Р.М. Мельников

Оценка эффективности общественно значимых инвестиционных проектов методом анализа издержек и выгод

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 330.332(075)

ББК 65.262.1я7

М48

Автор:

Мельников Р. М. — доктор экономических наук, профессор кафедры государственного регулирования экономики ИГСУ РАНХиГС.

Рецензенты:

Марголин А. М. — доктор экономических наук, профессор;

Толкачев С. А. — доктор экономических наук, профессор.

В учебном пособии представлены теоретические основы методологии анализа издержек и выгод, используемой в зарубежной практике при разработке финансовых моделей общественно значимых инвестиционных проектов, а также методические подходы, применяемые федеральными и региональными органами исполнительной власти Российской Федерации для оценки инвестиционных проектов, претендующих на оказание государственной поддержки. Раскрываются методы, позволяющие осуществлять моделирование перераспределительных, внешних и косвенных эффектов общественно значимых инвестиционных проектов. Приводятся конкретные примеры финансовых моделей для оценки общественной (экономической) эффективности инвестиционных проектов.

УДК 330.332(075)

ББК 65.262.1я7

© Мельников Р. М., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

Методология обоснования инвестиционных решений хорошо разработана и нашла широкое применение в сфере оценки коммерческой эффективности инвестиционных проектов, реализуемых частным бизнесом. Однако методология оценки общественно значимых проектов с позиций отдельных стейкхолдеров и общества в целом является менее устоявшейся. Некоторые исследователи делают акцент на теоретическом анализе с позиций экономики общественного благосостояния, не уделяя должного внимания практическим аспектам выполнения оценки в условиях ограниченности доступного информационного обеспечения. Другие исследователи и практики придерживаются чрезмерно упрощенных подходов, подчас вообще игнорируя теоретические разработки экономики общественного благосостояния. Большое значение имеет отраслевая специфика проекта и организационно-экономического механизма инвестирования, которая нуждается в специальной разработке.

Первые исследования в области применения метода анализа издержек и выгод для оценки общественно значимых проектов были выполнены в США в 30-е годы прошлого века. Значительный импульс дальнейшему развитию методологии анализа издержек и выгод дали работы И. Литтла и Дж. Мирлиса в области обоснования концептуальных подходов к расчету теневых цен для оценки общественно значимых проектов в развивающихся странах, а также исследования А. Харбергера в области использования инструментария микроэкономического анализа теории общественного благосостояния для оценки эффектов реализации инвестиционных проектов и обобщения практического опыта оценки общественной эффективности проектов, финансируемых Всемирным банком.

Развитие методологии сопоставления издержек и выгод на современном этапе ведется многими зарубежными учеными, среди которых можно отметить работы А. Бордмана, Г. Дженкинса, Д. Гринберга, А. Вайнинга, Д. Веймера. Значительный интерес вызывает опыт таких структур, как Всемирный банк и Европейская комиссия, активно использующих анализ издержек и выгод на практике и регулярно совершенствующих его методическое обеспечение. В настоящее время значительное внимание уделяется эмпирическим исследованиям, посвященным разработке подходов к учету различных внешних эффектов реализации инвестиционных проектов — стоимости потерь человеческих жизней и повреждений в результате аварий, риски которых могут быть уменьшены благодаря реализации проекта, экономии времени населения благодаря развитию транспортной инфраструктуры, оценке ущерба, наносимого окружающей среде и разнообразию фауны и флоры, использованию данных о рыночных ценах для косвенной оценки эффектов реализации проекта. В то же время наиболее актуальные для России на современном этапе вопросы оценки эффектов реализации инвестиционных проектов, финансируемых при поддержке государственных институтов развития, а также в рамках реализации государственных программ, требуют учета специфики реально доступного информационного обеспечения, а также сложившейся практики оценки проектов в российских условиях.

В России проблемы оценки общественной эффективности инвестиционных проектов раскрываются в работах В. Н. Лившица, С. А. Смоляка, Т. С. Новиковой, И. А. Никоновой, А. М. Марголина, П. Ю. Серикова. Однако многие аспекты зарубежной методологии оценки экономической (общественной) эффективности инвестиционных проектов и программ методом анализа издержек и выгод не отражены в отечественной научной и учебно-методической литературе, а возможность их результативного применения в отечественных условиях не прошла критической оценки российских специалистов. Нуждаются в специальном обосновании и направления адаптации лучшей мировой практики и результатов исследований зарубежных ученых к современным отечественным условиям, в том числе специфическим формам организации инвестиционной деятельности в рамках партнерства государства и частного бизнеса.

В предлагаемом вниманию читателя учебном пособии раскрываются возможности применения метода анализа издержек и выгод для оценки экономической эффективности приоритетных проектов в российских условиях и их отбора для финансирования. По мнению автора, расширение масштабов использования методологии анализа издержек и выгод в российской практике совершенно необходимо для повышения качества инвестиционных решений в общественном секторе и эффективности использования ограниченных бюджетных инвестиционных ресурсов, что определяет необходимость ее изучения в рамках программ высшего профессионального образования и повышения квалификации государственных служащих.

Автор считает своим долгом выразить глубокую признательность А. М. Марголину и И. В. Герасимову, совместная работа с которыми над научными, образовательными и прикладными аналитическими задачами в области оценки эффективности общественно значимых инвестиционных проектов в значительной мере определила его интерес к методологии анализа издержек и выгод и стимулировала процесс написания данного учебного пособия.

Глава 1. Концепция анализа издержек и выгод и ее роль в принятии инвестиционных решений в общественном секторе

Для оценки проектов и программ в общественном секторе была разработана система методов, обозначаемых термином «анализ издержек и выгод» (cost-benefit analysis, CBA). Эти методы образуют один из крупных разделов прикладного экономического анализа в рамках экономики общественного сектора.

Методология анализа издержек и выгод позволяет осуществлять ранжирование конкурирующих проектов общественного сектора, предлагаемых для реализации в различных отраслях экономики и социальной сферы. В то же время методы оценки и монетизации внешних и косвенных эффектов проектов различных типов остаются недостаточно разработанными и дискуссионными. Большой проблемой являются также высокие издержки сбора информации, необходимой для количественной оценки и монетизации издержек и выгод.

Методология анализа издержек и выгод характеризуется существенным разрывом между теоретическими исследованиями концептуального характера и применяемыми на практике методическими приемами проведения расчетов. В экономической литературе, в частности в работах А. Бордмана и его соавторов, подчеркивается необходимость сокращения указанного разрыва¹. Анализ возникающих проблем и методические рекомендации по проведению расчетов содержатся в руководствах международных финансовых организаций, обобщающих монографиях, а также специализированных публикациях, посвященных проектам различных типов.

Согласно руководству Европейской комиссии, анализ издержек и выгод является прикладной общественной наукой, а не точной дисциплиной². Из-за отсутствия данных или ограниченности ресурсов он в значительной мере основан на рабочих гипотезах, упрощениях и приближениях.

Первоначально методы анализа издержек и выгод разрабатывались и применялись в наиболее развитых странах. Практическое их использование началось с проектов развития водных ресурсов в США в 1930-е гг. Последующее развитие методологии анализа издержек и выгод связано с учетом специфики развивающихся стран, а также разработкой методов монетизации разнообразных внешних эффектов проектов.

Методология анализа издержек и выгод, используемая для оценки проектов общественного сектора и государственно-частного партнерства, тесно взаимосвязана с методологией оценки эффективности инвестиций в коммерческие проекты частного сектора экономики. При этом в зависимости от точки зрения, с которой оценивается проект, и способов определения затрат и выгод различаются понятия финансовой (коммерческой) и экономической (общественной) эффективности проекта.

Оценка финансовой (коммерческой) эффективности, или финансовый анализ проекта, предусматривает сопоставление затрат и выгод, возникающих при реализации проекта для частных инвесторов. Оценка экономической (общественной) эффективности, или экономический анализ проекта, предусматривает сопоставление всех затрат и выгод, возникающих при реализации проекта с точки зрения общества в целом. Показатели финансовой эффективности рассчитываются на основе ожидаемых значений денежных поступлений и выплат оператора проекта, обусловленных заключением рыночных сделок. Показатели экономической эффективности отражают результаты реализации проекта с учетом перераспределительных, косвенных и внешних эффектов.

Подходы к оценке финансовой (коммерческой) эффективности проектов являются достаточно устоявшимися и широко используются в частном секторе. Подходы к оценке экономической (общественной) эффективности проектов разрабатываются банками развития, международными финансовыми организациями и органами исполнительной власти. Наибольшее признание среди них завоевали методические подходы, разработанные и внедренные Всемирным банком и Европейской комиссией и описанные в соответствующих руководствах.

Согласно руководству Европейской комиссии, анализ издержек и выгод позволяет оценить чистое воздействие проекта на экономическое благосостояние и осуществляется в пять этапов³:

1) конвертация фактических рыночных цен или тарифов, установленных государством, в теневые цены, которые лучше отражают альтернативные издержки использования товаров и услуг для национальной экономики;

2) учет и монетизация внешних эффектов;

3) учет косвенных (indirect) эффектов, если они уже не учтены в теневых ценах;

4) дисконтирование сальдо издержек и выгод по социальной ставке дисконтирования;

5) расчет интегральных показателей экономической эффективности проекта — чистой приведенной стоимости (ENPV), экономической ставки доходности (ERR) и соотношения издержек и выгод.

