Основы конституционного строя

Сборник научных работ

Том II

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340

ББК 67.400

О-75

Авторы:

Кутафин О. Е., Козлова Е. И., Фадеев В. И., Михалева Н. А., Комарова В. В., Будаев А. М., Варлен М. В., Васильев С. А., Дорошенко Е. Н., Заикин С. С., Зенин С. С., Кабышев С. В., Кутейников Д. Л., Коврякова Е. В., Лебедев В. А., Миерхольд А. А., Митюков М. А., Нарутто С. В., Невинский В. В., Осавелюк А. М., Панов А. А., Садовникова Г. Д., Сергеев А. Л., Страшун Б. А., Шугрина Е. С.

Составители:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего образования Российской Федерации, зав. кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»;

Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;

Пастухова Н. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», почетный работник высшего образования Российской Федерации.

Автор вступительной статьи Комарова В. В.

Сборник работ издается для сохранения научного наследия Школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры; развития идей учениками, коллегами и последователями.

УДК 340

ББК 67.400

© Университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2018

© Комарова В. В., Лебедев В. А., Пастухова Н. Б., составление, 2018

© Комарова В. В., вступительная статья, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Вступительная статья

Для сохранения богатого и многообразного научного наследия школы российского конституционализма МГЮА имени О. Е. Кутафина, в целях обеспечения преемственного развития научной школы кафедрой конституционного и муниципального права подготовлен второй том серии — сборник научных работ, посвященный основам конституционного строя.

В сборник включены работы представителей научной школы государствоведов и конституционалистов Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Первая часть «Конституционное развитие России» состоит из двух разделов: теоретического наследия основоположников школы российского конституционализма, посвященного проблемам основ конституционного строя, и трудов представителей кафедры конституционного и муниципального права, посвященных развитию основ конституционного строя.

С использованием, исторического, сравнительно-правового, системного методов составители сборника показывают, как фундаментальная постановка научных проблем основоположников школы российского конституционализма находит свое развитие в трудах их учеников и коллег.

Научное наследие основоположников научной школы российского конституционализма, к которому будут постоянно обращаться современники и будущее поколение юристов, — кладезь глубоких и оригинальных мыслей, образец великолепного логического анализа, доказательной полемики, образец умения просто и доступно писать о сложном. Их объединяет новизна подходов к оценке явлений правовой и социальной действительности.

Квинтэссенции, изложенные в статьях, нашли глубокое раскрытие в монографических исследованиях, учебных пособиях и учебниках кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина.

Вторая часть «Конституция Российской Федерации: проблемы реализации и перспективы развития конституционализма» включает в себя современные работы преподавателей кафедры.

Развивая идеи основоположников научной школы, современные ученые — преподаватели кафедры конституционного и муниципального права, критические осмысливая, исследуют проблемы реализации основ конституционного строя: проблемы укрепления государственного единства и целостности России, конституционную систему власти и реализацию принципа разделения властей; правовое государство как конституционную основу; особенности российского федерализма и перераспределение полномочий между уровнями публичной власти современного государства. Исследуются взаимодействие человека и государства, актуальные вопросы самоуправления, организации работы органов публичной власти.

В третьей части размещена библиография работ основоположников научной школы, посвященных основам конституционного строя.

Мы надеемся, что издание материалов научной школы российского конституционализма университета вызовет интерес у юридической общественности, расширит представления о конституционализации государственной и общественной жизни, станет дополнительным стимулом дальнейших научных исследований в этой области.

Сборник работ издается для сохранения научного наследия школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры, развития идей учениками, коллегами и последователями.

В. В. Комарова
заведующая кафедрой конституционного и муниципального права
 Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 
доктор юридических наук, профессор, 
почетный работник высшей школы Российской Федерации

Часть 1.
Конституционное развитие России

Раздел 1.
Теоретическое наследие основоположников школы российского конституционализма, посвященное проблемам основ конституционного строя

Кутафин О. Е.

Конституция и проблемы ее реализации¹

Уважаемые коллеги, мы сегодня подводим итоги действия Конституции Российской Федерации 1993 г. Пять лет — не очень большой срок, однако он достаточно велик для оценки такого важного документа, каким является Конституция РФ.

Что мне кажется необходимым в связи с этим отметить? Думаю, что прежде всего то, что, несмотря на острую борьбу вокруг подготовки и принятия действующей ныне Конституции России, очевидно одно: Конституция сыграла важную стабилизирующую роль в нашем государстве. Вместе с тем ее принятие и дальнейшее существование породили много проблем.

Важнейшая из них — это проблема ее реализации. У меня иногда складывается впечатление, что Конституция была принята только для того, чтобы создать видимость наличия в стране новой Конституции. Получается следующее: Конституция действует, но регионы приводят свое законодательство в соответствие с ней как бы под дулом пистолета. Ведь только в конфликтных ситуациях начинается исправление тех или иных положений действующих в субъектах Федерации конституций, уставов и других актов, приведение их в соответствие с Конституцией РФ. Поражает и другое. Федеральные власти, т. е. власти, которые больше других заинтересованы в реализации Конституции РФ, тоже не очень последовательно ее исполняют и даже не всегда понимают содержащиеся в ней нормы и положения. Мне постоянно приходится сталкиваться с вопросами гражданства, и я всегда с удивлением констатирую тот факт, что некоторые наши федеральные чиновники до сих пор не знают, что в нашей стране существует единое гражданство. У нас сегодня нет гражданства республик в составе РФ. У нас есть только гражданство Российской Федерации. Видимо, не зная собственной Конституции, федеральные власти иногда проводят политику, прямо противоречащую этой Конституции. Иначе как, например, понимать те договора, которые заключены федеральными властями с властями некоторых субъектов Российской Федерации, в которых вопросы гражданства толкуются не так, как они толкуются в действующей Конституции РФ, а так, как это имеет место в конституциях субъектов Федерации? Поэтому, когда мы жалуемся, что наша Конституция плохо реализуется только субъектами Федерации, у меня на этот счет возникают серьезные сомнения. Я вообще считаю, что политиканство или, грубо говоря, политическая проституция применительно к Конституции — это вещь совершенно недопустимая. Конституция РФ должна реализовываться независимо от тех политических последствий, которые могут иметь место как следствие этой реализации, потому что закон превыше всего.

В связи с проблемами реализации действующей Конституции возникает не менее важный вопрос о ее совершенствовании. Я думаю, что проф. Баглай прав, когда говорит о том, что конституции не знают проблемы пробелов. Тем не менее по своему содержанию конституция, конечно, может быть несовершенна. С моей точки зрения, наша действующая Конституция вполне совершенна, если говорить о таких ее главах, как первая и вторая. Они не нуждаются в сколько-нибудь существенной доработке, хотя кое-какие поправки и им не помешают. Так, нуждаются в дальнейшей доработке проблемы, касающиеся равенства субъектов Федерации. А вот в остальных главах многие статьи и положения требуют существенной корректировки, внесения изменений и дополнений. Взять хотя бы принцип разделения властей и его реализацию в действующей Конституции. Я думаю, что не может быть таких разделенных властей, когда одна власть стоит над другими и пытается координировать их работу. Думается, что это скорее советская система, чем реализация принципа разделения властей. Поэтому существует очевидная необходимость привести действующую Конституцию в соответствие с этим действительно демократическим принципом. Я понимаю, что создатели действующей Конституции исходили из того, что нашему парламенту абсолютно нельзя доверять, да и другие ветви власти тоже далеко не идеальны. Однако руководствоваться такого рода соображениями при написании конституции, конечно, нельзя. Разумеется, при создании любой конституции непременно учитываются соотношение сил в обществе и многие другие вещи. Собственно, для этого и существует конституция. Но в любом случае полномочия среди ветвей власти должны распределяться таким образом, чтобы в полной мере мог быть реализован принцип разделения властей.

Я думаю, что в связи с рассмотрением вопросов реализации и совершенствования действующей Конституции РФ нуждается в детальном рассмотрении и проблема суверенитета РФ и ее субъектов. Полагаю, все согласны с тем, что многие понятия о суверенитете, которые были выработаны в XIX — начале XX в., ныне трансформировались. Например, мы справедливо придаем большое значение защите прав и свобод человека, однако утверждать сегодня, что эта защита является чисто внутригосударственным делом, едва ли верно. Очень важной и сложной является проблема суверенитета субъектов Российской Федерации, не признанная Конституцией 1993 г., но старательно пропагандируемая в регионах. Интересно, что речь идет не только о суверенитете некоторых субъектов РФ, но и о необходимости его укрепления. Таким образом, налицо две тенденции, ведущие в конечном счете к развалу Российской Федерации. Думается, что все это нельзя не учитывать в нашей как теоретической, так и практической работе по реализации действующей Конституции РФ.

Конституция РФ 1993 г. сыграла исключительную роль для развития науки конституционного права. Мне кажется, что и многочисленные проблемы, возникшие в процессе ее реализации, также самым положительным образом сказались на развитии конституционного права. Мы можем смело говорить о том, что нам сегодня не нужно хвалить избирательное право нашей страны как самое демократическое, права и обязанности наших граждан — как тоже самые демократические. У нас возникает целая группа разного рода острых проблем, которые нужно реально решать. Это как раз то, чего раньше конституционному праву очень не хватало, и слава Богу, что эти проблемы есть, потому что для тех, кто занимается конституционным правом, жизнь становится гораздо интереснее. Наличие этих проблем нам всем показало, что некоторые вопросы мы раньше представляли гораздо проще, чем, например, сегодня. В свое время (в период, так сказать, романтического демократизма) нам казалось, что если мы проведем свободные выборы, смысл которых заключается в том, что будет несколько кандидатов, то у нас никаких проблем не будет и у нас будет демократия. И если мы введем свободу слова, то у нас тоже будет демократия. И если мы создадим Конституционный Суд, то у нас существенно усилятся, так сказать, демократические моменты, и т. д. На самом деле все эти процессы оказались гораздо сложнее, чем мы думали. Выборы породили такую массу проблем и такую массу безобразий, которая нам раньше и не снилась и которая сейчас нас заставляет вспоминать слова Черчилля о том, что демократия — дело скверное, просто человечество ничего лучшего не придумало. То же самое относится и к свободе слова, и ко многим другим демократическим институтам. К чему я это говорю? Я говорю это к тому, что, конечно, мы никогда не откажемся впредь от тех демократических завоеваний, которых мы достигли в последние годы. Но в то же время эти завоевания дают нам основание относиться к разным институтам демократии, к их реализации очень осторожно. Мы должны иметь в виду, что эти демократические институты — орудие слишком острое, и нужно уметь ими пользоваться, тщательно изучать и совершенствовать практику их применения.

Кутафин О. Е.

Пробелы, аналогия и дефекты в конституционном праве²

Государственные органы, применяющие нормы конституционного права, нередко сталкиваются с фактами отсутствия или неполноты нормы по тому или иному вопросу, подлежащему разрешению. Такое положение принято называть пробелом в праве. «Пробел в праве — это пробел в содержании действующего права в отношении фактов общественной жизни, находящихся в сфере правового воздействия»³.

Когда возникает вопрос о причинах пробельности права, обычно указывают на то, что ни одна правовая система не может охватить все разнообразие жизненных ситуаций. Жизненные реалии постоянно порождают новые фактические составы, которых закон не предвидел и не всегда может предвидеть. Поэтому в действующем праве подчас может отсутствовать норма, под которую подпадает соответствующий случай, т. е. возникает вопрос о пробеле в праве⁴.

Следует различать действительные и мнимые пробелы в конституционном праве. Мнимый пробел имеет место, когда конкретный вопрос или конкретная сфера общественных отношений находятся за пределами правового регулирования вообще или вне пределов правового регулирования нормами конституционного права, хотя, по мнению тех или иных лиц или организаций, нуждается в урегулировании. Как подчеркивал П. Е. Недбайло, «пробелы в праве нельзя отожествлять с неурегулированностью правом тех общественных отношений, которые не подлежат правовому воздействию»⁵.

Пробел является мнимым, если правом не затрагиваются определенные вопросы. Это говорит о том, что законодатель не считает целесообразным урегулировать соответствующее отношение конституционно-правовыми средствами.

Пробел отсутствует и в том случае, когда определенный вид общественных отношений, входящих в сферу регулирования конституционного права, недостаточно конкретно регламентирован, хотя имеются нормы более общего характера, применимые к данному виду общественных отношений. Например, согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях. Конституция не конкретизирует формы таких объединений. Это значит, что, применяя указанную норму, Россия может участвовать в любых межгосударственных объединениях, передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет, как сказано в Конституции, ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Нельзя считать пробелом и такие ситуации, когда нормативный акт предоставляет субъекту конституционного права определенные полномочия, не конкретизируя их. В подобных случаях законодатель лишь предоставляет субъекту возможность действовать в определенных рамках самостоятельно, по собственному усмотрению, находя наиболее целесообразное решение. Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В Конституции не установлена форма правового акта, посредством которого могут решаться упомянутые вопросы. Это значит, что стороны могут сами выбирать такую форму с учетом различных обстоятельств. Главное здесь в том, чтобы такие вопросы решались по соглашению сторон.

Некоторые ученые полагают, что одним из видов пробела в праве является отсутствие в правовой норме одного из трех ее элементов⁶. Однако такой подход, по крайней мере применительно к конституционному праву, является ошибочным, поскольку большинство конституционно-правовых норм характеризуется упомянутой особенностью. Думается, это можно отнести к подавляющему большинству других отраслей российского права. Действительный пробел права имеет место тогда, когда можно констатировать, что соответствующий вопрос входит в сферу регулирования конституционного права и должен решаться правовыми средствами, но его решение в целом или в какой-то части не предусмотрено или предусмотрено не полностью. Так, согласно ч. 1 и 4 ст. 111 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Возникает вопрос: может ли Президент РФ трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру? Конституция РФ не дает на него ответа. Не решен он и в текущем законодательстве. Правда, можно сказать, что, если бы Президент не имел такой возможности, то об этом в Конституции было бы прямо сказано. Тем не менее, думается, что нерешенность данного вопроса — действительный пробел Конституции, который должен быть устранен.

Пробелы права возможны как в процессе нормативного регулирования, так и в последующем в связи с возникновением новых отношений, которые не предусмотрены частично или полностью законодателем. Они обнаруживаются при регулировании конкретных общественных отношений и характерны для норм, которые непосредственно применяются органами государства, издающими акты применения права. К нормам, устанавливающим общие принципы и руководящие основы правового регулирования, т. е. не являющимся непосредственными основами для решения конкретных дел, проблема пробелов права прямого отношения не имеет⁷. Следовательно, для конституционного права, в котором такого рода нормы встречаются гораздо чаще, чем в других отраслях права, пробелы характерны в меньшей степени.

Пробелы в праве — явление естественное и неизбежное. Особенно часто с ними приходится сталкиваться в периоды коренных изменений общественного строя страны, в процессе принятия новых конституций и т. п.⁸ Тогда государственным органам зачастую приходится обходиться без соответствующих норм права, конкретно регулирующих тот или иной вопрос.

Однако пробелы в праве могут встречаться и в условиях стабильной обстановки в государстве. Любой нормативный акт является продуктом человеческой деятельности, и поэтому он не застрахован от упущений и недочетов.

Как бы тщательно ни разрабатывался тот или иной нормативный акт, не всегда можно предусмотреть в нем все многообразие повседневных жизненных ситуаций, все детали будущего регулирования. Кроме того, пробелы в праве могут возникать и в процессе действия нормативного акта вследствие изменения обстановки, возникновения новых жизненных ситуаций.

Иногда нормативный акт предусматривает необходимость правового регулирования определенных отношений, однако специальный закон, их регулирующий, отсутствует. Так, согласно ч. 3 ст. 87 Конституции РФ, выраженная в ней норма предполагает определение федеральным конституционным законом режима военного положения. Такой закон был принят только в 2002 году⁹.

Наиболее очевидны такие пробелы в процессуальных формах, используемых в конституционном праве, когда существующая норма материального права требует особой формы ее реализации. Известно, например, какие сложности могут возникнуть на практике из-за отсутствия соответствующих процессуальных норм в связи с реализацией ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, посвященной прекращению исполнения полномочий Президента РФ досрочно, или ст. 93, посвященной отрешению Президента РФ от должности. Разумеется, пробелы в праве — явление ненормальное, свидетельствующее об упущениях в нормативном регулировании. Поэтому необходимо делать все возможное для их скорейшего устранения путем пересмотра отдельных положений нормативных актов, внесения в них дополнений и изменений. Такая работа в сфере конституционно-правового регулирования проводится постоянно. Свидетельство тому — Федеральный закон от 5 сентября 1997 г. № 124−ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁰. В этом законе ничего не говорилось об иностранных гражданах, лицах без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, что, несомненно, являлось его пробелом. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 55−ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»¹¹ этот пробел устранил. В новой редакции (п. 8 ст. 3) указывается, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Кроме того, в п. 8 ст. 3 говорится, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Другой пример. В ходе избирательной кампании или подготовки и проведения референдума в избирательные комиссии, комиссии референдума поступают обращения о нарушении федеральных законов и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, касающиеся подготовки и проведения выборов, референдума. Однако в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997 г.) эти вопросы не рассматривались. В его новой редакции¹² этот пробел был устранен. Теперь в п. 4 ст. 20 говорится о том, что избирательные комиссии, комиссии референдума обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании или подготовки и проведения референдума обращения о нарушении Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований в части, регулирующей подготовку и проведение выборов, референдума, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, − немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок. Избирательные комиссии, комиссии референдума вправе обращаться с представлением о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований в части, регулирующей подготовку и проведение выборов, референдума, в правоохранительные органы, которые обязаны в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, − немедленно принять меры по пресечению этих нарушений. В случае, если факты, содержащиеся в обращении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Наличие пробелов в праве тесно связано с проблемой аналогии. Аналогия применяется в тех случаях, когда государственный орган обязан решить конкретный вопрос, а порядок его решения не урегулирован правом, в результате чего и образуется пробел в праве. В такой ситуации государственный орган, лишенный возможности отказаться от решения упомянутого вопроса, должен найти норму, которая регулирует наиболее близкое, родственное, т. е. аналогичное отношение, и решить вопрос в соответствии с ее предписаниями. Решение вопроса на основании наиболее близкой по содержанию нормы или, иначе говоря, применение нормы права к случаям, которые ею не предусмотрены, однако аналогичны регулируемым этой нормой случаям, принято называть аналогией закона.

Если при наличии пробела такого рода родственной нормы не обнаружено, то к рассматриваемому вопросу могут быть применены общие начала и принципы правового регулирования, свойственные соответствующей отрасли права. Такого рода аналогию принято называть аналогией права.

Аналогия закона является простейшим видом аналогии. Аналогия права — более сложное явление, представляющее высший уровень применения аналогии. Аналогия права как бы аккумулирует общие начала и принципы соответствующего института или конституционного права в целом и их преломление в конкретном решении вопроса на основе этих начал и принципов.

Использование аналогии закона, создающей наименее благоприятные условия для субъективного усмотрения должностных лиц, предпочтительно с точки зрения обеспечения законности во всех областях жизни страны. Поэтому аналогия права применяется лишь тогда, когда невозможно найти близкую, родственную, аналогичную норму.

Как известно, в нашей стране в ряде областей правового регулирования применение аналогии не практикуется. Например, особенность уголовного права состоит, в частности, в том, что уголовный закон должен исчерпывающе определить круг деяний, которые считаются преступными. За рамки этого круга выходить нельзя, не нарушая действующего закона. Поэтому в уголовном праве в принципе не может быть пробелов, а следовательно, не может быть применена и аналогия, поскольку это означало бы объявление преступлением такого деяния, которое уголовным законом не предусмотрено. Именно поэтому в российском уголовном праве применение аналогии отменено.

Можно согласиться с мнением о том, что недопущение аналогии следует распространить на всю правоохранительную деятельность государства, включающую охрану норм права от нарушений, контроль за правомерностью поведения субъектов права и наложение юридических санкций за правонарушения¹³. В этой сфере правового регулирования, характеризующейся запрещением определенного поведения и установлением санкций за те проступки, которые опасны или вредны для общества, запрещенное деяние должно быть совершенно определенно отражено в нормативном акте. Здесь не может быть никаких пробелов, которые можно было бы восполнить аналогией. И уж если такая необходимость возникает, возможность применения аналогии непременно должна быть предусмотрена в законодательстве.

Иное отношение к аналогии возможно при применении права в случаях организации его положительных велений. При этом решаются вопросы, не связанные с правонарушениями и юридической ответственностью, которые должны быть разрешены независимо от того, в какой мере соответствующий вопрос урегулирован правовыми нормами. В такой ситуации возможность в случае отсутствия закона, регулирующего спорное отношение, исходить из общих начал и смысла законодательства является вполне оправданной и не противоречит законности. Таким образом, применение аналогии не только оправдано, но и необходимо в ряде отраслей права, включая и конституционное. Здесь правоприменительный орган не может решать конкретные вопросы, даже если обнаружен пробел в соответствующей сфере правового регулирования, поскольку иной подход к решению этих вопросов оставляет без правового опосредования многие важные моменты общественной жизни.

Можно согласится с В. В. Лазаревым в том, что аналогия «разрешена повсюду, где нет специального запрещения и где сам нормодатель не связывает наступление юридических последствий только с конкретным законом»¹⁴.

Что касается конституционного права, то здесь применение аналогии имеет все основания, поскольку согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что на разрешение соответствующих споров распространяется положение ч. 3 ст. 11 ГПК РФ: «В случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права)». Однако использование приемов, допустимых в ходе применения права, не может быть «прерогативой одних лишь судов. Такое использование желательно и во внесудебных решениях, если это способствует выполнению правом своих задач»¹⁵.

В конституционном праве возможно применение как аналогии закона, так и аналогии права. При этом попытки установить какие-либо пределы применения аналогии, скажем, применительно к отдельным институтам конституционного права, оказались бы искусственными и противоречили бы сути аналогии¹⁶. Более того, в конституционном праве, учитывая традиционно слабую детализированность его положений, а также сравнительно небольшой опыт применения новейших законов, следует ожидать достаточно интенсивного применения аналогии.

Например, применение аналогии закона предусмотрено ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В ней говорится, что в случае, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Федерации о выборах отсутствует либо не может быть применен вследствие установленного судом его несоответствия Конституции РФ, Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституции, уставу, закону субъекта Федерации, соответствие которым является обязательным для проведения соответствующих выборов, выборы органа государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иных федеральных законов, обеспечивающих конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.

Применяется в конституционном праве и аналогия права. Например, Конституционный Суд РФ в определении от 28 декабря 1995 г. № 122-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Совета Федерации о соответствии Конституции РФ постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ 9 декабря 1995 г. «О порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва» обосновал свой вывод о том, что полномочия Совета Федерации первого созыва сохраняются до начала работы Совета Федерации нового созыва, в частности, тем, что это общепризнанный принцип конституционного и парламентского права¹⁷.

Следует подчеркнуть, что аналогия в конституционном праве может быть использована не всегда. Она применяется только тогда, когда можно установить имеющийся пробел. Следовательно, нельзя применить аналогию в тех случаях, когда с очевидностью можно установить норму, относящуюся к решаемому вопросу. Нельзя применять аналогию и тогда, когда в нормах содержатся выражения «и другие», «в аналогичных случаях» и т. д.¹⁸ Думается, что в подобных случаях имеет место точное применение норм такого рода и ни о каком распространении на аналогичные случаи не может быть и речи.

Недопустимо применение по аналогии тех правовых норм, которые устанавливают исключения, изъятия из общего порядка правового регулировании, и тех, в которых имеется специальное указание о том, что они применяются лишь в случаях, указанных в законе. Например, согласно ч. 2 ст. 47 Конституции РФ, обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом. Это означает запрещение законодателем применения этой нормы по аналогии.

Нет нужды в использовании аналогии и в тех случаях, когда в процессе решения вопроса может быть устранен пробел в праве. Например, отстранив своим указом от 2 апреля 1999 г. Генерального прокурора РФ от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент РФ тем самым устранил пробел в законодательстве, касающийся порядка отстранения от должности Генерального прокурора в случае возбуждения в отношении него уголовного дела. Правда, Президент в этом случае не пошел по пути издания нормативного указа, устанавливающего порядок временного отстранения Генерального прокурора от должности, а издал индивидуальный акт. Однако этого было недостаточно для того, чтобы исключить необходимость использования в данном случае аналогии закона. Логически аналогия закона требует определенного, развернутого набора элементов, чтобы быть достаточно обоснованной. Поэтому так называемые «общие начала», т. е. нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи и т.п., которыми изобилует конституционное право, не отвечают этим условиям, не обладают той детальностью, которая позволяла бы сопоставлять частную ситуацию с составом той или иной нормы, и поэтому для использования аналогии закона не пригодны. Однако эти «общие начала» используются для разрешения конкретных дел при применении аналогии права.

Следует подчеркнуть, что использование аналогии закона возможно лишь тогда, когда признаки рассматриваемого случая и признаки, предусмотренные нормой права, используемой для применения аналогии, характеризуются существенным сходством. При этом упомянутое сходство должно распространяться на такие признаки, которые имеют принципиальное значение, а различия не должны касаться сущности явлений¹⁹.

Говоря об аналогии, нельзя не упомянуть о том, что в законодательстве должна быть предусмотрена возможность и необходимость применения как аналогии закона, так и аналогии права, поскольку в противном случае у исполнителя может сложиться впечатление, что в случае обнаружения пробела в праве нужно не решать возникший вопрос по аналогии, а отказаться от его решения, ссылаясь на неурегулированность решения подобного вопроса правовыми средствами.

В конституционном праве аналогия закона и аналогия права иногда используются одновременно, когда обращение к «общим началам» сочетается с аналогией закона, усиливая последнюю с точки зрения обоснованности спорного вопроса. Например, в упоминавшемся выше определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. указано: «Статья 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорит о Федеральном Собрании как о постоянно действующем органе, из чего следует, что полномочия палат Федерального Собрания и их депутатов сохраняются до начала работы Совета Федерации и Государственной Думы нового созыва. Это общепризнанный принцип конституционности и парламентского права. Применительно к Государственной Думе он прямо сформулирован в статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации. В отношении депутатов обеих палат Федерального Собрания данный принцип отражен в статье 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы”, определяющей, что срок полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращается с момента начала работы соответствующей палаты нового созыва. Сохранение полномочий Совета Федерации первого созыва до начала работы Совета Федерации нового созыва означает также, что все принятые в этот период в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения Совета Федерации по вопросам его ведения являются правомочными. Наличие названных конституционных и законодательных положений не требовало принятия постановления Совета Федерации о порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва»²⁰.

Применение аналогии всегда связано с решением конкретного вопроса. Оно носит индивидуальный характер и не имеет обязательной силы для решения других идентичных вопросов. Конкретное решение, конечно, может служить примером для их решения, однако оно не может претендовать на официальную общеобязательность. Придание такой общеобязательности — дело конкретных нормотворческих органов.

Таким образом, применение аналогии — это не восполнение пробела права, поскольку восполнение является прерогативой не органа, осуществляющего применение права, а законодателя. Конечно, применение аналогии определенным образом расширяет рамки действия законодательства. Но при этом оно опирается на действующее законодательство, не изменяя его содержания и объема.

