Мария Викторовна Варлен

СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.53(075.9)

ББК 67.400.621.6я73

В18

Варлен М. В.

В монографии исследуются философско-правовые основы теории парламентаризма, анализируется значение и место института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства. Подробно рассматриваются основные элементы конституционно-правового статуса парламентария в современной России, сравнивается отечественный и зарубежный опыт регулирования статуса парламентария.

Монография предназначается депутатам, государственным и муниципальным служащим, преподавателям, аспирантам, студентам, а также всем, кто интересуется деятельностью парламентариев.

УДК 342.53(075.9)

ББК 67.400.621.6я73

© М. В. Варлен, 2013

© ООО «Проспект», 2013

Введение

В науке конституционного права тема народного представительства занимает одно из центральных мест, поскольку непосредственно связана с государственной властью, ее субъектом — народом. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такими органами, традиционно олицетворяющими волю носителя суверенитета — народа, являются представительные органы — Федеральное Собрание, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований.

Представительные органы, которые выступают институциональной составляющей народного представительства, объединяют выборных полномочных представителей народа — депутатов. Федеральное Собрание, состоящее из двух палат, объединяет депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Основная задача парламентариев заключается в выражении интересов избирателей. Депутат в переводе с латинского — это посланец, избранный для выражения и защиты интересов пославших его людей. Для обеспечения реализации этой задачи закон наделил парламентариев особым статусом — совокупностью прав и обязанностей, правовых, организационных, социальных и иных гарантий обеспечения их независимости, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью.

Проблематика статуса члена парламента (парламентария, депутата) относится к числу дискуссионных и в обществе, и в правоведении. Острую полемику в современной России и в зарубежных странах вызывает такой важный вопрос, как правовая природа депутатского мандата.

Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации. Вместе с тем нельзя не видеть того, что российский депутатский корпус, избранный на основе пропорциональной избирательной системы, представляет интересы не всего народа (или избирателей), а лишь той его части, которая проголосовала за списки партий, прошедших в Государственную Думу. Сегодня ставится под сомнение тезис о том, что депутат является посланцем всего народа России, высказывается мнение, что депутат — проводник воли властных структур, сросшихся с партиями, представленными в Думе, прежде всего, с «партией власти».

Весьма проблематичными представляются такие принципы депутатского мандата, как несвязанность парламентария наказами избирателей и неприкосновенность. В науке не прекращается дискуссия о преимуществах и негативных аспектах императивного и свободного депутатского мандатов. Несмотря на достоинства свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, идеальная формула свободного мандата нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в Государственную Думу. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в палате, поскольку партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, депутат, имея свободный мандат, становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и в то же время полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы.

Исследование обозначенных современных проблем правового регулирования статуса парламентария в России обусловило обращение автора к философско-правовым истокам парламентаризма, изучению места института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства, а также к анализу отечественного и зарубежного опыта конституционно-правового регулирования статуса парламентария. Этим и другим, связанным с проблемами статуса российского парламентария вопросам, и посвящена настоящая книга.

Глава 1.
Парламентарий — выразитель конституционного принципа народовластия

§ 1.1. Философско-правовые основы теории парламентаризма

Идея народного представительства определяет формирование и развитие системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающейся на признании народа источником власти. В науке конституционного права такая организация власти определяется как «представительное правление», «представительная система», «представительная демократия».

Важность существования представительной демократии Ш. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить»¹.

Теория народного представительства в контексте принципа разделения властей исходит из равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять — парламенту. Именно парламент является органом, который выражает волю носителя суверенитета — народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.

«Древнейшее... оправдание парламента заключается в соображении внешней «быстроты»: собственно говоря, решать должен был бы народ в своей реальной совокупности, как это было изначально. но, по практическим соображениям, сегодня невозможно, чтобы все в одно и то же время сходились в одном месте; также невозможно опрашивать всех по поводу каждой частности; поэтому разумней облегчить себе задачу избранием коллегии доверенных людей, а это как раз и есть парламент»².

Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т. е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями³. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется прежде всего степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и осуществлении контроля за исполнительной властью.

В науке конституционного права категория народного представительства относится к числу особо важных, поскольку от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, иерархия, структура, компетенция органов государственной власти, характер их взаимоотношений. Об особой значимости народного представительства свидетельствует то, что оно, как верно отмечает М. В. Баглай, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью. Благодаря этому всей системе правления в России присущ демократический характер⁴.

Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 г. в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми⁵. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях. Глубже понять суть парламента и парламентаризма можно, проследив основные этапы становления и развития самой идеи парламентаризма, а затем и функционирования парламентской формы законодательной власти. Парламент и парламентаризм всегда связывают с законодательной властью.

Впервые идею парламентаризма в современном ее восприятии высказал Дж. Локк в своем труде «Два трактата о правлении»⁶. Поддержание режима свободы, реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требуют — по Дж. Локку — чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными его органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации — парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело ведать также соотношениями с иностранными государствами (осуществлять федеративную власть). Дж. Локк, однако, привнес в политическую теорию нечто гораздо большее, чем просто мысль «уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки». Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы взаимосвязи и взаимодействия «отдельных ее частей». Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место принадлежит власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее активное влияние.

По существу, нормальная «структура правления» рисовалась воображению Дж. Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых «сдержек и противовесов». Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. Впоследствии они были подхвачены и развиты Ш. Монтескье.

В научной литературе можно встретить формулировку, определяющую парламентаризм как форму государственного правления⁷. Мы считаем, что такой взгляд упрощает суть вопроса. С древних времен под формами правления понимали способ сосредоточения власти или в руках одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия) или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют и при монархах (классический пример — Англия), и при демократиях. Парламентаризм можно толковать как разновидность, но не как самостоятельную форму правления. Однако и такой взгляд на суть парламентаризма недостаточен.

С политологической точки зрения парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Поэтому неудивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий юрист Георг Еллинек не относил парламент к числу важнейших органов государства. Парламент, по его мнению, — это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

Совсем другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайен. «Парламент, писал — он, — ... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением»⁸.

Возникло и обобщающее понятие «парламентаризм», которое также неоднозначно трактуется в научной литературе. В «Большом энциклопедическом словаре» парламентаризм определяется как система политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти при привилегированном положении парламента. И далее констатируется, что «с усложнением структуры общества, связей происходит процесс усиления полномочий исполнительной власти (президента, правительства)»⁹. Несколько другое толкование этому понятию дают авторы учебника «Общая и прикладная политология». Парламентаризм, по их мнению, — «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа — парламента по отношению к другим государственным органам»¹⁰.

На современном этапе развития общества существует множество определений, в той или иной мере отражающих сущность понятия «парламентаризм». Одни оценивают парламентаризм «как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента»¹¹. Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм — «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве законодательного органа — парламента по отношению к другим органам государственной власти»¹². Третьи определяют его как «уходящую корнями в средневековую форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти и государственного строя.