Ключевым индикатором чистых социально-экономических выгод проекта является его экономическая NPV. Воздействие проекта на занятость, окружающую среду и основных контрагентов учитывается в этом интегральном показателе.

Положительные и отрицательные внешние эффекты (например, экологические) должны, насколько это возможно, учитываться при проведении анализа издержек и выгод. В то же время косвенные эффекты на вторичных рынках (количественные или ценовые изменения), согласно руководству Еврокомиссии и другой научно-методической литературе по анализу издержек и выгод, не должны учитываться при проведении экономического анализа, если использованы корректные теневые цены, поскольку их добавление к составу издержек и выгод может привести к двойному учету косвенных эффектов.

Например, воздействие строительства новой дороги на развитие местного туристического сектора благодаря повышенной занятости или созданию новой добавленной стоимости не рекомендуется включать в анализ издержек и выгод при использовании корректных теневых цен. Однако иногда рассмотрение ситуации на вторичных рынках все же считается допустимым, в частности, при оценке транспортных проектов.

Кроме того, руководство Еврокомиссии по анализу издержек и выгод подчеркивает необходимость учета косвенных эффектов реализации промышленных проектов в сфере занятости и региональном развитии, даже если их трудно количественно измерить и оценить⁴. Основные из этих эффектов включают:

• эффект cоздания новых фирм, которые выступят в роли поставщиков компании, реализующей проект;

• эффект релокации (перемещения малых и средних фирм в регион реализации проекта с целью занять роль поставщиков оператора проекта);

• эффект вытеснения (ухода из региона компаний, которые не способны конкурировать с компанией, реализующей проект);

• эффект синергии с другими компаниями (создания добавленной стоимости для региона благодаря взаимодействию между компаниями, действующими во взаимосвязанных секторах экономики);

• эффект увеличения запаса человеческого капитала;

• эффект создания предпринимательского и управленческого ноу-хау.

Согласно руководству Европейской комиссии, общая схема оценки проекта и принятия решения о его финансовой поддержке имеет следующий вид⁵:

1) анализ контекста и целей проекта. Если проект не является желательным с социально-экономической точки зрения, то он отвергается;

2) анализ реализуемости проекта и имеющихся альтернатив. Если проект не реализуем, то он отвергается;

3) финансовый анализ проекта. Основной результат — показатель финансовой чистой приведенной стоимости проекта FNPV;

4) принятие решения о целесообразности дальнейшего проведения экономического анализа проекта. Если FNPV > 0, то проект не требует финансовой поддержки со стороны Еврокомиссии и необходимость в его экономическом анализе отпадает. Если FNPV < 0, то для принятия решения о финансовой поддержке проекта Еврокомиссией необходимо оценить его экономическую эффективность;

5) экономический анализ проекта. Основной результат — показатель экономической чистой приведенной стоимости проекта ENPV;

6) если ENPV < 0, то принимается решение об отказе от финансовой поддержки проекта. Если ENPV > 0, то проводится анализ рисков реализации проекта при условии оказания ему финансовой поддержки Еврокомиссией;

7) анализ рисков реализации проекта при условии оказания ему финансовой поддержки Еврокомиссией;

8) принятие решения об оказании финансовой поддержки Еврокомиссией. Если проект соответствует качественным критериям отбора, FNPV < 0, ENPV > 0, а риски реализации проекта при условии оказания ему финансовой поддержки приемлемы, то принимается решение о поддержке проекта Еврокомиссией. В противном случае поддержка проекту не оказывается.

Логика такого подхода состоит в том, что представители частного сектора при принятии инвестиционных решений ориентируются на показатели финансовой эффективности и не заинтересованы в инвестициях в проекты, характеризующиеся высокой экономической эффективностью, но отрицательной финансовой эффективностью. За счет предоставления поддержки государство, институт развития или международная организация может повысить уровень эффективности проекта для представителей частного сектора и привести в соответствие финансовую и экономическую эффективность проектов.

Без оказания поддержки со стороны общественного сектора проекты с низкой финансовой и высокой экономической эффективностью не способны заинтересовать частных инвесторов. Оказание поддержки со стороны общественного сектора позволяет обеспечить взаимовыгодное сочетание интересов различных участников, при котором частные инвесторы оказываются заинтересованными в предоставлении финансовых ресурсов для общественно значимых проектов. Однако следует подчеркнуть, что и руководство Всемирного банка, и руководство Еврокомиссии не предусматривают возможности оказания финансовой поддержки общественно значимым проектам, которые характеризуются положительной NPV при оценке финансовой эффективности без учета оказания проекту финансовой поддержки общественным сектором. В дальнейшем мы покажем, что эта достаточно логичная позиция находит поддержку далеко не во всех нормативных документах, регламентирующих условия оказания государственной финансовой поддержки приоритетным общественно значимым проектам в Российской Федерации, особенно принятых в последние годы.

Помимо метода анализа издержек и выгод, для оценки общественно значимых проектов могут применяться такие подходы, как метод анализа издержек и частных эффектов (cost-effectiveness analysis), многокритериальный анализ (multi-criteria analysis) и анализ воздействия на экономику (economic impact analysis)⁶.

Метод анализа издержек и частных эффектов представляет собой сопоставление альтернативных проектов, которые генерируют качественно однородный результат, который, как правило, различается по масштабу для разных альтернатив. Этот метод позволяет выбрать проект, который при заданном уровне показателя результатов минимизирует чистую приведенную стоимость затрат, или при заданных затратах максимизирует уровень получаемых результатов. Он достаточно широко используется при проведении экономической оценки программ в сфере здравоохранения, но может также применяться при оценке некоторых проектов в области научных исследований, образования и защиты окружающей среды. При этом могут использоваться простые коэффициенты соотношения издержек и результатов, например расходы на получение одного патента, расходы на образование в расчете на одного студента, расходы на единицу сокращения выбросов и т. д. Однако в том случае, когда не только издержки реализации проекта, но и получаемые результаты можно монетизировать, метод сопоставления издержек и частных эффектов менее полезен в сравнении с методом сопоставления издержек и выгод.

Многокритериальный анализ представляет собой набор алгоритмов, используемых для выбора альтернатив, исходя из различных критериев и их относительных весов. В отличие от анализа издержек и выгод, который концентрируется на расчете единственного критерия общественного благосостояния (ENPV), многокритериальный анализ позволяет учитывать множественность целей реализации проекта, ожидаемая степень достижения которых не сводится к одному интегральному показателю. Он применяется в тех случаях, когда стоимостная интегральная оценка альтернативных проектов объективно затруднена.

При проведении многокритериального анализа формируется матрица, в которой по каждому из выделенных критериев оцениваются воздействия рассматриваемых альтернативных проектов. В другом векторе для каждого из критериев задаются весовые коэффициенты. Посредством перемножения оценок по частным критериям и весовых коэффициентов определяется интегральная оценка для каждой альтернативы.

Хотя матрицы многокритериального анализа являются очень простыми, следует отметить, что и частные оценки альтернативных проектов по различным критериям, и весовые коэффициенты очень субъективны. Поэтому полученные результаты нужно интерпретировать с большой осторожностью.

Анализ воздействия на экономику позволяет оценить влияние проекта на его социально-экономическое окружение. При этом акцент делается на макроэкономических показателях (объеме товарооборота, уровне ВРП) и прогнозе влияния реализации проекта на изменение этих показателей.

Согласно руководству Всемирного банка, оценка экономической эффективности проекта осуществляется с позиций национальной экономики, которая охватывает совокупность органов власти, компаний-резидентов и населения страны⁷. Компании-нерезиденты при этом рассматриваются как внешние элементы по отношению к рассматриваемой экономической системе.

При оценке издержек и выгод проекта в рамках экономического анализа учитывается различие стоимости ресурсов и готовой продукции для непосредственных участников проекта и для национальной экономики в целом. В качестве отправной точки для оценки экономических издержек и выгод используются оценки издержек и выгод из модели, построенной в рамках финансового анализа. Далее, посредством применения ряда корректировок, осуществляется переход к экономическому анализу, позволяющему оценить интегральный результат проекта для национальной экономики в целом.

При этом используются два типа корректировок. Во-первых, необходимо добавить и исключить некоторые издержки и выгоды. Во-вторых, необходимо переоценить ресурсы и готовую продукцию исходя из их экономических альтернативных издержек.

Многие проекты характеризуются экономическими издержками, которые не обязательно подразумевают соответствующие денежные потоки, учитываемые при оценке финансовой эффективности. В рамках финансового анализа учитываются денежные поступления и выплаты, получаемые и выплачиваемые оператором проекта. В рамках экономического анализа учитываются альтернативные издержки для национальной экономики. Например, неблагоприятный экологический эффект проекта, который не отражается на денежных потоках его оператора, может представлять собой существенные экономические издержки, но не учитывается при проведении оценки финансовой эффективности проекта. В то же время некоторые денежные платежи, осуществляемые оператором проекта, например уплата налогов, являются финансовыми, но не экономическими издержками. Уплата налогов является трансфертом от оператора проекта в пользу государства, а не использованием экономических ресурсов. Аналогичным образом субсидии, предоставляемые государством оператору проекта, являются чистыми трансфертными платежами и должны исключаться из состава выгод при проведении экономического анализа.

