Норморайтер как профессия

Материалы дискуссии

Издание второе,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.130

ББК 67.0

Н83

В книге нашли отражение материалы международной междисциплинарной дискуссии по содержанию постановочной статьи доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. М. Баранова «Норморайтер как профессия».

Представлены положительные (в подавляющем большинстве) и отрицательные отклики как известных, так и начинающих исследователей.

Работа может представлять интерес для всех интересующихся теорией, практикой, дидактикой и техникой правотворчества.

УДК 340.130

ББК 67.0

© Баранов В. М., составление, 2019

© Баранов В. М., составление, 2019, с изменениями

Вестник Саратовской государственной юридической академии в № 6 за 2017 год опубликовал нижеследующую статью профессора В. М. Баранова «Норморайтер как профессия».

В. М. Баранов¹

НОРМОРАЙТЕР КАК ПРОФЕССИЯ

Введение: множество гуманитарных исследований о кризисе законности, упадке правопорядка, ошибках, пробелах, коллизиях и других дефектах правотворческого процесса и законодательства в силу разных причин не называет одну конкретную, высокозначимую причину сложившегося неблагоприятного положения — отсутствие в России особого корпуса людей, которых специально подготовили для правотворческой работы и которые имеют соответствующего образца диплом.

Цель: обоснование необходимости введения относительно самостоятельной профессии норморайтера.

Методологическая основа: диалектический анализ процесса и результата правотворчества, исторический и сравнительный методы оценки качества действующего законодательства, системный подход к выявлению, фиксации и преодолению дефектов законотворчества.

Результаты: предложен алгоритм действий в реализации проекта подготовки норморайтеров: требуется разработка профессионального и образовательного стандартов, аргументируется потребность в создании исследовательского научно-прикладного и учебного центра «Правотворчество и юридическая техника нормообразования», обоснована необходимость предоставления норморайтерам системы значимых льгот и преимуществ для закрепления лучших в этой профессии.

Выводы: выявление подлинных государственных интересов, неприятие подмены государственных и общественных нужд потребностями экономически и политически властвующей элиты — главный критерий профессионализма норморайтера. Содержательность — базовый принцип техники правотворчества. Содержание государственного решения подлежит не любому, а строго определенному адекватному правовому оформлению.

Ключевые слова: норморайтер, правотворчество, содержательность техники правотворчества, злоупотребления в правотворчестве, профессиональный стандарт норморайтера, образовательный стандарт норморайтера, льготы, преимущества и ответственность норморайтера.

V. M. Baranov

LEGAL RULES WRITER AS A PROFESSION

Background: The author says that a lot of researches have been carried out which showed the crisis of legitimacy, decay of law and order, mistakes, gaps, collisions and other faults in the law-making procedure and legislation in Russia today. But the author underlines one more very significant reason which caused the unfavorable situation with legislation in Russia. It is the fact that there is no special personnel in Russia who would be specially trained for law-making activity, who would have a diploma of appropriate standard.

Objective: the author supposes to justify the necessity of creating the profession of a legal rules writer. This profession should be relatively independent from any pressure.

Methodology: the research was based on dialectical analysis of the process and results of the lawmaking, the historical and comparative methods of the assessment the quality of the existing legislation, systematic approach to identifying, fixing and overcoming the defects of the legislation.

Results: the author proposes the algorithm of actions in order to realize the project of preparation legal rules writers. It requires towork out the professional and educational standards of the new profession, to create the research law-making oriented scientific and educational center “Law-making and legal machinery of the standard setting”. The author also justifies the necessity of providing the system of prominent preferences and privileges for attraction best professionals to this profession.

Conclusion: the article is aimed at examining genuine public interest, non-acceptance of the state and public needs substitution by the needs of the economically and politically ruling elites. It is the main criterion of professionalism of legal rules writer. Meaningfulness is the basic principle of the technique of lawmaking. The content of the government decisions is subjected not to any formalization but to the strictly defined and adequate legal formulation.

Keywords: legal rules writer, law-making, content of law-making techniques, abuse in law-making, professional standard of legal rules writer, educational standard for legal rules writer, benefits, advantages and responsibility of a legal rules writer.

Острая потребность современного Российского государства, всех институтов гражданского общества, абсолютного большинства граждан (преступному миру это невыгодно), зарубежного сообщества в эффективной правотворческой деятельности, качественном законодательстве не просто возрастает — она масштабно нарастает. Известна самая разная (но всегда неблагоприятная) статистика результатов прокурорского и судебного нормоконтроля. Одна из последних, на наш взгляд, впечатляющих цифр: в российских регионах принято 94,2 тыс. незаконных актов (это итоги прокурорской проверки в I полугодии 2017 г.) [1].

Принимая во внимание латентность, можно смело констатировать, что счет принимаемых в субъектах РФ нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, идет на сотни тысяч ежегодно. Существует пласт федеральных законов, не соответствующих Конституции России. Материальный ущерб, причиняемый их действием, огромен, хотя точные размеры его неизвестны. Растут масштабы правотворчества, усиливается конкретизация значительного числа и не только базовых законов — это также увеличивает дефектность юридической регламентации. При этом крайне редки факты обращения с исковыми заявлениями граждан, обжалующих отдельные положения региональных и федеральных законов.

Значительны изъяны ведомственных нормативных актов. Прокуратура лишь фрагментарно фиксирует их несоответствие федеральному законодательству. Между тем 83,8% (из 2 млн 146 тыс. чиновников) служат в органах исполнительной власти и, естественно, участвуют в ведомственном нормотворчестве.

Любопытная иллюстрация — качество нормативно-правовой регламентации деятельности в интеллектуальном ведомстве, Федеральном агентстве научных организаций (ФАНО). В газете «Троицкий вариант» за 2017 г. в № 15–16 опубликована статья кандидата биологических наук Г. Кривошеиной «Нормотворчество ФАНО, или Еще раз о любителях списывания». В ней продемонстрировано, как данное ведомство готовит некоторые нормативные правовые акты: грубая переделка документов иных ведомств, дубляж вышестоящих актов без ссылки, смешение правовых и моральных норм, автозамена текстов без редактирования. Кодекс этики ФАНО вводит дресс-код и даже устанавливает такое странное правило: «Работники учреждения соблюдают разумную достаточность в использовании косметики, ювелирных изделий и иных украшений».

Множество (никто из нас не знает их точное количество) гуманитарных (и не только правовых) исследований о кризисе законности, упадке правопорядка, ошибках, пробелах, коллизиях и других дефектах правотворческого процесса и законодательства, как правило, в силу разных причин не называет одну конкретную значимую причину сложившегося неблагоприятного (мы не считаем его катастрофическим) положения.

Имеется в виду, что в России нет особого слоя людей, которых специально подготовили для правотворческой работы и которые имеют соответствующего образца диплом. Считается, что любой может участвовать в правотворчестве: выдвигать законодательные идеи, представлять концепции нормативных правовых актов, готовить проекты государственных решений и продвигать их (лоббировать) с большей или меньшей активностью.

Позиция автора настоящей статьи: правотворчеством должны заниматься профессионалы, но весь вопрос, какими они должны быть, кто и как может их готовить. Предлагаем такого рода профессионалов именовать норморайтерами. В английском варианте это понятие звучит вполне благозвучно: legal rules writer. Возможно применение понятия «праворайтер», но оно значительно уже по объему и слабее по функциональным возможностям. «Речеписец» — старинное русское понятие — применительно к предлагаемой профессии вряд ли можно реанимировать. С сожалением следует констатировать, что ни одно юридическое учебное заведение в России не готовит норморайтеров (кстати, как ни странно, нет вузов, готовящих профессиональных спичрайтеров и гострайтеров).

С 1999 года в структуре Саратовской государственной юридической академии функционирует Институт законотворчества, где обучаются в среднем 700 студентов (в 2017 г. на первый курс зачислены 180 чел.), но диплом выдается типового образца, и выпускники идут работать на самые разные должности в прокуратуру, полицию, суд и т. д.

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ имеется магистратура по похожей специализации, где только что прошел первый выпуск, но диплом также выдается общего образца.

В Пермском государственном национальном исследовательском университете есть магистерская программа «Юридические технологии в правотворчестве и применении права». В вариативной части учебного плана № 7840 есть учебные дисциплины: «Современные проблемы юридической науки», «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов», «Основы правовой лингвистики». Но программа не содержит ни одного вопроса по юридической технике, не освещает даже самых распространенных ее приемов и средств (юридическая конструкция, правовая презумпция, преюдиция, оговорка, примечание, перечень и др.).

Следует признать, что фактически все имеющиеся магистерские программы по этому предмету предлагают лишь основы правотворческой деятельности, а требуется ее содержательная специализация.

Норморайтеров не в состоянии подготовить функционирующие в некоторых субъектах РФ институты регионального законотворчества (даже такие успешные, как в Воронеже и Иркутске).

Таким образом, системного обучения этой специальности в реальности нигде не ведется и диплом соответствующего образца не существует. Результаты правотворчества (коллективного и индивидуального) — непосредственный либо опосредованный источник как всех достижений, побед, прорывов, так и недостатков, просчетов, провалов в каждой из сфер жизнедеятельности.

Правотворчество — стратегическая специальность, представляющая собой синтез исторических традиций и новаций, единство теоретического и практического компонентов, баланс цифровых технологий и идеолого-мировоззренческих ориентиров, гармонию юридического и морально-психологического, культурно-воспитательного аспектов. Столь сложный вид деятельности требует особой подготовки.

Правотворчество — спичрайтинг, но совершенно особого рода: это технология подготовки текста, но не устного, а нормативного, директивного. Норморайтер — не «слепой исполнитель», а сотрудник, сочиняющий, составляющий текст, т. е. творчески пишущий работник. Спичрайтер (гострайтер) — лицо, пишущее тексты для других, выступающих как предполагаемые авторы. Норморайтер тоже сочиняет не для себя или не только для себя. Но адресат его правотворческих усилий совсем иной — все и каждый, кто вовлечен в ту или иную юридически значимую ситуацию.

Правотворчество обезличено. Это якобы всегда результат «коллективного творчества». Но ведь в большинстве правотворческих ситуаций это не так — всегда есть авторы идей и концепций законов. Но затем они исчезают, растворяются в среде рабочих групп, экспертов, в депутатском корпусе и подписи компетентного должностного лица. В отличие от спичрайтера, который должен отказаться от своего «я» и писать (может быть даже мыслить) на языке заказчика, норморайтер призван провести объективный, содержательный анализ правовой ситуации и точно отразить ее технико-юридическими средствами.

Оптимальный вариант — когда профессия норморайтера совпадает с призванием (т. е. внутренней мощной потребностью) трудиться на этой ниве. Однако такой вариант по природе своей не может быть массовым явлением. Это значит, что готовящие к этой стезе могут быть удовлетворены, если обучающийся способен к этой работе и в целом доволен ею.

Современный норморайтер — специалист, который не только живет за счет своей профессии, не только извлекает из нее доход, а тот, которому небезразличны качество правотворчества, репутация «творца права».

Макс Вебер в свое время, выделяя две категории общественных функционеров — «чиновники-специалисты» и «политические чиновники», подчеркивал: «Чиновник-специалист и в отношении всех обыденных потребностей оказывается самым могущественным»
[2, с. 660–661]. Речь идет о том, что даже при смене команды политических чиновников чиновники-специалисты остаются востребованными, ибо в них нуждается любая власть. И это понятно: беспристрастность — одно из важнейших и ценнейших профессиональных качеств норморайтера. Есть здесь и психологический момент. Подлинный норморайтер обладает чувством причастности к осуществлению государственной власти, ощущением реального участия в правовой регламентации деятельности миллионов людей. Не может быть норморайтера без ответственности за произведенный «правотворческий продукт», за дело, которому он служит.

Высокозначим практический вопрос: какое количество специалистов в сфере правотворчества требуется готовить ежегодно и сколько их потребуется в масштабе федерации? Рассчитать потребность России в норморайтерах без специальной методики невозможно — поэтому предлагаемые нами цифровые выкладки носят приблизительный, постановочный характер. Примерное количество лиц, занятых в правотворчестве Нижегородской области, составляет 5048 чел. Далеко не все из них имеют юридическое образование. Если эту цифру (с учетом статусов и специфики 22 республик, 9 краев, 46 областей, 3 городов федерального значения, 1 автономной области, 4 автономных округов) умножить на 85 субъектов РФ, то, конечно, примерно мы получим 450–500 тыс. чел. — столько специалистов по правотворчеству как минимум ныне требуется России.

Для кардинального улучшения ситуации в действующем законодательстве желательно иметь такого рода профессионалов значительно больше. Кто-то может усомниться — ведь за все советское время ни один юридический вуз (а образование тогда было не самое плохое) не готовил специалистов по правотворчеству. Ответить можно так: законы и другие нормативные правовые акты тогда готовились и принимались по «шаблону», по «кальке». Законов было несравнимо меньше, и их в то время просто «устанавливали», а не «творили». Творческое начало советского правотворчества было минимальным — любые дефекты относительно легко исправлялись ведомственными актами либо совместными постановлениями ЦК КПСС, Совета Министров, ЦК ВЛКСМ и ВЦСПС. Тогда был нужен опыт, высокая исполнительная дисциплина, а не специальная нормотворческая подготовка.

Алгоритм действий в реализации проекта подготовки норморайтеров может быть следующим.

Во-первых, необходимо разработать профессиональный стандарт норморайтера. Речь идет о формировании развернутого «паспорта» специальности. Профессиональный стандарт норморайтера — своего рода конституция специалиста этого профиля, отражающая соответствие его знаний, умений, навыков современному уровню правотворчества. Профессиональный стандарт норморайтера — как система типовых, унифицированных технико-юридических действий, так и симбиоз креативных, новаторских организационно-управленческих средств. Специальность «норморайтер» обеспечивает стабильность государственного управления и тем самым производит ценность для экономики, влияет на реальное материальное благополучие граждан, социально-культурное развитие страны.

В настоящее время в руководящих (директивных) документах о квалификационных требованиях к работникам норморайтеры отсутствуют. Должности специалистов правотворчества (ведущих, главных, 1–3 разрядов) могут вводиться по Трудовому кодексу РФ (далее — ТК РФ) преимущественно (или исключительно) в штате государственных и муниципальных органов. В ч. 1 ст. 195.1 ТК РФ дано определение квалификации работника через уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы. В ч. 2 ст. 195.1 ТК РФ содержится дефиниция профессионального стандарта как характеристика квалификации, необходимой работнику для определенного вида профессиональной деятельности.

Подготовленный профессиональный стандарт норморайтера потребуется провести через Министерство труда и социальной защиты РФ, на который постановлением Правительства РФ от 22 января 2013 г. № 23 «О правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов» (в ред. от 13 мая 2016 г.)² возложена эта функция.

Парадокс, но в отношении юристов существует только один профессиональный стандарт — «следователь-криминалист» (утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 23 марта 2015 г. № 183 н)³. Субъекты РФ могут только ходатайствовать о принятии профессионального стандарта «норморайтер» с введением обязательных, а не рекомендательных требований.

Норморайтер — специалист, который не принимает акты, а именно пишет их, разрабатывает структуру и архитектонику документа. Решающее (финальное) слово, естественно, остается за соответствующей властной структурой.

Так или иначе, но требуется широкое обсуждение объема понятия «норморайтер» и достижение реального официального доктринально-практического консенсуса дефинирования его. Только после этого можно вести речь о законодательном закреплении данного понятия.

Норморайтер не может не обладать особой компетенцией. Структура компетенции норморайтера включает следующие элементы:

а) определенный объем базовых юридических знаний; б) систему специальных правотворческих знаний; в) комплекс нормосозидательных умений и навыков; г) устойчивые идеологические и ценностные правотворческие установки, согласующиеся с национальными интересами страны.

При определении содержания и структуры компетенции норморайтера важно провести четкое размежевание с полномочиями и обязанностями близких, смежных специалистов. Например, В. Б. Исаков в последние годы активно и успешно разрабатывает проблемы правовой аналитики [3; 4; 5] и уже ведет в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» подготовку особых специалистов — аналитиков в сфере права (лиц, занимающихся аналитической деятельностью на постоянной и профессиональной основе, выполняющих аналитические функции в организации или учреждении). «Подготовка специалистов в области юридической аналитики, — подчеркивает В. Б. Исаков, — необходима для крупных российских и зарубежных компаний, действующих на отечественном рынке, для правотворческих и правоприменительных органов, судов, для научных и образовательных учреждений с целью занятия должностей правовых аналитиков, консультантов, экспертов, советников» [6, c. 15]. Профессия норморайтера предназначена для замещения иных должностей — аппаратных чиновников для сферы правотворчества. В этой связи лучше всего было бы получить официальный государственный заказ на предлагаемый нами проект подготовки норморайтеров.

Совершенно очевидно, что норморайтер непременно должен владеть навыками аналитической деятельности — деятельности по интеллектуальной поддержке принятия государственных решений. Норморайтеру, по всей видимости, нет нужды проходить полный курс правовой аналитики как междисциплинарной области знания. Ему достаточно глубоко освоить специфику правовой аналитики в правотворческой деятельности и в правоприменении в той мере, в какой оно влияет на законотворческую работу. При отсутствии в юридическом вузе, решившемся готовить норморайтеров, преподавателя правовой аналитики нет препятствий, чтобы пригласить прочесть этот курс на договорной основе ведущего представителя российской аналитической юриспруденции В. Б. Исакова или его учеников и последователей.

Венцом подготовки норморайтера призван стать профильный выпускной квалификационный экзамен, представляющий собой недельную разноплановую проверку знаний, умений, навыков доктрины, практики, техники правотворчества, который должен иметь столько элементов, сколько требуется для доказательной оценки сформированности профессиональных компетенций.

Должностные обязанности и квалификационные требования к норморайтеру целесообразно оформить отдельным актом и корректировать каждые 3 года. Не лишним было бы разработать неординарную присягу норморайтера. Следует иметь в виду, что эти специалисты — исполнители, а не начальники и руководители, и оценка их творческого сложного труда должна проводиться по четким объективным квалификационным критериям.

Во-вторых, на основе принятого профессионального стандарта норморайтера надлежит подготовить адекватный его целям образовательный стандарт. Речь идет о специализации содержания теоретического и практического обучения норморайтера, и пока можно предложить лишь самые общие подходы, принципы модификации существующего базового вузовского юридического образования. Практическая подготовка норморайтера — полноценный элемент образовательного стандарта, когда обучающийся приобретает систему практических навыков, умений, приемов, средств правотворческой деятельности, развивает правотворческое правосознание и углубляет правотворческую культуру. По всей видимости, в образовательный стандарт войдет блок дисциплин практического обучения с адекватными методами их дидактического представления [7].

Программа подготовки специалистов правотворчества должна быть абсолютно новой, но основанной на предварительном фундаментальном существующем обучении. Базовые юридические дисциплины необходимо дополнить (с выделением нужного учебного времени) темами, работающими на доктрину, практику, технику правотворчества.

Учебный курс «История государства и права зарубежных стран» при подготовке норморайтеров желательно модифицировать таким образом, чтобы при анализе наиболее значимых законодательных и иных актов, правовых памятников показывать, почему они появились именно в таком качестве, по каким причинам исчезли или кардинально изменили свою технико-юридическую форму. Например, периоду Гражданской войны и реконструкции Юга в США известен такой самобытный нормативный правовой акт, как прокламация. Значительное влияние на государственно-правовое развитие США, в частности, оказали прокламации А. Линкольна, Э. Джонсона. Целую социальную революцию совершила прокламация «Об освобождении рабов». По оценке Н. С. Латыповой, она стала «точкой невозврата, после которой статус рабов был изменен навсегда», финальным и главным нормативным актом, определившим «в качестве основополагающей либеральной ценности неограниченное право каждого человека на собственную жизнь и свободу» [8, c. 21].

В конституционном праве желательно дать целый раздел о Конституции как базе текущего законодательства, о конституционных правовых позициях, об административном праве, развернуто изложить специфику ведомственного нормотворчества. Трудно переоценить для подготовки норморайтера учебный курс (если кто-то сможет его разработать надлежащим образом) «Национальное и международное судебное правотворчество»; учебный курс «Прокурорский надзор» желательно обогатить разделом «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти».

Модель подготовки специалистов правотворчества предполагает многоступенчатость. Студентов надо будет обучать моделированию законов, навыкам формулирования идеи законопроекта, умению готовить концепцию закона. Им потребуется опыт подготовки экспертных заключений по проектам не только региональных, но и федеральных законов, группового обсуждения и комментирования нормативных правовых актов.

Практически ориентированное обучение может вестись в самых разных профильных формах: разработка проектов на договорной основе для других субъектов РФ, подготовка экспертных заключений по базовым региональным законам, ведение банка правотворческих ошибок с выработкой путей их устранения или преодоления вредных последствий, формирование пакета законодательных идей и т. п. При наличии финансовой возможности полезными могут быть зарубежные командировки для подготовки аналитических обзоров по определенным сферам иностранного законодательства.

В перспективе потребуется образование специальных кафедр (либо курсов): стратегии, тактики и техники правотворчества, экспертизы в правотворчестве, современного муниципального правотворчества, международного права и правотворческого процесса, секретного правотворчества, возможности информационных технологий в правотворчестве, систематизации региональных правотворческих актов, мониторинга правотворческой и правоприменительной практики. Возможно создание клуба деловых правотворческих игр.

Содержание подготовки специалистов правотворчества потребует множества общих и частных корректировок учебного материала. На более высоком уровне необходима разработка методологических основ правотворчества.

Никто не сомневается в огромном влиянии национальных российских традиций на все сферы жизни общества [9, c. 7–41], включая правотворчество. Но как именно, в каких содержательных и технико-юридических формах они влияют на законодательный процесс и результаты правотворчества? Детально доктринальных разработок по этой фундаментальной проблеме нет, как, кстати, нет четкого различения традиций и обычаев.

