Е. В. Фролова, О. В. Рогач

Исследование систем управления городом

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [351+316.4](075.8)

ББК 67.401+60.56я73

Ф91

Авторы:
Фролова Е. В., доктор социологических наук, профессор Департамента социологии Финансового университета при Правительстве РФ;
Рогач О. В., кандидат социологических наук, доцент Департамента социологии Финансового университета при Правительстве РФ.

Рецензенты:
Кириллов А. В., доктор исторических наук, профессор, заместитель проректора по дополнительному профессиональному образованию Финансового университета при Правительстве РФ;
Палехова П. В., доктор исторических наук, профессор, заместитель директора Научно-образовательного центра устойчивого развития Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ;
Марков Е. М., Президент Союза малых городов Российской Федерации.

В представленном учебнике рассматриваются теоретические и методологические исследования систем управления городом: раскрывается эволюция управленческой мысли, процессы формирования научных взглядов на процессы управления, дается представление о специфике управленческого труда, функциях и методах управления; поднимаются вопросы эффективности организации городского хозяйства, модернизации социальной инфраструктуры. Отдельное внимание уделяется вопросам исследования систем управления городом, подходам, методам и принципам организации исследований в данной области. Каждый раздел содержит перечень вопросов для самостоятельной подготовки, варианты практических заданий.

Учебник предназначен для студентов, обучающихся по специальности 39.03.01 «Социология». Может быть полезен аспирантам, преподавателям, осуществляющим свои исследования в области повышения эффективности систем управления городом, отраслевым социологам (социология миграции, социология города, экономическая социология и пр.), а также руководителям различных уровней управления.

Текст печатается в авторской редакции.

УДК [351+316.4](075.8)

ББК 67.401+60.56я73

© Фролова Е. В., Рогач О. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

Социальная среда современных городов призвана обеспечивать удовлетворение жизненно важных потребностей населения, охватывая все пространство его жизнедеятельности, начиная от условий труда, быта и заканчивая возможностями организации досуга, получения образования, медицинских услуг, приобщения к культурным ценностям. Социальная инфраструктура городов является одним из доминирующих факторов повышения качества жизни населения, реализации потенциальных возможностей личности. Однако современные системы управления городом демонстрируют ряд дисфункций, что инициирует проблемы развития урбанизированных пространств, неэффективность функционирования инфраструктурного профиля территорий.

При этом именно развитие социальной инфраструктуры, городского хозяйства способствует преодолению территориальных диспропорций, снижению уровня поляризации в условиях организации жизненного пространства для городского населения. Реализация данной функции в современных условиях имеет огромное значение, обеспечивая полицентрическую модель территориального развития, преодоление межрегиональных противоречий, деструктивной асимметрии в развитии муниципальных образований, социального неравенства в условиях жизнедеятельности населения.

Сложность и многоаспектность поставленных проблем предъявляет особые требования к системе управления городом, обеспечивающей функционирование и развитие городского хозяйства, прежде всего на местном уровне. Концентрация на территории города всех процессов жизнеобеспечения населения, территориальная локализация социальной инфраструктуры подтверждает приоритетную роль местных органов власти в обеспечении управления данными процессами. В связи этим с особую актуальность приобретает разработка методологии и инструментария исследования систем управления городом, в том числе по вопросам мониторинга развития социальной инфраструктуры, ее соответствия потребностям населения, перспективам развития урбанизированных пространств, социальной топографии городов, созданию комфортной городской среды и пр. Усиление исследовательского блока принятия управленческих решений в данной сфере позволит повысить экспертность применяемых технологий и методов городского управления.

Введения в образовательные программы высших учебных заведениях дисциплин, связанных с исследованием систем управления городом, обусловлено необходимостью подготовки специалистов, обладающих компетенциями в области анализа, прогноза, разработки проектов пространственного развития, оценки градостроительных решений. Повышение качества социологического обеспечения принятия управленческих решений по развитию урбанизированных пространств будет способствовать решению проблем российских территорий, повысит качество жизни городского населения.

Учебник «Исследование систем управления городом» центрирует внимание на рассмотрении специфики городского развития, структуры городского хозяйства и социальной инфраструктуры, исследовательских методов и принципах обеспечения эффективности исследования систем управления городом. Первый раздел учебника раскрывает методологические подходы к исследованию систем управления городом, роль инфраструктуры в социально-экономическом развитии территорий, управленческие практики развития городов в отечественном и зарубежном опыте, а также современные концепции развития городского пространства. Второй раздел учебника посвящен изложению методов исследования систем управления городом, логическим основаниям системного анализа проблем городского развития (модели, методики, ограничения), критериям оценки, факторам и принципам обеспечения эффективности исследовательских процедур в данной сфере. Учебник содержит перечень практических заданий в конце каждого раздела, список вопросов для самоподготовки, а также список рекомендованной и используемой литературы.

Учебник предназначен для студентов, обучающихся по специальности 39.03.01 «Социология». Может быть полезен аспирантам, преподавателям, руководителям муниципальных образований РФ, а также специалистам в области городского управления и развития урбанизированных пространств.

Раздел 1.
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ КАК ОБЪЕКТ СОВРЕМЕННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

1.1. Методологические подходы к исследованию систем управления городом

В современных социально-экономических условиях развитие городов и процессы урбанизации в целом рассматриваются как один из ключевых векторов исследовательского интереса многих ученых. Необходимость разработки методологических подходов к управлению развитием городов РФ продиктована недостаточным уровнем научного осмысления данной проблематики: не в полной мере изучены параметры взаимодействия власти и населения в процессах урбанизации, отсутствует достаточная эмпирическая база, которая описывала бы социокультурные, эстетические и иные потребности современного горожанина. Конечно, перечень вопросов этим не ограничивается. Новые тенденции городской жизни определяют контур исследований городской среды, сетевых городских сообществ, специфических черт современных систем управления городов.

Общетеоретический фундамент, позволяющий провести анализ систем управления городом, формируют положения, представленные на следующих уровнях:

– общеметодологический уровень;

– общесоциологический уровень;

– уровень социологии управления.

Социологический взгляд на исследование систем управления городом определен базовыми концепциями. Возможность применения теории систем как методологии исследования основана на том, что системность — объективное свойство всех сложных объектов¹. Значительный вклад в становление системного подхода внесли такие ученые, как: В. Г. Афанасьев, Л. Берталанфи, И. В. Блауберг, Р. Акофф и другие².

В научных трудах В. Г. Афанасьева подчеркивается, что системный подход «позволяет органически соединить анализ и синтез, качественные и количественные методы исследования»³. Несмотря на то, что в научной литературе существует множество определений системы, обычно данное понятие понимают, как «комплекс элементов, находящихся во взаимодействии»⁴. Опираясь на такое понимание, исследование систем управления городом включает в себя анализ взаимодействий субъекта и объекта управления, что определяет вектор и параметры развития современных городов.

Методология системного подхода позволяет рассмотреть развитие города как систему взаимодействий, каждый из элементов которой выполняет определенную функцию. Например, рассматривая муниципальные органы власти как субъект управления городом, следует учитывать их встроенность в общую вертикаль уровней управления. Данное обстоятельство проявляется как в сильной зависимости местных бюджетов от федеральной поддержки и межбюджетных трансферов, так и необходимости достижения стратегических установок государственной политики. Федеральные органы власти, под влиянием экономических и политических факторов определяют целевые векторы развития урбанизированных пространств в целом, а также показатели развития городского хозяйства. При этом муниципальные органы власти оказывают прямое воздействие на процессы развития современных городов.

Таким образом, системный подход ориентирует фокус исследования на поиск новых знаний о экономических и социальных ресурсах развития городов, общих тенденциях их функционирования и модернизации. Исследование систем управления городом позволит повысить эффективность социологического обеспечения процессов развития урбанизированных пространств. Вместе с тем системный подход не дает ответа на вопрос о том, почему развитие отдельных городских территорий со схожими «исходными данными» идет по разным траекториям, имеет отличные последствия для благополучия населения. Эта проблема может быть решена в рамках ситуационного подхода.

Значительный вклад в становление ситуационного подхода внесли Т. Бернс, В. С. Дудченко, A. И. Пригожин и др⁵. Основное положение ситуационного подхода заключается в том, что развитие городов определяется степенью их адаптивности к факторам и условиям внешней среды. В виду высокого уровня нестабильности условий внешней среды, экономических и политических факторов, оказывающих значительное влияние на поведение социальных субъектов возникает поливариантность развития урбанизированных пространств. При этом нестабильность институциональных условий исключает наличие универсальных подходов и инструментов исследования систем управления городом. Высокая степень региональной дифференциации, разнообразие типов муниципальных образований, неоднородность их социально-экономического положения, разный социальный контекст управленческих практик — все это предъявляет особые требования к уровню релевантности соответствующих исследований систем управления городом.

Согласно ситуационному подходу, ситуация определяется как совокупность, имеющихся на конкретный промежуток времени обстоятельств и условий, оказывающих влияние на систему. При этом каждая система демонстрирует свойственную ей реакцию на внешние воздействия в зависимости от консолидированных характеристик и ресурсов своей жизнедеятельности. Механизмы управления городом в рамках ситуационного подхода не имеют универсального характера, отсутствуют готовые инструментальные решения, так как эффективность их использования находится в прямой зависимости от специфических условий конкретной ситуации.