Представляется более целесообразным рассматривать парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Понятие «парламентаризм» весьма объемно. Оно отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой — принципы функционирования и устройства парламента.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом).

С учетом того что смысл демократии связан прежде всего с идеей политической свободы, со свободой политического выбора, сделанного осознанно свободным народом, свободными гражданами, институт органов народного представительна выступает в качестве необходимого общественного инструмента такого выбора, свободного принятия решения и в то же время является своеобразной контрольной комиссией народа над аппаратом публичной власти, которая понуждает его служить народу и общественным интересам, признавая и соблюдая права человека и гражданина. Поэтому народное представительство, возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни ее полного и бесконтрольного господства над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида.

Итак, что собой представляет современный парламентаризм? Какие черты он приобретает в настоящее время? Отметим, что парламентаризм — это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни и может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие, столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти. Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства — парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских ученых, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает существования парламентаризма на прочных основах¹³. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных и справедливых всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, — именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Некоторые прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества»¹⁴.

Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав и свобод, обязанностей граждан, т. е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Парламентаризм неразрывно связан с теорией и практикой разделения властей и, следовательно, не предусматривает наделение какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Баланс властей может быть смещен в сторону парламента или, как, например, в настоящее время в России, в сторону исполнительной власти и Президента¹⁵.

Среди исследователей-правоведов нет единого мнения в определении сущности народного представительства. Ряд ученых, например, С. А. Авакьян отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей-депутатов, но и главы исполнительной власти. По мнению С. А. Авакьяна, они «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы»¹⁶. Более широко рассматривает категорию представительства А. С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти¹⁷. Такое толкование понятия «народное представительство» представляется неточным, ибо выхолащивает, размывает его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе такое лицо назначено не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия определяются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное — способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере, своих избирателей.

Начиная с февраля 2005 г., высшие должностные лица субъектов РФ стали наделяться полномочиями (фактически избираться) законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Эта законодательная идея Президента РФ, реализованная в действующем законодательстве, вопреки мнению отдельных ученых, не сузила народное представительство в государственной сфере, так как по своей природе губернаторы не относятся к народным представителям. Предназначение высших должностных лиц субъектов РФ — не аккумулировать в своих решениях волю избирателей, что требуется от депутатов, а представлять возглавляемый ими региональный государственный орган исполнительной власти в отношениях с различными государственными органами, органами местного самоуправления, организовывать исполнение законодательства, решение социально-экономических задач. Это представительство можно назвать административным или должностным. Оно принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет определяющее значение. Иным способом он не может получить депутатский мандат. Его предназначение — представлять интересы избирателей в законодательном органе и максимально выражать народную волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей в конкретных законах. Такие задачи, как известно, не стоят перед высшими должностными лицами.

Примечательна точка зрения на систему народного представительства известного русского ученого-юриста Н. М. Коркунова¹⁸, который обращал внимание на то, что одна из основных задач представительства в системе публичной власти — обеспечение живой, непосредственной связи между деятельностью государственных органов и текущими запросами общественной жизни. «От представительного элемента... требуется именно живая непосредственная связь с обществом». Представители должны быть «заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам», и для выполнения своего назначения представительный элемент должен «как можно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества».

Опасения Н. М. Коркунова по поводу возможной утраты представителями живой и непосредственной связи с обществом до сих пор не потеряли актуальность.

Анализируя концептуальные и организационные ограничения государственного абсолютизма в российской конституционно-правовой традиции, можно сделать вывод о том, что в России с присущим ей ориентированием на сильную государственную власть, «замыкающуюся» на институт главы государства, рассмотрение концептуальных и институциональных оснований ограничения государства в его стремлении к абсолютизации властных полномочий, достаточно сильно отличалось от английской модели. В качестве основных факторов, предопределяющих подобные отличия, следует назвать следующие обстоятельства: во-первых, к началу преобразований в России отсутствовали необходимые элементы гражданского общества; во-вторых, средний класс, даже если признать сам факт его существования, был недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования следовало провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате в тех условиях, которые сформировались в России, была необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая концепция политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы, направленной на вестернизацию политико-правовой системы, выступала не буржуазия, а скорее само государство (точнее административная бюрократия), что, в свою очередь, предопределяло принудительный характер реформ и административно-командные методы их практического внедрения.

Конечно, отечественные исследователи разделяли с представителями западной философии права идею ценности прав личности и конституционного ограничения государственного абсолютизма. Однако рассмотрение институтов парламентаризма и конституционализма, по мнению российских ученых, следовало проводить с учетом специфики политической системы России и тех социальных слоев в ней, которые способны разделить и действительно поддерживать эти социальные идеалы. В связи с этим политическим идеалом объявлялся постепенный переход от абсолютизма к правовому государству через конституционную монархию и парламентаризм. Представители этого направления придавали особое значение повышению политической культуры общества, чем объясняется их внимание к анализу правовой природы новых политических форм, возникающих в ходе реформ и революций. Предметом научного политико-правового анализа являлся вопрос о социальных силах страны, способных проводить или поддерживать демократические преобразования. При отсутствии третьего сословия в западном его понимании, это позволяло поддерживать более или менее постоянные альянсы либеральной интеллигенции с прогрессивной бюрократией.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т. д. Законодательство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, взаимоотношения, систему местного самоуправления. Оно закладывает основы правового регулирования институтов гражданского общества, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются различные мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Все это позволяет российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой — претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.

Вместе с тем необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа — формализации воли народа посредством представительной демократии. Потенциально парламентом могут быть реализованы на практике многие функции. Однако следует заметить, что только четыре функции российского парламента отвечают историческому предназначению парламентского органа: две основные — законодательная и представительная, и две дополнительные — контрольная и легитимизационная.

Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и в регионах.

Парламентаризм является реальным политико-правовым институтом, воплощающем в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей. В широком смысле парламентаризм — это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно- или двухпалатного парламента. В узком смысле парламентаризм — это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.

Таким образом, относительно философско-правовых основ теории парламентаризма можно сделать следующие выводы.

1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой — выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

2. В теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций парламента. Это предполагает, что законы как нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее — народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3 Конституции РФ).

3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими.

§ 1.2. «Парламентарий» как понятийная категория конституционного права

Парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведении, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни, однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.

В этой связи более адекватно исследуемому явлению следует признать определение И. М. Степанова, который считает, что «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»¹⁹. Представительство может приобретать весьма разнообразные формы. Так, известный русский ученый-юрист Н. М. Коркунов сводил все различные формы представительства к трем основным типам: представительство по личному праву, представительство по назначению правительства и, наконец, выборное представительство. Наиболее распространенной и, без сомнения, лучшей является система выборного представительства, которое дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества. Оно лучше всего соответствует главному назначению представительства: периодически ротировать класс управленцев²⁰ и подчинять представительство жизненным интересам общества. Лишь выборное народное представительство может полностью гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), всегда находилось в соответствии с народным правосознанием — источником всякого права.

