С. С. Алексеев

Государство и право

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340(075.8)

ББК 67.0я73

A47

Алексеев С. С.

Книга представляет собой пособие-конспект, в котором изложены начальные сведения по вопросам государства и права. Книга является вводным учебным материалом к серии пособий, издаваемых Институтом частного права в соответствии с его профилем («Гражданское право», «Недвижимое имущество» и др.).

Пособие основано на переработанных, по иной системе изложенных и дополненных материалах, содержащихся в третьем издании работы автора «Государство и право. Начальный курс», а также на новейших материалах государственно-правовой жизни России последнего времени.

Для студентов-первокурсников юридических и студентов неюридических вузов, а также средних учебных заведений, учащихся старших классов общеобразовательных школ, а также всех, кто стремится изучить или познакомиться с начальным представлением о государстве, демократии, праве, законодательстве.

УДК 340(075.8)

ББК 67.0я73

© С. С. Алексеев, 2006

© ООО "Проспект", 2008

ВАМ — НАЧИНАЮЩИЕ ПРАВОВЕДЫ!

Это пособие-конспект — для вас, тех, кто приступает к изучению права, обширного и сложного комплекса юридических знаний.

В пособии сжато формулируются основные понятия и первичные сведения о государстве и праве в их современном понимании — то, что должно стать исходной, стартовой основой для последующего углубленного изучения права, его отраслей, законодательства, практики его применения.

Вместе с тем материал, излагаемый в пособии, по своему содержанию достаточно труден для понимания и усвоения. Он труден сам по себе, так как посвящен кратко излагаемым общим вопросам одной из наиболее сложных и обширных специальных отраслей гуманитарных знаний — правоведению. Он труден и потому, что общие положения должны быть освоены еще до изучения конкретных юридических дисциплин. Тем более что при рассмотрении этих общих вопросов в пособии использованы новейшие данные, относящиеся к Конституции и действующему российскому законодательству.

При работе с пособием необходимо использовать по рекомендации преподавателей и более развернутые, обстоятельные учебники, другие учебные материалы, в том числе учебники по теории государства и права для юридических вузов, а главное — проявить упорство, постараться сразу же крепко запомнить основные понятия и положения, не раз возвращаться к прочитанному — с тем, чтобы в конечном итоге основательно овладеть той первой ступенью юридических знаний, которой посвящено пособие-конспект.

При изучении материала, излагаемого в пособии, представляется важным иметь под рукой другие учебные материалы, учебники, держать перед глазами и постоянно использовать текст Конституции Российской Федерации и основных законодательных документов — Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Трудового кодекса, других законодательных документов.

Часть первая. ГОСУДАРСТВО

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

§ 1. Термин

Есть два основных значения термина «государство»:

во-первых, значение страны, т. е. политико-географического образования (участка поверхности планеты и участка на географической карте, окаймленного границей, — России, Польши, Албании, Бразилии и т. д.);

во-вторых, значение организации политической власти, системы институтов политической (государственной) власти.

В науке понятие государства, как правило, объединяет оба эти значения.

§ 2. Государство (определение)

Государство — это политико-территориальная суверенная организация публичной власти, располагающая специальным аппаратом и способная делать свои веления обязательными для населения всей страны.

Таким образом, понятие государства означает, что речь идет, во-первых, об определенной стране — политико-географическом образовании и, во-вторых, о целостной, охватывающей всю страну организации политической власти, характерных для страны институтах власти.

Государственность — наиболее широкое государствоведческое понятие, оно охватывает любые проявления, признаки государства и государственной власти.

§ 3. Признаки государства

Наиболее общими признаками государства являются: 1) территория; 2) население; 3) публичная власть.

Территория как признак государства фиксирует принадлежность данному обществу определенной части земли, поверхности планеты — суши, моря, воздушного пространства, а также границы территории, их режим, внутригосударственную, административно-территориальную организацию. Применительно к территории понятия «государство» как организация политической власти и «страна» в принципе совпадают. Государство и есть организация политической власти страны.

Население характеризует состав и «относимость», принадлежность людей к данному обществу, гражданство, порядок и формы удостоверения гражданства, его обретения, утраты и т. д. Именно через государство, «через население» происходит объединение людей в рамках всего общества, и они выступают в качестве целостного организма — общества.

Публичная власть как разновидность (форма) политической власти означает наличие у нее особого аппарата, единственно представляющего все общество в целом, весь народ и имеющего свою «публичную» материальную базу — государственные, казенные имущества, свои источники доходов, налоги.

Публичную (государственную) власть в условиях демократии следует отличать от другой, определяющей, сферы общественной жизни — гражданского общества, охватывающего при развитой системе общественного прогресса партийно-политическую систему страны, саморазвивающуюся (товарно-рыночную) экономику, систему развитых хозяйственных и социальных отношений, правовые основы частной, личной жизни людей, образуемые гражданами организации, объединения, систему свободной информации.

Публичная власть призвана создавать гражданскому обществу благоприятные условия для существования и развития, не допуская объективно не обусловленных и не предусмотренных законом ограничений и вмешательства государства в частноправовые, гражданские отношения.

При рассмотрении признаков государства необходимо выделить еще и законы (систему юридических норм), при помощи которых обеспечивается общеобязательность велений государства, его способность делать свои веления обязательными для населения всей страны. Система юридических норм, будучи инструментом государственной власти, в то же время в результате всеобщей обязательности законов упорядочивает, ограничивает и связывает деятельность ее органов, в ходе развития цивилизации, демократии и культуры законы становятся носителями права, которое как бы меняется местами с государственной властью и, оставаясь в какой-то мере ее инструментом, приобретает значение фактора, призванного упорядочивать, ограничивать и связывать власть, подчинять ее функционирование строго определенному правовому режиму. При такой подчиненности государства праву складывается правовое государство.

Наиболее важный признак государства — это власть (публичная власть).

§ 4. Власть. Разновидности власти

Власть — это отношения господства и подчинения, при которых воля и действия одних лиц (властвующих) доминируют над волей и действиями других лиц (подвластных).

Определяющая черта власти — возможность одних людей, организаций господствовать над другими людьми, организациями, над их волей и действиями, возможность властвующих повелевать. Отсюда потенциально негативные стороны власти — возможность злоупотребления ею, произвольного ее использования, получения при помощи власти определенных материальных и нематериальных благ, борьба за власть.

Власть призвана служить обществу, обеспечивать его целостность, организованность, надлежащее функционирование, в демократическом гражданском обществе — обеспечивать нормальное функционирование и стабильность общественной системы, служить личности, обеспечивать и охранять права и свободы граждан. Вместе с тем власть может приобретать значение самостоятельной силы, становиться самодовлеющим фактором, предметом острой борьбы и столкновений людей, организаций, слоев и классов.

Существуют две основные разновидности власти: во-первых, естественная власть — в семье, в «малых обществах» по интересам; во-вторых, власть, которая «навязывается», выступает как внешняя сила — в общественных объединениях, в партиях, т. е. в качестве корпоративной власти общественного объединения. Особо нужно выделить политическую власть, которая является «аппаратной», т. е. осуществляется через аппарат власти, институты организованного, государственного принуждения.

§ 5. Особенности государственной власти

Государственная власть — это система властеотношений, реализующая функции государства, основанная на аппарате принуждения.

Понятия «государство» и «государственная власть» близкие, во многом совпадающие. В ряде случаев оба понятия употребляются как тождественные, взаимозаменяемые. Например, нередко, когда употреблялось выражение «Советская власть», имелось в виду государство, существовавшее на территории СССР. Но между этими понятиями есть и различия. Государство — организация политической публичной власти, т. е. это институты, органы власти. Государственная же власть — сами властеотношения, система подчинения, характерная для государства.