Наряду с пробелами некоторыми исследователями конституционного права рассматривается вопрос о так называемых дефектах, т. е. иначе говоря об изъянах, недостатках в этом праве.

Например, вопрос о дефектах в конституционном праве был поднят в докладе С. А. Авакьяна на научной конференции, состоявшейся на юридическом факультете МГУ в марте 2007 года.

В числе этих дефектов им были названы прежде всего дефекты конституционно-правовых идей. В качестве примеров такого рода идей приводились: идея местного самоуправления; идея конституционного правосудия, развивающегося в определенных условиях; идея уполномоченного по правам человека в условиях современной России; идея перехода от однопартийной системы к многопартийной в условиях, когда гарантируется создание всевозможных партий и т. д.

К другой группе дефектов С. А. Авакьян отнес дефекты, связанные с моделью и содержанием акта (дефекты разработки). В их число включены дефекты сознательного отказа от конституционно-правового регулирования какой-то материи, извращение такой идеи или ее воплощения в форме и нормах, губящих саму идею; дефекты абстрактного формирования идеи или нормы, когда законодатель или не знает, чего он хочет, или надеется на то, что какое-то решение созреет на практике; дефекты выбора формы акта для регулирования общественных отношений; расширения регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию.

Наконец, в особую группу С. А. Авакьян объединяет дефекты правоприменения, которые в одних случаях выглядят как правонарушения и поэтому устраняются посредством восстановления нарушений нормы, а в других — не сводятся к формальному нарушению конституционноправовой нормы, а лишь к злоупотреблению правом.

Рассуждения С. А. Авакьяна, конечно, заслуживают внимания, хотя выглядят они более чем спорно.

Особенно спорными представляются его рассуждения о дефектах конституционно-правовых идей. Во-первых, не понятно, кто определяет дефектность этих идей, а во-вторых, если согласиться с С. А. Авакьяном, тов науке конституционного права останутся лишь одни дефективные идеи, поскольку все они в той или иной мере спорны.

Что же касается других дефектов, то они, скорее всего, сводятся к тем или иным недостаткам конституционно-правовых норм, о чем, видимо, и следует вести речь.

Между тем, среди этих норм действительно есть немало таких, которым свойственны те или иные, причем достаточно очевидные дефекты, о которых можно и нужно говорить в целях дальнейшего совершенствования конституционно-правового законодательства.

Например, дефектной представляется ст. 18 Конституции РФ, в которой сказано, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Трудно сказать, что имели в виду авторы этой статьи, однако не вызывает сомнения тот факт, что непосредственно действующими являются не права и свободы человека и гражданина, а нормы права, их закрепляющие.

Думается, что дефектной является и глава 7 Конституции РФ, посвященная судебной власти, которая, как известно, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура РФ не является составной частью судебной власти и, следовательно, ст. 129, посвященная прокуратуре, ошибочно включена в эту главу, что не может не дезориентировать как науку, так и практику.

Представляется дефектным также изложение в Конституции РФ принципа разделения властей. Как справедливо отмечал В. С. Нерсесянц, существующая в Российской Федерации «система разделения и взаимодействия властей носит в целом ассиметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью… Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и концентрируется в виде некоей отдельной (исходящей, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой. Так, в Конституции (ч. 1 ст. 11) содержится положение о том, что “государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации”. Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент “обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти” (ч. 2 ст. 80), а “исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации” (ч. 1 ст. 110)… Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур… Неопределенность в самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием)…»²¹.

Грешат различными дефектами и многие законы. Например, в нашем законодательстве с упорством, достойным лучшего применения, слово «соотечественник» используется для обозначения то русскоязычных граждан других стран, то выходцев из России или Советского Союза.

Свидетельство тому — принятый 5 марта 1999 г. Государственной Думой Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»²². Игнорируя тот очевидный факт, что соотечественниками во всем мире принято считать лишь лиц одной гражданской принадлежности, Государственная Дума, исходя из того, что Российская Федерация — правопреемник и правопродолжатель российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР, а институт Российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (континуитета) российской государственности, признала соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (п. 1 ст. 1).

Конечно, наш законодатель, допуская дефекты, не всегда страдает невежеством. Чаще всего он намеренно идет на всевозможные искажения сути понятий или институтов с определенной политической целью или даже для обеспечения определенных персональных интересов. Однако от этого свою дефектность такие правовые акты не утрачивают.

Кутафин О. Е.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права²³

Российская Федерация, ее субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования являются не только субъектами конституционного права Российской Федерации, но и субъектами гражданского права, выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ)²⁴.

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач — региональных и местных, связанных имущественными отношениями²⁵.

Однако, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, нельзя не учитывать особенности их статуса, связанные с обладанием ими публичной властью, позволяющей им часто самим определять правопорядок в целом, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

Традиционно юридическая мысль в данной области исходила из необходимости уравнять положение публично-правовых образований с другими субъектами гражданского права. В связи с этим публично-правовые образования было принято рассматривать как одну из разновидностей юридического лица, субъекта гражданского права. Органы публично-правовых образований, как и органы юридических лиц, действовали исключительно от их имени и не приобретали самостоятельной гражданской правосубъектности.

С появлением социалистического государства, в руках которого были сосредоточены практически все средства производства при одновременном сохранении гражданского оборота, традиционное решение этого вопроса столкнулось с рядом трудностей.

«В частности, — подчеркивает О. Усков, — с позиций отсутствия самостоятельной юридической личности органов государства невозможно было объяснить наличие гражданско-правовых отношений между ними и единственным выводом было то, что государство само с собой вступает в указанные отношения, поскольку его органы действуют исключительно от его имени»²⁶.

Как писал А. В. Венедиктов, «если единственным субъектом права государственной собственности является социалистическое государство, а отдельные органы лишь управляют предоставленным им государством имуществом, то как совместить отрицание права собственности за государственными органами на это имущество с понятием договора купли-продажи как договора, направленного на передачу права собственности одним собственником другому?

Что представляет собой в таком случае купля-продажа внутри государственного сектора?»²⁷.

«Единственное объяснение таких отношений может быть найдено в признании за государственными органами, — пишет О. Усков, — какого-то особого права, отличного от права собственности самого государства, и, следовательно, наделение их самостоятельной юридической личностью, что и было сделано... в.... конструкции оперативного управления госорганов. При этом государство не признавалось субъектом гражданского права, а оперативное управление было объявлено единственно возможным способом осуществления права государственной собственности во внутреннем обороте. Если же государство “в целом” и участвует в имущественных отношениях, то это скорее исключение из общего правила и в большинстве случаев они регулируются нормами финансового, налогового, административного, но не гражданского права»²⁸.

Действующий Гражданский кодекс устанавливает, что публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права (ст. 2) и их правосубъектность аналогична правосубъектности юридических лиц (ст. 2), а их органы осуществляют их права (ст. 125).

Поскольку публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правосубъектности этих образований. Поэтому их участие в гражданских правоотношениях приобретает специфический характер. Речь идет о законодательно устанавливаемых ограничениях на совершение некоторых видов сделок или, наоборот, о возможности осуществления сделок с имуществом, изъятым из гражданского оборота, ограничении и особых формах участия в торговом обороте, а также о том, что государство вправе устанавливать правила гражданского оборота.

Вместе с тем необходимым условием вступления публично-правовых образований в гражданский оборот является «отказ» их от некоторых только им присущих возможностей, входящих в противоречия с общими принципами гражданского права, и прежде всего от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений²⁹. И все же, несмотря на равенство всех участников гражданских правоотношений, возможностей у публично-правовых образований по участию в гражданском обороте намного больше, чем у такого субъекта гражданского права, как юридическое лицо.

В то же время, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, необходимо обеспечить такое их участие в гражданско-правовых отношениях, которое в полной мере позволило бы соблюсти интересы всех участников имущественного оборота как юридически равных субъектов, находящихся не в публично-правовых, а в частноправовых отношениях друг с другом.

Надо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную³⁰, другие — как общую³¹, третьи — специальную³², четвертые — как целевую³³.

Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы³⁴.

Эти обстоятельства и определяют специфику участия публично-правовых образований в гражданском обороте.

В юридической литературе общепризнано, что одним из субъектов гражданско-правовых отношений является государство — важнейший субъект конституционно-правовых отношений. Однако этот факт можно толковать по-разному.

Конечно, не вызывает сомнения, что Российская Федерация и находящиеся в ее составе республики являются субъектами конституционно-правовых отношений. Однако если следовать смыслу Конституции РФ, то под словом «государство» следует понимать не любое государство, а совершенно конкретное — Российскую Федерацию.

Правосубъектность Российской Федерации определяется Конституцией. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности Федерации, а также единой денежной и кредитной системой.

Конституция закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (ст. 71). Ряд других имеющихся у нее в соответствии с Конституцией (ст. 72) полномочий Российская Федерация осуществляет совместно с ее субъектами.

Субъекты Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают рядом общих черт правосубъектности, позволяющих объединить их в одну группу:

а) все они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

б) их правовой статус определяется их конституциями или уставами;

в) все они имеют свои органы государственной власти, через которые реализуются их права.

Поскольку все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они имеют одинаковые предметы совместного ведения с Федерацией.

Таким образом, правосубъектность субъектов Федерации имеет некоторые общие черты. Однако специальная правосубъектность их различна. Она определяется особенностями статуса субъектов Российской Федерации, установленными Конституцией Российской Федерации.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.)³⁵ определены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований: поселения, муниципального района, городского округа.

Муниципальное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральным законом, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования — составные части местного самоуправления, которое признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации³⁶

Надо сказать, что в различных правовых системах гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований оформляется по-разному. «Часто встречается, — отмечает Е. А. Суханов, — признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно-административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права»³⁷.

В советский период государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривалось как фиск (казна) — особый субъект права. «Советское государство действует как субъект права, — писал С. Н. Братусь, — в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган»³⁸.

Надо сказать, что в советский период понятие «казна» применялось только к государству. Его органы в этом случае считались представителями казны. Не применялось понятие «казна» и к административно-территориальным и иным такого рода образованиям, которые обычно рассматривались как юридические лица публичного права.

Автономные республики, автономные области и национальные (автономные) округа, края, области, районы, города и т. д. выступали в качестве субъектов гражданского права. «Гражданская правосубъектность перечисленных государственных образований и административно-территориальных единиц, — писал М. И. Брагинский, — возможна благодаря тому, что их юридический статус характеризуется необходимой степенью личной и имущественной обособленности. Граждане, проживающие на территории соответствующих государственных образований и административно-территориальных единиц, составляют их личный субстрат, а денежные средства определенного звена бюджетной системы (республиканский бюджет автономной республики, областной бюджет автономной области и т.п.) — важнейшую часть закрепленного за ним имущества»³⁹.

Советские конституции и принятые в соответствии с ними нормативные акты, определявшие правовое положение государственных образований и органов власти административно-территориальных единиц, прямо не закрепляли гражданской правосубъектности автономных республик, автономных областей, автономных (национальных) округов, краев, областей, городов, районов и др. Ничего не говорилось о них как субъектах права ни в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, ни в Гражданском кодексе РСФСР. Так, ст. 13 Основ и ст. 24 ГК РСФСР выделяли в качестве особых субъектов гражданского права наряду с юридическими лицами только Союз ССР и союзные республики как суверенные государства.

Тем не менее в целом по вопросу о гражданской правосубъектности отдельных звеньев государства в советской литературе господствовала точка зрения, согласно которой либо вообще не упоминалось о выступлениях в гражданском обороте государственных образований — автономных республик, автономных областей и автономных (национальных) округов, а также административно-территориальных единиц, либо, не отвергая в принципе такую возможность, считалось, что такого рода выступления практически сливаются с выступлением их представительных или соответствующих исполнительных органов.

Действующее законодательство Российской Федерации считает государство, государственные и муниципальные образования самостоятельными, причем особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с физическими и юридическими лицами. Согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов. Иначе говоря, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, они выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица»⁴⁰.

Тот факт, что публично-правовые образования по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых, предусмотренных законом, особенностей, отличающих их от юридических лиц. Так, публично-правовые образования, в отличие от юридических лиц, не вправе отказываться от права собственности (ст. 236 ГК РФ).

Думается, что особый статус публично-правовых образований с точки зрения его практического использования вполне оправдан. Любое другое решение этого вопроса возможно путем либо отказа от гражданской правосубъектности публично-правовых образований, что практически невозможно, либо применения к ним общих правил, связанных с юридическими лицами, например, правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, что также невозможно.

В нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.

Являясь субъектами гражданского права, публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ, государственные публично-правовые образования в лице своих органов государственной власти могут от имени Российской Федерации и ее субъектов своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, а муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде.

При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер⁴¹. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.

Как уже отмечалось, публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Однако с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публично-правовое образование, от имени которого эти органы действуют.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, в качестве юридических лиц, особенности правового положения которых определяются законом и иными правовыми актами.

Согласно ГК РФ (п. 3 ст. 125), в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению соответствующего публично-правового образования и от его имени могут выступать различные государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых государственные органы, органы местного самоуправления выполняют функции не органов публичной власти, а только представителей.

Надо сказать, что компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в любой области, включая и их участие в гражданских правоотношениях, устанавливается актами соответствующей отрасли публичного, а не гражданского (частного) права.

Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а только как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями. Это имущество состоит прежде всего из средств соответствующего бюджета (государственного или местного) и является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

В правовой литературе высказаны сомнения относительно способности собственно государства как публично-властной организации, наделенной функцией принуждения, участвовать в гражданских правоотношениях.

«В юридической науке, — пишет Д. В. Пятков, — общепризнано, что государство — субъект различных отраслей права. Теоретические обоснования получило участие государства в гражданских правоотношениях. При этом не подвергается сомнению, что неотъемлемыми признаками государства являются публичная власть, способность к легализованному насилию и подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт — вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения»⁴². Д. В. Пятков полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Однако, сохраняя публичную власть, государство не может ее использовать, в связи с чем он ставит вопрос: для чего государству публичная власть в гражданском правоотношении, если оно этой властью не должно пользоваться? Кроме того, само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений, поскольку другие субъекты гражданского права не обладают столь ярким символом юридического неравенства, как публичная власть.

«Вряд ли можно оправдать, — пишет Д. В. Пятков, — сохранение указанного противоречия. Оно должно быть устранено, как и всякое другое, вызванное несовершенством теории и законодательства. В данном случае устранить противоречие можно одним из трех способов:

— модифицировать теорию государства, отказавшись от публичной власти как неотъемлемого признака государства;

— должным образом отразить в учении о гражданском правоотношении тот факт, что равенство участников гражданского оборота лишь презумпция, опровергаемая одним только вступлением государства в гражданские правоотношения;

— найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес в гражданских правоотношениях. Выбор этого способа требует в некоторой степени изменить представления о субъектах права, но он не колеблет устои ни государственного, ни гражданского права, в полной мере может сочетаться и с конституционным принципом равного признания и равной защиты всех форм собственности, и с основными началами гражданского законодательства. Поэтому такой способ является наиболее предпочтительным»⁴³.

Д. В. Пятков предлагает различать публично-властную организацию — собственно государство, наделенное функцией принуждения и не решающее хозяйственных вопросов, и хозяйственную публичную организацию — то, что мы сегодня привыкли называть «государство как собственник». Он категорически отказывается признавать собственно государственную составляющую за данной функцией, поскольку в рамках указанной деятельности заведомо исключаются априорное возвышение одного лица над другим, презумпция отношений «власти — подчинения». При этом принципиальным элементом предлагаемого подхода является то, что хозяйственные публичные организации, в отличие от государства, не обладают публичной властью и суверенитетом.

Д. В. Пятков предлагает распространить этот свой подход не только на государства, т. е. Российскую Федерацию и республики в ее составе, но и на другие субъекты Федерации, поскольку у них, как и у государств, имеется публичная власть, а также на муниципальные образования, в деятельности которых признается публично-властное начало.

Таким образом, Российская Федерация и другие публично-правовые образования как публично-властные организации будут участвовать только во властеотношениях, а одноименные хозяйственно-публичные организации — только в гражданских правоотношениях. «Конституционный принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности, основные начала гражданского законодательства позволяют усомниться в том, что совпадение наименований публично-властных организаций и некоторых субъектов гражданского права означает тождество этих лиц... Случается, несколько человек обладают не только одинаковой фамилией, но и одинаковым именем и отчеством. Ничто при этом не препятствует утверждать, что перед нами различные, хотя и однотипные, субъекты права»⁴⁴.

Таким образом, по мнению Д. В. Пяткова, Российская Федерация, участвующая во властеотношениях, и Российская Федерация, участвующая в гражданских правоотношениях, — это различные, хотя и одноименные, субъекты права. А это значит, что с правовой точки зрения, поддерживаемой Д. В. Пятковым, в нашей стране существует как минимум две Российские Федерации, два Алтайских края, две Свердловские области и т. д.

С этим трудно согласиться даже в интересах создания новой, самой прогрессивной теории участия государства в гражданских правоотношениях. Создается впечатление, что представление о государстве как о «двуликом» субъекте выглядит куда более реалистичным, чем представление об одном и том же государстве как о двух различных субъектах права. Это тем более очевидно, что, вступая в различные правоотношения, государство «оставляет» публичную власть за пределами не только гражданских, но и многих других правоотношений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 5 ст. 66), статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. В этом случае речь не идет о каких-либо властеотношениях.

В Конституции РФ (ч. 3 ст. 66) говорится, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Такого рода отношения также не носят характер властеотношений, поскольку никакой властью над Российской Федерацией ни автономная область, ни автономный округ не обладают.

Впрочем, Д. В. Пятков и сам признает: «Воздействие со стороны государства на общественные отношения не сводится только к принуждению. В отношениях с государством возможен даже договор»⁴⁵. Тем не менее он рассматривает принуждение в качестве важнейшего признака самого государства как участника общественных отношений, исключающего его участие на равных основаниях с другими субъектами гражданских правоотношений. «Какой бы способ действий ни был избран государством, — полагает он, — какую бы функцию ни выполняло государство в каждом данном случае, оно всегда остается публично-властным субъектом, уполномоченным на легализованное насилие»⁴⁶.

Говоря о характере гражданской правоспособности государства, следует согласиться с С. Н. Братусем, который справедливо считал, что, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет. Поэтому для существования так называемой властной гражданской правоспособности нет никаких оснований⁴⁷.

Думается, что выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа правоотношений, в которые вступает государство. Это в равной степени характеризует участие всех публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Козлова Е. И.

Тенденции развития основных институтов советского государственного права⁴⁸

В реализации выработанного Коммунистической партией Советского Союза курса на ускорение социально-экономического развития страны важная роль принадлежит советскому праву.

Как отмечается в утвержденной XXVII съездом партии новой редакции Программы КПСС, «предметом постоянной заботы партии были и остаются укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, неуклонное соблюдение социалистической законности и правопорядка…»⁴⁹.

Повышение роли права органически связано с процессами, происходящими в его внутреннем развитии. Их анализ представляет собой важную теоретическую проблему, решение которой имеет не только познавательное значение, но и актуально для дальнейшего совершенствования советского законодательства, поиска путей повышения эффективности действия правовых предписаний.

В данной статье ставится задача проанализировать некоторые аспекты развития права на примере основных институтов ведущей отрасли нашей правовой системы — советского государственного права.

В качестве таких институтов рассматриваются совокупности норм, выделяемых обычно как элементы отрасли советского государственного права. К. ним относятся нормы, закрепляющие основы общественного строя и политики; основы правового положения граждан СССР; национально-государственное и административно-территориальное устройства Советского государства; систему, основные принципы организации и деятельности органов государства.

Каждому из основных институтов советского государственного права присуши свои особенности развития, отражающие специфику регулирования тех общественных отношений, которые составляют их предмет. Вместе с тем их развитию свойственны, и общие черты, в которых наиболее ярко проявляется возрастающая роль государственно-правового регулирования в условиях совершенствования социалистического общества. Естественно, что в свою очередь в общих тенденциях развития основных государственно правовых институтов отражаются, с учетом специфики, особенности развития всего права в целом.

1. Одной из общих тенденций, свойственных развитию основных институтов советского государственного права, является неуклонное и последовательное расширение круга регулируемых ими общественных отношений и, как следствие, обогащение их содержания, возрастание их объема.

Институты стали более разветвленными, охватывают значительно большее количество норм, чем на предшествующих этапах развития государственного права.

Этот процесс, выступающий как результат действия субъективного фактора — воли законодателя, имеет объективные основания. Расширение правовой регламентации общественных отношений обусловлено, с одной стороны, необходимостью более высокого уровня их упорядоченности, а с другой — подготовленностью к этому самих общественных отношений, ставших более зрелыми.

Характеризуя достижения советского общества, которые вывели нашу страну на новые исторические рубежи развитого социализма, Программа клее подчеркивает необходимость совершенствования общественных отношений⁵⁰.

Зрелый характер общественных отношений выступает как предпосылка более высокой степени их возможной упорядоченности, реализуемой, прежде всего, через расширение их прав оного регулирования.

Общественные отношения находятся в постоянном развитии, отражают усложняющиеся процессы интеграции и дифференциации всех сторон социальной жизни, и право не может не поспевать за потребностями этих социальных реалий.

Одним из факторов зрелости общественных отношений является повышение уровня правосознания, правовой культуры их участников. Это условие также является важной предпосылкой возможности углубления и расширения правового регулирования.

Следует отметить, что процесс расширения предмета правовой регламентации коснулся всех институтов советского государственного права, хотя и выразился по-разному в каждом из них. Для институтов государственного права, составляющих элементы его системы, свойственны различная степень их разветвленности, неодинаковый объем охватываемых ими норм. Эти различия объективно обусловлены характером той сферы общественных отношений, которые они регулируют.

Институты, предметом которых являются отношения, требующие по преимуществу конституционного уровня регулирования, не могут быть в силу объективных причин, чрезмерно разветвленными. К таким, в частности, относятся: «Основы общественного строя и политики», «Основы правового положения граждан СССР». Они не требуют большого объема государственно-правового законодательства, устанавливающего правовые нормы, входящие в рамки данных институтов, в силу специфики своего предмета. Эти институты устанавливают и закрепляют основополагающие начала, устои, принципы общественного строя, основы статуса граждан.

Реализация этих принципов — задача всей правовой системы, в частности, всех других институтов советского государственного права. Не представляя собой поэтому разветвленных правовых образований внутри отрасли, они тем не менее составляют ее важнейшие звенья.

Расширение правовой насыщенности таких институтов шло по линии увеличения числа конституционно выраженных правовых норм, усиления емкости их содержания. Это весьма рельефно проявилось в действующей Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик. Так, вместо 12 статей, посвященных закреплению общественного устройства в Конституции СССР 1936 года, в ныне действующей Конституции СССР имеется 32 статьи, причем значительно более емких по своему содержанию. В Конституции СССР 1936 года закреплению основных прав и обязанностей граждан было отведено 16 статей, в действующей Конституции — 31, не считая статей, посвященных гражданству и общим принципам правового статуса граждан.

Таким образом, эти институты, равно как и совокупность норм, закрепляющих национально-государственное устройство Советского государства, значительно возросли в своем объеме, но, как состоящие из правовых предписаний преимущественно конституционного ранга, они не представляют обширных, разветвленных правовых образований.

В особенно большом масштабе расширилась совокупность государственно-правовых норм, закрепляющих организацию и деятельность органов Советского государства. Это закономерно, поскольку реализация по сути дела подавляющей части всех правовых предписанной осуществляется через органы государства, а это вызывает необходимость особенно развернутого и тщательного регламентирования их деятельности.

На основе Конституции СССР 1977 года приняты или обновлены законы о всех органах государства. Объем этого законодательства весьма значителен. Законотворческая деятельность в этом направлении будет продолжаться и дальше.

Запланирована разработка Общего положения о государственных комитетах СССР, Общего положения о министерствах СССР, Положения о Государственном комитете СССР по науке и технике и других актов. Большой объем законотворческих работ предстоит выполнить в связи с осуществляющейся в настоящее время перестройкой системы управления.

Характеризуя расширение законодательной деятельности, касающейся органов государства, следует подчеркнуть такую его новую черту, как углубление планомерных начал в его развитии. 12 декабря 1977 года Президиум Верховного Совета СССР утвердил план организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР⁵¹. Он охватывал период до 1982 года. 24 сентября этого года был утвержден План подготовки законодательных актов СССР и постановлений Правительства СССР на 1983–1985 годы⁵².

В настоящее время реализуется План подготовки законодательных актов на новый пятилетний период (1986–1990 гг.)3. Таким образом, утвердилось перспективное планирование законодательной деятельности. Это является важной предпосылкой научно обоснованного, целенаправленного, с учетом многообразных потребностей практики воздействия на дальнейшее развитие, различных институтов советского законодательства, повышения их эффективности, в том числе и государственного права. Таким образов, с выходом нашего общества на новые исторические рубежи происходит расширение государственно-правового регулирования, соответственно отражающееся на объеме норм, образующих основные государственно-правовые институты.

Расширение законодательного регулирования организации и деятельности органов Советского государства порождает одну теоретическую и практическую проблему, которая должна привлечь внимание государствоведов. Суть ее состоит в том, что отдельные правовые нормы в действующей системе законодательства провозглашаются дважды. Здесь. не идет речь о конституционных нормах, которые правомерно включаются в законодательные акты, развивающие конституционные положения. Имеются в виду нормы, не получившие конституционного закрепления.

Так, например, норма о включении Председателя Комитета народного контроля СССР в состав Правительства СССР закреплена в Законе «О Совете Министров СССР» (ст. 20)⁵³ и в Законе «О народном контроле СССР» (ст. 12)⁵⁴. Причем в последнем законе, принятом в 1980 году, нет ссылки на принятый за два года до этого Закон о Совете Министров СССР.

Нормы о том, что постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР ответственны перед Верховным Советом РСФСР и ему подотчетны (ст. 28), и о том, что в состав постоянных комиссий не могут быть избраны Председатель Верховного Совета РСФСР, его заместители, а также депутаты, входящие в состав Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР, Комитета народного контроля РСФСР, Верховного суда РСФСР, и Прокурор РСФСР (ст. 27) закреплены в Регламенте Верховного Совета РСФСР⁵⁵. В идентичных формулировках они повторяются и в Положении о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР (соответственно ст. ст. 6 и 5)⁵⁶. Можно привести и другие примеры такого рода. Встает важный для практики вопрос: норма какого акта является первичной, на какой из них должен ссылаться правоприменяющий субъект? Этот вопрос не может решаться произвольным толкованием правоприменяющего лица. Он должен четко и определенно вытекать из законодательства.

При достаточно разветвленном законодательстве об органах государства воспроизведение ряда норм в различных правовых актах. является по-видимому неизбежным. Однако ОНО должно осуществляться с соблюдением необходимых правил законодательной техники. Законодатель должен сам определять тот акт, в котором норма является первичной. При воспроизведении ее, в случае необходимости, в ином документе должна быть ссылка на первичный акт.

