Украины: сб. науч. трудов. М. 2011. Вып. 1.

12. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми».

13. Разделение властей: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2004.

Глава 6.
Конституционные основы народовластия в Российской Федерации

План темы

1. Многонациональный народ Российской Федерации — носитель суверенитета и единственный источник власти.

2. Формы народовластия.

3. Референдум и свободные выборы — высшее непосредственное выражение власти народа.

4. Местное самоуправление в системе народовластия.

§ 1. Многонациональный народ Российской Федерации — носитель суверенитета и единственный источник власти

Конституционное определение Российской Федерации как демократического государства основывается прежде всего на признании народа в качестве единственного источника власти. Демократизм государства находит выражение в обеспечении в нем народовластия. Народовластие означает принадлежность всей публичной власти нapoдy, свободное ее осуществление в полном соответствии с суверенной волей и коренными интересами народа.

Многонациональный народ является субъектом принятия Конституции РФ. В ее преамбуле отмечено: «Мы, многонациональный народ... принимаем Конституцию Российской Федерации». Принятие Конституции явилось результатом осуществления народом учредительной власти. Именно народ, согласно преамбуле конституции, провозглашает цели и принципы, устанавливает основы организации государства и закрепляет их в Основном законе.

«Многонациональный народ Российской Федерации» — категория, впервые использованная на практике действующей Конституцией РФ и пришедшая на смену определению «советский народ».

В конституционном праве следует различать понятия «нация» и «народ». Нация — это в большей степени категория этническая. Народ — прежде всего политическая категория: под народом понимаются все граждане государства.

Вместе с тем в современной научной литературе термин «нация» употребляется в нескольких основных значениях. Одно из них, по сути, отождествляется с понятием «этнос», которое охватывает лиц одной этнической принадлежности, другое — применяется для обозначения совокупного постоянно проживающего населения суверенного государства (отсюда — «французская нация», «американская нация»). Близким к данному пониманию является и употребление термина «нация» в политико-этатистском смысле, т. е. совпадающем с понятием «государство» (например, ООН)³⁵.

Многонациональный народ России — это совокупность всех исторически проживающих на ее современной территории наций, этнических общностей. Эта совокупность является носителем суверенитета, источником власти в стране. При этом многонациональный народ выступает как единый субъект, объединяющий всех граждан, имеющих равную правовую связь с государством независимо от национальной принадлежности, социального положения и других обстоятельств.

Принцип народного суверенитета, провозглашенный в ст. 3 Конституции РФ, представляет собой верховенство, полноту и независимость власти единого многонационального народа Российской Федерации, проявляющуюся в реальной способности этого народа самостоятельно решать вопросы своего существования посредством прямых и опосредованных способов выражения своей воли.

Народный суверенитет лежит в основе суверенитета государства.

«Суверенный народ самостоятельно определяет свое отношение к общественной действительности при помощи государства и права, устанавливает рамки государственного вмешательства в различные сферы общественной жизни. В силу этого государство выступает социальным инструментом претворения общей суверенной воли народа, причем эта зависимость, согласно конституции имеет не только политическое, но и юридическое содержание. Отсюда конституция может рассматриваться как способ и форма ограничения государства, на которое возлагается ряд обязанностей, корреспондируемые суверенным правам народа»³⁶.

Признание народа в качестве верховного носителя власти означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было сил, использует ее исключительно в своих интересах. Власть в самом общем смысле — это способность и возможность субъекта, носителя власти, осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, авторитет, убеждение, принуждение и др.

Властные правомочия многонационального народа осуществляются им путем вступления в конституционно-правовые отношения. Формы их реализации определены конституцией — это референдум и свободные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа.

Свою власть народ осуществляет непосредственно и опосредованно на всех территориальных уровнях управления государством: федеральном, субъекта Федерации и муниципальном.