Государственная власть призвана обеспечивать функции государства, его предназначение быть общей для страны управленческой и охранительной структурой. Существование власти в государстве, опирающейся на аппарат принуждения, оправдано именно потому, что на ее основе осуществляются управленческо-обеспечительная и охранительная функции государства.

Вместе с тем власть в государстве может быть использована и как самостоятельная, самодовлеющая сила, в том числе для реализации групповых, этнических, узкоклассовых, клановых, личных и иных интересов, не совпадающих с потребностями общества, а также для решения идеологических задач, например (как это было в недавнем прошлом в нашей стране) для воплощения коммунистической утопии.

В такой обстановке государство теряет свое общественное предназначение, во многом становится групповым — классовым, националистическим, партийным — образованием, орудием политической борьбы, достижения узкоклассовых или националистических целей и отсюда негативной силой в обществе. В этом случае не получает развития весь комплекс институтов государства, и само оно — несмотря на обширность, громоздкость, усложненность и даже отработанность аппарата власти — остается неразвитым («ущербным»), авторитарным или тоталитарным.

Политическая власть, опирающаяся на аппарат принуждения («аппаратная» власть), в обществах с неразвитыми политическими отношениями, в авторитарных и тоталитарных обществах может не только наращивать большую силу, но и осуществляться в известных пределах прямо, непосредственно, помимо институтов государства (например, инквизиторская власть церкви в Средневековье; власть штурмовых отрядов в гитлеровской Германии; партийная власть при сталинском политическом режиме).

При развитых политических отношениях в гражданском демократическом обществе политическая власть осуществляется через институты государства, через весь их комплекс и выступает только в качестве публичной власти, политической власти «в государстве».

Наряду с указанными ранее особенностями государственной власти, ее публичным характером и ее своеобразием как «аппаратной» власти необходимо указать на то, что это власть — легитимированная, т. е. юридически обоснованная и признанная. Она должна иметь социальное и юридическое (конституционное) основание для того, чтобы выступать в качестве публичной — представлять народ, все политически организованное общество, действовать от «имени народа». Это основание выражается в исторически складывающихся политических традициях, например монархических или республиканских, но главным образом с формальной стороны — в конституции, в других законах, а также в фактическом «мандате народа», идущем от населения (в том числе — через всю систему представительных органов страны), в международно-правовом признании.

Наряду с государственной властью следует выделять муниципальную власть. Это местная власть, которая строится на началах самоуправления, т. е. власть местного самоуправления — мэров и мэрий в городах, муниципальных советов, земских образований, старост, старшин и т. д. Она тоже имеет «аппаратный» характер, и ее решения обязательны для населения данного административно-территориального подразделения — города, района, округа. Но все же это власть «самоуправленческая», она не обладает качеством государственно-суверенной власти. Согласно ст. 12 Конституции РФ, «...местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

§ 6. Разделение «властей»

Государственная власть тогда эффективно действует, когда в ней есть разделение труда, институты государства «выстраиваются» по-особому, формируются самостоятельные «власти», каждая из которых сконцентрирована на своей, особой стороне государственной деятельности.

Таких «властей» три:

законодательная;

исполнительная;

судебная.

§ 7. Государственный суверенитет

Понятие «государственный суверенитет» (от слова «суверен» — властитель, единственный правитель) сложилось в конце Средних веков. Оно потребовалось для того, чтобы в государстве — именно в государстве, в сфере государственной жизни! — отделить государственную власть от власти церкви и придать ей в этой сфере исключительное, монопольное значение. Суверенитет — один из показателей совершенства государства, того, что оно становится развитым. На современной стадии цивилизации суверенитет есть неотъемлемое свойство государства.

Государственный суверенитет — независимость государственной власти от всякой иной власти (политической и идеологической) внутри страны и вне ее, выраженная в ее исключительном, монопольном праве самостоятельно, свободно решать все свои дела.

Государственный суверенитет — это основа силы государства, его способности эффективно осуществлять свои функции. В то же время суверенитет не может быть основой для произвола. Например, для того чтобы присвоить себе «право войны», для одностороннего произвольного вопреки закону прекращения существующих правовых отношений, в которых участвует государство.

Государственный суверенитет имеет две стороны:

внутреннюю — исключительное, монопольное право на законодательство, на управление и юрисдикцию внутри страны в пределах всей государственной территории;

внешнюю — самостоятельность и независимость во внешних делах страны, недопустимость вмешательства во внутригосударственные дела извне, кроме ограниченного числа случаев, предусмотренных международным правом, когда соответствующие действия совершаются в строго правовом порядке (например, по решению международного юрисдикционного органа при защите прав человека, введение миротворческих вооруженных сил по решению ООН согласно ее Уставу). Государство в соответствии с международным правом и своим национальным законодательством может уступать часть своих суверенных прав межгосударственным (международным) организациям.

Государственный суверенитет как особенность (свойство) государственной власти следует отличать от народного суверенитета и национального суверенитета.

Народный суверенитет — само содержание демократии, основа народовластия, право народа самому, своей волей определять свою судьбу. Аналогичное значение имеет понятие национального суверенитета; это право наций и народностей самостоятельно решать вопросы своей жизни, право на национальное самоопределение.

Государственный суверенитет может совмещаться с народным и национальным суверенитетами.

Демократическое государство, в котором нации и народности реализовали свое право на национальное самоопределение, представляет собой суверенное государство во всех указанных ранее значениях, т. е. включая народный и национальный суверенитеты.

§ 8. Политическая система

Политическая система — рассматриваемые в едином комплексе государство и негосударственные общественные образования, участвующие в политической жизни страны.

Политическая жизнь демократического общества в основном сосредоточивается в государстве. При достаточно развитых демократических институтах государство в целом предстает как политически организованное общество.

В то же время есть и негосударственные демократические институты. Такие, как политические партии, общественные объединения и движения, негосударственные органы информации, пропаганды, институты общественного влияния и воспитания, общественного мнения. Они не входят в государство, но могут оказывать существенное воздействие на его деятельность, на деятельность его институтов, на всю политическую жизнь, например при выборах, через систему лоббирования, механизмы общественного мнения. Негосударственные институты, следовательно, образуют вместе с государством взаимодействующие, хотя часто и противостоящие, противоборствующие, звенья политической жизни общества в целом. Отсюда необходимость формулирования особого понятия — «политическая система» страны, например политическая система России, политическая система Франции.

В политическую систему в условиях демократии входят не все и не всякие общественные образования страны. Как и государство, они должны быть определенным образом юридически обоснованы, признаны (легитимированы), должны получить официальный правовой статус. Например, политические партии и средства массовой информации должны зарегистрироваться в порядке, установленном законом. Значит, криминальные, иные «теневые» группы и образования понятием «политическая система» не охватываются (хотя фактически оказывают, особенно при авторитарных и тоталитарных режимах, немалое влияние на политическую жизнь).

§ 9. Политический режим

Политический режим — содержание власти, выраженное в средствах и способах властвования, в ее характере — демократическом или недемократическом.

При употреблении понятия «политический режим» речь идет не о монархии или республике, президентской или парламентской форме, а о самом существе власти, о средствах и способах властвования, словом, о власти демократической или недемократической.

Понятие «политический режим» охватывает не только государство, но и все общество. В соответствии с этим различаются демократическое общество, т. е. общество, в котором существует демократический политический режим, и недемократическое общество, т. е. общество, в котором существует недемократический, авторитарный политический режим. Крайнее проявление недемократического, авторитарного режима — тоталитарная власть.

Следовательно, существуют два основных типа политических режимов:

а) демократический;

б) недемократический, авторитарный. Его разновидность, так сказать, «супернедемократический» режим, — тоталитарная (тираническая) власть, которая ставит под свой императивный, тотальный контроль, не ограниченный законом, все общество и человека, все сферы материальной, социальной и духовной жизни людей.