Так, в первом из приведенных примеров таким актом является Закон «О Совете Министров СССР». В Законе «О народном контроле в СССР» следовало указать: «В соответствии с Законом «О Совете Министров СССР» Председатель Комитета народного контроля СССР включается в состав Правительства СССР».

Во втором случае таким актом, на который должен ссылаться применяющий нормы субъект, должно быть Положение о постоянных Комиссиях Верховного Совета РСФСР в связи, с тем, что приводимые в качестве примера нормы по своему содержанию являются материальными, а Регламент — это акт, устанавливающий процедуру деятельности Верховного Совета.

Можно сослаться на надлежащую правовую форму воспроизведения Законом о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями и организациями норм, установленных в других законодательных актах. Статья 5 Закона устанавливает: «Трудовые коллективы в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик… выдвигают кандидатов в депутаты Советов народных депутатов, представителей в состав избирательных комиссий… возбуждают вопрос об отзыве депутатов» и т. д.

2. В развитии советского государственного права четко обнаруживает себя тенденция превращения его основных институтов в более зрелые правовые образования, во все возрастающей степени формирующиеся как относительно самостоятельные, хотя и органически взаимосвязанные элементы системы советского государственного права.

Этот внутренний процесс развития находит отражение в Конституции СССР — основном источнике советского государственного права.

Так, первые советские конституции не формировали в качестве правового института совокупность норм, закрепляющих социалистические устои общественного строя. Тогда он еще только складывался, создавались его основы. С построением основ социализма в отрасли советского государственного права сформировался институт «Общественное устройство», в нормах которого были отражены главные черты общества в основном построенного социализма.

Дальнейшее развитие этот институт получил на новых исторических рубежах, открывших этап развитого социализма. Значительно обогатилось его содержание. Он получил в Конституции СССР 1977 года и новое наименование: «Основы общественного строя и политики».

Аналогично формировалась как самостоятельный институт в системе советского государственного права и совокупность норм, закрепляющих взаимоотношения между Союзом ССР, союзными и автономными республиками, различными видами национально-государственных образований. Впервые в качестве самостоятельного правового института эти нормы были оформлены в единое целое Конституцией 1936 года, что получило свое выражение в гл. 2 («Государственное устройство СССР»). Конституция СССР 1977 года придал ему более точное наименование: «Национально-государственное устройство».

По мере создания экономических, социальных и политических предпосылок формировался и институт, нормы которого определяли правовой статус гражданин, личности в социалистическом обществе.

В Конституции СССР 1936 года он получил выражение в гл. 10: «Основные права и обязанности граждан». Принятая в 1977 году Конституция СССР знаменовала его дальнейшее формирование, значительно расширив и обогатив содержание, сконцентрировав соответствующие нормы в разд. II: «Государство и личность».

Разумеется, как правильно отмечает С. С. Алексеев, полного тождества между институтом и главой (разделом) нормативного акта нет, но, по его мнению, «принципиальное соответствие между правовым институтом и укрупненными подразделениями кодифицированного нормативного акта является своего рода закономерностью»⁵⁷.

Внешнее обособление правовых институтов как главных структурных подразделений отрасли в системе законодательства показывает высокий уровень развития отрасли и способствует более эффективному действию содержащихся в них правовых предписаний.

3. Превращение основных институтов советского государственного права в более разветвленные, зрелые выражается и в повышении уровня их внутренней структурности. В этом проявляется диалектический процесс усиления как интеграции, так и дифференциации всех сфер общественной жизни, общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию.

Рассматриваемая тенденция развития государственно-правовых институтов учтена законодателем, что со всей очевидностью проявилось в Конституции СССР 1977 года. В отличие ОТ Конституции СССР 1936 года, в которой основные институты в их законодательном выражении структурно не делились, Конституция СССР 1977 года представляет их иначе. Она внутри основного института группирует нормы по сфере однородных общественных отношений, составляющих их предмет, четко выделяет их составные части,

Так, в отличие от прежней Конституции, в которой основы устройства общества закреплялись в одной главе — «Общественное устройство», действующая Конституция СССР выражает нормы данного института с четким выделением его внутренней структуры. В соответствующем разделе получили объективное обособление в рамках института путем выделения в отдельные главы раздела группы норм, закрепляющих политическую и экономическую системы, регулирующих отношения в области социального развития и культуры, внешней политики и защиты Отечества.

Четкая внутренняя группировка норм свойственна закреплению и всех других институтов советского государственного права. Этот процесс развития законодательства отражает усложнение структуры основных государственно-правовых институтов. Превращение их в более зрелые правовые образования.

Названная тенденция требует дальнейшего теоретического углубленного исследования проблемы структуры советского государственного права. Наука должна заняться разработкой вопроса о том, что представляют собой объединения норм внутри институтов, подчас достаточно объемные. Необходимо выработать для них определенные дефиниции.

Одним из направлений, по которым пошли теоретические изыскания государствоведов, является выдвигаемое рядом авторов предложение о придании основным институтам отрасли государственного права статуса подотрасли.

Так, еще в 1971 году профессор Уманский предлагал выделить в советском государственном праве три подотрасли, которые образуются из однородных правовых институтов, Он считал целесообразным рассматривать как подотрасли совокупности норм, регулирующих: 1) основы общественного строя СССР; 2) национально-государственное устройство: 3) формирование, основы организации и деятельности органов Советского государства⁵⁸.

Идеи о выделении подотраслей в советском государственном праве поддерживаются некоторыми государствоведами и в настоящее время. Авторы учебника «Государственное право зарубежных социалистических стран» полагают, что примерами государственно-правовых подсистем или подотраслей государственного права могут служить: «основы правового положения личности в социалистическом государстве», «право народного представительства»⁵⁹.

Е. А. Лукьянова доказывает целесообразность выделения в советском государственном праве таких подотраслей, как: «основы общественного строя и политики»; «национально-государственное устройство СССР»; «статус личности в СССР»; «основы советской представительной системы и связанных с ней форм непосредственной демократии»; «основы организации и деятельности иных государственных органов»⁶⁰.

Таким образом, по рассматриваемому вопросу выявились две тенденции. Сторонники первой из них считают возможным все нормы отрасли разделить на подотрасли. Приверженцы второй предлагают выделить в отрасли лишь отдельные подотрасли. Думается, что искать решение проблемы на путях выделения подотраслей в государственном праве или вообще разделения всех его институтов на подотрасли неправильно.

В основе такой позиции лежат как теоретические, так и практические мотивы. Прежде всего надо отметить, что нет практической необходимости выделять в структуре советского государственного права подотрасли. В трех из основных институтов данной отрасли объем нормативных предписаний незначителен, поскольку эти институты закрепляют основополагающие начала в соответствующих сферах общественных отношений. Так, институт «Основы общественного строя и политики» охватывает всего несколько десятков норм. Аналогичные соображения можно высказать и по двум следующим за ним государственно-правовым институтам. В чем же состоит тогда практическая необходимость выделения их как подотраслей?

В общетеоретической литературе справедливо отмечается, что наиболее яркой отличительной чертой подотраслей, выделяющей их из иных правовых общностей, является наличие в составе подотрасли общего института или, во всяком случае, ассоциации общих норм⁶¹. Такие общие институты в составе называемых указанными выше авторами подотраслях не могут быть выявлены. Каждый из них состоит из относительно самостоятельных групп однородных по предмету регулирования норм.

От каждого из основных институтов советского государственного права не отпочковывается какая-либо разветвленная совокупность государственно-правовых норм, которая могла бы составиться подотрасль в данной отрасли. Поэтому предложения вышеназванных авторов представляются искусственными.

Особо следует рассмотреть вопрос о целесообразности выделять как подотрасль совокупность норм, закрепляющих организацию и деятельность советских представительных органов государственной власти.

Этот институт государственного права объединяет очень обширную совокупность норм. Однако эти нормы являются в основной своей части организационными или компетенционными. Они затрагивают сравнительно небольшой круг общественных отношений, и здесь не наблюдается, образно говоря, протяженного радиального ответвления законодательных государственно-правовых предписаний. Все отношения, выходящие за рамки этой сферы, регулируются уже нормами других отраслей права. Так, нормы советского государственного права устанавливают компетенцию местных Советов народных депутатов. В отдельных отраслях их полномочия детально развиваются уже отраслевым законодательством: финансовым, административным, трудовым и другим.

Поэтому расширение института, объединяющего нормы, регулирующие организацию и деятельность органов Советского государства, происходит как бы сферически. При этом не образуется особой, специфической ветви правовых предписаний, которая могла бы оформиться как подотрасль государственного права.

Вместе с тем вопрос о том, что представляют собой относительно обособленные группы норм внутри основных институтов государственного права, требует разработки и решения. Вопреки общетеоретическим установкам о том, что первичное звено правовой материи — норма, объединения норм по однородному предмету регулирования — правовой институт, совокупность родственных институтов — отрасль права, в советской государственно-правовой науке (как, впрочем, и в других отраслевых науках) понятие «институт» употребляется для характеристики любой, как большой, так и малой совокупности однородных норм. Такие формулировки, конечно, нельзя признать научно строгими. Поэтому исследование теоретических аспектов структуры советского государственного права — актуальная проблема науки; которая требует специального исследования, и в данной статье она не поднимается, так как выходит за рамки поставленных задач.

4. Каждый основной государственно-правовой институт является сложным образованием и по уровню объединяемых им норм. Он включает конституционные нормы, нормы законов, подзаконных актов. Специфической чертой любого основного государственно-правового института является обязательное наличие в нем норм конституционного уровня. В этом плане важной чертой развития государственно-правовых институтов является прежде всего расширение их конституционного ядра.

Тем самым основная, сердцевинная часть норм, составляющих государственно-правовой институт, получает выражение в акте, обладающем высшей юридической силой. Это повышает правовую значимость государственно-правовых предписаний, их устойчивость, стабильность. Конституция СССР 1977 года возвела на уровень Основного Закона большое количество норм, ранее закреплявшихся в текущем законодательстве.

Вместе с тем Основной Закон повысил уровень стабильности конституционного ядра государственно-правовых институтов, исключив из Конституции государственно-правовые нормы, часто подвергавшиеся изменениям (перечисление министерств, конкретизацию состава Совета Министров СССР, путем указания того, руководители каких министерств и государственных комитетов в него входят).

Вместе с тем представляется, что некоторые нормы, отраженные в настоящее время в текущем законодательстве, должны получить конституционное закрепление. Так, упоминаемая выше норма о включении Председателя Комитета народного контроля СССР в состав Правительства СССР, закреплена в Законе о Совете Министров СССР, причем не в ст. 4 «Порядок образования Совета Министров СССР. Состав Совета Министров СССР», а в ст. 20 «Контроль Совета Министров СССР за деятельностью подведомственных ему органов»⁶². Эта же норма, как указывалось выше, закреплена и в ст. 12 Закона о народном контроле в СССР⁶³.

Однако ст. 129 Конституции СССР дает исчерпывающую характеристику состава Совета Министров СССР. В соответствии с ней Совет Министров СССР образуется в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. Устанавливается также, что в состав Совета Министров СССР входят по должности председатели Советов Министров союзных республик и что по представлению Председателя Совета Министров Верховный Совет СССР может включать в состав Правительства СССР руководителей других органов н организаций СССР.

Таким образом, имеется несоответствие между конституционной нормой о составе Совета Министров и нормами указанных выше законов. Поэтому представляется, что положение о включении Председателя Комитета народного контроля СССР в состав Совета Министров СССР должно получить отражение в ст. 129 Конституции СССР.

Думается, что и норма, закрепленная в ст. 5 Закона о Совете Министров СССР о том, что вновь образованный Совет Министров СССР представляет на рассмотрение Верховного Совета СССР заявление о своей предстоящей деятельности, является по своей сущности конституционной и должна быть отражена в Основном Законе.

Характеризуя направления развития государственно-правовых институтов, следует указать на возрастание роли закона как источника советского государственного права.

В соответствии с Конституцией 1977 года многим актам, которые ранее принимались в форме «Положений» придана форма закона. Это касается, например, таких ранее предусматриваемых актов как Положения: о выборах, о Верховном Суде СССР, о прокурорском надзоре, об автономных областях, о национальных округах и др. Теперь все эти акты приняты в форме законов. Расширение законодательного закрепления норм коснулось не только уровня существующего акта, но и распространения законодательного регулирования на многие сферы отношений, не имевшие должного правового нормирования. Впервые приняты такие акты, как Регламент Верховного Совета СССР, Закон о Совете Министров СССР и др. Этот процесс способствует повышению правовой насыщенности и силы государственно-правовых институтов.

5. Важной тенденцией развития институтов советского государственного права является значительное обогащение видового состава входящих в них норм. Здесь, прежде всего, надо отметить увеличение числа норм-принципов, норм общего характера, определяющих цели, основное направление политики государства.

Если Конституция СССР 1936 года и основанное на ней государственно-правовое законодательство в основном состояли из норм-правил, норм-дефиниций, из организационных норм, то в действующей Конституции и в принятом или обновленном на ее основе законодательстве значительно обогатился видовой состав норм государственно-правовых институтов.

Конституция СССР 1977 года закрепляет высшую цель и главные задачи социалистического общенародного государства, основное направление развития политической системы советского общества, высшую цель общественного производства, принципы руководства экономикой, принципы и направления социальной политики государства и т. д.

Расширение видового состава государственно-правовых норм, широкое введение норм-принципов, целевых норм является важной предпосылкой дальнейшего повышения социальной роли правового регулирования, усиления его эффективности, более целенаправленного воздействия на развитие общественных отношений.

Зрелые общественные отношения дают возможность их урегулирования на более глубоких уровнях, вследствие чего право воздействует на их развитие, используя укрупненные масштабы координации и направления социальной действительности.

Установление общих принципов как более высокого этажа правового регулирования позволяет ввести в действующую правовую систему факторы глубинного воздействия на сущностные свойства общественных отношений.

Оно является выражением и дальнейшим углублением процесса научного руководства обществом, отражает усиление роли субъективного фактора в историческом развитии, позволяет полнее использовать преимущества динамически развивающейся системы советского общества.

Вместе с тем данный процесс расширяет сознательное восприятие качественных черт социально-экономического и политического строя советского общества субъектами правовых отношений, что содействует в огромной мере повышению эффективности государственного права, способствует правовому и идеологическому воспитанию трудящихся.

Сформулированные как правовые установления общие принципы и цели обеспечивают целенаправленное развитие правоустановлений, способствующих их реализации, проведению в жизнь, влияют на создание условий более успешного действия закономерностей общественного развития.

Видовой состав норм, образующих основные институты советского государственного права, имеет определенные особенности в каждом из них. Так, нормы-принципы, нормы-цели преобладают в институте, посвященном закреплению основ общественного строя и политики. Компетенционные, организационные нормы, иные нормы конкретно-регулирующего характера преобладают в институте, рассчитанном для закрепления организации и деятельности органов Советского государства.

Следует отметить появление в Конституции, особенно в институте «Основы правового положения граждан», специфического вида норм, формулирующих соответствующие нравственные требования, установки, определяющие поведение граждан. Так, ст. 64 Конституции СССР гласит: «Долг каждого гражданина СССР — уважать национальное достоинство других граждан, укреплять дружбу наций и народностей Советского многонационального государства»; ст. 69 указывает: «Интернациональный долг гражданина СССР — содействовать развитию дружбы и сотрудничества с народами других стран, поддержанию и укреплению всеобщего мира».

6. Для развития институтов советского государственного права на этапе совершенствования социализма характерно значительное увеличение в их составе норм, устанавливаемых республиканским законодательством (союзных и автономных республик).

Такая тенденция является следствием дальнейшего совершенствования принципов национально-государственного устройства Советского государства, расширения гарантий суверенных прав союзных республик, рамок самостоятельности автономных государств, гармонически сочетаемых с укреплением союзных начал в социалистической о федерации.

Во всех союзных республиках, имеющих в своем составе автономные области, приняты законы о каждой автономной области. В РСФСР принят закон об автономных округах. Во всех республиках приняты указы о порядке решения вопросов административного устройства союзных республик, Положения о работе с наказами избирателей, указы об отделах и управлениях исполнительных комитетов местных Советов, Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства, Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах, Положения о депутатских группах и многие другие акты.

Это направление развития государственно-правовых институтов связано с их расширением в целом, однако подчеркивает его специфическую грань.

Сочетание норм союзного и республиканского законодательства в различных государственно-правовых институтах неодинаково. Оно отражает разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик — наличие исключительных полномочий как у Союза ССР, так и у союзных республик, а также сфер деятельности, в которых компетентны и Союз ССР и республики, но при этом их полномочия неодинаковы.

Следует отметить, что в структуре каждого из государственно-правовых институтов нормы республиканского законодательства имеют различную природу по признаку соотношения их с нормами общесоюзными.

Одни нормы конституций союзных республик текстуально воспроизводят нормы Конституции СССР, лишь увязывая их действие соответственно в данном государстве — союзной республике. Таковыми являются большинство норм института «Основы общественного строя и политики СССР». Нормы института «Основы правового положения граждан» в конституциях союзных республик регламентируют статус граждан соответствующей республики, являющихся. В силу единства советского гражданства гражданами СССР. Такое воспроизведение норм союзной Конституции в конституциях союзных республик не означает, что нормы конституций союзных республик играют роль, опосредующую действие норм союзной Конституции на территории республики. Конституция СССР, как и законы СССР, действует непосредственно на территории всех союзных республик и имеет на этой территории одинаковую силу.

Здесь нет аналогии с конфедерацией, где для действия актов органов Союза на территории его членов требуется принятие об этом соответствующего закона каждым из субъектов конфедерации.

Воспроизведение норм союзной Конституции в конституциях союзных республик говорит лишь о том, что они устанавливают основы общественного строя и основы правового статуса граждан в соответствии с союзной Конституцией, о соответствии конституций республик Конституции СССР. Оно обусловлено тем, что союзные республики — члены единого государственного союза и имеют единые основы общественного строя. Поэтому они и закрепляются в конституциях союзных республик в идентичных союзной Конституции положениях и формулировках.

В таких институтах, как «Национально-государственное и административно-территориальное устройство Советского государства» и «Органы Советского государства» соотношение союзных и республиканских норм иное. В первом из них в конституциях союзных республик наряду с нормами, идентичными нормам союзной Конституции, закрепляющим правовой статус союзных, автономных республик, автономных областей и округов, имеются и нормы, регулирующие отношения, относящиеся к исключительному ведению союзной республики. Так, ст. 79 Конституции СССР устанавливает, что союзная республика определяет свое краевое, областное, окружное, районное деление и решает иные вопросы административно-территориального устройства. Конституции союзных республик, реализуя эти свои правомочия, закрепляют в своих статьях, какие в республиках имеются края, области (при отсутствии областного деления — районы), города республиканского подчинения. Президиумами Верховных Советов союзных республик приняты также указы о порядке решения вопросов административно-территориального устройства республики, которыми утверждены Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства республики⁶⁴.

Статья 76 Конституции СССР устанавливает, что вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР, союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории. В соответствии с этим положением Конституция каждой союзной республики подробно закрепляет компетенцию союзной республики, перечисляя вопросы, отнесенные к ее ведению.

Еще больший объем республиканского законодательства (союзных и автономных республик) содержится в институте, обобщающем нормы, направленные на регулирование организации и деятельности органов Советского государства.

В соответствии со статьей 73 Конституции СССР (п. 3) ведению СССР подлежит установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления. Поэтому раздел VI Конституции СССР носит наименование: «Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках». Эти основы закрепляются в положениях Конституции СССР (главы 13–17), в Законе СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»⁶⁵, Указах Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов»⁶⁶, «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов»⁶⁷, «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»⁶⁸ и других актах. На базе этих актов республики самостоятельно решают вопросы организации и деятельности своих органов государственной власти и управления. Эти вопросы конкретно регламентируются в конституциях союзных республик, в Регламентах их Верховных Советов, законах о Советах Министров и иных актах законодательства республик. В союзных республиках приняты законы о местных Советах народных депутатов всех звеньев. На основе союзного и республиканского законодательства отдельные правовые предписания, регламентирующие деятельность местных Советов, устанавливаются самостоятельно этими органами (например, в Регламентах местных Советов). Таким образом, структура рассматриваемого государственно-правового института является по сравнению с другими наиболее сложной по юридической силе, территорий действия охватываемых им норм.

Структура этого института обеспечивает, с одной стороны, единые основы построения и деятельности органов государственной власти и управления в рамках всего союзного государства, а, с другой стороны, полноту суверенных прав союзных республик, самостоятельность автономных республик в решении вопросов своего государственного строительства, максимальный учет особенностей каждой данной республики.

7. На основе Конституции СССР 1977 года значительно усовершенствован правовой механизм реализации государственно-правовых норм, и прежде всего конституционных. Здесь, в первую очередь, необходимо отметить появление большого количества норм процедурного характера как в Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик, так и в актах текущего законодательства. Так, конституции всех уровней предусмотрели, что порядок деятельности каждого Верховного Совета определяется принимаемым им Регламентом и другими законами. Такие Регламенты были приняты всеми Верховными Советами.

На конституционном уровне закреплены многие важные стороны законодательного. процесса. В статье 114 Конституции СССР впервые установлено, что проекты законов и другие вопросы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР, обсуждаются палатами на их раздельных или совместных заседаниях; что в случае необходимости проект закона либо соответствующий вопрос может быть передан для предварительного или дополнительного рассмотрения в одну или несколько комиссий. Установлено также, что проекты законов и другие наиболее важные вопросы государственной жизни решением Верховного Совета СССР, либо Президиума Верховного Совета СССР, принятым по их инициативе или по предложению союзной республики, могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Конституция 1977 года усовершенствовала и углубила демократический характер принятия актов Верховного Совета СССР. Законы СССР принимаются Верховным Советом СССР или всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета СССР. Изменена и норма Конституции о порядке принятия закона. Если по Конституции СССР 1936 года закон считался утвержденным, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством голосов каждой палаты, то по действующей Конституции для принятия закона требуется, чтобы в каждой из палат за него проголосовало большинство от общего числа депутатов палаты.

Введено и новое положение, характеризующее отличие в порядке принятия законов и постановлений, а также иных актов Верховного Совета. Постановления и иные акты принимаются, в отличие от законов, большинством от общего числа депутатов Верховного Совета (ст. 114).

Углублен в Конституции СССР и демократизм процедуры разрешения разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей. Если прежний Основной Закон предусматривал возможность роспуска Верховного Совета Президиумом с назначением новых выборов, то в действующей Конституции устанавливается иной порядок, при котором отсутствует такое право у Президиума. В соответствии со статьей 115 при недостижении в предусмотренном порядке согласного решения, вопрос переносится на обсуждение следующей сессии Верховного Совета или передается им на всенародное голосование (референдум).

Конституция четко определила также перечень органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Впервые в Конституцию СССР введены положения, касающиеся организации и деятельности постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР (ст. 125).

Все сказанное выше в полной мере относится и к конституциям союзных и автономных республик, в которых также значительно расширены нормы процедурного характера.

Явная тенденция расширения числа норм процедурного характера проявляется и в текущем законодательстве об органах Советского государства. Таких норм много в законах о Советах Министров, о трудовых коллективах, о гражданстве СССР, о правовом положении иностранных граждан в СССР, в Положении об аппарате Президиума Верховного Совета СССР, Положениях об аппарате Президиума Верховного Совета, принятых в союзных республиках, и других актах.

Принимаются и правовые акты, которые специально предназначены для регламентации порядка реализации определенных государственно-правовых предписаний. К таким актам относятся, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы с наказами избирателей» (соответствующие указы приняты и в союзных республиках), Положения о порядке решения. вопросов административно-территориального устройства, принятые Президиумами Верховных Советов всех союзных республик и др.

Развитие государственно-правовых институтов в этом направлении является важным фактором совершенствования их практической реализации.

Козлова Е. И.

К вопросу о предмете конституционного права Российской Федерации: современный формат дискуссии⁶⁹

Дискуссия о предмете конституционного (в прошлом — государственного) права, начавшись еще при разработке Конституции РСФСР 1918 г., не утихает до сегодняшнего дня. Причем на тех или иных исторических этапах менялись ее тональность, методологическая и идеологическая основы, политическая составляющая, острота противостояния сторонников различных подходов к необходимости существования данной отрасли. Содержательный анализ основных позиций, касающихся предмета отрасли конституционного (государственного) права в историческом аспекте, дан в монографии О. Е. Кутафина «Предмет конституционного права»⁷⁰. В ней была сформулирована и собственная позиция автора по вопросу о предмете отрасли, рассмотрены все сопутствующие вопросы (о нормах, системе, правоотношениях и пр.).

Вскоре была издана еще одна работа, в которой был дан анализ многих теоретических воззрений не предмет отрасли, с привлечением суждений некоторых ученых зарубежных стран. Это курс лекций, опубликованный М. М. Авдеенковой и Ю. А. Дмитриевым⁷¹.

Однако выход в свет этих монографий и других трудов не поставил последнюю точку в дискуссии, если считать таковой выработку единого определения предмета отрасли, взятого на вооружение всеми учеными, и одинаково формируемого во всех учебниках по данной отрасли. По-прежнему высказываются различные суждения о предмете отрасли. Такое расхождение суждений не должно вызывать беспокойства, пока оно не затрагивает сущностных признаков предмета отрасли, отражаемых в ее системе.

Во-первых, потому, что, как правильно отмечает О. Е. Кутафин, предмет конституционного права не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания Конституции, направления нормотворческой деятельности государства. Таким образом, ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований⁷² (имеется ввиду поиск интегрирующего признака).

Во-вторых, потому что по общему правилу, критерии, объединяющие все элементы в любой системе, допускают множество вариантов, в связи с тем, какая сторона единства частей системы (а их как правило много) борется за определяющую единство по разумению того или иного теоретика. Играет роль и психологический фактор. В отличие от советских времен, тогда получение грифа: «допущено в качестве учебника» решалось, как правило, в централизованном порядке, сейчас этот процесс в значительной мере упростился. Учебников много и каждый автор выделяет, исходя из своих воззрений, тот критерий, который определяет единство предмета, имеет свой взгляд на признак, характеризующий единство. Это закономерно, т.к. способствует развитию науки, более глубокому и всеохватывающему познанию предмета отрасли. Таких определений много. Так С. А. Авакьян видит обобщающий признак многообразных общественных отношений, составляющих предмет отрасли, в том, что эти отношения можно назвать политическими отношениями⁷³.

Е. И. Колюшин предметом отрасли считает регулирование конституционно-правовых отношений⁷⁴.

О. Е. Кутафин выделяет в предмете отрасли две группы общественных отношений:

1) те, которые складываются в областях, составляющих основные элементы государства (население, территория, власть);

2) те, которые имеют основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются.

В. Е. Чиркин определяет объект (так он именует предмет) отрасли — как наиболее важные общественные отношения: основы жизни человека, существования и деятельности коллективов (объединений общественного, а не частного характера), государства и общества, в тех пределах, где они поддаются правовому регулированию.

