М. М. Поляков, С. В. Сабаева

Правовые формы государственного управления

Учебное пособие для магистров

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Д. К. Нечевина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

П54

Авторы:
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1, гл. 3 (совместно с А. А. Раздорской), гл. 6 (совместно с В. В. Исаковым);
Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 2, 4.

Рецензенты:
Мацкевич И. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Лунеев В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, лауреат Государственной премии Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.

В учебном пособии проанализированы основные теоретические и научно-методологические подходы, раскрывающие содержание и виды правовых форм государственного управления. Пособие содержит необходимый для изучения соответствующего учебного курса материал, включая глоссарий, примеры практических задач (казусов), тестовых заданий, а также подробный перечень нормативных правовых актов, основной и дополнительной литературы.

Составлено с учетом требований федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2019 г.

Предназначено для практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов и преподавателей юридических вузов.

УДК 342.5(075.8)

ББК 67.400я73

© Поляков М. М., Сабаева С. В., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Правовые формы государственного управления являются обязательной дисциплиной вариативной части профессионального цикла ОП «Юрист в сфере государственного управления».

Дисциплина «Правовые формы государственного управления» выполняет важную роль в профессиональной подготовке магистранта. Она выполняет системную задачу и должна сформировать комплексное представление о государственно-правовом институте исполнительной власти.

При изучении учебной дисциплины студент, в частности, должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:

─ знание общетеоретических категорий и концепций юридической науки, основных понятий о государстве и праве;

─ наличие базовых представлений об основных институтах и сферах регулирования административного права;

─ умение осуществлять поиск, толкование и применение нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную практику.

Целью учебной дисциплины является формирование у магистранта систематизированных знаний и практических навыков для определения форм государственного управления применительно к функционированию государственного механизма, удовлетворения запросов и нужд населения в правоприменительной и в подзаконной нормативно-регулирующей деятельности.

Задачами учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» являются:

─ знание понятия и содержание правовых актов государственного управления;

─ исследование различных видов форм государственного управления в современной России;

─ усвоение ключевых правовых категорий и терминов, связанных с функционированием системы органов исполнительной власти;

─ изучение содержания федеральных законов, регулирующих порядок функционирования органов исполнительной власти.

Основные виды профессиональной деятельности, к которым осуществляется подготовка в рамках учебной дисциплины:

─ правотворческая;

─ правоприменительная;

─ правоохранительная;

─ экспертно-консультационная;

─ организационно-управленческая.

В рамках учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» осуществляется подготовка магистров к решению следующих профессиональных задач в области:

а) правотворческой деятельности:

─ подготовка нормативных правовых актов;

б) правоприменительной деятельности:

─ обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм;

в) правоохранительной деятельности:

─ обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства;

─ охрана общественного порядка;

─ защита частной, государственной и иных форм собственности;

─ предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений;

─ защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц;

г) экспертно-консультационной деятельности:

─ оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права;

─ осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов;

д) научно-исследовательской деятельности:

─ проведение научных исследований по правовым проблемам;

─ участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;

е) педагогической деятельности:

─ преподавание юридических дисциплин;

─ осуществление правового воспитания.

В процессе освоения учебной дисциплины «Правовые формы государственного управления» магистрант формирует и демонстрирует следующие профессиональные компетенции:

в правотворческой деятельности:

─ способность разрабатывать нормативные правовые акты (ПК-1);

в правоприменительной деятельности:

─ способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2);

в правоохранительной деятельности:

─ готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства (ПК-3);

в экспертно-консультационной деятельности:

─ способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК-7);

в организационно-управленческой деятельности:

─ способность принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9).

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ, СОДЕРЖАНИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 1 студент должен:

— знать:

• понятие управления и его виды;

• содержание правовых форм в государственном управлении;

• общие черты и юридическое значение правовых форм в государственном управлении.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа правовых явлений по теме;

• юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• навыками подготовки юридических документов;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.

§ 1. Общее понятие управления

Изучение содержания и назначения правовых форм государственного управления необходимо начинать с анализа общей категории «управление», используемой в различных сферах функционирования общества и государства.

Анализ содержания управления стал возникать еще в период античности, что подтверждается трудами древнегреческих философов Платона и Аристотеля. Управление изучалось преимущественно применительно к проблемам функционирования государства. Однако активное развитие научных подходов к содержанию управления оформилось только с началом промышленной революции в 18–19 вв.

В основе учения об управлении лежат труды великого ученого-основателя науки кибернетики Норберта Винера. Фактически, сама кибернетика на раннем этапе занималась изучением различных аспектов управления, его элементов и закономерностей.

Для кибернетики цель управления — это состояние, в которое настойчиво стремится перейти система, направляя и расходуя на это свою энергию, в результате чего должно обеспечиваться сохранение или даже рост имеющейся упорядоченности (негэнтропийности), т. е. сохранение или развитие системы, осуществляющей управление¹.

Таким образом, отталкиваясь от работ Н. Винера, можно сформулировать обобщающее понятие управления, под которым понимается целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления для приведения его в качественно новое состояние.

При философском анализе проблемы управления основное внимание отводится категориям субъекта и объекта (управление как субъект-объектное взаимодействие), цели и средств (управление как целеполагание), сознательного и бессознательного и т. п.²

В Большой российской энциклопедии управление — это элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности³.

В толковом словаре Д. Н. Ушакова термин «управление» имеет сразу несколько значений. В одном значении, управление — это деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти, в другом — крупное подразделение в системе какого-нибудь учреждения, управляющее особой отраслью его работы или название некоторых административных учреждений. При этом как отдельное значение управления выделяется дирижирование оркестром или хором⁴.

В Советском Союзе доминировала концепция, согласно которой в буржуазном обществе управление основано на частной капиталистической собственности, а главной целью буржуазии, управляющей обществом посредством государства и других организаций, является упрочение собственного господства. В социалистическом обществе управление основано на общественной собственности, а его целью является развитие и совершенствование производства, всех обществ. отношений, культуры для все более полного удовлетворения материальных и духовных потребностей трудящихся. Управляют обществом, непосредственно или через представительные органы, сами трудящиеся⁵.

В современной России управление также является важнейшим составным элементом существования государства и общества. Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей⁶.

Наиболее общими функциями управления считаются:

─ поддержание и оптимизация системных характеристик;

─ сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы;

─ создание разнообразия;

─ целеполагание;

─ регулирование;

─ учет⁷.