Такое же деление, соответствующее особенностям политического режима, можно провести и в отношении государства.

Демократическое государство — государство, в котором властные органы имеют мандат народа. Центральное место среди них занимают органы, непосредственно избираемые народом (представительные учреждения — парламент, глава государства), объем и пределы власти каждого органа определяются законом. В обществе утверждаются верховенство права и независимое правосудие, а все граждане имеют защищенные судом неотъемлемые права и свободы.

Авторитарное государство — государство, в котором государственная власть, не имеющая в своем реальном значении и действии адекватного мандата народа, хотя и определяется законом, но произвольно осуществляется ограниченным кругом властвующих органов и лиц путем прямого использования управленческого административного аппарата, вооруженных сил и карательных учреждений. Право и права человека не имеют здесь независимого статуса и верховенства в обществе, их функции ограничиваются требованием соблюдения действующих писаных законов, произвольно издаваемых государственной властью.

Тоталитарное государство — государство, в котором управление страной строится на началах всевластия, оно не определяется ни мандатом народа, ни законом. Из жизни общества исключаются независимое правосудие и права человека, все общество попадает под тотальный контроль правящей элиты (диктатора, вождя) и напрямую зависит от верховной власти, управленческого административного аппарата, вооруженных сил и карательных учреждений, осуществляется беспрепятственное подавление личности.

§ 10. Государственный аппарат

Если политический режим выражает содержание государственной власти, средства и способы властвования (демократические, авторитарные, тоталитарные), то само «тело», «вещество», из которого состоит государство, — это аппарат власти, государственные органы, учреждения и организации.

Аппарат государства (или государственный аппарат) — это целостная, иерархическая система (комплекс) государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих практическую работу по реализации управленческо-обеспечительной и охранительной функций государства.

Понятия «аппарат государства» и «механизм государства» по своей основе совпадают. Термин «механизм» лишь оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, на достижение известного результата.

Аппарат государства представляет собой единый организм; в то же время для него характерна расчлененность на органы, блоки, подсистемы и даже на самостоятельные «власти» (законодательную, исполнительную, судебную). В этой расчлененности есть своя иерархия: различные государственные органы, их блоки, подсистемы занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных взаимоотношениях, связаны началами субординации и координации.

Специфически государственные органы в государственном аппарате обладают властными правомочиями.

Среди организаций и учреждений, относящихся к числу «государственных», есть и неспецифическая часть — организации и учреждения, которые выполняют хозяйственные, научные, социально-культурные задачи, но не имеют властных правомочий. Такую функцию в немалой степени выполняют существующие федеральные агентства.

Особо велик неспецифический блок учреждений и организаций в обществах, где государство выполняет непосредственно хозяйственную и социально-культурную деятельность, обладает большим объемом государственных (казенных) имуществ.

Формы деятельности государственного аппарата во многом зависят от того, в какой мере используются в управлении законы, правовые механизмы. Различаются следующие формы деятельности государственного аппарата:

а) непосредственно властно-управленческие — те, которые не имеют юридического характера, а состоят в выработке научных рекомендаций, передаче опыта и т. д.;

б) правовые формы — те, которые призваны обеспечивать управленческую деятельность и имеют правовой, юридический характер, т. е. являются общеобязательными для всех субъектов и вызывают государственно-обязательные последствия.

К основным правовым формам деятельности аппарата государства относятся:

правотворческая — деятельность по подготовке проектов нормативных юридических актов, их принятию и изданию (или по санкционированию, приданию юридической силы другим актам, нормам), когда появляются, изменяются или теряют силу юридические нормы — правовая основа деятельности людей, организаций;

правоисполнительная — деятельность по реализации юридических норм, в том числе и такая, когда государственные органы совершают индивидуально-регулятивные действия, т. е. на основе юридических норм в индивидуальном порядке решают тот или иной вопрос, относящийся к данному конкретному случаю: например, решают вопрос об опеке в отношении тех или иных лиц, назначают пенсию, определяют порядок использования данного казенного имущества;

правоохранительная — деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, рассмотрению юридических дел в судах, в других юрисдикционных органах, исполнению решений юрисдикционных органов, проведению в жизнь карательных мер и мер по восстановлению нарушенного положения.

§ 11. Государственный орган

Государственный орган — это организация или учреждение, выполняющие государственные задачи и наделенные соответствующими властными правомочиями. Например, министерства, агентства, управления, департаменты, органы прокурорского надзора, налоговые инспекции, учреждения социального обеспечения, охраны общественного порядка.

Каждый государственный орган имеет: а) государственное казенное имущество, которое находится в его оперативном управлении; б) финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования из бюджета; в) установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину; г) необходимый объем властных правомочий, на основе которых должностные лица и коллегиальные органы совершают правовые акты, т. е. юридически обязательные действия — издают юридические нормы, принимают индивидуально-регулятивные или правоохранительные решения.

Для государственных учреждений и организаций, относящихся к неспецифической («невластной») части государственного механизма, т. е. для государственных хозяйственных предприятий, социально-культурных и научных учреждений характерны те же самые признаки, кроме последнего (п. «г»), они не имеют властных правомочий. Такого рода властные правомочия, связанные, в частности, с обеспечением служебной дисциплины, могут быть только у органа управления предприятием, социально-культурным учреждением или организацией — директора, управляющего и т. д.

§ 12. Виды государственных органов

Государственные органы многообразны. Государственные органы, имеющие властные правомочия, подразделяются по различным основаниям — по содержанию деятельности (политические, хозяйственные, социально-культурные), по правовым формам деятельности (правотворческие, исполнительные, правоохранительные).

Наиболее существенное значение имеет деление государственных органов «по трем властям». Это:

законодательные органы (например, Федеральное Собрание РФ), т. е. представительные органы, формируемые на основе всеобщих выборов; на местах правотворческие функции выполняют местные представительные органы;

исполнительные органы (правительство, центральные ведомства, их подразделения на местах); при этом следует различать, с одной стороны, органы, выполняющие политические функции и включающие силовые ведомства, а с другой — органы социально-культурного управления;

судебные органы и связанные с ними правоохранительные учреждения — органы расследования уголовных дел, исполнения судебных решений и приговоров, а также прокуратура.

Графически деление государственных органов по трем властям показано на схеме 1.

Схема 1. Классификация государственных органов

Вместе с тем это деление государственных органов по трем властям является неполным. В него нужно внести по крайней мере два уточнения:

во-первых, существенное место в государственном механизме занимает такое подразделение государства, важное в плане современного понимания разделения властей, как глава государства, т. е. институт президентства;

во-вторых, нельзя упускать из поля зрения еще один блок государственных органов — органы надзора и контроля (они включены в орбиту и законодательных органов — парламентский контроль, и исполнительных органов — ведомственные и общегосударственные инспекции и т. д.).

Смешанный характер, по-видимому, имеют агентства в сфере деятельности того или иного министерства: они могут быть наделены министерствами известными властными полномочиями.

Необходимо четко выделить те учреждения и организации, которые выполняют политические, иные властные задачи, — органы иностранных дел, финансов, юстиции и в особенности «силовые» ведомства, составляющие костяк, основу властной силы государства (армия, органы безопасности, охраны общественного порядка).

Особое место занимают правительственные учреждения, иные органы управления, осуществляющие управление хозяйственными и социально-культурными организациями, учреждениями — неспецифической частью государственного аппарата.

§ 13. Государственный служащий

Государственный орган состоит из государственных служащих, т. е. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине.