Некоторые ресурсы, например труд волонтеров, могут быть бесплатными и не порождать оттока денежных средств при оценке финансовой эффективности проекта. Однако такие затраты должны учитываться при оценке экономических издержек проекта. Даже если оператор проекта не платит за использование ресурса, это не означает, что ресурс является свободным благом. Если проект отвлекает ресурсы от других видов деятельности, которые производят продукты и услуги, то стоимость того, что перестает производиться, представляет собой альтернативные издержки проекта для национальной экономики.

При оценке финансовой эффективности проекта используются ожидаемые цены, которые оператор проекта будет платить за потребляемые ресурсы и получать за готовую продукцию. Цены, используемые при оценке экономической эффективности проекта, основываются на альтернативных издержках для национальной экономики.

Экономическая стоимость потребляемых ресурсов и производимой продукции может отличаться от рыночных цен, используемых в оценке финансовой эффективности проекта, из-за отклонений от условий рынка совершенной конкуренции, вызванных действиями государства или частного сектора. Искажения, обусловленные действиями государства, включают тарифы, экспортные пошлины и субсидии, акцизы и налоги с продаж, субсидии на производство и количественные ограничения (квоты). Фактором искажений, который может быть вызван действиями как бизнеса, так и государства, является монопольное ценообразование.

В тех национальных экономиках, где отклонения от условий рынка совершенной конкуренции незначительны, рыночные цены дают достаточно хорошую оценку альтернативных издержек использования потребляемых ресурсов и готовой продукции. А в тех национальных экономиках, которые характеризуются существенными отклонениями от условий рынка совершенной конкуренции, рыночные цены плохо отражают альтернативные издержки использования ресурсов, и финансовая оценка проекта обычно существенно отличается от экономической оценки. Разности между ценами, используемыми в финансовом и экономическом анализе проекта, показывает степень, в которой какой-то экономический агент, внешний по отношению к оператору проекта, получает выгоду или оплачивает издержки проекта.

В экономическом анализе ценовые искажения компенсируются за счет использования теневых цен, которые лучше отражают альтернативные издержки и выгоды проекта по сравнению с рыночными ценами. Хотя теоретически все используемые в экономическом анализе цены должны отражать альтернативные издержки использования ресурсов, их расчет может быть чрезвычайно дорогим или практически нереализуемым из-за сложностей сбора необходимой информации. Поэтому при практической оценке экономической эффективности проекта обычно делаются лишь немногие корректировки рыночных цен. Наиболее важные из них затрагивают цены торгуемых товаров, ставки заработной платы и обменный курс.

Подход к определению теневых цен уделяет особое внимание внешнеэкономическим факторам и различается для торгуемых и неторгуемых товаров. Торгуемые товары включают все товары, которые импортируются или экспортируются. Потенциально торгуемые товары включают все торгуемые товары, а также товары, которые страна может импортировать или экспортировать, но внешняя торговля которыми не ведется из-за установленных барьеров, например запретительных импортных пошлин. Товары, имеющие материально-вещественную форму, обычно являются торгуемыми. К неторгуемым товарам относят недвижимость, услуги гостиниц, парикмахерских и другие услуги.

Теневые (экономические) цены задействованных в проекте торгуемых товаров и услуг определяются как справедливая рыночная стоимость зарубежных аналогов. Для неторгуемых ресурсов экономические цены рассчитываются исходя из наилучшего альтернативного варианта их использования в экономике.

Во многих странах импортные пошлины повышают цену товаров на внутреннем рынке выше уровня, который сложился бы в условиях свободной внешней торговли. Если внутренние цены на ресурсы выше, чем в условиях свободной внешней торговли, то проект, который использует в качестве ресурса товар, облагаемый высокими импортными пошлинами, будет иметь пониженную NPV при оценке его финансовой эффективности. Если в рамках реализации проекта производится товар, облагаемый импортными пошлинами, то его финансовая NPV будет выше, чем в условиях свободной внешней торговли. Для того чтобы корректно отразить альтернативные издержки для национальной экономики, оценка торгуемых ресурсов и готовой продукции в экономическом анализе проводится в приграничных, а не во внутренних рыночных ценах.

Приграничные цены представляют собой цены CIF или FOB, скорректированные на внутренние транспортные расходы от границы до места реализации проекта, но не учитывающие внешнеторговые пошлины и субсидии. В случае если страна является нетто-экспортером данного товара, приграничная цена принимается равной цене FOB экспорта. Если страна является нетто-импортером, приграничная цена принимается равной цене CIF импорта плюс внутренние транспортные расходы.

Рыночный или официальный обменный курс также может не отражать экономическую стоимость единицы иностранной валюты в единицах национальной валюты. Торговая политика (импортные пошлины, количественные ограничения, экспортные субсидии, экспортные пошлины) искажает не только цены отдельных товаров, но и стоимость иностранной валюты для национальной экономики в целом. Если торговые искажения являются значительными, в процессе выполнения оценки экономической эффективности проекта приграничные цены необходимо конвертировать во внутреннюю валюту с использованием теневого обменного курса, а не официального или рыночного обменного курса. Теневой обменный курс равен рыночному только в случае, если отсутствуют торговые искажения, такие как импортные пошлины или экспортные субсидии.

В качестве примера в руководстве Всемирного банка рассматривается страна со стандартной импортной пошлиной в 15% на все товары и отсутствием налогов или субсидий по экспортным операциям⁸. Предполагается, что рыночный обменный курс равен 5 единицам национальной валюты за доллар США. Тогда за каждый доллар импорта импортер уплачивает 5,75 единицы национальной валюты (5 единиц за покупку доллара + импортная пошлина по ставке 15%). При этом экспортеры за каждый доллар экспорта получают только 5 единиц национальной валюты.

Импортная пошлина приводит к искажению, определяющему различие количества единиц национальной валюты, которое импортер уплачивает за доллар импортируемых товаров, а экспортер получает за доллар экспортируемых товаров. Из-за этого расхождения теневой (экономический) обменный курс не равен рыночному обменному курсу.

Экономическая стоимость иностранной валюты представляет собой взвешенную среднюю 5 и 5,75 единиц национальной валюты. В соответствии с подходом Всемирного банка веса зависят от относительных долей импорта и экспорта во внешнеторговом обороте и эластичности импорта и экспорта по обменному курсу. Если спрос на импорт очень эластичен, а предложение экспорта очень неэластично, экономическая стоимость доллара будет ближе к 5,75, чем к 5 единицам национальной валюты.

Если веса равны 0,8 для импорта и 0,2 для экспорта, то экономическая стоимость доллара в единицах национальной валюты = 5,75 × 0,8 + 5 × 0,2 = 5,6. Тогда премия по иностранной валюте, отражающая отклонение теневого обменного курса от рыночного, составит 12% (5,6 / 5 = 1,12) сверх рыночного курса.

При этом затраты по проекту, осуществляемые в иностранной валюте (например, в порядке оплаты импортируемого оборудования), будут обходиться национальной экономике в 5,6 единицы национальной валюты за доллар импортируемых товаров, хотя импортеры будут уплачивать 5 единиц национальной валюты за доллар импортируемых товаров без учета импортной пошлины и 5,75 единицы национальной валюты за доллар импортируемых товаров с учетом импортной пошлины.

Разность между теневым и рыночным обменными курсами определяется чистым выигрышем бюджета от взимания импортных пошлин. В частности, увеличение спроса на иностранную валюту, необходимую для оплаты импортируемого оборудования в рамках реализации проекта, повышает ее обменный курс. В результате повышения обменного курса иностранной валюты немного сокращается импорт (вне рамок проекта) и увеличивается экспорт.

Поскольку в рамках рассматриваемого примера экспортеры не получают субсидий и не уплачивают пошлин, расширение экспорта не оказывает влияние на доходы и расходы бюджета. Однако сокращение импорта приводит к сокращению поступлений в бюджет от взимания импортных пошлин. Каждый доллар сокращения импорта приводит к сокращению поступлений в бюджет от импортных пошлин на 15 центов.

При этом не каждая единица иностранной валюты, используемая для оплаты импортируемого оборудования в рамках реализации проекта, мобилизуется за счет сокращения прочего импорта. Согласно условиям рассматриваемого примера, сумма в иностранной валюте, необходимая для реализации проекта, на 80% формируется за счет сокращения прочего импорта и на 20% за счет увеличения экспорта. В итоге это приводит к сокращению доходов бюджета от недополученных импортных пошлин на 0,8 × 15% = 12% от стоимости импорта для нужд проекта.