Обладающий властью народ посредством демократических процедур делегирует право осуществлять властные функции органам публичной власти: органам государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации; органам местного самоуправления. В процессе выборов путем взаимодействия и аккумулирования индивидуального волеизъявления отдельных избирателей формируется и выражается воля народа (индивидуальное трансформируется в коллективное). Народ, поддерживая или отвергая предложенные кандидатами политические программы, принимает властные решения о представительстве в системе публичной власти носителей тех ценностей и интересов, которые в наибольшей степени соответствуют его интересам на данном этапе развития, одновременно обязывает избранных лиц действовать в соответствии с поддержанными им на выборах политическими про- граммами.

Воля народа, выражаемая на выборах, является источником властных полномочий всех органов публичной власти в государстве.

§ 2. Формы народовластия

Конституция Российской Федерации (ст. 3), закрепляя основные формы осуществления власти народа, выделяет, во-первых, наряду с органами государственной власти органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Это дает основания назвать в системе единой власти народа государственную власть и власть местного самоуправления (муниципальную власть).

Во-вторых, конституция определяет, что народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдум, свободные выборы, другие формы прямой демократии) и опосредованно — через органы публичной власти. При этом формы прямой демократии используются и при осуществлении народом государственной власти (решение государственных вопросов), и при осуществлении им муниципальной власти (решение вопросов местного значения).

Особое место в системе прямого народовластия занимают референдум и свободные выборы — высшее непосредственное выражение власти народа. Вопрос о соотношении референдума и свободных выборов в механизме народовластия был рассмотрен Конституционным Судом РФ в постановлении от 11 июня 2003 г. № 10-П: Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Поэтому законодатель, осуществляя правовое регулирование референдума и выборов, должен исходить из необходимости обеспечения согласованного осуществления выборов и референдума с тем, чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению.

Опосредованное осуществление народом своей власти происходит через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом имеются в виду не только законодательные и представительные органы власти, традиционно олицетворяющие представительную демократию, но и Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами, а также иные органы публичной власти в государстве (исполнительные, судебные).

Непосредственное народовластие (непосредственную демократию) можно определить как прямое волеизъявление особого круга субъектов (народа, части народа) по решению вопросов государственной и общественной жизни.

К отличительным чертам непосредственной демократии можно отнести:

– круг субъектов, обусловленный особыми требованиями к ним (многонациональный народ России, народ субъекта Российской Федерации, население муниципального образования и др.);

– прямое волеизъявление, т. е. граждане непосредственно выражают свою волю или мнение по тем или иным вопросам государственной и общественной жизни. Поэтому непосредственное народовластие обеспечивает единство воли и субъекта ее выражения, а также осуществление власти данным субъектом от своего имени;

– особые формы реализации власти народа (референдум, выборы, сходы, отзыв и др.);

– юридические последствия использования форм непосредственной демократии:

– окончательное решение населением определенных вопросов государственной и общественной жизни. В данном случае имеются в виду императивные формы непосредственного народовластия. К ним прежде всего относятся референдум и свободные выборы. Именно с помощью этих форм происходит императивное волеизъявление носителя власти — народа. К императивным формам относятся формы непосредственной демократии, с помощью которых население может решать вопросы своей жизни, организации власти на местах: сходы (принятие решения о самообложении и др.), отзыв выборных лиц и др.,

– выражение мнения по тому или иному вопросу государственной и общественной жизни, т. е. использование форм непосредственной демократии, с помощью которых граждане привлекают внимание органов публичной власти к вопросам, требующим своего разрешения. В этом случае используются консультативные (совещательные) формы непосредственной демократии (митинги, общественные обсуждения, публичные слушания и пр.),

– инициирование гражданами принятия компетентными органами публичной власти решений, которое должно рассматриваться компетентными органами публичной власти, их должностными лицами, принимающими окончательное решение по данным вопросам. К этим формам непосредственной демократии относятся: обращения граждан, правотворческая инициатива, наказы избирателей, собрания и др.

Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях требуют постоянно действующих органов государственной и муниципальной власти. Сформированные демократическим образом и находящиеся под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.