Положение, права и обязанности государственных служащих определяются законом и призваны обеспечивать их соответствующий государственный статус; служащие должны строго следовать высоким требованиям государственной службы. Объем и порядок использования ими властных правомочий устанавливаются законом и фиксируются в особом юридическом документе — должностной инструкции, Положении и др.

К числу государственных служащих относится должностное лицо; в силу занимаемой должности оно имеет властные правомочия и вправе самостоятельно принимать решения по их использованию. Если в стране есть глава государства — президент, то он является высшим должностным лицом страны.

§ 14. Компетенция

Компетенция — это содержание и объем («круг») властных правомочий, которые имеет государственный орган, а также то или иное должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе.

Это своего рода визитная карточка и каталог властных правомочий органа государства, должностного лица. В зависимости от содержания и объема различаются общая компетенция (правомочия охватывают все вопросы, относящиеся к данному предмету ведения) и специальная компетенция (в нее входят только точно поименованные в юридическом документе вопросы). В области управления органом общей компетенции является, например, правительство, специальной — министерство, департамент.

Компетенция судов, других государственных органов, уполномоченных законом на решение юридических дел, охватывается понятием юрисдикции (термин «юрисдикция» иногда используется для обозначения того, в ведении какого государственного органа находятся те или иные объекты, имущество и т. п.).

Компетенция реализуется в актах — правомерных действиях государственного органа, должностного лица, устанавливающих, изменяющих, отменяющих в пределах компетенции юридические нормы или решающих юридическое дело, тот или иной конкретный вопрос, входящий в его компетенцию.

§ 15. Формы государства

Наряду с признаками государства, видами государств по политическому режиму, другими его особенностями по содержанию и характеру деятельности власти важное значение имеют формы государства, т. е. организация государственной власти.

Различаются: 1) формы государственного правления; 2) формы государственного устройства.

§ 16. Форма государственного правления

Это организация высшей власти в государстве. Высшую власть в государстве в различных соотношениях представляют глава государства, законодательная власть, а также правительство — центральное звено исполнительных, управленческих органов (при наличии третьей власти — судебной, органов правосудия, а также муниципального самоуправления). При характеристике формы государства должен быть получен ответ на вопрос, кто и как «правит» в государстве, т. е. осуществляет высшую власть. Отсюда название «форма правления» (а не «управления», относящегося лишь к исполнительному звену власти). Основные формы правления — монархия и республика.

Монархия — форма правления, в соответствии с которой высшая власть в государстве объединяет функции главы государства и во многом функции других властей — законодательной и исполнительной и которая принадлежит одному лицу — монарху, представителю правящей династии, обретающему власть обычно в порядке наследования. Среди монархий выделяются две разновидности:

абсолютного, имперского, единодержавного типа, в которых монарх в своей высшей власти не ограничен законом, единодержавно осуществляет законодательство, руководит правительством, контролирует правосудие, местное самоуправление (таковы в настоящее время некоторые монархии Среднего Востока, например Саудовская Аравия). Данная разновидность монархии характерна для авторитарного политического режима;

конституционного типа, в которых власть монарха ограничена законом, прежде всего основным законом — конституцией, сосредоточивается на функциях главы государства; законодательство осуществляется выборным органом — парламентом; под известным контролем главы государства и парламента, а в ряде случаев и одного парламента создается ответственное правительство; формируются независимое правосудие и муниципальное самоуправление (таков ряд стран «старой» демократии в Европе, например Великобритания, Швеция). Для конституционных монархий характерен демократический политический режим.

Республика — форма правления, в соответствии с которой высшая власть в государстве принадлежит выборным органам — парламенту, президенту; они формируют и осуществляют контроль над правительством; существуют независимое правосудие, муниципальное самоуправление.

Республики тоже имеют две основные разновидности. Это парламентская республика и президентская республика, различаемые в зависимости от того, какой из органов высшей власти — президент или парламент — формирует правительство и осуществляет прямое руководство им и, следовательно, перед кем — президентом или парламентом — непосредственно несет ответственность правительство.

Парламентская — такая республика, парламент которой прямо, преимущественно из своего состава фракций, формирует правительство (однопартийное, коалиционное), и оно несет перед парламентом ответственность за свою деятельность.

Президентская — такая республика, президент которой непосредственно при известном парламентском контроле формирует правительство, и оно несет перед президентом ответственность за свою деятельность.

Существуют смешанные формы республиканского правления — парламентско-президентские или президентско-парламентские, когда парламент и президент в той или иной пропорции делят свой контроль и свою ответственность по отношению к правительству. Например, кандидатуры в правительство отбирает президент, а назначает их парламент, или парламент только дает согласие на назначение членов правительства или лишь его главы (вариант, который уже ближе к президентской республике). Кроме того, в государственной жизни последнего времени наметилась тенденция придавать большую самостоятельность и «собственную» ответственность правительству, глава которого (как, например, канцлер в Германии) занимает самостоятельное высокое положение среди высших должностных лиц страны.

Обе разновидности республики, а также конституционная монархия связаны с институтом парламентаризма, т. е. такой организацией власти в стране, при которой парламент неизменно остается одним из органов высшей власти, его исключительным правом во всех случаях являются законодательство и парламентский контроль. Принцип парламентаризма нужно отличать от принципа всевластия представительного органа, который (как это было характерно для якобинской диктатуры и в качестве ширмы диктатуры партократии — для советского государства) свойствен авторитарному политическому режиму, тоталитарному государству.

§ 17. Форма государственного устройства

Это структура государства, соотношение государства как целого и частей государства, структура государственности.

Существуют три основные «классические» формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство (федерация), конфедерация.

Унитарное государство — это цельное государство, части которого (департаменты, провинции, округа и т. д.) являются только административно-территориальными подразделениями. У этих подразделений нет своего законодательства и особой судебной системы, а органы административного управления либо исключительно подчинены центру, либо имеют двойное подчинение — подчиняются центру и местным, муниципальным представительным органам.

Федеративное государство (федерация) — это союзное государство, части которого (штаты, земли и т. д.) являются государственными образованиями, осуществляющими свои функции при сохранении целостности государства и суверенитета у федеративного государства в целом. Пример тому — США, Германия (ФРГ). Субъекты федерации имеют свое законодательство, особую судебную систему и самостоятельные органы управления. Вместе с тем на территории субъектов федерации действуют федеральные государственные институты, обеспечивающие функционирование федеративного государства как единого целого. Субъекты федерации не имеют права на одностороннее решение о выходе из союзного государства.

Федерация в условиях бывшего Союза ССР была искусственной по своему характеру: с одной стороны, федеративные институты субъектов Федерации (союзных республик, автономных республик и областей, автономных округов) во многом были декоративными, прикрывали в действительности унитарный характер союзного государства — СССР, а с другой стороны, субъекты Федерации строились на национальной основе, союзные республики имели «право выхода» из Союза, что в 1991—1993 гг. в условиях дезинтеграции государственной жизни создало предпосылки для распада СССР.

В современных демократических государствах (таких, как США, Германия) наряду с классическим делением государственной власти на три ветви власти федеративное устройство является также способом децентрализации и разделения власти, предупреждающим ее концентрацию.

Конфедерация — это «государственный союз государств», каждое из которых обладает государственным суверенитетом. Но это союз не международно-правовой, а именно государственный, где объединяется и совместно осуществляется ряд направлений суверенной государственной деятельности (оборона страны, внешняя торговля, таможенное дело, денежно-кредитная система, совместная разработка определенных полезных ископаемых, управление транспортом и т. д.).

При конфедерации государственным суверенитетом обладают государства, объединяющиеся в конфедерацию; конфедеративный союз имеет характер «вторичной» государственности, которой лишь с известной натяжкой можно было бы придать статус особого конфедеративного государства (такая попытка предпринималась в самый канун развала СССР в последнем варианте проекта Союзного договора в ноябре — декабре 1991 г.).