В теории управления выделяют объект управления, систему управления, управленческие отношения, а также входные, выходные сигналы и внутренние параметры объекта управления, управляющие воздействия системы управления.

Теория управления используются следующие общие подходы:

─ процессный — основан на идее существования некоторых универсальных функций управления;

─ системный (сложился на базе общей теории систем);

─ ситуационный, рассматривающий любую организацию как открытую систему, постоянно взаимодействующую с внешней средой;

─ универсальный (сложился на базе научной школы теории управления), рассматривающий систему в совокупности ее вертикальных и горизонтальных связей;

─ субстратный, основанный на оптимизации стратегии принимаемых решений посредством выявления субстратов (ключевых моментов оптимизации) в значимых классах информационного контекста управленческой ситуации⁸.

§ 2. Виды управления, социальное управление

Управление подразделяется на три вида:

1) управление в естественно-природных (биологических) системах;

2) управление в искусственных (технических) системах;

3) управление в социальных (экономических, политических) системах.

Естественно-природные (биологические) системы предполагают управление, связанное с воздействием на различные живые организмы (животные, растения). В биологических системах выделяют 2 уровня: организменный и поведенческий; первый уровень воспроизводится генетически и ориентирован на самосохранение вида или экосистемы, второй — обеспечивает взаимодействие организма с внешней средой.

В искусственных или технических системах управление связано с воздействием на определенную совокупность различных механизмов, машин, роботов, компьютеров. Управление в искусственных системах представляет собой совокупность воздействий на объект (процесс), обеспечивающих поддержание системы в заданном состоянии или перевод ее в новое состояние (т. н. кибернетическая система); оно предполагает сбор и обработку необходимой информации, на основе которой принимается целенаправленное решение.

Для изучаемой учебной дисциплины необходимо более подробно рассмотреть социальное управление, поскольку именно непосредственно охватывает управление государственное.

Управление в социальных (экономических, политических) системах обусловлено воздействием на людей и определенные общественные группы (социальные слои, профессиональные коллективы) для получения, распределения и перераспределения материальных, а также нематериальных благ.

Важными составляющими социального управления являются социальное планирование и проектирование. Объекты социального управления: индивид, группа, организация, другие социальные образования и процессы. В социальных системах развивается особый уровень управления — культура как система инструментальных и символических средств, среди которых особую роль играют нормы, ценности, традиции и институты⁹.

В социальном управлении как правило выделяют три основных компонента:

4) целенаправленное внутренне или внешнее воздействие на индивида или социальные системы;

5) самоорганизация в рамках управляемой системы;

6) организационный порядок.

Разновидностями социального управления выступают:

─ общественное управление;

─ муниципальное управление;

─ государственное управление;

─ негосударственное управление.

Общественное управление имеет преимущественно внутриорганизационный характер и осуществляется в рамках функционирования различных общественных объединений и организаций, преследующих социально-значимые цели.

Муниципальное управление связано с деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных служащих, осуществляющих свои управленческие функции в муниципальных образованиях (городских и сельских поселениях, округах, районах и т. д.).

Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти, а также государственными служащими на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Отдельно в теории управления также выделятся негосударственное управление, которое осуществляется в коммерческих организациях (хозяйственных товариществах и обществах, крестьянских (фермерских) хозяйствах, хозяйственных партнерствах, производственных кооперативах и т. д.).

§ 3. Понятие и особенности государственного управления

Государственное управление является одной из важнейших категорий, характеризующих деятельность государства в целом и органов государственной власти в частности. Данный термин в отечественной юриспруденции используется достаточно давно и обусловлен функционированием органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями. В частности, Конституция РСФСР 1978 года¹⁰ содержала разделы, посвященные государственному управлению. К примеру, раздел V Основного Закона назывался «Высшие органы государственной власти и управления РСФСР».

В теории административного права государственное управление непосредственно раскрывает предмет регулируемых данной отраслью общественных отношений.

Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов с организационной точки зрения под государственным управлением предлагают понимать «властное упорядоченное воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и проч.)»¹¹.

Ю. М. Козлов в своем учебнике по административному праву делает вывод о том, что государственное управление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть¹².

Сходное определение предлагает А. В. Мелехин, который пишет, что в собственном смысле слова государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами — органами исполнительной власти¹³.

В теории административного права сформировалось два традиционных подхода к пониманию государственного управления — узкий и широкий.

Первый (узкий) подход предполагает реализацию полномочий только органами исполнительной власти. В узком смысле слова государственное управление — это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов¹⁴.

Согласно второму (широкому) подходу государственное управление представляет собой деятельность государства в целом, включая органы законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти. Такой концепции в настоящее время придерживается большинство отечественных ученых-административистов¹⁵.

Государственное управление характеризуется целым рядом особенностей.

Во-первых, это организующая деятельность, которая связана с образованием органов государственной власти, реализующих управленческие полномочия.

Во-вторых, это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на реализацию нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества.

В-третьих, это юридически-властная деятельность, предполагающая наделение соответствующими руководящими полномочиями государственные органы.

В-четвертых, это деятельность подзаконная, осуществляемая строго на основе норм, содержащихся в законах.

В-пятых, это деятельность творческая, обусловленная поиском наиболее эффективных, а иногда и нестандартных подходов для реализации органами государственной власти своей компетенции.

В-шестых, это повседневная, непрерывная деятельность, которая требует от уполномоченных должностных лиц и органов постоянного ведения текущих дел.

В-седьмых, это деятельность, основанная на функциональной структуре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, регулирование, взаимодействие и координация, контроль и надзор, учет и оценка эффективности¹⁶.

Н. В. Макарейко выделяет следующие цели управления:

1) социально-экономические — упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические — участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные — обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые — формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований¹⁷.

§ 4. Понятие и общие черты форм государственного управления

В теории административного права формам государственного управления отводится особая роль, поскольку именно они раскрывают специфику функционирования органов исполнительной власти. Другими словами, в правовых формах государственное управление находит свое непосредственное выражение.

В современной науке административного права можно встретить такие понятия как «формы управления», «управленческие формы», «формы государственного управления», «государственные формы», «метод административного права», «административно-правовой метод» и т. д.

Ю. М. Козлов отождествлял понятия «форма управленческой деятельности» и «форма управления», определяя форму управления как внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия¹⁸. Практически такой же точки зрения придерживался и Д. М. Овсянко, который понимал под формой управления «внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции»¹⁹.