В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Следует подчеркнуть, что, несмотря на колоссальный опыт парламентаризма, исчисляемый многими столетиями, в его практическом функционировании постоянно возникает множество проблем, требующих глубокого и всестороннего научного и практического анализа, непрерывного совершенствования парламентской деятельности. Особая роль в исследовании сущности парламентария и парламентаризма в целом принадлежит Конституционному Суду РФ.

Конституционный Суд РФ в целом придерживается концепции, согласно которой и депутат, и парламент являются представителями народа. Указывая на необходимость обеспечения независимого статуса избранникам, Суд подчеркнул, что депутаты представляют в парламенте «не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа». Основной аргумент в обоснование этой позиции состоит в том, что «если избранный депутатский корпус был бы признан представляющим только голосовавших за него избирателей, он не мог бы претендовать на представительство всего народа». Поэтому, заключает Суд, «неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа». Это, по мнению Конституционного Суда, непосредственно вытекает из нормативного содержания статьи 3 Конституции Российской Федерации²¹.

В другом постановлении Конституционный Суд уточнил данную правовую позицию. По мнению Суда, «из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей». Здесь уже прослеживается иная аргументация, основанная на принципе членства депутата в составе коллегиального органа власти. Суд указывает, что победивший на выборах кандидат «становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, то есть представителем народа в смысле статьи 3 Конституции Российской Федерации»²².

В ряде других постановлений Конституционный Суд формулирует позицию о том, что именно парламент является органом, имеющим мандат народа²³, представляющим народ России²⁴. Таким образом, по логике высшего органа конституционного контроля, народ представляют одновременно и парламент, и каждый из его членов. Однако аргументы Конституционного Суда, касающиеся того, что депутат представляет весь многонациональный народ, представляются недостаточно убедительными. Депутат может квалифицироваться как представитель части народа потому, что, во-первых, граждане имеют разные политические взгляды и предпочтения. Независимо от того, в каком избирательном округе баллотировался кандидат, в других округах могут быть сторонники и противники его политической позиции. Во-вторых, немаловажно, какую электоральную поддержку получил депутат на последних выборах. Если, например, применялась мажоритарная одномандатная система относительного большинства и в округе баллотировалось значительное число кандидатов, возможна ситуация, когда соперники избранного парламентария в совокупности получили больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. В подобных условиях данное лицо не может квалифицироваться как представитель даже своего избирательного округа. Этой логики придерживается Конституционный Суд применительно к представительному характеру парламента, поэтому она уместна и при анализе индивидуального представительства депутатов. Наконец, в третьих, членство депутата в составе представительного органа напрямую не взаимосвязано с вопросом о том, кого именно он представляет. Депутат может быть членом парламента и как представитель всего народа, и как представитель его части.

Т. Д. Зражевская отмечает, что представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом проблему репрезентативности института главы государства автор объясняет следующим образом: с одной стороны, Президент Российской Федерации «по определению является представителем большинства (возможно, относительного)», с другой — «реально как гарант Конституции он должен в равной степени представлять интересы меньшинства». Аналогичный подход к представительству обнаруживается и в работе С. Г. Соловьева, касающейся уровня местного самоуправления. Однако, по его мнению, представительскую функцию осуществляет «в первую очередь «представительный орган местного самоуправления, однако и глава муниципального образования «также представляет интересы местного населения»²⁵.

Подобная «очередность» следует, на наш взгляд, из неоправданного слияния функционального и институционального аспектов народного представительства. Выборы действительно органически взаимосвязаны с народным представительством²⁶, посредством выборов происходит делегирование власти народа²⁷, трансформация его власти в государственную и муниципальную власть. Однако, будучи структурными элементами в системе разделения властей, выборные должностные лица и коллегиальные представительные органы не конкурируют друг с другом в степени и очередности осуществления ими представительной функции, поскольку эта функция взаимосвязана с другими функциями, вытекающими из их конституционных полномочий²⁸.

В функциональном смысле выборные органы должны представлять народ, и чем более репрезентативна и демократична избирательная система, тем ярче это проявляется. Чтобы качественно охарактеризовать данную закономерность, Конституционный Суд РФ использует такие смысловые конструкции, как «справедливое»²⁹, «подлинное»³⁰, «действительное»³¹, «народное представительство». Однако в институциональном аспекте это не означает, что народное представительство сводится к механизму формирования парламента. Конституционный институт народного представительства по своему содержанию значительно шире, он охватывает организационную структуру и процессы парламентской деятельности. Действительное полновластие народа осуществляет вся представительная система, взятая в целом³².

В науке конституционного права понятие «депутат» обозначает лицо, избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа³³.

Все это применимо и к понятию «парламентарий», которое следует определить как «член парламента», т. е. выборное должностное лицо, представляющее определенную часть избирательного корпуса (именуемую электорат), реализующее ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.

Парламентариями в соответствии с положениями Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЭ (ред. от 12 мая 2009 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³⁴ являются член Совета Федерации — представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом; депутат Государственной Думы — избранный в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

К законодательным органам субъектов РФ применимы оба понятия «депутат» и «парламентарий». Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»³⁵ оперирует термином «депутат», определяемым как лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Важнейшей чертой понятия «парламентарий» как понятийной категории конституционного права является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где весьма динамично изменяются или исчезают старые и появляются новые правовые отношения и институты, происходит процесс реформирования государственной власти.

Следует отметить, что, рассматривая понятие «парламентарий», необходимо учитывать, что правотворчеству и закону, как его результату, предшествуют возникающие в самой жизни тенденции и потребности правового регулирования. Для того чтобы быть эффективными, действенными, стабильными, правовые установления должны основываться на реальности, так или иначе, учитывать потребности и закономерности социально-экономического и духовного развития общества, нести в себе единство должного и возможного³⁶.

Чтобы наиболее полно рассмотреть такую понятийную категорию конституционного права как «парламентарий», следует обратиться к краткой характеристике его правового статуса, анализу соотношения категорий «статус парламентария» и «правовой статус парламентария».

Правовой статус парламентария по отношению к его фактическому статусу, обусловленному обществом в целом, не может быть рассмотрен в качестве следствия или его юридической копии. Социальный статус парламентария является первопричиной возникновения и существования его правового статуса. Правовой статус парламентария при определенных условиях оказывает собственное воздействие на общественные отношения, в большей или меньшей степени корректируя их.

При этом следует иметь в виду, что хотя бы минимальное несоответствие между юридическим и фактическим положением парламентария является необходимостью и закономерностью существования и развития его правового статуса. Представляется, что в техническом и практически-прикладном отношении правовой статус парламентария неизбежно должен опережать его фактическое социальное положение не только на момент своего возникновения, но и на относительно длительный период после своего появления. И не только по той причине, что общественная жизнь уже завтра может «перерасти» в свои юридические формы и требуется некоторый «запас» юридического пространства на будущее, но и главным образом потому, что в социальной жизни существуют противоречивые, различные тенденции.