Особое место в системе органов публичной власти занимают представительные органы, непосредственно формируемые народом. В них находит свое материальное воплощение представительная демократия. В широком смысле содержание народного представительства (представительной демократии) составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых являются формирование и выражение интересов различных социальных групп и слоев общества на соответствующем уровне государственной и муниципальной власти.

Система народного представительства в узком смысле слова включает законодательные, представительные органы власти: Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, которые принимают законы, а также представительные органы местного самоуправления, в исключительном ведении которых находится решение важнейших местных вопросов (принятие местных бюджетов, установление местных налогов, местных общеобязательных правил и др.). К признакам этих органов относятся: выборность, коллегиальность, принятие ими решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Эти органы законодательно определяются как представительные органы власти, т. е. на них прямо возлагается обеспечение представительной функции.

Вместе с тем некоторые авторы полагают, что в систему народного представительства можно включать и другие органы, которые получают свои полномочия непосредственно от населения. В этом случае к органам народного представительства относят и Президента РФ, избираемого непосредственно населением, и других выборных должностных лиц.

§ 3. Референдум и свободные выборы — высшее непосредственное выражение власти народа

Конституция РФ провозглашает и закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, в котором лидирующее положение занимает непосредственное волеизъявление народа, а высшим его проявлением являются референдум и свободные выборы.

Референдум — это важнейший институт современного демократического государства, атрибутивный элемент развитого гражданского общества.

Политическое значение института референдума состоит в том, что с его помощью граждане приобретают возможность императивного решения определенных вопросов и эффективного воздействия на формирование политики государственных и иных органов власти, а последние, в свою очередь, — возможность сверять свои решения с мнением народа или отдельной его части.

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 3 ноября 2015 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дано нормативное определение референдума как формы прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме.

Помимо общего определения законодатель в указанном законе закрепляет еще три определения референдума: местного референдума, референдума субъекта Российской Федерации и референдума Российской Федерации, и проводит различие по следующим критериям: по территории проведения; по нормативному регулированию; по кругу участников; по объекту — вопросам, выносимым на референдум.

Исходя из конституционного императива о верховенстве суверенной воли народа, законодатель в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» установил общий принцип свободы в определении вопроса, выносимого на общероссийский референдум инициаторами.

Федеральный законодатель впервые указал на возможность проведения в России на федеральном уровне референдума по проекту нормативного акта или вопроса, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором Российской Федерации. На общероссийский референдум также могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, по инициативе Конституционного собрания на общероссийский референдум может быть вынесен проект новой Конституции РФ.

Законодатель установил несколько ограничений по реализации права на референдум: ограничения по содержанию вопросов, требования к формулировке вопроса, ограничения, связанные с временем инициирования и проведения референдума.

Не могут выноситься на федеральный референдум вопросы:

– об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией РФ;

– касающиеся персонального состава, порядка и сроков формирования, срока полномочий федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; полномочий органов либо должностных лиц, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, о порядке их формирования и персоналиях, сроках их полномочий, создании таких органов, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

– о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

– отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Требования к формулировке вопроса выносимого на референдум, состоят в следующем: вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Закреплены ограничения, связанные со временем инициирования и проведения референдума:

– гражданами не может быть выдвинута инициатива проведения референдума в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов;

– инициатива проведения референдума не может быть выдвинута (и референдум не может назначаться и проводиться) в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения;

– референдум не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения;

– референдум не может проводиться в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа;

– проведение повторного референдума не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов предшествовавшего референдума.

Референдумы в современной России можно классифицировать по следующим основаниям: по обязательности решения, принятого на референдуме; по способу проведения; по содержанию; в зависимости от территории, на которой проводится референдум; по инициатору, по субъекту назначения.

По обязательности решения, принятого на референдуме, можно выделить консультативный и императивный референдумы.