Национальные традиции влияют на определение правового статуса государственных органов. Применительно к прокуратуре в постановлении от 14 февраля 2015 г. Конституционный Суд РФ сделал вывод, что законодатель, определяя концепцию данного органа, не может не учитывать исторически сложившееся понимание его роли и предназначение в правовой системе России. Если в отношении прокуратуры, суда, адвокатуры, нотариата, полиции сложившиеся национальные традиции относительно легко вычленить и попытаться адекватно отразить в законодательстве, то применительно ко многим другим (особенно молодым) государственным органам и организациям сделать это затруднительно. Сама инновационная среда их функционирования выступает в этих ситуациях в качестве сопротивляющегося материала.

Возникает далеко не риторический вопрос: как этому учить специалистов в сфере правотворчества, какие найти новаторские дидактические приемы их обучения столь деликатному виду (аспекту) правотворческой работы?

Злоупотребления в нормотворчестве, противоправные юридические решения — почти закрытая и реально неисследованная тема. В чистом виде о современном преступном законотворчестве нам известен лишь один реальный пример — осуждена почти половина депутатов Тверской городской думы во главе с ее председателем за принятие серии нормативных и правоприменительных актов за взятки (условия и уровень тарифов за электроэнергию в угоду определенным компаниям). Напрашивается учебный курс «Противоправное правотворчество и основные пути противодействия ему».

Мы десятилетиями обсуждаем проблемы юридической ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, но нет попыток создать методику определения вреда от принятия нормативного правового акта и установления за это адекватных мер государственного принуждения. Эту задачу вполне можно предложить для решения в дипломной работе студента либо магистерской диссертации обучающегося.

В дидактическом плане здесь много острых и слабоизученных вопросов, которые нередко находятся на стыке (и даже выходят за рамки юридических знаний) других научно-учебных дисциплин и не всегда известны преподавателю. Например, можно легко допустить смешение понятий «нация», «народ», «этнос». Ясно, что, не разобравшись в этих категориях, невозможно убедительно представлять их в качестве предмета правотворчества при оценке традиций. В. В. Лапаева верно подчеркивает, что «российские традиции солидарности могут и должны быть инкорпорированы в общее понятие права», но, к сожалению, не поясняет, как это сделать. Она пишет «об учете в праве национальных традиций», а мы полагаем, что важнее и гораздо труднее в правотворчестве адекватно отразить, разумно (т. е. при принципе формального равенства) выразить приемлемые традиции и четко обозначить так называемые антиправовые традиции для последующего государственного противодействия их распространению в обществе. В этом контексте трудно не согласиться с А. А. Гусейновым в том, что право «не должно апеллировать к традициям, а наоборот, оно должно быть основанием для критики традиций, их селекции», а правовую практику надо так строить, чтобы она стала традицией [10, c. 26].

Вспомним, какого объема порой бывают (особенно у технических и административных регламентов) названия нормативных правовых актов. Они зачастую просто-напросто нечитабельны — в них невозможно уловить идею документа. Студентов следует учить и тому, как коротко отразить в наименовании юридического акта ключевую идею.

Или возьмем иллюстрацию иного технико-юридического плана. В России принято немало разного рода правовых документов в жанре «стратегия». Анализ действующих в государстве стратегий показал невероятное разночтение по различным и не только технико-юридическим параметрам. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172 называется «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.)⁴.

Некоторые документы утверждены Указом Президента РФ («О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы», «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации» на период до 2025 года», «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации», «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года», «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», «О Национальной Стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы», «О Национальной Стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы», «Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации»).

Ряд правовых документов этого жанра утвержден распоряжением Правительства РФ («Стратегия государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года», «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года», «Об утверждении Стратегии развития сельскохозяйственного машиностроения России на период до 2030 года», «Об утверждении Стратегии обеспечения единства измерений в Российской Федерации до 2025 года», «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года», «Об утверждении Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года»).

Региональные стратегии развития утверждаются в одних случаях правительством субъекта («Стратегия инвестиционного развития Ростовской области до 2030 года», «Стратегия развития Нижегородской области до 2020 года»), в других — указом губернатора («О Стратегии Воронежской области в сфере развития и защиты прав человека на 2016–2025 годы»).

Преподавателю придется приложить немалые усилия, чтобы аргументированно объяснить эти разночтения.

Целевая аудитория в нашем случае — те студенты, которые мотивированы учиться и затем работать в сфере правотворчества независимо от его вида и области приложения.

Во властных правотворческих структурах укоренилось и функционирует стойкое убеждение: юристы могут и должны оформлять выработанные решения в любой нужной государственной власти форме. Миссия юриста — преобразовывать политическую волю государственных руководителей в выгодную правовую форму.

Эта авторитарная позиция, консервативный стереотип подлежит преодолению, демократической трансформации. Экономически и политически властвующая элита должна быть ограничена в своих правотворческих притязаниях. По всей видимости, именно этому наиболее трудно будет обучать норморайтеров.

Аксиомой, которая кочует из статьи в статью, из монографии в монографию, является тезис о том, что успешное развитие юридического образования, совершенствование подготовки юридических кадров немыслимо без правовой культуры, правосознания, учета национального менталитета [11, c. 7–8; 12, с. 31–41]. Очевидна декларативность этого тезиса. Он не работает в профессиональной юридической среде. Когда идут совсем не единичные аресты высокопоставленных юристов (судей, прокуроров, следователей, адвокатов), у каждого из них имеется солидный практический опыт и определенная правовая культура. Кто-то скажет: надо отличать подлинную правовую культуру от ложной, мнимой — эти правоведы «переродились», «деформировались». Это уход от проблемы. Должен быть проверяемый механизм образования профессиональных качеств юриста той или иной специальности. Не вообще правовой культурой должен обладать юрист, не просто и не только развитым правосознанием. Он должен с помощью профессорско-преподавательского состава и некоторых специально-технических средств приобрести вполне конкретные профессиональные качества — чувство законности, моральную надежность, психологическую стрессоустойчивость. Внедрить эти качества значительно сложнее, нежели обучить категориям теории и философии права, нормам уголовного, административного и гражданского законодательства, тактике обыска или выемке.

В нашем случае подлинный специалист по правотворчеству должен уметь сказать «нет» государственной власти, когда от него требуют любым способом оформить принятое политиками решение.

Выдвигаемый нами тезис напрямую перекликается с более общей, до сих пор директивно не решенной проблемой: образование вообще и юридическое в частности — это сфера услуг или нечто более высокое, функционально гораздо более значимое.

Выявление подлинных государственных интересов, неприятие подмены государственных и общественных нужд потребностями экономически и политически властвующей элиты — главный критерий профессионализма специалиста по правотворчеству. Далеко не все правоведы осознают, что содержательность — базовый принцип техники правотворчества. Он до сих пор не раскрыт с надлежащей полнотой, глубиной и точностью. Содержание любого государственного решения подлежит не любому, а строго определенному адекватному правовому оформлению. Именно эта идея должна быть положена в основу стратегии и разных концепций всесторонней подготовки специалистов по правотворчеству.

Приняв и реализовав этот постулат, мы сможем приблизиться к преодолению главного недостатка позитивизма (нормативизма) — отсутствию границы перерождения права в произвол. Профессиональный и образовательный стандарты норморайтера целесообразно подвергнуть тщательной междисциплинарной экспертизе силами Ассоциации юристов России.

В-третьих, требуется политическая воля, основанная на осознании острой необходимости этой профессии и практической потребности определенного количества норморайтеров. Еще более необходимо государственное поручение, формирование социального заказа на обучение определенного числа норморайтеров.

На наш взгляд, данный проект способны реализовать лишь крупные юридические центры — опорные классические государственные исследовательские университеты, Саратовская государственная юридическая академия, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Ежегодно целесообразно набирать одну-две учебные группы (30 или 60 чел.). При большем количестве обучающихся обеспечить качественную подготовку норморайтеров проблематично.

Можно пойти и иным путем — на паритетных началах нескольким университетам организовать исследовательский научно-прикладной и учебный центр с условным наименованием «Правотворчество и юридическая техника нормообразования», который позднее может взять на себя функцию повышения квалификации норморайтеров. Не исключена возможность создания базовых кафедр при представительных органах государственной власти с перспективой организации целевого набора и гарантией предоставления должности по полученной специальности.

В-четвертых, необходимо введение действенного разнопланового государственного стимулирования для приобретения специальности «норморайтер» и последующее удержание на этой службе лучших профессионалов.

Качественное образование и получение диплома «норморайтер» должно быть мощным социальным лифтом. Для этого требуются специальные и хорошо оборудованные «лифтовые шахты» — льготы, привилегии и иммунитеты для освоивших программу вуза на «хорошо» и «отлично». Будем откровенны — ныне диплом с отличием любого (даже самого «брендового», «топового») вуза реально ничего не дает для трудоустройства: решающее слово за связями, деньгами, случайными выдвижениями. Идеальный выход — каждый год выставлять иерархически выстроенную систему конкретных должностей для выпускников, окончивших юридические вузы с отличием, назначать их на 2–3 года на эти должности с последующей аттестацией пригодности. Только в таком случае появятся мотивация и конкуренция. Престижные и высокооплачиваемые должности в юридической сфере (а в области правотворчества — особенно) должны занимать лучшие.

Можно взять на вооружение интересный опыт Министерства юстиции РФ, которое проводит конкурс на заключение договоров о целевом обучении с обязательством последующего прохождения федеральной государственной службы [13] в этом ведомстве. Высоко значимо то, что по окончании обучения победителям конкурса предлагаются к замещению конкретные должности гражданской службы категории «специалисты старшей группы должностей» и «обеспечивающие специалисты старшей и младшей групп должностей».

Норморайтерам желательно на первые 10 лет после получения диплома предоставить серию льгот и преимуществ:

— приоритетный доступ в кадровый резерв федерального государственного органа — для этого потребуется корректировка Указа Президента РФ от 1 марта 2017 г. № 96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа»⁵; создание отдельной номинации в проекте «Лидеры России»;

— установление весомых надбавок за сложность труда;

— крупное премирование за работу с иностранным законодательством, за аналитические обзоры законодательства на иностранном языке, двойной диплом — юриспруденция и правоведение — должен давать не менее 20% повышения заработной платы;

— запрет в течение 3 лет на увольнение по причине слабой профессиональной подготовки;

— льготное медицинское обслуживание;

— повышенное пенсионное обеспечение.

Известный филолог и философ М. Н. Эпштейн различал литературоведов и литературоводов. Последние не просто сочетали литературную практику с литературной теорией, но и создавали программы нового литературного направления и даже целые культурные движения [14, c. 29].

По аналогии, по всей видимости, можно квалифицировать в юриспруденции правоведов и правоводов. Конечно, далеко не все юристы способны к созданию, преобразованию правовой материи. Но относиться к этой когорте юристов — особая честь и, если угодно, почетная миссия.

Вот эту — элитную — часть правоводов и следует начать готовить в России, имея в виду, что постепенно в государственных органах и структурах гражданского общества, участвующих в правотворчестве, образуется корпус, ядро высокопрофессиональных норморайтеров, которые переориентируют правотворческую политику и станут непреодолимой преградой для дефектного правотворчества.

Предлагаемый подход — один из возможных вариантов организации подготовки специалистов правотворчества, в реальности которого я убежден, исходя из своего многолетнего преподавательского опыта и исследовательской практики.

Библиографический список

Недюк М., Ивушкина А. Незаконные законы // Известия. 2017. 11 окт.

Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные произведения / пер. с нем., сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; предисл. П. П. Гайденко. М.: Прогресс, 1990. 808 с.

Исаков В. Б. Правовая аналитики: учебное пособие. М.: Норма, 2015. 384 с.

Исаков В. Б. Говорите языком схем: краткий справочник. М.: Норма, 2016. 144 с.

Исаков В. Б. Графенто 1. Графический язык правовой аналитики. М.: НИУ ВШЭ, 2016. 50 с.

Исаков В. Б. Правовая аналитика: рабочая программа общеуниверситетского факультатива. М.: НИУ ВШЭ, 2017. 94 с.

Доброхотова Е. Н. Практическое обучение юристов в России: история становления и перспективы развития (на примере юридической клиники в СПб ГУ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007. 22 с.

Латыпова Н. С. Государственно-правовое развитие США в период Гражданской войны и Реконструкции Юга (1861–1877): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2017. 27 с.

Право и национальные традиции. Материалы круглого стола // Вопросы философии. 2016. № 12. С. 7–41.

Право и национальные традиции. Материалы круглого стола // Вопросы философии. 2016. № 12. С. 26.

Синюков В. Н. Юридическое образование в контексте российской правовой культуры // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 31–44.

Борисов А. В., Корнев А. В., Петручак Л. А. Юридическое образование в России: история, современность, перспективы развития. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. 208 с.

РГ. 2017. 13 окт.

Эпштейн М. Н. От знания — к творчеству. Как гуманитарные науки могут изменять мир. М.; СПб.: Центр гуманитарных инициатив, 2016. 480 с.

References

Naduk M., Ivushkina A. Illegal Laws // News. 2017. 11 оct.

Veber M. Politics as Vocation and Profession. Selected works / per. with him., comp., General editorship and afterword. Y. N. Davydova; Foreword. P. P. Gaidenko. M.: Progress, 1990. 808 р.

Isakov V. B. Legal Analysis: a textbook. M.: Norma, 2015. 384 р.

Isakov V. B. Speak the Language of Schemes: a brief guide. M.: Norma, 2016. 144 р.

Isakov V. B. Graphene 1. Graphic Language of Legal Analytics. M.: HSE, 2016. 50 р.

Isakov V. B. The Legal Analytics: working program of a University-wide optional course. M.: HSE, 2017. 94 р.

Dobrokhotova E. N. Practical Training of Lawyers in Russia: history of forma-tion and prospects of development (on the example of the legal clinic in St. Petersburg state university): author. diss. kand. the faculty of law. Sciences. Saint Petersburg, 2007. 22 р.

Latypova N. S. With. State-legal Development of the United States during the Civil War and South Reconstruction (1861–1877): abstract. Diss. kand. the faculty of law. Sciences. Ufa, 2017. 27 р.

Law and National Traditions. Materials of the «round table» // Questions of philosophy. 2016. No. 12. P. 7–41.

Law and National Traditions. Materials of the «round table» // Questions of philosophy. 2016. No. 12. S. 26.

Sinyukov V. N. Legal Education in the Context of Russian Legal Culture // Journal of Russian law. 2009. No. 7. 208 р.

Borisov A. V., Kornev A. V., Petrusak L. A. Legal Education in Russia: history, modern age, prospects. M.: Norma; INFRA-M, 2015. 208 р.

Russian newspaper. 2017. 13 оct.

Epstein M. N. From Knowledge to Creativity. How the Humanities Can Change the World. M.; SPb.: Center for humanitarian initiatives, 2016. 480 р.

Редакционный совет и редакционная коллегия журнала «Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России» обратились к исследователям различных отраслей юридического знания, экспертному сообществу с просьбой откликнуться на выдвинутые в статье предложения.

При анализе содержания статьи попросили ответить на следующие конкретные вопросы:

– имеется ли реальная потребность в профессии норморайтера;

– нужен ли для подготовки норморайтера специальный профессиональный стандарт с развернутым описанием необходимых профессиональных компетенций;

– требуется ли разработка особого образовательного стандарта норморайтера;

– кто именно должен провести предварительную экспертизу профессионального и образовательного стандартов норморайтера;

– какое количество норморайтеров целесообразно готовить ежегодно и какие принципы должны быть положены в основу их карьерной ротации;

– есть ли резон в повышенной материальной и иной поддержке профессионального становления норморайтера, не является ли это отступлением от принципа социальной справедливости, неосновательным снижением конкуренции в процессе служебного роста?

По сути, редакционный совет и редакционная коллегия журнала организовали своеобразный мозговой штурм предельно конкретной проблемы юридической науки, практики и образования.

Дискуссионная площадка завершается выступлением профессора В. М. Баранова, который подверг аналитической оценке идеи коллег и ответил на некоторые критические замечания.

Мацкевич Игорь Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой криминологии и уголовно-исполнительного
права Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина, главный ученый
секретарь ВАК при Министерстве науки и высшего
образования Российской Федерации

СУБЪЕКТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА: К ВОПРОСУ О НОРМОРАЙТЕРАХ, И НЕ ТОЛЬКО

Жанр настоящей статьи предполагает постоянное обращение к инициатору проблемы — профессору В. М. Баранову, что мною будет выполнено с особым удовольствием, поскольку полемизировать с ним заочно, тем более на страницах печати, мне еще не доводилось.

Профессор В. М. Баранов (позволю себе в нашей полемике обращаться к нему в такой наиболее, с моей точки зрения, уважительной форме) справедливо утверждает: «Известна самая разная (но всегда неблагоприятная) статистика результатов прокурорского и судебного нормоконтроля… Принимая во внимание латентность, можно смело констатировать, что счет принимаемых в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, идет на сотни тысяч ежегодно. Существует целый пласт федеральных законов, не соответствующих Конституции России. Материальный ущерб, причиняемый их действием, огромен, хотя точные размеры его неизвестны»⁶.

Подтверждая это высказывание, замечу, что в 2017 году было выявлено 46 тыс. (49 тыс. — в 2016 году) нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Примерами таких коррупциогенных факторов могут выступать следующие правовые предписания: зафиксированный правовой отказ от конкурсных (аукционных) процедур (150 нормативных правовых актов); заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствии у законодателей соответствующих полномочий (270); чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (380); злоупотребление правом при нормотворчестве органами государственной власти или органами местного самоуправления (500).

В 2017 году прокурорами отменено 392 906 незаконных нормативных правовых актов. В 2016 году было отменено 384 495 незаконных правовых актов⁷.

Как говорит профессор В. М. Баранов, «в чистом виде о современном преступном законотворчестве нам известен лишь один реальный пример — осуждена почти половина депутатов Тверской городской думы во главе с ее председателем за принятие серии нормативных и правоприменительных актов за взятки (условия и уровень тарифов за электроэнергию в угоду определенным компаниям)»⁸.

В 1990-е годы («лихие», обычно добавляют применительно к этому времени) существовал негласный, но стабильный тариф за подготовку депутатского запроса по любому поводу. Сегодня злоупотребления правом со стороны законодателей не носят таких масштабов, но говорить о том, что эта проблема полностью решена, думаю, еще рано.

Постановка вопроса о подготовке специалистов по написанию нормативных правовых документов представляется своевременной и крайне актуальной. В свое время правоведы (в том числе и те, кто учил меня на юридическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова в 1980-х годах: Г. А. Кригер, Д. Л. Златопольский, В. П. Грибанов, А. Д. Зайкин, В. Е. Чиркин, З. М. Черниловский, А. И. Денисов, А. А. Кененов и многие-многие другие) ехидничали над составом советского любительского парламента (Верховный Совет заседал нерегулярно, то есть вроде как не на профессиональной основе), состоявшем из представителей доярок, шахтеров и других уважаемых профессий, имевших слабое отношение к государственному управлению.

Прошло каких-то 30 лет, и мы имеем профессиональный парламент, состоящий из спортсменов и тренеров — тоже представителей весьма уважаемой профессии. Наверное, с точки зрения управления государством они к этому более приспособлены, чем доярки и шахтеры.

Однако остается вопрос: кто пишет законы? Ответ на него не в пользу современного парламента.

Профессор В. М. Баранов справедливо говорит о том, что в советской правовой системе законы и другие нормативные правовые акты принимались по некоторому шаблону. К тому же законов было значительно меньше, и их в то время просто «устанавливали», а не «творили». Творческое начало советского правотворчества было минимальным, а если при этом случались какие-либо дефекты, то они исправлялись актами полуобщественных-полугосударственных организаций, например совместными постановлениями ЦК КПСС, Совета Министров, ЦК ВЛКСМ и ВЦСПС⁹.

Все это верно лишь с определенными оговорками.

1. Нормативных правовых актов именно потому было немного, что функционировала стройная система, составными элементами которой были механизмы внеправового регулирования: разбирательства на комсомольских и партийных собраниях, товарищеские и общественные суды и т. п. Наказание по партийной линии для человека нередко влекло более серьезные негативные последствия, чем даже строгое административное взыскание. Более того, партийное наказание часто служило сигналом к началу уголовного преследования, оно как бы неформально открывало его.

2. К нормотворчеству в советское время относились крайне серьезно. Правилом была тщательная проработка текста закона. Были, разумеется, и исключения из правил: достаточно вспомнить всем известное уголовное дело Рокотова и Файбишенко, когда в угоду волеизъявления политического лидера Н. С. Хрущева моментально была введена смертная казнь за спекуляцию, которой на момент совершения преступления не существовало, но были единичные случаи.

3. Подготовка советского юриста была организована на должном высоком уровне. Выпускник советского юридического вуза или факультета справедливо назывался специалистом широкого профиля и мог одинаково успешно работать в любой области применения своих знаний на практике, включая подготовку проектов законов.

4. В университеты и вузы приходили достаточно подготовленные абитуриенты, которые умели грамотно говорить и грамотно писать. Для лиц, которые в дальнейшем специализировались на подготовке законов, это было важно. Более того, едва ли не все ученики в школах привлекались к написанию стенных газет. Они принимали участие в подготовке всевозможных уставов общественных организаций: совет пионерского отряда, комсомольские организации и т. п.