Конечно, поскольку по всем импортируемым товарам, в том числе приобретаемым в рамках реализации проекта, уплачивается пошлина по ставке 15%, на каждую единицу иностранной валюты, используемой для импорта для нужд проекта, бюджет получит 15 центов. Поэтому чистый бюджетный эффект импортной операции в рамках реализации проекта будет положительным и составит 3 цента на доллар импортируемого оборудования. Если импортные пошлины дифференцированы в разрезе различных товарных групп, чистый бюджетный эффект импортной операции для нужд проекта будет зависеть от ставки импортной пошлины по конкретному импортируемому товару.

Различие между финансовой (рыночной) и экономической ценой на каждый доллар импорта, выраженное в национальной валюте, определяется следующим выражением:

экономическая цена = финансовая цена — (импортная пошлина — премия по иностранной валюте), т. е. в условиях рассматриваемого примера 5,75 — (0,75–0,60) = 5,60.

Если ставка премии по иностранной валюте равна α, а ставка импортной пошлины равна β, то бюджетный эффект использования единицы иностранной валюты для нужд проекта составит β — α. Если ставка премии по иностранной валюте равна α, а в ходе реализации проекта производится экспортируемая продукция, которая получает субсидию в размере γ, бюджетный эффект экспортных поставок составит α — γ от стоимости экспорта.

Если для упрощения проигнорировать транспортные расходы и другие трансакционные издержки, то соотношения между финансовой (рыночной) ценой, приграничной ценой, экономической ценой и бюджетным эффектом в случае импортных операций могут быть выражены следующим образом:

приграничная цена = финансовая (рыночная) цена — импортная пошлина,

экономическая цена = приграничная цена + премия по иностранной валюте,

бюджетный эффект = импортная пошлина — премия по иностранной валюте.

Соотношения между рыночной ценой, приграничной ценой, экономической ценой и бюджетным эффектом в случае экспортных операций могут быть выражены следующим образом:

приграничная цена = финансовая (рыночная) цена — экспортная субсидия,

экономическая цена = приграничная цена + премия по иностранной валюте,

бюджетный эффект = премия по иностранной валюте — экспортная субсидия.

Расчет теневых цен для неторгуемых товаров может быть чрезвычайно затратным во времени, и во многих случаях повышение точности оценок неадекватно затрачиваемым усилиям. Если доля неторгуемых товарах и услуг в совокупных издержках по проекту мала, а NPV нечувствителен к колебаниям их цен, то выгоды от повышения точности оценки неторгуемых товаров и услуг оказываются ниже издержек сбора соответствующей информации.

Одним из ярко выраженных неторгуемых товаров является земля. Часто рынок земли далек от условий рынка совершенной конкуренции, или рыночную цену земли сложно оценить. Во многих проектах используются земельные участки, которые находились во владении оператора проекта в течение многих лет. В этих случаях используется оценка, соответствующая NPV потока арендной платы: V = R / (i — g), где V — расчетная цена земельного участка, R — ежегодная рента или доход с земельного участка, i — процентная ставка или альтернативная стоимость привлечения капитала, g — ожидаемые темпы прироста ВВП.

Другим важным представителем группы неторгуемых товаров является труд. В странах и регионах, где безработица соответствует естественной норме, а вмешательство государства в функционирование рынка труда минимально, рыночная ставка оплаты труда применима как при оценке финансовой, так и при оценке общественной эффективности инвестиционного проекта. Однако в условиях существенной безработицы и активного вмешательства государства в функционирование рынка труда (например, установления минимальной ставки заработной платы, введения правовых барьеров, ограничивающих мобильность трудовых ресурсов) необходимо использование теневых ставок заработной платы для отражения альтернативных издержек использования трудовых ресурсов в проекте.

Теневая заработная плата не обязательно равна предельному продукту труда. Если в экономике наблюдается высокая безработица и благодаря реализации проекта задействуются избыточные трудовые ресурсы, то такое определение означало бы, что теневая заработная плата равна нулю. Однако всегда существует некоторая «резервная ставка», при заработной плате ниже которой люди предпочитают оставаться безработными. Резервная ставка зависит от доходов населения в условиях безработицы (пособия по безработице и доходов от имущества), ценности досуга и других неоплачиваемых видов деятельности, а также характера занятости в проекте. Поэтому даже при высокой безработице теневая ставка заработной платы больше нуля.

Рекомендациями Всемирного банка предлагается устанавливать дифференцированные теневые ставки заработной платы с учетом квалификации наемного работника и региона занятости, а не единое значение для страны, и корректировать их во времени.

При проведении экономического анализа проекта также учитывается, что взимание государством налогов приводит к отклонениям от условий рынка совершенной конкуренции и вызывает искажения в экономике. С точки зрения национальной экономики это означает, что предельные издержки взимания налогов превышают прирост получаемых бюджетных доходов. Это порождает дополнительные экономические издержки для проектов, выступающих в роли нетто-получателей бюджетных средств.

Если (1 + δ) — предельная стоимость получения бюджетных доходов, а NPVB — приведенная стоимость денежных потоков бюджета без учета косвенных последствий взимания налогов, то чистый бюджетный эффект проекта с учетом косвенных последствий взимания налогов составит NPVB × (1 + δ). Фактор корректировки (1 + δ) уменьшает NPV проекта при оценке его экономической эффективности для проектов, которые являются нетто-получателями бюджетных средств, и повышает NPV проекта при оценке его экономической эффективности для проектов, которые выступают в роли чистых доноров по отношению к государственному бюджету за счет генерируемых ими налоговых доходов.

Значение δ оценивается достаточно редко, причем по данным Всемирного банка имеющиеся оценки варьируют от 0,17 до 1,29⁹. По мнению А. Харбергера, при проведении практических расчетов не следует использовать оценки, превышающие 0,4. Руководство Европейской комиссии рекомендует использовать в качестве базового значение предельной стоимости государственных фондов (marginal cost of public funds) MCPF = 1, что соответствует δ = 0, если специальные расчеты этого параметра не производились на национальном уровне¹⁰.

Для проведения экономической оценки проектов также могут быть использованы факторы конверсии, которые представляют собой отношение экономической цены товара или услуги к его финансовой (рыночной) цене. Факторы конверсии дают следующие преимущества по отношению к непосредственному применению теневых цен. Во-первых, факторы конверсии могут непосредственно применяться к данным финансовой модели для оценки финансовой эффективности. Во-вторых, пока искажения, обусловленные налогами и субсидиями, остаются неизменными в процентном выражении к цене товара, факторы конверсии не испытывают влияния инфляции. В-третьих, пока рыночные искажения остаются неизменными, факторы конверсии, рассчитанные для одного проекта, могут применяться для других проектов в той же стране.

В то же время факторы конверсии не раскрывают причин, объясняющих расхождение между экономическими и финансовыми ценами, и не показывают, кто конкретно выигрывает и проигрывает от реализации проекта.

В методике Европейской комиссии для расчета показателей экономической эффективности проекта также осуществляется переход от финансового анализа к экономическому путем умножения показателей денежных потоков, на основе которых определяется финансовая эффективность, на соответствующие коэффициенты перевода (конверсии)¹¹. Основными факторами конверсии являются стандартный фактор конверсии, отраслевые факторы конверсии, фактор конверсии для затрат труда и фактор конверсии для неторгуемых товаров.

Отраслевой фактор конверсии обеспечивает пересчет стоимости торгуемых товаров в приграничные цены. Фактор конверсии для затрат труда зависит от уровня и характера безработицы в регионе.

Руководство Всемирного банка достаточно полно и всесторонне учитывает различные результаты проекта. Тем не менее следует отметить, что один из важных косвенных эффектов в экономическом анализе проекта по методике Всемирного банка все же не учитывается. Этот косвенный эффект связан с тем, что в условиях неполной занятости и неполной загрузки производственных мощностей изменение внутреннего спроса на производственные ресурсы на инвестиционной и эксплуатационной фазах в результате реализации проекта приводит к увеличению объемов производства товаров и услуг другими экономическими агентами, являющимися резидентами национальной экономики. Это сопровождается созданием новых рабочих мест, увеличением прибыли предприятий-смежников и их налоговых платежей в бюджеты всех уровней. Однако в методике оценки воздействия проекта на экономическое развитие, разработанной Международной финансовой корпорацией из группы Всемирного банка и рекомендуемой всем международным банкам развития, этот эффект находит свое отражение¹².

Подход Международной финансовой корпорации к оценке экономической эффективности проекта предусматривает идентификацию ключевых стейкхолдеров, испытывающих прямое или косвенное влияние проекта (рис. 1), и проверку того, в полной мере или нет учтены выгоды и издержки этих стейкхолдеров при проведении финансового анализа проекта. Если выгоды или издержки превышают цены, которые соответствующий стейкхолдер получает или уплачивает в ходе рыночного обмена с оператором проекта, то выявленные отклонения используются для корректировки издержек и выгод проекта по сравнению с учтенными в финансовом анализе.

Рис. 1. Модель стейкхолдеров проекта Международной финансовой корпорации

Оператор проекта получает или уплачивает денежные потоки, учитываемые при проведении финансового анализа проекта.