Несмотря на то, что системы действия носят открытый характер, им свойственна также и некая латентность — ориентация на поддерживание заданного образца. Используя данный контекст, можно предположить, что развитие систем управления городом невозможно без эффективного целеполагания, стратегического видения перспектив территориального развития, динамики и вектора процессов урбанизации. При этом исследование систем управления городом позволит удовлетворить системные потребности и обеспечить возможность для адаптации урбанизированных пространств к ситуационным изменениям. Учет институциональных факторов и условий, по отношению к которым направлено действие, требует поддержания желаемого существования системы, в том числе за счет внутренней координации всех ее частей и пресечения возможных отклонений.

Таким образом, исследование систем управления городом, не должно рассматриваться в отрыве от внешних и внутренних условий, тенденций и закономерностей, доминирующих на конкретный момент времени. Можно предположить, что в фокусе ситуационного подхода к исследованию систем управления городом, именно исследователь-социолог определяет необходимость учета тех или иных ситуационных условий, формирующих соответствующую аналитическую рамку проводимых исследований.

Соединение методологии системного и ситуационного подходов позволяет сконцентрироваться на ситуационных различиях между современными городами, определить значимые переменные их территориальной идентификации. Системно-ситуационный подход определяет границы поиска тех внешних и внутренних параметров, которые определяют эффективность практик управления городом.

Анализ общеметодологических подходов к изучению процессов и условий управления развитием урбанизированных пространств является фундаментом для современных общесоциологических концепций. Сложность и многоаспектность проблем управления городом определили значимость данных исследований в рамках социологического знания. Социология, исследуя «отношения между группами людей, занимающих различное положение в обществе, различающихся образом, качеством, стилем жизни»⁶ не может исключить из своего тематического, проблемного поля исследование процессов управления развитием современных городов.

Особое внимание в русле социологических концепций уделяется параметрам восприятия социальным субъектом (личностью, группой, классом, обществом) категории «пространство». Интерес социологов к «городской тематике» возрос еще в конце XX века в виду усиления глобализации, смещения границ традиционных миграционных потоков, появления новых форм и видов социальных взаимодействий. Зарубежные исследователи предприняли попытку включения понятия «пространство» в контекст социологического тезауруса, однако ряд трудностей теоретического и практического осмысления данного феномена пока не решены.

Акцентуализация пространственного вопроса и организации социальных связей свойственна работам целой плеяды российских и зарубежных социологов. В частности, Г. Зиммель одним из первых использовал категорию «пространство» в анализе социальных феноменов, полагая, что именно пространство служит полем размещения и перемещения индивидов, а значит способно выстраивать социальные взаимодействия и социальные явления⁷. В интерпретации Г. Зиммеля метафора пространства позволяет описать всю совокупность отношений, конфигурирующих общество, а свобода передвижения становится необходимым условием разнообразия социальных связей. Мы полагаем, что предложенное Г. Зиммелем видение социальной сущности пространства, становится методологическим основанием изучения процессов урбанизации. Развитие городов становится формой пространственной мобильности, способствует возникновению новых практик социальных взаимодействий, может рассматриваться «социологическим фактом» оформления пространственных границ.

В научных трудах П. Бурдье пространство рассматривается как один из видов ресурса, обладание которым является социально значимой характеристикой⁸. При этом освоение индивидом пространства влечет за собой его структурирование за счет выстраивания определенных форм социального взаимодействия: в физическом пространстве с помощью набора знаковых и смысловых социокодов индивид осуществляет коммуникативное взаимодействие, создавая общий опыт социальной практики⁹. Опираясь на идеи П. Бурдье, социологическая интерпретация такой фундаментальной категории, как пространство, придает практический смысл научному осмыслению процессов урбанизации.

Методологическое ядро современных исследований формируют представления о содержании такой ключевой категории анализа, как «город». Макс Вебер, утверждал, что с социологической точки зрения, город — это поселение в тесно соприкасающихся друг с другом домах, которое настолько велико, что в нем отсутствует специфическое для общества соседей личное знакомство друг с другом¹⁰. Карл Маркс и Фридрих Энгельс обосновали диалектико-материалистические подходы к изучению общества. Согласно их взглядам, индустриальный город выступал знаком исторического процесса, был шагом на пути экономического развития и строительства социализма, разрушал сельский образ жизни. Город был местом формирования «классового сознания», объединения пролетариата, социальной революции. Города характеризуются появлением большой численности рабочего класса. Здесь начинают развиваться элементы «классовой борьбы», здесь же они достигают своего наивысшего проявления и происходит превращение пролетариата «из класса в себе, в класс для себя». Для Маркса и Энгельса индустриальный город — отражение сущностных черт капиталистического способа производства. Город — это центр нового разделения труда, новых технологий и организации производства, представленный разделением на два доминирующих класса: буржуазию и пролетариат. Города становятся ареной классовых конфликтов и отражают монополизацию капитала, крушение мелких фирм и их поглощение крупными. Таким образом, город в их концепции не причина, а лишь одна из черт капитализма.

Эмиль Дюркгейм подошел к понятию город не просто как к объединению индивидов, а как к живой целостности, суть которой определяется как поведением горожан, так и определенными законами, закономерностями развития. Города всегда происходят от потребности, побуждающей индивидов постоянно находиться в максимально возможной близости друг к другу; они представляют, как бы точки, в которых социальная масса сжимается сильнее, чем в других местах¹¹.

Парсонс Толлкот, известный американский социолог, определял города, как сообщности, в которых происходит координация деятельности крупных масс людей, находящихся вне ее границ, и что урбанизация есть концентрация человеческой деятельности в таких сообщностях¹².

Роберт Парк, основатель направления урбанистическая экология на базе Социологического отделения Чикагского Университета, дает другое определение понятию город, рассматривая его с точки зрения внутригородских зон. Город — взаимное расположение и взаимодействие естественных зон, каждая из которых имеет свою специфическую среду и свою особую функцию в городской экономике. Город — это сотворенный человеком мир, в котором ему приходиться теперь жить¹³. Эти идеи Роберта Парка составляют основу разработки планов благоустройства мегаполиса.

Другой представитель Чикагского Университета Луис Вирт, наоборот, отмечал, что городской образ жизни является некой формой социального существования. По мнению Вирта, та степень, в которой современный мир может называться «городским», не измеряется полностью только долей населения, проживающего в городах. Важным является влияние, оказываемое городами на социальную жизнь человека. Город — уже не только место проживания и работы современного человека, но и центр, откуда берет начало и управляется экономическая, политическая и культурная жизнь всей страны, центр, вовлекающий в свою орбиту в глобальном масштабе самые удаленные сообщества и соединяющий различные территории, народы и области деятельности в упорядоченную систему¹⁴.

В отличие от социологов чикагской школы, Мануэль Кастеллс и Дэвид Харви, одни из ведущих социологов XX века, делают акцент именно на искусственной среде города. Например, М. Кастеллс, рассматривает город не просто как отдельный населенный пункт, зону городской застройки, но и как составную часть процесса коллективного потребления, являющегося неотъемлемой чертой промышленного капитализма. Дома, школы, городской транспорт, места проведения досуга — везде люди «потребляют» изделия современной промышленности¹⁵.

По мнению Дэвида Харви, город и городской образ жизни — это продолжение промышленного капитализма¹⁶. И основной движущей силой распределения зданий, людей, производства на городской территории является именно производственная необходимость. В тех местах, где созданы условия для получения наивысшей прибыли, в кратчайшие сроки будут созданы и рабочие места, и административные здания. И, наоборот, при потере преимущества одной территории над другой, в результате повышения налогов, уровня арендной ставки или других причин, возможно практически моментальное вымирание территории. Эта концепция подтверждает тезис о широком спектре вариантов управленческого воздействия на процессы благоустройства городской среды.

Георг Зиммель отмечал, что мегаполис (метрополис) играет большое значение в развитии территорий, так как это базовая среда, в которой совершается переход от традиционного общества, к обществу модерна¹⁷. Роберт Парк, считал, что главное отличие мегаполиса от города, это то, что мегаполисы вписываются на «естественные пространства» через процессы соревнования, вторжения, закрепления — как и в биологической экологии¹⁸. Таким образом, мегаполис развивает как внутригородскую среду, так и осуществляет «захват» соседних городских территорий.

Ведущим мировым автором по вопросам мегаполисов и глобальных городов является Саскиа Сэссен. По ее мнению, современное развитие мировой экономики привело к возникновению новой стратегической роли крупных городов. Большинство из них и ранее были центрами международной торговли, однако сейчас в их деятельности появляются новые черты:

– крупные города превратились в «командные посты» — центры, вырабатывающие политические решения для глобальной экономики;

– мегаполисы стали ключевыми пунктами расположения финансовых и специализированных сервисных фирм, оказывающих значительно большее влияние на экономическое развитие, чем промышленность;

– они являются местом сосредоточения производства и инноваций вновь развивающихся отраслей;

– города такого рода становятся рынками, на которых продаются, покупаются или находят любое другое применение продукты финансовой и сервисной индустрии.