Моя позиция, сформулированная в учебнике «Конституционное право России»⁷⁵, определялась исходной предпосылкой «от противного»: вывести определение предмета на основе анализа самого конституционно-правового законодательства, которое охватывает действующую Конституцию и законы, традиционно относящиеся к конституционному праву. Предмет отрасли на основе такого подхода определен как регулирование того комплекса общественных отношений, посредствам которых обеспечивается организационное и функциональное единство общества как государственно организованного, основанного на единых принципах социума, что воплощается в регулировании основ конституционного строя, основ правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, систему государственных органов и систему местного самоуправления.

Имеют место и другие определения, отраженные в действующих учебниках. Все эти проблемы единства отражают различные подходы, они допустимы в том случае, если не затрагивают, не меняют конституционно выраженную систему отрасли, выявляющую ее сущностную характеристику.

Поиск такой единой дефиниции в системе сложных явлений беспредметен. Стоит вспомнить слова Ф. Энгельса: «Дефиниции не имеют значения для нации, потому, что они всегда оказываются недостаточными. Единственно реальной дефиницией оказывается развитие существа самого дела, а это уже не дефиниция»⁷⁶.

Естественно, ученые не абстрактно выводят суждения о том, каков должен быть предмет отрасли, а из анализа действующего законодательства в соответствующей сфере общественных отношений, прежде всего норм Конституции.

Характеризуя дискуссию о предмете и системе отрасли, необходимо остановиться на некоторых высказанных в печати, в действующих учебниках позициях, которые затрагивают вопросы, требующие междисциплинарного обсуждения, общеправовые концепции, которые не могут решаться на уровне одной отрасли, без учета той методологической основы, которая формируется в общей теории права и государства.

Так в печати высказываются суждения о том, что «отраслевое отражение права никогда не было и не является в настоящий момент аксиоматической правовой данностью»⁷⁷.

На современном этапе характерной чертой дискуссии о предмете отрасли является отсутствие коллективных диспутов по этим вопросам, носящих публичный характер; слабые междисциплинарные связи, особенно необходимые при обосновании тех или иных радикально отвергающих общепринятые концепции общей теории права и государства; включение дискуссионных и неапробированных теоретических воззрений в учебники для студентов, что нельзя признать целесообразным, т. к. они вносят путаницу в головы студентов, поскольку в теории им внушали другие позиции. Думается, что достаточно широко обеспечилось обсуждение программы по учебному курсу «Конституционное право». В определенных рамках отступления от нее могло допускаться, однако без «революционных» потрясений, не апробированных коллективным разумом и без привлечения специалистов по общей теории права и государства.

В качестве примера для подтверждения ряда изложенных выше тезисов можно сослаться на некоторые суждения о предмете и структуре отрасли, высказанные в Учебнике по конституционному праву России (ответственный редактор А. И. Кокотов и М. И. Кукушкин)⁷⁸.

Следует упрекнуть авторов в том, что в Учебнике для студентов в учебный курс вводятся новые, не апробированные в науке положения о том, что конституционное право РФ выступает в двух ипостасях, прежде всего как общая часть Российского права, и как обычная отрасль права. Кроме того выделяется государственное право в качестве самостоятельной комплексной отрасли. Во-первых, данные положения оспоримы по существу. Во-вторых, расходятся с концепцией общей теории права и государства. В-третьих, не следует включать в учебный курс такого рода новеллы, если нет возможности понятно объяснить свои воззрения достаточно для правильного и доступного восприятия их студентами. В-четвертых, искусственно разрывается сущность конституционного права как ведущей отрасли права.

Такого рода суждения без должного обоснования и без учета реальности можно встретить и в других учебниках. Так Е. И. Колюшин в своем учебнике сообщает студентам, что традиционное деление права на отрасли в настоящее время хотя и остается, но теряет прежнее значение. Постепенно возрастает значимость деления права на публичное и частное⁷⁹. Но даже если и так, то разве отнесение конституционного права к сфере публичного права снимает вопросы о его предмете, о разграничении с административным правом и другими ветвями публичного права. Характерной чертой дискуссии о предмете отрасли на современном этапе является то, что поднимаются и внедряются те теоретические суждения, которые были предметом обсуждения много лет назад (об отраслевом строение права; о понятии государственного права в широком и узком смысле и др.).

Так сказать, что пошли по второму кругу, и слова Маркса о том, в каком качестве повторяется прошлое.

Предмет отрасли получает свое реальное выражение в системе. Поэтому надо сказать о том, что для современной дискуссии характерны многочисленные предложения, которые, в конечном счете, могут без особой на то необходимости привести к значительному усечению предмета конституционного права как ведущей отрасли российского права.

Имеются ввиду многочисленные предложения о выделении в качестве самостоятельных о траслей избирательного права, парламентского права, процессуального конституционного права и проч.

В качестве вывода следует: 1) установить определенные логические рамки для «полета мысли» путем определения статуса программы по учебному курс «Конституционное право», 2) усилить междисциплинарные связи, особенно с теорией права и государства, 3) практиковать проведение тематических межвузовских конференций по общеотраслевым проблемам, и прежде всего об отраслевом строение права, о понятии отрасли, подотрасли, об отсутствии необходимости дробить единую отрасль конституционного права на самостоятельные отрасли, 4) в определении предмета отрасли следует исходить из анализа реального конституционно-правового законодательства, выработанного и утвердившегося в данное время разграничения и взаимосвязи предметов различных отраслей российского права.

Козлова Е. И.

Обоснование новых концепций российской конституции в правовой теории⁸⁰

Если кратко охарактеризовать роль Конституции то можно применить популярное ныне изречение: «Конституция — это наше все». Как учредительный акт она на законных основаниях перенесла нас в другую эпоху, другой мир, в котором государство и общество основывается на кардинально новых принципах: народовластие; правовой характер государства, его демократическая сущность; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, а основных прав и свобод неотчуждаемыми и принадлежащими человеку от рождения; разделение властей; переход от советской к парламентской системе народного представительства; многопартийности, идеологического многообразия; признание социального характера государства; признание местного самоуправления и др.

За 15 лет действия Конституции по сути дела заново создана многоотраслевая правовая система России. Вхождение в новую сферу жизни всегда проходит непросто. И мы чувствуем эти сложности в нашей повседневной жизни. Надо еще много потрудиться, чтобы повысить уровень, полноту реализации конституционных принципов в жизнь.

Известен афоризм «законы как музыка существуют тогда, когда исполняются». Обеспечение перевода некоторых конституционных установлений, носящих в определенной мере вербальных характер в реальные ценности должно обеспечиваться всеми структурными частями государственного механизма. Свою роль в этом должна сыграть и правовая наука.

Новые жизненные и правовые реалии поставили перед правовой наукой серьезные задачи. Ей пришлось заново переосмыслить сущность всех понятий и категорий которыми она оперирует; потрудиться над осознанием новых конституционных концепций, которые коснулись фактически всех отраслей права, в том числе конституционного права: конституционализм, парламентаризм, конституционное судопроизводство, разделение властей, местное самоуправление, многопартийность и другие.

Надо сказать, что за прошедшие 15 лет наука основательно потрудилась. Трудно вспомнить такой период в прошлом, когда бы столь масштабно издавалась правовая литература — монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи. В большом количестве издаются комментарии Конституции РФ и отдельных законов.

Особо хочется отметить широкую деятельность по подготовке докторских и кандидатских диссертаций. К качеству этой научной продукции значительно повышены требования. Поставлена задача разрабатывать новые проблемы. Диссертация должна обладать новизной. Ужесточились требования к диссертационным публикациям.

Следует отметить значительное повышение научной активности юридических факультетов в различных городах России (защита докторских диссертаций, издание монографий, сборников научных трудов).

Качественные изменения проходят по линии овладения новыми современными техническими, электронными, цифровыми методами в сфере научных исследований и преподавания (полная компьютерная и интернет оснащенность).

В выступлениях участников настоящей юбилейной конференции, которые являются в основном профессорами, преподавателями и аспирантами юридических вузов (причем представителями разных отраслей права), есть возможность достаточно многопланово осветить роль правовой науки в обосновании новых конституционных концепций.

В конституционно-правовой науке серьезно разрабатываются концепции конституционализма, парламентаризма, разделения властей, конституционного судопроизводства, народовластия. Теоретические выводы по этим вопросам представляют значительный интерес, обогащают науку, служат основой для дальнейшего совершенствования и углубления демократических начал парламентарного строя России.

Одной из важнейших составляющих масштабных конституционно закрепленных реформ явились изменения, затрагивающие сферу публичной власти. Отказ от трактовки всех политических институтов как классовых по своей сущности знаменовал признание общедемократических ценностей и, в частности, парламентских форм в организации государственной власти. Проблемы российского парламентаризма явились предметом исследования в большом количестве монографий, учебников, учебных и научно-практических пособий, научных статей. Введено в оборот и понятие «парламентское право». Теоретические выводы по этим вопросам представляют значительный интерес, обогащают науку российского конституционного права, служат основой для дальнейшего совершенствования и углубления демократических начал парламентского строя России.

В данном выступлении хотелось бы затронуть некоторые вопросы, связанные с выдвигающимися в печати предложениями, носящими, как нам представляется, спорный характер и требующими дополнительного обсуждения. К числу таких проблем относятся многочисленные предложения о целесообразности выделения из отрасли конституционного права в качестве самостоятельных отраслей (или подотраслей) парламентского права, конституционно-процессуального права, избирательного права. С учетом предложений, высказанных еще в советские времена (Я. Н. Уманский, Е. А. Лукьянова и др.) сложилась бы ситуация, при которой отрасль конституционного права была заменена подотраслями или выросшими на ее поле отраслями.

Вопросы о системе права в целом, отрасли конституционного права в частности, носят методологический характер и требуют к себе весьма взвешенного подхода. Должны ли быть исходными в суждениях по названным проблемам разработки (пусть весьма различающихся между собой) общей теории права или можно игнорировать ее наработки о понятиях и значении системы права, о понятии отрасли, подотрасли, об условиях, обосновывающих возможность или даже необходимость ее выделения. Каким критериям должна отвечать выделяемая в подотраслях или в отдельную отрасль совокупность норм? Каким представляется соотношение отрасли и выделившейся из нее отрасли. Чем обосновывается линия разграничения? Кроме того необходимо содержательно объяснить, зачем это нужно, в чем смысл необходимости такого выделения подотраслей. Можно ли отделять анализ материальных норм от процессуальных и наоборот, разрывать живую, органично связанную систему отрасли конституционного права. Это было бы явно не на пользу, как научному исследованию отрасли права в целом, так и правоприменительной деятельности. Такой разрыв отрицательно сказался бы и на образовательной системе, привел бы к бесконечным повторам. Яркий образец этого представляет собой опубликованный еще в 1999 г. фондом Сороса макет учебника по конституционно-процессуальному праву. В нем предусматриваются такие разделы: порядок выборов Президента; порядок выборов депутатов; порядок формирования Совета Федерации; стадии законодательного процесса.

Такая постановка вопросов свидетельствует о том, что оставлен в стороне без внимания исходный вопрос: чем отличаются процессуальные отношения от материальных. Хорошую основу для выводов по этой проблеме дают следующие рассуждения К. Маркса: «Людям, не посвященным в тайны юриспруденции, трудно понять, каким образом в самых простых судебных процессах встают правовые вопросы, которые возникают не из существа данного дела, а из предписаний и формул судопроизводства. Умение оперировать этими правовыми формулами делает человека адвокатом, как умение отправлять церковные обряды делает человека брамином. Как в процессе развития религии, так и в процессе развития права форма превращается в содержание. Но ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играет порядок дня и регламент»⁸¹.

Осмыслить и те разработки, которые имеются в современных источниках по теории процессуального права. В частности, учесть или теоретически опровергнуть идею, прямо связанную с выделением отрасли конституционно-процессуального права, суть которой заключается в том, что материальные нормы имеют своим назначением регулирование нормального возникновения, развития и прекращения социально значимых общественных отношений, процессуальные предназначены для обеспечения реализации материальных норм, в случае возникновения различных отклонений от нормального развития социально значимых общественных отношений и направлены на их защиту⁸².

Помимо всего прочего нельзя считать задачей подготовки специалистов-юристов овладение студентами всеми деталями обширного конституционно-правового законодательства (тем более, что оно крайне неустойчиво). А именно на детализацию знаний в рамках отдельных институтов выделяемых в отрасли (подотрасли) рассчитаны предложения такого рода.

Думается, что при утверждении образовательных стандартов учитываются многие факторы, в том числе и возможности усвоения за период обучения того или иного объема знаний, да и сама необходимость определенного объема. Качество подготовки специалистов-юристов определяется по каждой отрасли наличием у специалиста хорошей ориентации в нормативно-правовом массиве, умением правильно уяснить и применить необходимую норму (причем, держа ее в руках). Выделение многочисленных отраслей, подотраслей в конституционном праве имеет и еще один видимый недостаток: будет утрачена взаимосвязь выделяемых в самостоятельную структуру различных институтов, усвоение которой является совершенно необходимым для глубокого познания функций и значений отрасли в целом, ее единства, существующих в ней системных связей между различными институтами, что является основой правовой культуры и правового мышления.

Возможно предложения о выделение в самостоятельные отрасли (или подотрасли) парламентского права и других институтов объясняется большим объемом нормативного правового регулирования тех или иных сфер общественных отношений, для изучения которых в общем курсе конституционного права не хватает времени.

Однако это проблема «завязана» не на учебный курс, а на науку конституционного права, рамки которой безбрежны, ничем не ограничены. Наука перерабатывает любой объем материала, составляющего ее предмет.

Причем, чем объемнее, шире объект научного анализа, тем больше возможностей для глубокого проникновения в присущее данному единству системных связей, выявления функций отрасли.

Следует учитывать и такой фактор: выделение новых отраслей (подотраслей) потребует расширения учебных планов юридических вузов, которые и так уже перенасыщены. При реальной необходимости специального расширенного изучения тех или иных институтов существует система спецкурсов. Причем нет препятствий для разработки в рамках науки конституционного права или спецкурсов вопросов о предмете, системе, источниках и т. д. того или иного института, что является предпосылкой более глубокого проникновения в его сущность.

Одним словом вопрос о выделении отраслей (подотраслей) требует дальнейшего коллективного обмена мнениями, не без участия представителей общей теории права.

Сказанное ни в какой мере не означает отрицание начавшегося в России перехода к становлению парламентаризма, значительных успехов в его утверждении.

Представляется необходимым проанализировать в выступлении еще один вопрос, касающийся важного пробела в законодательстве конституционно-правовой регламентации.

Итак, речь пойдет об отсутствии в действующей Конституции РФ института, который носит наименование в государственно-правовой литературе «конституирование органа народного представительства». Он не только исчез из Конституции РФ, о нем даже обычно не упоминается в учебниках по конституционному праву России, и он незнаком многим молодым преподавателям.

Как ни странно такого понятия не удалось обнаружить в словаре по конституционному праву, изданном под грифом МГЮА издательством «Юристъ» в 2001 году под ред. проф. В. В. Маклакова.

В словаре иностранных слов это понятие трактуется следующим образом: «Конституироваться (с лат. constitute — устанавливать) сорганизовываться, приобретать характер определенной организации, составляться, придавать себе законность»⁸³.

Следует обратить внимание на то, что термин приводится в страдательном залоге, что означает самостоятельность осуществления указанных функций самим органом (организацией). В словаре Ушакова дается трактовка даже двух терминов: «конституировать» и «конституироваться», что подчеркивает своеобразие содержания слова «конституироваться».

Как конституционно-правовой институт «конституирование представительного органа» получает свое выражение в обязательности своеобразной процедуры на первой сессии после выборов — осуществлять проверку полномочий избранных депутатов и принимать решения о признании полномочий депутатов или о кассации выборов отдельных депутатов. Обязательность такой процедуры предусмотрена непосредственно в конституциях многих демократических государств, хотя порядок ее осуществления носит различный характер. В одних государствах эта функция закреплена исключительно за представительным органом (палатой) (Бельгия, Латвия, Испания, Люксембург, Исландия, и др.). В других она возложена на Конституционный Суд (Азербайджан и др.).

Есть и такие процедуры которые предусматривают участие в них палаты, но ее решение может быть оспорено в Конституционном Суде (Болгария, Германия). В Греции контроль и судебное разбирательство парламентских выборов, авторитетность которых подвергается сомнению с приведением фактов нарушения закона о выборах либо несоответствия их юридическим требованиям, поручается Высшему Специальному Суду, порядок создания которого установлен Конституцией.

Имеются и другие варианты. Причем содержание этой процедуры трактуется по разному: подтверждение мандатов; проверка и утверждение правильности результатов выборов; законность выборов; правильность выборов.

Необходимость конституирования представительного органа определяется комплексом причин. Прежде всего, особым порядком их всеобщих выборов, при которых каждый депутат избирается волеизъявлением различных совокупностей избирателей. Все избиратели не голосуют за весь состав Государственной Думы. Таким образом, в результате избирательной компании определяются те депутаты, которые должны образовать единый орган. Его единство и достигается путем необходимости Думе конституироваться, т. е. приобрести характер определенной организации, придать себе законности.

Каким путем это можно сделать?

Исторически с появлением народного представительства таким способом явилось признание полномочий депутатов путем проверки правильности, законности их выборов. Одним словом, Центральная Избирательная Комиссия определяет в своем постановлении только то, кто был избран депутатом Государственной Думы и констатирует это путем выдачи таким лицам временного удостоверения об избрании депутатом. Вот из этих избранных депутатами лиц и должен быть юридически оформлен государственный орган, готовый к осуществлению своих конституционных полномочий. Но такого органа пока нет. Если бы избрание депутатов означало появление органа — Государственная Дума — то мы имели бы ситуацию, при которой в стране было бы две Думы. Ведь в соответствии со ст. 99 Конституции РФ полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Новый орган должен конституироваться, т. е. юридически оформиться как орган, приступивший к осуществлению своих конституционных полномочий. Это и обеспечивается процедурой конституирования представительного органа как единого органа государственной власти. Признание полномочий депутатов и означает, что орган сорганизовался, приобрел характер определенной единой организации, придал себе законность. Временное удостоверение об избрании заменяется удостоверением депутата, соответствующим значком депутата.

К сожалению, приходится отметить, что в конституционно-правовых исследованиях вопрос о сущности названных полномочий в конституциях и иных правовых актах не получил должного обоснования. Они трактовались только в их назначении для проверки законности выборов. Об этом свидетельствует единственный политико-правовой комментарий Конституции СССР 1977 г., составленный весьма авторитетными учеными и политическими деятелями. Среди авторов: А. Е. Бовин, В. Н. Кудрявцев, Б. М. Лазарев, А. И. Лукьянов, В. К. Собакин. Комментируя положение ст.110 о принятии палатам Верховного Совета решения о признании полномочий депутатов, комментаторы лишь отметили, что здесь Конституция воспроизводит норму, которая содержалась ранее в законодательстве о выборах в Верховный Совет, что означает, что сами палаты решают вопрос о признании полномочий персонально каждого депутата, а отказ от признания полномочий может последовать лишь по причине признания выборов отдельных депутатов недействительными. Значение этого акта как юридического оформления палат как не совокупности депутатов (членов), а как единого полномочного органа не указывалось.

Характерно, что особенности оформления статуса органа присущи к началу деятельности другого федерального органа, избираемого путем всеобщих выборов, — Президенту РФ. Избираемый Президентом гражданин РФ даже получив удостоверение об избрании сразу Президентом не становится. Чтобы «придать законность», приобрести статус органа необходимо провести предусмотренную Конституцией процедуру вступления в должность; принести присягу. В некоторых Конституциях зарубежных стран закреплена норма о том, что если Президент не принесет присягу или принесет ее с оговоркой — выборы считаются не имевшими места. Президент должен обрести символы президентской власти — знак Президента, штандарт (флаг) Президента, на которых имеются обозначения фамилии Президента.

Многовековой опыт использования как в России, так и во многих зарубежных странах института конституирования посредством проверки законности выборов, признания полномочий депутатов был воспринят советским государством уже в первой Конституции РСФСР 1918 года. В ней была глава 15 «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов», в которой в частности предусматривалось, что весь материал по проведению выборов поступает в соответствующий Совет. Совет для проверки выборов назначает мандатную комиссию. О результатах проверки мандатная комиссия докладывает Совету. Совет решает вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае неутверждения того или иного кандидата Совет назначает новые выборы (статьи 71–77).

Не ставя своей задачей полный обзор соответствующего законодательства, приведу отдельные данные, касающиеся разных этапов развития государства. Так, в Конституции ССР Армении 1922 года была глава Х «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов». В ней предусматривалось, что все материалы по производству выборов поступают в соответствующий Совет или съезд, которые для проверки избирают мандатную комиссию. Комиссия о результатах проверки докладывает Совету или съезду, которые и решают вопрос об утверждении спорного мандата. Высшей инстанцией по Конституции Армении по выборам в целом является Центральный исполнительный комитет Армении⁸⁴. Аналогичные положения были закреплены и в Конституции Азербайджана 1922 г. (глава XIII)⁸⁵, Грузии⁸⁶.

В инструкции ЦИК СССР «О выборах в Советы в 1934–1935 гг.» предусматривалось, что для проверки правильности выборов на данный съезд, съезд советов выбирает мандатную комиссию. Постановление мандатной комиссии утверждается съездом советов⁸⁷.

Представляет интерес, что рассматриваемый институт получил закрепление в Конституции СССР 1936 г., несмотря на выделение ею всеобщих выборов и тайного голосования. В Конституции СССР 1936 года в ст. 50 закреплялось, что Совет Союза и Совет Национальности избирает мандатные комиссии, которые проверяют полномочия депутатов каждой палаты. По представлению мандатной комиссии палаты решают либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. Аналогичная норма содержалась в ст. 110 Конституции СССР 1977 г.

В положении о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденном указом Президиума Верховного совета СССР от 9 января 1950 г.⁸⁸ предусматривались нормы о том, что Центральная Избирательная Комиссия после выборов Верховного Совета СССР сдает мандатным комиссиям Совета Союза и Совета Национальностей делопроизводство по выборам, на основе которого комиссии проверяют полномочия депутатов. только после признания палатами Верховного Совета СССР полномочий депутатов избирательные бюллетени, находящиеся на хранении в исполкомах, а также в соответствующих политорганах, подлежат уничтожению.

В отдельных нормативных актах республик в РСФСР содержатся формулировки, показывающие назначение и процедуры проверки. Так в законе о выборах депутатов Чувашской АССР от 3 ноября 1989 г. в ст. 51 сказано: «После утверждения Верховным Советом Чувашской АССР полномочий избранных депутатов выданные им удостоверения об избрании депутатами заменяются удостоверениями народного депутата Чувашской АССР». Депутату выдается также нагрудный знак «Народный депутат Чувашской АССР».

В Конституции РСФСР 1978 г. в ст. 34 было установлено: «Верховный Совет РСФСР избирает мандатную комиссию, которая проверяет полномочия депутатов Верховного Совета РСФСР». По представлению мандатной комиссии Верховный Совет РСФСР решает либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. Такой порядок был полностью воспроизведен во всех Конституциях автономных республик РСФСР.

Юридически более совершенную форму приобрел институт конституирования представительного органа после конституционных изменений, внесенных в СССР в 1988 г., в РСФСР — в 1989 г. Была радикально изменена система органов СССР и РСФСР — появился высший представительный орган — съезд народных депутатов СССР (РСФСР); Верховный Совет (двухпалатный) избирается съездом, осуществляется значительная демократизация избирательной системы и порядка деятельности представительных органов.

В доказательство этого можно привести следующие нормы: Конституция СССР 1977 г. с изменениями и дополнениями от 1 декабря 1988 г., сохранила прежнюю конституционную норму о том, что по представлению избираемой им мандатной комиссии Съезд народных депутатов СССР принимает решения о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства и выборов — о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Аналогичная норма была в Конституции РСФСР (с изменениями 1990 г.). Радикально усовершенствована эта норма была во Временном регламенте съезда народных депутатов от 1 июня 1990 г. (с изм. и доп. 1991 и 1992 гг.). В нем установлено, что для проверки полномочий депутатов на первом после выборов заседании съезд избирает из числа народных депутатов мандатную комиссию. По представлению мандатной комиссии съезд принимает постановление о признании полномочий народных депутатов РФ, а в случае нарушения законодательства о выборах — о признании выборов отдельных депутатов недействительными (ст. 11). В регламенте появилась и принципиально новая норма: «До признания полномочий депутатов Съезд народных депутатов РФ принимает решения только по повестке дня Съезда по составам секретариата, мандатной и редакционной комиссиям съезда. Другие вопросы Съезд может обсуждать, не принимая на нем решения до признания полномочий депутатов» (ст.12). Эта процедура была полностью реализована на первом съезде народных депутатов РСФСР. Так съезд образовал своим постановлением от 14 мая 1990 г. мандатную комиссию в составе 43 народных депутатов. Двумя постановлениями от 16 мая и от 17 мая 1990 г., рассмотрев представления мандатной комиссии Съезд признал полномочия депутатов избранных от территориальных избирательных округов и народных депутатов, избранных от национально-территориальных округов и только 17 мая 1990 г. утвердил повестку дня Съезда и стал решать конкретные вопросы⁸⁹.

До принятия представительным органом постановления о признании полномочий депутатов, последние не имеют права голосовать или участвовать в голосовании при признании полномочий дополнительно избранными или причисленных в число депутатов. Нарушение такого порядка было оговорено на третьем заседании второго Съезда народных депутатов 13 декабря 1989 года⁹⁰.

Положение, связанное с процедурой конституирования Государственной Думы резко переменилось с принятием Конституции РФ 1993 года. В действующей Конституции РФ полностью отсутствуют какие либо нормы о ее конституирования, проверке правильности, законности выборов и о признании полномочий депутатов. В регламенте Государственной Думы вместо процедуры конституирования Думы как органа появилась весьма своеобразная норма. «На первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному от Центральной Избирательной Комиссии» (ст. 31 в ред. на XII. 1996). Это процедура не может считаться конституированием, т.к. не было предусмотрено принятия постановления о признании полномочий депутатов. Изменением регламента от 9 октября 2007 г. Государственная Дума полностью уничтожила даже оглашение списка депутатов, полностью изменив содержание статьи. Таким образом, институт конституирования Государственной Думы окончательно ликвидирован в федеральной Конституции и в ее регламенте. Государственная Дума, таким образом, не получает юридического грамотного оформления как единый орган, что не может быть признано нормативным. С нашей точки зрения этот пробел необходимо устранить, хотя бы в регламенте Государственной Думы и обеспечить юридическую грамотность ее формирования. Сложившееся положение со всех точек зрения неправильно, нарушает общепризнанные международные принципы. Это не упрощает нарождающийся в России парламентаризм.

Тем более трудно понять, почему институт конституирования остается в Конституциях и регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Так в Регламенте Государственного Совета Чувашской республики статья 2 гласит: «Началом срока полномочий депутатов Госсовета считается день официального признания полномочий депутатов на 1-й сессии вновь избранного Государственного Совета». В Саха (Якутии) в законе «О Государственном Собрании Республики Саха (Якутия)» ст. 7 устанавливает: полномочия депутата Госсобрания подтверждаются на заседании палаты.

Думается, что в изложенных проблемах следует восстановить утраченные юридические процедуры.

Фадеев В. И.