Наемные работники могут получать более высокую зарплату по сравнению с той, которую они могли бы получать в другом месте (то есть превышающую альтернативные издержки использования трудовых ресурсов). Кроме того, они могут получать дополнительные выгоды от обучения, которые заключаются в приросте их человеческого капитала и повышении стоимости их услуг на рынке труда.

Потребители могут получить товар или услугу, которые ранее были для них недоступны, по цене существенно ниже той, которую они были бы готовы за нее заплатить. Или они могут получить возможность уплачивать более низкую цену за товар или услугу, уже представленные на рынке (что достаточно типично для неторгуемых товаров и инфраструктурных услуг).

Производители дополняющих товаров и услуг могут ощутить повышение спроса на производимый ими продукт и благодаря этому увеличить прибыль.

Поставщики испытают благоприятное влияние повышения спроса на производимые ими ресурсы и полуфабрикаты и благодаря этому увеличат продажи и прибыль. Кроме того, вследствие запуска проекта может сформироваться новая сеть поставщиков, чистые выгоды которых тоже могут быть учтены в составе результатов проекта.

Существующие производители могут испытать негативное влияние снижения спроса на свою продукцию и потерять часть прибыли при снижении физического объема продаж и цен. Однако с точки зрения общества в целом потери имеющихся конкурентов компенсируются выигрышами потребителей, получающих возможность уплачивать более низкую цену за приобретаемую ими продукцию. Кроме того, конкуренты могут воспользоваться демонстрационными эффектами от реализации проекта, свидетельствующими о коммерческой эффективности новой технологии или способа организации бизнеса, а также повышением качества поставок, стимулированного расширением рынка ресурсов и полуфабрикатов, необходимых для реализации проекта. При этом в результате демонстрационного эффекта могут возникнуть и новые конкуренты.

«Соседи», то есть экономические агенты, которые не вступают с его оператором в непосредственный рыночный обмен, могут испытать влияние проекта по нескольким каналам. Основными из них являются улучшение или ухудшение экологической ситуации, а также появление новых инфраструктурных объектов (дорог, водопроводных и энергетических сетей) или повышение загруженности существующих инфраструктурных объектов.

«Остальная часть общества» выигрывает от налогов, уплачиваемых в государственный бюджет оператором проекта, и несет издержки в случае предоставления из государственного бюджета субсидий оператору проекта. В случае использования в рамках проекта ресурсов и полуфабрикатов, на которые установлены импортные пошлины, величина издержек оператора проекта, соответствующая величине этих пошлин, является выгодой для остальной части общества (которую может получать как государственный бюджет, так и внутренние производители, имеющие возможность продавать свою продукцию по цене, превышающей уровень мировых цен). В случае продажи оператором проекта готовой продукции, на которую установлены импортные пошлины, выигрыш оператора проекта от продажи готовой продукции по цене выше мирового уровня является издержками для остальной части общества.

Оценка влияния проекта на чистые выгоды различных стейкхолдеров может выполняться с использованием микроэкономических концепций излишка потребителей и производителей.

Рис. 2. Изменение излишков потребителей и производителей в результате реализации проекта

Рисунок 2 отражает воздействие увеличения предложения, обусловленного реализацией проекта, на излишек производителей и потребителей. Исходная кривая предложения имеет положение S1, кривая спроса — положение D. При этом излишек потребителей равен площади А, а излишек производителей — площади B + C. Излишек потребителей отражает превышение ценности продукта для потребителей над уплачиваемой ими ценой, а излишек производителей — превышение цены над краткосрочными предельными издержками, то есть прибыль.

Когда в результате реализации проекта кривая предложения сдвигается вправо, то есть до положения S2, излишек потребителей увеличивается до площади А + В + Е, а излишек производителей выражается площадью С + F. При этом изменение излишка потребителей в результате сдвига кривой предложения выражается площадью B + E, а изменение излишка производителей — площадью F — B. Интегральный эффект для экономики, соответствующий сумме изменений излишков потребителей и производителей, выражается площадью E + F, и этот эффект определенно положителен.

Площадь F соответствует дополнительной прибыли, которая генерируется в результате реализации проекта, и она отражена в оценке финансовой эффективности проекта для его оператора. Но площадь E в модели для оценки финансовой эффективности проекта не отражена. Она соответствует приросту излишка потребителей, который перекрывает соответствующее снижение излишка производителей (площадь В). Поэтому соответствующий косвенный эффект нужно учесть при оценке экономической эффективности проекта. При этом он достаточно просто количественно оценивается как половина произведения снижения рыночной цены в результате реализации проекта на физический объем производства по проекту.

Если же спрос потребителей до реализации проекта удовлетворялся за счет иностранных производителей, то потеря этими производителями части своего излишка В не влечет за собой потерь для национальной экономики. Поэтому положительный косвенный эффект для потребителей можно оценивать как площадь В + Е, то есть как произведение снижения цены на среднее значение физического объема продаж до и после реализации проекта.

Рисунок 3 отражает воздействие нового проекта на производителей и потребителей дополняющих товаров. Вследствие роста объемов производства и потребления производимого в рамках проекта товара спрос на дополняющие товары может увеличиться с D1 до D2.

До реализации проекта излишек потребителей равен площади B + C, а излишек производителей — площади F. После реализации проекта излишек потребителей равен площади А + В, а излишек производителей — площади С + E + F. Изменение излишка потребителей соответствует площади A — C, а изменение излишка производителей — площади C + E. Совокупный эффект проекта для участников рынка дополняющих товаров равен площади А + Е и определенно является положительным.

Рис. 3. Изменение излишков потребителей и производителей в результате увеличения производства и потребления дополняющего товара

Часть изменения излишка потребителей, которая не переходит в излишек производителей, то есть площадь А, может быть включена в состав выгод от реализации проекта при оценке его экономической эффективности, если ее удастся измерить. Однако это требует знания положения кривой спроса на дополняющий товар как до реализации проекта, так и после реализации проекта, и поэтому такую оценку крайне сложно осуществить на практике.

Изменение излишка производителей, которое не является трансфертом части излишка потребителей при повышении цены, соответствует площади Е. При наличии возможности оценить наклон кривой спроса его можно оценить как половину произведения повышения цены на дополняющий товар на увеличение физического объема продаж по отношению к уровню, соответствующему установившейся цене и прежней кривой спроса.

Моделирование воздействия проекта на положение непосредственных конкурентов оператора проекта несколько сложнее. Левая часть рис. 4 показывает предложение и спрос на рынке в целом. Правая часть рис. 4 отражает ситуацию для конкурентов инициатора проекта.

Рис. 4. Изменение излишков потребителей и производителей в результате увеличения производства товара-субститута

До начала реализации проекта правая часть рис. 4 также отражает ситуацию на рынке в целом (потому что тогда оператор проекта на рынке не представлен), а кривые S1 и D1 идентичны в левой и правой частях рис. 4. После запуска нового производства кривая предложения в левой части рис. 4 перемещается в положение S2. При этом часть существующего спроса начинает удовлетворяться за счет оператора проекта.

Можно построить условную кривую D2C, отражающую часть спроса, удовлетворяемую старыми производителями (конкурентами оператора проекта). При этом после выхода на рынок оператора проекта в состоянии равновесия цены снизятся с P1 до P2 вследствие роста предложения, выпуск старых производителей снизится с Q1 до Q2C, но общий физический объем производства вырастет до Q2F.

В результате увеличения предложения и снижения цены излишек потребителей возрастет на величину C + E + F (которая равна величине C + E + F). Излишек производителей (включающих как старых производителей, так и оператора проекта) изменится на величину G — (C + E). При этом совокупный эффект для экономики, включающий изменение излишков потребителей и производителей, равен F + G и определенно является положительным. Старые производители потеряют часть своего излишка в объеме C + E, но она перейдет потребителям.

Площадь G уже учтена в составе выгод при проведении финансового анализа проекта. При оценке экономической (общественной) эффективности проекта в состав выгод следует дополнительно включить площадь F, если старые производители базируются во внутренней экономике, или даже площадь C + E + F, если до реализации проекта вся продукция импортируется. Отрицательные косвенные эффекты проекта на конкурентов учитывать не нужно, потому что они компенсируются равными по величине выигрышами потребителей от снижения цены.

Косвенный эффект проекта на поставщиков можно проиллюстрировать с помощью диаграммы на рис. 5, совершенно аналогичной рис. 3. При этом кривые спроса D1 и D2 отражают спрос оператора проекта и других заказчиков на продукцию поставщиков. Кривая предложения S отражает предложение ресурса, необходимого для оператора проекта.

Рис. 5. Влияние проекта на излишек поставщиков ресурсов и полуфабрикатов

Совокупное изменение излишков потребителей и производителей в результате реализации проекта равно А + Е. При этом эффект А уже учтен в составе выгод в финансовой модели оператора проекта для оценки коммерческой эффективности. Эффект Е соответствует увеличению прибыли поставщиков в результате увеличения спроса на ресурс вследствие реализации проекта. Его стоимость можно оценить как произведение объема закупок ресурса по проекту и повышения цены ресурса вследствие роста спроса на него, деленное на 2.