Городская среда, по мнению социологов, играет важную роль в жизни горожан. По мнению Э. Дюркгейма, рост численного состава горожан при неизменной площади ареала (города) вызывает дифференциацию и специализацию, ибо только таким образом ареал может поддержать существование возросшего числа особей¹⁹. Стало быть, плотность усиливает диверсификацию людей и видов их деятельности, возрастание сложности социальной структуры, вызываемые ростом населения. Соответственно, контакт между большим количеством индивидов приводит к тому, что балансом взаимоотношений между городскими жителями является организованная городская среда. В свою очередь, Георг Зиммель, определял, что среда большого города оказывает сильное влияние на психологическую, ментальную и духовную жизнь городского жителя²⁰.

По мнению Луиса Вирта, плотность населения, цены на землю, арендная плата, досягаемость, санитарные условия, престиж, эстетическая привлекательность, отсутствие таких досадных неудобств, как шум, смог и грязь, определяют, насколько желательными будут те или иные районы города в качестве мест проживания для разных сегментов населения²¹. Разные части города приобретают специализированные функции, и город все больше походит на мозаику социальных миров, где переход из одного мира в другой становится скачкообразным. И именно городская среда, отвечающая потребностям жителей, является важным связующем звеном, как между соседними районами, так и между индивидами внутри конкретного района.

Важная роль городской среды отмечается не только социологами, но и градостроителями, инженерами, городскими управленцами. Поэтому, в современном городском управлении большое значение придается планированию и совершенствованию городской среды. Для описания деятельности по изменению городской среды, было введено новое понятие — благоустройство. По З. Х. Френкелю, к общему городскому благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая нацелена обратить город в общее жилище — здоровое, безопасное, по возможности долговечное, прочное, красивое и уютное²². Надо учитывать, что Френкель был специалистом по городской санитарии и гигиене жилищ. Поэтому, его понятие благоустройства направлено в основном на санитарно-гигиеническую сферу жизни людей в городе.

Позиция современных градостроителей практически повторяет определение Френкеля. По мнению Владимирова В. В., благоустройство городов включает ряд мероприятий по улучшению санитарно-гигиенических условий жилой застройки, транспортному и инженерному обслуживанию населения, искусственному освещению городских территорий и оснащению их необходимым оборудованием, оздоровлению городской среды при помощи озеленения, а также средствами санитарной очистки²³.

С точки социологического подхода, одним из первых ученых, который предложил более емкое понятие городского благоустройства, был Л. А. Велихов: «если мы условимся подразумевать под городским благоустройством в тесном и широком смысле общий результат хозяйственной деятельности городов, то наше определение соответствующего термина примет такую форму: “Под городским благоустройством в широком смысле следует понимать удовлетворение социальных нужд, материальных и духовных, причем в первую категорию входят оздоровление городов и здравоохранение, область продовольствия и питания, социальное обеспечение и призрение, а также и проблема безопасности, а во вторую — народное образование и развлечения, муниципальная эстетика и общественная нравственность как результат борьбы с алкоголизмом, нищенством, проституцией, хулиганством. Городское благоустройство есть совокупность создаваемых городским хозяйством условий, в которые поставлено удовлетворение коллективных потребностей городского населения”»²⁴.

Примечателен подход известного испанского социолога М. Кастеллса, его взгляды на функции города были рассмотрены выше. Исходя из основной функции города — экономической, Кастеллс делает вывод, что капиталистические предприятия пытаются максимизировать прибыльность, и не заинтересованы в улучшении городской среды, а, следовательно, в благоустройстве территории. Однако уменьшение расходов на благоустройство негативно влияет на общество, на рост социальной нестабильности, поэтому именно городские и муниципальные власти призваны сдерживать подобную тенденцию, и заниматься вопросами благоустройства города. В этой связи предстают в совершенно ином свете теории городского планирования, целью которых, по Кастеллсу, является создание городской среды, максимально благоприятной для извлечения прибыли. Строительство городской инфраструктуры жизненно необходимо для частного капитала. Таким образом, и планирование города находится под классовым контролем. Государство, защищая социальные интересы буржуазии, тем не менее, является относительно автономным, что позволяет ему выражать долгосрочные интересы капитала, кроме того, государству удается удерживать равновесие интересов различных фракций капиталистического общества (бизнесменов, финансистов, владельцев недвижимости и т. д.)²⁵. Таким образом, благоустройство по своей сути является основной деятельностью городских властей. Именно благоустройство города удерживает равновесие между уровнем удовлетворения горожан и уровнем инвестиций частных предприятий, в виде налогов и пожертвований.

Дополняя сделанные ранее заключения, обратимся к Теории социального действия М. Вебера²⁶. Так социологическое понятие действия ученый выводит через категорию смысла. В контексте вопросов исследования систем управления городом теория социального действия объясняет, как активное поведение людей, имеющее комплексную природу и различную степень рациональности, обеспечивает трансформацию характерных черт территорий. Происходит это за счет формирования, визуализации и транслирования компонентов социального действия: традиций, гостеприимства, социокультурной среды, моделей поведения городских жителей и пр.

Формируя параметры исследования систем управления городом следует учитывать следующие типы социального действия:

– целерациональные действия, когда поведение городского населения формируется на основе рациональной оценки показателей развития городских территорий;

– ценностно-рациональные мотивы, которые определяются принятием ценности городского образа жизни, получения нового социокультурного опыта, социального статуса, саморазвития и признания референтной группы;

– аффективные действия, формируемые под воздействием чувств и эмоций (апелляция к данному типу социального действия выводит на первый план практики получение новых впечатлений);

– традиционные действия, основанные на укоренившихся привычках и образцах поведения городского населения.

Опираясь на сказанное выше, можно сделать вывод, что исследование систем управления городом требует учитывать устоявшиеся практики, свойственные различным социальным группам, стереотипы и социальные образцы поведения городского населения, модели потребления, специфику социализации жителей крупных и малых городов, и многое другое.

Теория, предложенная М. Вебером, позволяет, с одной стороны, рассмотреть современного горожанина как социального актора, чьи стратегии поведения заложены в основу процессов урбанизации. Структура социального действия горожанина имеет свою «систему координат», которая определяет набор элементов, формирующих его поведение. Городской образ жизни, городская культура позволяют горожанину трансформировать свое поведение под социальные образцы действий, свойственные жителю современных городов. С другой стороны, социальными акторами выступают и представители властных структур, чьи действия обеспечивают формирование характерных черт городского пространства. Для них свойственна своя «система координат», которая описывается в терминах эффективности, результативности, качества и пр. Возможные нарушения в системе управления городом влекут за собой деструктивные образцы социального поведения городского населения, снижение социальной активности, доверия и взаимопомощи, разрыв социальных взаимодействий.

Однако, по мнению ряда исследователей, действия социального субъекта в реальности всегда подвержены манипуляциям внешних социальных сил или влиянию сложившейся ситуации, что приводит к снижению сознательной воли и ограничению свободного выбора. Социальный субъект всегда действует в рамках конкретной ситуации с ограниченным набором возможностей и поэтому не может быть абсолютно свободным. Именно поэтому действия социальных субъектов в рамках исследования систем управления городом представляют собой результат сложного взаимодействия институциональных и индивидуальных факторов. Влияние моды, глобализационных тенденций, расширение границ мобильности и сетевого пространства определяют не только динамику процессов урбанизации, но и изменение внутренних потребностей городского населения, их стереотипов и ожиданий.

Теория Вебера предполагает, что рационализация социального действия отражает общие тенденции социального процесса, где одним из значимых компонентов является замена внутренней приверженности привычным установкам (норма, традиции) планомерным приспособлением к соображениям интереса²⁷. Данное обстоятельство позволяет говорить о возможности использования дифференцированных управленческих практик развития современных городов, а также о многомерности направлений исследования вопросов территориального развития.

Теория социального действия создает устойчивую концептуальную базу, теоретический фундамент изучения базовых отношений в социальных группах. Объяснение любого поведенческого паттерна, может производиться путем подведения под общую эмпирическую закономерность, связанную с условиями действия. Непосредственному объяснению предшествует идентификация типа действия, отражающего замыкание его внешних признаков на смысл этого действия. Выстраиваются гипотезы относительно связи мироощущения и образа жизни горожанина с соответствующей целью его действия. Примером взаимосвязи мироощущения (образа жизни) горожанина и социального действия могут служить: приспособление к миру, бегство от мира и овладение миром. Этими разными видами задаются контуры формирования поведения, интересов и потребностей городского населения.

М. Вебер, таким образом, полагает, что объяснение социального действия происходит посредством его отнесения к определенному каузальному принципу. Применение общих правил формирования социального опыта позволяет говорить о формировании некоторого стереотипа ориентации, обязательного для множества индивидов. Отметим, что согласованность в поведении множества субъектов возникает при их ориентации на этот стереотип. Заключение, сделанное М. Вебером, делает возможным опираться на идеи осознанной внутренней регуляции больших социальных групп, что позволяет по-новому взглянуть на сущность систем управления городом. Переложение базовых концептов теории социального действия на методологию исследования систем управления городом позволяет уделить должное внимание условиям формирования альтернатив социального действия; обстоятельствам, делающим для городского населения возможным осуществление приемлемого выбора.

Особую роль среди методологических подходов к исследованию систем управления городом играют современные концепции и теории. Интерес представляет Теория имитации Ж. Тощенко, в рамках которой предлагается пересмотр классической трактовки общественного сознания и социального действия, исходя из современной реальности²⁸. Имитация отражает процессы подмены деятельности во всех ее проявлениях и на всех уровнях организации общественной жизни.