О духовно-нравственных основах народного представительства в России⁹¹

В статье рассматриваются вопросы, связанные с необходимостью учета органической связи институтов власти, демократии с внутренней жизнью людей, их воззрениями, обычаями, традициями. Автор исходит из того, что демократический идеал есть не только правовой, но и нравственный, духовный. Деятельность всех государственных органов — и в первую очередь органов народного представительства — должна осуществляться в системе нравственных координат, основывающейся на духовно-культурных, национальных традициях, которые вырабатываются прежде всего нравственно-религиозным сознанием народа.

Ключевые слова: народное представительство, духовно-нравственные основы власти, демократия, парламент, президент, закон.

Развитие представительной демократии не сводится лишь к развитию ее политических институтов, к правовым вопросам ее усовершенствования как формы власти, способа формирования высших органов власти в государстве, что, конечно, требует постоянного внимания со стороны общества и государства. Однако при этом нельзя забывать о нравственно-духовных основах деятельности представительных органов власти, ибо демократия — это и форма общественной жизни, охватывающая многообразные социальные связи индивида, его правосознание, его нравственный, духовный мир. Люди раскрываются в демократии не только как граждане, но и как индивиды, личности. И это не может не касаться и депутатов, как представителей народа в парламенте.

Демократия — это и образ существования. Ее политический организм, включая институт органов народного представительства, имеет и духовную природу: индивиды, участвующие в политической жизни в качестве избирателей, депутатов, — не просто отвлеченные граждане, а «живые личности, телесно-душевно-духовные организмы». Гражданин как участник демократического процесса неотрывен от своего духа и своего правосознания: духовно разложившийся человек подаст на выборах «позорный и погибельный бюллетень» (И. Ильин), депутат проголосует за принятие лоббируемого заинтересованными силами решения не в интересах государства и общества. Народ, потерявший чувство духовного достоинства, лишенный ответственности и государственного смысла, отрекшийся от чести и честности, — неизбежно предаст и погубит свое государство⁹².

Поэтому основой демократии являются не только государственно-правовые механизмы и учреждения, но и нравственные силы народа, подчиняющие общественную жизнь нравственному идеалу. Демократический идеал есть не только правовой, но и нравственный, духовный. Деятельность всех государственных органов — и в первую очередь народного представительства — должна осуществляться в системе нравственных координат, которая основывается не на партийных воззрениях и принципах, а на духовно-культурных, национальных традициях. Они вырабатываются не государством, а прежде всего нравственно-религиозным сознанием народа. Органы народного представительства, как никакие иные органы государственной власти, имеют духовно-нравственное содержание, идейные корни. И когда эта духовная основа теряется, и деятельность народного представительства отрывается от своих духовных истоков и высших целей, то это неизбежно отражается на обеспечении и представительстве интересов народа парламентом, на качестве законодательной работы, нравственной атмосфере в обществе, в государстве.

У Ивана Сергеевича Аксакова — одного из самых значительных русских мыслителей второй половины XIX века — есть статья с названием «В чем сила России?» (1863 г.). Он начинает ее со слов Наполеона, который после своего поражения писал на острове святой Елены, что «стоит только русскому императору отпустить себе бороду, и он непобедим». Едва ли нужно объяснять, говорит И. С. Аксаков, что под символом «бороды»⁹³ здесь понимается образ и подобие русского народа, «в значении его духовной и нравственной исторической личности». Говоря иначе, продолжает он, если только русское государство проникнется вполне духом русской народности, то оно получит силу жизни неодолимую и ту крепость внутреннюю, которой не сломить извне никакому натиску ополчившегося Запада. Слова И. С. Аксакова словно были услышаны в Великую Отечественную войну: когда встал вопрос о физическом выживании российского народа и существовании его государства, произошел переворот в отношении к отечественной истории, национальной культуре, церкви.

История российского народа в своем основании имеет идеи, определяющие духовно-нравственные ориентиры исторического пути нашего государства и общества. К этим идеям относятся, в частности, симфония властей и соборность как духовно-нравственные начала функционирования власти, ее взаимодействия с народом. К сожалению, современная теория и практика парламентаризма недооценивает эти корневые устои под тем предлогом, что они представляют собой устаревшие, не отвечающие вызовам нового времени принципы и воззрения, угасающие традиции. В России, как отмечал еще Н. Я. Данилевский, для радикально настроенной интеллигенции духовно-нравственные идеалы русского народа, православие всегда представлялись чем-то «доморощенным». И это было достаточно для их отвержения: может ли что хорошее происходить от Назарета⁹⁴. И сегодня, к сожалению, преобладающей в среде либеральной интеллигенции является именно такая оценка нашего исторического прошлого.

Вместе с тем ориентация только на модернизацию работы представительных органов власти, только на современный зарубежный парламентский опыт без учета национальных и культурно-исторических условий страны, способны исказить саму идею народного представительства в России, оказывая деструктивное влияние на практику ее реализации, на практику развития российской государственности. Государственное строение, национальный организм в своей основе имеют духовную природу, этические начала культурно-исторического типа российского народа, которые требуют своего учета при реформировании институтов общественно-государственной жизни.

На формирование и развитие основ российской государственности, как, впрочем, и у других народов, в других государствах, огромное влияние оказывала религия, церковь, шла ли речь о духовно-нравственных началах устроения власти или способах и формах выработки и принятия общегосударственных решений. Именно из традиции церковных соборов берет свое начало идея соборного представительства. Земские соборы, по существу, вырастают на одном стволу с собором церковным: «духовный собор должен был послужить образцом мирского собора, в состав которого он сам вошел и на который перенес свое название»⁹⁵. Это обстоятельство объясняет во многом особенности земских соборов как сословно-представительных органов, практику их деятельности, взаимоотношение с властью монарха. Народное представительство, как известно, возникает в результате столкновения идеи народного суверенитета с монархическим принципом, что неизбежно ведет к ослаблению монархии, превращению ее в политическую декорацию либо к полному устранению и вытеснению из политической жизни. В России земские соборы — предтеча народного представительства — сформировали иную традицию взаимодействия власти и народа: они никогда не составляли конкуренцию монарху, никогда не покушались на его прерогативы, не пытались добиться от него каких-либо уступок, привилегий. Славянофилы (И. С. Аксаков и др.) видели в земских соборах идеал государственного управления для России, сторонники западного парламентаризма — слабость, неразвитость идеи политического представительства в России: царь совещался со своими подданными как помещик — с крепостными крестьянами (Б. Н. Чичерин и др.). И тот, и другой взгляд на земские соборы в целом страдают односторонностью и не отражают в должной мере их истинное значение и роль в истории народного представительства в России. Земские соборы были органичны для процесса развития российской государственности, как органичны были генеральные штаты для Франции, кортесы для Испании и т. п., ибо между государственными учреждениями и внутренней жизнью людей, их воззрениями, обычаями, традициями, религией существует глубокая органическая связь.

Конституционные начала организации государства связаны с национальным самосознанием народа, с его представлениями о целях своего существования. Эти цели в концепции российской государственности ставили начало этическое выше юридического. Петр I не учитывал этого в своих реформах. Насаждая западные институты в России, он исходил из убеждения, что вводимые им учреждения вполне достаточны для европеизации русской жизни, не подозревая, что государственная жизнь должна иметь соответствующий духовный стержень, благодаря которому эти учреждения и институты могли бы укорениться как на органической своей основе⁹⁶.

Российский государственный строй проходил в целом те же фазы в своем историческом развитии, что и государственный строй стран Западной Европы, хотя и отличался своими особенностями. Эти особенности продолжают оказывать свое влияние и сегодня, их надо учитывать, определяя пути конституционного развития современной России. Они во многом были обусловлены тем, что на Западе источником развития цивилизации был Древний Рим, в то время как в России — Константинополь. На Западе было всегда сильным правовое, договорное начало, которое в нашей истории никогда так не абсолютизировалось, как на Западе. История средневековой Европы полна событиями, связанными с борьбой светской власти и власти духовной. Русская церковь строила свои отношения с государственной властью на иной основе, каковой является симфония властей — одна из главных догм для византийского законодательства. Симфония властей отнюдь не означает слияние власти церковной и царской: она основана на различии священства и царства. Однако эти две власти в обществе действуют к обоюдной пользе в гармоническом соединении, дополняя и поддерживая друг друга.

Современное восприятие идеи симфонии властей, не отрицая ее привычное для нас содержание и значение в церковной истории, вместе с тем с учетом исторического опыта соотношения и взаимодействия государства и церкви, дает возможность выйти за рамки традиционного понимания этого принципа и по-новому взглянуть на современные проблемы власти в обществе. Симфония властей возникала, когда в обществе были две власти: власть государственная и власть духовная. Их сотрудничество, взаимодействие, объединение было возможно на религиозной основе, в интересах защиты государственных и духовных ценностей. Современное государство — светское, в котором действует государственная власть на основе принципа разделения властей. Но перед государством и обществом по-прежнему стоит задача обеспечения и защиты государственно-правовых и культурно-духовных ценностей. Идея симфонии властей как нельзя лучше подходит в качестве принципа, определяющего нравственную атмосферу публично-властной деятельности в государстве. Поэтому в симфонии властей, если рассматривать этот принцип как духовно-нравственную основу для организации власти в современном государстве и обществе, можно увидеть своеобразную альтернативу принципу разделения властей с его ориентацией на конфронтацию властей, их соперничество, стремление к защите собственной позиции, отстаиванию собственных прав и интересов⁹⁷.

Речь, конечно, не идет об отказе от конституционного принципа разделения властей. Симфония властей — как одно из национальных и духовно-культурных оснований российской государственности — наполняет его новым духовно-нравственным содержанием, расширяя сферу его влияния в государстве и обществе. Симфония властей, в отличие от принципа разделения властей, не только предполагает распределение властных полномочий, не только очерчивает их границы, но и объединяет власти в их стремлении найти наиболее оптимальное и мудрое решение в интересах всего общества, основываясь прежде всего на духовно-нравственных началах многонационального народа России, его исторических и культурных традициях.

Неудивительно, что многие современные исследователи, раскрывая содержание принципа разделения властей, вынуждены подчеркивать, что оно (содержание) гораздо шире простого разграничения властных полномочий самостоятельных и обособленных органов власти, включает и единство власти, и сотрудничество ее ветвей, их взаимодействие. Некоторые авторы идут еще дальше, указывая, что этот принцип определяет также и сферы деятельности общества и государства⁹⁸. Однако в этом случае едва ли можно говорить о принципе разделения властей: здесь уже «звучит» симфония властей.

Новая трактовка, новое понимание, новый подход к теории симфонии властей как распределению, равновесию и гармонии властей в современном государстве и обществе позволят по-новому взглянуть на существо и содержание функций публичной власти, ее соотношение и взаимодействие с церковью. Симфония властей несет в себе дух созидания и мира, а не разрушения и вражды. Это своего рода нравственный императив, которым должны руководствоваться все органы власти, все общественно-политические силы страны. Он должен утверждаться и входить в практику общественно-политической жизни мирно, органично, не разрушая сложившуюся структуру публичной власти, подводя под ее фундамент духовно-нравственное основание, без которого власть едва ли сможет предотвратить угрозу нравственного банкротства общества.

История становления и развития сословного представительства в России указывает нам и на другое духовно-нравственное начало, составляющее особенность сословного представительства в России — это соборность. Соборность, так же как и симфония властей, имеет церковные корни, ее также пронизывает дух единства, гармонии. В церкви мы имеем реальный соборный опыт, ибо весь церковный строй предполагает полное единство всех членов церкви, всех верующих. Соборная традиция русской православной церкви, проявлявшаяся во многих поместных соборах, сформировала опыт принятия решений, который был воспринят Земскими соборами, ставшими мощным фактором становления общего мировоззрения, укрепления российской государственности, всенародного церковного единства. Еще на раннем этапе древнерусской государственности соборные принципы церковной жизни были соединены с практикой вечевого строя. Вечевые собрания в древней Руси выработали порядок принятия единогласных, по сути, решений. Идея церковной соборности состоит не в преобладании большинства, а в полной совместности всех членов церкви, во внутреннем единении общей мысли и воли, в стремлении делать все в единомыслии Божием⁹⁹.

Соборность народного представительства в условиях светского государства не может пониматься ни как простое преобладание большинства при принятии важнейших для жизни общества и государства решений, ни как единогласное голосование, полное единодушие по всем вопросам, обсуждаемым органом народного представительства¹⁰⁰.

В условиях, когда современное общество находится в постоянно развивающемся процессе демократизации, возникает угроза, исходящая от демократического большинства в парламенте: принятие решений без учета мнений тех, кто находится в меньшинстве, полное игнорирование их аргументов, нежелание идти на диалог. Наличие устойчивых партийных фракций, разделяющих депутатский корпус по мотивам партийной принадлежности, обостряет эту проблему. Г. Еллинек писал в начале XX века, что это «грозит страшною опасностью всей цивилизации. Ничто не может быть грубее, беззаботнее и неблагоприятнее для самых основных прав личности, ничто так не ненавидит и не презирает всякое величие и всякую истину, как демократическое большинство… Только совершенно оторванный от действительности может еще теперь грезить о доброте масс и их любви к истине»¹⁰¹. Депутаты, избранные в парламент по партийным спискам и образовавшие в органе народного представительства фракции, имеющие свои партийные задачи и цели, тем не менее не должны забывать, что они представители народа, а не той или иной партии, что парламент — общенародный единый орган, обязанный служить интересам народа, а не узкопартийным. Однако принцип свободного депутатского мандата в законодательных (представительных) органах государственной власти¹⁰², как представляется, вступает в противоречие с утратой депутатского мандата в связи с выходом депутата из фракции партии. Депутат — представитель народа в парламенте, а не представитель партии или фракции. Выход из фракции, а также переход в другую партию или фракцию не затрагивает мандата, полученного от народа. В противном случае мы закрываем глаза на партийную императивность депутатского мандата.

Современный законодатель не только должен признавать права тех, кто оказался в меньшинстве в парламенте в результате выборов, но и предусматривать систему их гарантий, направленных на создание условий для демократического дискурса, для процесса выявления и формирования воли народа, принятия решения не по формуле «наша фракция знает, что хочет народ», а путем участия в его выработке и принятия всех, кто облечен доверием народа. Необходимо и прямое обращение к народу: современные информационные технологии открывают широкие возможности для этого. Их надо использовать и активно применять в практике парламентской работы. Представляется необходимым принятие федерального закона об общественных обсуждениях и общественных экспертизах проектов федеральных законов. Законодатель в этом вопросе отстает от Президента РФ, который издал указы об общественных обсуждениях (2011 г.) и о рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами (2013 г.). Конечно, только принятием закона проблему не решить: власть должна учиться слушать своих оппонентов, научных экспертов, вести с ними диалог.

Одна из важнейших задач народного представительства — утверждение и развитие единства общества, укрепление его нравственных основ, поддержание равновесия, гармонии между общественными целями и духовно-нравственными и социальными основами воспитания личности, жизни народа. Духовно-нравственные основы общества, выработанные на основе религиозных догматов, моральные устои народа, сложившиеся в процессе его исторического развития, выступают морально-духовными скрепами общественной и государственной жизни: их разрушение под предлогом модернизации ведет к утрате национально-культурной идентификации народа, его национального самосознания. Поэтому сила большинства в органе народного представительства должна иметь в своем основании нравственную силу¹⁰³, и решения, принимаемые большинством, должны не только соответствовать правовым ценностям, но и отвечать морально-этическим требованиям и устремлениям нашего многонационального народа. Эти требования должны находить свое отражение в положениях о фракциях: они должны соотносить свои партийные задачи и ценности с духовно-нравственными ценностями и традициями многонационального российского народа.

Обращаясь к вопросам развития и улучшения работы народного представительства, необходимо, как представляется, опираться в своих предложениях и проектах на идеи соборности, симфонии властей, относящиеся к тем ценностям, к тем историческим и национальным традициям, которые определяют духовную и культурную идентичность народа, духовную первооснову его исторического пути. В соборном представительстве, в симфонии властей, как показывает история, находила свое воплощение идея единения власти, единения власти и населения, единения государства и «земли». Представляется, что и современное народное представительство в России, и глава государства, и правительство должны стремиться к этому единению, ибо оно делает государство устойчивым, сильным, и в то же время ответственным перед гражданским обществом в лице его полномочных представителей, выборных органов.

Должна получать свое развитие складывающаяся сегодня практика проведения встреч Президента Российской Федерации, а также Председателя Правительства Российской Федерации с руководителями фракций в Государственной Думе Федерального Собрания, с руководителями партий, не имеющих своего представительства в Государственной Думе.

В День народного единства мог бы собираться и работать Конгресс общественно-политических сил страны, которые должны не разделять общество на враждующие между собой социальные группы, а искать в духе соборной традиции пути развития нашего государства, укрепления его единства, его культурно-нравственной основы.

Желательно ввести в практику проведение совместных рабочих заседаний палат Федерального Собрания для обсуждения ежегодных посланий Президента Российской Федерации, других важнейших государственных и общественных вопросов, а также предусмотреть возможность принятия совместных заявлений от имени Федерального Собрания Российской Федерации по этим вопросам. Данное предложение давно выдвигается в литературе, но практических шагов в этом отношении так и не сделано ни президентом, ни парламентом.

Представляется, что внесению поправок к Конституции РФ должны предшествовать широкая общественная дискуссия и экспертиза. В этих целях можно было бы установить специальную процедуру их разработки, экспертизы и обсуждения, которая помогла бы объединять усилия и Президента, и парламента, и институтов гражданского общества в этой работе. В этом вопросе надо следовать не принципу разделения властей, а историческим традициям соборности в целях выработки наиболее оптимального варианта решения о поправке к Конституции. Соответствующую процедуру можно было бы по инициативе Президента Российской Федерации закрепить в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (1998 г.).

Следовало бы вернуться к традиции принятия закона обеими палатами федерального парламента — их равноправию в законодательном процессе, что было характерно и для дореволюционного народного представительства, и для советской концепции народного представительства. Сегодня федеральный закон, принятый Государственной Думой (даже по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) и отклоненный Советом Федерации, может быть направлен на подпись к Президенту Российской Федерации, минуя Совет Федерации, если за его принятие повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. И Совет Федерации не в состоянии помешать принятию этого закона.

Председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации могли бы ежегодно избираться. Возможно и переизбрание на эти должности. Но при этом важно то, что кандидат должен пройти процедуру демократического обсуждения, что он должен отвечать на вопросы, не всегда «удобные» для него, излагать свою позицию по тем или иным проблемам, имеющим общественный резонанс.

Представляется целесообразным ввести практику ежегодных отчетов руководителей фракций о работе фракций в Государственной Думе, используя при этом возможности телевидения, а также в Интернете, отвечая в прямом эфире на вопросы избирателей. Это можно было бы закрепить как их правовую обязанность, обеспечив выделение для этого эфирного времени. Надо также предоставить им возможность в начале работы Государственной Думы выступать по телевидению перед населением с изложением своей программы работы в палате федерального парламента.

Современная система народного представительства, базирующаяся на фракционной дисциплине, не должна приводить к ослаблению взаимной политико-правовой и моральной ответственности избирателей и депутатов. Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации должны приносить присягу, которая бы устанавливала их правовую и нравственную обязанность служить интересам народа и государства, основываясь на историко-культурных и духовно-нравственных ценностях многонационального народа России. Следовало бы установить дополнительные гарантии, которые бы реально обеспечивали реализацию нормы Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», определяющей депутата как представителя народа (ст. 1), ибо сегодня депутат, являясь представителем народа, фактически «партийно закрепощен». Выход из фракции по любым основаниям, как уже отмечалось, означает утрату депутатского мандата.

По-новому мог бы формироваться Совет Федерации, в котором должно быть два представителя от субъекта РФ, — один представляет органы государственной власти субъекта РФ, а другой — муниципальные образования субъекта РФ¹⁰⁴. Местная власть — в лице представителей местного самоуправления — должна звучать в симфонии властей двух палат Федерального Собрания Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ организационно обособила местное самоуправление в общей системе публичной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем необходим не только указанный вид организационного обособления органов местного самоуправления, который призван обеспечить их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но и необходимо развивать взаимодействие и сотрудничество всех представительных органов публичной власти. Так, например, в целях более полного обеспечения общерегиональных интересов следовало бы проводить периодически съезды депутатов региона, на которые каждое муниципальное образование присылает своих представителей. В некоторых регионах такая практика уже имеется. Симфония властей и соборность должны определять работу и Государственного Совета Российской Федерации, в котором должны быть представлены муниципальные образования (например, по одному представителю от каждого федерального округа).

Практика выборов депутатов Государственной Думы показывает, что оптимальный механизм формирования данной палаты так и не найден. Избиратели не обсуждают кандидатов, их позиции, взгляды, деловые качества. Голосуя за тот или иной партийный список, они доверяют, как правило, лидеру партии. Возвращение к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы при сохранении монополии политических партий на выдвижение списков кандидатов не решает эту проблему. Используя принцип соборного представительства, например, можно снять ограничение на то, что списки кандидатов на выборах выдвигают только политические партии, предоставив это право общероссийским общественным объединениям, отвечающим определенным требованиям. Возможно признание этого права за Общероссийским конгрессом муниципальных образований, за Общественной палатой Российской Федерации и др. Партийная монополия на выборах, партийно-фракционное господство и дисциплина в Государственной Думе, отсутствие необходимых правовых гарантий принятия решений с учетом всего спектра мнений выхолащивает дух соборности, коллегиальности, заменяя его абсолютизированным принципом большинства.

Идеи симфонии властей и соборности выражают историческое своеобразие возникновения и становления системы представительства в России. Они и сегодня указывают пути исторического развития российской государственности, обусловливают формирование духовно-нравственных основ народного представительства в современной России.

Библиография

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. М., 2010. Т. 1.

2. Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 1998.

3. Данилевский Н. Я. Горе победителям. М., 1998.

4. Дьяконов М. А. Очерки общественного и государственного строя Древней Руси. СПб., 2005.

5. Еллинек Г. Право меньшинства. М., 1906.

6. Ильин И. А. О грядущей России: Избранные статьи. М., 1993.

7. Киреевский И. В. Духовные основы русской жизни. М., 2007.

8. Тростников В. Православная цивилизация. Исторические корни и отличительные черты. М., 2004.

Михалева Н. А.

Конституция 1993 г. — юридическая модель настоящего и будущего России¹⁰⁵

В статье исследуются вопросы содержания и сущности Конституции РФ, ее значения для развития Российского государства и общества. Автор рассматривает Конституцию как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государственной и муниципальной власти, обеспечиваются права и свободы личности. Перспективный характер Конституции является специфической формой социального прогнозирования, научного предвидения, творческого воздействия права на формирование новых общественных отношений. Делается вывод, что исключительная значимость новой Конституции состоит в том, что она юридически оформила суверенный статус России как единого многонационального государства, государства-цивилизации, государства единой гражданской нации, скрепленной русским народом, русским языком и русской культурой, занимающего достойное место в системе мирового сообщества. Она закрепила современную модель российского федерализма. На базе Конституции РФ 1993 г. сформировалась новая конституционно-правовая система в соответствии с принципами федерализма как основополагающими началами в целях упрочения и развития суверенной российской государственности и государственности народов, самоопределившихся в форме национально-территориальных государственных образований в составе Российской Федерации. Проблемы реализации Конституции привлекают внимание ученых-конституционалистов к следующим вопросам: системообразующая роль Конституции России; конституционные ценности; легитимность Конституции; конституционная ответственность; конституционная юстиция; модернизация судебной системы; пределы ограничения прав и свобод личности; способы взаимодействия публичной власти и институтов гражданского общества; конституционный статус субъектов Федерации; взаимная ответственность Федерации и субъектов; теоретико-правовые аспекты регионального конституционного законодательства; поиск места России в условиях глобализации и террористических угроз.

Ключевые слова: юриспруденция; Конституция; правовое государство; принцип разделения властей; федерализм; суверенитет; права человека; Президент РФ; Федеральное Собрание; субъекты РФ; Конституционный Суд РФ; государственная власть.

Юбилей — это всегда торжество, и о юбиляре принято говорить только хорошо. Юбилеи бывают личные и общественные. Мы ежегодно отмечаем праздники — День народного единства, День Победы, День России, День Конституции и др. Однако ныне это особый праздник. Нашей Конституции 20 лет! Это значит, что российский народ и государство, преодолев трагедию развала СССР, катаклизмы перестройки, уже два десятилетия живут по новой конституционной модели, которая была принята всенародным голосованием в 1993 г.

Конституция в любом государстве — это правовой акт высшей юридической силы, обязательный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. Конституция на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией публичной власти, правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, формой правления и государственного устройства, выступает правовой моделью гражданского общества, существенным условием законности, правопорядка и социальной стабильности, баланса институтов власти.

Конституция — обязательный признак правового государства, основанного на господстве права, отрицании произвола власти и бесправия подвластных. В то же время любая конституция выходит за рамки государственной организации. Ее регулирующая роль касается всего общественного организма. Она охватывает не только государственную, но и негосударственные сферы — социально-экономическое устройство, культуру, отношения гражданского общества. Никакая конституция не может обойти взаимоотношения государства с институтами собственности, общественными и религиозными организациями. Нормы конституции, как и права в целом, оказывают формирующее воздействие на государственно-политическую, экономическую, социальную и духовно-нравственные сферы.

Конституцию можно рассматривать как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государственной и муниципальной власти, обеспечиваются права и свободы личности.

Потребность в новой конституции в любой стране возникает после каких-либо масштабных событий общественно-политического характера: революции, завоевания независимости, распада государства и образования нового государственного единства, изменения формы правления и политического режима. Каждая новая конституция обобщает конкретный опыт истории государства и обогащает его новым содержанием. Таким образом, фактическая конституция, т. е. состояние общественных отношений на конкретном историческом этапе развития государства, обусловливает содержание и тенденции динамики юридической конституции.

Общественно-политическая ситуация в России, сложившаяся после распада СССР и образования на постсоветском пространстве независимых суверенных государств, вызвала необходимость разработки и принятия новой Конституции, которая стала центром национальной правовой системы. Основной Закон России — это уникальный учредительный правовой акт, который юридически закрепляет суверенитет, независимость и верховенство государственной власти, обеспечивает стабильность конституционного строя, баланс институтов публичной власти.

Закрепляя достигнутое, итоги пройденного пути, Конституция вместе с тем содержит программные положения, определяет основные направления социального прогресса, исторические перспективы. Конституция — это юридический проект развития общества и государства. Перспективный характер Конституции является специфической формой социального прогнозирования, научного предвидения, творческого воздействия права на формирование новых общественных отношений.

Программные положения включены в вводную часть Конституции РФ (преамбулу), а цели и задачи, определяющие направления развития экономики, политики, социального прогресса, национальных отношений, культуры, получают выражение в гл. 1 «Основы конституционного строя».

В преамбуле Конституции провозглашается решимость многонационального народа России возродить суверенную государственность, сохранить исторически сложившееся государственное единство, гражданский мир и согласие, незыблемость демократического строя, равноправие и самоопределение народов, создать условия для достойной жизни и свободного развития граждан. Подчеркивается приверженность идеалам социальной справедливости, ценность демократии и правового государства, приоритет общечеловеческих ценностей, уважение к памяти предков, передавших нам любовь к Отечеству, веру в добро и справедливость, осознание ответственности за свою Родину.