Глава 2. Методические подходы к оценке внешних эффектов общественно значимых проектов. Особенности расчета социальной ставки дисконтирования

Проблемным вопросом методологии анализа издержек и выгод является обязательная оценка всех издержек и выгод от реализации проекта в денежном выражении. Многие социально значимые издержки и выгоды, проявляющиеся в форме внешних эффектов, носят нематериальный характер. Поэтому возникает необходимость в разработке методов, позволяющих оценивать результаты общественно значимых проектов, для которых не существует рынка, дающего денежную оценку этим результатам. Такие методы не являются универсальными и часто требуют модификации с учетом специфики каждой конкретной ситуации.

Внешние эффекты проекта обусловлены главным образом его воздействием на окружающую среду в течение всех фаз жизненного цикла проекта. Типичные экологические внешние эффекты связаны с шумом, качеством воздуха и воды, выбросом парниковых газов, а также изменением техногенных и природных рисков. Но они могут включать и эффекты, не имеющие экологического характера: например, воздействие на транспортные потоки в городе в течение фазы строительства и последующей эксплуатации инфраструктуры Олимпийских игр.

В основе оценки любых результатов реализации проекта, включая внешние эффекты, лежит концепция готовности платить (WTP). Готовность платить характеризует максимальную сумму, которую люди готовы заплатить за получение результатов, которые они рассматривают как желательные, или максимальную сумму, которую люди готовы заплатить, чтобы избежать результатов, которые они рассматривают как нежелательные. Готовность принять компенсацию (WTA) характеризует минимальную сумму, которую обладатель некоторого блага готов принять для того, чтобы расстаться с этим благом.

Эмпирические исследования показали, что респонденты присваивают более высокие оценки готовности принять компенсацию, чем готовности платить¹³. Люди склонны требовать более высокую компенсацию за то, чтобы расстаться с благом, которое они уже имеют, по сравнению с ценой, которую они готовы заплатить за аналогичное благо, которого они не имеют. В литературе для оценки результатов проектов рекомендуется использовать подход готовности платить, и именно он применяется при проведении анализа издержек и выгод на практике.

Основные подходы, используемые для оценки готовности платить, включают методы выявленных предпочтений, методы условной оценки и методы подстановки (переноса выгод).

Подход выявленных предпочтений исходит из того, что оценка некоторых результатов проекта, носящих нерыночный характер, может быть выведена из результатов поведения экономических агентов, включая покупки, совершаемые ими на реальных рынках. То, что подход базируется на результатах фактических решений, совершаемых экономическими агентами, является его несомненным достоинством. В то же время допущения, используемые при использовании этого подхода, могут носить достаточно условный характер и не вполне объективно отражать все существенные аспекты реальности.

Основные методы, используемые в рамках подхода выявленных предпочтений, включают метод гедонистического ценообразования, метод расходов по совершению путешествия и метод защитного поведения.

Отправной точкой метода гедонистического ценообразования является тот факт, что цены большинства рыночных товаров являются функциями их основных характеристик. Используя статистические методы и данные о ценах различных представителей одного и того же класса товаров или услуг, можно получить подразумеваемые оценки стоимости каждой характеристики. В дальнейшем эта информация может быть использована при оценке внешних эффектов анализируемого проекта.

Метод гедонистического ценообразования используется главным образом при анализе рынков недвижимости и труда. Например, квартиру можно описать с помощью характеристик ее размера (площади в квадратных метрах), прилегающей инфраструктуры (расстояния до ближайшей станции метро), социального окружения (уровня преступности в прилегающем районе) и окружающей среды (шума от прилегающей автомобильной или железной дороги). Метод гедонистического ценообразования позволяет выделить вклад каждой рассматриваемой характеристики в стоимость квартиры, что дает возможность получения оценки готовности платить за каждую из анализируемых характеристик. Например, эффект от реализации проекта строительства новой станции метро можно оценить через ожидаемый прирост стоимости квартир, расположенных в окрестности проектируемой станции.

Метод расходов на совершение путешествия позволяет получить оценку готовности платить за доступ к рекреационным территориям на основе изучения издержек, связанных с доступом к этим территориям из различных зон.

Для зон, расположенных далеко от рекреационной территории, количество путешествий в рекреационную территорию стремится к нулю, поскольку расходы на совершение путешествия превышают ожидаемые выгоды. В то же время жители зон, расположенных в непосредственной близости от рекреационной территории, имеют возможность получать потребительский излишек, затрачивая минимум времени и средств на доступ к данной территории.

Для того чтобы оценить готовность населения платить за пользование рекреационной территорией, собираются данные о расходах на совершение путешествия в рекреационную территорию из различных зон (включающие как прямые расходы по совершению поездки, так и стоимость времени, затрачиваемого на совершение поездки), а также о количестве посещений рекреационной территории за определенный период времени из различных зон. Выгоды от посещения рекреационной территории можно считать равными расходам на совершение поездки для зон с минимальным количеством посетителей. Для жителей зон с меньшими расходами по доступу к рекреационной территории возникает потребительский излишек, суммирование которого по всем потребителям позволяет получить оценку чистого эффекта от пользования рекреационной территорией.

Одно из затруднений при использовании этого метода заключается в том, что многие поездки имеют несколько мест назначения, и поэтому на конкретное место назначения приходится лишь некоторая часть совокупных расходов по совершению поездки. Другая проблема состоит в том, что метод расходов по совершению путешествия позволяет оценить готовность платить за доступ ко всей рекреационной территории, но никак не отражает ценность отдельных ее характеристик. Это существенно осложняет оценку последствий изменения отдельных характеристик изучаемой рекреационной территории.

Метод защитного поведения основан на оценке расходов, которые потребители осуществляют или могут осуществить, чтобы защитить себя от каких-то неблагоприятных изменений. Например, на ухудшение качества водопроводной воды потребители могут отреагировать повышением расходов на приобретение питьевой воды в бутылках и установкой систем фильтрации и очистки водопроводной воды. Величина этих расходов может рассматриваться как стоимостная оценка издержек снижения качества водопроводной воды или выгод от реализации проекта, обеспечивающего предотвращение такого негативного изменения.

Основные проблемы использования метода защитного поведения заключаются в следующем:

• защитные расходы могут отражать лишь часть совокупных потерь от негативного изменения (как для тех, кто прибегает к защитным расходам, так и для тех, кто к ним не прибегает);

• потребители могут использовать несколько форм защитного поведения в порядке реакции на негативное изменение, что затрудняет проведение оценки;

• некоторые защитные расходы являются реакцией на комплекс различных негативных воздействий.

Метод условной оценки базируется на проведении опросов, позволяющих установить готовность респондентов платить (или готовность принять компенсацию) за изменение в уровне предоставления некоторого нерыночного блага. Основным преимуществом метода условной оценки является то, что он позволяет оценивать любые нерыночные блага. В то же время проведение репрезентативного опроса может быть весьма дорогостоящим мероприятием.

При проведении условной оценки респондентам описывается некоторый сценарий, который характеризует изменения в условиях предоставления нерыночного блага (например, удвоение популяции амурских тигров или создание городского парка отдыха на территории неиспользуемой промышленной зоны). Далее у респондентов выясняется, готовы ли они платить некоторую сумму за производство данного нерыночного блага. При этом обычно отмечается, что расходы на реализацию проекта равномерно распределяются между гражданами, и указывается, повышение каких налогов будет служить источником финансирования проекта.

Если респондент соглашается уплатить предложенную сумму за соответствующее нерыночное благо, то она обычно повышается до тех пор, пока респондент не изменит свою позицию на отказ платить. Если респондент не соглашается уплатить предложенную сумму за соответствующее нерыночное благо, то предложение о сумме платежа может быть уменьшено, пока респондент не изменит свою позицию на готовность платить или сумма платежа не достигнет нуля.

Кроме готовности платить за оцениваемое нерыночное благо, в ходе проведения опроса выявляются различные социально-экономические и демографические характеристики респондентов. Это позволяет определить степень репрезентативности выборки, выявить факторы, определяющие готовность платить, а также сформировать предпосылки для использования результатов исследования при оценке аналогичных нерыночных благ в будущем.

Метод подстановки, или переноса выгод, предусматривает использование оценок стоимости нерыночных благ, полученных в ходе ранее проведенных исследований, для оценки результатов реализации нового проекта.

Этот метод позволяет избежать необходимости проведения дорогостоящих и длительных по срокам реализации исследований по оценке стоимости нерыночных благ и существенно облегчает и удешевляет оценку многих общественно значимых проектов средствами анализа издержек и выгод. Кроме того, он позволяет определить, существует ли объективная необходимость в проведении дорогостоящих специальных исследований.

Метод переноса выгод обычно реализуется в три этапа:

1) поиск и изучение литературы по оценке нерыночного блага, аналогичного производимому или потребляемому в рамках реализации нового проекта;

2) отбор оценок, полученных в сопоставимых условиях;

3) расчет стоимости нерыночного блага с учетом специфики нового проекта. При этом могут делаться поправки на инфляцию, различие душевого дохода в местах реализации проекта и проведения опубликованных исследований по оценке аналогичного нерыночного блага, качественные и количественные характеристики оцениваемого нерыночного блага, а также социально-экономические и демографические характеристики населения, потребляющего оцениваемое нерыночное благо.