Процесс урбанизации также не стал исключением. Развитие городских территорий все больше пронизывается идеями перфоманса — создания искусственных условий процессов и явлений, предназначенных для достижения мнимых общественных целей. «Перформанс проявляет себя в большинстве случаев как личностный вариант имитации, когда человек одно думает, другое говорит, а третье — делает. Это обычно сознательно поддерживаемое представление о том, как человек хочет выглядеть с пользой для себя… Или это сознательно сконструированное “представление” с целью отвлечь или поразить аудиторию»²⁹. В современных условиях все большую популярность набирают практики и паттерны поведения городского населения, которые характеризуются в категориях эксклюзива, статуса, моды и престижа. Развитие социальных сетей и виртуального пространства создают возможность имитировать ту жизнь, которой в реальных условиях индивид не живет. Принадлежность к городскому населению (особенно свойственно жителям городов с развитой системой городского хозяйства, с высоким уровнем развития городской среды) позволяет пусть и условно получить тот социальный статус, который можно транслировать для своего окружения. А возможность визуализации своих впечатлений приводит к имитации тиражируемых образов, формирующих у других социальных субъектов латентные или явные стремления к потреблению аналогичных впечатлений. Образ жизни стал предметом манипулирования, когда под прикрытием идей глобализации происходит не столько создание чего-то принципиально нового, впитывающего в себя культуру разных стран и народов, сколько актуализация потребительской культуры, деградации образцов культурно-исторического наследия современных городов. Присущее данным процессам искажения требуют учета и целенаправленного подхода к формированию эффективных систем управления развитием городом.

Вместе с тем, имитация как масштабный процесс, не могла не затронуть и политическую сферу, органы управления. Отсутствие стратегического видения местными властями перспектив и возможностей развития урбанизированных пространств, отсутствие устойчивой обратной связи с населением и соответствующей эмпирической базы для принятия управленческих решений приводит к квазидеятельности властных структур. Несмотря на то, что местные органы власти обладают потенциальной возможностью развития городских территорий, в условиях дефицита кадровых и финансовых ресурсов, деятельность, связанная с развитием городов, носит зачастую имитационный характер, что проявляется в остроте большинства проблем городского хозяйства.

Теория имитации иллюстрирует двойственность траекторий взаимодействия местной власти и представителей местного сообщества по вопросам управления развитием городских поселений, а также отражает «систему координат» горожан как социальных субъектов, обеспечивающих сознательно поддерживаемое представление об определенном образе жизни.

Концептуальные положения теории социального управления позволяют определить значимость управленческих практик, направленных на устранение существующих дисфункций. Как подчеркивал в своих работах В. Н. Иванов, «социальное управление предполагает не прямое воздействие на объект, а опосредованное, то есть через воздействие на условия, в которых находится объект, принципы, методы и средства управленческого влияния»³⁰. В число задач муниципальных органов власти входит создание условий для развития систем управления городом через развитие идей доверия, солидаризации, кооперации. При этом «средством осуществления социального управления является социальная инженерия как система продуманных последовательных процедур», обеспечивающих устойчивое общественное развитие. Последовательная интеграция таких этапов социоинженерной деятельности, как исследование, прогнозирование, моделирование, проектирование, разработка социальных технологий обеспечивает формирование научно-обоснованного базиса исследования систем управления городом.

В рамках концепции социального управления особое внимание уделяется территориальной локализации преобразовательной деятельности. Это позволяет конкретизировать в исследовании территориальные единицы (городское поселение, городская агломерация и пр.), а также выделить в качестве субъекта преобразовательной деятельности органы местного самоуправления.

Третьим уровнем общетеоретического фундамента исследования систем управления городом выступает уровень социологии управления. В частности, необходимость определения методологических подходов к управлению развитием городских поселений в современных социально-экономических условиях обусловила опору на следующие положения социологии управления:

– исследование институциональных условий и факторов, определяющих вектор и параметры взаимодействия ключевых субъектов системы управления для развития городских поселений;

– обновление, формирование теоретических и методологических концепций исследования систем управления городом, обеспечение высокого уровня их релевантности современным российским тенденциям, цивилизационным вызовам, потребностям социальных групп и субъектов;

– исследование основных тенденций развития городских поселений РФ, анализ территориальной дифференциации для определения условий отдельных территорий, поиск механизмов развития потенциала муниципальных образований;

– разработка инструментария социологических исследований систем управления городом, формирование и постоянное обновление системы показателей для оценки возможностей и ограничений взаимодействия субъекта и объекта управления, социологическое обеспечение эффективности управленческих практик;

– анализ отечественного и зарубежного опыта исследования систем управления городом, формирование инновационного инструментария и технологий исследования систем управления в современных российских условиях с учетом возможностей адаптации наиболее эффективных управленческих практик, лучших достижений отечественного и зарубежного опыта к процессам урбанизации;

– анализ систем управленческих взаимодействий в процессе развития городов, исследование ресурсов и ограничений управленческой деятельности, поиск адекватных механизмов развития ее потенциала и нейтрализации лимитирующих факторов.

Выводы, полученные в результате обобщения основных концептуальных положений социологии управления позволили сформулировать принципы исследования систем управления городом в современных социально-экономических условиях. Особое внимание должно быть уделено следующим из них:

1. Социальная направленность исследования. Исследовательские мероприятия должны быть направлены на формирование эмпирической базы, обеспечивающей повышение эффективности принятых управленческих решений, которые будут способствовать повышению уровня и качества жизни городского населения, реализацию важнейших потребностей горожан. Инерционность, сложность процессов урбанизации обуславливают необходимость таких управленческих воздействий, которые исключали бы регрессивные векторы их развития. Кроме того, решение вопросов территориального развития должно основываться на приоритете интересов человека.

2. Социоинженерное обеспечение. Основными этапами социальной инженерии являются: исследование, прогнозирование и моделирование, социальное проектирование, планирование, разработка социальных технологий. Исследование предполагает научный анализ ситуации, использование методов диагностики в процессе выявления основных проблем в системе управления городом. Своевременная, качественная информация, основанная на статистических наблюдениях и результатах исследования — необходимый фактор эффективного управления. Одним из механизмов информационного обеспечения является организация мониторинга возможностей и ограничений систем управления городом. Социоинженерная деятельность включает в себя прогнозирование и моделирование основных тенденций развития городских поселений, перспектив и последствий урбанизации. Данный принцип также предусматривает оценку и анализ характеристик территории городских поселений как нормативной модели развития, определяющей оптимальный вектор урбанизации, так и поисковой модели, позволяющей прогнозировать количественные и качественные характеристики развития территории в будущем.

3. Учет в исследовании ситуационных факторов, определяющих параметры систем управления городом в соответствии с требованиями территориальной специфики.

4. Признание в исследовании относительной самостоятельности субъекта управления. Субъект управления должен обладать соответствующими властными полномочиями, позволяющими определять вектор, динамику и содержание процессов управления городом. Эффективность взаимодействия ключевых субъектов детерминирована соблюдением баланса между централизацией и децентрализацией. Самостоятельность субъекта управления эксплицируется из его приближенности к объекту управления, знанием территориальной специфики и потребностей городских жителей. Ее границы во многом определяются ресурсным обеспечением управленческой деятельности, уровнем доверия населения к действиям властей.

Опираясь на изложенные выше методологические подходы к исследованию систем управления городом в современных социально-экономических условиях, можно сделать следующие заключения. Методологические основания исследования систем управления городом могут быть представлены в трехуровневом разрезе, что позволяет обеспечить формирование научного фундамента управленческой деятельности с учетом теоретических положений, содержащихся в общеметодологических подходах, социологических концепциях, а также положениях социологии управления. Методология системного подхода позволяет рассмотреть управленческие практики развития города как систему взаимодействий основных элементов, каждый из которых выполняет определенную функцию. В современном исследовательском поле намечены контуры актуальных вопросов управления развитием городом, однако отсутствует достаточно широкая эмпирическая база, которая могла бы стать основой для принятия управленческих решений органами власти. Сегодня как никогда остро стоят проблемы повышения качества проводимых исследований систем управления городом в виду появления новых тенденций и усиления деструктивных практик взаимодействия органов власти и населения.

1.2. Город как социальная система

В целях выстраивания успешной исследовательской траектории и инструментария изучения систем управления урбанизированных пространств следует обратиться к идентификации такого понятия как «город». Заметим, что операционализация данного понятия должна осуществляться с позиции рассмотрения города как сложной социальной системы, структурированной по уровням управления и имеющей базовые подсистемы, которые обеспечивают эффективное развитие городских территорий.

Обратим внимание, что российские территории характеризуются исключительным разнообразием по численности населения, природному ландшафту, развитию социально-экономических сфер и многим другим параметрам, и, следовательно, могут классифицироваться по различным основаниям. В целях формирования научно-обоснованных подходов к управлению развитием социальных пространств важно выделить преимущественные различия между городскими и сельскими территориями. Организация социальных пространств должна учитывать специфику образа жизни, уровень платежеспособности населения, характер занятости.