Таким образом, Конституция России, располагая стратегическим потенциалом, обеспечивает опережающее воздействие на общественные процессы, стимулирует социальную активность субъектов права.

Исключительная значимость новой федеральной Конституции состоит в том, что она юридически оформила суверенный статус России как единого многонационального государства, государства-цивилизации, государства единой гражданской нации, скрепленной русским народом, русским языком и русской культурой, занимающего достойное место в системе мирового сообщества¹⁰⁶.

Безусловное признание государственного суверенитета России получает выражение в том, что никакая другая власть — ни субъектов Федерации, ни общественных объединений, ни церкви, ни местного самоуправления, тем более зарубежных организаций — не вправе присваивать себе функции государственной власти. Только Российское государство определяет весь строй правовых отношений в стране, пределы свободы личности и меры ответственности за правонарушения, стратегию модернизации социально-экономического и общественно-политического развития, национальной безопасности, международных отношений; устанавливает систему органов публичной власти, определяет характер их взаимоотношений, полномочия и ответственность. Признание суверенитета только за Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти, верховенства Конституции РФ и федеральных законов.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подтвердил, что закрепленное в федеральной Конституции положение о ее высшей юридической силе означает признание верховенства конституционных норм над законом и иными нормативными правовыми актами¹⁰⁷. Целью конституционного соответствия является функционирование России как единого целостного суверенного государства, выражающего интересы объединившихся в нем народов. Единство конституционно-правовой системы федеративного государства обеспечивает стабильность его политической системы, реализацию демократических прав и свобод граждан независимо от места их проживания, общность принципов организации институтов государственной и муниципальной власти.

Единство системы государственной власти предполагает:

1) формирование федеральных и региональных органов государственной власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

2) соблюдение единых принципов организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти;

3) участие Президента РФ в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти Федерации и субъектов, судебно-прокурорской власти, руководителей Счетной палаты РФ, Общественной палаты РФ, Следственного комитета РФ и др.;

4) подчиненность (субординацию) в системе органов исполнительной и судебно-прокурорской власти;

5) юридическую ответственность за нарушение законов;

6) осуществление института федерального вмешательства;

7) гласность, информатизацию государственных и муниципальных органов власти.

Государственное единство Федерации и ее субъектов предопределяет идентичность их формы правления, политического режима, экономической системы, правового статуса личности, принципов организации и функционирования механизма публичной власти.

Конституция РФ оформила современную модель российского федерализма.

К началу перестройки в Российской Федерации было 16 автономных республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов и 2 города федерального значения.

Принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и последующий развал Союза СССР дали мощный толчок децентрализации государственного единства. Абсолютно все бывшие автономные республики в составе РСФСР приняли Декларации о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенными государствами, т. е. они в одностороннем порядке, без согласования с РСФСР, изменили свой конституционно-правовой статус. Четыре автономные области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская — в 1991 г. преобразовались в республики в составе РСФСР. Административно-территориальные единицы среднего звена (края, области, города федерального значения) получили статус субъектов РФ при подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г.

Конституция 1993 г. инкорпорировала, т. е. впитала в себя, позитивные нормы Федеративного договора, преодолев перекосы «суверенизации». Федеративный характер России определен преамбулой и ст. 1, 5, 65, 70, 71 Конституции. Если ст. 1 закрепляет федеративную форму государственного устройства России, ст. 65 – ее структурный состав, ст. 5 – принципы взаимоотношений между целым и составными частями, то в ст. 70, 71 разграничиваются предметы ведения и полномочия между Федерацией и субъектами.

Конституция России дает полный перечень субъектов Федерации с учетом корректировки их государственно-правового статуса (ст. 65). Из оборота применительно к республикам исключено понятие «суверенное государство», которое использовалось в Федеративном договоре. Новая конституционная модель федерализма в России отрицает делегированный суверенитет.

В настоящее время в России три категории субъектов: несуверенные государства (21 республика); 57 государственных образований (9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения); пять автономных образований (одна автономная область и четыре автономных округа).

В последние годы произошло объединение ряда субъектов — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край; Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край; Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. К сожалению, объединительный процесс забуксовал, хотя в перспективе не исключается его возобновление.

Конституция РФ относит вопросы государственного устройства России к исключительному ведению Федерации (п. «а» ст. 71). Федерация определяет не только собственный юридический статус, но и статус субъектов, порядок его изменения; закрепляет юридическое равенство субъектов; запрет сецессии (свободного выхода субъектов из состава Федерации); предметы исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов; процедуру принятия в состав России нового субъекта. Объединение субъектов Федерации, изменение их юридического статуса оформляются федеральными конституционными законами и фиксируются в ст. 65 Конституции РФ.

Конституция РФ закрепляет незыблемость принципов российского федерализма (ст. 5). Это, в частности, означает: 1) государственную целостность России; 2) равноправие и самоопределение народов России; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; 5) юридическое равноправие субъектов РФ. Указанные принципы обусловливают закономерности, динамику и тенденции развития суверенной России как единого целостного организма, а также ее составных частей — субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). С. Н. Бабурин вводит еще один принцип федерализма: сбережение политико-правовой самобытности России¹⁰⁸.

Конституционный принцип верховенства федерального закона выступает условием функционирования Федерации как единого целостного суверенного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов. Принцип верховенства федеральной Конституции как выражение суверенитета России, распространяющегося на всю ее территорию, означает, что субъекты Федерации не могут изменять установленные Конституцией приоритеты федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать действие, вводить какие-либо ограничительные процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами.

На базе Конституции РФ сформировалась новая конституционно-правовая система в соответствии с принципами федерализма как основополагающими началами в целях упрочения и развития суверенной российской государственности и государственности народов, самоопределившихся в форме национально-территориальных государственных образований в составе РФ.

Российская Конституция, конституции и уставы субъектов Федерации находятся в системном единстве. Региональные основные законы выступают важным структурным звеном российской национальной правовой системы, фактором политической стабильности. Конституционное развитие субъектов Федерации не может идти вразрез с федеральным конституционным законодательством. В содержательном плане по сравнению с федеральной Конституцией региональные конституции и уставы вторичны, ибо воспроизводят основополагающие принципы государственного устройства России. Между федеральным законодательством и региональными конституциями (уставами) недопустимы противоречия, однако если они возникают, то должны решаться парламентским консенсусом, с участием Президента России, Конституционного Суда РФ, региональных органов государственной власти и общественности.

Единство конституционно-правовой системы обеспечивает стабильность политической организации федеративного государства, гарантированную реализацию прав и свобод граждан независимо от места их проживания, общность принципов организации государственной и муниципальной власти. В верховенстве Конституции находит выражение идея подчинения государства праву.

Федеральные и региональные органы государственной власти не вправе принимать решения, противоречащие Конституции РФ. Неконституционные, незаконные, а также противоречащие существу и назначению государственной власти акты или их отдельные положения, решения органов государственной и муниципальной власти противоправны. Они могут быть оспорены, не должны вступать в силу, а вступившие в силу подлежат отмене.

Государство гарантирует действенность Основного Закона. Важнейшими условиями его реальности являются стабильный конституционный строй, развивающаяся инновационная социально ориентированная экономика, авторитет институтов публичной власти, гласность, режим законности и правопорядка, активность неправительственных правозащитных организаций, правовая культура и креативность граждан.

Конституция РФ обеспечена наивысшей степенью правовой защиты. Гарантом Конституции является Президент РФ. Исключительно важную роль в охране Конституции играет Конституционный Суд РФ. В обеспечении реализации Конституции РФ участвуют также парламент, правительство, органы отраслевого управления, региональной и муниципальной власти, суда, Следственный комитет РФ, прокуратура, полиция.

Президент России, главы субъектов Федерации, следователи, судьи, прокуроры, работники полиции, военнослужащие, вступая в должность, приносят присягу на верность Конституции.

Действующая Конституция России закрепляет универсальные принципы конституционного строя: суверенитет и единство России; республиканская форма правления; федерализм; демократия и народовластие; правовой, социальный и светский характер государственности; разделение властей; приоритет, незыблемость, гарантированность прав и свобод личности; многоукладная инновационная экономика; идеологическое многообразие и политический плюрализм; местное самоуправление. Эти нормы-принципы, составляющие основы конституционного строя России, выражают важнейшие закономерности общественно-политических и социально-экономических отношений; базовые взаимоотношения личности, общества и государства; форму правления, государственного устройства и политический режим. Они обладают универсальностью и императивностью, так как распространяются на всех без исключения участников конституционно-правовых отношений и общеобязательны для руководства и исполнения. Таким образом, в России создается конституционный строй, т. е. политико-правовой режим обеспечения верховенства права, основанного на развитой системе конституционных ценностей и институтов¹⁰⁹.

Конституционное государство в России — это «правовой союз под общей суверенной властью на основе юридического равенства и справедливости, союз, который зиждется на взаимосвязи таких элементов, как власть, свобода, закон и общее благо (общая цель)»¹¹⁰.

Для демократической России характерна конституционная система власти народа. Это означает, что единственным легитимным источником публичной власти в Федерации и регионах является многонациональный народ России. Каждый гражданин страны, в каком бы регионе он ни проживал, имеет право участвовать в принятии решений как непосредственно, так и через представительные органы государственной и муниципальной власти, влиять на политику государства путем участия в выборах и референдумах, массовых публичных мероприятиях, через политические партии, общественные и неправительственные объединения, средства массовой информации, социальные сети.

Народовластие требует гражданственности, т. е. политической активности, достаточно высокой общей и правовой культуры населения, его диалога с властью. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Новеллой конституционного регулирования является провозглашение человека, его прав и свобод, чести и достоинства высшей ценностью. Признается приоритет общечеловеческих ценностей, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека и других международно-правовых актах. Ставится задача гармонизации общечеловеческих и национальных ценностей. Специальная глава Конституции РФ посвящена основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, ограничение которых возможно в исключительных ситуациях при условии, что оно является соразмерным и общественно необходимым. Особое внимание уделяется защите прав ребенка, в первую очередь детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных, детей-инвалидов и многодетных семей.

Основной Закон в ст. 24, 29 не допускает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, а также сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Конституция обеспечивает разумные границы свободы личности.

Гражданам России гарантировано право на обращения в органы государственной и муниципальной власти, к должностным лицам этих органов, в общественные объединения, средства массовой информации, а также возможность любыми не запрещенными законом средствами защищать свои права и свободы от нарушений и противоправных посягательств.

Исключительно важное значение в системе конституционных ценностей имеет гражданское общество. Это сложная социальная система, объединяющая граждан, публично-правовые институты власти и негосударственные формирования, через которые граждане реализуют свое право на участие в управлении государственными и общественными делами. Структурными элементами гражданского общества являются общественные и религиозные объединения, политические партии, неправительственные организации, в частности правозащитные, средства массовой информации, социальные сети.

Гражданское общество нельзя понимать как противовес государству. И то и другое направлено на развитие народовластия. Демократическое государство создает правовое оформление институтов гражданского общества, содействует их активизации, вовлечению граждан в общественную деятельность, а институты гражданского общества оказывают поддержку позитивным действиям публичной власти. Федеральная Конституция устанавливает пределы вмешательства публичной власти в сферу общественного самоуправления.

Правовой статус основных институтов гражданского общества определен Федеральными законами: «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ; «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ; «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ; «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ; «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ; «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ; «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ; «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ.

И хотя институты гражданского общества в значительной степени автономны, государство воздействует на них через механизмы регламентации их правового статуса и оказание финансовой поддержки.

В России созданы и действуют национальные объединения международных общественных организаций («Всемирный конгресс российских соотечественников», «Международное правозащитное движение», «Мир без нацизма» и др.), федеральные общественные объединения («Федерация независимых профсоюзов России», «Российский союз промышленников и предпринимателей», «Движение автомобилистов», «Трудовая Россия», «Ассамблея народов России», «Фонд защиты гласности»), их региональные отделения и региональные общественные объединения (например, «Московская Хельсинская группа», «Московское городское общество защиты природы», «Военно-патриотический союз Чеченской Республики», «Женщины Дона» и др.).

С 2012 г. некоммерческие организации, занимающиеся политической деятельностью за деньги иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц, должны регистрироваться в качестве иностранных агентов.

Федеральные и региональные правоохранительные органы контролируют деятельность неправительственных организаций на причастность к экстремистской деятельности. За последние годы по этому основанию запрещена деятельность межрегиональных общественных объединений «Русское национальное единство», «Движение против нелегальной иммиграции», «Национал-большевистская партия» и ряд других организаций.

Важным элементом механизма саморегуляции и развития общества выступает идеологический и политический плюрализм. Воплощением идеологического многообразия является многопартийность. И хотя право граждан на объединение в политические партии Конституцией РФ непосредственно не закреплено, однако по смыслу ст. 30во взаимосвязи со ст. 1, 13, ч. 4 ст. 15, 17, ч. 1 ст. 32 Основного Закона создание политических партий и участие в их деятельности является неотъемлемой частью права каждого гражданина на объединение.

В России легитимны исключительно федеральные политические партии. Для их государственной регистрации с 2012 г. установлен численный минимум — 500 членов — и наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов Федерации.

В связи с либерализацией государственной регистрации политических партий Россия переживает бум рождения политических объединений. Наряду с парламентскими партиями-ветеранами («Единая Россия», «Справедливая Россия», «Коммунистическая партия Российской Федерации», «Либерально-демократическая партия России») появляются «малые» партии, о которых люди ничего не знают, например «Интернет-партия Российской Федерации», «Партия Первого Президента», «Социально-прогрессивная партия России» и др. В настоящее время общее количество зарегистрированных политических партий в России приближается к 90, а к моменту следующих президентских выборов их будет 200. Будущее покажет их жизнеспособность.

Наряду с общественными объединениями в России зарегистрировано более 200 религиозных организаций.

Россия — светское государство. Здесь ни одна религия не может иметь статус официальной, государственной (т. е. обязательной). В стране проживают люди различных вероисповеданий: православные, мусульмане, католики, буддисты, лютеране, иудеи, кришнаиты и др. Религии народов России составляют неотъемлемую часть ее исторического и культурного наследия. Отношения церкви и государства в демократической России строятся на основе сотрудничества. Государство не отдает предпочтения какой-либо одной конфессии. Религиозные организации равны перед законом. Пропаганда религиозного превосходства, нарушение свободы вероисповедания наказываются по Уголовному кодексу РФ и Кодексу РФ об административных правонарушениях. За публичное оскорбление (унижение) богослужений и других религиозных обрядов и церемоний налагается штраф. Деятельность общественных и религиозных объединений может ограничиваться лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Ограничения по этим основаниям допускает Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.

Современная Конституция России оформляет социально-экономическую природу государственной власти. Это многообразие и защита всех форм собственности; свобода предпринимательской деятельности; социально ориентированная инновационная рыночная экономика; единое экономическое пространство; свободное перемещение товаров и услуг; повышение производительности труда; поддержка добросовестной конкуренции, малого и среднего бизнеса.

Россия оформляет новую экономическую модель, преодолевая последствия мирового финансового кризиса и внутренних негативных факторов — колоссальное расслоение социальных групп; безработицу в отдельных регионах страны; ориентацию на магическую силу рыночной стихии, сверхприбыль и сверхпотребление; осваивает новую роль государства в регулировании экономических процессов; стремится встроить нравственный фактор в социально-экономическую сферу жизни общества.

Важным элементом содержания российской Конституции является закрепление механизма реализации публичной власти — системы, принципов формирования и деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, разграничение между ними полномочий, конституционной ответственности.

В России существует сложная трехуровневая система органов публичной власти: 1) федеральный; 2) региональный; 3) муниципальный. Федерализм обусловливает рациональное распределение властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами.

Систему федеральных органов власти составляет: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ — парламент, Правительство и отраслевые органы исполнительной власти, Центральная избирательная комиссия РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Следственный комитет РФ, Генеральный прокурор РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный по правам ребенка в РФ, Уполномоченный по правам предпринимателей в РФ и др.

Принцип единства государственной власти и разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти по горизонтали и вертикали, но и их взаимное уравновешивание, невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие.

Единство государственной власти в России олицетворяет Президент страны. Он участвует в формировании как федеральных, так и региональных органов государственной власти. Например, согласует с Государственной Думой Федерального Собрания кандидатуру на пост Председателя Правительства России; высказывает свое мнение о кандидатуре на пост высшего должностного лица субъекта Федерации; может распустить Государственную Думу ФС РФ и региональный парламент; отправить в отставку Правительство РФ; отстранить от должности главу исполнительной власти региона, федеральных министров; предлагает Совету Федерации ФС РФ кандидатуру Председателя Конституционного Суда РФ, Генерального прокурора РФ; назначает Председателя Следственного комитета РФ; вносит на утверждение в Государственную Думу кандидатуру на должность Председателя Счетной палаты РФ и др.

Президент России определяет в ежегодных посланиях Федеральному Собранию основные направления общественного развития; утверждает долгосрочные стратегические программы по отдельным сферам внутригосударственной и международной политики; координирует деятельность всех ветвей власти; участвует в разрешении коллизий между ними; вправе возбудить процедуру в Конституционном Суде РФ.

Государственный аппарат в России постоянно совершенствуется, повышаются требования к чиновникам, которых в стране 1,7 млн чел. Неиссякаемый азарт реформирования приводит к частым системно-структурным преобразованиям федеральных и региональных органов государственной власти, результаты которых порой неэффективны. В качестве позитивных перемен следует отметить установление контроля за доходами и расходами государственных гражданских служащих; запрет иметь финансовые активы в зарубежных банках; внедрение и технологическое взаимодействие информационных систем, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг. Как справедливо замечает Т. Я. Хабриева, модель современного государства должна отражать плоды технологического прогресса, использование информационных технологий в целях обеспечения не только обратной связи между государством и обществом, но и контроля общества за государством¹¹¹.

Следует поддержать инициативу Правительства РФ о придании законотворческому процессу необходимой публичности и введении антикоррупционной экспертизы всех принимаемых в стране нормативных правовых актов.

Конституция РФ является нормативно-правовым актом прямого действия (ст. 15). Это означает, что ее положения действуют непосредственно. Всеохватывающий характер конституционной регламентации проявляется в том, что предписания Основного Закона общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, трудовых мигрантов и зарубежных соотечественников, пребывающих на территории России.

Нормы Конституцииобязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, государственными гражданскими служащими, представителями неправительственных объединений, общественными и религиозными организациями.

Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в том числе судебно-прокурорские, органы, полицию, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы Конституции. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений. Лица, нарушившие конституционно-правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству.

Гарантией прямого действия конституционных норм можно считать монопольное право Конституционного Суда РФ на официальную интерпретацию Конституции РФ.

В случае возникновения затруднений, неясностей и противоречий в процессе правоприменения используется процедура официального толкования Основного Закона Конституционным Судом РФ. Это существенный фактор преодоления несовершенства Конституции, приспособления «формальной конституции» к новым условиям развития страны («фактической конституции»).

В силу учредительного характера, верховенства и высшей юридической силы Конституция РФ выступает структурообразующим элементом национальной правовой системы, базовым источником всех принимаемых в стране нормативных правовых актов.

Принципиальные положения Конституции РФ получают конкретизацию в нормах текущего законодательства, прежде всего конституционного. На базе Конституции РФ приняты акты, регламентирующие процедуру проведения референдума и выборов; права и свободы личности, их гарантии; структуру Федерации; систему, полномочия, порядок деятельности органов публичной власти.

За 20 лет на базе Конституции РФ приняты более 4800 законов по различным отраслям жизни и прежде всего кодексы — Гражданский, Гражданский процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Арбитражный процессуальный, Бюджетный, Налоговый, Семейный, Земельный, Лесной, Водный, Градостроительный, Таможенный, Торгового мореплавания, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др. Законодатели собираются заняться наведением порядка в этом юридическом море.

К сожалению, значение законов девальвировалось. Зачастую они принимаются по малозначительным вопросам. Например, зачем законом утверждать технический регламент на табачную продукцию, устав автомобильного транспорта, порядок технического осмотра транспортных средств, проведения организованных торгов, регулировать микрофинансовую деятельность организаций? Уровень законодательной техники и профессиональная квалификация законодателей оставляют желать лучшего.

Федеральная Конституция — легитимный акт. Ее легитимность (т. е. правомерность, законность) проявляется в том, что она принимается: а) законно избранным парламентом; б) путем всенародного референдума; в) специально создаваемым органом публичной власти (Конституционным собранием). Референдум — это высшая форма легитимации Основного Закона.

Конституционные изменения, как правило, проходят общественную апробацию и научную экспертизу. Усложненная процедура принятия, изменения и дополнения федеральной Конституции служит гарантией ее стабильности. Процедурная сторона легитимности дополняет содержательную характеристику Основного Закона. Содержательная легитимность Конституции предопределена легитимностью публичной власти. Она затрагивает сущность Конституции, форму правления и государственного устройства, конституционные ценности, идеалы, свободы личности, механизм организации и функционирования органов публичной власти. Чтобы Конституция признавалась легитимной, она должна соответствовать международным стандартам, т. е. воспроизводить в своем тексте общепризнанные принципы и нормы международного права, идеи гуманизма, толерантности и справедливости.

Ценность российской Конституции 1993 г. обусловлена также тем, что в ней получает отражение состояние развития юридической науки, объективируется правовая доктрина, т. е. достижения научной мысли. Конституция аккумулировала достижения мировой либерально-демократической доктрины и лучшее из опыта прошлого конституционного развития страны.

Наука конституционного права России после принятия ныне действующей Конституции активно включилась в разработку теории Конституции и концепции конституционализма¹¹², демократизации федерализма при сохранении государственного единства¹¹³, правового статуса субъектов Федерации¹¹⁴ разграничения полномочий между Федерацией и регионами¹¹⁵, нового характера взаимосвязей личности, общества и государства¹¹⁶, формирования институтов гражданского общества¹¹⁷, проблем парламентаризма¹¹⁸, президентуры¹¹⁹, построения эффективного местного самоуправления¹²⁰, судебной власти и конституционного правосудия¹²¹ и др.

Внимание ученых обращено к таким проблемам, как системообразующая роль Конституции России; конституционные ценности; легитимность Конституции; конституционная ответственность; конституционная юстиция; модернизация судебной системы; пределы ограничения прав и свобод личности; способы взаимодействия публичной власти и институтов гражданского общества; конституционный статус субъектов Федерации; взаимная ответственность Федерации и субъектов; теоретико-правовые аспекты регионального конституционного законодательства; поиск места России в условиях глобализации и террористических угроз.

За двадцать лет своего существования Конституция России не состарилась, не потеряла свое лицо. Она повзрослела вместе со страной, возмужала вместе с народом, обогатилась практикой государственного строительства, поддержкой гражданского общества. Юридическая конституция приобрела статус фактической. Однако творческий потенциал Конституции не исчерпан. Она еще долго будет путеводной звездой либерально-демократической трансформации российского общества и государства.

Библиография

1. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

2. Боброва Н. А. Конституционный строй и конституционализм в России. М., 2003.

3. Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России. М., 2011.

4. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005.

5. Заметина Т. В. Федерализм в аспекте конституционного строя. М., 2010.

6. Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011.

7. Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010.

8. Козлова Е. И. Обоснование новых концепций российской Конституции в правовой теории // Lex Russica. 2009. № 2.

9. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.

10. Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ. М., 2006.

11. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.

12. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (Сравнительно-правовое исследование). М., 2013.

13. Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005.

14. Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию. М., 2012.

Раздел 2.
Развитие основ конституционного строя в трудах представителей кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Митюков М. А.

Конституция и федеративный договор: теоретические аспекты соотношения в ретроспективе, настоящем и будущем¹²²

1. Федеративный договор (далее сокращенно — ФД) — нормативный договор. Для характеристики его обычно применялись (и применяются) определения — обще(внутри)государственный, многосторонний. Он помимо конституционно-правовых норм установил и нормы некоторых других отраслей права и имеет в основном вспомогательную роль¹²³. С учетом участников федеративных отношений этот договор признается всеобщим, коллективным, федерально-региональным, а по содержанию — преобразующим¹²⁴.

ФД — результат политического компромисса, повлиявший на конституционную модернизацию федерализма в стране и сохраняющий не только исторический, но и определенный политико-правовой потенциал для возможных инноваций в этом направлении.

Соотношение Конституции и Федеративного договора — это взаимное отношение, связь и зависимость между ними применительно к прошлой и действующей российской Конституции в ракурсе ее возникновения и развития. Оно предопределяется правовой природой и предметом ФД, способом его инкорпорации в Конституцию и степенью сохранения самостоятельности в качестве правового акта, местом и «уровнем растворимости» норм договора в главном законе федерации, а также характером непосредственного либо опосредованного применения.

Теоретически вероятны различные модели соотношения Конституции и Федеративного договора. Чаще всего выделяют модель «жесткого соотношения», основанную на началах правовой иерархии и субординации, и где возможны два противоположных варианта — либо приоритет Конституции либо приоритет ФД. Другая модель — «мягкого соотношения», основанная на предопределенности Конституцией лишь круга регулируемых отношений, сторон и формы ФД, его обязательности для субъектов права и соотношения с другими правовыми актами¹²⁵. И наконец, «модель партнерства» самостоятельного регулирования каждым из них –Конституцией и ФД — своих «участков» общественных отношений.

На пути к современному соотношению Конституции и Федеративного договора преодолено несколько этапов: 1) от политической идеи Федеративного договора и ее юридической трансформации — до его подготовки и подписания (май 1990 — март 1992 гг.); 2) от инкорпорации содержания ФД в прежней Конституции 1978 года в форме учета его отдельных положений в ее тексте и приложения к ней в целом — до попыток реализации ФД в политической и конституционной практике (апрель 1992 — сентябрь 1993 гг.); 3) от ожесточенных дискуссий на Конституционном совещании о модели соотношения будущей новой Конституции и ФД — до потери им статуса приложения к основному закону по результатам всенародного голосования (июнь — декабрь 1993 гг.); 4) сосуществование ФД «рядом» с Конституцией в качестве отдельного политико-правового акта (с 24 декабря 1993 г.). По накалу, содержанию и результативности третий из них этап в свою очередь подразделяется на три ярко выраженных периода: 1) полемика накануне Конституционного совещания (конец апреля — начало июня 1993 г.)¹²⁶; 2) дискуссии на первом этапе Конституционного совещания (5 июня — 12 июля 1993 г.); 3) решение вопроса на втором этапе этого совещания (сентябрь — начало ноября 1993 г.).

Федеративный договор не учреждал Российскую Федерацию: она в качестве федеративного государства формально провозглашена еще в 1918 году и в этом аспекте исторически и конституционно предопределена. В соответствии с доктриной, признаваемой в советское время значительной частью ученых-государствоведов, это государство представляло собой федеративный союз наций, составляющих автономные образования, вместе с русским народом (сочетание федеративных и унитарных элементов, «полуфедерацию»)¹²⁷. Автономные образования охватывали лишь сегмент территории государства, хотя и значительный, а остальную «унитарную» часть ее составляли административно-территориальные образования (края, области, города республиканского подчинения). Поэтому элемент учредительности ФД заключается только в том, что он фактически провозгласил и эти образования субъектами Российской Федерации¹²⁸, тем самым придал большую федеративную определенность правовой природе нашего государства, превратив его, по выражению Б. С. Крылова в «полную» федерацию¹²⁹. А по утверждению Б. А. Страшуна — в «действительную, а не по названию федерацию»¹³⁰.