Для многих проектов (в частности, транспортных) актуальной является стоимостная оценка последствий изменения риска человеческой гибели в результате реализации проекта. Это требует оценки теневой или статистической стоимости человеческой жизни.

Для оценки издержек, связанных с человеческой гибелью, подход человеческого капитала использует приведенную стоимость потери валовых или чистых доходов умершего. Этот подход используется достаточно широко, но вместе с тем подвергается критике по различным основаниям. Сводя ценность человеческой жизни к приведенной стоимости потока личных доходов, подход человеческого капитала подразумевает, что жизни тех, кто много зарабатывает, стоят значительно больше жизней тех, кто зарабатывает немного. Кроме того, жизни жителей богатых стран рассматриваются как значительно более ценные по сравнению с жизнями жителей бедных стран.

При узкой трактовке подход человеческого капитала также подразумевает, что жизнь безработных и вышедших на пенсию граждан очень мала или даже равна нулю. Жизнь детей также должна оцениваться достаточно низко, поскольку их будущие дисконтированные доходы компенсируются образовательными и другими расходами, которые должны быть покрыты до того, как они выйдут на рынок труда. Такие выводы не выглядят убедительными по морально-этическим соображениям. Кроме того, подход человеческого капитала игнорирует аспекты, не проявляющиеся в рыночных ценах, такие как боль и страдания, сопровождающие гибель от несчастного случая.

Подход человеческого капитала позволяет получить оценку потери доходов, обусловленной гибелью человека. Однако большинство авторов сходятся на том, что расчет социальных выгод снижения риска человеческой гибели не должен базироваться на такой оценке.

Альтернативный метод оценки стоимости человеческой жизни использует информацию о «премии заработной платы», выплачиваемой представителям профессий с повышенным риском (шахтерам, монтажникам). При использовании этого подхода стоимость человеческой жизни определяется путем деления премии заработной платы на изменение вероятности гибели в связи с осуществлением профессиональной деятельности. Например, в случае если годовая премия за риск гибели с вероятностью 1/10000 составляет $100, то стоимость человеческой жизни оценивается как $1 млн.

При использовании метода гедонистического ценообразования, помимо риска человеческой гибели, учитываются другие факторы, определяющие разброс заработных плат, например уровень образования, продолжительность трудового стажа, риск получения нефатальных травм в процессе профессиональной деятельности. Коэффициент при объясняющей переменной риска гибели отражает готовность платить за избежание преждевременной смерти. Большинство оценок теневой или статистической стоимости человеческой жизни, представленных в зарубежной литературе, строятся на основе метода гедонистического ценообразования.

Для транспортных проектов важной составляющей выгод является экономия времени. Методика Всемирного банка предлагает:

• отдельно измерять экономию рабочего и свободного времени населения;

• оценивать рабочее время средней ставкой заработной платы с начислениями на социальное страхование;

• оценивать нерабочее время в 30% от средней ставки заработной платы без начислений на социальное страхование для взрослых и 15% от средней ставки заработной платы без начислений на социальное страхование для детей¹⁴.

Готовность потребителей платить за экономию рабочего времени принимается более низкой, чем потери работодателя от неэффективного использования рабочего времени в поездках, которые считаются равными предельному продукту труда, на конкурентном рынке равному заработной плате с начислениями на социальное страхование. Это обусловлено тем, что ставка заработной платы W может рассматриваться не только как компенсация за потерянное свободное время L, но и за прилагаемые усилия E и редкие профессиональные навыки и компетенции S, т. е.

W = L + E + S.

Если E + S положительно, то стоимость свободного времени L существенно меньше стоимости рабочего времени W. При этом проведение экспериментов по непосредственной оценке стоимости свободного времени L оказалось более простым, чем оценка параметров E и S.

В странах с высоким уровнем безработицы или серьезно искаженным рынком труда вместо средней ставки заработной платы рекомендуется использовать теневую ставку заработной платы, которая лучше отражает альтернативную стоимость использования трудовых ресурсов.

Для оценки эффектов проектов и программ в сфере здравоохранения используется специфический метод анализа издержек и полезности. В анализе издержек и полезности затраты на реализацию альтернативных проектов сопоставляются с изменениями в состоянии здоровья пациентов, обычно измеряемых годами человеческой жизни с поправкой на качество (QALY, quality adjusted life years).

Показатель QALY отражает уровень полезности, соответствующий тому или иному состоянию здоровья, и интегрирует в себе два аспекта — продолжительность жизни и качество жизни¹⁵. Совокупная полезность определенного состояния здоровья считается пропорциональной времени, в течение которого человек находится в этом состоянии. Например, для человека с ожидаемой продолжительностью жизни Y лет, в течение которых будет поддерживаться стабильное состояние здоровья H, количество QALY определяется как Y × U (H), где U (H) — полезность состояния здоровья H. Полезность состояния здоровья измеряется с использованием шкалы, где 1 соответствует отличному состоянию здоровья, а 0 — состоянию смерти.

Для оценки полезности различных состояний здоровья используются метод рейтинга здоровья, метод межвременного выбора, метод игрового моделирования и метод индекса здоровья.

Рейтинг здоровья строится на основе опросов и интервью медицинских работников, пациентов и представителей различных групп населения. При этом респондентам предлагается шкала с четко определенными крайними значениями уровня полезности, где состоянию смерти присваивается рейтинг 0, а отличному состоянию здоровья — рейтинг 1. Далее респондентов просят определить рейтинг полезности для промежуточных состояний, которым дается подробная описательная характеристика. Например, если промежуточные состояния здоровья включают «серьезное нарушение», «умеренное нарушение» и «минимальное нарушение», то респондент может присвоить этим состояниям значения уровня полезности 0,15, 0,45 и 0,9 соответственно.

При использовании метода межвременного выбора респондентам предлагается сравнить состояния, отличающиеся сочетаниями продолжительности и качества жизни. Например, респондентов могут попросить сравнить состояние, при котором здоровье является отличным, а остающиеся годы жизни равны Y1, с некоторым худшим состоянием здоровья, при котором остающиеся годы жизни равны Y2. Если респондент безразличен между этими двумя состояниями, а полезность отличного состояния здоровья определена как 1, то полезность худшего состояния здоровья может быть рассчитана как Y2 / Y1.

Если респондент оценивает некоторое состояние здоровья, сопровождающееся тяжкими страданиями, как худшее, чем смерть, то для определения уровня полезности этого состояния используется следующая процедура. Респонденту предлагается сравнить немедленную смерть как одну возможную альтернативу с Y1 годами жизни в условиях этого чрезвычайно неблагоприятного состояния здоровья, за которыми последуют Y2 лет жизни в отличном состоянии здоровья. Значения Y1 и Y2, при которых респондент безразличен между немедленной смертью и альтернативой тяжелых страданий с последующим полным выздоровлением, позволяют оценить уровень полезности чрезвычайно неблагоприятного состояния здоровья как –Y2 / Y1.

В методе игрового моделирования, базирующемся на идеях теории полезности фон Неймана — Моргенштерна, респондентам предлагается выбор между двумя альтернативами. Альтернатива А имеет два возможных исхода: или отличное состояние здоровья в течение Y дополнительных лет с вероятностью P, или немедленная смерть с вероятностью 1 — P. Содержательно альтернативой такого типа может являться рискованная операция. Альтернатива В гарантирует респонденту Y лет жизни при определенных (и четко описанных респонденту) проблемах в состоянии здоровья. Тогда вероятность P, при которой респондент оказывается безразличным между состояниями А и В, можно рассматривать как полезность состояния здоровья В.

Метод индекса здоровья носит более комплексный характер и базируется на использовании шкал, разработанных медицинскими работниками для оценки состояния пациентов применительно к различным заболеваниям, повреждениям, а также здоровью в целом. Он использует один из охарактеризованных выше прямых методов (рейтинга здоровья, межвременного выбора, игрового моделирования) для оценки уровня полезности в различных точках шкалы состояния здоровья. Полученные результаты затем используются при определении весовых коэффициентов, отражающих уровень полезности при расчете QALY.

Наиболее широко используемым за рубежом набором шкал для оценки состояния здоровья является опрос здоровья краткой формы SF-36, базовый вариант которого разработали исследователи RANDCorporation¹⁶. В SF-36 используется 8 шкал для оценки физического состояния, ограничений из-за физических нарушений, телесной боли, общего самочувствия, жизненной активности, социального взаимодействия, ограничений из-за эмоциональных проблем и психического здоровья. Интегральная мера физического здоровья строится на основе первых четырех шкал, а интегральная мера психического здоровья — на основе последних четырех шкал.

Шкалы SF-36 нашли применение при проведении эмпирических исследований, направленных на измерение уровня полезности различных состояний здоровья. В частности, Дж. Бразир, Дж. Робертс и М. Деверилл предложили упрощенную версию SF-36 — SF-6D, которая предусматривает сокращение числа шкал с восьми до шести в результате исключения шкалы общего самочувствия и объединения ограничений из-за физических нарушений и эмоциональных проблем в единую шкалу¹⁷. По каждой из шести шкал были выделены пять или шесть возможных состояний здоровья, что в результате позволило определить порядка 18 тыс. возможных состояний здоровья.