Исторические факты подтверждают, что конфедеративные образования имеют нестойкий, переходный характер; они либо распадаются, либо преобразуются в федерацию (так было в конце XVШ в. в Северной Америке, в середине XIX в. в Германии, недолговечной была конфедерация Египта и Сирии в недавние десятилетия).

Особой формой ассоциированного государственного объединения является содружество. Здесь суверенные, независимые государства выступают по отношению к объединению в качестве «ассоциированных участников». Эта форма показала свою жизнеспособность и конструктивность в Западной Европе в виде Европейского сообщества (теперь — Европейского союза — ЕС). Если существуют необходимые экономические предпосылки (общий рынок) и единая правовая среда (создаваемая, в частности, Судом Европейского союза в Люксембурге), то происходит углубление государственной интеграции, что может выразиться в переходе содружества к конфедеративному государственному устройству или даже к федеративному государственному образованию (интеграционные процессы последних лет в рамках Европейского союза свидетельствуют о том, что его страны шаг за шагом достигают уровня государственной интеграции, характерной в ряде отношений для конфедерации, а отчасти даже для федерации).

ГОСУДАРСТВО В НАШЕМ МИРЕ И В РОССИИ

§ 1. Государство и цивилизация

Возникновение государства, как и права, выражает переход человеческого общества от первобытной стадии к цивилизации, т. е. обретение им качеств саморегулирующейся системы, развивающейся на собственной основе.

Первобытное общество еще не оторвалось от природы, не обрело «собственной основы» в виде персонифицированной, частной собственности, особой политической организации. Оно базируется преимущественно на природно-естественных основаниях, на природном хозяйственно-социальном единстве общины, рода, племени.

Важнейшей особенностью, характеризующей общество в условиях цивилизации, становится движение к свободе — постепенно утверждающиеся (с перерывами, поворотами назад, зигзагами) автономия личности, экономическая свобода, основанная на частной собственности, участие личности в управлении обществом (народовластие в тех или иных формах).

Поэтому в условиях цивилизации резко осложняется задача обеспечения целостной организации общества, его надлежащего (естественного) функционирования и возникает необходимость в особой политической организации общества, во внешней власти, а отсюда в формировании государства — особой организации политической власти, т. е. власти, опирающейся на аппарат принуждения и, в зависимости от особенностей общества, на свой авторитет, традиции, обыкновения, иные факторы. При помощи государства и создается в условиях цивилизации такая целостная организованность людей, которая позволяет говорить об обществе как едином организме, существующем на определенной территории, т. е. в стране.

§ 2. Неразвитое государство

На первых стадиях цивилизации (и в последующем при отсутствии демократии, при авторитарной и тоталитарной власти, когда отдельная автономная личность не имеет необходимого комплекса политических прав и свобод) государство выступает как неразвитое политическое образование. Неразвитость в данном случае следует понимать не в смысле того, что не отработано, не достигнуто организационно-техническое совершенство аппарата и структуры власти (власть в авторитарных и тоталитарных государствах, в империях может быть весьма отработанной, технически изощренной, доведенной до высокого уровня совершенства), а в смысле того, что не реализуется положительный потенциал, который заложен в этом крупном явлении цивилизации, названном «государство», призванном в условиях цивилизации обеспечивать функционирование сообщества людей в условиях свободы, гарантировать права личности.

Для неразвитого государства характерно то, что в нем не развертывается, не получает должного развития весь комплекс институтов государства, и государство сводится, в сущности, к политической (государственной) власти, основанной главным образом на аппарате принуждения.

В неразвитых государствах политическая (государственная) власть, как правило, сосредоточивается в управленческих, исполнительных учреждениях, нередко приобретает силу, превышающую потребности общества, становится самодовлеющим фактором, центром всей политической, а нередко экономической и духовной жизни общества.

В этих условиях и складываются тиранические, диктаторские государства, в современную эпоху — авторитарные и тоталитарные.

В течение продолжительных исторических периодов, целых эпох (они по распространенной периодизации относятся к теократически азиатским, рабовладельческим, феодальным обществам) государство выступало в неразвитом виде — как варварское, нередко примитивное образование, сводящееся к системе органов и учреждений всемогущей бесконтрольной власти. Таковы же в современную эпоху авторитарные и тоталитарные государства, в том числе советское, другие социалистические государства, которые изначально создавались как органы «классовой диктатуры».

Именно в отношении тиранических, варварских, диктаторских государств выработаны марксистские, анархистские и некоторые другие взгляды, в соответствии с которыми государство вообще понимается как «орган насилия», «машина подавления», «инструмент классового господства». Такого рода представления — и в науке, и в официальной пропаганде, и в общественном мнении — были распространены в нашей стране, официально рассматривались длительное время в качестве единственно верных.

§ 3. Демократия и государство. Личность

Государство получает развитие в соответствии с требованиями цивилизации, в условиях демократии, когда оно в полной мере раскрывает свое предназначение и свои функции.

В этих условиях государство есть не просто и не только власть, основанная на аппарате принуждения. Оно становится целостной организацией власти, которая обеспечивает организованность в стране на основе экономических и духовных факторов и реализует главное, что дает людям цивилизация, — народовластие, экономическую свободу, свободу автономной личности.

Обращаясь в связи с этим к личности, нужно отметить, что личность — это человек, который имеет в обществе автономное положение (статус) и в соответствии с этим обладает комплексом прав, свобод, обязанностей. Например, римляне в древнеримском рабовладельческом обществе, каждый человек в современном демократическом обществе.

Необходимо различать три категории: 1) человек, т. е. разумное психофизическое существо, живущее в обществе; 2) личность, т. е. человек, обладающий определенным статусом в обществе, комплексом прав, свобод, обязанностей; 3) гражданин, т. е. личность, действующая в политической жизни, имеющая политические права, свободы, обязанности. Человек (личность), не имеющий необходимого комплекса политических прав, свобод, обязанностей, выступает только в качестве подданного.

Специфическая черта личности — наличие у человека такого комплекса прав, свобод (и обязанностей), которые придают ему автономный, независимый и защищенный статус в обществе.

Человек становится личностью в условиях цивилизации, когда общество начинает существовать и развиваться на своей собственной основе, т. е. прежде всего в силу экономических и духовных факторов. Место личности в обществе во многом определяет его природу. Демократические общества характеризуются высоким статусом личности, наличием признанных и обеспеченных естественных прав человека.

Положение личности необходимо различать:

а) в обществе, рассматриваемом с политической стороны, т. е. положение (статус) гражданина или подданного;

б) в гражданском обществе, когда гражданин выступает как носитель прирожденных прав и свобод, становится обладателем персонифицированной, частной собственности, имеет надежные социальные средства обеспечения и защиты своего статуса автономной личности, гражданина. Развитое гражданское общество — общество Граждан.

§ 4. Развитое государство

В условиях демократии складывается развитое государство. В нем развертывается весь комплекс его институтов, раскрывается его потенциал как явления цивилизации и культуры.

Развертывание всего комплекса институтов государства в демократическом обществе устраняет доминирование политической власти, устраняет или резко ограничивает проявления ее отрицательных сторон. Жизнь общества определяется в основном экономическими и духовными факторами и, следовательно, обеспечивает его естественное, нормальное развитие.

Среди обширного комплекса институтов, характерных для развитого государства в условиях демократии, необходимо указать, в частности, на такие:

мандат народа на осуществление власти, прежде всего путем формирования представительных органов, выполняющих законодательные и контрольные функции;

подразделение государственной власти по отдельным блокам, включая исполнительную власть; наличие муниципального самоуправления; подчиненность всех подразделений власти закону; независимое и сильное правосудие; утверждение в обществе прирожденных, фундаментальных прав и свобод человека.