5. Людей, которые готовили тексты законов, как и людей, которые готовили тексты выступлений руководителей, отбирали для работы на практике (иногда еще со студенческой скамьи), шлифовали их мастерство и тщательно оберегали. Их обезличивали в той же мере, как и весь интеллектуальный потенциал страны, который имел политическое значение. Вспомним, что ответил тот же Н. С. Хрущев, когда иностранные журналисты спросили у него, кто является создателем советских космических ракет, — он ответил: «Советский народ», поэтому тем более создателем советских законов был советский народ.

В действительности советских норморайтеров было немного. В определенной степени это было коллективное творчество, поскольку помимо юристов к написанию законов привлекались политологи, филологи, культурологи, лингвисты и представители других областей знаний. Особенно отмечу, что едва ли не все проекты законов проходили специальную правовую экспертизу (хотя в то время она так не называлась) в Институте государства и права Академии наук СССР.

Согласен с профессором В. М. Барановым, когда он констатирует, что в целом сегодня в стране сложилась неблагоприятная ситуация с разработкой проектов законов. Мне как одному из членов Научно-консультативного совета при Общественной палате России частенько приходится сталкиваться с сырыми и откровенно непроработанными текстами законов. Более того, их разработчики не утруждают себя элементарной заботой о том, чтобы рассчитать стоимость такого закона. Фраза из пояснительной записки любого проекта закона о том, что его принятие не приведет к дополнительным финансовым расходам, у меня вызывает оторопь. Одной только бумаги на тексты этого закона будет потрачено на десятки тысяч рублей, не говоря уже о потраченной электроэнергии и т. п. Как же так может быть, что введение этого закона ничего не будет стоить для отечественного бюджета? Понятно, что в действительности разработчики ничего не считают, а следовательно, не понимают, во что в конечном итоге выльется принятие предлагаемого ими закона. И дело не в том, что они их не просчитывают, а в том, что разработчики современных проектов законов вообще не задумываются о последствиях принятия предлагаемых ими текстов законов.

В связи с этим профессор В. М. Баранов обоснованно поднял проблему отсутствия в России особого вида специалистов, которых должны готовить для правотворческой работы. «Считается, что любой может участвовать в правотворчестве: выдвигать законодательные идеи, предоставлять концепции нормативных правовых актов, готовить проекты государственных решений и продвигать их (лоббировать) с большей или меньшей активностью»¹⁰.

Если в советское время этот же тезис (любой может готовить проекты законов и даже участвовать в управлении государством) был лозунгом, со временем ставшим откровенно демагогическим, то сегодня это, в лучшем случае, самообман, а в худшем случае — системный дефект современного государственного устройства.

В управленческом аппарате правительства Канады существует специальная каста людей, которые, наверное, близко подходят к тому типу профессионалов, о необходимости подготовки которых говорит профессор В. М. Баранов. Они не норморайтеры, они профессиональные государственные управленцы высшего уровня. В их задачу входит обоснование решения тех задач, которые перед ними ставят политики. При этом принципиальным является требование о том, чтобы обоснование было выполнено не более чем на двух страницах машинописного текста формата А4. Политики и чиновники, и это, кстати, достаточно давно доказано проведенными исследованиями, текст большего объема не читают. Между прочим, это в полной мере относится и к отечественным чиновникам и политикам.

Само предлагаемое решение может быть как положительным, так и отрицательным, то есть профессиональные управленцы докажут возможность исполнения этого решения, но это будет сделано на двух листах. В законодательстве Канады существует запрет в течение определенного времени после прихода к власти представителей оппозиции менять профессиональных управленцев.

Профессор В. М. Баранов говорит примерно об этом же: «Норморайтер — не “слепой исполнитель”, а сотрудник, сочиняющий… текст, то есть творчески пишущий работник… Норморайтер… сочиняет не для себя или не только для себя. Но адресат его правотворческих усилий совсем иной — все и каждый, кто вовлечен в ту или иную юридически значимую ситуацию»¹¹.

В то же время со следующим утверждением профессора В. М. Баранова хотел бы поспорить. Он говорит: «Правотворчество обезличено. Это якобы всегда результат “коллективного творчества”, но ведь в большинстве правотворческих ситуаций это не так — всегда есть авторы идей и концепций законов. Но затем они исчезают, растворяются в среде рабочих групп, экспертов, депутатском корпусе и подписи компетентного должностного лица»¹².

Современное правотворчество отнюдь не обезличено. Скорее наоборот, опыт последнего десятилетия говорит о том, что значимые законы имеют персонифицированные названия. Так произошло, например, с пакетом законов Яровой (депутат Государственной Думы И. А. Яровая). Свое название имеет закон Димы Яковлева.

Это общемировая тенденция, которая берет свое начало, скорее всего, от правотворчества в США, где все известные законы называются именами своих разработчиков. Далеко за примером ходить в данном случае не нужно, 30 июля 2002 г. Президентом США был подписан закон Сарбейнза — Оксли, ужесточающий правила предоставления финансовой отчетности компаниями. Пол Спирос Сарбейнз — сенатор-демократ от штата Мэриленд, член американо-греческого прогрессивного просветительского союза. Майкл Оксли — член палаты представителей от республиканской партии. Кстати, пресловутая поправка Джексона — Вэника, принятая в 1974 году к закону о торговле, которая установила ограничения на торговлю со странами, препятствующими эмиграции и нарушающими другие права человека, также была названа в честь инициаторов ее разработки и принятия — конгрессменов от демократической партии Генри Джексона и Чарльза Вэника.

Я полагаю, что в ближайшее время законы, имеющие большой общественный резонанс и социально-политическое значение, не только будут, но и должны быть персонифицированы. При этом персонификация этих законов, на мой взгляд, должна быть систематизирована: а) закон должен быть назван именем собственным либо по имени инициатора его принятия, либо по кругу социально значимых проблем, на решение которых он направлен; б) в законе должны быть указаны имена разработчиков; в) в конце закона должны быть указаны имена норморайтеров.

Из сказанного вытекает значимость проблемы подготовки норморайтеров. Об этом более чем подробно говорит профессор В. М. Баранов. Согласно его концепции, алгоритм действий в реализации проекта подготовки норморайтеров может быть следующим. Во-первых, необходимо разработать профессиональный стандарт норморайтера. Во-вторых, на основе принятого профессионального стандарта норморайтера надлежит подготовить адекватный его целям образовательный стандарт. В-третьих, требуется рассчитать потребности определенного количества норморайтеров. В-четвертых, необходимо введение действенного разнопланового государственного стимулирования для приобретения специальности «норморайтер» и последующего удержания на этой службе лучших профессионалов¹³.

От себя добавлю: в-пятых, это создание целостной законодательной системы, без чего профессия норморайтера теряет смысл. Если не будет создана законодательная конструкция, в которой, словно химические элементы в таблице Д. И. Менделеева, будут приведены в соответствие со своим значением и целеполаганием все нормативные правовые акты, норморайтер превратится именно в то, против чего возражает профессор В. М. Баранов: «Во властных правотворческих структурах укоренилось и функционирует стойкое убеждение: юристы могут и должны оформлять выработанные решения в любой нужной государственной власти форме»¹⁴.

Является ли задачей норморайтера создание такой целостной законодательной системы? И да, и нет. Да — в том смысле, что норморайтер должен при написании закона понимать суть такой системы, а значит, он должен разбираться в ее особенностях и значимых конструктивных элементах. Нет — в том смысле, что он не должен ее придумывать.

Придумать, а значит, и создать такую систему должен нормокреатор. В моем понимании нормокреатор — это коллективный разум, представителями которого помимо обязательных юристов должны стать математики. Важно, чтобы соблюдались пропорции, а это без представителей математики невозможно.

Если этого не будет сделано, будет продолжаться современный законотворческий хаос, о чем, как всегда, емко и образно говорит профессор В. М. Баранов: «Растут масштабы правотворчества, усиливается конкретизация значительного числа и не только базовых законов — это также увеличивает дефектность юридической регламентации. При этом крайне редки факты обращения с исковыми заявлениями граждан, обжалующих отдельные положения региональных и федеральных законов»¹⁵.

Попутно отмечу, что современное законодательство перестало обращать внимание на такие, казалось бы, незыблемые принципы законотворчества, как, например, невозможность принятия законов, ухудшающих положение граждан, и непридание закону обратной силы, если это ухудшает права граждан.

Так, принятие в 2013 году Положения о порядке присуждения ученых степеней не только установило принципиально новые правила процедуры присуждения ученых степеней, введя понятие апелляции на принятые решения, но и существенно ухудшило положение тех, кому ученые степени были присуждены до этого, поскольку приняло нормы о лишении ученых степеней. Более того, эти абсолютно новые правила были распространены на 10 лет назад, когда ученые степени присуждались без проверки диссертационных работ на электронных поисковых системах на предмет наличия в них списанных фрагментов других работ.

В постановлении Правительства от 24 сентября 2013 г. № 842 в п. 2 абз. 3 сказано, что заявление о лишении ученой степени, решение о присуждении которой было принято до вступления в силу настоящего постановления (курсив мой. — И. М.), может быть подано в Министерство образования и науки Российской Федерации в течение 10 лет со дня принятия решения о ее присуждении¹⁶.

Примечательно, что ни одна из многократных попыток оспаривания этих как минимум сомнительных положений в судах ни к чему не привела. В том числе и поэтому, как правильно замечает профессор В. М. Баранов, граждане редко обжалуют в судах законодательные акты. Суд признает нормативные правовые акты незаконными по каким-то одному ему ведомым соображениям. Например, положение о том, что лица, защищающие диссертации, должны иметь базовое образование, соответствующее специальности, по которой защищается диссертация, было признано незаконным — якобы действовавшее по этому поводу ограничение нарушало права граждан, то есть любой человек, например физик, может защищать диссертацию по юриспруденции, а юрист — по медицине. Мне интересно, кто из пациентов согласится лечь под нож хирурга, кандидата медицинских наук, с базовым, например, лингвистическим образованием? Конечно, я утрирую, но в этой гиперболе — суть действовавших ограничений. В то же время вышеуказанное положение о применении обратной силы закона, очевидно ухудшающее положение гражданина, защищавшего диссертацию 10 лет назад, не считается не соответствующим законодательству.

Чтобы не сложилось неверного представления о моем отношении к списанным диссертациям, отмечу, что благими намерениями борьбы со всякими злоупотреблениями можно дойти до отрицания самой сути права как защищающего человека инструмента. Всегда чиновникам мешают работать охранительные нормы права, а следователям — адвокаты, но все это происходит ровно до того момента, когда чиновник или следователь в силу разных причин не оказывается под прессом других чиновников или следователей и именно тогда понимает значимость адвокатской работы и важность охраны гражданских прав и свобод нормами права.

В противном случае было бы намного легче бороться с преступлениями. Не надо было бы искать доказательств противоправной деятельности зарвавшегося чиновника или уличного насильника. Вместо этого достаточно было бы рассчитать сумму ущерба, причиненного конкретными должностными лицами, определить людей, которые нигде не работают, но продолжают безбедно существовать, а потом придумать уголовную ответственность, например, за нахождение на улице без ясных намерений в течение последних десяти лет или за очевидную трату денег, превышающих возможность заработка, и тоже за последние 10 лет, а потом определить меру наказания, тогда можно десятки уголовных дел спокойно отправлять в суды для вынесения приговора.

Уверен, раскрываемость взлетела бы после этого на небывалую высоту.

Впрочем, кажется, все это уже относительно недавно в нашей стране было.

Со списанными диссертациями надо бороться здесь и сейчас, а не спустя 10 лет. А чтобы ни у кого не оставалось соблазна этим заниматься, необходимо, как я уже говорил в одной из своих публикаций, перевести дела о нарушении авторских и смежных прав (ст. 146 УК РФ) из категории дел частно-публичного обвинения в категорию дел публичного обвинения, чтобы по делам о списывании диссертаций в суд мог обратиться любой гражданин, а не только пострадавший автор.

Об отсутствии системы законодательства свидетельствуют многочисленные противоречия: в уголовном законодательстве отсутствует понятие электронно-вычислительных машин, а в гражданском — компьютеров, в отношении предпринимателей установлена особая усложненная процедура привлечения к уголовной ответственности, что прямо противоречит ст. 19 Конституции РФ (все равны перед законом и судом) и т. п. Перечень можно продолжить, и он займет не одну страницу.

Весьма, с моей точки зрения, наглядно проявляются названные мною противоречия при разработке закона о науке. Не буду вдаваться в детали принятия этого важнейшего для страны нормативного правового акта (Конституции ученого, как я его называю), но примечательно, что в проекте закона говорится об аспирантуре, которая при этом должна остаться в Федеральном законе «Об образовании». К чему на практике приведет двойная регламентация деятельности аспирантуры, можно только догадываться и пожалеть аспиранта, его научного руководителя, а также всю науку.

В этом же ряду и отказ от понятия «профессор» в проекте рассматриваемого закона. При этом разработчики ничего не имеют против самого звания профессора, полагая, что это звание будет успешно присваиваться образовательными и научными организациями. Но в том-то и дело, что многие университеты уже отказались от кафедр и факультетов, и их руководителям нужен только формальный повод, чтобы отказаться от профессоров. Почему? Это другой вопрос, и многие, кстати, прекрасно понимают — почему.

Чтобы наглядно проиллюстрировать, что я понимаю под разработкой системы законодательства, покажу, как я вижу систему законодательства об образовании и науке. Принципиальным, на мой взгляд, при построении этой системы (я бы для полноты восприятия назвал бы это моделью и призвал бы, кстати, разработчиков при создании будущих проектов законов строить иллюстративные модели законов, по примеру модели строения атома) является признание очевидного факта (для меня — очевидного), что образование и наука — это взаимосвязанные общественные отношения и разрывать их нельзя.

Итак, система законодательства об образовании и науке.

I. Рамочный закон об образовании.

1. Нормативные правовые акты о дошкольном образовании.

2. Нормативные правовые акты о школьном образовании.

3. Нормативные правовые акты о среднем профессиональном образовании.

4. Нормативные правовые акты о высшем образовании:

— бакалавр;

— специалист;

— магистр;

— аспирант;

— соискатель.

5. Нормативные правовые акты о дополнительном высшем образовании.

6. Нормативные правовые акты о трудоустройстве выпускника образовательной организации:

— стажировка;

— наставничество;

— обучение в профессии;

— преференции работодателям, обучающим молодых специалистов;

— преференции образовательной организации, подготовившей качественного специалиста.

II. Рамочный закон о науке.

1. Нормативные правовые акты о подготовке научно-педагогических кадров (кадров высшей квалификации):

— понятие научного образования;

— понятие научного руководства;

— научная аспирантура;

— научное соискательство;

— докторантура.

2. Нормативные правовые акты о научном работнике:

— льготы;

— преференции;

— ответственность;

— творческая свобода и риск;

— преемственность.

3. Нормативные правовые акты об аттестации.

4. Нормативные правовые акты о трудоустройстве молодого научного работника.

5. Нормативные правовые акты о субъекте научной деятельности.

III. Рамочный закон о финансировании образования.

IV. Рамочный закон о финансировании науки.

Таким образом, норморайтер — только часть из относительно большого списка субъектов, которые должны быть задействованы в законотворческом процессе. Для себя этот список я вижу следующим образом.

Система субъектов законотворчества.

1. Нормоцивис. Это потребители законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые одновременно являются их заказчиками, по мере возникновения потребностей в соответствующих новых актах.

2. Нормовикариум. Это депутаты, призванные тонко и остро чувствовать потребности в новых законах и трудности при реализации старых. О роли и значении депутатов, конечно, надо говорить отдельно. В современной действительности на этих людях лежит ответственность за все, что происходит в стране и в мире. Они должны сигнализировать обществу о проблемах с допингом в спорте, о коррупции, о злоупотреблениях чиновников, но это предмет отдельного, очень серьезного научного исследования.

3. Норморайтер. Это то, что придумал профессор В. М. Баранов.

4. Нормокреатор. Это творческие люди, которые в том числе создают и развивают систему законодательства, помимо прочего они творчески надзирают за норморайтерами, в случае необходимости инициируют их смену.

5. Нормолегес. Это политики и общественные деятели.

Главными субъектами в этой системе, как нетрудно догадаться, являются нормокреаторы, но это отнюдь не означает, что роль и значение норморайтеров от этого снижается. Наоборот, от исполнения норморайтерами своих функций зависит качество закона и возможность его надлежащего исполнения. Более того, ровно в той мере, как нормокреаторы должны следить за необходимостью смены норморайтеров, норморайтеры должны следить за тем, чтобы сменяемость нормокреаторов также неукоснительно соблюдалась. Обеспечением сменяемости субъектов законотворчества должны заниматься нормолегес.

Поэтому полностью поддерживаю структуру компетенции норморайтера, которую предложил профессор В. М. Баранов: а) определенный (добавлю от себя — значительный) объем базовых юридических знаний, а также лингвистических, математических, культурологических и т. п.; б) система специальных «правотворческих знаний», которая должна, как я полагаю, постоянно пополняться; в) комплекс нормосозидательных (добавлю — специальных и даже специфических) умений и навыков; г) устойчивые идеологические и ценностные правотворческие установки (добавлю — обеспеченные высоким уровнем материального обеспечения)¹⁷.

Профессор В. М. Баранов совершенно обоснованно говорит о том, что «экономически и политически властвующая элита должна быть ограничена в своих правотворческих притязаниях», но при этом почему-то он полагает, что миссия по такому ограничению должна быть возложена на норморайтеров: «По всей видимости, именно этому наиболее трудно будет обучать норморайтеров»¹⁸.

На мой взгляд, норморайтер совершенно не должен заниматься ограничением кого-либо в чем-либо. Он должен писать законы, и если с этой работой он будет справляться достаточно эффективно, то большего от него требовать не нужно. Не нужно делать из норморайтера героя-одиночку, некоего неподкупного хранителя государственных интересов, который должен посвятить свою жизнь служению отечеству. «Выявление подлинных государственных интересов, неприятие подмены государственных и общественных нужд потребностями экономически и политически властвующей элиты — главный критерий профессионализма специалиста по правотворчеству»¹⁹.

Норморайтер должен жить обычной жизнью, и чем меньше мы будем требовать от него подвигов, тем лучше для него и для всех. Он должен писать законы в спокойной обстановке, и если по каким-либо причинам порученная ему задача не может быть выполнена должным образом, в том числе потому, что техническое задание противоречит и даже разрушает систему законодательства, то норморайтер не должен произвольно, по собственному мнению, менять эту систему, он должен сообщить о возникшей проблеме своему непосредственному руководителю, а также другим субъектам законотворчества. В этом должно заключаться правотворчество, а не в создании мифического супермена — норморайтера.

В противном случае мы придем к совершенно противоположному результату от задуманного: не политики и общественные деятели как представители народа станут определять, какие нам нужны законы, а какие — нет, а норморайтеры. Норморайтер подменит всех — и политиков, и законодателей, и чиновников. Опасно ли это? Это не просто опасно — это другой тип государства, другой мир. Не собака будет вилять хвостом, а хвост собакой.

Отсюда неверный посыл профессора В. М. Баранова о предоставлении норморайтерам абсолютно фантастических льгот и привилегий: «Норморайтерам желательно на первые 10 лет после получения диплома предоставить серию льгот и преимуществ: приоритетный доступ в кадровый резерв федерального государственного органа…; создание отдельной номинации в проекте “Лидеры России”; установление весомых надбавок за сложность труда; крупное премирование за работу с иностранным законодательством, за аналитические обзоры законодательства на иностранном языке, двойной диплом — юриспруденция и правоведение — должен давать не менее 20% повышения заработной платы; запрет в течение 3 лет на увольнение по причине слабой профессиональной подготовки; льготное медицинское обслуживание; повышенное пенсионное обеспечение»²⁰.

На мой взгляд, предоставление подобных льгот норморайтерам превратит их даже не в особое сословие псевдочиновников, а создаст у нас в стране особую касту неприкасаемых. При этом коррупционная составляющая высказанных предложений, на мой взгляд, не поддается оценке. Надо также иметь в виду особенности принятия на работу в нашей стране. Вряд ли удастся создать такие условия, при которых будет полностью исключена возможность устройства по знакомству, а не по личным качественным характеристикам.

В завершение хочу поблагодарить профессора В. М. Баранова за яркую статью и возможность полемизировать с ним.

Его предложение о норморайтерах не только своевременно, но и глубоко проработано. Профессор В. М. Баранов в очередной раз убедил меня, что он — современный ученый, который видит на несколько шагов вперед, как и положено настоящему великому теоретику XXI века.

Соколова Алла Анатольевна,
кандидат юридических наук, профессор-эмеритус
Европейского гуманитарного университета
(г. Вильнюс, Литва)

ПРОФЕССИОНАЛИЗМ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ВЫЗОВЫ XXI ВЕКА

Профессиональная работа и качественные ее результаты важны в любой сфере государственной и общественной деятельности. Эта задача масштабно усиливается, если результат деятельности затрагивает интересы всех граждан общества, государственных органов, институтов гражданского общества, в общем — всех и каждого. Речь идет о нормотворческой/правотворческой деятельности и ее продукции — нормативных правовых актах, качество которых остается актуальной научной и практической проблемой.

В этой связи вызывает интерес и придает импульс к размышлению статья доктора юридических наук, профессора В. М. Баранова «Норморайтер как профессия»²¹. Занимаясь научным исследованием проблем социологии права и, в частности, законодательной социологии более тридцати лет и имея опыт организационной работы декана факультета права и декана магистерской школы, вопрос о профессиональной подготовке юристов, а также специалистов в области нормотворческой деятельности (правотворческой/законотворческой), помимо других более глобальных и теоретически значимых, таких как научное обеспечение подготовки проектов нормативных правовых актов (законопроектов), демократизация нормотворческого (законотворческого) процесса, я не оставляла без внимания, поэтому в этой статье позволю представить свои размышления и наброски идей об образовательных проектах.