Справедливо полагать, что не все общественные отношения, в которые вступает парламентарий при осуществлении своей деятельности, могут считаться правоотношениями. Это означает, что статус парламентария определяется не только нормами права. Следовательно, деятельность парламентария регламентируется не только правовыми нормами, но и правилами работы политических партий, членом которых он является, сложившейся практикой, обычаями, традициями, нормами морали и т. п.³⁷

Таким образом, мы приходим к выводу, что понятия «статус парламентария» и «правовой статус парламентария» различны по своему объему и содержанию. Если под статусом парламентария следует понимать определяемое правовыми и иными социальными нормами фактическое положение, социальный статус парламентария, то правовой статус такого парламентария есть его правовое положение, урегулированное Конституцией и законами Российской Федерации. Следовательно, правовой статус парламентария является основной частью статуса парламентария.

Статус парламентария — члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы образуют правовые нормы, устанавливающие их права, обязанности, ответственность, а также предусматривающие основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими парламентской деятельности. Эти установления содержатся в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³⁸, других федеральных законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, регламентах и постановлениях палат Федерального Собрания.

Термин «парламентарий» используется в отношении депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, статус которых имеет как общие, так и особенные черты. Обобщенное понятие статуса парламентария, применяемое одновременно к члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы, является в известной мере условным и подразумевает, что в их работе по осуществлению законодательной деятельности в Федеральном Собрании много схожих черт. Вместе с тем статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы правомерно рассматривать и раздельно, как два самостоятельных правовых института, поскольку они отличаются целым рядом особенностей, что обусловлено спецификой формирования и деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.

К таким особенностям следует отнести прежде всего то обстоятельство, что депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель (достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах), тогда как в состав Совета Федерации включаются представители, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается высшим должностным лицом субъекта РФ. Таким образом, закон называет депутата Государственной Думы представителем народа, а члена Совета Федерации — представителем от субъекта РФ.

Отсюда также следует, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий парламентариев, предусмотренных ст. 4 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Срок полномочий члена Совета Федерации равен сроку полномочий законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ, которые соответственно избрали или назначили данного члена Совета Федерации. При этом полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении этих полномочий, а прекращаются со дня принятия решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации. Этот порядок будет изменен с 1 января 2011 г. Полномочия члена Совета Федерации будут начинаться со дня его избрания (назначения) соответствующим органом государственной власти субъекта РФ, а приступить к работе он сможет со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, связанных с его избранием (назначением). С этого же срока представителем в Совете Федерации сможет быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного органа субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Есть отличия и в формах деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Так, последним, помимо общих, установленных для парламентариев форм деятельности (участие в заседаниях палат, в работе соответствующих комитетов и комиссий, в выполнении поручений палат и их органов, в парламентских слушаниях и т. п.), присущи и иные, характеризующие их особый правовой статус. К ним относится, в частности, участие в работе депутатских фракций. Поскольку все депутаты Государственной Думы избираются по спискам политических партий, они считаются состоящими во фракции. И если депутат выйдет из фракции, он потеряет депутатский мандат.

К общим установлениям, характеризующим статус парламентария, относятся прежде всего нормы, определяющие их права и обязанности в сфере законотворческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и т. п.

Особо следует сказать о такой форме депутатской деятельности, как работа с избирателями. Она выражается в обязанности парламентариев поддерживать тесные взаимоотношения с избирателями, т. е. принимать меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, а именно, рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Для работы с избирателями парламентариям ежемесячно предоставляются соответствующие дни в порядке, определяемом регламентами палат. Для осуществления данных полномочий парламентариям предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное средствами связи, в том числе правительственной, и необходимой оргтехникой, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи парламентария с избирателями и выделяется для этого помещение.

По законодательству парламентарии вправе иметь помощников, т. е. граждан, оказывающих постоянную помощь конкретному члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий. Член Совета Федерации вправе иметь помощников по работе в Совете Федерации и по работе в субъекте Российской Федерации. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, которой соответствовала региональная группа кандидатов, в состав которой входил депутат. Парламентарии вправе иметь до пяти помощников, работающих на основании срочного трудового договора (или служебного контракта), а также до 40 помощников, работающих на общественных началах. Парламентарии самостоятельно определяют общее количество своих помощников и распределяют обязанности между ними. Среди помощников парламентариев много профессионалов, хорошо знающих свое дело — академиков, докторов и кандидатов наук, руководителей предприятий, бизнесменов, юристов, учителей, врачей, журналистов и т. д.

Целый ряд предоставляемых парламентариям прав, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации, направлен на беспрепятственное осуществление ими парламентской деятельности.

К ним в первую очередь следует отнести обеспечение неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Это означает, что в течение всего срока полномочия они не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, парламентариям предоставлено право на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам деятельности Федерального Собрания; право на получение и распространение информации; право пользоваться правительственной и другими видами связи; право на внеочередное поселение в гостинице; предоставление служебного помещения; право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Учитывая особую значимость парламентской деятельности, законодательство Российской Федерации устанавливает для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы специальные гарантии. Так, например, парламентарии освобождаются от призыва на военную службу и на военные сборы; для них предусмотрено обязательное государственное страхование жизни и здоровья за счет федерального бюджета, а также компенсация за причиненное увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности.

Кроме того, для парламентариев установлены трудовые гарантии, предусматривающие, что срок полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы засчитывается в стаж федеральной государственной службы, в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии их поступления на работу или на службу в течение шести месяцев после прекращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. По окончании срока полномочий парламентарию предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная по предыдущему месту работы или с его согласия в другой организации.

К числу наиважнейших гарантий осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своей деятельности следует отнести установление ответственности, предусмотренной действующим законодательством, за невыполнение законных требований парламентариев; за неправомерное воздействие на них, а также членов их семей и других родственников; за посягательство на их честь и достоинство; за нарушение неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Итак, в качестве субъектов конституционного правоотношения народного представительства выступают представляемые (народ или часть народа) и представители (парламент и парламентарии (депутаты)).

Парламентарий, прежде всего, представляет ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру (за партийный список, в который он включен) посредством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, не известен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может. Сказанное вовсе не означает, что парламентарию дозволено принимать любые решения, которым он отдает предпочтение: институт народного представительства несовместим с произволом в их деятельности. Поэтому обязательства, возникающие ввиду отношений народного представительства, носят больше нравственный, нежели юридический характер.

Резюмируя изложенное, можно отметить следующее.

1. Институт парламентария является особой категорией конституционного права, охватывающей общественные отношения, которые складываются в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности выборных должностных лиц, представляющих определенную часть избирательного корпуса, реализующих ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющих в рамках полномочий данного органа законотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из их правового статуса.

2. Конституционно-правовая природа института парламентария заключается в том, что он,

во-первых, через народное представительство служит цели реализации суверенитета народа;

во-вторых, опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов;

в-третьих, предполагает оптимальный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан.