Характеризуя понятие «город», можно сказать, что это достаточно крупное поселение, жители которого занимаются преимущественно несельскохозяйственным трудом. Наибольшую сложность в контексте данного понятия вызывает определение границ «крупности», то есть необходимой численности жителей для придания данной территории статуса города. Эти границы сегодня весьма размыты, особенно в условиях оттока населения из малых городов в крупные. Традиционно считается, что численность населения города составляет примерно 10 тыс. жителей. Однако, сегодня ситуация меняется. Так, на 1 января 2021 года 47 городов России имеют численность населения менее 5 тыс. человек. В условиях административной реформы, включения сельских поселений в состав городских округов актуальность исследования специфики организации социальных пространств, имеющих традиции сельского расселения, возрастает. Наличие малых городов с небольшой численностью жителей характерно не только для России, так в США имеется множество городов, где население не превышает 1 тыс. человек.

Таблица 1

Основные различия между городскими и сельскими поселениями³¹

| Сельское поселение | Городское поселение
Инженерная инфраструктура | Децентрализация, слабый уровень развития, поддерживается ресурсами жителей | Высокий уровень централизации, осуществляется поддержка коммунальными службами
Занятость | Сельскохозяйственные формы занятости | Более широкие возможности обеспечения занятости, доминируют несельскохозяйственные формы занятости
Застройка | Малоэтажная | Многоэтажная
Образ жизни | Ограниченные возможности организации досуга, низкий уровень доступности инфраструктурных услуг | Высокий ритм жизни, доступность услуг в социальной и культурной сфере

Классификация городов. На 1 января 2021 года в Российской Федерации насчитывается 1117 городов. Можно выделить следующие границы классификации городов по численности населения:

– малые города — до 50 тыс. жителей

– средние — от 50 тыс. до 100 тыс. жителей

– большие — от 100 тыс. до 250 тыс. жителей

– крупные — от 250 тыс. до 1000 тыс. жителей

– крупнейшие — свыше 1 млн жителей.

Характерной является граница, которая отделяет малые и средние города от больших. Отметка в 100 тыс. человек является определенным рубежом, который формирует новое качество организации и развития городского пространства. Более высокий уровень покупательской способности населения, спрос на услуги объектов социальной инфраструктуры формирует условия для развития предпринимательской активности в данном сегменте. Как мы видим из таблицы, представленной ниже, в России сегодня преобладают малые города. Число малых городов составляет 795, что составляет 71% от общей численности городов РФ. Средние города составляют 14% от общей численности городов. Однако, что касается распределения населения, то приоритет здесь уже — в пользу крупных урбанизированных территорий. Почти каждый четвертый житель нашей страны проживает в крупнейших городах, где численность жителей превышает 1 млн человек.

Как справедливо отмечает Е. М. Марков, «город вообще» уже давно разделился на «большой» и «малый», и между ними определились существенные различия. При этом малый город требует специального научного внимания и как субъект саморазвития определенного социума, и как объект управления со стороны общества и государства³².

Таблица 2

Распределение численности городов в зависимости от численности населения на 1 января 2021 года

Численность населения | Количество городов
До 5000 | 47
От 5 тыс. до 20 тыс. | 406
От 20 тыс. до 50 тыс. | 342
От 50 тыс. до 100 тыс. | 151
От 100 тыс. до 250 тыс. | 93
От 250 тыс. до 1 млн. | 43
1 млн и более | 15

Согласно статистическим данным, на 1 сентября 2021 года численность населения 16 городов превысила 1 млн человек. Это следующие города: Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Воронеж, Пермь, Волгоград и Краснодар.

Как отмечают эксперты, наиболее стремительный рост демонстрируют, вопреки ожиданиям, отнюдь не такие крупнейшие мегаполисы, как Москва и Санкт-Петербург. Наибольший прирост числа жителей с 2010 года показали такие города, как Тюмень (+35%), Махачкала (+27%), Краснодар и Воронеж (+24%), а также Красноярск и Томск (+16%). Основная тенденция последних лет — это «сверхурбанизация», отток населения из малых и средних городов, и, в первую очередь, сельских поселений. Данные процессы обусловлены более широкими возможностями обеспечения занятости и построения карьеры, организации своего досуга, реализацией культурно-духовных потребностей и запросов населения.

Рассматривая исследовательские вопросы управления развитием городов, особе внимание необходимо уделять функциональной специализации города и профилю его градообразующих предприятий, под воздействием которых складываются характеристики занятости населения, организация социального пространства, стратегии управления городом и направления модернизации его инфраструктуры.

Опираясь на целевые функциональные характеристики городов можно выделить следующие типы:

– административные центры территорий;

– промышленные города;

– ресурсодобывающие города;

– агропромышленные города;

– транспортные узлы и порты;

– курортные города;

– наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).

Следует заметить, что административные центры районного уровня или уровня региона исторически сформировались как центры управления, которые обеспечивали эффективность финансового и политического и контроля над территорией. С этой точки зрения значение административной функции городов сложно переоценить. В частности, как показывает практика территориального развития, многие города, которые не обладают развитой промышленной сферой, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, смогли не только сохранить, но и со временем укрепить свой статус. В ряде городов данный аспект был усилен формированием развитой торговой и/или промышленной инфраструктурой. В качестве примера административных центров можно привести такие города, как: Иркутск, Тобольск, Томск, Хабаровск и ряд других.

Общая тенденция роста городских поселений может быть так же проиллюстрирована в следующих закономерностях: промышленные предприятия крупного масштаба концентрировали вокруг себя рабочие поселки, которые с течением времени разрастались в крупные промышленные центры. Изначально малые промышленные города, которые были созданы на базе одного или нескольких крупных промышленных предприятий имеют тенденцию к переходу в категорию «крупных городов». Подтверждением данной тенденции могут служить такие российские города, как: Набережные Челны, Новокузнецк, Череповец и др.

Если говорить о городах, которые возникали на территориях, обладающих природными ресурсами, то сегодня они имеют статус ресурсодобывающих городов (угольные, газовые и пр.). Чаще всего, как показывает отечественная практика, господство добывающей отрасли означает низкую степень диверсификации экономики города, которая ограниченная начальными звеньями технологического цикла. Возраст у таких городов, как правило, небольшой. Природный ландшафт России определил и их территориальное расположение: обычно ресурсодобывающие города расположены в районах с экстремальными природно-климатическими условиями. Как уже упоминалось выше, экономика таких городов имеет моноструктурный характер, что ставит жизнедеятельность поселения в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Некоторые ресурсодобывающие города впоследствии «обогатились» перерабатывающими отраслями, что позволило им перейти в категорию многофункциональных, но это не самая распространенная практика. Гораздо лучше положение у тех городов, которые сразу создавались как центры и добычи, и переработки природных ресурсов. Примерами, могут служить Норильск и Магнитогорск.

В свою очередь для транспортных центров и портовых городов градообразующими становятся транспортные предприятия. Многие такие транспортные центры выросли или как железнодорожные узлы, или на пересечении железных дорог с крупными водными артериями. В дальнейшем ряд транспортных центров превратился в многофункциональные города и административные центры (Новосибирск, Владивосток и др.).

Специфика агропромышленного города заключается в его ориентации на инфраструктурное и техническое обслуживание производства сельскохозяйственной продукции, производимой на данной территории, а также ее переработку. Если говорить о размерах территорий городов данного типа, то они, как правило, имеют небольшие размеры, плотность населения незначительна, распространение получили преимущественно малоэтажные жилые строения. Справедливо заметить, что в отличии от ресурсодобывающих городов, агропромышленные располагаются в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах (например, Центрально-Черноземная зона).

Курортные города в большинстве своем не обладают развитой промышленностью и формируют свою градообразующую базу за счет обслуживания населения из других регионов и стран. Курортные города расположены в благоприятных географических условиях, что способствует привлечению населения на их территорию. Согласно исследованиям, привлекательность города для туриста определяется уровнем развития гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства профессиональных групп в структуре городской занятости сферы туризма. Многие курортные города создают интеграцию природного комплекса и системы обслуживания, видя в данной «комбинации» драйвер развития своей территории. По результатам исследований восприятия туристами привлекательности территории курортного города, она определяется для путешественников набором получаемых на отдыхе впечатлений. Именно поэтому курортные города делают акцент в развитии своей градообразующей базы на организацию досуга. Перечень курортных городов отличается разнообразием, но в качестве примеров, несомненно, можно привести Сочи, Анапу, Ялту и др.

Отдельного внимания заслуживают территории, обладающие статусом наукограда. Следует отметит наличие их высокого научно-технического потенциала, специфику деятельности градообразующих предприятий, основу которой составляют научные исследования, инновационные производства. Особый статус имеет также закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО), порядок образования и управления которым определен федеральным законодательством РФ. Это связано с тем, что территория, на которой расположены предприятия ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются им в бессрочное пользование. В свою очередь, предприятия ЗАТО, выполняющие государственный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет города для финансового обеспечения местных социальных программ.

Следует заметить, что классификация российских городов несколько шире. Это связано с наличием и иных классификационных черт, динамичным развитием городов, новыми требованиями к их функциям в современных условиях. Однако классификация, представленная выше, может быть вполне достаточной для подготовки методологической части исследований систем управления городом.

Концепции организации планировки и застройки территории города. Как показывает практика управления развитием урбанизированных пространств, все жизненные процессы города протекают на относительно небольшой территории. Исходя из положений системного подхода, каждый город (будучи сложной социально-экономической системой) обладает границей. Сегодня принято говорить о внешней границе города, которая отделяет территорию городского поселения от других земель. Такая граница носит название городской черты. Внутри городской черты система управления городом осуществляет организацию планировки и застройки территории города. Конечно, наиболее эффективен данный процесс при опоре на научную базу, содержащую в себе, в том числе, анализ параметров городской среды.