Консультативный референдум — форма выявления общественного мнения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, окончательное решение по которым принимает соответствующий орган публичной власти. Его проведение могут предусматривать субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования.

Решения императивного референдума имеют окончательный характер и общеобязательны для исполнения.

Императивный референдум предусмотрен на всех уровнях публичной власти: федеральном, субъекта Федерации, муниципальном.

По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные.

Обязательным признается референдум, проводимый в четко определенных законом случаях, в соответствии с установленными законом условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения.

Факультативные референдумы проводятся по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.

На федеральном уровне проведение общероссийского референдума обязательно в том случае, если он предусмотрен международным договором. Во всех иных случаях референдумы на федеральном уровне факультативны.

Статьей 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» введен обязательный референдум субъекта Федерации по вопросу об объединении субъектов и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

Обязательные референдумы могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований, например, по вопросам введения и использования разовых платежей при самообложении граждан, строительства на территории муниципального образования различных объектов.

По содержанию референдумы делятся:

– на нормативные, результатом которых является принятие нормативного правового акта;

– иные, когда решение, принятое на референдуме, не имеет форму нормативного правового акта, однако реализация этого решения (например, о согласии населения на строительство на территории муниципального образования какого-либо промышленного объекта) может предполагать принятие соответствующим органом нормативного правового акта.

В зависимости от территории, на которой проводится референдум, можно выделить общероссийский референдум, референдум субъекта Федерации и местный, проводимый на территории муниципального образования.

Референдумы можно классифицировать в зависимости от субъекта инициативы его проведения.

Во-первых, с такой инициативой могут выступить граждане. Инициатива общероссийского референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тыс. из них.

Инициатива референдума субъекта Российской Федерации принадлежит гражданам, количество которых устанавливается законом субъекта и не может превышать двух процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на его территории.

Инициатива местного референдума принадлежит гражданам, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Во-вторых, инициатива проведения референдума может исходить от соответствующих органов власти.

В случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом о референдуме РФ инициатива общероссийского референдума принадлежит федеральным органам государственной власти. С инициативой проведения референдума по проекту Конституции РФ вправе выступить Конституционное собрание.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Инициативу проведения местного референдума могут представить совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.

В-третьих, с инициативой провести референдум могут выйти и иные субъекты. Референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум может быть назначен по инициативе избирательного объединения, иного общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума), независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

Условием назначения референдума субъекта Федерации и местного референдума по инициативе избирательных и иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы.

Конституция РФ, законодательство о референдумах устанавливают, кто вправе назначить соответствующий референдум. Федеральный референдум назначает Президент РФ, референдум субъекта Российской Федерации — законодательный (представительный) орган власти субъекта Федерации; местный референдум — представительный орган муниципального образования. Если референдум не будет назначен в установленный срок, то он назначается по решению суда.

В устанавливаемом законодательством порядке реализации права граждан на референдум можно выделить несколько последовательных и логически обусловленных стадий, в совокупности называемых референдумным процессом. Стадия процесса охватывает комплекс действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в рамках референдумного процесса.

Референдумный процесс состоит из стадий.

1. Инициирование референдума. В рамках данной стадии субъекты инициирования реализуют свое право, определяются вопросы, выносимые на референдум соответствующего уровня, применяются процедуры регистрации инициативы, осуществляется сбор подписей, осуществляется информирование граждан, ведется агитация за проведение референдума, создается фонд референдума.

2. Назначение референдума. Эта стадия включает подготовку решения о назначении референдума, проверку конституционности процедуры инициирования референдума, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении референдума, официальное обнародование даты референдума.

3. Организационная подготовка проведения референдума. В эту стадию входят составление списков участников референдума, определение округа референдума и образование участков референдума, формирование комиссий референдума, агитационные мероприятия, информирование граждан.

4. Проведение референдума: голосование, подведение итогов голосования, определение результатов референдума, информирование граждан, осуществление общественного контроля.