В учебнике по административному праву под редакцией Л. Л. Попова, Ю. И. Мигачева и С. В. Тихомирова форма управления непосредственно обусловлена деятельностью органов исполнительной власти. Она раскрывается через содержание категории формы государственного управления, которая связана с реализацией компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т. е. обязанностей и полномочий) субъекта государственного управления²⁰. Авторы учебника подчеркивают, что в государственном управлении органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. административно-правовой формы государственного управления, под которой понимается определенное правом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия.

Согласно учебнику по административному праву под редакцией Д. Н. Бахраха, Б. В. Россинского и Ю. Н. Старилова, форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Авторы справедливо отмечают, что каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия²¹. Нельзя не отметить, что авторы данного учебника более расширительно подходят к толкованию содержания категории «форма управления», добавляя к реализации данной категории не только деятельность органов исполнительной власти, но и органов местного самоуправления.

В теории административного права используются и другие категории, связанные с формой управленческой деятельности. Так, в частности, А. А. Демин в своем учебном пособии, указывает, что органы исполнительной власти в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности используют три формы государственной деятельности: правоустановительную, правоисполнительную и правоохранительную. Таким образом, А. А. Демин разделяет понятия форм государственного управления и форм государственной деятельности²².

В научной литературе можно встретить десятки самых разнообразных определений форм государственного управления. К примеру, определение формы государственного управления, представленное Н. Г. Канунниковой, имеет следующую формулировку: «внешневыраженный вид действия органа государственного управления, наполняющий государственно-правовым содержанием исполнительную ветвь власти, представленный административно-правовыми актами, способствующими реализации целей, задач и функций государственного управления и порождающими правовые последствия»²³.

Категорию «форма управления» возможно использовать не только применительно к деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также деятельности коммерческих или некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Форма управления также имеет непосредственное отношение к экономической теории, социологии, политологии. Эта зависимость обуславливается характером и содержанием воздействия субъекта управления на объект управления. Если форма управления непосредственно связана с деятельностью органов исполнительной власти, то она приобретает административно-правовое содержание.

Использование административно-правовых форм управленческой деятельности обеспечивает непосредственное осуществление полномочий органов исполнительной власти. В рамках реализации административно-правовых управленческих форм обеспечиваются права и законные интересы граждан, совершаются различные административные процедуры. Выбор административно-правовой формы обуславливается полномочиями соответствующего органа, а также объектами, на которые будет распространяться управленческое воздействие.

Общие черты форм государственного управления:

а) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

б) зависят от содержания деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

в) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;

г) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций;

д) требуют юридической регламентации в большинстве случаев;

е) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности;

ж) влекут за собой определенные последствия.

Значение форм государственного управления в практической юридической деятельности заключается в том, что они выступают по сути важнейшим связующим звеном между органами государственной власти и иными участниками правоотношений, регулируемых нормами административного права. Основная форма государственного управления носит правовой характер и непосредственно выражается в соответствующих актах.

Путем использования форм государственного управления в практике осуществляются полномочия публичных органов, реализуются права и свободы граждан, обеспечивается законность при функционировании государственных органов.

Таким образом, под формой государственного управления обычно понимается выражение содержания управления, реализуемого в конкретных видах исполнительно распорядительной деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в рамках их компетенции и вызывающей определенные последствия.

Контрольные вопросы по теме 1

1. Что представляет собой управление?

2. Какие существуют виды управления?

3. Каково содержание понятия государственного управления?

4. Что понимается под формой государственного управления?

5. В чем состоит практическое значение форм государственного управления?

Глава 2.
ВИДЫ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения темы 2 студент должен:

— знать:

• основные научные подходы к содержанию категории «форма государственного управления»;

• классификации правовых форм государственного управления;

• содержание правовых и неправовых форм государственного управления.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления;

• способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1. Основные научные подходы к понятию «форма государственного управления»

Согласно толковому словарю С. И. Ожегова формой является способ существования содержания, неотделимый от него, и служащий его выражением, а метод — способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо²⁴. Другими словами, форма управления является неотделимой частью государственно-управленческой деятельности, которая служит ее непосредственным выражением, а метод — это особый прием, который используется субъектом управления для воздействия на объект управления с определенной целью.

Содержание форм и методов государственного управления изучается в рамках науки административного права на протяжении многих десятилетий. Ведущие отечественные ученые-административисты в течение прошлого века и на современном историческом этапе приложили и продолжают прилагать большие усилия для определения дефиниций форм и методов государственного управления. Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, то есть от форм законотворчества и правосудия²⁵.

Как отмечается в научной литературе²⁶, государство имеет три основных механизма управления: административную подчиненность, имущественную подчиненность (на основе государственной собственности) и управление через мотивацию. Формы государственного управления раскрывают, как именно, посредством каких инструментов реализуется государственное управление, каким образом государство в лице своих органов и должностных лиц воздействует на предметную область в определенной сфере для достижения необходимого результата.

Понкиным И. В. выделяются следующие инструменты публичного управления: 1) непосредственного и опосредованного управляющего воздействия; 2) прямого и косвенного управляющего воздействия; 3) явные и латентные; 4) ординарные (простые), пакетированные и комплексные; 5) единоразовые и многократно применяемые; 6) дискретные и длящиеся во времени; 7) полнообъемные и частичные; 8) массированные и точечные; 9) институциональные и внеинституциональные²⁷. При этом задействуются средства убеждения, побуждения, принуждения, охраны и защиты, превенции, пресечения (включая санкции), ограничений и запретов, демпфирования, стимулирования и др. Среди механизмов публичного управления и/или публичной политики им также выделяются организационные, институциональные, социальные, политические, судебные, финансово-экономические, информации, а также нормативные правовые и иные правовые документарные (правовые программные, административно-распорядительные, концептуально-доктринальные).

В Конституции Российской Федерации 1993 года и законодательных актах термин «государственное управление» не употребляется, и в административном праве нет единообразного мнения по поводу определения данных категорий. В современной науке административного права можно встретить такие понятия как «формы управления», «управленческие формы», «формы государственного управления», «государственные формы», «метод административного права», «административно-правовой метод», «форма осуществления исполнительной власти», «форма деятельности государственной администрации» и т. д.

В учебнике А. И. Стахова, П. И. Кононова²⁸ под «административно-правовой формой деятельности публичной администрации» понимаются внешне выраженные действия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов по применению нормативно зафиксированных способов и приемов (мер) обеспечения исполнения (соблюдения, исполнения, использования) физическими лицами и организациями, иными органами публичной власти, их должностными лицами общеобязательных условий, дозволений, ограничений и запретов, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации».