Городская среда формируется при сочетании двух факторов: природного комплекса территории и планировкой/застройкой, осуществляемой человеком. Таким образом, городская среда становится «зеркалом» работы системы управления городом в части комплексной рациональной интеграции множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других условий, в которых обитает городской житель. Поэтому качество управления городом определяется в показателях комфортности городской среды, удобства проживания населения на конкретной территории.

Жители современных городов в большинстве своем заинтересованы в формировании комфортной городской среды. Население и в, первую очередь, инициативные социальные группы хотели бы участвовать в процессах развития городской среды, иметь возможность влияния при принятии управленческих решений. Однако, необходимо иметь в виду, что потребности и интересы различных социальных групп могут вступать в противоречие друг с другом по тем или иным вопросам устройства городской среды (например, могут вступать в противоречие интересы семей с детьми и владельцев автомобилей, первые заинтересованы в функционировании детских площадок, вторые — парковок на придомовой территории).

Состояние городской среды определяет функционирование всех подсистем городского хозяйства, что делает вопросы пространственной организации территории городского поселения важнейшим направлением исследований систем управления городом. Управленческие решения в данной сфере должны носить стратегический характер, недопустимым является ориентация властей на краткосрочный результат.

В научной литературе имеется несколько подходов к организации планировки и застройки территории города, ее зонированию. Рассмотрим базовую из них.

Концепция опорного экологического каркаса. В основе данной концепции лежит дифференциация территории города на отдельные пространственные зоны. В их числе выделяют зоны с наивысшей хозяйственной активностью, зоны экологического равновесия и буферную зону. Каждая из них имеет свое функциональное назначение (таблица 3)

Таблица 3

Пространственные зоны города, согласно концепции опорного экологического каркаса³³

Пространственные зоны города | Характеристика
Зона наивысшей хозяйственной активности | Концентрирует на своей территории жилые массивы, участки производственных и торговых предприятий
Зона экологического равновесия | Создаются для воспроизводства природных ресурсов, формирования «зеленого пояса» вокруг крупных урбанизированных территорий (может охватывать пригородные районы)
Буферная зона | Образуется на стыке систем расселения и призвана снизить экологический дефицит территорий с насыщенной промышленной инфраструктурой

Другой подход, принятый сегодня в практике управления урбанизированными территориями, предполагает условное разделение города на ядро, центральный район, специализированный район и периферию. Согласно такому делению, ядром города выступает исторический центр, который, как правило, включает в себя главные административные здания, торговые центры. Для городов с длительной историей ядром выступает Кремль. Примером могут служить, Москва, Великий Новгород, Казань, Псков и др.

В сравнении с ядром центральный район является более «открытой территорией» и ориентирован на обслуживание основных функций города. Чаще всего центральный район обеспечивает реализацию деловых и торговых функций городских поселений.

В свою очередь, специализированный район предполагает создание на городской территории отдельных, достаточно обособленных жилых комплексов. Их принято называть микрорайонами или городскими районами. В эпоху индустриализации (период свойственный истории СССР) строительство таких городских районов со своей развитой инфраструктурой осуществлялось достаточно активно. Как правило, специализированные районы возникали при крупных промышленных предприятиях, а их строительство финансировалось по титулам соответствующих министерств и ведомств. В таких городах, как Тольятти, при строительстве АвтоВАЗа был создан, по сути, новый город, значительно переросший по своим масштабам старый центр.

Периферия представляет собой район внешней границы городской территории, который характеризуется низкой степенью доступности для городского населения (здесь, прежде всего, речь идет о высоких средних временных затратах на дорогу), а также низкой степенью развития социально-бытовой сферы. Однако с другой стороны, периферия расположена близко к рекреационным участкам пригородной зоны, что делает данную городскую территорию коммерчески привлекательной.

Таким образом, рассмотрение города, как социальной системы формирует научную основу организации городского пространства. Своевременные исследования систем управления городом обеспечивают научное подкрепление принятия управленческих решений в части повышения качества городской среды, повышения удовлетворенности населения развитием городского пространства. Зонирование территории города, проведенное с опорой на научную базу, позволит обеспечить не только верные технические решения, но обеспечить позитивную интеграцию природного комплекса и человеческого фактора территории. Внимание исследователей к зонированию территорий современных городов, а также организации планировки урбанизированных пространств призваны обеспечить учет потребностей и интересов населения в современной практике управления городом.

1.3. Инфраструктура: основные понятия и ее роль в социально-экономическом развитии города.

Инфраструктура города представляет собой сложный, многофункциональный комплекс элементов, которые обеспечивают развитие города, удовлетворение основных потребностей и интересов населения, создание условий для его жизнеобеспечения и воспроизводства. Инфраструктура охватывает все пространство жизнедеятельности современного городского жителя, начиная от условий труда, быта и заканчивая возможностями организации досуга, получения образования, приобщения к культурным ценностям. Кроме того, инфраструктура обеспечивает реализацию конкурентного преимущества территории, ее социально-экономического потенциала через интеграцию совокупных характеристик функционирования всех своих элементов, способствуя формированию инвестиционной привлекательности территории, благоприятного предпринимательского климата, снижению трансформационных издержек для хозяйствующих субъектов.

Результаты статистических исследований показывают зависимость между уровнем государственных расходов на развитие инфраструктуры и производительностью труда. Например, в период максимальных государственных вложений в развитие инфраструктуры в Японии приходился один из наиболее высоких уровней производительности труда. Аналогичные тенденции были характерны и для других стран, например, Франции, Италии, Канады. В то время как снижение производительности труда в США связывают с уменьшением государственных расходов на развитие инфраструктуры. Интересные выводы характерны для анализа динамики экономического роста в США в период с 1970 по 1980 годы, где снижение экономических показателей, замедление темпов экономического роста связывают с сокращением государственных расходов на строительство объектов инфраструктуры, более низким уровнем государственной поддержки развития транспортной сети, инженерных коммуникаций. Проведенные статистические наблюдения, анализ тенденций социально-экономического развития государств позволил сделать вывод о роли инфраструктуры в поддержании конкурентоспособности национальных экономик. Рациональное планирование развития городских пространств, эффективность государственных мер по модернизации инфраструктурного профиля территорий позволяет повысить уровень и качество жизни населения.

Поэтому, сегодня широкое распространение получили исследования, предметом изучения которых стали: удовлетворенность городских жителей качеством городской среды, возможности привлечения населения к решению проблем развития городского пространства, социальные технологии управления процессами модернизации социальной инфраструктуры. Полученные результаты позволяют своевременно обновлять и расширять эмпирическую базу принятия управленческих решений по вопросам социально-экономического развития городов.

Как уже было сказано выше, социальная инфраструктура направлена, как на обеспечение потребностей жителей, реализацию их культурного, профессионального и образовательного потенциала, так и на социально-экономическое развитие территории, открытие новых возможностей для удовлетворения постоянно меняющихся и диверсифицированных потребностей городов. Системы инфраструктуры являются основой для экономического роста и повышения производительности, при этом рост численности населения городов способствует усилению нагрузки на инфраструктурные системы. В этих условиях основной задачей систем управления города становится улучшение планирования инфраструктурного профиля городских территорий, принятие эффективных инвестиционных решений. В данном контексте проведение исследований систем управления городом позволит идентифицировать проблемы, барьеры и факторы, лимитирующие принятие эффективных решений в части развития инфраструктуры города, повышения качества предоставляемых населению услуг, удовлетворения потребностей городского населения.

Для развитых стран свойственно рассматривать качество управления и достаточность финансирования как наиболее ключевые проблемы развития территориальной инфраструктуры в современных условиях. В ходе ряда исследований подтверждена необходимость моделирования каналов, посредством которых определяются государственные расходы на инфраструктуру и стоимость социальных услуг, а также инвестиционные решения в сфере развития социальной инфраструктуры. Актуальность социологического обеспечения данных процессов подтверждена сложностью и комплексностью решений по развитию городской инфраструктуры.

Рассмотрим некоторые примеры положительного влияния эффективного развития дорожной и инженерной инфраструктуры на социально-экономические характеристики регионов:

– в Индии повышение объемов выпускаемой продукции сельских территорий на 7% было обеспечено строительством новых автодорог;

– в Коста-Рике увеличение количества предприятий было достигнуто за счет реализации проектов по развитию электрификации сельских территорий;

– в Марокко рост объемов выпуска сельскохозяйственной продукции, увеличение доступности медицинских (в 2 раза) и образовательных услуг начальной школы (в 3 раза) было достигнуто за счет масштабного строительства новых автодорог.

Последние годы характеризуют динамичное развитие инфраструктурного профиля территорий, учет необходимости встраивания объектов инфраструктуры в городское пространство по всему миру. Наиболее динамичными темпами развивается дорожное строительство, информационно-коммуникационные технологи (доступ в сеть Интернет). Улучшилась ситуация с безопасностью питьевой воды, обеспеченностью инженерными коммуникациями. Надо отметить, что данные позитивные изменения характерны не для всех стран. Во многих городах мира население имеет ограниченные возможности доступа к объектам инфраструктуры, что провоцирует нарастание бедности и социального неравенства. Интересно, что потребление энергии на душу населения в странах с высокими доходами выше примерно в 10 раз, чем в странах с низким уровнем жизни. Несмотря на то, что мы неоднократно подчеркивали роль инфраструктурных услуг в социальном развитии регионов и городов, важно помнить о принципах устойчивого развития, разумном потреблении ресурсов. Стремительная урбанизация, сопровождающаяся интенсивным развитием транспортной отрасли и сферы услуг, ставит под угрозу сохранение окружающей среды, природного ландшафта, экосистемы отдельных территорий. В этом аспекте особую значимость приобретают принципы социальной и экологической ответственности в практиках управления развитием городских пространств.