5. Реализация решения референдума представляет собой исполнение решения референдума, включая принятия нормативного правового акта, если это требуется для реализации решения, принятого на референдуме, информирование об итогах голосования и результатах референдума, ответственность за неисполнение решения референдума.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума (иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих их формирование) обеспечивают реализацию и защиту права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют его подготовку и проведение.

Референдум признается соответствующей комиссией состоявшимся в случае, если в нем приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки, на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало более половины участников, принявших участие в голосовании. Решение, принятое на референдуме, публикуется и является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на соответствующей территории (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, соответствующего муниципального образования).

Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, то соответствующий орган публичной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта, который не должен превышать трех месяцев со дня принятия решения на референдуме.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, но не ранее, чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. Если порядок изменения принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме нормативного правового акта не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее, чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

Законом предусмотрено, что решение, принятое на референдуме субъекта Российской Федерации, не применяется, если после проведения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, и решение, принятое на референдуме, ему не соответствует.

Отмена судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, может быть произведена из-за:

– нарушения установленного действующим законодательством порядка проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

– несоответствия закона субъекта Российской Федерации, на основании которого проводился референдум субъекта Федерации, действовавшему на момент проведения данного референдума федеральному законодательству, несоответствие закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, действовавшим на момент проведения данного референдума федеральному законодательству и законодательству субъекта, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;

– несоответствия решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме, федеральному законодательству, а на местном референдуме также закону субъекта Российской Федерации.

Свободные выборы, как и референдум, — это высшее непосредственное выражение власти народа. Выборы — необходимая процедура легитимации власти в государстве; это акт осуществления народом своей власти, результатом которого являются создание органов власти, определение их состава. Социальная ценность выборов заключается в том, что они представляют собой один из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества.

Институт выборов получил во всех современных демократических государствах конституционное признание и весьма подробную последующую правовую регламентацию.

В Российской Федерации путем выборов избираются следующие органы публичной власти: Президент РФ, депутаты Государственной думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований.

Путем выборов сегодня могут наделяться своими полномочиями главы муниципальных образований, мировые судьи (сегодня они, как правило, назначаются законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации). Обсуждаются вопросы об использовании института выборов при формировании Совета Федерации.

Помимо конституционного закрепления институт выборов в России регулируется нормами Федерального закона от 12 июня 2002 г. (в ред. от 28 декабря 2016 г.) № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На основе и в развитие данного закона принимаются специальные акты о выборах на федеральном уровне, в субъектах Федерации, в муниципальных образованиях. Так, на федеральном уровне приняты для регулирования соответствующих выборов Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. (в ред. от 28 декабря 2016 г.) № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. (в ред. от 13 июля 2015 г.) № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Нельзя не отметить значительное сходство процедуры организации и проведения выборов и референдума в качестве высших форм непосредственного выражения власти народа в Российской Федерации. Вместе с тем выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия.

§ 4. Местное самоуправление в системе народовластия

Местное самоуправление относится к числу тех основополагающих идей, которые определяют демократическое развитие современного государства и общества.

Местное самоуправление, муниципальная демократия, по образному выражению известного французского государственного деятеля, историка и литератора А. Токвиля, имеет то же значения для утверждения свободы и демократии в обществе, что начальная школа — для науки.

Последовательно и эффективно реализуемый принцип местного самоуправления способствует гармонизации отношений человека и власти, общества и государства, развитию институтов гражданского общества на местном уровне.

Местное самоуправление, согласно Европейской хартии местного самоуправления (Российская Федерация ратифицировала ее в 1998 г.), составляет одну из основ любого демократического строя. Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление на всей территории Российской Федерации, относит местное самоуправление к основам конституционного строя, к основам народовластия в нашей стране.

Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления публичной власти. Наряду с принципами разделения властей и федерализма принцип местного самоуправления обусловливает необходимость установления децентрализованной системы демократического управления, разграничения полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между тремя уровнями власти в Российской Федерации: федеральным, региональным и местным (муниципальным). Местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве.