§ 5. Сущность, предназначение, функции государства

Сущность государства состоит в том, чтобы обеспечивать с помощью аппарата политической власти целостность общества и его надлежащее функционирование в эпоху цивилизации. То есть в обстановке, когда общество существует как суверенный, самостоятельный организм и когда в нем утверждается демократия — народовластие, экономическая свобода, свобода личности.

Высшее общественное предназначение государства — гарантировать нормальное, безопасное функционирование общества, создать твердые и устойчивые условия, при которых целостность общества и его надлежащее (естественное) функционирование достигаются главным образом в силу экономических и духовных факторов.

Этим предопределяются и основные внутренние функции государства. Таких функций две:

управленческо-обеспечительная — создание условий, стабильных и устойчивых норм, «правил игры» в деятельности людей, их объединений, общественных образований, а также принятие мер для реализации этих норм, правил по поддержанию надлежащей, нормальной жизни и развития общества;

охранительная — пресечение нарушений установленных порядков, воздействие на нарушителей, восстановление нарушенного состояния.

Существование и сила власти в государстве, опирающейся на аппарат принуждения, оправданны постольку, поскольку на ее основе осуществляются управленческо-обеспечительная и охранительная функции государства.

Вместе с тем власть в государстве может быть использована и как самостоятельная, самодовлеющая сила, в том числе для реализации групповых, узкоклассовых, клановых, личных и иных интересов, не совпадающих с потребностями общества, а также для решения религиозных или иных идеологических задач, например для воплощения коммунистической утопии.

В такой обстановке государство теряет свое общественное предназначение, во многом становится групповым — классовым, националистическим — образованием, орудием политической борьбы, достижения узкоклассовых или националистических целей и отсюда негативной силой в обществе. Не получает развития весь комплекс институтов государства, и само оно — несмотря на обширность, громоздкость, усложненность и даже отработанность аппарата власти — остается неразвитым («ущербным»), авторитарным или тоталитарным.

Наряду с внутренними функциями государство имеет и внешние функции — направления деятельности, выражающие внешнюю политику страны, обеспечение ее обороны, безопасности, международного авторитета, места в мировом сообществе, претензии и международные обязательства (при авторитарных и тоталитарных режимах — агрессивные, империалистические устремления).

§ 6. Институты развитого государства

Это подразделения, блоки, из которых состоит развитое, демократическое государство. Они не сводятся к одной лишь государственной власти, к одному государственному аппарату, к системе его органов, тем более к аппарату принуждения. В своей совокупности как единый комплекс институты государства призваны «закрыть» все сферы политико-государственной жизни, реально воплотить общественное предназначение и функции государства как организации политической власти в демократическом обществе.

К основным институтам государства относятся следующие.

Прежде всего — институты, реализующие «мандат народа» на осуществление публичной власти в стране, т. е. институты народного представительства. Например, институты парламентаризма, всеобщих выборов, муниципального самоуправления, а также институт главы государства — институт президентства, если президент избирается всеобщим голосованием.

Важное место в государстве занимает парламент как институт народного представительства, который обычно концентрирует в своих руках наиболее важную и исходную по своему значению сферу государственной деятельности —законодательство.

Институт президентства в большинстве случаев — это глава государства, призванный олицетворять и обеспечивать государственную целостность и единство, эффективное функционирование всех «властей», прежде всего исполнительной (главой государства при монархической форме правления является монарх).

В развитом государстве существует разветвленная сеть институтов управления: и правительство, и разнообразные правительственные учреждения, и администрация на местах, представляющая правительство.

Существенное значение имеют институты управления, охватывающие вооруженные силы, государственную безопасность, охрану общественного порядка, карательные учреждения, т. е. силовые ведомства (они образуют саму сердцевину аппарата принуждения), а также институты контроля и надзора, в частности прокурорский надзор, контрольные инспекции, иные контрольно-надзорные службы.

К числу институтов развитого государства относятся институты муниципального самоуправления, мэрий, мэров, старост и т. д.

Наконец, особый блок институтов государства (тоже имеющих самостоятельное значение) составляют институты правосудия, юстиции. В связи с ними находятся право, закон, которому должны подчиняться все подразделения власти, а также — что особо существенно — институт прирожденных, фундаментальных прав и свобод человека.

Перечисленные институты выполняют различные функции и имеют в государстве неодинаковый удельный вес, зависящий от уровня развития демократии.

Если в обществе демократия не получила должного развития, то институты государства сводятся в основном к его главе (монарху, президенту), управленческим учреждениям, силовым ведомствам. В этом случае государство имеет авторитарный, тоталитарный характер.

В развитом демократическом государстве на первое место выдвигаются институты народного представительства, «эффективного управления», муниципального самоуправления, правосудия, прирожденных прав и свобод человека. Здесь институты государства — это одновременно и институты демократии.

Однако нужно иметь в виду, что демократия — явление более широкое, нежели государство; в состав институтов демократии входят также система многопартийности, средства свободной информации, общественное мнение.

§ 7. Принцип разделения властей в развитом государстве

Принцип разделения властей, обоснованный великим французским просветителем, философом Шарлем Монтескьё, проведен во всех демократических странах. Принято считать, что наиболее строго принцип «трех властей» проведен в США, где в соответствии с конституцией 1789 г. законодательную власть представляет двухпалатный конгресс, исполнительную — президент, судебную — Верховный суд.

В то же время в ходе исторического развития этого принципа потребовалось внесение в него коррективов, уточнений. Они касаются двух вопросов.

Во-первых, власть в государстве должна быть одновременно и разделена, и оставаться целостной, единой. Вот почему наряду с названными тремя властями необходим в качестве особого, самостоятельного института глава государства (президент — в республике; монарх — в конституционной монархии). В соответствии с этим в конституциях многих европейских стран, принятых в последние десятилетия, наряду с президентом (главой государства) особо выделяется премьер-министр (или председатель Совета министров) — глава исполнительной власти.

Во-вторых, оказалось, что в жизни, особенно в связи с переходом общества в индустриальную и постиндустриальную эпохи, деятельность исполнительных органов не исчерпывается одним лишь «исполнением законов». Это более основательная и многообразная управленческая деятельность, связанная с реализацией самого общественного предназначения государства, осуществлением его функций. Вот почему такой острый характер имеет проблема подчиненности и порядка формирования правительства и отсюда проблема выбора между президентской и парламентской формами правления.

Для демократического общества принцип разделения властей особо важен и значим. Он выражает не только разделение труда между государственными органами, но и умеренность, «рассредоточенность» государственной власти, предупреждающую ее концентрацию, превращение в авторитарную и тоталитарную власть. Этот принцип в демократическом обществе предполагает, что все три власти одинаковы, равновелики по силе, служат противовесами по отношению друг к другу и могут «сдерживать» одна другую, не допускать доминирования одной из них. Например, превращение управленческой власти в авторитарную, а законодательной — во «всевластие», в тоталитарную власть, подчиняющую себе и управление, и правосудие.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 10). Законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание (Государственная Дума, Совет Федерации), исполнительную — Правительство, судебную — органы правосудия, суды. Президент, по Конституции, «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80).

§ 8. Закономерности развития государства

Одна из основных закономерностей развития государства заключается в том, что по мере совершенствования цивилизации, роста и упрочения демократии оно превращается из «просто» организации политической власти, из примитивного, «варварского» принудительно-репрессивного образования в политически организованное общество, где власть функционирует в комплексе со всеми институтами государства в соответствии с принципом разделения властей.

Исторический процесс идет от несовершенного, неразвитого государства, выступающего преимущественно в виде диктаторской государственной власти, к развитому государству, где реализуются народовластие, экономическая свобода, свобода личности.