Актуальность и острота поднимаемых вопросов объясняет особое внимание ученых всего мира к проведению исследований систем управления городом. Стоит отметить весьма очевидный факт — объекты инфраструктуры обеспечивают жизнедеятельность населения всего города. Поэтому недостатки в планировании объектов инфраструктуры могут привести к значительному снижению качества жизни населения, острым социальным конфликтам. Формирование и развитие объектов инфраструктуры является важнейшим направлением социально-экономического развития в современной России.

Генезис исследований инфраструктуры города. Формирование любого понятия, в том числе и понятия «инфраструктура», связано с развитием общественной практики и науки, с ее более глубоким проникновением в закономерности общественного развития.

Усложнение производственных процессов, связанное с этим повышение уровня требований к качеству рабочей силы, увеличение количества городского населения, рост социальных потребностей населения резко усилили роль таких отраслей хозяйства, которые обеспечивают обслуживание производства и удовлетворение потребностей населения, тем самым стимулируя динамичное развитие экономики в целом. Эти отрасли в научной литературе получили название инфраструктуры.

Впервые термин «инфраструктура» появился в работах буржуазных ученых в конце 40-х годов, будучи заимствован из военного лексикона, где им обозначали комплекс вспомогательных сооружений, обеспечивающих действие вооруженных сил. В 50-х гг. XX столетия под понятием «инфраструктура» понимали совокупность отраслей, которые обслуживают различные сферы экономики, создавая благоприятные условия для развития производства. Например, П. Розенштейн-Родан трактовал инфраструктуру, в первую очередь, как «комплекс условий, которые обеспечивают благоприятное развитие частного предпринимательства». Подобную точку зрения имел и П. Самуэльсон, полагая, что именно государство должно вкладывать средства в развитие инфраструктуры, создавая тем самым лучшие возможности для развития частного предпринимательства, снижения его трансформационных издержек. Идеи П. Самуэльсона созвучны концепции итальянского экономиста А. Пезенти, утверждавшего, что государственные капиталовложения «должны быть направлены на создание комплекса условий, которые ныне именуют “инфраструктурой” (дороги, транспорт, благоустройство). Эти работы сокращают инфраструктурные расходы фирм, улучшают экономическую среду, способствуя увеличению доходов и занятости, повышению общей нормы прибыли в частном секторе». Функционирование частной собственности в условиях капиталистической экономики детерминировало экономический подход к исследованию инфраструктуры. Такие ученые, как П. Самуэльсон, А. Пезенти обосновывали в своих работах выделение инфраструктуры в самостоятельную отрасль, функциональная роль которой связана с обеспечением необходимыми ресурсами частных организаций, созданием условий для их эффективного функционирования.

Вопросам теории и методологии инфраструктуры посвящено значительное число исследований, как в нашей стране, так и за рубежом. Особое внимание заслуживает монография Р. Йохимсена «Теория инфраструктуры», в которой подробно анализируется понятие «инфраструктура», ее функции и значение для развития производства и общества в целом, разработана классификация ее основных отраслей. Р. Йохимсен подходит к пониманию термина «инфраструктура» предельно широко, определяя его не только как комплекс материальных условий, но и относя к данной сфере нормативно-правовую сферу, необходимую для эффективного развития производства и создания конкурентной среды.

Западные ученые в работах 50–70-х годов основополагающей функцией инфраструктуры считали именно экономическую, которая заключалась в создании условий для эффективного развития производственных отраслей, движущей силой которого, безусловно, выступал частный бизнес. Инфраструктура в данном случае рассматривалась как фундамент, позволяющий снизить трансформационные издержки хозяйствующих субъектов, интегрировать их в единое региональное пространство, формировать оптимальные параметры территориальной организации населения. Данная точка зрения актуальна и в настоящее время. В современных российских условиях государство делегирует часть своих полномочий региональным и муниципальным органам власти, наделяя их ответственностью за эффективное функционирование и развитие отраслей инфраструктуры на местах. В условиях острой конкурентной борьбы между муниципальными образованиями именно социальная инфраструктура выступает фактором привлечения инвестиций, сохранения и воспроизводства человеческого капитала. Развитие частного бизнеса на территории определяется уровнем эффективности функционирования транспортной, инженерной инфраструктуры, условиями предоставления коммунальных услуг. В современной российской практике характер взаимовлияния социально-экономического развития территории, темпов роста производства и эффективности функционирования социальной инфраструктуры требует своего научного осмысления, анализа основных тенденций данных процессов, их взаимообусловленности в различных типах муниципальных образований.

Изучение подходов советских ученых 50–70-х годов к анализу роли инфраструктуры позволяет сделать вывод о смещении акцентов в сторону исследования производственного характера данной отрасли. Это обусловлено рядом объективных причин. Необходимость сохранения территориальной целостности, экономической и политической независимости требовала от советского государства ликвидации технологического разрыва от передовых государств. Эта задача предполагала интенсификацию и устойчивый рост промышленности как первичную, а все остальные вопросы хозяйственного, социокультурного комплекса, сфера оказания услуг, решались по остаточному принципу. Так, только к производственным задачам сводил функции инфраструктуры С. А. Хейман, определяя ее как «комплекс отраслей, обслуживающих материальное производство»

Сформулированные в 80-е годы правительством СССР, задачи по улучшению трудовых, жилищных и культурно-бытовых условий жизни населения, инициировали динамичное развитие объектов социальной инфраструктуры, и, соответственно, научный интерес именно к социальным аспектам функционирования инфраструктуры. Таким образом, в 80-е годы, при выполнении программ социально-экономического развития и повышения жизненного уровня населения, анализ эффективности социальной инфраструктуры становится приоритетным направлением исследований. Актуальность данной тематики определена исключительной ролью, которая играет социальная инфраструктура, как в жизни каждого конкретного человека, так и в развитии общества в целом. Доступность услуг, предоставляемых объектами социальной инфраструктуры, во многом определяют состояние здоровья, уровень образования и культуры человека, способствуют развитию полноценной личности, а также количественным и качественным параметрам воспроизводства населения страны.

Огромный вклад в исследование инфраструктуры и, прежде всего, социальной инфраструктуры, внес Ж. Т. Тощенко, по мнению которого «инфраструктура — это часть материально-технической базы, обеспечивающая общие условия развития экономических и социальных процессов». Ученый подчеркивает, что анализ особенностей развития социальной инфраструктуры необходимо соотносить с уровнем культуры и ценностных ориентаций населения, которые представляют собой один из регулирующих механизмов ее совершенствования. Таким образом, в научной литературе закладываются основы социологического анализа инфраструктуры, определяется необходимость исследования потребностей, ожиданий населения в функционировании объектов инфраструктуры на конкретной территории. Формирование инфраструктурных систем в регионе обусловлено как функциональной ролью территории, так и потребностями населения. Социологический подход к исследованию проблем развития социальной инфраструктуры позволил выделить такие направления ее анализа, как исследование потребностей населения, изучение уровня дифференциации в обеспеченности инфраструктурными услугами для различных регионов и социальных групп. Достаточно интересным представляется также анализ амбивалентности взаимодействия потребностей населения и характеристик развития социальной инфраструктуры. С одной стороны, уровень развития инфраструктуры в значительной степени определяет образ жизни населения, формируя притязания и более высокий уровень потребностей в инфраструктурных услугах, с другой стороны, при достаточно эффективном взаимодействии местных органов власти с населением, именно его потребности и ожидания инициируют приоритетные направления модернизации социальной инфраструктуры на территории.

Представление об инфраструктуре как о совокупности объектов, функционирование которых создает общие условия общественного производства, открывает путь к пониманию инфраструктуры как структурного элемента городского хозяйства. Причем совокупность этих объектов не есть нечто неизменное. По мере общественного развития данная совокупность постоянно пополняется, поскольку неуклонно повышается роль общих условий.

Рассмотрим два понятия «городское хозяйство» и «инфраструктура». По мнению ряда авторов (Амиров С. Д. «Управление развитием городского хозяйства в период структурных преобразований в экономике», Сулоев «Управление комплексом городского хозяйства мегаполиса»), в понятие «городское хозяйство» включены все элементы инфраструктуры: жилищно-коммунальное хозяйство, строительный комплекс, транспортный комплекс, комплекс потребительского рынка, а также социальная сфера. А. Г. Воронин в работе «Основы управления муниципальным хозяйством» к городскому хозяйству относит следующие подсистемы: градообразующую, градообслуживающую, социальную и управленческую.

Таким образом, разграничение понятий «инфраструктура» и «городское хозяйство» предполагает анализ и классификацию элементов, относящихся к данным отраслям. На наш взгляд, городское хозяйство является более узким по содержанию понятием, включающим в себя жилищно-коммунальное хозяйство, транспортный комплекс, комплекс потребительского рынка, службы общественной безопасности. Социальная сфера, на наш взгляд, не относится к городскому хозяйству, а является неотъемлемой частью инфраструктуры муниципального образования. В то же время, градообразующие предприятия составляют основу городского хозяйства, не относясь при этом к инфраструктуре.