Особенностью местного самоуправления как формы осуществления публичной власти, публичного управления на местном уровне является обособление органов местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они самостоятельны в пределах своих полномочий, решая вопросы местного значения, управляя муниципальной собственностью, утверждая и исполняя местный бюджет, устанавливая местные налоги.

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении местного самоуправления, определяются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (в ред. от 28 декабря 2016 г.) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К ним относятся вопросы, связанные с обеспечением жизнедеятельности людей в городских, сельских поселениях, на других территориях.

Территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, имеют статус муниципальных образований. Каждое муниципальное образование (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район и др.) имеет свой устав, свою территорию, свои выборные и другие органы (представительный, исполнительно-распорядительный, глава муниципального образования и др.), а также муниципальное имущество, средства местного бюджета.

Местное самоуправление — необходимый и обязательный элемент конституционной организации власти многонационального народа России. Его наличие в системе публичной власти является конституционным требованием. Поэтому население не вправе отказаться от осуществления местного самоуправления. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П муниципальное образование и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления «возникает на основе Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

Местное самоуправление относится к институтам демократии, эффективность которых определяется во многом тем, какова их «корневая основа», как тесно они связаны с укладом жизни людей, их историческими, национальными традициями. Самоуправление имеет в России глубокие исторические корни, длительную историю. Обширность территорий, пространственная удаленность населенных мест, невысокая плотность населения, а также корпоративно-общинные традиции исторически сложившегося строя русской жизни обусловливали, что традиционная для России система централизованного административного управления неизбежно дополнялась и подкреплялась в тех или иных пределах институтами самоуправления, которые сыграли важную роль в становлении российского гражданского общества. Мощный импульс развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Идея и практика местного самоуправления в конце XIX и начале XX века становятся органической частью формирующегося российского конституционализма.

В советский период был взят курс на ликвидацию земского и городского самоуправления, их органов. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты (органы управления) являлись структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Переход к организации местной власти на началах местного самоуправления начался в 1990–1991 гг., когда были приняты Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР (1990) и Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР (1991). Признание местного самоуправления означало установление круга вопросов местного значения для самостоятельного решения их органами местного самоуправления, а также формирование наряду с государственной муниципальной собственности, а наряду с государственной — муниципальной службы.

Система местного самоуправления включает в себя не только выборные и другие органы местного самоуправления, но и многообразные формы непосредственной (прямой) демократии. Важнейшей формой прямого волеизъявления населения являются демократические свободные и периодические муниципальные выборы, посредством которых избираются представительные и иные органы местного самоуправления.

В небольших муниципальных образованиях функции представительного органа может осуществлять сход граждан. По вопросам местного значения проводится местный референдум, а для обсуждения проектов муниципальных правовых актов (проект устава муниципального образования, проект местного бюджета и др.) с участием жителей муниципального образования — публичные слушания. В целях выявления мнения граждан и его учета при принятии решений по вопросам местного значения в муниципальных образованиях осуществляются опросы граждан. Кроме того, для обсуждения вопросов местного значения могут созываться собрания и конференции граждан. Инициативная группа граждан может выступить с правотворческой инициативой путем вынесения проекта муниципального правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления.

Право на участие в осуществлении местного самоуправления граждане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления. В системе местного самоуправления создается и действует территориальное общественное самоуправление, обеспечивающее возможность гражданам по месту своего жительства (на части территории муниципального образования — многоквартирный дом, квартал и т. п.) проявлять собственные инициативы по решению вопросов местного значения (благоустройства территории и др.).

Таким образом, местное самоуправление является необходимой частью конституционной системы народовластия в Российской Федерации, важнейшим элементом ее конституционного строя.

Контрольные вопросы и задания

1. Кого вы включаете в конституционное понятие «многонациональный народ Российской Федерации»? Всех граждан? Или только граждан, обладающих избирательными правами?