Институт парламентария является составной частью системы государственного руководства обществом, характеризующегося разделением труда, законодательного, исполнительного и судебного, при привилегированном положении парламента. Парламент, парламентаризм, институт парламентария — понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, который, в свою очередь — без института парламентария. Юридическим выражением института парламентария является контроль парламента за деятельностью каждого выборного лица. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента.

4. Основным признаком парламентаризма является представительство, то есть постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, поскольку парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламентарий наделен полномочиями законодательствования, формирования правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки главы государства.

§ 1.3. Институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства

Перед наукой конституционного права встает множество вопросов как сущностно-понятийного, так и практически-регулятивного характера. В числе последних — выявление тех или иных закономерностей юридико-нормативного образования, каким является институт парламентария.

Именно в нем в организационно-правовом смысле сосредоточены динамические характеристики генеральных принципов народного представительства в высших органах государственной власти России: «человек — высшая социальная ценность»; «народ — единственный источник власти»; «государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»; «Конституция имеет высшую юридическую силу» (ст. 2, 3, 10, 15 Конституции РФ).

Здесь важно отметить, что представительный характер организации и деятельности российского парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат — избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия — с другой. Выражение общественного мнения, предоставленное российскому парламенту в той или иной форме, — это позиции депутатов, фракций и комитетов, российского парламента в целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены российским парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.

Институт парламентария — это особая система юридических принципов и норм, регулирующих порядок избрания, права и обязанности, гарантии народных избранников и связанные с ними организационные отношения, сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и избирательным корпусом.

Назначение данного института состоит не просто в обеспечении функционирования законодательных и представительных органов страны в рамках политической системы и государственного аппарата, но и в парламентаризме как особой модели государственного устройства.

В этой связи весьма актуален вопрос о месте института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства.

Основы формирования и деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации. В ее развитие принят целый ряд нормативных актов, направленных на обеспечение оптимальной реализации конституционных установлений по вопросам деятельности парламентариев. В их числе федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ряд других федеральных законов, а также регламенты палат российского парламента. Некоторые стороны отношений, так или иначе, затрагивающих деятельность парламентариев, урегулированы подзаконными нормативными актами, например, Указом Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»³⁹, постановлением Правительства РФ «О порядке возмещения расходов, связанных с проездом членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и их помощников»⁴⁰.

Таким образом, институт парламентария можно определить как важную составляющую конституционного права. Тем более что такое положение дел объективно предопределено как минимум двумя обстоятельствами.

Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в Конституции России, вставшей над иными государственными институтами, ограничившей государственную волю юридическими императивами должного: непосредственное и представительное народовластие.

Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти в иных нормативно-правовых актах.

Традиционно основы правового статуса, формирования, компетенции и деятельности парламентариев и парламента в целом, регулируются нормами конституционного права. Этот принцип остается незыблемым и теперь. Вместе с тем в начале 90-х гг. с признанием и воплощением на практике принципа разделения властей, с осознанием того огромного значения, которое имеют парламент и парламентарии в политическом процессе и правовой жизни страны, и последовавшим бурным развитием парламентского права, последнее в какой-то мере стало обособляться и занимать особое место в конституционном праве. В первой половине 90-х гг. Б. Н. Топорниным парламентское право было названо новой самостоятельной отраслью права: «Парламентское право трудно полностью отделить от конституционного права, так как, во-первых, оно вышло из недр конституционного права, является продуктом его развития, а, во-вторых, нормы конституционного права составляют неотъемлемую часть парламентского права, его основные начала. Вместе с ней парламентское право не только проявило все качества самостоятельной отрасли права, но и все больше обособляется от конституционного права»⁴¹.

Точка зрения на парламентское право как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах А. С. Автономова, В. Д. Горобца и некоторых других авторов, специализирующихся на проблемах конституционного и парламентского права⁴².

Возникла неоднозначная теоретическая и практическая ситуация: основы деятельности парламентариев остались в конституционном праве, но наряду с этим и на этой базе «возник массив норм, которые обособились в парламентское право». Парламентское право чаще всего ассоциируется с определенными процедурами, процессом (принятие закона, проведение парламентских слушаний, проведение парламентских расследований, избрание на различные должности, например, председателя комитета, и др.). Однако эти процедурные, процессуальные нормы находятся под влиянием общих принципов конституционного права, а также его материальных норм, их невозможно искусственно «оторвать» друг от друга.

С другой стороны, парламентские отношения (как внутреннего, так и внешнего характера), уходя корнями в конституционные правоотношения, представляют собой довольно обширный самостоятельный блок правоотношений в основном организационного свойства, регулируемых по большей части актами регламентарного характера. В свое время А. И. Лепешкин, характеризуя предмет государственно-правового регулирования, включал в него «общественные отношения, возникающие в сфере установления политических форм организации государственной власти», ограничивая эти «политические формы» отношениями, связанными с деятельностью представительных органов государственной власти как политической основы государства⁴³. Современные исследователи подчеркивают, что предмет конституционного права составляют публичные властеотношения, прежде всего «отношения по формированию и деятельности верховной государственной власти, понимаемой как народовластие в формах представительной и непосредственной демократии»⁴⁴. Без этих отношений невозможно представить конституционное право, его «государственно-правовую» часть. Академик О. Е. Кутафин, анализируя предмет конституционного права, среди его институтов называет избирательное право и систему государственной власти⁴⁵.

С определенной натяжкой можно предположить, что методы парламентско-правового регулирования отличаются от императивных методов регулирования, характерных для конституционного права в целом. Хотя и в парламентском праве используются императивно-властные методы воздействия, однако это не исключает применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во многих случаях стимулируется использование согласительных процедур и иных механизмов, способствующих достижению скоординированных решений.

В других сферах конституционного права также есть отношения, в которых распространены согласительные и координационные процедуры (например, федерализм), или которые федеральной властью регулируются очень осторожно (местное самоуправление). Но они задействованы в меньшей степени, чем в парламентском праве.

Видимо, следует согласиться с мнением С. А. Авакьяна, что «вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России»⁴⁶.

Парламентское право, на наш взгляд, можно отнести, даже не к подотрасли конституционного права, а к конституционно-правовому институту «парламентаризм». Ведь не выделяются как подотрасли «президентское право», «правительственное право», «право федеративного устройства» и т. д. Хотя, объективности ради, нужно отметить, что встречается такая неординарная точка зрения о выделении в конституционном праве наряду с парламентским правом «право верховного управления (президентское право, дополненное конституционно-правовым институтом правительства)»⁴⁷. С такой позицией сложно согласиться хотя бы потому, что статус Президента и Правительства регулируется не только конституционным правом, но и административным, может быть административным правом даже в большей степени, особенно в отношении Правительства.