Изучение теоретических основ анализа инфраструктуры позволяет выделить основные этапы исследования данной научной категории, детерминированные объективными условиями развития общества. Западные ученые рассматривали инфраструктуру как основу для развития предпринимательства. Первые советские исследования в данной сфере выделяли, прежде всего, функцию обслуживания промышленности, что диктовалось необходимостью интенсификации производства. Повышение уровня жизни населения ставило новые требования к развитию сферы образования, культуры, досуга, что обусловило исследование именно социальной инфраструктуры. Переход к рыночной экономике предопределил экономическую направленность исследований инфраструктуры. Вопросам рыночной инфраструктуры посвящено значительное количество работ.

Развитие местного самоуправления, его экономических основ (согласно ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ), закрепление за органами местного самоуправления ответственности за принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования дает новое направление исследованиям в данной сфере. Эффективное функционирование инфраструктуры должно рассматриваться как необходимое условие социально-экономического развития современных городов.

Рассмотрим функции городской инфраструктуры:

1) социально-экономическая: создание условий для обеспечения жизнедеятельности людей и жизнеспособности экономики, поддержания экологического равновесия природной среды, сохранения, воспроизводства и развития культуры, т. е. условий комплексного социально-экономического и эколого-культурного развития города;

2) воспроизводственная (создание условий для воспроизводства населения);

3) снабженческо-распределительная (обслуживание хозяйственного оборота и транспортировка);

4) распределительная (распределение и обмен материальных благ в социальной сфере);

5) оказание потребительских услуг (обслуживание и удовлетворение потребительского спроса);

6) пространственная: организация социально-экономического пространства, изменение отдельных аспектов территориальной организации регионов и их компонентов — населения, хозяйства, природопользования, культуры;

7) интегрирующая (формирование региональных систем и региональных комплексов);

8) процессуальная (развитие или свертывание территориальных структур, усиление или затухание пространственных процессов).

Классификация отраслей инфраструктуры. Р. Йохимсен выделяет такие отрасли, как материальная инфраструктура, институциональная и персональная. К «материальной инфраструктуре», создающей материальные предпосылки хозяйственного развития в смысле предоставления базы услуг, Р. Йохимсен относит:

– совокупность всех сооружений, оборудования и средств организаций и предприятий в системе хозяйства, таких как энергообеспечение, транспортное обслуживание и телекоммуникации;

– сооружения для консервации натуральных ресурсов в широком смысле (например, плотины и средства защиты от приливов, системы осушения и орошения, мероприятия по предотвращению зимней, водной и температурной эрозии почв, устройства для сброса сточных вод, для сохранения водных ресурсов);

– здания и организации государственного управления, образовательные и исследовательские, а также оздоровительные и социального обеспечения.

Р. Йохимсен делает вывод, что за созданием и использованием материальной инфраструктуры необходим общественный контроль, особенно в условиях монополистического рынка.

Под «институциональной инфраструктурой» в работе Р. Йохимсена понимается совокупность выполняемых и узаконенных норм и способов поведения в их «конституционной действительности», поскольку они своим фактическим состоянием выравнивают условия хозяйственной деятельности для различных субъектов, вступающих в хозяйственное взаимодействие. Институциональная инфраструктура — это, например, правопорядок, регулирующий отношения собственности, наследства, найма на работу, обеспечивающий действующую коалиционную свободу и так далее. Законодательно закрепляться этот правопорядок должен с учетом этнических, религиозных, профессиональных, экономических интересов субъектов и политических особенностей государственного устройства. Функции институциональной инфраструктуры состоят в том, чтобы выработать такой внутренний правопорядок, действующий в условных рамках какого-либо хозяйственного организма, чтобы результаты хозяйственной деятельности давали возможность участвующим в ней субъектам развиваться «в лучших возможностях», обеспечивали равенство эффекта для них.

В упомянутой работе Р. Йохимсена также рассматривается понятие «персональная инфраструктура». Персональная инфраструктура имеет прототип в понятии «человеческий капитал», который составляет духовная (интеллектуальная), предпринимательская, профессиональная и прочая деятельность людей в обществе. Поэтому персональная инфраструктура охватывает количество и «качество» людей, участвующих в хозяйственной деятельности.

Э. Б. Алаев, Б. Ф. Шапалин, и другие, в основном по сходным основаниям разделяют инфраструктуру на две части — производственную и социальную (таблица 4).

Таблица 4

Структурные компоненты производственной и социальной инфраструктуры

Производственная инфраструктура | Социальная инфраструктура
Строительство | Культурно-просветительские объекты
Энергетическая база | Медицинские учреждения
Транспортные организации и объекты | Торговые площади/учреждения
Инженерные коммуникации | Объекты общественного питания
Сооружения водоснабжения | Пассажирский транспорт
Другие межотраслевые виды деятельности и объекты. | Жилищное строительство
Административные объекты/учреждения
Научные объекты/учреждения

Достаточно интересная система классификации инфраструктуры представлена в работе А. Л. Гапоненко:

1. Производственно-хозяйственная инфраструктура: транспорт, связь, энергетическое хозяйство, коммунальное хозяйство.

2. Организационно-институциональная инфраструктура: производственные, оптовые и розничные торговые фирмы; специализированные фирмы и учреждения (юридические, аудиторские, консалтинговые, рекламные агентства, бизнес — инкубаторы, бизнес — центры, технопарки).

3. Социальная инфраструктура: учреждения общего и специального образования, учреждения здравоохранения, учреждения культуры и гуманитарных наук, учреждения отдыха и спорта.

4. Финансовая инфраструктура: банки, страховые компании, инвестиционные компании, общества взаимного кредитования, компании управления активами, пенсионные фонды, венчурные фонды, другие финансово-кредитные учреждения.

5. Транспортная инфраструктура: дороги, путепроводы, вокзалы, порты, склады, терминалы, логистические центры и диспетчерские службы.

6. Информационная инфраструктура: интернет, корпоративные информационные сети, системы связи, телекоммуникации, справочные системы.

Таким образом, изучение теоретических основ анализа инфраструктуры позволяет выделить основные этапы исследования данной научной категории, детерминированные объективными условиями развития общества. Западные ученые рассматривали инфраструктуру как основу для развития предпринимательства. Первые советские исследования в данной сфере выделяли, прежде всего, функцию обслуживания промышленности, что диктовалось необходимостью интенсификации производства. Повышение уровня жизни населения ставило новые требования к развитию сферы образования, культуры, досуга, что обусловило исследование именно социальной инфраструктуры. Переход к рыночной экономике предопределил экономическую направленность исследований инфраструктуры. Развитие местного самоуправления, его экономических основ дает новое направление исследованиям в данной сфере. Эффективное функционирование инфраструктуры должно рассматриваться как необходимое условие социально-экономического развития муниципального образования.

1.4. Управленческие практики развития городов в отечественном и зарубежном опыте

Исторические этапы развития города. Переход от кочевого к оседлому образу жизни, первые признаки разделения труда на сельскохозяйственный и ремесленный труд, становление рабовладельческого строя стали определенной вехой, ознаменовавшей собой появление первых городов. Их развитие связывается также с появлением торговых отношений, практик обмена продукцией. Поскольку первые города обеспечивали, в том числе, возможности для купли-продажи товаров, то и формировались они чаще всего на перекрестках торговых маршрутов. Историки выделяют следующие признаки города, которые позволяют отличать его от сельского поселения:

– ремесленное производство, наличие мастерских;

– торговля (в том числе, такие ее признаки, как оборот денег, привозные товары);

– административное управление;

– наличие укреплений, выполняющих функцию военной защиты от нападений;

– каменное строительство;

– письменность;

– использование дорогостоящих предметов быта, украшений;

– усадьбы, городской застройки, обнесенные частоколом.

Традиционно история городов связывается с их первого упоминания в летописях. Однако, данный подход не позволяет исследовать огромное количество древних городов, существование которых, тем не менее, было подтверждено археологическими раскопками.

Рассмотрим развитие городов в различные периоды общественного развития.

Древний город. Появление первых древних городов датируется IV–V вв. до н. э. Надо отметить, что древние города обладали высокой численностью населения, по предварительным оценкам в древнем Риме проживало около 1 млн человек. Учитывая небольшую площадь городов, которая не превышала в среднем 20 км² можно предположить наличие проблем расселения, скученности жителей. Специфика городского расселения требовала применения принципов проектирования городской среды, ее обустройства. Данные процессы инициировали развитие науки, ремесленного производства, сельского хозяйства на окружающих территориях, в целях удовлетворения потребностей городских жителей и обустройства городского пространства. Интересно, что в древних городах появляются первые признаки городского хозяйства, такие как городские акведуки, обеспечивающие поступление воды, бани, благоустройство городской среды (мощение улиц). Городское строительство развивалось бурными темпами, например, в Древнем Риме строились императорские форумы, виллы для знатных горожан. Появились и, так называемые, инсулы — неприглядные дома для бедняков, которые снимали их. Данные наемные дома представляли собой 3–4 этажные строения, высота, которых ограничивалась законом (не выше 20,7 м).

Для древних городов было характерно наличие военных укреплений (стены, толщина которых могла достигать в ширину несколько метров, ров с водой), защищавших