Ю. Н. Старилов применяет термин «формы управленческих действий в административно-публичной сфере», позволяющий передать активное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления. Отмечается важность реального правового установления прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятия решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления²⁹.

Категорию «форма управления» возможно использовать не только применительно к деятельности органов государственной власти, но и органов местного самоуправления, а также деятельности коммерческих или некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Форма управления также имеет непосредственное отношение к экономической теории, социологии, политологии. Эта зависимость обуславливается характером и содержанием воздействия субъекта управления на объект управления. Если форма управления непосредственно связана с деятельностью органов исполнительной власти, то она приобретает административно-правовое содержание.

Использование административно-правовых форм управленческой деятельности обеспечивает непосредственное осуществление полномочий органов исполнительной власти. В рамках реализации административно-правовых управленческих форм обеспечиваются права и законные интересы граждан, совершаются различные административные процедуры. Выбор административно-правовой формы обуславливается полномочиями соответствующего органа, а также объектами, на которые будет распространяться управленческое воздействие. Форма государственного управления связана с содержанием и является ее выражением. При этом не создается препятствий для свободного выбора самим органом управления той из установленных форм, которая в конкретной ситуации представляется ему наиболее целесообразной и эффективной³⁰. Поскольку указанные действия различны, различаются и варианты их внешнего выражения. Такое разнообразие действий и форм их выражения делает исполнительную власть постоянно и непрерывно работающей, оптимально реализующей свое предназначение, гибко и творчески подходящей к решению задач.

Германскими учеными в административно-правовой литературе выделяются такие формы осуществления управленческих действий, как правотворчество, административные акты, публично-правовые договоры, простое административное действие, частноправовая административная деятельность. В связи с разнопорядковостью данных категорий, различных критериев, положенных в основу их деления, актуальным является классификация форм государственного управления.

§ 2. Классификации форм государственного управления

Каждая из форм государственного управления призвана обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени. Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Отдельные формы государственного управления закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. Вид конкретной формы государственного управления в исполнительном орган власти зависит от тех функций, которые он осуществляет.

Результаты анализа научной, учебной литературы и правоприменительной практики позволяют предложить различные основания классификации видов форм государственного управления.

По содержанию традиционно выделяются правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные административно-правовые формы.

Правотворческая форма государственного управления связана с изданием субъектами государственного управления подзаконных нормативных правовых актов управления на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов. В рамках правотворческой формы управления создаются (совершенствуются, изменяются, отменяются) правовые нормы. Подзаконные акты органами исполнительной власти и их должностными лицами принимаются в несколько этапов: анализ ситуации на предмет актуальности необходимости разработки административно-правового акта, подготовка первоначальной редакции проекта этого акта, обсуждение (в том числе общественное), проведение необходимых экспертиз, принятие решения соответствующим правомочным органом управления, государственная регистрация, опубликование. В рамках этой формы реализуется функция административного правотворчества.

Правоприменительная форма государственного управления характеризуется следующими функциями: рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров, организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение и др. Правоприменение связано с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права: установлением фактических обстоятельств дела, поиском соответствующей правовой нормы для применения в конкретной ситуации, выявлением юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснением ее содержания, толкованием этой нормы права, принятием решения по делу, изданием индивидуального акта управления, исполнением правового акта и осуществлением контроля за его исполнением.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами правоприменительная форма государственного управления может быть классифицирована на регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма используется в процессе позитивного публичного государственного управления в различных сферах государственной деятельности, направленного на повышение эффективности принимаемых решений в области экономического развития, государственного регулирования, в административно-политической и социально-культурной сферах. В этой форме реализуются такие позитивные функции государственного управления³¹, как государственное регулирование, гарантирование, прогнозирование, контроль и надзор, формирование информационных систем, планирование, координирование, руководство, распорядительство, обеспечение прав и свобод граждан и других субъектов права, создание надлежащего порядка управления и системы административных процедур, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции. Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций и других субъектов административного права в сфере управления.

Правоохранительная форма государственного управления носит в большей степени прикладной (практический) характер и направлена на выявление и прекращение противоправного поведения, применение мер принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешении споров, возникающих в сфере управления. Эта форма призвана охранять установленный порядок управления и обеспечивать их неприкосновенность и законность в целом. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

Некоторыми учеными³² правоприменительная форма государственного управления также подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения норм права по отношению к какому-либо субъекту) и совершение действий юридического характера. Совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда от субъекта государственного управления не требуется принятия правового акта, но совершаются юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.).

В зависимости от направленности действий (целей использования) субъектов административного права формы государственного управления подразделяются на внутренние и внешние. В рамках внутренней формы реализуется внутриорганизационное (внутриаппаратное) управление, осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри системы управления, между органами управления, служащими и должностными лицами (между различными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами). Они используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. В рамках внешней формы претворяются в жизнь функции управления по отношению к гражданам, организациям, иным органам. По отношению к другим субъектам государственной власти внешние формы могут быть использованы в отношениях с законодательными (представительными), судебными органами, органами прокуратуры и др. Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

В зависимости от способа выражения формы управления могут подразделяться на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Документально-письменный способ является основным, поскольку в результате появляется официальный индивидуальный акт — служебный документ (текст), признаваемый правовым актом управления. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т. п. (акты коллегиальных органов могут быть только письменными). Для этого важно соблюдение необходимых реквизитов, указывающих, по какому вопросу, каким должностным лицом, где и когда принят этот акт. Устный способ фиксирования того или иного управленческого решения используется, когда отдаются устные указания или поручения, распоряжения, команды, например, на совещаниях или в повседневной деятельности субъектов государственного управления, при решении вопросов оперативного характера. В отдельных случаях, специально оговоренных в нормативных правовых актах, эта форма применяется как немедленная реакция на поведение гражданина, деятельность организации. Также не требует документального оформления конклюдентный способ — при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

В зависимости от вида правоотношений формы государственного управления могут быть материальными и процессуальными. Например, с помощью установленных законом материальных и процессуальных форм осуществляется деятельность сотрудников полиции: проверка документов как право сотрудников полиции (не регламентирована процедура применения этой административно-профилактической меры) и соответственно, административное задержание — кратковременное ограничение свободы физического лица может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении (регламентировано в статьях 27.3–27.5 КоАП РФ). Применение процессуальных форм государственного управления более понятно для граждан, а, следовательно, повышает эффективность административной деятельности полиции в сфере обеспечения и защиты прав граждан, делает ее более легитимной. Целесообразно, чтобы управленческая деятельность была формализована административно-правовым образом, имела большую процессуальную регламентацию, урегулированность административных процедур.