Задача введения в систему юридического образования профессиональной подготовки специалистов в области нормотворческой деятельности — перспективная и архиважная. Идея формирования относительно самостоятельной профессии норморайтера²² вызывает у меня некие сомнения, потому что для ее осуществления, во-первых, необходим значительный финансовый ресурс, а во-вторых, необходима воля государства, которое, на мой взгляд, неоднозначно воспримет это нововведение, поэтому, не оставляя перспективность идеи специальной профессиональной подготовки в сфере нормотворчества, видя в ней новый горизонт повышения качества правовых актов, позволю предложить свое видение этой проблемы.

Процесс модернизации юридического образования продолжается во многих европейских странах. Дискуссионными остаются вопросы моделей юридического образования, его структуры, продолжительности обучения и содержательного наполнения. Юридическое университетское образование государств, входящих в пространство действия Болонской декларации, представлено различными моделями. Литовское законодательство, к примеру, позволяет, помимо имеющей ряд очевидных недостатков системы «бакалавриат + магистратура», для образовательных программ юридического профиля организовать пятилетнее непрерывное университетское обучение с выдачей диплома «магистр права». Эта модель используется Европейским гуманитарным университетом. В 2015 году образована пятилетняя магистерская программа «Международное право и право Европейского союза», совмещающая уровень бакалаврской и магистерской подготовки, по завершению которой выдается диплом магистра права.

Помимо структурного аспекта особо важен аспект содержательный. Один из вызовов XXI века — создание искусственного интеллекта, который уже замещает и в перспективе может заменить многие профессии, в том числе, как убеждены некоторые авторы, и юридические. Каковы перспективы устойчивости юридической профессии на рынке труда, все ли виды правовой деятельности могут быть заменены роботами? Профессор права Джон Макгиннис в статье «Machines v. Lawyers», описывая кризис в юридическом образовании, констатирует: школы права сталкиваются с наиболее значительным снижением числа учащихся за последние десятилетия. Кризисное состояние юридического образования и положение профессии адвоката на рынке труда являются также, как он полагает, предвестником надвигающейся трансформации в юридической профессии. По его прогнозам, компьютерное обучение и другие цифровые технологии могут в ближайшее время изменить профессию юриста, а искусственный интеллект вытеснит адвокатов из сферы правовых исследований²³.

Возрастающая роль искусственного интеллекта приведет к конкуренции на рынке труда и вытеснит некоторые категории юридической деятельности, такие как оформление завещаний, стандартных контрактов, поиск правовой информации. В государствах с правовой системой Common Law компьютерные технологии уже сейчас позволяют осуществлять поиск прецедентов, подготовку документов, прогнозирование результатов судебных процессов — эти задачи охватывают основную часть юридической практики. Таким образом, рост машинного интеллекта нарушит и преобразит профессию юриста.

Как с позиции высшей школы реагировать на происходящие и набирающие невиданный темп компьютерные инновации? Все ли направления правовой деятельности может заменить искусственный интеллект? Вот, на мой взгляд, основные вопросы, определяющие вектор правовой образовательной политики и самым непосредственным образом влияющие на профессионализм в нормотворческой деятельности.

Попробую разобраться в этом казусе. На мой взгляд, следует различать виды правовой деятельности, в силу своей технической вспомогательной природы подлежащие автоматизированию и компьютеризации; и интеллектуально насыщенные, когнитивные, требующие интерпретации, аналитики, риторики и многих иных мыслительных навыков и компетенций сферы правовой жизни, не подвластные машинному интеллекту в ближайшем будущем. По сути, формирование права — это информационная технология, которую может обеспечить искусственный интеллект. Вероятно, несложные с позиции юридической техники, не требующие сложной правовой аргументации и обоснования проекты норм права могут готовить компьютеры и тем самым освобождать труд технических норморайтеров. Другая сторона создания права — исследовательская, аналитическая, творческая, требующая социолого-правового сопровождения, интеллектуальных усилий междисциплинарных профессионалов, завершающаяся на допроектном этапе формирования права созданием научной концепции будущего нормативного правового акта, требует высокого мастерства и профессионализма юристов. И в этом ракурсе полноценное университетское обучение, включающее «синтез исторических традиций и новаций, единство теоретического и практического компонентов, баланс цифровых технологий и идеолого-мировоззренческих ориентиров, гармонию юридического и морально-психологического, культурно-воспитательного аспектов»²⁴, является культурно-правовой основой для будущего специалиста в нормотворческой деятельности. Специализированная подготовка квалифицированных юристов для работы в государственных нормотворческих структурах, на мой взгляд, должна продолжаться в рамках магистерской программы, например, «Нормотворчество: теория и практика» или иных, уже существующих в Российской Федерации²⁵.

Для обсуждения предлагаю иной алгоритм действий по реализации идеи профессионализма в нормотворческой деятельности, несколько отличный от предложенного профессором В. М. Барановым.

Во-первых, в целях координации стратегии правовой политики, многопрофильной исследовательской деятельности по научному обеспечению нормотворческой деятельности, подготовки специалистов для нормотворческой работы в государственных органах высшего, центрального и местного уровня целесообразно создать специальное учреждение — Академию законодательства (или иные учреждения, например Институт законодательства и сравнительного правоведения, как в Российской Федерации). Заслуживает внимания опыт Нидерландов: в Гааге в 2001 году учреждена Академия законодательства (Academy for Legislation, Hague), основная цель которой — повышение качества законов, в том числе через подготовку юристов в области законодательной деятельности. Академия предлагает следующие программы: магистерская программа для «законодательных» юристов — выпускников университетов; программа для «законодательных» юристов, занятых в центральных государственных органах; специальные курсы и программы, которые разрабатываются для повышения нормотворческой квалификации по запросу заинтересованных учреждений.

Формат двухгодичной магистерской программы, как мне представляется, должен включать процедуру конкурсного отбора из состава выпускников юридических факультетов, сочетание теоретической подготовки с практической, стажировку в государственном нормотворческом органе, подготовку и защиту магистерской работы. По окончании программы магистранты получают диплом «Магистр нормотворческой деятельности» (соглашусь, что звучит неблагозвучно, и следует подумать над иным названием. В Академии законодательства в Гааге — «Master of Legislation»).

Во-вторых, учебный план программы должен включать следующие модули:

– законодательство (философия, социология и теория законодательства, законодательные процедуры и т. д.);

– государственное управление (актуальные проблемы административного права, конституционного права и т. д.);

– европейское, международное право, сравнительное правоведение (право договоров, европейское право, права человека, техника правовых заимствований и т. д.);

– навыки юридической техники (юридическое письмо, формулирование правовых положений, интерпретация, перевод юридических текстов на русский/иностранный языки и т. д.);

– коммуникативные навыки (ведение переговоров, обсуждение, медиация, консультирование, презентация, участие в публичной сфере).

Кроме освоения этих модулей, будущим специалистам-норморайтерам необходимо овладеть методикой проведения социолого-правовых исследований (выявление социальных факторов, подлежащих учету при формировании концепции проекта; техника согласования интересов, выявления общественного мнения; прогнозирование правовых и социальных последствий действия правового акта; организация различного рода экспертиз проектов и др.). Весьма важным дополнительным компонентом к этим навыкам и умениям является овладение современной цифровой технологией.

В-третьих, для обеспечения профессионализма в нормотворческой деятельности целесообразно создать образовательные программы и курсы для подготовки / повышения квалификации юристов, работающих в государственных органах высшего, центрального и местного уровней.

В-четвертых, модернизация юридического образования непременно связана с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Для организации магистерских программ при ведущих университетах, например, России, привлекательной, на мой взгляд, является смешанная форма обучения (blendedlearning), сочетающая традиционные и инновационные формы: учебные занятия в аудитории, онлайн электронное обучение и самостоятельную работу студентов по освоению учебного курса. Смешанная форма как инструмент модернизации и интернационализации магистерской подготовки была введена в 2011 году в Магистерской школе Европейского гуманитарного университета (Литва)²⁶.

Юридически и гуманитарно подготовленный юрист-интеллектуал сможет занять активную профессиональную позицию в творческом процессе созидания права и в противостоянии «искусственный интеллект против профессии юриста» выстоять и принять роботов как технических помощников.

Юридическое образование в любой стране — индикатор многих характеристик государства и общества, а юристы-норморайтеры — участники процесса сотворения права, ответственные за профессиональное качество правовых документов.

Овчинников Алексей Игоревич,
доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего
кафедрой теории и истории государства и права Южного
федерального университета, профессор кафедры теории
и истории права и государства Южно-Российского
института управления РАНХиГС при Президенте РФ

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО МЫШЛЕНИЯ БУДУЩИХ НОРМОТВОРЦЕВ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИИ

Для того чтобы комплексно рассмотреть и затем обосновать потребность в формировании и разработке профессионального и образовательного стандартов для подготовки будущих профессионалов в сфере правотворчества, необходимо учитывать множество обстоятельств, важнейшими из которых представляются позитивистский вектор развития отечественной юриспруденции; реформы высшего юридического образования; снижение объема часов в изучении историко-теоретических юридических дисциплин, а также гуманитарных дисциплин в целом.

Для ответа на вопрос о целесообразности включения новой специальности в образовательные стандарты требуется учесть важные моменты, свидетельствующие о кризисе системы юридического образования в связи с кризисом правосознания. Во-первых, следует иметь в виду, что в условиях технократического государства возрастает роль права в общественной жизни, что требует признания особой важности гуманитарных дисциплин в подготовке юриста-профессионала, от которого требуется способность к сопереживанию, соучастию, к человечности, к уважению прав человека. Во-вторых, в условиях сырьевой экономики в системе образования наиболее востребованы экономисты и юристы, что влечет за собой сугубо прагматическую мотивацию как абитуриентов юридических вузов, так и «дельцов» от науки и образования. В результате количество вузов и факультетов, готовящих юристов, не сокращается, а постоянно растет. Конвееризация юридического образования оборачивается не только юридическим формализмом, правовой бюрократизацией правоохранительных органов, порожденной утратой доверия руководителями государственных органов к моральным и иным качествам кадрового состава, вынужденного все делать по инструкции, но и делегитимацией права, законов и подзаконных актов, юриспруденции в целом, которая постепенно превращается в инструмент технократического государства. Не случайно представители судебной системы призывают отказаться от реализации принципа справедливости в правоприменительной деятельности, устранив его из законодательства. Эти обстоятельства должны учитываться в образовательных стандартах норморайтеров или нормотворцев.

Следует учесть в дискуссии о норморайтере и другие проблемы развития современного права и правовой системы России. Упадок значения и роли религиозных, духовно-нравственных оснований права, правовой культуры, правосознания влечет за собой кризис права, утрату им легитимности. Юридическая наука, оставаясь в позитивистской парадигме, избегает обсуждения ценностей в праве, их изучения и познания, что приводит к неспособности даже осознавать необходимость источника надправовой системы ценностей, легитимирующей Основную норму (Г. Кельзен), не то что осмыслять и анализировать ее. За редким исключением духовные, религиозные, нравственные основы права не подвергаются монографическим, диссертационным исследованиям.

Юридические нормы зачастую понимаются вне соотнесения их с иными целями, как цели сами по себе, безотносительно к понятиям «справедливость», «порядок» или «благо общества и человека». Формально-рациональная грань права все чаще доминирует над вопросами содержательного характера. В результате творческий, поисковый вектор деятельности юристов сменяется вектором алгоритмизации правоприменения, которое постоянно предлагают роботизировать и оцифровать, редуцируя юридический процесс к техническому подведению индивидуального под всеобщее и типичное. В наметившихся тенденциях узкой специализации юридического образования трудно не заметить явного влияния той установки научного сознания, согласно которой право — инструмент упорядочивания общественных отношений, а правоприменитель — «полуавтомат-решатель» логических задач в форме правоприменительных силлогизмов. Не будем здесь приводить многочисленные аргументы, опровергающие подобный подход к праву, укажем лишь на то, с чем согласится любой юрист: и при создании нормы, и при ее применении требуется творческое начало. Отсюда уже видна та роль, которую играет самостоятельное и живое осмысление социальной действительности юристом, правоведом. Его интеллект, образованность, общегуманитарная подготовка, ценностно-мировоззренческая позиция играют в этом процессе необходимого расширения и дополнения действующего права важнейшую роль.

Увеличение количества нормативных актов привело к поиску заменяющих человека средств и технологий. Слова «механизм», «техника», «технология», «процедура» и прочие вошли надолго в категориальный аппарат теории права. Правовая система все больше воспринимается с точки зрения социальной инженерии, конструктивистского подхода к социальной реальности, а юридическая наука, вслед за СМИ, стала средством легитимации и институционализации действующих политических идеалов, ценностей и убеждений. В этом контексте следует рассматривать и тенденцию специализации юридического образования, лоббируемую отдельными ведомствами. Предан забвению тот факт, что нормы права, законодательство подвержено изменениям, а фундаментальные принципы правового мышления сохраняют свою роль при любых видах экономики, политики, культуры.

Если подготовка норморайтеров будет осуществляться с учетом этих факторов, то предложенное В. М. Барановым новое направление подготовки юристов заслуживает большого внимания и всесторонней поддержки, особенно учитывая достижения отечественной юриспруденции в сфере юридической техники. Юридическая техника помогает сделать текст права понятным обществу, адресатам правовых новелл, народу государства, поэтому в разработке образовательного стандарта данный предмет, по всей видимости, займет центральное положение, однако изучение юридической техники должно сопровождаться глубинной обществоведческой, гуманитарной подготовкой.

Дело в том, что в юридических вузах сформировалась тенденция к снижению объема часов в преподавании юридических дисциплин историко-теоретического характера: теории государства и права, философии права, истории политических и правовых учений и ряда других. При этом подобный шаг обосновывается зачастую нехваткой времени для специальных и отраслевых юридических дисциплин, являющихся якобы более важными для практической работы. Представляется, что подобные меры, а сокращение учебного времени по социально-гуманитарным дисциплинам еще более существенно, ведут к накоплению хаотичных, отрывочных знаний об обществе, праве и государстве и не создают предпосылок для формирования профессионального и научного правового мышления у обучаемых.

Обладая высокоразвитым правосознанием и правовой культурой, нормотворец способен не только адекватно воспринять идеи, принципы, интересы, ценности, требующие правовой защиты, но и осуществить их перевод на язык права. Для этого он должен уметь перенести себя на место другого, обладать способностью к эмпатии, что достигается качественным гуманитарным образованием. Прежде необходимо научить человека мыслить, а затем уже требовать от него юридических знаний. Законы приходят и уходят, их содержание меняется, а человек, его мировоззрение и мышление остается. Для будущих нормотворцев более важна даже не динамичная компонента правосознания (знание положительного (официального) права), а статичная — интуиция права и справедливости, правовое чувство, идея права. Воспитание этой интуиции — дело не отраслевых юридических дисциплин, а историко-теоретических, поэтому должны изучаться не только технико-юридические знания, но и история права и государства, социология права, философия права, традиции национальной политико-правовой культуры и менталитета.

Современный уровень развития социальных наук вообще, и юридических в частности, требует новых подходов к юридическому образованию. Постмодерн актуализировал дискуссию о границах универсальности научного знания, и сейчас уже нельзя сомневаться в том, что правовое мышление привязано к той почве, на которой произрастает тот или иной правовой или политический институт. Этого часто не желает замечать «юридический позитивизм». Ведь приемы юридической техники должны делать всеобщими философско-правовые истины и аксиомы, все они направлены на формализацию представлений о справедливости, бытующих в том или ином социокультурном пространстве.

В процессе осмысления законодателем социально-правовой действительности приходится решать основную задачу достижения оптимального соотношения между общим и частным, целым и частью: 1) вопрос соотношения справедливости и социальной пользы от закона; 2) проблему включения тех или иных отношений в сферу правового регулирования; 3) определение конечных целей и содержания правовых норм; передачу того или иного вопроса из сферы законов в сферу подзаконного правотворчества; 4) выбор метода правового регулирования, формы выражения нормы, предполагающей определение степени важности регламентируемых отношений и юридической силы, которой она будет наделена; 5) выбор казуистической или общей техники, установление степени абстрактности нормы; 6) выбор того или иного приема (юридической конструкции, презумпции или фикции). Все это разновидности столкновения общего и частного, целого и части, более значимой и менее значимой ценности, цели и средства в правотворчестве. Верно определить их соотношение и соответствие можно только в единстве иррациональной и рациональной деятельности, оценки и знания, искусства и науки.

Для теоретиков права очевидна взаимосвязь между правосознанием, правовой культурой, юридическим мышлением, формируемыми в ходе изучения историко-теоретических дисциплин, и качеством выполняемой работы, юридической деятельности, будь то нормотворчество или применение права. Классическая модель юридического образования предусматривает фундаментальную роль теории и истории государства и права, истории учений о праве и государстве в формировании личности юриста, его интеллекта, в деятельности которого всегда высока степень творчества. Юрист — профессия творческая, для которой требуется интуиция справедливости, блага, разумности, добросовестности и, в определенной степени, нуждающаяся в нестандартном, нетипичном мышлении. Это показывают многочисленные литературные образы детективного жанра.

Реформа высшего образования и его подгонка под болонские стандарты уже привела к тенденции узкой специализации отдельных юридических профессий, появлению специалитетов «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Правоохранительная деятельность», «Судебная и прокурорская деятельность» и др., создание которых стало необходимым в связи с наличием в России ведомственного высшего образования. Вопрос о том, насколько оправдан такой узкий специальный подход к профессиональному юридическому образованию, требует отдельного рассмотрения, здесь же стоит указать на то, что фундаментальное, качественное, классическое юридическое образование стало неожиданно конкурировать с вышеуказанными специалитетами, хотя юрист с университетским дипломом по-прежнему лидирует в плане востребованности на фоне ведомственных выпускников. Исходя из того, что подготовка нормотворцев будет осуществляться прежде всего благодаря специалистам в области теории права и государства, предложение В. М. Баранова стоит признать своевременным и необходимым.

Власенко Николай Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации, главный научный сотрудник
отдела теории права и междисциплинарных исследований
законодательства Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации, профессор Российского
университета дружбы народов, член экспертного совета
ВАК при Минобрнауки России по праву;

Новикова Рамиля Галимовна,
кандидат юридических наук, старший научный
сотрудник отдела зарубежного конституционного,
административного и уголовного законодательства
и международного права Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации

ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРОФЕССИИ — АКТУАЛЬНАЯ ЗАДАЧА СОВРЕМЕННОСТи

Значение права растет во всем мире. Процессы мировой глобализации, интегративная динамика социальных общностей, как, впрочем, и попытки удержать социально-государственную идентичность опосредуются юридическими предписаниями, можно сказать больше — юридической материей. К этому можно относиться по-разному — приветствовать сближение и взаимодействие социальных структур либо проявить к этому осторожность и сдержанность. В любом случае, правовые механизмы стали неотъемлемой частью управления общественными процессами, доминирующей составляющей нашей жизни. Особое значение имеет та сторона права, те его свойства, которые в юридической науке принято называть инструментальными. Словом, юридический инструментарий — важнейшее средство человеческой практики. Ни одно современное общество, ни одно современное государство не являются исключением. Право плотно вошло в нашу повседневность, отодвигая порой иные социальные регуляторы и ценности.

В этой связи закономерно возникает вопрос качества права, его норм и текстов, композиционных и графических составляющих юридических документов, и не только нормотворческих. О качестве права можно говорить достаточно широко: и с позиции его содержания, и с позиции эффективности действия, и в связи с международной составляющей.

Здесь важен еще один аспект — право и документы, документооборот и право, цифровое документирование и право. Возникает немало вопросов, на которые юридической науке только предстоит ответить: усиление потока информации и роль документирования, значение собственно юридических документов, роль права в придании юридического статуса официальным документам и, конечно же, вопросы качества документов, в том числе правовых. А. Ф. Черданцев — первый, кто в отечественной юридической науке обратил внимание на проблему юридических документов как достаточно самостоятельную, отметил, что «в наш динамический век, осложняемый густой сетью самых различных общественных связей и отношений, развивающихся в разных временных отрезках и протяженных на огромные расстояния, юридические документы облегчают общение людей, их деятельность, их жизнь»²⁷.

Неизбежно пододвигает нас к вопросам адекватной производственной составляющей общества к такой динамике и может ли государство обеспечить эффективными специалистами потребность общественной практики?

В этой связи поставленная известным российским правоведом, профессором В. М. Барановым проблема глубокой специализированной подготовки юристов-норморайтеров актуальна и своевременна. Автор аналитически глубоко вскрывает закономерности современного нормотворчества, его сложности, негативные проявления и др. Это вскрытие у В. М. Баранова многоуровневое — законотворчество, ведомственное нормотворчество, муниципальное нормотворчество, локальное и т. д. Автор в связи с обозначенной проблемой справедливо замечает: «Правотворчеством должны заниматься профессионалы, но весь вопрос в том, какими они должны быть, кто и как может их готовить? Предлагаем такого рода профессионалов именовать норморайтерами»²⁸.

Иначе говоря, В. М. Баранов предлагает новую технику обучения: господствующую в настоящее время практику выдачи дипломов типового образца прекратить, по крайней мере для специальности норморайтеров. К слову, отметим, что в юридической периодике В. Н. Протасов²⁹ высказывает и другое мнение. Автор прежде критикует бюрократию и бюрократизм, ставя знак равенства между ними. Если говорить дословно, то провозглашается следующее: «По существу, бюрократия и бюрократизм — это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях»³⁰. Нам всегда представлялось, что бюрократия и бюрократизм не одно и то же, и более того, бюрократия есть некая государственная ценность — ценность, без которой невозможно эффективное отправление государственных функций. Однако оставим эту дискуссию. Далее ученый с позиции «забюрократизированности» и «абсурдности» критикует все образовательные реформы и организационные новшества в научных исследованиях, проведенные в последние годы, и предлагает «вернуть Болонский процесс на родину» и по существу за основу взять советские образовательные стандарты. Не в обиду будет сказано, но это некий «плач по прошлому».