Представляется правильной позиция Е. И. Козловой о нецелесообразности «превращения конституционного права в совокупность подотраслей»⁴⁸. Нормы права, регулирующие статус парламентария и парламента в целом, не могут быть изъяты из конституционного права в пользу парламентского права, равно как не могут одновременно находиться в двух отраслях права. Недопустимо нарушать целостность конституционного права, структура которого базируется на Конституции РФ. Конечно, в современном конституционном праве стало значительно больше норм, регулирующих формирование и деятельность парламента, статус парламентариев. Вместе с тем лишь этот показатель не может быть положен в основу выделения из конституционного права отрасли или подотрасли парламентского права. Обособление подотрасли права должно опираться не только и не столько на большой объем нормативного наполнения правового института, но и, как указывает С. С. Алексеев, на наличие особых признаков, присущих его нормам (особый юридический метод правового регулирования, особые принципы, особый характер субъектов правовых отношений и др.)⁴⁹.

Метод правового регулирования парламентских отношений и иных отношений, традиционно регулируемых нормами конституционного права, все-таки в большей степени носит императивный характер, поскольку это властеотношения, в которых участвует орган государственной власти, его представители. Выше указывалось, что парламентские отношения регулируются и иными методами, с использованием механизмов координации, согласования интересов, что обусловлено, на наш взгляд, общей демократизацией общественных отношений, включая политические отношения, регулируемые нормами конституционного права, отношения с участием парламентариев.

Институт парламентария можно рассматривать как подинститут института парламентаризма, как макросистемный объект исследования (т. е. в рамках всей отрасли конституционного права как системы), и микросистемный (т. е. в рамках института парламентаризма).

Макросистемный характер обусловлен окончательным определением места и роли института парламентария в конституционном праве и конституционном законодательстве. И здесь на первое место выступает обусловленность этого института институтами основ конституционного строя, основных прав и свобод личности, взаимосвязь с иными институтами конституционного права.

Микросистемный характер института парламентария показывает его неразрывные связи с генеральным институтом парламентского права (парламентаризма).

В литературе ставится под сомнение возможность выделения института парламентария в самостоятельный институт. Так, авторы учебника «Парламентское право» видят сложность выделения института парламентария в практических сложностях создания единого кодифицированного законодательного акта, включающего правовые нормы в этой сфере⁵⁰. На наш взгляд, это надуманная причина. В конституционном праве много правовых институтов, объединяющих нормы из различных источников некодифицированного характера (институт президентуры, институт конституционных основ судебной системы и т. д.). Пожалуй, трудно назвать именно кодифицированный акт, который бы полностью регулировал однородные отношения в качестве правового института.

Среди причин затруднительности выделения в самостоятельный институт парламентария называют и то, что парламентское право регулирует парламентско-правовые отношения на различных уровнях — как внутрипарламентские, так и между парламентом и другими высшими органами государства (например, с Президентом, Правительством, судебными органами), между федеральным парламентом и законодательными органами субъектов Федерации, между парламентом и избирательным корпусом⁵¹.

Придерживаясь ранее высказанной позиции, отметим, что и другие институты конституционного права могут регулировать отношения на различных уровнях, причем как федеральными, так и региональными и муниципальными правовыми нормами. Е. И. Козлова, характеризуя нормы института, который определяет систему органов государственной власти и систему органов местного самоуправления, пишет, что «для норм этого института характерно специфическое, отличное от других институтов, соотношение норм общефедеральных и норм, действующих на территории каждого из субъектов Федерации, а также на территориях, в которых осуществляется местное самоуправление»⁵².

Институт парламентария представляет собой обособленный комплекс правовых норм, являющийся частью отрасли конституционного права и регулирующий определенный вид общественных отношений, закрепленных Конституцией, федеральными законами и регламентными нормами его прав и обязанностей (государственно-властных полномочий), обеспеченных соответствующими гарантиями. Институт парламентария включает в себя такие аспекты как: природа депутатского мандата; права и обязанности депутата; гарантии депутатской деятельности.

Таким образом, институт парламентария занимает особое место в институте парламентаризма и в структуре конституционного права в целом.

По своей структуре институт парламентария представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы-принципы (основы конституционного строя) и другие нормы конституционного права, регулирующие те или иные аспекты статуса парламентария. В отличие от других институтов конституционного права институт парламентария является «двухслойным». Его основы находятся в Конституции РФ. Как общие, так и специальные конституционные нормы вплетены в органическое содержание института парламентария. В других отраслях права конституционные нормы являются отправным началом для их развития. Например, в трудовом праве регулируются более детально трудовые отношения парламентариев как работников, нормирование и оплата их труда, гарантии и компенсации, трудовая дисциплина пр. Право социального обеспечения регулирует вопросы пенсионного обеспечения парламентариев, материального обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы и др. Нормами административного права, например, определяется порядок выдачи дипломатического паспорта члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы, устанавливается ответственность за невыполнение законных требований парламентария, несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы. Уголовно-процессуальный кодекс регулирует порядок задержания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, возбуждение в отношении их уголовного дела и т. п.

Институт парламентария включает материальные и процессуальные нормы, но со значительным преобладанием последних. Содержание материальных норм составляют права и обязанности парламентариев, которыми они наделены для осуществления возложенных на них функций. Процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся при соблюдении парламентарием определенных процедур, процессуальных форм. В то время как материальные нормы выражают содержание парламентской деятельности, закрепляют правовое положение парламентария, процессуальные нормы фиксируют «порядок, способы, методы осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации норм материального права»⁵³.

С учетом выделения в институте парламентария материальных и процессуальных норм, можно говорить о двух группах общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные (материального характера) отношения, посредством которых выявляется предназначение парламентария, прежде всего, отношения между парламентариями и народом — источником власти, отношения между парламентариями и парламентом, а также другими органами власти — отношения межинституционального характера.

Вторая группа отношений, гораздо большая по объему, — это организационные, процессуальные отношения, связанные с участием парламентариев в парламентских процедурах, парламентском процессе.

Множественность и разноплановость процедур в деятельности парламента затрудняет формализацию их в каком-либо едином кодифицированном акте конституционного права. Они разбросаны по различным источникам, притом не только права как такового. Есть основания различать три блока источников института парламентария: собственноюридический, рекомендательно-процедурный и доктринальный⁵⁴.

В первом, юридическом источнике они сосредоточены только на общефедеральном уровне, определяющем статус федерального парламентария: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, регламенты палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные установления. Специально должны быть упомянуты здесь такие виды актов, как Федеральный конституционный закон, внутрифедеративные и международные договоры Российской Федерации.

Второй, рекомендательно-процедурный блок представляют традиции, обычаи, обыкновения.

Что касается доктринального (теоретико-научного) блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямые либо косвенные толкования признанными авторитетами законоведения смысла правовых норм и категорий. Применительно к российской действительности об этом блоке (в состав которого также включаются толкования правовых норм ведущими отечественными правоведами) можно пока говорить, видимо, в несколько ином политико-правовом выражении.

Установка Конституции РФ на идеологическое многообразие совсем не означает освобождение от обязательств соблюдения ее норм и принципов, как бы к ним ни относиться.

Доктринальные начала конституционного права, экстраполированные на институт парламентария, придают политическому началу данного института правовую обоснованность и уже тем самым служат делу формирования парламентской культуры вообще.