В зависимости от адресата формы государственного управления могут быть адресованы всей системе публичного управления или ее части, в том числе направлены на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа. В качестве примера можно привести соответственно Постановление Правительства Российской Федерации от 10.12.2018 № 1506 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (адресованное Минздраву России и органам государственной власти субъектов Российской Федерации) и Приказ Минздрава России от 21.05.2014 № 227 «О рабочей группе Министерства здравоохранения Российской Федерации по подготовке предложений по совершенствованию диспансеризации определенных групп взрослого населения».

По объему формы государственного управления могут быть общеобязательные (адресованы всем гражданам и организациям) или специализированные, имеющие конкретные объекты или категорию. Так Приказом Минздрава России от 26.10.2017 № 869н утвержден Порядок проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения (работающих граждан, неработающих граждан, обучающихся в образовательных организациях по очной форме), а Приказ Минздрава России от 15.02.2013 № 72н «О проведении диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» утвердил Порядок проведения диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, «Карту диспансеризации несовершеннолетнего», «Сведения о диспансеризации несовершеннолетних».

По достигаемым результатам формы государственного управления могут быть направлены на позитивное регулирование или устранение негативных явлений в управлении как реакция на негативные явления. В качестве примера можно привести соответственно Постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» и Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2015 № 774 «Об утверждении Правил уничтожения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включенных в перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых являются Соединенные Штаты Америки, страны Европейского союза, Канада, Австралия, Королевство Норвегия, Украина, Республика Албания, Черногория, Республика Исландия и Княжество Лихтенштейн и которые по 31 декабря 2019 г. запрещены к ввозу в Российскую Федерацию».

По инициативе применения формы государственного управления используются субъектами исполнительной власти по своей инициативе, инициативе вышестоящих органов либо инициативе других участников управленческих отношений (по обращениям граждан, информации СМИ).

По условиям применения различные формы государственного управления используются в нормальной обстановке либо чрезвычайных обстоятельствах, режиме чрезвычайного или военного положения.

По юридическому содержанию формы государственного управления могут быть предписывающие, разрешающие (дозволительные), запрещающие, соответствующие методам государственного управления.

По субъектному выражению среди форм государственного управления можно выделить односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- многосторонне выраженные (административно-правовые договоры).

Ю. Н. Старилов среди публично-правовых форм выделяет нормоустановление, установление волеизъявления и реальные акты³³.

В зависимости от характера вызываемых ими последствий выделяются правовые и неправовые формы государственного управления.

Правовые формы всегда вызывают внешние и четко выраженные юридические последствия. Это любые действия субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий: издание подзаконных нормативных и ненормативных правовых актов, заключение административных договоров и соглашений, совершение других юридически значимых действий, например, регистрацию документов, выдачу лицензий, осуществление контрольных, надзорных мероприятий, приобретение прав и обязанностей, привлечение к ответственности. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. Это совершение различного рода организационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации³⁴. В связи с тем, что данная классификация является наиболее распространенной, следует рассмотреть каждую из них более детально.

§ 3. Правовые формы государственного управления

Для исполнения управленческих функций органы власти и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, судебной) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов. Правовыми формами государственного управления являются любые действия субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий: приобретение прав, обязанности, привлечение к ответственности.

В зависимости от содержания правовые формы могут быть нормотворческими и правоприменительными (правоприменительные формы могут быть регулятивными и охранительными — юрисдикционными). Внутренние и внешние правовые формы могут быть как нормотворческими, так и правоприменительными³⁵. Примеры названных форм упоминались в предыдущем параграфе.

Среди правовых форм государственного управления могут быть выделены публично-правовые (установленные публичным правом) и частноправовые (в определенной степени регламентированные нормами гражданского права, но используемые для целей публичного управления).

Правовые формы государственного управления можно также подразделить на следующие основные виды: 1) издание правовых актов; 2) совершение иных, юридически значимых действий на основе актов управления; 3) заключение административных договоров.

Изданием правовых актов обеспечивается осуществление государственного управления как организующей деятельности государства, осуществление полномочий по выполнению возложенных на них функций, задач, достижение поставленных целей. По юридическим свойствам в данной правовой форме могут быть выделены следующие виды правовых актов: нормативные, индивидуальные и нормативно-индивидуальные.

Нормативные правовые акты содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности. Они содержат правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Они по сути являются источниками административного права как отрасли права (термин «форма права» по содержанию значительно шире, чем категория «источник права»). В юридическом смысле под источником права понимаются «формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу правовые нормы»³⁶, «это способ выражения, закрепления правовых норм»³⁷. Источник права в юридическом значении — это документ, выполненный в письменной (либо электронной) форме, носитель информации о нормах права³⁸.

Особой формой управления являются документы стратегического планирования: стратегии, концепции, доктрины, планы, программы и другие документы, в которых содержится теоретическое обоснование основных направлений в содержании государственной деятельности. Они могут не содержать конкретных правовых норм, но приобретают характер документов юридического значения в случае их государственной регистрации. Эти документы могут быть приняты в форме постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации, с указанием срока действия или без него. Например, Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» включает в себя анализ тенденций и проблем пространственного развития Российской Федерации; цели, задачи и приоритеты, принципы, основные направления, сценарии пространственного развития Российской Федерации, в том числе приоритетный (целевой) сценарий; этапы и механизмы реализации стратегии; приложения, содержащие перечень перспективных центров экономического роста, состав макрорегионов Российской Федерации, перечень геостратегических территорий Российской Федерации, перечень перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации, целевые показатели и др. Среди других примеров важных политико-правовых форм осуществления комплекса мероприятий, направленных на решение ключевых задач, принятых в разных нормативных правовых формах можно назвать Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации», Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2018 № 2950-р «Об утверждении Концепции развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года», Приказ Минэкономразвития России от 05.03.2019 № 113 «Об утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» и др.

Нередко в литературе и в судебной практике не проводится различий между понятиями «нормативный акт», «нормативный правовой акт», «нормативно-технический акт». Однако противопоставлять нормативные правила поведения технического и правового характера неверно, поскольку при определенных обстоятельствах они сливаются в единое общеобязательное правило поведения (правовое требование), имеющее правовую форму и техническое содержание. Общеобязательность технических норм возникает лишь при условии их включения в тот или иной нормативный правовой акт либо на основе специального решения, принимаемого уполномоченным органом, и тогда он приобретает форму акта, обязательного для исполнения теми лицами, на которых он распространяется. В качестве примера приведем Приказ Минкомсвязи России от 13.01.2015 № 2 (ред. от 25.06.2018) «Об утверждении перечня технических характеристик и параметров излучения радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, сведения о которых прилагаются к заявлению о регистрации этих средств и устройств, форм свидетельств о регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств и форм свидетельств об образовании позывных сигналов опознавания».