В этом плане можно согласиться с мнением тех ученых, которые утверждают, что «с появлением Договора изменилась модель федерализма, произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с охватом федеративными отношениями всех ее субъектов»¹³¹.

В политическом аспекте ФД первоначально понимался многими политиками и учеными юристами как составная часть будущей новой Конституции¹³², но опережая эти ожидания, развитие общественно-политической ситуации в стране, обусловили его инкорпорацию в действовавшую тогда Конституцию. Поэтому в историко-правовом ракурсе проблему соотношения Конституции и Федеративного договора следует рассматривать, прежде всего, применительно к прежней Конституции 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 г.), а затем — к ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 года. Это обусловлено и различной идеологией каждой из этих конституций, их структурой и содержанием.

Что касается Конституции 21 апреля 1992 года, то ФД в ней содержательно и структурно был составной частью, что признается многими политиками и учеными юристами¹³³. В частности, С. М. Шахрай в недавно вышедшей книге отмечает, что Федеративный договор «стал частью тогдашней российской Конституции и благодаря этому эффективно купировал центробежные тенденции в бывших автономиях»¹³⁴. Этим самым высшими представительными органами власти России формально признавалась на тот момент конституционность ФД.

В силу этого сам ФД и его нормы имели конституционный характер, особый порядок изменения и приоритет не только в части разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, но и вопросов, обозначенных в преамбуле договора с республиками (их статуса, признания деклараций и перспектив развития федеративных отношений и др.). Такое положение ФД до принятия Конституции 1993 года позволило отдельным авторам понимать его «надконституционным» по форме разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами¹³⁵. Тем не менее, Федеративный договор сохранял силу и как самостоятельный документ¹³⁶.

По мнению ряда ученых, ФД: «находился в тесной связи «с двумя другими основополагающими актами конституционного значения»: Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.¹³⁷; «легитимизировал конституционные реформы, проведенные в республиках в 1991–92 гг.»¹³⁸; юридически закрепил переход от унитарии к федерации; не только привнес новые апробированные и действующие элементы федерализма, но и обогатил Конституцию политической устойчивостью; более отчетливо сформировал концепцию разделения власти между федерацией и ее субъектами¹³⁹. Вместе с тем, в качестве отрицательных моментов отмечается, что в ФД был «легализован» суверенитет республик, входящих в состав России¹⁴⁰, не удалось полностью согласовать позиции центра и регионов. Он оставил юридической проблемой соотношение Федеративного договора с будущей новой Конституцией России¹⁴¹.

2. Инкорпорация и приложение ФД к прежней Конституции России 1978 года лишь несколько «смягчили» ситуацию в федеративных отношениях, но не решили ее. И дискуссия обострилась в период доработки проекта нынешней Конституции на Конституционном совещании 1993 года, где эта тематика почти каждодневно обсуждалась в том или ином организационном формате.

В подготовленном к 2 ноября варианте проекта новой Конституции Российской Федерации уже отсутствовал отдельный самостоятельный раздел «Федеративный договор»¹⁴². И на следующий день на встрече с руководителями представительных и исполнительных органов государственной власти республик, краев и областей, автономий Б. Н. Ельцин заявил: «Включать или не включать в Конституцию Федеративный договор? Знатоки юриспруденции советуют учесть в Конституции его основные принципы. И пусть он существует рядом с ней»¹⁴³. Тем самым был подведен итог самой большой дискуссии в рамках Конституционного совещания.

Необходимо отметить: исключение ФД в качестве отдельного раздела из проекта Конституции РФ не значит, что он перестал действовать. Особенно при условии, что он стал составным элементом конституционной основы — конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Федеративный договор в контексте конституционных положений преамбулы, статей 71, 72, 78 и пункта 1 Заключительных и переходных положений стал основой для Конституции Российской Федерации, а в контексте статьи 11 «запасным вариантом» для возможного развития федеративных отношений.

3. Политические события сентября — октября 1993 г. обусловили новую политическую ситуацию, в которой Президент не стал нуждаться в прежней степени поддержки регионов, мог сдерживать их притязания на чрезмерную самостоятельность¹⁴⁴. Это позволило ему при поддержке большинства участников Конституционного совещания отказаться от ФД в качестве самостоятельного раздела в проекте новой Конституции, выносимой на всенародное голосование.

В отличие от Конституции 1978 г. (в ред. от 21 апреля 1992 г.), ныне действующая Конституция РФ устанавливает приоритет конституционных положений по отношению к положениям Федеративного договора, а сам ФД уже не считается составной частью Конституции¹⁴⁵. Но он продолжает оставаться тем политико-юридическим актом, который является основой Конституции РФ и конституционного строя¹⁴⁶.

Прямое упоминание ФД в статье 11 (часть 3) и в абзаце четвертом пункта 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ в системной связи с ее положениями статьи 16 дают основание утверждать, что конституционные изменения и дополнения в отношении ФД, в частности отказ от него, изменение назначения и иерархического соотношения между ним и Конституцией, возможны лишь через пересмотр Конституции.

Хотя в настоящее время дискуссия о соотношении Конституции и ФД утратила политико-прикладной характер и научную остроту, попытки ее возобновления имеются¹⁴⁷. Некоторые публицисты даже говорят о разработке нового федеративного договора¹⁴⁸. Нельзя сбрасывать со счета и тот фактор, что российский опыт ФД может приобретать и геополитическое звучание при осложнении ситуации в отдельных государствах с многонациональным составом. В частности, некоторыми политиками высказывается в качестве одного из сценариев, что «Украина должна быть переучреждена заново как договорная федерация», и в качестве одного из инструментов такого решения называется федеративный договор¹⁴⁹.

Нарутто С. В.

Основы конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов в решениях Конституционного Суда РФ¹⁵⁰

Основы конституционного строя как правовой институт занимает ведущее место в системе отрасли конституционного права России. Это своеобразная «конституция в конституции». Под основами конституционного строя понимаются основополагающие принципы устройства общества и государства, обеспечивающие подчинение государства праву и устанавливающие пределы вмешательства государства в жизнь гражданского общества. Основы конституционного строя определяют содержание правового воздействия на все сферы жизни общества, влияют на развитие всей правовой системы Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя. Они не могут быть изменены Федеральным Собранием РФ. В случае необходимости изменения норм главы I «Основы конституционного строя» требуется пересмотр Конституции РФ в целом.

Категорией «основы конституционного строя» характеризуются не только основополагающие принципы устройства всего российского государства, но и его составных частей — субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в целом ряде своих решений использует эту категорию в отношении республик¹⁵¹. Основы конституционного строя отражаются в региональных учредительных документах, и как правильно, отмечает Н. А. Михалева, в качестве конституционно-правового института представляют собой системное единство норм федеральной Конституции и региональных основных законов, закрепляющих фундаментальные принципы организации общественного и государственного устройства¹⁵².

Конституционный Суд РФ многократно оценивал соответствие положений тех или иных нормативных актов основам конституционного строя по самым разным направлениям при осуществлении различных полномочий, и прежде всего принципы, характеризующие власть в государстве¹⁵³.

В зависимости от сфер жизни общества основы конституционного строя можно подразделить на три группы — политические; социально-экономические и духовные.

Политические основы конституционного строя. К ним относятся: демократическое государство; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; республиканская форма правления; разделение властей; единство государственной власти; государственный суверенитет; идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; федеративное государство; самостоятельность местного самоуправления; правовое государство.

Социально-экономические основы конституционного строя: свобода экономической деятельности; единство экономического пространства; поддержка конкуренции; признание многообразия форм собственности и их равной защиты; признание и охрана земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; социальный характер государства.

Духовные основы конституционного строя: идеологическое многообразие; светский характер государства.

Демократическое государство. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Данная норма закрепляет главный принцип построения государственной власти в России — принцип народовластия. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа, согласно ст. 3 Конституции РФ, наряду со свободными выборами является референдум.

Конституционный Суд подчеркивает, что Конституция РФ «исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга». Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции (референдум — свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем — право участвовать в референдуме»¹⁵⁴.

В решениях Конституционного Суда отмечается, что в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, «органы и должностные лица становятся носителями государственной власти… и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и законами»¹⁵⁵.

Демократия как политическая форма осуществления государственной (публичной) власти в обществе, основана на принципах народовластия, свободы личности и уважения прав человека, гражданского контроля над органами публичной власти.

Конституционный Суд подчеркивает, что в основе взаимоотношений личности и публичной власти лежит конституционный принцип взаимного доверия, который требует обеспечения государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народом своей власти достигают цели. «Только при условии подлинно свободного волеизъявления избирателей и его неискаженной фиксации в формализованных итогах голосования, результатах выборов выборные органы и должностные лица публичной власти могут рассматриваться как органы демократического представительства народа. Соответственно, в условиях демократического правового государства гражданину как избирателю во всяком случае не может быть отказано в праве на осуществление в тех или иных установленных законом формах, включая юрисдикционные, контроля над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения, — в противном случае он оказывался бы в положении не равноправного субъекта, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице его органов, а лишь объекта государственной деятельности, что противоречит конституционному требованию уважения и охраны государством достоинства личности во всех сферах, включая политические отношения»¹⁵⁶.

В решениях Конституционного Суда РФ выделяются следующие признаки демократии: 1) легитимный характер политической власти и законность ее действий; 2) наличие представительных органов, формируемых на основе всеобщих свободных и периодичных выборов; 3) реальное осуществление политических и иных прав и свобод человека; 4) защищенность человека от произвола и беззакония; 5) отсутствие единой, обязательной для всех членов общества официальной идеологии; 6) свобода СМИ, отказ от цензуры; 7) существование парламентских и оппозиционных политических партий, профсоюзных, молодежных, женских и других общественных объединений; 8) учет интересов меньшинства, национальных и иных особенностей населения; 9) гражданский контроль за деятельностью органов власти; 10) разделение государственной власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную.

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Исходя из этой ценности, Конституция РФ закрепляет обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. «Осуществляя правовое регулирование в той или иной сфере общественных отношений, федеральный законодатель связан конституционными требованиями к порядку принятия и содержанию федеральных законов, обязывающими его обеспечивать баланс конституционно значимых ценностей исходя из того, что в Российской Федерации как демократическом правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства» (ч. 1 ст. 1, ст. 2 Конституции РФ)¹⁵⁷.

Конституция РФ исходит из того, что государство не предоставляет людям их основные, т. е. конституционные, права и свободы. Эти права принадлежат людям от рождения и не могут приобретаться от государства. Основой прав и свобод является человеческое достоинство, которое предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу автономии личности и создает условия как для демократического устройства общества, так и для всестороннего развития человека¹⁵⁸.

Обеспечение условий для реализации прав и свобод личности и их защита в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации осуществляются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Республиканская форма правления Российской Федерации закреплена в ст. 1 Конституции и означает, что высшие органы государственной власти избираются гражданами (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) либо формируются представительным органом (Правительство РФ).

Республиканская форма правления предопределяет принципы организации органов государственной власти, саму их организацию, порядок формирования и функционирования, а также характер их взаимодействия в единой системе государственной власти. Исходя из этого, законодатель обязан предусмотреть такую организацию государственной власти, включая порядок и условия формирования ее органов, которые гарантировали бы защиту от искажения демократической природы конституционного строя РФ¹⁵⁹.

Конституционный Суд отмечает, что республиканская власть представляет интересы народа¹⁶⁰, выражает его волю. Этим обусловлено особое место федерального парламента и парламентов субъектов РФ как органов народного представительства, осуществляющих законодательную власть, его самостоятельность и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний¹⁶¹. Республиканская форма правления ограничивает публичную власть, ставит ее и государство в зависимое от народа положение, в силу чего государственная служба не может притязать на обособление от народовластия и на такую стабильность, которая обращалась бы в сословную замкнутость служащих. Именно от решений республиканской власти, представляющей интересы народа, зависят объем служебных функций и количество служащих¹⁶².

Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную предусмотрено ст. 10 Конституции РФ. Органы каждой из ветвей государственной власти действуют самостоятельно в рамках установленной Конституцией и законом компетенции, не вмешиваясь в полномочия другой и не подчиняясь ей.

Соблюдение принципа разделения властей постоянно находится в поле зрения Конституционного Суда РФ. Определяя конституционность полномочий органов власти, Суд руководствуется, прежде всего, данным принципом. Так, Суд указал, что передача законодателем Правительству РФ неопределенных по объему полномочия, и реализация их Правительством произвольным образом привели бы к нарушению принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ относится к исключительной прерогативе законодателя¹⁶³. Также в силу принципа разделения властей к сфере законодательного регулирования относится утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета¹⁶⁴.

Анализируя полномочия Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти, Конституционный Суд указал, что принцип разделения властей в сфере правового регулирования предполагает разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ, которое не вправе, как и другие органы исполнительной власти, устанавливать не предусмотренные федеральным законом основания уголовной ответственности¹⁶⁵. Руководствуясь принципом разделения властей, Суд признал неконституционным пункт 100 Регламента Правительства РФ, конкретизирующий нормативное содержание конституционного права законодательной инициативы¹⁶⁶.

Во многих решениях Конституционного Суда отмечается особая роль, предназначение и функции суда в системе разделения государственной власти в Российской Федерации¹⁶⁷.

Целью осуществления разделения властей является обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. Принцип разделения властей, как отметил Конституционный Суд, предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе¹⁶⁸.

Единство государственной власти органично сочетается с конституционным принципом разделения властей, поскольку любая из функций органов государственной власти — законодательная, исполнительная или судебная, является функцией по осуществлению единой государственной власти. Компетенция органов власти в совокупности охватывает все функции государства, что свидетельствует о единстве государственной власти.

Это единство обусловлено принадлежностью всей власти в Российской Федерации исключительно ее многонациональному народу и обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права человека. Согласно позиции Конституционного Суда, «в силу того, что единственным источником, из которого проистекают три ветви власти, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ РФ, в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) не допускается их противоборство»¹⁶⁹.

Государственный суверенитет. Единство системы государственной власти выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации, под которым понимается свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами, на международной арене. Государственная власть является единственной политической властью, обладающей правом от имени народа издавать общеобязательные акты и требовать их исполнения, включая применение принудительных мер.

Конституционный Суд неоднократно обращался к вопросу о понятии суверенитета, отмечая, что суверенитет, предполагающий верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий его конституционно-правовой статус. Конституционный Суд исключил существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью¹⁷⁰. Таким образом, Конституционный Суд подтвердил отсутствие суверенитета у республик и иных субъектов РФ.

Выражением верховенства государственной власти является верховенство на территории России Конституции РФ и федеральных законов. Все иные акты, включая конституции, уставы и законы субъектов РФ, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Идеологическое и политическое многообразие, многопартийность — важные составляющие конституционного строя.

Демократический конституционный строй предполагает идеологическое многообразие, которое означает возможность свободного сосуществования в обществе различных политических взглядов, концепций, идеологий. Как указал Конституционный Суд, реально гарантированная свобода выражения разнообразных взглядов, мнений, убеждений, свобода критики, оппозиции являются конкретным показателем демократизма общества¹⁷¹.

В Конституции РФ устанавливается запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13). В этом проявляется гуманистическая сущность демократического государства, обеспечивающего свободное выражение индивидом своего мнения, терпимость по отношению к другим взглядам.

Разные социальные группы населения для выражения своих взглядов и защиты интересов могут объединяться в общественные объединения, включая политические партии. Возможность различных партий и иных политических сил законными средствами бороться за власть, активно участвовать в общественной жизни страны, влиять на проводимую государством политику, на содержание принимаемых им решений характеризуется как политическое многообразие (плюрализм).

Как указал Конституционный Суд, деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы¹⁷². Политические партии, являющиеся необходимым институтом представительной демократии, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т. п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него — всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия¹⁷³.

Федерализм признается одной из основ конституционного строя и характеризуется сложным государственным устройством России. Федеративное устройство Российской Федерации основано на следующих принципах: государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов РФ; равноправие субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Сущность российского федерализма постоянно детализируется в решениях Конституционного Суда. Прежде всего Конституционный Суд подчеркнул конституционный, а не конституционно-договорный или договорный характер Российской Федерации¹⁷⁴.

Конституционный Суд отметил, что взаимоотношения с субъектами РФ должны строиться с учетом конституционных основ федеративного устройства, в частности, без нарушения принципа равноправия субъектов¹⁷⁵ как формального равенства в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равенство возможностей, но не реально приобретенных полномочий¹⁷⁶.

Из конституционного принципа федерализма вытекают взаимные права и обязанности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, необходимость их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам. В силу этого федеральный законодатель должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов РФ их конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов¹⁷⁷.

Особое значение имеет позиция Конституционного Суда о том, что отказ в признании суверенитета за субъектами РФ не означает отрицание принадлежности им всей полноты государственной власти, которой они — вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов — обладает в силу ч. 3 ст. 5 и ст. 73 Конституции РФ, и не является отказом от принципа федерализма¹⁷⁸.

К политическим основам конституционного строя относится самостоятельность местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается Конституционным Судом как проявление народовластия, один из элементов политической системы общества, благодаря которому наряду с общегосударственными гарантируются и местные интересы, непосредственно связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения отдельных муниципальных образований¹⁷⁹.

В решениях Конституционного Суда принцип самостоятельности местного самоуправления рассматривается как безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения¹⁸⁰, а само по себе местное самоуправление — одним из уровней публичной власти, а также формой территориальной самоорганизации населения¹⁸¹.

В Постановлении от 16 октября 1997 г. Конституционный Суд подчеркнул, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправлении от системы органов государственной власти, самостоятельности населения в выборе структуры органов местного самоуправления должны быть обеспечены и защищены от возможных злоупотреблений своими полномочиями органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, а также от необоснованного вмешательства в их деятельность¹⁸².

Важные для развития конституционализма позиции Конституционного Суда содержатся в решениях, касающихся принципа правового государства. Конституция объявляет Россию правовым государством (ст. 1), которое характеризуется, прежде всего, подчинением праву, Конституции и законам, признанием человека, его прав и свобод высшей ценностью, защитой человека от произвола публичной власти.

В частности, Суд определил данный принцип как обязанность государства «признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность»¹⁸³, указав, что «правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах»¹⁸⁴.

В решениях Конституционного Суда принцип правового государства анализируется через призму соблюдения его основных признаков: верховенства права; равенства всех перед законом и судом; защиты прав и свобод человека и гражданина, возмещения вреда, причиненного им публичной властью; разделения властей; независимости суда; признания общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ частью российской правовой системы.

Социально-экономические основы конституционного строя составляют закрепленные в главе 1 Конституции РФ главные черты экономических отношений, которые характеризуют Россию как социальное рыночное государство. Они довольно часто являются предметом защиты в конституционном судебном процессе.

Так, Конституционный Суд указывал, что свобода экономической деятельности предполагает: равенство прав хозяйствующих субъектов¹⁸⁵; свободу экономического выбора, т. е. свободный выбор рода деятельности и профессии; свободу рынка труда¹⁸⁶, в т. ч. право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства¹⁸⁷; право на объединение, в т. ч. в коммерческие объединения; право на свободу договора¹⁸⁸; право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами¹⁸⁹; неприкосновенность собственности¹⁹⁰; отсутствие излишних административных барьеров в виде неоправданно частых проверок, лицензирования, сертификации и пр.¹⁹¹; гарантированность судебной защиты прав в экономической сфере¹⁹².

Нормальное функционирование рыночной экономики требует единства экономического пространства, которое обеспечивается свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, а также установлением правовых основ единого рынка (п. «ж» ст. 71), закреплением в Конституции принципа верховенства федерального закона (ст. 4). Реализация данного принципа актуальна в условиях федеративного государства. Конституционный Суд отмечал, что принцип единства экономического пространства, имеющий своим предназначением экономическое обеспечение государственного единства и государственной целостности РФ, предполагает осуществление такого законодательного регулирования экономических отношений, включая финансовые отношения, которое способствовало бы достижению указанному принципу и поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций РФ и субъектов РФ¹⁹³.

В решениях Суда отмечается значение поддержки конкуренции для поддержания рыночных механизмов и контроля монополии. Данный конституционный принцип обязывает государство создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, предупреждать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, противодействовать недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций¹⁹⁴. При этом государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции¹⁹⁵.

Конституционный Суд указывает на особую значимость для экономической системы России многообразия форм собственности. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Судом РФ выработано немало правовых позиций в отношении права на частную собственность, которые затрагивают следующие аспекты: отнесение права частной собственности к основам конституционного строя¹⁹⁶; расширение круга объектов права собственности¹⁹⁷; урегулирования законом принципов отношений собственности в соответствии с принципами правового государства, на основе юридического равенства и справедливости¹⁹⁸; равенства граждан¹⁹⁹; свободы договора²⁰⁰; свободы и неприкосновенности частной собственности²⁰¹; неабсолютизации права на частную собственность²⁰²; соблюдение баланса публичного и частного интереса при регулировании, осуществлении и обеспечении права на частную собственность²⁰³ и другие.

Одной из экономических основ конституционного строя Конституция называет признание и охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Земля и другие природные ресурсы как естественные богатства, достояния всенародного значения требуют бережного отношения и рационального использования. Конституционный Суд РФ исходит из того, что данное требование, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений; оно является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей²⁰⁴.

Конституция определяет Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Социальное государство берет на себя обязанность гарантирования социального равенства, справедливости, благополучия своих граждан, их социальной защищенности. Данные положения находят свое отражение в решениях Конституционного Суда, связывающего принципы правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой, с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека²⁰⁵.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что принцип равенства требует фактической способности человека действовать, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Равенство должно достигаться посредством справедливого дифференцированного регулирования. Так, «если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества»²⁰⁶. Признав гражданина-вкладчика экономически слабой стороной договора банковского вклада, Конституционный Суд РФ указал на возможность предоставления гражданину определенных гарантий с целью реального обеспечения соблюдения принципа равенства²⁰⁷.

В решениях Суда находят поддержку основные направления социальной политики государства, закрепленные в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ: охрана труда и здоровья людей²⁰⁸; установление гарантированного минимального размера оплаты труда²⁰⁹; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан²¹⁰; развитие системы социальных служб²¹¹; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты²¹².

Принцип идеологического многообразия рассматривается Конституционным Судом не только как политическая основа конституционного строя, но и духовная. Так, Суд называет одной из важнейших форм духовно-нравственного самоопределения личности религиозную свободу²¹³.

Признание идеологического многообразия означает, что при отсутствии единой официальной идеологии каждый может придерживаться любых идей и взглядов, развивать и распространять их. Государство не может навязывать гражданам какую-либо идеологию, делать ее официальной, обязательной для всех.

Вместе тем государство может устанавливать определенные рамки пропаганды каких-либо идей, осуществления определенных действий, в частности, в связи с противодействием экстремистской деятельности в форме пропаганды нацистской атрибутики или символики, социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства²¹⁴. В постановлении Конституционного Суда РФ от 28 июня 2007 г. № 8-П отмечается, что «захоронение лица, принимавшего участие в террористическом акте, в непосредственной близости от могил жертв его действий, совершение обрядов захоронения и поминовения с отданием почестей как символу, как объекту поклонения, с одной стороны, служат пропаганде идей террора, а с другой — оскорбляют чувства родственников жертв этого акта и создают предпосылки для нагнетания межнациональной и религиозной розни».

Одной из основ конституционного строя РФ, защищаемый Конституционным Судом, является принцип светского государства. Конституция провозглашает Российскую Федерацию светским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны между собой (ст. 14). Конституцией гарантируется право каждого на свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28).

В ряде решений Конституционный Суд подчеркивает необходимость поддержания баланса интересов в светском государстве. Так, в постановлении от 5 декабря 2012 г. № 30-П Суд говорит о том, что нужно принимать во внимание «сочетание в религиозной свободе индивидуальных (личных) и коллективных, а также частных и публичных начал», поэтому «нормативный порядок реализации права на свободу совести и свободу вероисповедания … требует соотнесения с порядком реализации иных конституционных прав, в том числе в социально-политической сфере, и обязывает как законодателя, так и правоприменителя, включая суд, обеспечивать разумный баланс интересов верующих и религиозных объединений, с одной стороны, и светских политических и государственных институтов — с другой, не посягая при этом на само существо данного права и не создавая препятствий для его реализации».

Особое внимание Конституционный Суд уделяет вопросу соотношения религии и политики, подчеркивая при этом, что «конституционный принцип светского государства и отделения религиозных объединений от государства означает, что государство, его органы и должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления, т. е. органы публичной (политической) власти, не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления; религиозные объединения, в свою очередь, не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и органов местного самоуправления, участвовать в деятельности политических партий и политических движений, оказывать им материальную и иную помощь, а также участвовать в выборах, в том числе путем агитации и публичной поддержки тех или иных политических партий или отдельных кандидатов. Это не препятствует приверженцам того или иного вероисповедания, в том числе священнослужителям, наравне с другими гражданами участвовать в народном волеизъявлении путем голосования. Сторонники той или иной религии имеют свободу выбора и выражения своих политических убеждений и политических интересов, принятия решений и осуществления соответствующей деятельности, но не в качестве членов религиозных объединений, а непосредственно в качестве граждан или членов политических партий.

Таким образом, в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна»²¹⁵.

Вопрос о соотношении религии и политики затрагивает аспект проведения публичных мероприятий. В Суде оспаривался ряд положений Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которым публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, проводимые вне культовых зданий или сооружений и других предусмотренных законом мест, осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций. Заявитель оспаривал обязанность организаторов публичного религиозного мероприятия предварительного уведомления, которое, по его мнению, представляет собой излишнее вмешательство государства в реализацию гражданами прав на свободу вероисповедания и свободу собираться мирно и без оружия. Конституционный Суд не усмотрел в данной норме неконституционность, пояснив, что в связи с проведением публичного религиозного мероприятия не исключается потенциальная опасность нарушения общественного порядка, а, следовательно, причинения ущерба нравственному и физическому здоровью граждан. Это требует должного контроля со стороны органов публичной власти. Поэтому установление уведомительного порядка для публичного религиозного мероприятия не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Вместе с тем Суд указал, что распространение на любые молитвенные и религиозные собрания, проводимые вне специально отведенных для этого мест, правового режима митингов, демонстраций и шествий противоречит конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности. Проведение публичных религиозных мероприятий, не требующих от органов публичной власти принятия мер по обеспечению общественного порядка и безопасности, позволяет предусмотреть для них менее строгий правовой режим. Законодателю надлежит внести изменения исходя из того, что не все виды публичных религиозных мероприятий требуют принятия мер безопасности. До внесения изменений не следует применять уведомительный порядок к религиозным собраниям, не требующим указанных мер²¹⁶.

Конституционный Суд отметил, что государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т. п.²¹⁷.