Позиция В. М. Баранова более конструктивна и сводится к тому, чтобы в рамках современных форм образования найти более совершенные, более эффективные способы получения качественного специализированного образования.

Несмотря на поддержку концепции В. М. Баранова, представляется, что его подход требует развития. Скажем, правоприменительная деятельность и ее составляющая судебная — разве менее сложны? И не требуют углубленной подготовки, результатом которой должен стать специализированный диплом? А юрист-международник не требует углубленной подготовки и соответствующей государственной аттестации? Таким образом, в настоящее время дифференциация подготовки юристов будущего видится, по крайней мере, по трем направлениям: юрист-норморайтер, юрист-правоприменитель, юрист-международник. Венчать эти направления обучения должен специализированный диплом. Заметим, что в последнее время не только в Российской Федерации, но и в странах СНГ отдельно ведется подготовка специалистов по специальности «Судебная экспертиза» (специализация — криминалистические экспертизы). С этой целью на базе юридических институтов создаются кафедры судебной экспертизы и криминалистики, которые являются выпускающими кафедрами юридических институтов по специальности «Судебная экспертиза». В первую очередь, такая подготовка кадров нацелена на трудоустройство в государственных организациях и учреждениях, оказывающих экспертные услуги в правоохранительных органах, судах, юридических консультациях. Выпускники данного направления по завершении обучения овладевают навыками, свойственными не только юристам, но и представителям технических специальностей. В то же время такие специалисты отличаются от специалистов, получивших знания в технических вузах, так как изначально пропитаны духом юриспруденции. Следует сказать, что на постсоветском пространстве в Казахстане и Кыргызстане выпускают аналогичных специалистов: в частности, на юридическом факультете Кыргызско-Российского Славянского университета им. Б. Н. Ельцина существует не только специализированная кафедра, но и криминалистический центр. В структуру центра входят лаборатории (трасологических и баллистических исследований; криминалистического исследования документов; судебной фотографии, судебной видеозаписи и специальной техники), кабинет тактико-специальной подготовки и стрелкового тира, криминалистические полигоны, а также учебно-методический кабинет криминалистики. Соответственно, это позволяет выделить еще одно направление узконаправленной деятельности юриста: юрист — судебный эксперт.

В то же время, если мы обратим взор на правовую карту мира, то на одном уровне с общепринятыми стандартами дифференциации юридической профессии мы можем видеть еще одно направление деятельности юриста. Это деятельность судей исламских государств, которая требует одновременного применения знаний юриспруденции и религии. Для занятия должности судьи будущие кандидаты в обязательном порядке проходят обучение основам исламского права и религии одновременно на одном уровне с основами действующего законодательства. Судебная система в данных государствах носит двойственный характер (рассматриваются дела с участием мусульман (исламские суды) и немусульман), в связи с чем должность судьи (кади) в исламских судах вправе занимать лишь выпускники учебных заведений, получившие специализированное религиозно-юридическое образование. Дело в том, что для рассмотрения дела по существу требуется знать принципиально значимые установки ислама и действующее законодательство, которое не всегда и не в полном объеме включает нормы ислама. Аналогичным образом обстоит дело в немусульманских странах с преимущественным проживанием мусульман, в частности, по законодательству Индии (особенно в штатах Ассам и Кашмир) разрешается рассматривать неимущественные споры среди мусульман судьями-кади (правоведами-религиоведами) в исламских судах. С учетом сказанного можно отметить, что в некоторых частях мира юристам необходимо быть и юристами-религиоведами.

Таким образом, напрашивается следующий вывод. Современное право — сложное, разноуровневое и разнохарактерное явление, в его пополняющемся арсенале — самые различные технико-юридические средства, обеспечивающие бесперебойную юридическую регламентацию. Объем собственно права, количества его предписаний имеет постоянную тенденцию к увеличению. Усложняется и его источниковая база, то, что принято называть документальной основой права. Правореализация — не менее сложный механизм, с появлением цифровых технологий она стала еще более многогранной и динамичной. Новые технологии, цифровое общество и многие другие современные приметы времени требуют дополнительных усилий в плане подготовки такой юридической профессии, как юрист-эксперт. О роли международного права в современной, все усложняющейся жизни не приходится говорить. В этой связи поставленная профессором В. М. Барановым проблема дифференциации юридической специальности, разработки специальных образовательных технологий своевременна и требует поддержки со стороны не только юридической общественности, но и Министерства науки и высшего образования Российской Федерации.

Василевич Григорий Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой конституционного права Белорусского
государственного университета

ВЫСОКОЕ КАЧЕСТВО И ПРИЕМЛЕМАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА — ВАЖНЕЙШЕЕ ТРЕБОВАНИЕ ВРЕМЕНИ

В юридической литературе справедливо обращается внимание на избыточность правового регулирования, нестабильность законодательства, его постоянную корректировку, кроме того, на противоречивость, пробельность и иные дефекты правовых норм. Эти темы обычно находятся в центре внимания ученых и практиков, регулярно обсуждаются на конференциях, семинарах, круглых столах. Поводы для этого действительно есть. Если в начале 90-х годов прошлого столетия не хватало современных, отвечающих новому вектору развития актов, то сейчас акцент должен быть смещен в сторону большей стабильности установленных правовых норм. Это необходимо для того, чтобы граждане, юридические лица, суды, иные правоприменительные органы могли строить свои планы, в том числе и хозяйственные, хотя бы на ближайшую перспективу, были уверены в том, что не подвергнутся неожиданным изменениям. Стабильность правового регулирования содействует укреплению законности и правопорядка, так как позволяет формировать единую правоприменительную практику, обеспечивать равенство всех перед законом и судом.

Пока же высокое качество законодательства обеспечить не удается, что ведет к его постоянным изменениям и дополнениям. Видными учеными выдвигаются конструктивные идеи о новых юридических технологиях, которые следует применять специалистам при разработке проектов нормативных правовых актов. К сожалению, несколько меньшее внимание уделяется подготовке тех специалистов, которые должны заниматься законопроектной и иной нормотворческой деятельностью. В этой связи совершенно справедливо профессором В. М. Барановым акцентируется внимание на подготовке специалистов, которые бы владели навыками нормотворчества. Он даже предложил термин «норморайтеры» — как полагаем, лица, пишущие (создающие) нормы³¹. Термин вполне уместен, хотя и имеет англоязычною составляющую, как и термин «драфтсмены» (лица, готовящие проекты). Не будем спорить о терминах в данном случае: главное, чтобы стали лучше законы и иные нормативные правовые акты.

А вот что касается подготовки специалистов по написанию проектов, то здесь огромное поле для размышлений и предложений. Профессор В. М. Баранов справедливо обратил внимание на то, что системного обучения навыкам подготовки проектов нормативных правовых актов нет. По его мнению, необходимо разработать профессиональный стандарт такого специалиста. Завершающим этапом подготовки таких специалистов должен стать выпускной квалификационный экзамен. При этом он предлагает, чтобы был утвержден соответствующий образовательный стандарт³². Идеи уважаемого профессора В. М. Баранова являются конструктивными и заслуживают поддержки. Они продиктованы общественными интересами, их реализация послужит благу людей и государству.

Конечно, в высших учебных заведениях полезно преподавание предмета по правотворческому процессу, но этим подготовка вышеназванных специалистов не может ограничиваться. В Белорусском государственном университете для студентов, специализирующихся в области организации и деятельности органов государственной власти, указанный предмет преподается. Однако важно освоить не столько нормотворческую технику, сколько обладать широким кругозором, знать объект регулирования, правильно определить цели и предложить правовой механизм их достижения, то есть надо иметь хорошую общую юридическую подготовку. Ведь проблемы преимущественно состоят в общей несогласованности актов законодательства как по горизонтали (имеются в виду одноуровневые акты), так и по вертикали, когда, например, положения закона, указа получают такую трансформацию на низовом нормотворческом уровне, что приводит к их грубому искажению. Важно уже со времени обучения в высшем учебном заведении приобщать студентов с учетом их будущей специализации к работе в составе рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов. Такое некабинетное, деятельностное участие в практической подготовке проектов сократит время адаптации молодого специалиста на новом рабочем месте.

Что же касается уже работающих сотрудников юридических служб органов местного управления и самоуправления, министерств, ведомств и иных органов более высокого уровня, то имеются все юридические инструменты для приема на работу наиболее квалифицированных специалистов, их отбора. Да и сейчас можно обратить внимание на некоторые парадоксы в сфере нормотворчества. И в Российской Федерации, и в Республике Беларусь есть необходимый аппарат юридических служб, специалисты, занимающиеся нормотворчеством, у нас накоплен за последние двадцать пять лет определенный опыт, однако нормотворческая и правоприменительная деятельность не лишена существенных недостатков, в том числе и тех, о которых сказано выше.

Проблема в значительной степени, на наш взгляд, заключается в недостаточно тщательном подборе на указанное направление деятельности, в отсутствии самоотдачи, некоторой утрате чувства ответственности за выполняемую работу, в определенной мере в отсутствии персональной ответственности за ненадлежаще подготовленный проект нормативного правового акта. Ввиду участия в нормотворчестве широкого круга субъектов порой сложно привлечь кого-то к ответственности за некачественную подготовку проектов правовых актов. Отсутствует систематический контроль за исполнением принятых актов, который особенно целесообразно делать по прошествии короткого периода после вступления акта в силу. Давно назрела необходимость усиления контроля в данной области палат Парламента и местных представительных органов. Конституция и текущее законодательство дают им широкие полномочия в данной сфере. Надо ими пользоваться во благо государства и людей.

Заметим, что в наших государствах — России и Беларуси — постоянно совершенствуется порядок подготовки проектов актов, их обсуждения, введения в действие, однако сделано не все. В Российской Федерации есть добротная Концепция совершенствования российского законодательства. У нас, в Республике Беларусь, к сожалению, одобренная Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь была рассчитана на 2001–2005 годы, то есть она себя уже исчерпала, а новой пока нет, но что касается необходимости принятия новой концепции, которая бы определила дальнейшие шаги совершенствования источников белорусского права, то это, несомненно, нужно. Компенсировало бы отсутствие обновленной концепции более основательное содержание программного закона «Об основных направлениях внутренней и внешней политики». Этот программный закон содержит много основополагающих позиций, но можно было бы сделать его еще более содержательным и на практике превратить в источник, на который ссылаются нормотворческие и правоприменительные органы. Если судам или иным органам правоприменения сложно сориентироваться на конституционный принцип или норму, то обращение к данному программному закону могло бы помочь в принятии законных (справедливых) решений. В этом законе можно было бы предусмотреть раздел об основных направлениях в сфере нормотворческой и правоприменительной деятельности, наполнить его принципами, о которых будет сказано ниже.

В Концепции (п. 3) было зафиксировано, что ее реализация будет способствовать стабилизации законодательства. Эта миссия, на наш взгляд, не выполнена в полной мере. Подтверждением этому являются многочисленные изменения в законодательные акты. В Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь за время его действия вносились изменения примерно 40 законами, в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (КоАП) — 75 законами, Уголовный кодекс Республики Беларусь — 70 законами, Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь — 50 законами. Не отличаются стабильностью и некоторые обыкновенные законы.

Конечно, следует реагировать на изменившиеся потребности экономического и социального развития, но надо научиться их предвосхищать, прогнозировать и изменять законодательство на опережение, а не отставать на несколько лет. Вот этому умению и должны обучаться будущие (норморайтеры) драфтсмены. Наиболее наглядно это проявилось при принятии нового Жилищного кодекса Республики Беларусь, изменившего порядок сохранения мест в общежитии, и при изменении права на пенсию в зависимости от трудового стажа. Даже не оспаривая целесообразность таких изменений, обратим внимание на нежелательность быстрых, резких корректив: в современной зарубежной практике, решениях международных судов большое внимание уделяется названному выше принципу прогнозирования последствий действия нормативного правового акта, предсказуемости правового регулирования как важного условия доверия граждан к власти, установления переходного периода для адаптации к новым, изменившимся условиям. Существующие здесь подходы полезно учесть и нам.

Важнейшим элементом принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства является не только разумная стабильность регулирования правовых отношений, но и недопустимость произвольного изменения законодательства (иначе это можно расценивать как злоупотребление правом), установление оптимального периода для адаптации граждан, субъектов хозяйствования к новым правовым правилам. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия им какого-либо решения. Таким образом, можно вести речь о соблюдении принципа ожидания принятия государственными органами правовых решений.

Следует стремиться к максимальному совпадению формы выражения с нормативной волей субъекта власти. Это возможно при условии овладения в совершенстве языковой и логической нормотворческой техникой. Проблемы с прогнозом правового регулирования очень часто видны, когда нормотворческие органы, вовремя не предвосхитив развитие событий, не устанавливают оптимальный переходный период для подготовки граждан, предпринимателей к меняющимся новым условиям в связи с введением в действие акта. На наш взгляд, для введения в действие некоторых важных решений такие переходные периоды могли бы составлять не дни или месяцы, а даже годы: человек, планируя свою жизнь, деятельность, должен быть уверен в том, что эта сфера не подвергнется скоропалительным изменениям. При таком подходе только усиливается доверие к власти, государству.

О необходимости упорядочения этой работы, решения ряда спорных и неоднозначно реализуемых на практике вопросов активно высказываются представители субъектов хозяйствования, специалисты, граждане, которым пришлось в своей жизни столкнуться с исполнением актов законодательства. Ими обращается внимание на то, что довольно часто представители государственных органов (должностные лица) дают ответы по поступившим к ним запросам, юридические и физические лица действуют в соответствии с полученными разъяснениями, а затем вышестоящая организация или контролирующие (надзорные) органы, не соглашаясь с данным разъяснением, привлекают юридическое или физическое лицо к ответственности за неисполнение акта законодательства. Возникают также вопросы о том, где можно оспорить обратившемуся субъекту данное ему разъяснение, с которым он не согласен, в какой форме должно быть дано толкование (разъяснение), какие наступают последствия в связи с новым поворотом практики применения в результате данного толкования (разъяснения), и др. Все эти вопросы весьма важны для практики, так как дефекты при их решении порождают массу споров, вносят элементы нестабильности, подрывают доверие к нормотворческому органу, правоприменительным инстанциям, влекут имущественную и иную ответственность.

В нашей республике в настоящее время идет процесс обновления Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Изучение его новой редакции показывает, что по ряду направлений он учел некоторые недостатки аналогичного Закона от 10 января 2000 г. Вместе с тем имеется ряд пожеланий, вытекающих из потребностей практики. В новой редакции закона следует дать определение государственных программ подготовки проектов и соответствующих планов. В качестве возможного рабочего варианта определения программы можно было бы предложить следующее: программа подготовки проектов нормативных правовых актов — это утвержденный Президентом Республики Беларусь либо по его поручению Советом Министров Республики Беларусь юридический документ, в котором определяются перечень проектов нормативных правовых актов, сроки и ответственные за их подготовку, ожидаемые результаты от реализации указанных актов. В этом ее отличие от плана, в котором не фиксируются ожидаемые результаты. Можно было бы подумать и об определении концепции развития законодательства. Например, концепция развития законодательства — это утвержденный Президентом Республики Беларусь юридический документ, в котором анализируется состояние законодательства, определены направления и сроки его дальнейшего совершенствования на перспективу, ожидаемые результаты от такой деятельности.

Работа над подготовкой проектов нормативных правовых актов должна испытывать внешние импульсы — со стороны общества и граждан. Только в этом случае будет действительно творческое, а не ремесленническое отношение к подготовке актов: общественный контроль будет побуждать к лучшей работе.

В юридической литературе в последние годы много внимания уделяется проблеме обеспечения прогноза развития общественных отношений в связи с воздействием на них правовых средств, учета возможных рисков по причине принятия и введения в действие акта законодательства. Российскими авторами справедливо отмечается, что «неумение и нежелание объективно оценить, выявить факторы, влияющие на ее развитие, определить цели и средства правового воздействия, поспешность в подготовке и принятии актов, поток поправок и изменений, отсутствие расчетов и аналитической информации, недооценка механизма правоприменения, отсутствие научного предвидения» являются причинами недостатков правового регулирования как предшествующего, так и современного периодов³³.

Российские ученые много внимания уделили проблеме экспертизы актов, в том числе на предмет противодействия коррупционным проявлениям. Правовая экспертиза является исследованием эксперта, обладающего специальными знаниями, с целью использования полученных результатов в юридической деятельности. Такое исследование проводится в силу указания на его проведение либо по решению или поручению уполномоченных на то лиц, либо в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанных на применении³⁴.

Выделяют различные виды экспертиз нормативных правовых актов. Например, Ю. А. Тихомиров называет экономическую, финансовую, юридическую, экологическую, техническую и др³⁵.

В нашей республике и Российской Федерации приняты и действуют акты различной юридической силы, в которых идет речь о необходимости проведения экспертизы подготовленных проектов. Этот вопрос имеет даже наднациональный характер: принято несколько решений органов Союзного государства. Обратим внимание также на то, что противодействие коррупции давно вышло на международный уровень: принято и действует множество международных документов. В частности, Конвенция ООН против коррупции (заключена в Нью-Йорке 31 октября 2003 г.) предусматривает необходимость государств-участников регулярно проводить оценку юридических актов с точки зрения соответствия их требованиям по предупреждению коррупции (ст. 5).

Овладеть навыками такой экспертизы — также одна из задач разработчиков проектов нормативных правовых актов.

Комплекс приемов и методов, других правовых инструментов и процедур составляет суть правовой экспертизы, которая имеет целью обеспечить оптимальное использование ресурсов посредством принятия эффективного правового решения³⁶. Вот этими приемами и методами должны владеть норморайтеры.

Таким образом, для проведения любого вида экспертизы необходимо обладать специальными знаниями, в том числе иметь теоретические знания и практические навыки в соответствующей области. Как справедливо замечает А. В. Филатова, экспертная деятельность — это целенаправленная, квалифицированная, характеризующаяся удовлетворением спроса процедура оценки ситуации (явления, действия), определения закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики³⁷.

В соответствии со ст. 47 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» подготовка проекта нормативного правового акта может включать проведение юридической и иных необходимых экспертиз. Согласно ст. 49 названного закона проект нормативного правового акта подлежит обязательной юридической экспертизе. По решению нормотворческого либо иного уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т. д.), за исключением случаев, когда настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке.

Наряду с этим в Беларуси предусмотрено проведение криминологической экспертизы. Она впервые введена законом Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г. № 321-З «О внесении изменений и дополнений в закон Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”» (ст. 49–1). В настоящее время в нашей стране (в отличие, например, от России) нет специального законодательства, посвященного антикоррупционной экспертизе, и она проводится в рамках криминологической экспертизы. В действующей редакции ст. 49–1 упомянутого Закона предусмотрено, что проекты нормативных правовых актов подлежат криминологической экспертизе в случаях и порядке, установленных Президентом Республики Беларусь.

В настоящее время проведение криминологической экспертизы проекта правового акта осуществляется после проведения его обязательной юридической экспертизы, предусмотренной законодательными актами.

Норморайтерам, как нами уже отмечено, недостаточно просто написать красивый закон (иной акт). Он должен органично вписываться в национальную правовую систему, быть его органичной частью. Право и экономика взаимодополняют друг друга, испытывают взаимовлияние. Важно овладеть навыками экономической оценки права. Здесь огромное поле деятельности для профессионалов.

Век информационных технологий принципиально меняет содержание многих ранее устоявшихся отношений. Новые навыки в этой сфере также важны в процессе нормотворчества и правоприменения. Западные страны внедрили в этой области много полезного, что можно использовать и в нашей практике. В частности, искусственный интеллект можно было бы использовать если не для подготовки чернового варианта будущего проекта, то для проведения правовой экспертизы, однако окончательную юридическую оценку на данном этапе развития должны осуществлять профессионалы-юристы.

Нами обозначены лишь некоторые проблемы, которые волнуют ученых и практиков. Их значительно больше. Для их решения, действительно, нужны новые направления в подготовке специалистов, в том числе тех, кто считал бы своим призванием создание современного законодательства, отвечающего вызовам времени.

Скачкова Галина Семеновна,
доктор юридических наук, профессор, заведующая
сектором трудового права и права социального
обеспечения Института государства и права Российской
академии наук

ПРОФЕССИЯ «НОРМОРАЙТЕР» И ТРУДОВОЕ ПРАВО

1. Ознакомление со статьей В. М. Баранова «Норморайтер как профессия», предлагающего ввести в правовую среду такое понятие, как «норморайтер», то есть профессионал в правотворчестве (в английском варианте legal rules writer), показало важность и необходимость такого института в современной России, нормотворчество в которой осуществляется на всех уровнях территориального обустройства страны.

Вместе с тем полагаем, что предложения по улучшению качества нормотворчества и механизма его применения на практике имеют значение при совершенствовании всего массива документов правового характера, поэтому такие предложения не должны ограничиваться сферой действия актов лишь на федеральном и региональном уровнях.

Ведь если вести речь, например, применительно к трудовому праву, то немаловажное значение в реализации социально-трудовых прав граждан имеют не упомянутые в статье В. М. Баранова нормативные правовые акты, которые также должны быть подготовлены на надлежащем уровне.

Обратимся к ст. 5 Трудового кодекса РФ, определяющей источники трудового права, в состав которых входят и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы этой отрасли права, с установлением четкого соотношения между ними.

Так, согласно положениям данной статьи «органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Как гласит ст. 5 Трудового кодекса РФ, трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

В трудовом праве особое значение отводится социальному партнерству в сфере труда, одним из принципов которого, как предусмотрено ст. 24 Трудового кодекса РФ, является «соблюдение сторонами и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».