Индивидуальные ненормативные правовые акты содержат разрешения индивидуально-конкретного управленческого дела, имеют правоисполнительный характер в отношении конкретного субъекта с целью установления (изменения, прекращения) его прав, обязанностей, мер поощрения или принуждения³⁹.

Отдельно могут быть выделены нормативно-индивидуальные правовые акты, которые содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела (например, Распоряжение Правительства РФ от 05.01.2019 № 1-р «О выплате финансовой помощи и единовременной материальной помощи гражданам, пострадавшим в результате обрушения жилого дома в г. Магнитогорске (Челябинская область)»). Более подробно понятие, виды и юридическое значение правовых актов государственного управления изложены в главе 4.

Совершение юридически значимых действий от имени государства осуществляется на основе актов управления. Эти единичные действия составляют целенаправленную управленческую деятельность. Например, градостроительное решение выражается в издании нормативного правового акта, ненормативного индивидуального правового акта, совершении юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности).

Административное действие может быть определено как не облеченное в форму административного правоприменительного акта одностороннее властное внешнее волеизъявление административно-публичного органа или его должностного лица, реализуемое в пределах компетенции на основе норм административного права, адресованное неопределенному или индивидуально-определенному кругу субъектов права и влекущее для указанных субъектов юридически значимые последствия, в целях правовой регламентации, охраны и защиты соответствующих правоотношений⁴⁰. Антиподом административному действию будет выступать бездействие административно-публичного органа или его должностного лица, которое не будет рассматриваться в качестве правовой формы осуществления административной правоприменительной деятельности, поскольку не является властным волеизъявлением и характеризуется отсутствием воли на применение норм права.

Как отмечается в научной литературе, совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта, и он совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.)⁴¹. Ю. Н. Старилов предлагает следующую систему форм управленческих действий (форм управления): совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, позволяющих осуществлять определенный вид деятельности)⁴².

В учебнике под ред. В. Я. Кикотя эти действия называются административно-правовыми, которые могут совершаться посредством использования административными органами следующих видов властного воздействия: документально-правового (составление акта проверки, справок, письменного ответа на заявление), организационно-правового (государственная аккредитация организаций, приостановление деятельности организаций, отстранение работников от исполнения обязанностей), технико-правового (производство технического осмотра транспортных средств, государственная регистрация технических устройств), имущественно-правового (изъятие имущества у должника, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, приостановление операций по счетам в банках), лично-правового (проверка у физического лица документов, удостоверяющих личность, освидетельствование на состояние опьянения). В зависимости от целей совершения им выделяется также административно-регулятивные действия (распорядительные, регистрационные, разрешительные, согласовательные, экзаменационные, удостоверительные, организационно-обеспечительные), административно-принудительные или охранительные (поисково-проверочные, ограничительные, запретительные, пресекательные, процессуально-обеспечительные). В зависимости от необходимости официально-документального оформления фактов совершения административно-правовых действий они подразделяются на те, факт совершения которых требует официально-документального оформления (составление протоколов, письменных актов, расписок) или не требуют (проверка документов)⁴³.

При этом существуют разные подходы в определении места юридически значимых действий, совершаемых административно-публичными органами и их должностными лицами в системе правовых форм управленческой деятельности. Они могут отождествляются с актами-решениями, содержащимися в соответствующих документах (решениях, постановлениях, распоряжениях, приказах и т. п.) и рассматриваться в качестве одного из видов правовых актов управления (административно-правовых актов), квалифицироваться наряду с исходящими от этих органов и должностных лиц официальными документами, содержащими властные решения, в качестве правовых актов управления (административно-правовых актов)⁴⁴. Так правовые акты управления (административно-правовые акты) как властные решения, содержащиеся в официальных документах не разграничиваются с совершаемыми органами публичной администрации и ее должностными лицами юридически значимыми действиями, не связываются с принятием указанных решений и их официально документальным оформлением. Иной подход заключается в том, что такие действия обособляются от правовых актов управления (административно-правовых актов), под которыми понимаются лишь официальные документы, содержащие властные решения, и рассматриваются в качестве самостоятельной правовой формы деятельности названных органов и должностных лиц⁴⁵. Различия основываются на следующих положениях: 1) административно-правовое действие, в отличие от административно-правового акта, далеко не всегда может быть квалифицировано в качестве властного решения, окончательно разрешающего фактическую ситуацию; 2) совершение некоторых административно-правовых действий, в отличие от административно-правовых актов, непосредственно не влечет возникновение юридически значимых последствий, однако при наличии определенных условий может повлечь их; 3) административно-правовые действия сами по себе, в отличие от административно-правовых актов, не выражаются в какой-либо официально-документальной форме, документально могут быть оформлены лишь факты их совершения; 4) при совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме⁴⁶.

В учебнике под ред. В. Я. Кикотя, упоминаемом выше, также разделяются две формы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц, мотивируя это также позицией законодателя, которые предоставил возможность обжалования не только решений государственных органов, но и совершаемых ими действий. Так порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственной (муниципальной) власти предусмотрен главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Заключение административного договора осуществляется по инициативе двух и более субъектов административных правоотношений. Он выражает волю властных субъектов, имеющих определенную свободу действий в рамках своих полномочий для реализации поставленных задач. Административные договоры могут заключаться между самими государственными властными субъектами между собой, а также между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Понятие, признаки, виды административно-правовых договоров, их отличие от правового акта управления, гражданско-правового и трудового договоров изложены в главе 3.

§ 4. Неправовые формы государственного управления

В деятельности государственных органов по осуществлению государственных функций, помимо правовой, выделяется неправовая фактическая деятельность, не влекущая прямых правовых последствий⁴⁷. Она совершается субъектом государственного управления в рамках действующего законодательства, но без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления. Как отмечается отдельными учеными, в современных условиях наблюдается усиление роли неправовых регуляторов, уменьшение роли морали как рычага воздействия на развитие права в глобальном смысле⁴⁸. Другие обращают внимание, что если охрана прав осуществляется как посредством правовых, так и неправовых форм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций, то защита — только через правовые формы деятельности компетентных органов или управомоченных лиц; если меры охраны прав могут быть рассредоточены в правовых и иных социальных нормах, то защита прав предполагает наличие и действие конкретных юридических гарантий, которые устанавливаются государством и закрепляются исключительно в правовых нормах⁴⁹.