Обращаясь к прошлому, надо видеть, что итог существования государства в условиях теократически азиатского и рабовладельческого, феодального общества — это историческая бесперспективность, обреченность государственного самовластия, монархической диктатуры и постепенное вхождение всего общества в развитое государство, в институты демократии — парламентаризма, разделения властей, независимого суда, прав и свобод человека. Такого рода процесс особо четко обозначился в Европе, Северной Америке в XVШ—XX вв. в результате победы буржуазных демократических революций.

Наряду с этой основной закономерностью в развитии государства может быть отмечен и ряд других тенденций:

возвышение личности, превращение личности с ее прирожденными правами в центр политико-общественной жизни;

«уход» государства из экономики, все большее его отделение от хозяйственной жизни, от выполнения функций собственника (при сохранении в этой области государственных регулирующих функций и необходимого казенного имущества);

развитие конституции, институтов и правовых механизмов, сдерживающих, «обуздывающих» политическую власть, вводящих ее в четко очерченные рамки, в строгий правовой режим (разрешительный порядок);

все большее преобладание республиканской формы правления;

эволюция в формах и методах деятельности государственных органов, их все большее подчинение закону, нравственным, гуманным началам.

Конечно, эти процессы представляют собой только тенденции. Развитие государства в каждую эпоху в той или иной стране неотделимо от развития — порой весьма противоречивого — всего общества, его экономики, культуры, морали, духовной жизни. В таком развитии нередко наблюдаются долгие периоды «застоя», стагнации, подчас «зигзаги», «повороты назад», особенно тогда, когда власть используется в групповых, классовых, клановых, личных интересах, подчиняется идеологическим партийным задачам.

Этим объясняется то обстоятельство, что и в современную эпоху, когда во всем мире в целом побеждает демократия и утверждаются народовластие, экономическая свобода и свобода личности, происходят и обратные процессы — возникают идеологические и милитаристские государства с авторитарной и тоталитарной властью. Наиболее яркие и выразительные примеры такого рода обратных процессов — фашистские государства, тоталитарные режимы в советском обществе, в других социалистических странах.

Все это, однако, не должно заслонить основные, генеральные линии в развитии государства. Более того, после крушения фашизма и советского тоталитаризма, обозначившего неприятие человечеством тоталитарных, антидемократических режимов, при бурном научно-техническом прогрессе и достижениях рыночной экономики усиливается гармонизация общественной жизни, все глубже утверждаются во многих странах принципы и институты правового гражданского общества.

В передовых демократических странах в области политико-государственной жизни все большее значение приобретают такие тенденции:

государство все более становится «государством человека», в котором человек, его прирожденные, неотъемлемые права и свободы, нравственно-духовные, гуманитарные основы его бытия выдвигаются на первое место;

все общество, а не только государственная власть, выступает в качестве правового;

утверждаются как незыблемые и получают все более широкое развитие институты либеральной демократии — парламентаризм, свободные выборы, муниципальное самоуправление, федерализм;

усиливается в условиях невмешательства государства в экономику, в частноправовые отношения социальная ориентация в его деятельности («мягкое» регулирование отношений рынка, блокирование его теневых сторон для ряда категорий населения — детей, престарелых, инвалидов);

возвышается независимое правосудие, обеспечивается через него всесторонняя, «предельная» защита человека, его прирожденных прав и свобод.

§ 9. Государство в России: особенности исторического развития

России до октябрьского переворота 1917 г. свойственна в целом общая восточно-феодальная ориентация построения государственной жизни, которая и в условиях удельной княжеской раздробленности, и в обстановке сословно-абсолютистской монархии характеризуется произволом власти, ее обожествлением, милитаризованностью аппарата, бесправием подданных, доминированием прямого насилия, церковно-религиозных, неправовых критериев оценки поступков людей. Отсюда большой удельный вес государственных, казенных, военно-бюрократических начал во всех сферах жизни общества, в том числе государственных, казенных имуществ (впрочем, в России до 1917 г. доминирование государственных, казенных начал не доходило до огосударствления всей экономики).

В XVШ—XIX вв. — в годы царствования Петра I, Екатерины II, затем Александра II — в политическое бытие России (в особенности в построении и внешних формах деятельности высших органов государства) стали проникать институты просвещенной власти, заимствованные из Западной Европы и насаждаемые (нередко насильственно) во многом в чуждую им среду.

Существенное реальное значение имело восприятие в первой половине XIX в. идей и ценностей Просвещения, демократических взглядов, что хорошо сообразовывалось с подъемом духовной жизни России того времени.

Это в немалой степени повлияло на характер тех преобразований в политико-правовой сфере, которые с середины XIX в. стали проводиться в России (прежде всего отмена крепостного права, судебная реформа 1864 г., введение некоторых, хотя и ограниченных, урезанных, по типу конституционной монархии, институтов гражданских прав, земства).

Россия в конце XIX — начале XX в. находилась на подъеме не только экономическом, но и политическом, государственно-правовом. Отчетливо наметилась тенденция превращения абсолютистской монархии восточно-деспотического типа в конституционно-монархический строй и отсюда включения России в общий поток цивилизационного развития, нацеленного в конечном итоге на формирование правового гражданского общества. Утверждение начал либеральной демократии становилось в России начала ХХв. реальной перспективой.

После Февральской революции 1917 г. и октябрьского переворота (революции) 1917 г., совершенного радикальным крылом социал-демократической партии — большевиками, начавшиеся в России процессы, углубляющие демократию, были прерваны, и политическая власть оказалась подчиненной догматическим идеологическим установкам «построения социализма и коммунизма», имеющим утопический характер.

Попытки насильственно осуществить такие установки в виде военного коммунизма в годы Гражданской войны и в последующее время привели к краху экономической системы, а на практике — к огосударствлению всей жизни общества, формированию гигантского бюрократического административного и репрессивного аппарата, непосредственно подчиненного руководящим органам коммунистической партии.

Когда же в конце 1920-х — начале 1930-х гг. в коммунистической партии победила личная диктатура Сталина, «советское социалистическое» государство превратилось в тоталитарную тиранию (партократическую диктатуру имперско-монархического единодержавного типа), реализующую власть через принудительно-репрессивный, милитаризованный, чиновничье-бюрократический аппарат.

§ 10. Советское государство

Основные черты государства, которое существовало на территории российской империи в 1917—1991 гг. и именовалось «советским социалистическим», таковы:

сосредоточение неограниченной политической власти в высшем партийно-политическом аппарате (номенклатуре, партократии), который непосредственно («за законом», «вне права») руководил административно-управленческими и карательно-репрессивными органами;

внешняя легитимация и прикрытие фактической власти партократии «системой Советов» — системой официальных конституционных органов, которые формально действовали на основе принципа всевластия и тем самым официально оправдывали, проводили в жизнь неограниченную диктатуру партократии, номенклатуры;

распространение политической власти на экономику, на народное хозяйство; сосредоточение всех ресурсов в руках бюрократического аппарата и отсюда доминирование монопольной государственной собственности, планово-командных методов хозяйствования — материальной основы всевластия тоталитарной диктатуры, превращение бюрократического аппарата в «аппарат распределения»;

фальсификация политико-государственной действительности (в том числе в конституциях 1918, 1924, 1936, 1977 гг.), чисто словесное провозглашение принципов «подлинной демократии», «власти трудящихся» и т. д., формирование и деятельность «федерации», «законодательных органов», «судов» и прочих, обладавших ограниченными функциями и не препятствовавших фактической неограниченной диктатуре партократии.