За несоблюдение же любыми участниками отношений сферы трудового права трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, виновные лица привлекаются к различным видам ответственности (дисциплинарной, материальной, административной, уголовной).

Согласно ч. 1 ст. 8 Трудового кодекса РФ «работодатели, за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее — локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями».

Законность действия и применения локальных нормативных актов обусловлена необходимостью соблюдения требований ч. 4 ст. 8 Трудового кодекса РФ: «Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного статьей 372 настоящего Кодекса порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения».

Таким образом, мы видим, что грамотное нормотворчество необходимо при принятии любого рода документов нормативного характера, разработчики которых должны и обязаны ориентироваться на акты большей юридической силы.

2. Реальная потребность в профессии норморайтера требует подготовки специалистов, владеющих профессиональной компетенцией, то есть имеющих определенную квалификацию, под которой в ч. 1 ст. 195.1 Трудового кодекса РФ понимается «уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника».

Наличие же профессиональной компетенции объективно требует выработки требований к квалификации работника для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в том числе выполнения определенной трудовой функции, что осуществляется посредством профессиональных стандартов, содержащих характеристики квалификации (ч. 2 ст. 195.1 Трудового кодекса РФ).

Таким образом, для подготовки норморайтера необходим специальный профессиональный стандарт с развернутым описанием необходимых профессиональных компетенций.

3. Относительно разработки особого образовательного стандарта норморайтера необходимо обратиться к приказу Минобрнауки России от 1 декабря 2016 г. № 1511 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата)» (далее — ФГОС ВО).

В ФГОС ВО содержится раздел IV «Характеристика профессиональной деятельности выпускников, освоивших программы бакалавриата по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция».

В п. 4.1 указанного раздела установлено, что вне зависимости от присваиваемой квалификации область профессиональной деятельности выпускников, освоивших программы бакалавриата, включает, в частности, разработку и реализацию правовых норм; обеспечение законности и правопорядка.

В п. 4.2 названы такие виды профессиональной деятельности, к которым готовятся выпускники, освоившие программы бакалавриата с присвоением квалификации «академический бакалавр», как нормотворческая; правоприменительная; правоохранительная; экспертно-консультационная.

Согласно п. 4.3 выпускник, освоивший программу бакалавриата с присвоением квалификации «академический бакалавр», в соответствии с видом (видами) профессиональной деятельности, на который (которые) ориентирована программа бакалавриата, готов решать следующие профессиональные задачи: нормотворческая деятельность — разработка нормативных правовых актов и их подготовка к реализации. Выпускник, освоивший программу бакалавриата с присвоением квалификации «прикладной бакалавр», в соответствии с видом (видами) профессиональной деятельности, на который (которые) ориентирована программа бакалавриата, готов решать следующие профессиональные задачи: нормотворческая деятельность — подготовка проектов нормативных правовых актов.

В п. 4.4 сказано, что выпускник, освоивший программу бакалавриата, в соответствии с видом (видами) профессиональной деятельности, на который (которые) ориентирована программа бакалавриата, должен быть готов решать соответствующие профессиональные задачи, среди которых в том числе указана нормотворческая деятельность: разработка нормативных правовых актов и их подготовка к реализации.

При этом в п. 5.4 раздела V «Требования к результатам освоения программы бакалавриата» говорится о том, что «выпускник, освоивший программу бакалавриата, должен обладать профессиональными компетенциями, соответствующими виду (видам) профессиональной деятельности, на который (которые) ориентирована программа бакалавриата: нормотворческая деятельность: способность участвовать в разработке нормативных правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1) …»

Итак, мы видим, что в ФГОС ВО в числе обязательных требований к профессиональной деятельности бакалавров содержится указание на способность к нормотворческой деятельности, включающей в себя, в частности, подготовку и разработку проектов нормативных правовых актов. Осталось дело «за малым»: на основе исходных данных разработать особый образовательный стандарт норморайтера.

5. Проведение предварительной экспертизы профессионального и образовательного стандартов норморайтера следует осуществлять в соответствии с Правилами разработки и утверждения профессиональных стандартов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22 января 2013 г. № 23 «О Правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов». Следует иметь в виду и приказ Минтруда России от 29 апреля 2013 г. № 170н «Об утверждении методических рекомендаций по разработке профессионального стандарта».

6. Весьма проблематично определить оптимальное количество норморайтеров, которых целесообразно ежегодно готовить. Вместе с тем можно согласиться с предложением В. М. Баранова о возложении обязанности по их подготовке на ведущие научные и образовательные центры, о повышении в дальнейшем квалификации норморайтеров при соответствующих органах государственной власти и управления.

7. Установление повышенной материальной и иной поддержки профессионального становления норморайтеров вряд ли необходимо: придание им статуса государственных служащих должно позволить им иметь предоставляемые последним льготы, гарантии и компенсации. Залогом чего должно стать добросовестное исполнение норморайтерами своих служебных обязанностей.

Полагаем, что предлагаемая В. М. Барановым именно для норморайтеров серия дополнительных льгот и преимуществ может, действительно, снижать конкуренцию в процессе служебного роста, поэтому надо весьма осторожно подходить к вопросу о предоставлении таких преференций. В частности, это касается, например, трехлетнего запрета на увольнение по причине слабой профессиональной подготовки; льготного медицинского обслуживания; повышенного пенсионного обеспечения.

В то же время для норморайтеров можно вполне устанавливать такие льготы и преимущества, как то: приоритетный доступ в кадровый резерв соответствующего (не только федерального!) государственного органа, установление специальных надбавок за сложность труда, в том числе за работу с иностранным законодательством, и т. д.

Кодан Сергей Владимирович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации, профессор кафедры теории
государства и права Уральского государственного
юридического университета, член Экспертного совета
ВАК при Министерстве науки и высшего образования
Российской Федерации по праву

НОРМОРАЙТЕРСТВО И НОРМОРАЙТЕР: ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ ПРОЕКЦИИ ИЗУЧЕНИЯ (ЗАМЕТКИ НА ПОЛЯХ СТАТЬИ В. М. БАРАНОВА)³⁸

Профессор В. М. Баранов в своей статье, блестяще обозначив современные проблемы норморайтерства, вышел на широкий комплекс вопросов, связанных с исследованием данной проблематики. Среди них одна из главных — личностная составляющая правотворческой деятельности. В указанном плане остановлюсь на исследовательских проекциях изучения норморайтерства и деятельности норморайтеров в терминологии В. М. Баранова, которая, на наш взгляд, вполне обоснована и может быть принята в качестве таковой.

Источниковедческие проекции в изучении норморайтерства связаны с материалами, отражающими процесс участия отдельных личностей в создании правовых актов. Основным источником познания участия норморайтера в процессе правотворчества выступают проекты правовых актов и сопутствующие им документы, являющиеся интеллектуальными продуктами, которые создаются в процессе целенаправленной человеческой деятельности и относятся к сфере специфических занятий человека — правотворчеству. Правовые документы, выступая средством регулирования общественных отношений, тем не менее являются результатом и специфическим произведением деятельности конкретных людей, их подготовивших, — норморайтеров. И действующие правовые акты, и прекратившие юридическую силу правовые документы выступают как следы, оставленные мыслями и действиями живущих или некогда живших людей, и являются источниками права и источниками познания права. Именно законопроекты и связанные с ними документы подготовительного и пояснительного характера выступают как носители информации, позволяющие показать место и роль норморайтера в процессе правотворчества.

Личностные проекции изучения норморайтерства в истории и в современном развитии государственно-правовых институтов общества должны быть связаны с конкретными «творцами права». И хотя история не донесла до нас имена многих создателей законопроектов, но ключевые деятели, внесшие в развитие права определенный вклад, нашли свое место в истории и хорошо известны. Чаще всего они были связаны с именами правителей, но за ними последовали и вошли в историю те, кто, собственно, и создавали проекты узаконений и их кодификаций. Нам известен не только Кодекс Юстиниана, но и Трибониан — византийский юрист, сыгравший значительную роль в процессе его создания, а появление Кодекса Наполеона история права связывает с именами французских юристов Ф.-Д. Тронше,
Ф.-Б. Биго де Преамене, Ж.-Э.-М. Порталиса и др. История российского права прочно связана с именами не только ее царей и императоров, но и выдающихся правоведов, таких как М. М. Сперанский, М. А. Балугьянский, М. А. Корф, Д. Н. Блудов, Д. Н. Набоков, Н. С. Таганцев, И. Я. Фойницкий, Н. А. Неклюдов и многие-многие другие. Советское право развивалось в условиях обезличенности правотворчества — народные избранники принимали законы, а работники структур ЦК ВКП (б) -КПСС, аппарата Верховного Совета СССР и союзных республик ВНИИСЗ и др., которые готовили законопроекты, оставались в тени законодательных органов. Только конституции обозначались последовательно как «ленинская», «сталинская» и «брежневская». В постсоветской России некоторые законы получили весьма своеобразно обозначенное «авторство» («закон Яровой») или наименование («закон Димы Яковлева»). Представляется, что изучение «авторской компоненты» в истории и современном состоянии правотворчества в России представляет перспективное направление юридической науки.

Биографические проекции изучения норморайтерства представляют интерес с точки зрения исследования творческого пути отдельных «творцов права». Юридическая биографика позволяет обратиться к жизненному пути и вкладу отдельных лиц в развитие права. Биографии государственных деятелей и российских юристов, которые внесли вклад в правотворчество, широко представлены в таких изданиях, как Русский биографический словарь (25 т. СПб., 1896–1918), Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Эфрона (86 т. СПб., 1890–1907). Биографическая составляющая присутствует при переиздании трудов русских юристов в рамках серий «Русское юридическое наследие» (под ред. В. А. Томсинова), «Классика российской цивилистики». Данная тема наличествует и в журнальных публикациях. Особое значение для изучения личностно-биографической составляющей в изучении норморайтерства представляет четырехтомное издание «Правовая наука и юридическая идеология России. Энциклопедический словарь биографий», изданный Российским университетом правосудия в 2009–2015 годах под редакцией профессора В. М. Сырых. Изучение персоналий необходимо для проникновения в суть правотворческих процессов, для всесторонней оценки роли и места конкретных юристов в развитии права, для выяснения степени их воздействия на становление, формирование и последующую эволюцию правовых установлений, для воссоздания целостной картины общего процесса развития права.

Интеллектуальные проекции изучения норморайтерства показывают процессы, связанные с подготовкой законопроектов и сопровождающих их документов. Подготовленные документы выступают как продукт творческой деятельности норморайтера и с точки зрения их внутреннего содержания (заложенных идей, учений, теоретических подходов, обобщений практики) в текстуальной форме выступают как результат интериоризации мыслящим субъектом внешнего социально-культурного контекста своего времени и весьма показательны в аспекте личностного влияния на содержание предложенных правовых положений, их оснований и обоснований. В данном плане расширяются исследовательские возможности и просматривается прагматический подход к исследованию интеллектуальных процессов правотворчества через анализ как осознания норморайтером идей и проблем правового регулирования, способов и механизмов правового воздействия в конкретно-историческом срезе, так и воплощения их в тексте конкретного законопроекта индивидуализированным в этом пространстве «творцом права».

Текстологические проекции изучения норморайтерства связаны с изучением продуктов деятельности норморайтера — текста законопроектов и связанных с ним документов. Их содержание рождается только в результате словесной материализации идеи, в результате работы норморайтера в пространстве юридической профессиональной лексики. Исследование указанных документов как смыслового целого позволяет оценить не только текстуальные свойства предполагаемого к изданию правового акта (заголовок нормативного текста, объективированность правовых предписаний их логичность, завершенность, целенаправленность, прагматичность, структурность и др.), но и личные профессиональные качества, мастерство норморайтера. В этом плане не менее интересны и подготовительные документы: пояснительные записки, тексты выступлений по представлению проекта, интервью СМИ и другие носители информации. Эти носители информации показательны в плане выяснения мировоззренческих установок автора проектной документации, понимания им жизненных ситуаций и направлений их правового регулирования, владения юридической техникой, а также других характеристик предмета его творчества. Текст законопроекта и сопутствующие документы раскрываются во всем своем многообразии лишь только при желании и умении исследователя проникнуть во внутренний мир его создателя, понять его чувства и намерения, профессиональную и гражданскую позицию автора, его умение положить собственные мысли и суждения на язык права.

Практические проекции изучения норморайтерства связаны с исследованием исходных документов норморайтера и итогового продукта правотворчества — изданного нормативного правового акта. Именно в этом сравнении показательны различные проявления взаимодействий акторов правового развития — индивидуальных или коллективных субъектов правотворчества. На этом пересечении можно оценить влияние профессиональных качеств норморайтера и законодателей на качество правового регулирования. История и современность знает немало примеров, когда профессионально-качественный законопроект на его выходе в качестве закона приобретал совершенно иные характеристики, нередко становился реализацией целевых установок, политических и иных пристрастий, а нередко и профессиональной некомплектности «законотворцев». Сравнительный анализ документов правотворческого процесса на различных его стадиях, от проекта до изданного правового документа, позволяет раскрыть сущностные проблемы создания правового акта и призвать автора, нередко скрывающегося за коллективным мнением, к ответу. Общество должно знать и оценивать (желательно на выборах) своих героев и антигероев правотворческой деятельности.

Обозначив основные исследовательские проекции исследования норморайтерства, еще раз подчеркну своевременность поставленной В. М. Барановым проблемы, ее фундаментальную, прикладную и социальную значимость. Вынесенные им на обсуждение вопросы переводят проблемы правотворчества в обеспечение профессионализма и персональной оценки деятельности и ответственности участников создания правовых актов за их качество и эффективность в правовом регулировании жизнедеятельности российского общества.

В завершение перефразирую хорошо известный афоризм Сократа: «Заговори, — и я скажу, кто ты!» и выведу свою формулу относительно темы нашего дискурса: «Позволь прочитать написанный тобою законопроект, и я скажу, какой ты норморайтер!».

Давыдова Марина Леонидовна,
доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой конституционного и муниципального права
Волгоградского государственного университета

ПРОФЕССИЯ НОРМОРАЙТЕРА: МАССОВОСТЬ ИЛИ ЭЛИТАРНОСТЬ?

В обсуждаемой статье В. М. Баранова дается глубокое и развернутое обоснование идей, которые являются вполне логичным следствием многолетней работы нижегородской школы юридической техники. Со многими из предложенных тезисов хочется согласиться не столько даже в силу убедительности их аргументации, сколько в силу того, что аналогичные положения не раз обосновывались нами ранее. Остановимся, в первую очередь, на тех аспектах, которые заслуживают, по нашему мнению, поддержки.

Предложенное наименование рассматриваемой профессии «норморайтер», возможно, действительно является оптимальным по сравнению с другими вариантами. Более удачный по звучанию русскоязычный аналог — «правотворец», к сожалению, менее точен, так как охватывает не только (и не столько) специалистов, занимающихся подготовкой текста проекта, а скорее субъектов, имеющих властные правотворческие полномочия. Рассуждая об особом уровне квалификации и профессионального мышления юристов, ответственных за создание новых норм, мы ранее использовали их обобщенное наименование «законодатель»³⁹, но лишь для того, чтобы условно обозначить сферу их деятельности. На самом деле речь, конечно, идет не о самом законодателе, не о депутатах представительных органов, а о стоящем за ними штате профессиональных юристов, обеспечивающих качество принимаемых правотворческих решений, то есть фактически о тех, кто пишет правовые нормы.

Является ли эта деятельность специфической и требующей специальной подготовки? Безусловно. Правда, не во всех случаях такая подготовка может оказаться достаточной. Помимо нее требуется аналитический склад ума, высокий уровень профессионального мышления. Устраняя недостатки нормативных правовых актов, правотворец часто мыслит как судья в сложной правоприменительной ситуации: соотносит возможные варианты решения проблемы c действующей системой правовых норм, стремясь своими правотворческими действиями не разрушить логику последней, стараясь органично вписать новую норму в действующую систему права. Однако кроме глубоких правовых знаний, понимания логики права законодателю необходимы и прогностические способности, понимание логики общественной жизни. Важно критически оценивать пределы собственных возможностей, осознавать, что свобода правотворчества ограничена эффективностью существующих правовых институтов, организационными и функциональными особенностями правоохранительной системы, уровнем правовой культуры, готовностью общественного правосознания воспринять новую норму и множеством других факторов. Любые законотворческие решения должны исходить из приоритета целостности и стабильности правовой системы, что, в первую очередь, означает основываться на знании ее структуры и на понимании ее закономерностей.

Имеется ли реальная потребность в соответствующих специалистах? Да. И основной аргумент здесь даже не качественный (низкий уровень подготовки действующих нормативных актов), а количественный. По сравнению с советским периодом число людей, занимающихся правотворческой деятельностью, увеличилось на порядки. Речь не только о федеральных и региональных органах законодательной и исполнительной власти, ведущих активную законотворческую и подзаконную правотворческую работу. Огромный пласт правовых норм создается в процессе муниципального правотворчества. В Российской Федерации по состоянию на 1 мая 2017 г. насчитывается 22 136 муниципальных образований⁴⁰. Размеры, бюджетные возможности, активность нормотворческой деятельности этих муниципальных образований могут существенно различаться. Далеко не каждый орган местного самоуправления может позволить себе даже включение в штат юриста. Тем не менее качество правотворческой деятельности на этом уровне чрезвычайно значимо, так как влияет и на качество жизни людей, и на общий уровень системы действующих нормативных правовых актов.

Еще более значительным по объему является блок локальных нормативных актов. По данным на апрель 2018 года, в России зарегистрировано 3 632 440 действующих коммерческих и 635 355 некоммерческих юридических лиц⁴¹. Подготовка внутренних нормативных правовых актов для этих организаций является обязательной составляющей профессиональной деятельности огромного количества юристов. Владение нормотворческими навыками в этой связи становится не элитарной профессиональной компетенцией, а необходимым условием профессиональной состоятельности современного юриста.

В определенной мере проблему могут решить специализированные программы повышения квалификации (для муниципальных служащих, для корпоративных юристов и т. п.), но, учитывая количество потенциальных нормотворцев, главным средством является совершенствование базовой подготовки юриста.

Многое в области формирования правотворческих компетенций уже делается. Во-первых, в течение последних двух десятилетий практически в каждом вузе начал читаться курс юридической техники. Объем и структура таких курсов могут различаться, но проблемы правотворчества затрагиваются практически в каждом из них. В результате новое поколение юристов выпускается из вуза хотя бы с представлением о том, что для создания закона, как и для составления любого юридического документа, недостаточно просто грамотности или интуиции, необходимо владение соответствующими технологиями. Во-вторых, существенную поддержку данной тенденции оказало закрепление правотворческих компетенций в федеральных государственных образовательных стандартах по юриспруденции, что значительно повысило статус технико-юридических дисциплин в глазах вузовской бюрократии. Возможно, эффект от данной работы пока не очень заметен, потому что новое поколение юристов только начинает свою карьеру. Но со временем качественные изменения, связанные с массовым внедрением в образовательные программы вопросов, касающихся правотворчества, должны произойти.

Отменяет ли такой массовый «правотворческий ликбез» необходимость точечной подготовки высококвалифицированных специалистов по созданию законов? Вероятно, нет. Чем выше положение нормативного правового акта в иерархии действующего законодательства, тем заметнее негативный эффект от его недоработок и дефектов. На авторах проектов федеральных законов лежит поэтому особая ответственность, и вполне логично предъявлять к ним особые требования.

Детализация этих требований в обсуждаемой статье вызывает, тем не менее, некоторые возражения.

На одной из конференций по юридической технике руководитель группы разработчиков законопроектов министерства юстиции Канады Жан-Поль Шабделен рассказывал о том, что представители Управления законодательных служб сами посещают юридические факультеты с целью поиска и отбора студентов, обладающих аналитическим мышлением, способных к работе с текстом закона. Именно эти, лучшие, выпускники в дальнейшем проходят дополнительное обучение в министерстве юстиции, чтобы стать редакторами законопроектов⁴². Важными в этом примере представляются два момента:

1) норморайтер — это не отдельная специальность, а дополнительная квалификация, требующая высочайшего уровня общепрофессиональной юридической подготовки. Их обучение целесообразно только в рамках магистерских программ либо программ дополнительного образования, то есть тогда, когда студент уже полностью освоил базовые юридические знания;

2) инициатива в занятии этой деятельностью (по всей вероятности, престижной и хорошо оплачиваемой) должна исходить от осуществляющего строгий отбор потенциального работодателя. Доступ к правотворчеству должны получать не просто лучшие (и уж точно не те, кого просто привлекает солидный социальный пакет), а те, кто имеет способность, талант к такой деятельности, соответствующий уровень профессионального мышления.

Вероятно, говорить о профессиональном и тем более образовательном стандартах для норморайтера преждевременно. Для этого необходимо как минимум осознание в обществе и в профессиональной среде значимости и самостоятельного характера данной профессии, а также наличие устоявшейся практики и традиции подготовки подобных специалистов. Если с первой проблемой при желании можно справиться в относительно короткий срок (статья В. М. Баранова и инициированная им дискуссия тому подтверждение), то для второй требуется время.

К примеру, перспективы реализации соответствующей программы рисуются в статье с большой степенью подробности, включая некоторые довольно фантастические. Так, предполагается формирование у будущих специалистов в области правотворчества чувства законности, моральной надежности, психологической стрессоустойчивости⁴³. К сожалению, надежной технологии формирования у студентов таких качеств на сегодняшний день не существует, несмотря на годами предпринимаемые усилия (обязательное изучение профессиональной этики юриста, закрепление во всех образовательных стандартах соответствующих компетенций и т. п.). Если бы подобная технология профессионального воспитания была разработана, то применить ее необходимо было бы не только к будущим норморайтерам, но и к правоприменителям, и к любым представителям юридической профессии, однако на сегодняшний день закрепление ее в стандарте норморайтера не даст никакого практического эффекта, обернувшись лишь очередным повторением общеизвестных штампов.