Неправовые формы в основном сопутствуют подготовительной работе органа государственного управления в принятии решений, предшествуя правовым формам и обеспечивая возможность их применения. Например, на основе анализа информации, проведения социологических исследований или экспертных опросов проводятся консультации, совещания, иные организационные мероприятия, по итогам которых разрабатываются предложения по изданию административных актов управления. Другой пример: в процессе лицензирования соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий (на практике отдельные элементы лицензирования происходят и в неправовых формах, которые в большинстве случаев юридически регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут)⁵⁰.

С другой стороны, неправовые формы могут быть реализованы при помощи закрепления в нормативных актах — и, таким образом, они станут правовыми⁵¹. Например, в рамках реализации Перечня поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, утвержденных Президентом РФ 27.02.2019 № Пр-294 Правительству Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации нужно будет работать над решением следующих задач: упростить прохождение гражданами диспансеризации и профилактических медосмотров, в том числе в вечерние часы, перевести к 2021 году все детские поликлиники на новую модель оказания гражданам первичной медико-санитарной помощи «Бережливая поликлиника», завершить до конца 2021 года в ЕГИСЗ организацию информационного взаимодействия между медицинскими организациями, аптеками, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, медработниками и пациентами.

Кроме того, отдельные органы исполнительной власти могут выполнять посредническую функцию в области разрешения коллективных споров и «ручного» управления конфликтами. Например, полномочия Роструда как органа государственной власти в сфере урегулирования коллективных трудовых споров носят характер наблюдения, мониторинга, обеспечивая выполнение государством функций по обеспечению общественной безопасности⁵². Сотрудниками полиции при осуществлении своих полномочий применяются разные правовые и неправовые формы обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений. Все вышесказанное свидетельствует о том, что правовые и неправовые формы тесно взаимосвязаны.

Отдельными учетными отмечается неудачность устоявшегося в науке термина «неправовые формы»: «Во-первых, неправовые формы — это с точки зрения логики формы противоправные, хотя очевидно, что описываемая с помощью данного термина правовая реальность не вступает в противоречия с требованиями законодательства. Во-вторых, условность этого термина заключается в том, что очень сложно провести грань между правовыми и неправовыми формами ввиду их тесного переплетения». Из этого делается вывод о необходимости пересмотра терминологии и замены понятия «неправовые формы реализации функций государства» конструкцией «организационно-техническое обеспечение реализации функций современного государства»⁵³.

Классифицируя правовые формы управленческой деятельности, выделяются также специфические функции социального управления, к которым относятся: прогнозирование, планирование, координация, финансирование, материально-техническое снабжение, нормативно-правовое регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, учет, контроль и др.⁵⁴ Различаются такие неправовые формы, как организационная, экономическая, политическая, идеологическая, информационная. Таким образом, управленческие функции выступают фактически организационно-правовыми формами управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.

К видам неправовых форм государственного управления ученые традиционно относят организационные действия и материально-технические операции⁵⁵.

Непосредственно-организационные формы управленческой деятельности представляют собой разнообразные проявления проведения организационных мероприятий, иных распорядительных действий, направленных на повышение эффективности работы органов управления:

─ проведение оперативных совещаний, заседаний комиссий, организация совещаний (внутриаппаратных, совместных с иными органами власти в рамках межведомственного сотрудничества и взаимодействия, с субъектами общественного контроля, экспертными советами и иными институтами гражданского общества), конференций, семинаров, круглых столов и иных мероприятий;

─ изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы, сведений о негативных явлениях в управлении, изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления;

─ информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве, оказание практической помощи исполнителям на местах, разработка и внедрение в практику методических рекомендаций, подготовка и рассылка для изучения информационных писем;

─ сбор сотрудников и их обучение, тренинги, инструктирование, дача указаний, проведение консультаций, планирование работы государственных служащих и иные формы кадровой работы;

─ проведение комплексных и контрольных проверок, внутриведомственного обследования, ревизий, инспектирование, организация проверки пресс-конференций представителей администрации;

─ прием граждан и иные встречи с представителями общественности;

─ контроль за исполнением принятых решений.

Они могут иметь значение как для сбора и обработки информации в целях принятия управленческих решений, так и непосредственно для процесса управления, используя различные варианты метода убеждения, укрепления доверия. Подобные организационные действия имеют не только внутриаппаратное значение, но могут использоваться для определенного воздействия на общественные организации и граждан. В рамках повседневной деятельности их совершение, как правило, не нуждается в издании специальных юридических актов или иной фиксации, они не влекут возникновение или прекращение административно-правовых отношений, но их предпосылки или результаты совершения могут фиксироваться юридически (в виде поручения руководства и соответствующих отчетов, докладных записок, свидетельствующих об их исполнении, информировании для принятия решений).

В качестве организационных форм различают: 1) организационно-регламентирующую деятельность; 2) организационно-идеологическую деятельность; 3) организационно-экономическую деятельность⁵⁶.

Действия материально-технического характера имеют в определенной степени обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности, поскольку они призваны создавать условия и обеспечивать эффективное функционирование субъектов государственного управления, необходимое качество служебной деятельности, организацию управленческих действий. К ним относятся вспомогательные действия, характерные для всех государственных органов, например, обеспечение ведения делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой законом информации, операций по обработке информации, обеспечение достоверной статистической информации, справочных, информационных или аналитических материалов, охраны, выдача государственным служащим имущества, организация иных материально-технических мероприятий (транспортного обслуживания, экспедиции, организационно-технического обеспечения, использования средств связи, медицинского и санаторно-курортного обслуживания).

Субъектами неправовых форм являются не только руководители конкретных государственных органов, но и руководители соответствующих структурных подразделений (департаментов, управлений). Например, в соответствии с п.п. 3.40.1–3.40.4 Регламента Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденным Приказом Минтранса России от 03.03.2006 № 27, совещания у Министра могут проводиться с участием руководителей (представителей) федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, научных, профсоюзных и других организаций, средств массовой информации, организаций транспортного комплекса. Подготовка совещания у Министра осуществляется руководителем структурного подразделения, помощником или советником Министра, назначенным решением Министра ответственным лицом за организацию совещания. Это ответственное лицо обеспечивает качественную и своевременную подготовку материалов, заблаговременно информирует причастных лиц о проведении совещания у Министра, готовит предложения по созданию рабочей группы и план подготовки совещания, заявки на обеспечение организации документооборота, предоставление зала совещаний с указанием даты, времени и приглашенных лиц, участвующих в совещании у Министра, проведение аудио- и видеозаписи, заблаговременно представляет в режимно-секретное подразделение проект плана проведения совещания, на котором рассматриваются секретные вопросы, и список его участников. В соответствии с п. 7.28, директор департамента Министерства привлекает при необходимости в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов, проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по отнесенным к его компетенции вопросам.