Конституционный Суд сформулировал критерии, исходя из которых следует решать вопрос о том, в каких пределах требования законодательства, относящиеся к порядку создания религиозных организаций, могут быть предъявлены и при перерегистрации религиозных организаций, учрежденных и действовавших до его вступления в силу. Согласно правовым позициям Суда, вводимые федеральным законодателем меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть справедливыми и соразмерными конституционно значимым целям²¹⁸.

Рассмотренные основы конституционного строя являются отправной правовой базой, прежде всего, для федеральных и региональных законодателей и правоприменителей, а также для органов местного самоуправления. Как верно пишет Н. А. Михалева, основополагающие конституционные принципы служат критерием правомерности действий физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов власти, общественных и религиозных объединений, неправительственных организаций, т. е. всех участников публично-правовых отношений²¹⁹.

Страшун Б. А.

Десять лет конституционных прав и свобод²²⁰

Любой юбилей — это повод окинуть взглядом соответствующий период и оценить характер произошедших изменений, будь то в жизни отдельного человека, организации либо в целом государства или общества. Готовясь отметить десятилетие нашей действующей Конституции, мы, естественно, обращаемся ко времени ее принятия, вспоминаем, чего с ее помощью хотели достичь, и сравниваем это с тем, что имеем сегодня. Конечно, поскольку фактически в данном случае речь идет об эволюции общества и государства, десятилетний срок — очень небольшой этап этой эволюции, но для поколений, которые прожили этот период в сознательном возрасте, он представляет собой заметную часть жизненного пути.

Многие из нас оценивают это десятилетие различно, подчас противоположным образом, но независимо от этого очевидно, что страна существенно изменилась. И мы уже не совсем такие или совсем не такие, какими были десять лет назад. Соответственно изменился наш взгляд на Конституцию: мы лучше понимаем, в чем она нам помогает, а в чем помочь не может, надо ли нам сохранять ее в неизменном виде или следует как-то исправить либо даже вообще заменить другой. Но понимание это у нас неодинаково, потому что общество наше остается расколотым, а это значит, что Конституция пока что не выполнила своей интегративной задачи. Может ли она выполнить ее в дальнейшем — вопрос, на который следует ответить в результате всестороннего анализа ее десятилетнего воздействия на общество, который, естественно, невозможен в рамках статьи, посвященной лишь одной из конституционных проблем.

К сожалению, реализация Конституции Российской Федерации пока что во многом не оправдывает романтических надежд ее разработчиков. Впрочем, сейчас вполне очевидно, что такие ожидания не имели под собой сколько-нибудь заметных социальных оснований.

Тысячелетняя история российской государственности не породила в обществе демократических традиций, скорее наоборот – развила у подавляющей части общества характерную для Востока психологию пассивной надежды на доброго царя (барина), отношение к чиновничьему лихоимству, эксплуатации и обману со стороны работодателей как к неизбежности, отношение власти к человеку лишь как к материалу или инструменту достижения тех или иных целей. Защита от этого виделась лишь в общинной солидарности, которая имела, впрочем, весьма ограниченные рамки и, исходя из понимания справедливости как уравнительности, сковывала развитие индивидуальной инициативы. Лишь время от времени происходили кратковременные всплески народного негодования, выливавшиеся в восстания, которые представляли собой, по известным словам А. С. Пушкина, «русский бунт, бессмысленный и беспощадный». Эти восстания столь же беспощадно подавлялись.

Традиции царского самодержавия и ставшего его историческим продолжением советского тоталитаризма в очень большой степени ощущаются и сегодня. Не приходится поэтому удивляться, что процесс формирования конституционного строя в нашей стране оказался весьма медленным и противоречивым. По указанным выше причинам демократия в России начала строиться без демократов. Люди, считавшие себя демократами, обычно в действительности ими не были: придя к власти, они правили отнюдь не демократическими методами, хотя и нередко полагали, что действуют в интересах демократии. Их лидер Б. Н. Ельцин — ярчайший пример тому. Многие из них оказались никуда не годными управленцами, их умные речи не привели к столь же умным управленческим решениям. Хуже того — многие из них не смогли устоять перед искушениями личного обогащения, которые открыла перед ними принадлежность к власти. Те же, кто на деле более или менее последовательно придерживался в своей политической деятельности демократических принципов и стремился сохранить личную порядочность, оказались оттесненными на обочину политической жизни или вообще выброшенными из политики либо сами ушли из нее.

В рамках данной статьи нет возможности рассмотреть развитие и реализацию всех конституционных институтов за минувшее десятилетие. Ограничимся поэтому главным таким институтом, составляющим смысл существования любой конституции, — правами и свободами человека и гражданина, которые характеризуются в ст. 2 Конституции Российской Федерации как высшая ценность, подлежащая признанию, соблюдению и защите государством. Перечень конституционных прав и свобод и их конституционные гарантии в основном выглядят безупречно. Что же касается их реализации, то ситуация у нас в стране далеко не безоблачна — конституционные и законодательные гарантии нередко не соблюдаются, и сегодня, спустя десять лет после принятия Конституции и вступления ее в силу, сколько-нибудь существенного улучшения не видно.

Реализацию прав и свобод нельзя рассматривать вне связи с функционированием правоохранительной системы и правосудия, которые как раз и призваны обеспечивать их защиту. Это тем более важно потому, что традиционная психология российского чиновника побуждает его так вести свою работу, чтобы удобно было прежде всего ему, а не тем лицам, которые нуждаются в его административных услугах. Их он рассматривает отнюдь не как своих работодателей, которых обязан обслуживать, а как назойливых просителей, мешающих ему «работать». К этому добавляется традиционное же лихоимство, в некоторой степени обусловленное низким уровнем денежного содержания чиновников, поскольку он не компенсируется существующими социальными гарантиями и привилегиями их руководящего слоя. С лихоимством гражданам приходится сталкиваться не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях — учебных заведениях, учреждениях здравоохранения и т. п., где так называемые бюджетники (учителя, врачи и др.) при еще более мизерной заработной плате не имеют даже тех небольших социальных гарантий, которые положены чиновникам. Стремление власти сэкономить на стоимости управления и социальных услуг оборачивается крупнейшими потерями.

Более энергичные граждане обращаются за защитой своих прав в суд и нередко эту защиту получают если не в первой, то во второй или надзорной инстанции. Надо сказать, что вслед за советской традицией непризнания административной юстиции эта ветвь судебной власти до сих пор целостным образом не «отстроена» не в последнюю очередь потому, что Конституция, упомянув в ч. 2 ст. 118 об административном судопроизводстве, не предусмотрела для него специального институционного обеспечения. Лишь в самое последнее время необходимость ее получила признание и соответствующим законопроектам дан ход, хотя и совсем не быстрый. Нельзя сказать, что в судах отсутствует лихоимство, но возможности его среди судей более ограничены по сравнению с администрацией в силу формальности, публичности и инстанционности судебной процедуры. Справедливость требует отметить, что в настоящее время принимаются меры к законодательному урегулированию процедуры и в органах администрации, однако делается это также весьма неторопливо.

Как уже выше сказано, для обращения в суд с жалобой на администрацию необходимо обладать немалым запасом энергии. В крупных городах ощущаются недостаток судейских должностей и недостаток судей. Отсюда — очереди на прием и долгое ожидание процесса. В малонаселенных местностях до суда еще надо добраться, покрыв подчас десятки километров. И даже когда получено желанное решение, это еще не значит, что оно будет исполнено: судебный пристав тоже бывает подвержен искушениям.

Особая проблема — реализация прав и свобод в сфере уголовного судопроизводства. Несмотря на то что в 2001 году принят новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ, усиливший гарантии прав и свобод, общеизвестна практика многих органов и должностных лиц милиции, грубо нарушающих содержащееся в ч. 2 ст. 21 Конституции запрещение подвергать людей пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть обильно транслируемые телевизионные репортажи. Конечно, криминализация правоохранительных органов в немалой мере обусловлена низким уровнем денежного довольствия, из-за чего снижена тщательность отбора при приеме на службу, но в то же время и в немалой степени по той же причине эффективность надзора прокуратуры и суда за следствием явно невысока. Более того, в печати появляются неопровергаемые сообщения о нарушении конституционных прав подследственных следователями самой Генеральной прокуратуры.

Реализация конституционного права на защиту и квалифицированную юридическую помощь (ст. 48) осложняется нехваткой адвокатов в российской глубинке, которая, в свою очередь, порождена отсутствием у основной массы населения средств на оплату весьма дорогостоящих адвокатских услуг. Правда, Конституция предусматривает в установленных законом случаях бесплатное оказание юридической помощи, однако качество этой помощи нередко низко из-за незаинтересованности адвокатов.

Конституция и принятое на ее основе законодательство довольно полно гарантируют независимость судебной власти. Это действительно необходимо для ее нормального и эффективного функционирования. Практика же пока что Конституции и закону не отвечает. Не случайно Президент РФ В. В. Путин недавно, принимая Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, обратил внимание на необходимость обеспечения действительной независимости судебной власти. Дело в том, что на практике этой независимости, особенно на низших уровнях судебной системы, порой просто нет: судей подкупают или запугивают либо местные власти, либо «хозяйствующие субъекты», либо просто уголовники или лица, заинтересованные в определенном разрешении гражданско-правового спора. В этой связи представляется вполне целесообразным создание специальных судебных округов, не совпадающих с политико-территориальным делением, идею которого высказал Председатель Верховного Суда на упомянутой встрече с Президентом. Остро стоит проблема охраны участников процесса, прежде всего самих судей, а также свидетелей, которые подвергаются вполне реальным угрозам.

Об отсутствии судейской независимости и беспристрастности свидетельствуют публикуемые в печати и неопровергаемые факты назначения лицам, подозреваемым или обвиняемым в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, мер пресечения, не связанных со взятием под стражу и позволяющих этим лицам скрыться, и назначения бывшим высокопоставленным должностным лицам, совершившим хищения государственных средств в особо крупных размерах, условных наказаний при том, что мелкие кражи наказываются реальным лишением свободы. Ежегодно сотнями насчитываются случаи назначения судами условных наказаний даже за умышленное убийство. А выражение «спор хозяйствующих субъектов» стало восприниматься как эвфемизм, означающий насильственный передел собственности с помощью государственной власти, которая либо подкуплена, либо имеет в деле политический интерес.

И вообще, как это происходит и с другими правовыми институтами, — благо здесь подчас обращается во зло. Так, судейский иммунитет и несменяемость, которые представляют собой необходимые гарантии независимости судебной власти, на деле порой препятствуют смещению и наказанию судей, злоупотребляющих своими полномочиями. Судейское самоуправление в том виде, в каком первоначально было учреждено, иногда вырождалось в особую форму клановости: неугодные руководителям квалификационных коллегий судьи сравнительно легко лишались должности и, напротив, угодные, хотя и нарушающие закон, — оставались под надежной защитой. Констатация таких явлений отнюдь не означает, что упомянутые гарантии нужно упразднить, — без них ситуация лишь ухудшится, но правила допуска в судейский корпус (как и в следственный аппарат, в прокуратуру, в силовые правоохранительные органы), видимо, следует усложнить, обратив особое внимание на проверку не только профессиональных, но, может быть, даже прежде всего моральных и психологических качеств претендента. Пока что, согласно п. 1 ст. 12.1 Закона Российской Федерации 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации»²²¹, лишь действующий судья может быть лишен своей должности, в частности, за нарушение кодекса судейской этики. Требования же к кандидатам в судьи, предъявляемые законом, моральных и тем более психологических качеств не касаются. Определенной гарантией против корпоративной клановости в судейском корпусе призван служить принятый в 2002 году Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»²²², предусмотревший членство в квалификационных коллегиях представителей общественности и Президента. В частности, среди 29 членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации находятся десять представителей общественности, назначенных Советом Федерации, и представитель Президента. Представители общественности, назначенные в состав Высшей квалификационной коллегии в 2002–2003 гг., — это в основном крупные ученые-юристы, руководители юридических вузов и факультетов.

Конечно, какие бы жесткие правила ни устанавливались, выполнение их зависит от людей. Можно сказать: каково общество, такова и власть, ибо комплектуется ее аппарат из общества. Развитие же переходного общества (а российское общество именно таково) характеризуется противоречивыми тенденциями, и многое зависит от того, какие из них власть поддерживает, а каким — оказывает противодействие.

Сказанное выше затрагивает реализацию прежде всего гражданских (личных) прав и свобод и может быть отнесено почти к каждой статье Конституции, гарантирующей эти права и свободы. Поэтому остановимся лишь на отдельных из них.

Статья 20 Конституции, провозглашая право каждого на жизнь, предусматривает вместе с тем, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. В связи со вступлением России в Совет Европы и присоединением ее к Конвенции о защите прав человека и основных свобод²²³, а также подписанием ею Протокола № 6²²⁴ к этой Конвенции, запретившего смертную казнь, был установлен мораторий на приведение в исполнение смертных приговоров. Суд присяжных был первоначально введен в девяти субъектах Российской Федерации, и сроки для его введения в остальных не были определены. В связи с этим 2 февраля 1999 г. Конституционный Суд Российской Федерации в п. 5 резолютивной части своего Постановления № 3-П предписал, что впредь до введения в действие соответствующего федерального закона, обеспечивающего на всей территории Российской Федерации каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей; наказание в виде смертной казни назначаться не может независимо от того, рассматривается ли дело судом с участием присяжных заседателей, коллегией в составе трех профессиональных судей или судом в составе судьи и двух народных заседателей²²⁵. Таким федеральным законом стал Федеральный закон 2001 г. «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»²²⁶, согласно которому в пяти субъектах Федерации, включая Санкт-Петербург, п. 2 ч. 2 ст. 30 нового УПК, предусматривающий рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, будет введен в действие лишь с 1 января 2004 г., а в Чеченской Республике — с 1 января 2007 г. (п. 4 и 5 ст. 8). Следовательно, до этой последней даты назначение наказания в виде смертной казни остается недопустимым. Примечательно, что до сих пор нет федерального закона, регулирующего порядок формирования списков кандидатов в присяжные заседатели, хотя п. 5 ст. 14 упомянутого Федерального закона (в ред. 2002 г.) обязал Правительство РФ внести соответствующий законопроект в Государственную Думу до 31 декабря 2002 г. Пока что списки кандидатов в присяжные заседатели составляются в соответствии с Законом РФ 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О судоустройстве РСФСР”, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»²²⁷, регулирующим порядок составления списков присяжных заседателей.

Впрочем, нельзя исключить надежды на то, что до 2007 года Россия все же ратифицирует Протокол № 6 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя разгул преступности в стране не способствует восприятию общественным мнением отказа от смертной казни. Помимо идеологических и политических соображений, главными аргументами против нее служат, на наш взгляд, отсутствие стопроцентной гарантии от судебных ошибок и опасность казни невиновных. Практикуемое правоохранительными органами выбивание ложных признаний в совершении преступлений делает эту опасность вполне реальной, тем более что некоторые факты казни невиновных известны.

Определенные трудности возникают с реализацией гарантированного ч. 1 ст. 27 Конституции всем лицам, законно находящимся на территории Российской Федерации, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Проблема связана с тем, что условия жизни в различных местностях весьма существенно различаются, и с тем, что во многих бывших советских республиках происходит вытеснение некоренного населения, которое вынуждено ехать в Россию. И хотя введение разрешительного порядка регистрации места пребывания и жительства было неоднократно признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции, власти Москвы и других крупных городов, а также некоторых регионов с благоприятными природными условиями не признают уведомительного порядка регистрации, ссылаясь на чрезмерный приток мигрантов, осложняющий жизнь местному населению. Искусственно создаваемые затруднения с регистрацией места пребывания или жительства вынужденных переселенцев служат, естественно, источником взяток регистрирующим чиновникам.

Возникли проблемы и с новым порядком получения российского гражданства. Конституция по этому поводу говорит в ст. 6 лишь о единстве и равенстве гражданства независимо от оснований его приобретения, о равенстве конституционных прав, свобод и обязанностей граждан и о недопустимости лишения гражданства или права изменить его. Принятый в 2002 году Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»²²⁸ существенно усложнил порядок приобретения российского гражданства даже бывшими советскими гражданами в отличие от действовавшего ранее российского Закона 1991 г. (с последующими изменениями)²²⁹. В результате более миллиона наших соотечественников, вернувшихся в Россию после распада Советского Союза, считавших себя российскими гражданами, одномоментно оказались лицами без гражданства. Спустя год после принятия нового Закона Президент Российской Федерации В. В. Путин вынужден был в своем майском Послании Федеральному Собранию 2003 г. заявить: «Принятые в прошлом году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей. Считаю нашим с вами долгом эту ситуацию поправить»²³⁰. Соответствующий Закон принят Государственной Думой в октябре с. г.

Гарантируемые частью 2 ст. 61 Конституции защита и покровительство граждан, пребывающих за границей, к сожалению, как свидетельствует пресса, слишком часто остаются мертвой буквой. Дипломатические представительства и консульские учреждения, не говоря уже о Министерстве иностранных дел, полагают, что слишком заняты государственными делами, чтобы еще беспокоиться о попавших в трудное положение соотечественниках.

Что касается той группы прав и свобод, которую принято относить к политическим, то здесь реализация конституционных принципов и норм отличается определенным своеобразием.

Личная свобода мысли и слова, гарантированная ч. 1 ст. 29 Конституции, государством практически соблюдается. Это, правда, не всегда можно сказать об администрации отдельных трудовых организаций, в которых критические высказывания работников могут повлечь весьма отрицательные последствия. К сожалению, установленный ч. 2 указанной статьи запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду, нередко нарушается при бездействии власти.

Часть 1 ст. 30 Конституции признает право на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. В то же время для политических партий Федеральный закон 2001 г. «О политических партиях»²³¹ установил в ч. 2 ст. 3, в частности, следующие требования. Политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение. В партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации региональные отделения должны насчитывать не менее 100 членов партии каждое, а каждое из остальных — не менее 50 членов. Партии, таким образом, могут быть только федеральными, и даже в региональных и местных выборах они могут участвовать как таковые только при этом условии. Подобные ограничения нехарактерны для зарубежных стран.

Впрочем, ценность многопартийности разделяется сегодня очень немногими. По данным Института комплексных социальных исследований Российской академии наук, доля респондентов, считающих важным право выбирать между несколькими партиями, сократилась за последние пять лет с 15,5 до 3,1 процента, а признающих значимость наличия оппозиции, способной контролировать Президента и Правительство, — с 20,6 до 14,7 процента. Уровень доверия к партиям как общественному институту составляет всего 5,7 процента²³². Думается, это можно объяснить тем, что лидеры партий вместо того, чтобы предложить убедительные программы развития страны и повышения благосостояния народа, занимаются преимущественно взаимной критикой и не чураются популистских лозунгов.

В стране, несмотря на запрет, установленный ч. 5 ст. 13 Конституции, открыто действуют радикальные и экстремистские националистические объединения, которые, правда, не получают государственной регистрации, но и не особенно в ней нуждаются. Терпимость государства по отношению к этим структурам, которые порой представляют собой военизированные формирования, вряд ли может быть оправдана.

Согласно статье 14 Конституции Российская Федерация — светское государство, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Новая российская власть вернула религиозным общинам большинство сохранившихся храмов, не препятствует строительству новых и обеспечила равноправие граждан независимо от религиозных убеждений и от их наличия или отсутствия. Тем не менее в последнее время наблюдается известный отход от последовательного соблюдения приведенных конституционных принципов.

Принятый в 1997 году Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»²³³ не во всем соответствует провозглашенному в ч. 2 ст. 14 Конституции принципу равенства религиозных объединений перед законом, создавая некоторые преимущества для так называемых традиционных религий, прежде всего для православия, которое исповедуется подавляющим большинством верующих. В то же время государство, согласно ст. 4 этого Федерального закона, обязано обеспечивать светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не должна сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. На практике мы видим попытки ввести в школах религиозное воспитание под видом «основ православной культуры», транслируемые по телевидению церемонии освящения служителями Русской православной церкви официальных зданий, окормления военнослужащих профессиональными православными военными капелланами, что вряд ли соответствует конституционным принципам и законодательным нормам. Русская православная церковь вмешивается даже во внешнюю политику, препятствуя государственному визиту в Россию главы государства Ватикан. Словом, происходит определенная ползучая клерикализация.

Особого внимания заслуживает реализация конституционных экономических и социальных прав и свобод, конкретизирующих провозглашенный в ст. 7 Конституции принцип социального государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Нельзя не отметить, что на Западе конституционные гарантии экономических и социальных прав обычно формулируются не как субъективные права, а как принципы политики государства. Права же в данной сфере подлежат судебной защите лишь постольку, поскольку установлены законами. В этом есть определенный резон: государство законодательно гарантирует в данной сфере лишь те права, которые в состоянии обеспечить в силу своих экономических возможностей. Поэтому позитивные экономические и социальные права, которые с самого начала формулировались в проектах новой российской Конституции и предусмотрены действующей Конституцией Российской Федерации, вызывали и вызывают критику западных теоретиков конституционного права.

Однако постсоциалистические государства не могли в данном случае брать пример с западных стран, поскольку приверженность к масштабной социальной функции государства была у населения по естественным причинам чрезвычайно велика и остается такой у значительной его части. Мы привыкли к тому, что много от государства не получишь, но определенный минимум все же достанется. Мы старались не замечать и считать частными издержками тот факт, что бесплатные образование и здравоохранение уже в советское время постепенно становились платными, при том что качество их все более ухудшалось из-за финансирования по остаточному принципу. Поэтому провозглашение в Конституции позитивных экономических и социальных прав обязывает государство обеспечить реализацию этих прав, но очевидно, что эта задача выполнима в меру экономических возможностей государства. Определить же эту меру может лишь парламент, на который по Конституции возложено принятие федерального бюджета, установление налоговой системы и решение иных принципиальных вопросов публичных финансов. Впрочем, в основе парламентских решений лежат проекты Правительства, с которого не может быть снята ответственность за результаты этих решений.

Значит ли это, что принимаемые Федеральным Собранием в данной области решения — наилучшие из возможных? Хотя социально-экономическая ситуация в стране в последнее время несколько улучшается, ответ на этот вопрос напрашивается скорее отрицательный. В Послании Президента Федеральному Собранию 2003 г. указано, что четверть россиян имеет доходы ниже прожиточного минимума. По оценке д. с. н. Н. Е. Тихоновой из Института комплексных социальных исследований РАН, 12–13 процентов взрослого населения относятся к группе чрезвычайно бедных, а 25–28 процентов находятся на грани нищеты, то есть даже не могут купить себе зубную пасту²³⁴. И это в одной из богатейших по природным ресурсам стран мира! Не случайно, по данным уже не оценок, а исследований того же ИКСИ РАН, в нынешнем году 47 процентов россиян считают, что скорее проиграли от реформ, и только около 7 процентов полагают, что скорее выиграли.

Бедственное положение значительной части населения страны обусловлено не отсутствием у государства экономических возможностей для его улучшения, а грабительским характером проведенной в начале 90-х годов приватизации государственного имущества и отсутствием или недостатком политической воли для принуждения собственников к реализации социальной функции принадлежащей им собственности. Не в последнюю очередь нехватка такой политической воли объясняется всепроникающей коррумпированностью аппарата власти. Засилье чиновников, стремящихся контролировать и обложить данью любые попытки граждан воспользоваться своим конституционным правом на законную экономическую деятельность, не дает развиться малому и среднему бизнесу, который мог бы существенно улучшить положение миллионов людей, особенно в малых городах и сельской местности. Наша власть, к сожалению, не желает воспользоваться опытом некоторых нефтедобывающих стран — не только таких развитых, как Норвегия, но и таких феодальных, как Саудовская Аравия или Бруней, — где часть доходов от нефтедобычи напрямую распределяется между всеми гражданами, существенно повышая уровень их жизни. А ведь у нас в огромных масштабах добывается и экспортируется не только нефть, но и газ, и лес.

Если мы обратимся к тексту статей Конституции, в которых провозглашаются экономические и социальные права и свободы, то увидим, что они отнюдь не представляются мертвой буквой, поскольку конкретизированы и развиты в текущем законодательстве, причем его развитие в последние годы имеет выраженный прогрессивный характер. Оно более или менее свободно от популизма, характерного для предыдущих созывов Государственной Думы, которая больше была занята противостоянием Президенту и Правительству, чем решением социальных проблем. Однако реализация конституционных принципов и норм законодательства и сегодня происходит по минимуму и ниже, уровень заработной платы и социальных выплат нередко не достигает стоимости жизни в соответствующей местности, при том что значительные бюджетные средства зачастую расходуются властями на мероприятия, отнюдь не насущно необходимые. Хотя в последнее время масштабы недофинансирования социальных расходов заметно сократились, но все еще составляют сотни миллионов рублей, что в глазах наших министров уже мелочь. А ведь это неоплаченный труд десятков, если не сотен тысяч людей, у которых заработная плата и без того мизерна и далеко не всегда есть иной источник дохода. Трудно поверить, что исполнительная власть настолько некомпетентна, что этого не понимает. Скорее она просто поддается давлению групп, заинтересованных в ином расходовании публичных средств, или реализует собственную заинтересованность. В результате нарушаются законы о бюджетах и сама Конституция.

В заключение можно констатировать, что на сегодняшний день итоги реализации Конституции оставляют желать лучшего, хотя имеются и определенные достижения, которым в настоящей статье уделено, возможно, меньше внимания, чем они того заслуживают. К числу их следует прежде всего отнести то, что Конституция, несмотря на многочисленные ее нарушения, — акт прямого действия: она непосредственно применяется уже не только Конституционным Судом Российской Федерации, но и все чаще другими судами. Это имеет особое значение для защиты конституционных прав и свобод. Тем не менее из всего изложенного выше очевиден вывод о том, что потенциал Конституции далеко не исчерпан. Пробелы, которых в ней, к сожалению, немало, могут быть восполнены и на практике восполняются законодательным путем, судебной практикой Конституционного Суда, складывающимися конституционными обычаями. Конечно, это не лучший способ конституционного регулирования общественных отношений, однако в современных условиях он представляется наиболее приемлемым.

Хотя в предложениях изменить или даже заменить Конституцию недостатка нет, дело в том, что начать процедуру ее изменения легче, чем ограничить этот процесс действительно насущными поправками и не ухудшить при этом имеющийся текст высшего закона. А ведь положения Конституции о правах и свободах вызывают как раз меньше всего возражений.

Из всего десятилетнего опыта реализации Конституции следует, на наш взгляд, непреложный вывод: время для ее реформирования не пришло и вряд ли наступит в обозримом будущем. Нужно реализовать имеющиеся в ней неиспользованные потенции, чтобы она могла в полной мере осуществить свою интегративную функцию. В определенной мере она это уже сделала. Не надо мешать этому процессу.

Комарова В. В.

Наполнение и видовое многообразие правовой категории «конституционные ценности» (конституционно-правовой аспект)²³⁵

В статье проведен анализ наполнения нового термина в конституционно-правовой науке России «конституционные ценности», исследованы различные подходы к его наполнению, предложена авторская точка зрения на появление в правовой действительности конституционных ценностей. Статья может стать основой для дальнейшего развития института конституционных ценностей