При отсутствии достаточного опыта по подготовке специалистов по правотворчеству мы можем лишь предполагать, как она будет реализована. Проекты подобного рода, в первую очередь, нуждаются в апробации, в накоплении достаточной позитивной практики, которая лишь затем может быть поддержана на нормативном уровне.

Успех правотворческой деятельности в значительной мере определяется соответствием правотворческой идеи сложившимся в обществе вариантам решения проблемы. В противном случае создание нормативного акта неизбежно превращается в социальный эксперимент. В полной мере это относится к проблеме подготовки профессиональных и образовательных стандартов. Стандарт норморайтера, если он когда-нибудь появится, должен здесь быть примером продуманного, взвешенного, неторопливого правотворчества.

Малько Александр Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки Российской Федерации, директор
Саратовского филиала ИГП РАН;

Трофимов Василий Владиславович,
доктор юридических наук, доцент, директор НИИ
государственно-правовых исследований Тамбовского
государственного университета имени Г. Р. Державина

НОРМОРАЙТЕР КАК ЦЕНТРАЛЬНЫЙ СУБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

В современном мире довольно много красочных плакатов с лозунгами, ориентирующими на то, какой должна становиться жизнь сегодня, а равно на то, какие позитивные изменения могут ожидаться в будущем (модернизация, инновации, научно-технологическое развитие и экономический прорыв, индустрия 4.0, цифровая экономика и пр.), от которых порой рябит в глазах, и явно напрашивается вопрос, когда и кем это все будет реализовано. Если часть этого общего вопроса по срокам реализации может быть каким-то образом снята привычными для людей обещаниями осуществить планы в ближайшей или чуть более отдаленной перспективе, то другая его составляющая, а именно — кто способен реализовывать столь грандиозные проекты — вопрос отнюдь не праздный, поскольку само по себе это осуществляться не может. Ответ, как ни странно, прост и, думается, вряд ли вызовет разногласия: это профессионалы во всех ключевых сферах жизни, с которыми могут быть связаны известные точки роста. Не последнее место в этой системе координат созидающих действий принадлежит творцам права, поскольку именно от их работы зависит во многом то, по каким сценариям и правилам будет идти развитие общества, и от того, насколько искомые правила качественны, будет зависеть общая устойчивость и поступательность всего хода развития.

Немало уже сказано и учеными и практиками в области права о том, что в реальной действительности довольно сильно распространены ошибки в правовом творчестве, насколько они бывают частыми, как они вредны и т. п. И, тем не менее, ситуация практически не меняется, свидетельством чему являются многочисленные изменения и поправки в действующее российское законодательство, период стабильности которого снизился до минимума, особенно почему-то за последние годы. Так, проведенный Центром стратегических разработок и компанией «Гарант» специализированный статистический анализ федерального законодательства (исследование охватывало период с 01.01.1994 по 31.07.2016), в частности, показал, что за период с 2011 по 2016 год интенсивность поправок в законодательство (даже по сравнению с предшествующим периодом) заметно увеличилась: «Если по состоянию на 31.12.2010 период стабильности составлял менее месяца только для Налогового кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, то по состоянию на 31.07.2016 менее месяца сделались периоды стабильности для Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов. Также следует отметить, что период стабильности уменьшился для всех кодексов, действующих на 31.07.2016»⁴⁴.

Можно согласиться с тем, что часть подобных изменений бывает вызвана объективными причинами, динамикой самой жизни и пр. Однако существенная их доля — это результат некачественного (непродуманного) правотворчества, часто — конъюнктурного и настолько интенсивного (подобный процесс в науке характеризуют как экстренный⁴⁵), что нередко его сравнивают с «принтером»⁴⁶. Все это нельзя списывать только на аспекты роста системы правотворчества новейшей истории России; кажется, уже пора привести данную систему в более-менее надлежащий вид и форму, осуществлять его максимально профессионально и в формате разумных действий.

Наверное, практики из сферы властных компетенций (правотворческих, правоприменительных, правоинтерпретационных и пр.) данные рассуждения теоретиков от юридической науки о должном могут отчасти рассматривать с определенной долей скепсиса, зная, что называется, изнутри весь процесс, имея практические представления о том, что то, что хорошо для теории, далеко не всегда годится для практики и подобные установки на профессионализм и разумные действия — не что иное, как простая банальность, известная с давних времен. Действительно, с точки зрения теоретических (идеальных) представлений о должном это и есть во многом прописные истины, которые, по всей видимости, можно было бы и не обозначать повторно, если бы в практике права они всегда находили свое отражение. Однако даже некоторые вышеприведенные фактические данные говорят, что это далеко не всегда так.

Искомый рациональный формат властно-правовых действий предлагается современной теорией правовой политики, в рамках которой выражается опыт представления юридической деятельности не столько в виде набора разрозненных правовых мероприятий, реализуемых в различных сегментах правовой системы и на разных уровнях, сколько в качестве внутренне согласованной системы юридических компетенций и акций, нацеленных на достижение запрограммированного правового эффекта. Правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов власти, институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, а также по цивилизованному использованию юридических средств, применяемых для достижения комплекса целей правового воздействия на общественные отношения⁴⁷; это стратегия и тактика деятельности государства в правовой сфере, построенные на четком представлении о том, какие вопросы требуется решить в краткосрочной и долгосрочной перспективах и при помощи каких правовых инструментов⁴⁸.

Категория «правовая политика» выражает необходимые критерии «должного» к тем правовым действиям, которые осуществляются в рамках правотворчества и других видов юридической деятельности (научная обоснованность, системность, последовательность, учет интересов гражданского общества, оптимальность, прогностичность и нацеленность на позитивный результат и некоторые другие), и вместе с тем ориентируется на «сущее» в правовой сфере общества, а потому способна предложить адекватные социально-жизненному контексту правовые формы. Сегодня это пока еще можно рассматривать как особый формат юридической деятельности, хотя очевидно, что именно такой подход к ее осуществлению должен войти в повседневную практику полномочных субъектов властно-правовой компетенции. Соответственно, последние не могут не обладать необходимыми профессиональными качествами, быть профессионалами своего дела в прямом смысле этого слова.

Несмотря на различные формы и виды правовой политики (затрагивающие разные этапы и направления юридической деятельности), основной формой таковой без преувеличения является правотворческая политика. Правотворческая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, связанная с разработкой и принятием качественных и эффективных правовых решений, обеспечивающих стабильное и вместе с тем прогрессивное развитие государства и общества⁴⁹.

Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, последовательного правотворческого процесса для внесения в него системности, юридической точности и красоты. Правотворческая политика есть деятельность, связанная с содействием правотворческому процессу, с созданием условий для его результативного осуществления, с формированием качественной системы законодательства, внутренне согласованного массива юридических норм⁵⁰.

Правотворческая политика в этом плане предполагает факт наличия правотворческой культуры у соответствующих творцов права, ее высокий уровень, особое качество. Однако механизмы формирования правотворческой культуры, пути повышения уровня и получения нового качества правотворческой культуры субъектов нормообразования пока в современной юридической науке и практике еще в полной мере не выработаны, современной исследовательской базы пока в необходимом объеме не представлено, за исключением, возможно, отдельных работ, в которых обращается непосредственное внимание и на культуру правового творчества в целом, и на правотворческую культуру субъектов этого вида юридической деятельности⁵¹. Практика же все настойчивее требует подобных знаний. В этой связи возникает необходимость в разработке теории правотворческой культуры, являющейся, естественно, особой разновидностью культуры правовой.

Главным субъектом правовой политики в связи с этим следует считать того, кто пишет законы, то есть правотворца, и/или (на современный манер) — норморайтера. Причем, как справедливо конкретизирует профессор В. М. Баранов (инициатор введения и разработчик этого понятия в юридической науке), это должен быть особый слой людей, которых специально подготовили для правотворческой работы и которые имеют соответствующего образца диплом; «правотворчеством должны заниматься профессионалы» — таков ключевой тезис ученого⁵².

Данная идея со всей очевидностью назревает в российском общественном сознании, в частности, в научном его компоненте. Так, в 2015 году Институтом законодательства и сравнительного правоведения была обнародована инициатива, согласно которой в стране необходимо начать развернутую подготовку специалистов по законотворческой работе, которые должны быть юристами, не просто разбирающимися в законах, но и умеющими их писать сами. «Необходима также корректировка учебных программ других российских образовательных центров, — говорит директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, вице-президент РАН Талия Хабриева. — В настоящее время вопросы правотворчества рассматриваются в узком формате учебных курсов теории государства и права и конституционного права». По ее словам, этого недостаточно, поэтому институт предлагает ввести в учебные планы юридических вузов новую учебную дисциплину «Теория и практика нормотворчества». Тогда юристы будут получать специальную подготовку именно по нормотворчеству⁵³. И, следует отметить, что содержательные учебные курсы в этом направлении юридическая наука готова предложить⁵⁴.

Как представляется, фигура норморайтера в наибольшей степени может характеризовать основного субъекта правотворческой политики, поскольку такая деятельность предполагает наличие в качестве своей продуктивной энергии именно профессиональный подход, который может быть связан исключительно с лицами, наделенными всеми необходимыми общекультурными, общепрофессиональными и сугубо профессиональными компетенциями, из которых складывается личность профессионального субъекта правотворческой деятельности. Непрофессионалы (в отношении права) и правотворческая политика — это вещи несовместимые, и опыт нашей правовой действительности это вполне подтверждает, когда существующий массив законодательства (включая законы и подзаконные акты) представляет в существенной степени бессистемную совокупность нормативных актов, скроенных, как лоскутное одеяло, фактом своего присутствия в официальной государственно-правовой жизни порой свидетельствующих, что «профессиональный подход» в определенном смысле обошел их стороной.

Очевидно, что подобное положение дел в ситуации известных глобальных вызовов не только не может быть характерно для российской правовой системы, но и требует достаточно радикального пересмотра, что, собственно, и должно выступать предметом концептуального и практического аспектов современной российской государственно-правовой политики, в частности — правотворческой политики, осуществлять которую могут только профессионалы в сфере правотворчества — норморайтеры.

Очевидно, что сам вопрос о технологии введения этой профессиональной когорты в структуру государственно-правовой системы далеко не так прост и однозначен, он должен иметь комплексное решение и поэтапный характер. Представленные в статье профессора В. М. Баранова «Норморайтер как профессия»⁵⁵ тезисы вполне могут служить в качестве руководства к действию для осмысления и решения данной проблемы именно в таком системном и комплексном ключе. Соответственно, необходимо объединение интеллектуальных усилий для того, чтобы правильное решение состоялось.

В этой связи оправданным можно считать предложение о создании на паритетных началах нескольким университетам совместного исследовательского научно-прикладного и учебного центра с условным наименованием «Правотворчество и юридическая техника нормообразования»⁵⁶, функции которого позднее, безусловно, конкретизируются, но на первом этапе он должен посвятить свою деятельность всестороннему научному обоснованию данного вида юридической деятельности как особой профессии юриста и механизма ее внедрения в практику государственно-правовой жизни общества.

Липинский Дмитрий Анатольевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры
конституционного и административного права
Тольяттинского государственного университета;

Мусаткина Александра Анатольевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры
конституционного и административного права
Тольяттинского государственного университета;

Вопияшина Светлана Михайловна,
кандидат филологических наук, доцент, заведующий
кафедрой теории и практики перевода Тольяттинского
государственного университета

О ПОДГОТОВКЕ НОРМОРАЙТЕРОВ В СВЕТЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ

Российское образование в целом, а юридическое в частности не одно десятилетие переживает период бурных реформ, бесконечных модернизаций, повышения эффективности и качества. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» действует уже более пяти лет, в соответствии с которым, а также на основании утратившего силу Федерального закона от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшие образовательные учреждения в приемную кампанию 2012 года перестали принимать абитуриентов по направлению подготовки 030501.65 «Юриспруденция» (специалитет) и начали подготовку по образовательным программам бакалавриата и магистратуры. До указанной даты вузам предоставляли право выбора: осуществлять подготовку как по программам специалитета «Юриспруденция», так и по соответствующим программам бакалавриата и магистратуры. Поэтапный переход на двухуровневую подготовку в области юриспруденции был заложен еще в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Однако правовая политика Министерства образования и науки РФ (в настоящее время Министерство науки и высшего образования РФ) в области подготовки юридических кадров не отличалась последовательностью и системностью. Так, очень быстро пришло осознание того, что в ряде случаев необходимо готовить не бакалавров, а специалистов, и приказом Минобрнауки России от 17 января 2011 г. № 39 был утвержден ФГОС по специальности 030901 «Правовое обеспечение национальной безопасности». Причем в первоначальной редакции он предусматривал присвоение квалификации «специалист», а не «юрист». Трудно судить, чем руководствовался ведомственный нормотворец, когда решил, что в дипломе в графе о квалификации должна присутствовать запись «специалист», а не «юрист». Думается, что так было сделано по аналогии с названиями должностей государственной и муниципальной службы, но такие квалификации должностей существуют только в системах государственной гражданской службы и муниципальной службы, их нет в правоохранительной службе и в частной сфере. Буквально через три года Министерство образования и науки РФ решило изменить название квалификации, издав приказ от 12 сентября 2013 г. № 1061 «Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования», в котором в графе о квалификации по данной специальности прямо указано — «юрист». Заметим, что о внесении изменений во ФГОС по соответствующему направлению подготовки ведомственный нормотворец просто забыл, оставив в нем квалификацию «специалист», а не «юрист». Изменения произошли и во ФГОС, но только в 2016 году, после принятия нового стандарта, а ФГОС от 17 января 2011 г. утратил свою силу. Четырнадцатого января 2011 года приказом Министерства образования и науки был утвержден ФГОС по направлению подготовки (специальности) «Правоохранительная деятельность» с присвоением квалификации «специалист», которая трансформировалась в «юриста» через два года на основе указанного выше приказа без изменения соответствующего ФГОС. Несколько позже появилась такая специальность, как «Судебная и прокурорская деятельность» и смежное направление подготовки «Судебная экспертиза» с присвоением квалификации «судебный эксперт».

Тематика нашей статьи посвящена вопросу о необходимости подготовки нормотворцев, или, если взять за основу западный образец, норморайтеров. Тогда логично возникает вопрос, зачем авторам данной статьи проводить краткий исторический экскурс в новейшую историю российского юридического образования. Ответ достаточно прост. Из приведенных нормативных актов видно, что они не отличаются системностью, а название квалификации изначально было не проработано, в результате через два года ее изменили, но опять несистемно и не во всех нормативных актах. Вполне понятно, что если бы к работодателю пришел выпускник с записью в дипломе «специалист», то у работодателя обязательно возникли бы вопросы: специалист в чем; почему специалист, а не юрист; чем специалист отличается от юриста. Иными словами, работодателю выпускник с такой записью в дипломе был бы просто непонятен. При этом основной целью введения новых ФГОС было сближение образования и практической деятельности, соответствие образования потребностям работодателя. Только вот у работодателя не спросили, а кто им нужен на рабочем месте — «специалист» или «юрист».

Очевидно, что чиновникам в Министерстве образования и науки не хватило аналитических навыков при принятии подобного рода решений, а также определенной системности мышления. В итоге создавалась видимость «бурной деятельности», поэтапного реформирования и модернизации. Забыли или не знали они и тот факт, что закон перехода количественных изменений в качественные не универсален и не всегда работает, а количество приказов, инструктивных писем, рекомендаций, директив и прочих подобных результатов ведомственного нормотворчества не всегда ведет к эффективному регулированию общественных отношений в сфере образования и в ряде случаев наносит вред уже устоявшимся общественным отношениям. Следствием такого нормотворчества МОиН РФ в вузах выступает бесконечная переделка различных рабочих программ дисциплин, ОПОП, ФОС и прочих «новомодных изысков» педагогико-чиновничьей мысли, введение которых якобы несомненно улучшает содержание и качество образования. В результате этого профессорско-преподавательский состав вузов, вместо того чтобы должным образом готовиться к лекциям и практическим занятиям, заниматься научными исследованиями, тратит время и бюджетные деньги на модернизацию не образования, а документации. Примечательно, что под утратившим силу ГОС 2 по специальности «Юриспруденция» стоят подписи ученых-составителей, докторов юридических наук, профессоров Е. А. Суханова, Н. И. Побежимовой, С. А. Комарова. Фамилии в сфере юриспруденции более чем известные. Это ученые-педагоги, отдавшие юридическому образованию не один десяток лет, подготовившие цикл учебников и учебных пособий, по которым выучилось не одно поколение студентов-юристов, то есть это специалисты, которые знают образовательный процесс подготовки юристов изнутри.

Все последующие ФГОС обезличены, если не принимать во внимание, что под ними стоит подпись министра. Министр подписал, а вот кто составил ФГОСы по направлениям подготовки бакалавриата и магистратуры «Юриспруденция», а также по специальностям «Правовое обеспечение национальной безопасности» и «Правоохранительная деятельность», остается загадкой. Можно утверждать, что ранее научно-педагогические кадры привлекались к разработке образовательных стандартов (по крайней мере, это утверждение верно в отношении юриспруденции) через деятельность учебно-методического объединения университетов Российской Федерации и федеральной ассоциации юридических вузов. Все новые поколения ФГОС по юриспруденции и смежным направлениям подготовки, в которых выпускник получает квалификацию «юрист», принимались без широкого обсуждения среди ученых-юристов. В этой связи также еще хочется напомнить ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в которой указано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Какое-либо обсуждение новых образовательных стандартов, касающихся подготовки юридических кадров, не проводилось. Все они были навязаны сверху, без учета реальных общественных отношений.

Ученых-юристов, а в особенности специалистов в области теории государства и права часто упрекают в оторванности исследований от реальной жизни. Давайте обратимся к определению правовой политики. Как отмечает А. В. Малько, «в условиях правовой реформы на первый план все больше и больше выходит политика правовая, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность…»⁵⁷. Обратим внимание на ключевой момент. Так верно указано, что это деятельность системная и научно обоснованная… На «системность» и «научную обоснованность» мы указали выше, на примере актов соответствующего министерства. Исследования теоретиков не оторваны от реальной жизни, только надо их уметь читать тем, кому они адресованы.

Таким образом, из краткого исторического экскурса в реформирование юридического образования вырисовывается ряд проблем:

– отсутствие понимания, кого необходимо готовить — бакалавров, магистров или специалистов;

– низкий юридико-технический уровень нормативных актов, принимаемых Министерством науки и высшего образования РФ;

– игнорирование профильным министерством мнения научного сообщества в области подготовки будущих специалистов-юристов.

Не знают или забыли чиновники в нашем министерстве и элементарную логику механизма правового регулирования, который работает только в случае наличия взаимных прав и обязанностей. В качестве примера (а их множество) достаточно привести требование Министерства образования и науки РФ о согласовании образовательных программ с работодателями. Требование изложили, только забыли чиновники, что у работодателей нет обязанности по запросам вуза проводить экспертизу образовательной программы, изучать ее и согласовывать. Такое согласование находится вне сферы правового регулирования, а значит, со стороны работодателя оно будет осуществляться по принципу: «хочу изучаю и согласовываю, а хочу вообще не изучаю». На практике это выливается в то, что вуз выступает в роли некоего просителя, просьбы которого выполнять не обязательно. Министерство науки и высшего образования РФ и не обладает полномочиями обязать работодателей проводить экспертизу, поэтому, прежде чем вводить подобного рода требования, необходимо было согласовать его с ключевыми профильными министерствами, ведомствами, агентствами, которые путем издания соответствующих нормативных актов обязали бы подведомственные им организации проводить экспертизу ОПОП. Еще проще было бы это реализовать не путем ведомственного нормотворчества десятка министерств, а посредством внесения изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», закрепив в нем обязанности заинтересованных субъектов общественных отношений изучать и проводить согласование образовательных программ. Заметим, что у Министерства науки и высшего образования РФ есть для этого все правовые возможности. Примечательно, что про абсурдность проводимых в образовании реформ и новых требований по количеству бумаг и согласований стали открыто писать в центральных юридических изданиях⁵⁸. Очевидно, что настал определенный предел, когда молчать уже недопустимо.

Изложенное позволяет нам согласиться с мнением профессора В. М. Баранова, что «правотворчеством должны заниматься профессионалы, но весь вопрос, какими они должны быть, кто и как может их готовить»⁵⁹. Верно отмечается в статье В. М. Баранова низкий уровень ведомственного правотворчества, наличие коллизий, противоречий, обусловленных отсутствием специалистов по подготовке нормативных правовых актов⁶⁰. И, самое главное, в настоящее время в российских вузах не осуществляется массовая и системная подготовка специалистов по юридическому письму, специалистов по подготовке нормативных правовых актов. Остается открытым вопрос, как готовить специалистов, в рамках каких направлений подготовки. Напомним, что в тех или иных вариациях квалификацию «юрист» в настоящее время предусматривают стандарты по направлению подготовки бакалавриата, магистратуры и трех специалитетов. В названиях самих направлений подготовки специалитета уже заложено будущее направление деятельности выпускника. Кроме того, ФГОСы по направлениям подготовки «правовое обеспечение национальной безопасности», «правоохранительная деятельность», «судебная и прокурорская деятельность» дают исчерпывающий перечень специализаций, по которым готовятся выпускники, среди которых отсутствует специализация, направленная на подготовку кадров в области подготовки нормативных правовых актов.