Несмотря на теоретическую проработку вопроса форм государственного управления, при практическом применении могут возникать определенные сложности. Неправовым формам государственного управления могут сопутствовать такие злоупотребления, как протекционизм, корпоративизм и другие явления, наносящие ущерб государственной службе и общественным интересам в целом.

Разнообразие форм управленческой деятельности предполагает необходимость выбора наиболее эффективных форм, которые в наибольшей степени способны обеспечить наилучший результат при данных условиях. В публичном управлении важно правильно совмещать, подбирать оптимально и выбирать наиболее целесообразные формы государственного управления, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени.

Контрольные вопросы по теме 2

1. Какие существуют основные научные подходы к понятию формы государственного управления?

2. Какие выделяются виды форм государственного управления?

3. Что представляет собой правовая форма государственного управления?

4. Каково содержание и виды неправовых форм государственного управления?

Глава 3.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР

В результате изучения темы 3 студент должен:

— знать:

• понятие и содержание административно-правового договора;

• виды административно-правовых договоров;

• отличие административно-правового договора от других видов договоров.

— уметь:

• оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;

• анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме.

— владеть:

• юридической терминологией по теме;

• навыками анализа: правовых явлений по теме; юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;

• навыками подготовки юридических документов;

• методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.;

• способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.

§ 1. Понятие и признаки административного договора

Тема административного договора одна из самых актуальных в теории административного права. Будучи разновидностью публично-правового договора административный договор имеют большую практическую значимость, но при этом малую теоретическую изученность и обоснованность. В связи с этим в юридической литературе последних лет можно встретить множество подходов и к понимаю административного договора, и к его классификациям (видам), и другим спорным вопросам.

Государство в условиях современной российской экономики находится в равном положении с другими участниками правовых отношений, что, в частности, выражено в ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой на территории России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Такое формально-правовое равенство государства с другими субъектами экономических отношений является одним из определяющих факторов участия органов государственной власти и государственных организаций в договорных отношениях при взаимодействии с частными компаниями, а также друг с другом. Но равенство сторон договора, согласно общей теории права, не отменяет особой природы и назначения государства как социального института, которые определяют необходимость административно-правового регулирования договорных отношений с участием субъектов публичного права⁵⁷.

Административно-правовые договоры становились предметом исследования ученых в различные исторические эпохи, что дает основания для определенной периодизации. В целом следует выделить несколько этапов в развитии представлений об административных договорах. При этом каждый период характеризуется, как правило, повышением внимания со стороны отдельных ученых к рассматриваемой проблеме.

Так, А. И. Попов предлагает выделить следующие условные исторические этапы изучения данного вопроса, а именно дореволюционный период, период 20–30-х годов ХХ века, период 50–60-х годов ХХ века, а также период 70–80-х годов ХХ века и современный этап⁵⁸.

Впервые об административном договоре еще в дореволюционный период заговорил ученый-административист А. И. Еластратов в своей работе «Основные начала административного права»⁵⁹. В главе, посвященной публично-правовым актам, он выделил договорные административные акты как самостоятельный вид административного акта. При этом он отметил, что для них характерно наличие воли двух или нескольких лиц. Таким образом, именно профессором Московского университета А. И. Елистратовым было впервые выделено место для административного договора в системе административных актов.

В качестве примера административных договоров А. И. Елистратов указывал на договоры между больничными кассами и городскими или земскими общественными управлениями по поводу обеспечения участникам касс больничного лечения, договоры по найму фабричных рабочих, поскольку они нормировались административным правом, и др.⁶⁰

В своих суждениях о возможности существования договоров публичного права указанный ученый опирался на точки зрения таких иностранных публицистов, как Дюги, Жез, Флейнер, Еллинек, и некоторых других, которые говорили о возможности существования в правовом государстве равноценности должностных лиц и граждан как субъектов публичных прав и обязанностей, что также относится к числу коренных условий административного права.

В 20–30-х годах ХХ века проблема административно-правового договора рассматривалась фрагментарно в учебных пособиях и научно-юридической литературе. Например, В. Л. Кобалевский в своем учебнике «Советское административное право» выделял отдельный параграф, посвященный данному вопросу⁶¹. Более глубокому анализу проблем административного договора в указанный период посвящена статья К. Сперанской⁶², на взглядах которой целесообразно остановиться более подробно.

Административный договор, по мнению К. Сперанской, дает правящей власти полный простор создавать для одних, более желательных своих контрагентов, лучшее положение, чем для других⁶³. Констатируется факт, что в буржуазных странах имеется живейший интерес к институту административного договора.

Анализируя возможность существования административно-договорных правоотношений в советской действительности, автор указывает на широту практики административных соглашений.

В период 50–60-х годов ХХ столетия в административной науке появляются работы Е. Старосьцяка «Правовые формы административной деятельности»⁶⁴, Ц. А. Ямпольской «О теории административного договора»⁶⁵, В. И. Новоселова «К вопросу об административных договорах»⁶⁶. На данном этапе административный договор всеми учеными единогласно рассматривается как форма административной деятельности.

Е. Старосьцяк впервые определяет наиболее характерные признаки административного договора. Главным признаком, по его мнению, является то, что договор — это форма организации различных сфер общественной жизни⁶⁷.

В период 70–80-х годов ХХ века учеными-административистами особенно детально рассматривались административные договоры в силу актуализации вопроса о формах регулирования режима социалистической собственности.

В указанный период времени понятие «административный договор» противопоставлялось понятию «хозяйственный договор», что было связано с полемикой между представителями цивилистической и административно-правовой мысли по поводу правовой природы механизма управления народным хозяйством. Соответственно, учеными-административистами была аргументированно обоснована концепция административного договора как одного из основных элементов механизма административно-правового регулирования государственной социалистической собственностью⁶⁸.

Следующим этапом в развитии представлений об административном договоре можно считать начало 90-х годов XX в., который продолжается и до настоящего времени. Указанный временной отрезок связан с формированием отдельных концепций о месте и роли административных договоров в механизме административно-правового регулирования. На современном этапе развития науки административного права административный договор понимается как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форма, результат или акт государственного управления.