В целом «советское социалистическое» государство под углом зрения демократии, социального предназначения государства как явления цивилизации — государство неразвитое, не обретшее необходимого комплекса институтов и не соответствующее требованиям, которые предъявляются к нему в условиях современной цивилизации (хотя как партийное, милитаристское государство оно стало вполне развитым). Замыкаясь, по существу, на всесильной тоталитарной власти, на партократическом аппарате, оно функционировало в обстановке официозной лжи и фальсификации, чисто словесного провозглашения демократических форм, не обладавших реальной властью. Отдельные институты общественной самодеятельности, реальные революционно-романтические («социалистические») настроения среди людей, элементы возрождения наций не получили должного развития, находились на обочине политико-государственной жизни, отбрасывались режимом сталинской и неосталинской тоталитарной власти.

Хотя после смерти Сталина в 1953 г. крайности коммунистического административно-репрессивного режима и были устранены, тоталитарная сущность «советского социалистического государства» в условиях неосталинизма осталась неизменной, а разложение общества и государства усилилось.

§ 11. Возрождение демократического государства в России

Начало реальным демократическим изменениям государства в России было положено в 1985 г. (попытка построения органов государственной власти на демократической основе; реализация принципа гласности — свободы слова и печати, формирование демократических организаций и движений).

Вместе с тем до конца 1993 г. в России существовали только «очаги демократии» (свободные выборы, Съезд народных депутатов, всенародно избранный глава государства — Президент, Конституционный Суд и Высший Арбитражный Суд, институт конституционно закрепленных прав и свобод человека).

Более того, в 1992—1993 гг. государственно-политическая ситуация в России резко обострилась: возникло двоевластие — противостояние между системой Советов, возглавляемой Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и формирующейся демократической властью — с другой; в некоторых республиках, регионах России усилились сепаратистские тенденции.

В результате острой политической борьбы в сентябре — октябре 1993 г. система Советов прекратила свое существование. 12 декабря 1993 г. принята Конституция и на основе свободных выборов сформированы высший орган представительной власти — Федеральное Собрание, органы власти в субъектах Федерации.

С конца 1993 — начала 1994 г. в России на основе Конституции, принятой на референдуме, началось формирование первого за тысячелетнюю историю демократического Российского государства.

§ 12. Государство в России на основе Конституции 1993 г.

Основой государственной жизни в современной России является Конституция 1993 г.

Сначала — кратко вообще о конституции. Являясь основным законом, конституция представляет собой в то же время центральный институт государства, призванный свести в единую структуру, в целостную систему все иные его институты — и политический режим, и построение аппарата государства, и его формы (как форму правления, так и форму государственного устройства).

Вот почему конституцию можно назвать своего рода «политико-государственным кредо» данного общества. Это тот камертон, на который должна быть настроена вся политико-государственная жизнь страны. В советском государстве конституции (1918, 1924, 1936, 1977 гг.) отличались декларативностью, нацеленностью на закрепление «общественного строя социализма», других идеологических положений и вместе с тем провозглашали «всевластие» Советов, их статус как «единой государственной системы», отвергали демократическое построение государства, обеспечивали бесконтрольную диктатуру номенклатуры, партократии.

Между тем конституции действительно демократических стран, не ограничиваясь декларациями (а по большей части избегая их), не только устанавливают оптимальное для данной страны построение государственных органов и соответственно «расставляют по местам» все основные институты государства, но и всегда исходят из определенных основополагающих начал, придающих через конституцию последовательно демократический облик государству.

Такими началами в ходе исторического развития демократических государств стали: принцип разделения властей; верховенство права; верховенство и непосредственно юридическое действие основных прав и свобод человека.

Современные демократические конституции, характерные для нынешнего этапа развития демократии, сохраняя все эти основополагающие начала, предстают прежде всего как конституции прирожденных прав и свобод человека — «Конституции человека».

Эта направленность и отмеченные ранее основополагающие начала, по замыслу составителей, заложены в российской Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. В конституционном тексте они не во всем получили последовательное закрепление (на первое место были помещены общие, отчасти декларативные положения, а основные права и свободы объединены в одну рубрику с социально-экономическими правами гражданина; требуют совершенствования и частично пересмотра конституционные нормы, определяющие взаимоотношение между представительной и исполнительной властями, функции главы государства).

В целом Конституцию Российской Федерации можно отнести к демократическим конституциям.

По Конституции, Россия (Российская Федерация) определяется как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). В Конституции делается ударение на то, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдум и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3).

В соответствии с Конституцией на основе принципов народовластия и разделения властей государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание — Государственная Дума и Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он призван быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Как записано в ст. 80, он в установленном Конституцией порядке «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Президент избирается населением на 4 года из числа граждан не моложе 35 лет, постоянно проживающих в России не менее 10 лет. Президент обладает весьма широкими полномочиями: определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, формирует и возглавляет Совет безопасности, подписывает и обнародует федеральные законы, представляет Совету Федерации кандидатуры судей Конституционного Суда, судей других высших федеральных судов, кандидатуру Генерального прокурора; имеет ряд других важных государственных полномочий. Президент издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Федеральное Собрание — парламент — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается населением сроком на 4 года. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума принимает федеральные законы; к ее ведению относится также дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, назначение на должность Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, ряд других полномочий. К ведению Совета Федерации относится одобрение принятых Думой федеральных законов, назначение на должность судей Конституционного Суда, других высших судебных учреждений, Генерального прокурора, ряд других полномочий.

Правительство Российской Федерации является органом исполнительной власти. Председатель Правительства назначается с согласия Государственной Думы. В состав Правительства входят также заместители Председателя и федеральные министры, которые по предложению Председателя назначаются Президентом. Правительство обладает широкими полномочиями управленческо-административного характера: обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью и т. д. На основании Конституции, федеральных законов, указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения.

Судебная власть в России представлена тремя высшими судебными учреждениями — Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом (ст. 10—11). В пределах всей России действует целостная система судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В регионах образуются конституционные суды (в республиках), уставные суды (в областях, краях).

Наряду с органами государственной власти в России действует местное самоуправление. Согласно Конституции, «...местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

С точки зрения государственного устройства Россия представляет собой федеративное государство.

По Конституции, «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации» (ст. 5), т. е. из государственных образований, которые соответствуют в основном административно-территориальным подразделениям, сложившимся в условиях советского государства. Можно предположить, что в ходе развития Российской Федерации произойдет объединение ныне существующих субъектов (сейчас их 89¹) и сформируются укрупненные субъекты Федерации — губернии или земли.

В ст. 5 Конституции особо подчеркивается, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Субъекты Федерации обладают суверенными правами, могут издавать свои законы.

Субъекты Федерации в России являются «государственными образованиями», т. е. частями целостного государства — России, обладающими суверенными правами в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Положение (статус), права субъектов Российской Федерации, распределение полномочий между ними и центром определяются Конституцией Российской Федерации 1993 г., конституциями республик, уставами областей, краев, а также на их основе — договорами между ними и центральными федеральными органами.

§ 13. Укрепление государственности в России

На современной стадии демократического развития России возникла острая необходимость укрепления ее государственности, обусловленная назревшими проблемами демократического развития российского общества, трудностями при проведении реформ в экономике, потребностями осуществления целостного государственного управления, явлениями сепаратизма в отдельных регионах страны.

В соответствии с этой необходимостью в настоящее время в России:

1) образованы федеральные округа, возглавляемые Полномочным представителем Президента; округа призваны обеспечить в соответствии с Конституцией «управленческую вертикаль» — реализацию Конституции, федеральных законов и на этой основе единой государственной политики на всей территории страны;

2) путем реорганизации Совета Федерации статус руководящих органов субъектов Федерации приведен в соответствие с их конституционным уровнем (строго федеративных, а не конфедеративных образований);

3) областные законы, другие нормативные акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с действующим федеральным законодательством.

В современных условиях происходит отработка других сторон единой государственной системы управления, обеспечивающих укрепление