При этом сами ФГОСы носят противоречивый характер, так как чисто теоретически и по направлениям подготовки специалитета можно готовить норморайтеров. К примеру, ФГОС специальности 40.05.04 «Судебная и прокурорская деятельность» среди иных предусматривает такой вид профессиональной деятельности, как правотворческая, и две специализации — «Судебная деятельность» и «Прокурорская деятельность». Во ФГОС отмечено, что «при разработке и реализации программы специалитета организация ориентируется на конкретный вид (виды) профессиональной деятельности, к которому (которым) готовится специалист, и выбирает специализацию, исходя из потребностей рынка труда, научно-исследовательских и материально-технических ресурсов организации». Таким образом, специализация предстает как очень узкое направление в рамках конкретного вида (видов) деятельности. К примеру, правотворческий вид деятельности в рамках специализации «Судебная деятельность». Как известно, суд не занимается правотворчеством, подобную деятельность осуществляют только Судебный департамент при Верховном Суде РФ и управления судебного департамента в субъектах Российской Федерации, поэтому сразу возникает вопрос: сколько же необходимо специалистов по написанию нормативных правовых актов для нужд судебного департамента?

Становится очевидным вывод, что выпускник не может быть и не должен быть «заточен» под конкретное ведомство. Кроме того, к моменту окончания учебного заведения, в период бесконечных бурных административных реформ, оптимизаций, повышения эффективности, того или иного ведомства может уже просто не существовать.

Таким образом, мы пришли к первым предварительным выводам:

– готовить норморайтеров необходимо и потребность в таких специалистах очевидна;

– это должен быть специалист, обладающий в целом компетенциями по подготовке нормативных правовых актов разных видов и разных ведомств и органов, то есть с широтой взглядов, системностью юридического мышления и сформированным профессиональным правосознанием. Это должен быть специалист, хорошо знающий закономерности в области правотворчества и умеющий их использовать в практической деятельности.

Возникает и другой вопрос: а какая квалификация должна быть указана в дипломе выпускника? Бакалавр норморайтинга, магистр норморайтинга или специалист юрист-норморайтер? Работодатель около пяти лет привыкал к новым квалификациям «бакалавр юриспруденции» и «магистр юриспруденции» (это известно авторам из личного неоднократного общения с руководителями организаций и учреждений), а внедрения иностранных терминов и профессий он просто не поймет, и тем самым мы ставим в заведомо невыгодное положение выпускника при наличии потребностей в таких специалистах.

Отметим, что у авторов данной статьи собственные взгляды на соотношение бакалавриата и магистратуры, заключающиеся в том, что бакалавриат не должен обладать профильностью, так как специализацию должны получать в рамках программы магистратуры, но ФГОС и другие ведомственные акты не позволяют этого делать, поэтому считаем, что подготовка норморайтеров должна осуществляться в рамках бакалавриата соответствующего профиля подготовки, а также ее можно осуществить в процессе реализации отдельной магистерской программы.

Таким образом, подготовка норморайтеров должна осуществляться в рамках следующих направлений подготовки:

– бакалавриата «Юриспруденция», профиль «правотворчество»;

– магистратуры «Юриспруденция», профиль (магистерская программа) «правотворчество»;

– бакалавриата «Государственное и муниципальное управление», профиль «правотворчество в государственных и муниципальных органах»;

– магистратуры «Государственное и муниципальное управление», профиль «правотворчество в государственных и муниципальных органах».

По последним двум пунктам считаем необходимым дать краткое обоснование. Компетенции в области правотворчества не могут сформироваться, если студент не будет обладать знаниями по базовым юридическим дисциплинам, таким как теория государства и права, конституционное право, административное право, история государства и права и др. Учебный план подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления помимо указанных выше дисциплин включает такие предметы, как теория государственного управления, антикоррупционная деятельность, антикоррупционная экспертиза, бюджетное право и бюджетный процесс. Думается, что на их основе можно дать и специализацию в области правотворчества, подготовив специалиста по написанию нормативных правовых актов.

Возможен и третий путь подготовки «правотворцев», заключающийся в профессиональной переподготовке юристов, обладающих квалификацией специалиста, бакалавра или магистра, по образовательным программам профессиональной переподготовки объемом не менее 540 часов с присвоением квалификации «специалист в сфере правотворчества». Это относится к тем юристам (бакалаврам, специалистам, магистрам), профиль (специализация) которых ранее не был связан с правотворчеством.

Определившись с тем, в рамках каких направлений и уровней подготовки должны коваться кадры в области правотворчества, необходимо указать хотя бы в общих чертах, как должна осуществляться образовательная деятельность, в чем должны состоять особенности преподавания по тем или иным дисциплинам. Так, известно, что на втором году обучения студенты определяются с выбором своего будущего профиля, предметы которого будут изучать на третьем курсе. При этом действующими нормативными актами не запрещено выбирать профиль, начиная с первого курса, и даже поступать на конкретный профиль подготовки. Думается, что при подготовке норморайтеров профильность необходимо определять с первого курса и преподавание предметов должно осуществляться с учетом специфики будущего вида деятельности.

В. М. Баранов верно указывает, что даже в классические курсы образовательной программы подготовки норморайтеров должны быть включены темы, разделы, учитывающие специфику подготовки по данной профессии⁶¹. А. В. Малько, Д. А. Липинский и А. А. Мусаткина обладают опытом подготовки подобного рода учебников, но с учетом другой специальности. Так, в 2006 году был подготовлен учебник «Теория государства и права» для специальности «Налоги и налогообложение»⁶². Учебник отличается тем, что содержит в каждой главе (являющейся классической для данного курса) параграфы, учитывающие специфику будущей специальности, например: налоги как признак государства; финансовые органы в механизме государства; правотворчество финансовых органов; финансовые правоотношения; финансово-правовая ответственность; функция налогообложения; финансовое правонарушение и др. При этом при изложении большинства тем иллюстрация теоретических положений происходит на основе финансового законодательства. Учебник по теории государства и права, адресованный будущим правотворцам, также должен учитывать их будущую практическую деятельность. К примеру, в нем могут содержаться следующие параграфы: правотворческие органы в механизме государства; правотворчество в механизме правового регулирования общественных отношений; правовая политика в сфере правотворчества и другие. Ограниченные рамки статьи не позволяют нам подробно остановиться на данном вопросе, да и думается, что структура учебника по теории государства и права, предназначенного для норморайтера, должна стать предметом самостоятельного обсуждения. Повторим, что будущего норморайтера необходимо готовить с первого курса и любое учебное издание, адресованное ему, должно учитывать особенности его будущей деятельности. Кроме того, в структуре образовательной программы должны быть такие курсы, как юридическая техника, правотворчество, ведомственное правотворчество, толкование права, антикоррупционная экспертиза нормативных актов.

Целесообразно обратиться и к зарубежному опыту подготовки норморайтеров. Так, контент-анализ материалов сайтов зарубежных учебных заведений США, Австралии, Великобритании, Германии, где осуществляется подготовка юристов, таких как Harvard Law School, Brooklyn Law School, Schoolof Advanced Study University of London, The University of Sydney, Julius-Maximillians-Universität Würzburg и других, позволяет утверждать, что умение создавать письменные юридические тексты рассматривается как неотъемлемая и естественная компетенция профессионального юриста. Повседневная юридическая практика охватывает самые разные жанры текста: исковые заявления, апелляции, запросы, жалобы, предписания, постановления и многие другие, и от того, насколько грамотно с точки зрения композиции, выбора соответствующих языковых средств составлен документ, зависит эффективность институциональной коммуникации. Университеты, юридические школы разных стран для формирования умения создавать качественные письменные юридические тексты предлагают своим студентам учебные дисциплины «Юридическое письмо», «Письменная коммуникация». Как правило, подобные дисциплины включают в учебные планы на 1–2 семестра. Кроме того, студентам предлагается оттачивать вышеуказанное умение во время работы в юридических клиниках.

Однако умение создавать законодательные тексты, проекты законов следует рассматривать как отдельную компетенцию, в которой переплетаются такие компоненты, как знание норм права, умение оперировать абстрактными понятиями, организаторские способности, исследовательская интуиция, умение прогнозировать, но особое внимание следует уделить умению грамотно формулировать те или иные положения. Сформированная компетенция в области написания законодательных текстов связана с умением мыслить системно, структурно, с умением точно, логично и недвусмысленно оформлять мысли в слова. Уметь писать — значит уметь мыслить. Качественный письменный текст есть результат дисциплинированного или упорядоченного мышления. Работа над письменным текстом всегда связана с развитием аналитических способностей⁶³.

На сайте Гарвардской школы права указано: «Основная цель норморайтера — создание текста закона, не противоречащего законодательной базе, понятного, аргументированного, написанного ясным юридическим языком, текста, в котором посредством ссылок строго соблюдается взаимосвязь с другими юридическими текстами (законами, статьями, прецедентами)»⁶⁴. Это общая рамка требований. Она находит свою детализацию в различных руководствах по написанию законодательных текстов, в которых прописываются конкретные правила использования тех или иных языковых средств: знаков препинания, модальных глаголов, терминологии и т. п. Образцы таких руководств можно найти, например, на сайте Национальной конференции законодательных органов США⁶⁵.

Образовательные учреждения разных стран активно решают вопрос подготовки кадров в области создания законодательных текстов. Некоторые университеты предлагают международные магистерские программы (University of Ottawa, Canada, School of Advanced Study University of London, Great Britain)⁶⁶. Университетами предлагаются отдельные курсы по созданию нормативных правовых документов в программе подготовки бакалавров или курсы дополнительного образования⁶⁷. О том, какое внимание уделяется юридическому письму в законодательных органах США, говорят специально разработанные руководства по правотворческой деятельности, носящие весьма подробный и детальный характер. В России нет подобного рода документов ни в одном из законодательных органов⁶⁸.

Российские университеты должны также сформировать подобные формы обучения специалистов в области создания законодательных текстов, или норморайтеров, которые отвечали бы современным потребностям российского общества.

Черников Валерий Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный
юрист Российской Федерации, профессор кафедры
административного и финансового права юридического
факультета Нижегородского государственного
университета имени Н. И. Лобачевского

О НОВОМ ВИДЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРОФЕССИИ

Современные условия накладывают свой отпечаток на содержание и форму юридической профессии, на требования, предъявляемые к ней. Выступая 16 мая 2018 г. на Восьмом Петербургском международном юридическом форуме, Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев, говоря о будущем юридической профессии, отметил, что общественные потребности диктуют необходимость дальнейшей специализации этого вида профессиональной деятельности. В этой связи поднимаемая профессором В. М. Барановым тема⁶⁹ является своевременной и вписывается в число злободневных проблем юридической теории и практики. До тех пор пока существует право, будут востребованы специалисты по написанию этого права.

О востребованности новой профессии норморайтера

В своей статье автор обозначил довольно масштабную цель создания профессии норморайтера. Есть ли сегодня в этом крайняя необходимость?

Если говорить о специалистах в области нормотворчества, то, безусловно, — да. Но имеется потребность скорее не в профессии, а в ее специализации — особой юриспруденции. И поверьте, в рамках этого предмета есть, что изучать: нормотворческое планирование, субъекты и предпосылки законодательной инициативы, принципы и правила проведения правовой и антикоррупционной экспертиз, порядок согласований, организацию и процедуру прохождения проекта нормативного акта по инстанциям, начиная от мониторинга правоприменения и до официального опубликования, а также правовую базу, регулирующую определенную сферу деятельности, и т. д.

Плюс к этому хочу добавить, что в правовом государстве, коим является Российская Федерация, нормотворчество стоит во главе угла любой деятельности общества. Юристы, занимающиеся нормотворчеством, есть во всех федеральных органах исполнительной власти и их региональных подразделениях, они работают в представительных органах власти России на всех уровнях, в судебной системе, представлены в высших органах государственной власти и т. д. Только в системе МВД России в юридической службе трудится около пяти тысяч юристов. И все они — нормотворцы, подготовленные практикой без теоретической основы.

О специальном профессиональном стандарте

Думаю, что не надо детально объяснять необходимость подготовки грамотных юристов в сфере нормотворчества, так как очевиден тот факт, что ошибка юриста на этапе написания нормы права впоследствии тиражируется применителями сотни и сотни, а то и тысячи раз. Когда речь идет об основных законах и регламентах деятельности силовых ведомств, а также норматива, регулирующего уголовный аспект, то можно говорить о прямом вреде гражданам, причиняемом безграмотно написанным законом. Для граждан безграмотно написанный закон создает риски, о которых предупреждал еще И. Кант, который утверждал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека.

Вот один пример. В рамках проведения чемпионата мира по футболу в России 2018 года правоохранители были обязаны предпринять упреждающие меры в целях обеспечения безопасности граждан и гостей. Одним из предложений в этой связи был законодательный запрет на ношение, транспортировку и использование оружия. При этом не уточнялись виды оружия и не объяснялось, каким образом, не нарушив закон, транспортировать и использовать охотничье и спортивное оружие. Как следствие, пришлось вносить изменения.

Безграмотный законописец — это трагедия. В результате мы имеем то, что имеем — низкое качество правового регулирования жизни общества, громаду противоречивого, не согласованного между собой, разноформатного нормативного материала, который не известно, как применять, в том числе чтобы не нарушить корреспондирующие нормы.

Подготовка текстов проектов нормативных правовых актов требует особого уровня знаний, навыков и умений. В этом меня убеждает более чем 20-летний опыт нормотворческой работы. С коллективом единомышленников нами разработаны сотни законов и других нормативных правовых актов в сфере охраны правопорядка, тысячи ведомственных актов по линии МВД России.

Другой вопрос, как назвать таких профессионалов. Не думаю, что комбинированный термин с английской приставкой — это удачный вариант. Специалист в области нормотворчества не должен создавать текст из исходника, а сам творить текст нормативного правового акта. Ближе русские аналоги, например «юрист-нормограф».

Для подготовки норморайтеров необходим специальный профессиональный стандарт с развернутым описанием необходимых профессиональных компетенций, но прежде всего этот специалист должен обладать базовыми юридическими познаниями, хорошо ориентироваться в действующем национальном и международном правовом пространстве, в перспективах его изменений. И конечно, представлять механизм правового регулирования общественных отношений. Только из такой юридико-правововедческой основы должно произрастать «древо компетенций» специалиста в области нормотворчества — развернутый перечень требований относительно владения юридической и нормотворческой техникой.

В настоящее время в стране активно идет работа по внедрению национальной системы профессиональных квалификаций. Эта работа осуществляется под руководством Национального совета при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям. К сожалению, в области юриспруденции зарегистрирован лишь один профстандарт — «следователь-криминалист».

Этого не достаточно. Дело в том, что общеобязательные, формально определенные правила поведения, гарантируемые государством, отражающие уровень свободы граждан, организаций и выступающие регулятором общественных отношений, иными словами — нормы поведения, будут существовать всегда. И всегда будут востребованы специалисты, которые с учетом современной конъюнктуры развития общественных отношений в национальном и мировом контекстах должны будут своевременно облачать эти нормы в предписания законов.

Надо учитывать, что форматы деятельности нормотворцев также меняются в угоду требованиям времени. В недалеком будущем появятся профессии, содержащие в основе комплексный принцип, к примеру юрист-программист. Сейчас активно развиваются цифровые технологии, и многие направления жизнедеятельности уходят в сеть — цифровая экономика, медицина, юриспруденция. Технический прогресс порождает профессии будущего — космобиолог, инженер виртуальной реальности, нанотехнолог и др. Новые профессии должны быть встроены в общественную жизнь и обеспечены правовыми регуляторами, созданными специалистами, владеющими навыками единого подхода к разработке нормативных правовых актов, понимающими природу нормы права, а этому надо научиться.

О профессиональном образовательном стандарте

Требуется ли особый образовательный стандарт для норморайтера? Безусловно, будущие юристы, в первую очередь, должны владеть основами юридической техники подготовки нормативных актов. И соответствующие дисциплины должны быть предусмотрены в образовательных программах. Об этом я уже говорил более десятка лет назад. Вместе с тем, ввиду специфики нормотворческой работы, необходимый уровень познаний и владений может быть достигнут лишь на базе добротной общей юридической подготовки, о чем я уже сказал выше.

Дело в том, что в процессе законотворчества задействовано много инстанций, преодолевается несколько стадий прохождения проекта нормативного правового акта, на каждой из которых есть проблемные зоны, такие как выявление правовой проблемы, требующей законодательного урегулирования; интересы и конфликты интересов хозяйствующих субъектов; лобби; финансовое обеспечение; утверждение порядка реализации будущего нормативного акта с учетом необходимости издания подзаконных нормативов, глубокое знание правовой базы, регулирующей ту сферу деятельности, в которой трудится норморайтер, и др.

В сложившихся реалиях бесполезно выделять норморайтерство в отдельный род деятельности, научно-образовательный блок со всеми вытекающими из этого, включая финансовые, потребностями, поэтому разработку особого образовательного стандарта я вижу только для системы дополнительного профессионального образования. Человек, занимающийся подготовкой нормативных документов, должен в совершенстве владеть технологиями и процессами нормотворческой деятельности и различных ее видов.

Об экспертизе профессионального и образовательного стандартов

Предварительную экспертизу профессионального и образовательного стандартов норморайтера могут производить независимые эксперты, обладающие опытом нормотворческой работы. Их следует объединить в соответствующую комиссию или рабочую группу Национального совета по профессиональным квалификациям.

О количестве норморайтеров

Любой образовательный процесс с точки зрения баланса производительных сил на рынке труда ценен результатом, выраженным статистическими данными. Относительно норморайтеров все зависит от сферы деятельности и объема нормотворческой работы. В свое время мы прорабатывали потребности в таких специалистах для системы МВД России. По нашим подсчетам, их требовалось 25–30 человек ежегодно. Думаю, что в рамках одного государственного ведомства эта цифра актуальна и для сегодняшнего дня.

О стимулах профессии

Как и в любой специализации, в основу карьерной ротации норморайтеров должны быть положены принципы деятельности. В первую очередь, это принципы законности и равенства, при выработке которых необходимо минимизировать актуальность института протекции и негласных гендерных предпочтений. К примеру, в силовых ведомствах при отборе кандидатов на должность, в том числе в рамках карьерного лифта, преимущество отдают мужчинам, мотивируя свой выбор тем, что женщины могут не справиться с той или иной задачей в силу физиологических возможностей, либо рисками декретных отпусков и частых бюллетеней. Безусловно, необходим принцип профессионализма. Продвигать по карьерной лестнице надо только достойных и юридически грамотных специалистов. Уровень знаний периодически проверять тестами и аттестациями, а также результатами текущей работы.

Карьерная ротация норморайтеров может производиться как по горизонтали, так и по вертикали. В первом случае он сможет всегда развивать экспертное умение в разных областях и видах права, а во втором из исполнителя вырасти в распределителя, курирующего совершенствование правовой политики государства в той или иной сфере. Ротация — это эффективная профилактика как профессионального выгорания сотрудника, так и коррупционной составляющей в коллективе.

Есть стимулирующий резон в повышенной материальной и иной поддержке профессионального становления норморайтера, тем более что доплата для юристов сферы государственной службы уже предусмотрена. Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»⁷⁰ руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, руководителям их аппаратов с 1 июня 2001 г. предоставлено право устанавливать лицам, замещающим в федеральных органах государственной власти должности, в основные служебные обязанности по которым входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование, увеличивать в соответствующих размерах в зависимости от категории денежное вознаграждение, ежемесячную надбавку за особые условия государственной службы либо ежемесячную надбавку за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы.

Проблема видится в том, чтобы такую доплату сделать правилом и распространить на весь сектор публичной власти.

О некоторых иных вопросах нормотворческой культуры

С учетом вышеизложенного возникает вопрос: кто должен создавать закон и в принципе нормативный правовой акт — эксперты-специалисты или правоприменители, не относящиеся к таковым? В нормотворческой практике в настоящее время используются оба варианта и их комбинации. Дело в том, что практики детально знают погрешности применения того или иного норматива, а теоретики-эксперты могут юридически грамотно облачить выявленную проблему в предписание закона с учетом стратегической мысли его применения в будущем. В идеале, конечно, — в лице норморайтера видеть практикующего эксперта в определенной области права.

Сегодня как никогда требуется существенное повышение нормотворческой культуры руководителей исполнительной власти всех уровней, так как на фоне некоторого преодоления правового нигилизма в обществе подвижки в освоении нормотворческого искусства в рядах управленческого аппарата очень незначительны. Это пагубно сказывается и на грамотности нормативной базы, регулирующей общественные процессы, включая международные, и на усилении веры в закон граждан страны.

Поэтому, на наш взгляд, в учебные планы повышения квалификации руководителей всех уровней в обязательном порядке должны включаться дисциплины по вопросам нормотворчества.

На данный счет уже имеются добротные учебники и пособия, написанные известными специалистами своего дела, поэтому есть из чего выбрать⁷¹.

Шафиров Владимир Моисеевич,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный
работник высшей школы Российской Федерации,
профессор кафедры теории права, государства и судебной
власти Российского государственного университета
правосудия

ПРОФЕССИОНАЛ В ОБЛАСТИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА НЕОБХОДИМ

Статья профессора В. М. Баранова посвящена остроактуальной проблеме. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В. В. Путин особо подчеркнул:
«… В мире сегодня накапливается громадный технологический потенциал…

Технологическое отставание, зависимость означают снижение безопасности и экономических возможностей страны, а в результате — потерю суверенитета. Именно так, а не иначе обстоит дело. Отставание неизбежно ведет к ослаблению, размыванию человеческого потенциала… Именно отставание — вот главная угроза и вот наш враг»⁷².

Технологический прорыв в экономике, других сферах общества невозможен без современной качественной нормативной правовой основы. В этих условиях