Возвращаясь к рассмотрению собственно юридических источников, нужно указать, что субинститут парламентария как и институт парламентаризма является двухуровневым, что объясняется многогранностью процессов развития парламентских отношений. Своеобразие регулирования здесь заключается в том, что Федеральный парламент и парламенты субъектов РФ не соподчинены, не составляют единого структурированного и организационного механизма. В то же время принцип единства государственной власти предполагает организацию функционирования законодательной власти как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами конституционного строя на единых конституционных принципах.

Необходимо отметить, что для регионального уровня регулирования статуса парламентария характерно большое разнообразие правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регламентирующих аналогичные правоотношения. Это, очевидно, объясняется многообразием подходов регионального законодателя к регламентации тех или иных отношений; социально-политическими, экономическими, географическими, национальными и иными особенностями развития того или иного субъекта Российской Федерации, а также разнородностью научно-юридического потенциала кадровой структуры законодательных органов.

Выделению института парламентария как составной части конституционного права предшествуют некоторые особенности, позволяющие идентифицировать данную категорию именно как институт отрасли конституционного права.

Во-первых, в качестве одной из таких особенностей можно назвать появление большого количества нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, тесно связанные с деятельностью парламентариев.

В Российской Федерации к подобного рода нормативно-правовым актам следует отнести: федеральные законы от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁵⁵; от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁵⁶; от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁵⁷; Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»⁵⁸; регламенты палат Федерального Собрания РФ и т. д. Особенность подобных актов выражена в специальном объекте их направленности — парламентском органе, который становится основным субъектом складывающихся правоотношений.

Во-вторых, источниками относящимися к институту парламентария, кроме нормативно-правовых документов, являются работы ученых, разрабатывающих теоретические проблемы конституционного права, высказывающих суждения по общим и конкретным вопросам парламентаризма. Ученые вступают в дискуссии между собой, отвергают старые и выдвигают новые научные концепции, направленные на дальнейшее совершенствование теории и практики конституционного права.

В результате формируется определенный «пласт» теоретических наработок, которые впоследствии может использовать и уже использует российский законодатель при формировании нормативно-правового материала для практической реализации функциональной составляющей института парламентария.

В-третьих, в настоящее время в Российской Федерации начинают появляться публикации, посвященные систематизации и анализу конституционного права и институту парламентария как объективно существующей категории. Более того, сейчас появляются различные специальные учебные курсы, ориентированные на лиц, которым на практике приходится иметь дело с соответствующими правовыми актами.

Таким образом, в настоящее время институт парламентария получил ряд определенных макросистемных предпосылок своей самостоятельности, позволяет еще раз сделать вывод: институт парламентария является составной частью конституционного права и конституционного законодательства.

Современный институт парламентария, как было сказано выше, помимо макросистемных, обладает и микросистемными предпосылками своей самостоятельности, среди которых в первую очередь следует отметить сформированную внутреннюю структуру и наличие его определенных источников.

Таким образом, институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства является совокупностью урегулированных правом общественных отношений в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанного с взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы и связанные с процессом функционирования представительного органа.

Нормативное регулирование правового статуса парламентария Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты.

Нормы Конституции РФ, регулирующие правовой статус парламентария, можно подразделить на два блока: общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются на закрепляющие процедуру избрания, процедуры деятельности, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами власти.

Данное подразделение представляется вполне обоснованным как отвечающее структуре правовой информации в Конституции РФ, которую можно отнести к основополагающим, «базисным» нормам конституционного права.

Так, к конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического правового государства с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ).

К конституционным нормам второго блока относятся ст. 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции РФ, закрепляющие основополагающие принципы и начала для формирования, работы Федерального Собрания России.

В качестве примера норм, закрепляющих процедуру формирования палаты и, следовательно, основные аспекты деятельности парламентариев, можно привести ст. 95 Конституции РФ. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального Федерального закона о формировании палаты.

Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и т. д. Полномочия Федерального Собрания России закреплены в ст. 93, 102, 104—108, 125 Конституции РФ и др.

Что же касается примера конституционного регулирования способов взаимоотношения парламентария с иными органами власти, то здесь можно привести ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, в которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Законодательное регулирование правового статуса парламентария нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента. Например, федеральные законы от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁵⁹, от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁶⁰.

Помимо Конституции РФ и законов, к источникам парламентского права в Российской Федерации можно отнести и постановления Конституционного Суда РФ.

Так, в случаях, когда Конституционный Суд разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, парламентариев, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти.

Из правовых позиций Конституционного Суда РФ, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам, и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 Конституции РФ⁶¹).

Отметим, что конституционные нормы, относящиеся к институту парламентария, получили детальное развитие и в положениях регламентов палат Федерального парламента.

Итак, подведем некоторые итоги.

1. Несмотря на то что на сегодняшний день споры о месте института парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства в российской правовой системе не утихают, необходимо констатировать правоту большинства исследователей этого института, которые приходят к выводу, что данная категория является составной структурной частью конституционного права, состоящей из объективно обособившихся взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих видовые родственные отношения.

В этой связи представляется, что институт парламентария — это составная структурная единица конституционного права, объединяющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по избранию, деятельности и взаимоотношениям с органами власти, а также правовых норм, определяющих правовую природу, права и обязанности, правовые гарантии, место и роль парламентария в политической системе Российской Федерации.

2. Говоря о месте и роли института парламентария в конституционном праве Российской Федерации, необходимо отметить, что основное назначение данного института конституционного права — нормативное обеспечение деятельности депутатского корпуса в системе органов государственной власти, а равно — нормативное обеспечение парламентаризма как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

3. Процесс формирования института парламентария прошел три последовательных периода (первый — формирование теоретических основ парламентаризма как политико-правового явления; второй — количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к институту парламентария; третий — становление организационно-правовых основ института парламентария).

§ 1.4. Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса парламентария в России

Конституционный институт парламентаризма неразрывно связан с конституционно-правовым статусом парламентария, который в свою очередь связан с конструкцией депутатского мандата. При исследовании юридической природы депутатского мандата принято акцентировать внимание на его квалификации в качестве императивного или свободного, из чего обычно следуют выводы, касающиеся допустимости или недопустимости наказов, поручений избирателей, а также возможности или невозможности досрочного отзыва депутата.

В науке конституционного права правовой статус субъекта понимается как «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов и организаций»⁶².

Следует отметить, что ряд авторов разграничивают категории «статус» и «правовое положение». В частности, А. Ю. Якимов применяет категорию «правовое положение» для характеристики субъективного права одного из субъектов административного правоотношения при наличии юридического факта⁶³, другие, например, А. Г. Братко, определяют правовое положение организаций, понимая под ними коллективные субъекты права как сумму общего и конкретного правового статуса. Общий статус, по его мнению, — это нормы объективного права, а конкретный статус, например, народа, «связан со вступлением народа в конкретные правоотношения»⁶⁴.

Таким образом, в самом общем плане категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение. В этом случае содержание статуса — совокупность прав и обязанностей субъекта права, устанавливающих правовое положение субъекта права⁶⁵.