2. Выборы — это акт передачи власти от народа избираемым им органам публичной власти? Обоснуйте свой ответ на этот вопрос.

3. Какая из форм демократии — референдум или свободные выборы — имеет приоритет по отношению к другой? Или они равнозначные формы народовластия? Обоснуйте свой ответ, используя решения Конституционного Суда РФ по этим вопросам.

4. Каков порядок назначения и проведения референдума в Российской Федерации?

5. Когда институт референдума впервые был закреплен в Конституции РФ?

6. Какие общероссийские референдумы у нас проводились? По каким вопросам?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

1. Комарова В. В. Формы участия народа России в формировании стратегии развития России и ее правовом оформлении // Коллект. монография «Стратегии правового развития России» / под ред. О. Ю. Рыбакова. М.: ЮСТИЦИЯ, 2015. С. 158–202.

2. Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2010.

3. Комарова В. В. Механизм народовластия современной России. М., 2006.

4. Комарова В. В. Референдумное право и процесс в Российской Федерации: учебно-метод. комплекс (краткий лекц. курс, ситуационные задачи, тесты, схемы). М., 2007.

5. Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. М., 1999.

6. Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2013.

7. Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М.: Проспект, 2014.

8. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / рук. авт. кол., отв. ред. В. В. Комарова. М., 2009.

9. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный) / рук. авт. кол., отв. ред. В. В. Комарова. М., 2009.

10. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации».

11. Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева. Т. 1. М.: Проспект, 2015.

Глава 7.
Конституционные основы общественно-политических, экономических и духовно-культурных отношений в Российской Федерации

План темы

1. Конституционные основы общественно-политических отношений.

2. Конституционные основы экономических отношений.

3. Конституционные основы духовно-культурных отношений.

Общество — это целостная социальная система, наиболее крупными элементами которой являются сферы общественной жизни: экономическая, социальная, политическая и духовная. Каждая из сфер охватывает определенный круг общественных отношений и социальных институтов, выполняющих свои особые функции, связанные с удовлетворением важнейших жизненных потребностей общества.

Конституционное право воздействует на все сферы общественной жизни, регулируя основополагающие отношения в этих сферах, создавая конституционно-правовые основы социально-экономической, общественно-политической и культурно-духовной деятельности. При этом в одних сферах конституционно-правовое регулирование ограничивается установлением фундаментальных начал и принципов (духовная сфера), в других, например, в политической сфере, общественные отношения регулируются нормами конституционного права достаточно подробно, детально.

§ 1. Конституционные основы общественно-политических отношений

Общественно-политические отношения возникают в процессе управления государственными и общественными делами, в процессе осуществления политической власти в обществе.

Конституционные основы общественно-политических отношений составляют конституционные нормы, которые закрепляют основополагающие принципы общественно-политической жизни государства и общества, определяют цели и формы общественного участия граждан и их объединений в политической жизни, в процессе государственного и муниципального управления.

К конституционным основам общественно-политических отношений относится принцип народовластия, определяющий демократизм российского государства и обусловливающий необходимость формирования условий и предпосылок участия граждан и их объединений в политической жизни страны, формирования и развития институтов гражданского общества.

Можно выделить следующие формы участия граждан, их объединений в общественно-политической жизни на основании целей их использования:

– формы, с помощью которых решаются определенные вопросы (выборы, референдум, сход, отзыв и др.);

– выражается мнение населения, иных участников общественно-политических отношений по вопросам, решаемым органами публичной власти (публичные слушания, общественная экспертиза и др.);

– осуществляется разработка и принятие органами публичной власти совместных решений (консультативные органы, экспертные советы при органах публичной власти, общественные палаты и др.);

– формируется общественное мнение и политическая воля (общественные объединения, политические партии и др.), а также формы выражения общественной поддержки и одобрения (публичные мероприятия граждан — собрания, митинги и др.).

Конституция РФ не допускает установления монопольно господствующей