Нормативный конституционно-правовой статус следует отличать от фактического статуса, под которым понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений, в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях.

Устойчивость характеристик фактического статуса во многом зависит от внешних условий, а также от степени разработанности и эффективности механизма реализации нормативного статуса. Поэтому фактический статус субъекта конституционного права часто становится проблемой практической политики, хотя оценки реального состояния результатов применения конституционно-правовых норм имеют важное значение для совершенствования нормативного статуса.

В науке конституционного права статус — это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений⁶⁶.

В принятых в Российской Федерации за последние годы нормативных правовых актах, устанавливающих статус отдельных субъектов права, статус обычно понимается как совокупность прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права. Примерно такая же юридическая конструкция была заложена в содержании статуса субъектов права в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также в законах субъектов Российской Федерации о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства ряда субъектов Российской Федерации показывает, что законодатели определяют статус субъекта права (применительно к депутату) в целом аналогично федеральному законодателю.

Институт парламентария изучается различными общественными науками. В отличие от политологии и социологии конституционное право как юридическая наука исследует лишь те стороны формирования и деятельности парламентария, которые «опосредованы в нормах конституционного права либо требуют такого опосредования ввиду теоретически обоснованной практической необходимости»⁶⁷.

Носителями конституционно-правового статуса являются субъекты конституционного права⁶⁸. К этим субъектам относятся социальные и национальные общности (народ, социальные слои, нации, народности, этнические группы), государство в целом, его составные части (государства, государственные образования — субъекты Федерации, административно-территориальные единицы), государственные органы и должностные лица, органы местного самоуправления, человек и гражданин, функциональные и территориальные объединения и общности (коллективы).

Термин «статус» определяется в праве как оформленное нормативным актом положение (отсюда — правовое положение) органа, организации, объединения, должностного лица, личности (гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия⁶⁹.

Исходя из сказанного, понятие «статус депутата» можно определить как правовое положение депутатов представительных органов государственной власти, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутатов⁷⁰.

Что касается правового статуса депутата, то неоспоримой является точка зрения, согласно которой он должен быть закреплен законом. В противном случае речь может идти лишь об общественном статусе. Права и обязанности, составляющие юридический статус, регламентируются исключительно законом, поскольку именно закон предусматривает не только права и обязанности, но и устанавливает ответственность за их невыполнение либо ненадлежащее выполнение, а также регламентирует сроки их осуществления.

С нашей точки зрения, неотъемлемыми элементами правового статуса депутата высшего органа государственной власти Российской Федерации являются не только права и обязанности, но также гарантии деятельности депутата, его полномочия и ответственность. Можно присоединиться к мнению тех авторов, которые полагают, что в содержании правового статуса депутата высшего органа государственной власти Российской Федерации, помимо названных, необходимо выделять такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения депутата с избирателями, депутатская этика, контролирующие (контрольные) полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на исполнительные структуры и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории субъекта Российской Федерации. Характерной чертой правового статуса депутатов является наделение их правами, обеспеченными реальными гарантиями их осуществления⁷¹.

Необходимо выделить следующую особенность прав и обязанностей депутатов. В своей совокупности, объединяясь, права и обязанности депутата высшего органа государственной власти Российской Федерации образуют его полномочия, которые, в свою очередь, формируют компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации, выражающуюся в его властных полномочиях, составляющих суть публичного права депутата, его так называемого политического права. Такие политические права, как право избирать и быть избранным, право на объединение, право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и ряд других, принадлежат, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, всем российским гражданам. Однако политический статус депутата — особая категория.

Следует отметить, что понятия «статус депутата высшего органа государственной власти Российской Федерации», «правовой статус депутата», «конституционный статус депутата» различны по своему объему и содержанию.

Если статус депутата определяется как правовыми, так и неправовыми нормами, то правовой статус урегулирован только юридическими нормами. Понятие же конституционного статуса депутата является значительно более узким, чем два ранее названных. Очевидно, что фактическое положение депутата не может не отличаться от его юридического статуса. Все социальные нормы определяют возможное, должное, социально полезное поведение депутата, соответствующее интересам избирателей и государства. Полагать, что только нормы права определяют статус депутата, значит считать, что все общественные отношения, субъектами которых являются депутаты, осуществляющие свою депутатскую деятельность, есть правовые отношения, что, с нашей точки зрения, неверно.

Немаловажное значение для выявления сущности социально-политической природы статуса депутатов имеют основание и срок действия депутатского мандата и демократизм его возникновения, что является одной из важных характеристик сущности социально-политической природы статуса парламентария.

Источником полномочия депутата является волеизъявление его избирателей, которому корреспондирует добровольность принятия гражданами депутатского мандата⁷².

Специфика конституционного статуса депутатов обусловлена самой Конституцией Российской Федерации, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации государства и общества, регулировать наиболее существенные общественные взаимосвязи. Поэтому при закреплении статуса депутата конституционные нормы являются ядром, предопределяющим содержание регламентов палат, правил поведения депутатов и других нормативных актов, детально регулирующих отношения, возникающие в ходе осуществления депутатами своих представительных функций. Кроме того, конституционно закрепленный статус депутатов достаточно постоянен, так как основные законы изменяются лишь в случаях очень серьезных перемен, происходящих в обществе и государстве⁷³.

Необходимо отметить, что во многом по аналогии с федеральной базовой законодательной моделью строятся и механизмы юридического регулирования статусных отношений депутатского корпуса органов законодательной (представительной) власти на региональном уровне. Подобно тому, как в российской Конституции определены нормы, закрепляющие правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, практически в каждом из субъектов Федерации существуют региональные нормативные акты, содержащие четкую и развернутую систему правовых положений, регламентирующих различные аспекты статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации.

Конституционно-правовая категория «мандат депутата» нуждается в особом исследовании и толковании. Принято полагать, что императивный мандат — это «форма взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат считается юридически ответственным перед теми, кто его избрал»⁷⁴.

Осуществление мандата народного представителя в смысле «права волеизъявления» от имени народа принадлежит только депутатам Государственной Думы, через которых народ осуществляет свой суверенитет. Однако, включив Совет Федерации в парламент, Конституция РФ сделала его членов парламентариями, со всеми последствиями, вытекающими для депутатов из их мандатов представителей.

Представительство, которое, по сути, есть стержневой элемент содержания мандата, является важным правовым институтом, используемым во многих отраслях права — конституционном, гражданском, предпринимательском, гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном. Суть представительства заключается в правоотношении, в котором одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого лица (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности⁷⁵.

Относительно свободного и императивного мандатов существует долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выборы, представительные органы, депутаты и иные выборные должностные лица. Императивный мандат — суть которого в связности депутата наказами и инструкциями своих избирателей — был характерен для сословно-представительных органов средневекового государства⁷⁶.

Императивный мандат связывают с тремя главными характеристиками:

а) избранное лицо получает наказы от своих избирателей, т. е. наставления относительно линии поведения в органе власти (о наказах специально будет речь ниже);

б) избранное