Затем эти исследователи выделили 49 наиболее представительных состояний здоровья и использовали метод игрового моделирования при проведении опроса различных групп населения Великобритании. На основе полученных данных была оценена эконометрическая модель, в которой качество жизни (полезность) рассматривалось как зависимая переменная, а различные состояния здоровья по шести используемым шкалам — как объясняющие переменные. Оцененные коэффициенты модели позволяют присваивать уровень полезности любому из возможных состояний здоровья человека.

Показатели QALY могут быть использованы не только при проведении анализа издержек и полезности, но и в рамках более комплексного анализа издержек и выгод. Для этого значения QALY нужно монетизировать (т. е. перевести в денежное выражение) с использованием теневой цены года человеческой жизни VLY.

Теневая цена года человеческой жизни VLY может быть оценена как постоянная годовая величина, приведенная стоимость которой за оставшийся период жизни дает теневую стоимость человеческой жизни VSL. Таким образом,

VLY = VSL / A (Y, k),

где Y — ожидаемая продолжительность жизни с текущего момента до момента смерти, k — ставка дисконтирования, A — коэффициент приведения аннуитета.

Например, если теневая стоимость человеческой жизни оценивается в 8 млн руб., то при ожидаемой продолжительности жизни до момента смерти 30 лет и ставке дисконтирования 12% годовых теневая цена года человеческой жизни составит 993,15 тыс. руб. / год. Если реализация некоторого проекта в сфере здравоохранения позволит увеличить QALY пациентов на 2 500 лет, то стоимостная оценка эффекта проекта для пациентов составит 993,15 тыс. руб. / год × 2 500 лет = 2,48 млрд руб.

Понятие полезности при оценке результатов реализации проекта используется не только в рамках анализа издержек и полезности, применяемого в экономике здравоохранения, но и при оценке проектов, направленных на оказание поддержки неблагополучным социальным группам и депрессивным территориям. При использовании подхода распределительных весов стоимостная оценка издержек и выгод, затрагивающих лиц с низкими доходами, получает больший вес при оценке интегрального эффекта проектов и программ, чем стоимостная оценка издержек и выгод, затрагивающих лиц с высокими доходами¹⁸.

Основной аргумент, обосновывающий использование такого подхода, состоит в законе убывающей предельной полезности, утверждающем, что каждая дополнительная денежная единица приносит меньшую полезность для индивида, чем предшествующая. Отсюда каждая получаемая или выплачиваемая денежная единица оказывает меньшее влияние на полезность человека с высоким доходом, чем человека с низким доходом. Поэтому при проведении анализа издержек и выгод доходы и расходы представителей различных социальных групп должны корректироваться на весовые коэффициенты, повышающие значимость издержек и выгод представителей более неблагополучных групп.

Другой аргумент в пользу присвоения издержкам и выгодам бедных слоев населения повышенных весов при расчете интегральных показателей экономической эффективности проекта связан с тем, что снижение масштабов неравенства может способствовать повышению уровня общественного благосостояния. Во-первых, большое неравенство в распределении доходов способствует усилению преступности и порождает риск гражданских беспорядков. Во-вторых, полезность благополучных членов общества может возрастать при сокращении масштабов неравенства, если они испытывают сочувствие по отношению к наиболее бедным.

При проведении анализа издержек и выгод с использованием распределительных весов формула расчета экономического NPV проекта принимает вид

,

где Wj — распределительный вес для группы j; Bt,j — выгоды, получаемые группой j в периоде t; Ct,j — издержки, которые несет группа j в периоде t; k — ставка дисконтирования.

Основная сложность при практической реализации этого подхода состоит в определении обоснованных коэффициентов для взвешивания издержек и выгод представителей различных социальных групп.

В руководстве Европейской комиссии предлагается подход к определению распределительных весов, в основе которого лежит допущение о постоянной эластичности полезности по доходу¹⁹:

,

где MU — предельная полезность, Y — душевой доход, e — коэффициент эластичности полезности по доходу. При этом предполагается, что значение коэффициента эластичности e постоянно при любом доходе и одинаково для представителей всех социальных групп.

Тогда веса благосостояния для представителей различных социальных групп, характеризующихся различным уровнем душевого дохода, рассчитываются по формуле

.

Для определения предельно допустимых значений распределительных весов Э. Грамлич предложил подход, основанный на сопоставлении рассматриваемых программ с чисто перераспределительными программами, предусматривающими налогообложение расходов богатых на приобретение предметов роскоши и передачу полученных налоговых доходов в форме социальных пособий наиболее бедным²⁰.

Чисто перераспределительные программы являются неэффективными по критерию невзвешенного экономического NPV, поскольку каждая тыс. руб. выгод получателей пособий обходится экономике более чем в 1 тыс. руб. (из-за потери части излишков потребителей и производителей вследствие налогообложения, а также прямых расходов по взиманию налогов и выплате пособий). Однако такие программы можно рассматривать в качестве стандарта при оценке других программ, оказывающих влияние на распределение доходов.

Если некоторая программа улучшает положение неблагополучной группы, но снижает чистые невзвешенные выгоды общества в целом, то она не должна реализовываться, если чисто перераспределительная программа приводит к меньшей потере чистых невзвешенных выгод. Если некоторая программа ухудшает положение неблагополучной группы, но приводит к увеличению чистых невзвешенных выгод общества в целом, то она должна быть принята, если существует чисто перераспределительная программа, которая может компенсировать неблагополучной группе ее потери при меньшей потере чистых выгод для общества в целом, чем те, которые являются результатом реализации оцениваемой программы.

Проведя анализ издержек и выгод перераспределительных программ, Э. Грамлич получил, что передача одного доллара получателям пособий обходится налогоплательщикам примерно от 1 доллара 50 центов до 2 долларов. Поэтому распределительные веса для неблагополучных групп не должны устанавливаться на уровне, более чем в 1,5–2 раза превышающем веса для благополучных групп.

Распределительные веса оказывают влияние на принятие инвестиционных решений только в тех случаях, когда проект приводит к снижению чистых приведенных невзвешенных выгод, но содействует улучшению распределения доходов, или же обеспечивает прирост чистых приведенных невзвешенных выгод, но при этом способствует увеличению масштабов неравенства. Это обстоятельство, а также сложности обоснования системы распределительных весов привели к тому, что на практике они не нашли широкого применения.

Издержки и выгоды, определенные в рамках экономического анализа проекта, должны дисконтироваться по особой ставке, которая называется социальной, общественной или теневой ставкой дисконтирования. В настоящее время исследователи предлагают несколько методов оценки такой ставки, основными из которых являются метод социальной ставки межвременных предпочтений (social rate of time preferences, SRTP) и метод социальной альтернативной стоимости капитала (social opportunity cost of capital, SOC).

В последние годы в научной литературе формируется все более широкий консенсус по поводу того, что для расчета социальной ставки дисконтирования, используемой для приведения издержек и выгод при оценке экономической эффективности проектов, следует использовать метод SRTP. Этот метод учитывает снижение предельной полезности по мере роста потребления, предпочтение настоящего потребления будущему, а также ожидания долгосрочного роста экономики, потребления и общественных расходов.

Согласно методу SRTP социальная ставка дисконтирования рассматривается как ставка, по которой общество готово отказаться от потребления в настоящем ради потребления в будущем. Для получения формулы, по которой рассчитывается социальная ставка дисконтирования согласно модели SRTP, решается задача максимизации общественной полезности, получаемой от потребления в различные периоды времени.

Это позволяет получить выражение

SRTP = p + eg,

где p — ставка межвременных предпочтений населения, e > 0 — эластичность предельной полезности по общественному потреблению, g — темп прироста общественного потребления на душу населения. Данное выражение носит название формулы Рамсея по фамилии его автора. Все параметры этой формулы определяются в реальном выражении.

Компонент eg отражает снижение предельной полезности общественного потребления по мере увеличения реального дохода и общественного потребления. Это значит, что в развивающейся экономике, где будущее потребление на душу населения ожидается более высоким, чем текущее, физические лица потребуют большей компенсации за отложенное потребление, чем в стагнирующей экономике со стабильным уровнем душевого дохода и потребления. С учетом ставки межвременных предпочтений населения, не зависящей от уровней душевого дохода и общественного потребления в текущем и будущем периодах, социальная ставка межвременных предпочтений отражает минимальную доходность, которую граждане потребуют за откладывание их текущего общественного потребления в обмен на дополнительное общественное потребление в будущем.

Часто ставка межвременных предпочтений населения разбивается на два слагаемых и записывается как

p = δ + l,

где δ — чистая ставка межвременных предпочтений, а l — уровень риска для жизни. Большинство экономистов (включая Рамсея) считают, что следует принимать δ = 0. В качестве аргумента используются этические соображения, базирующиеся на идее о недопустимости снижения благосостояния будущих поколений. Если δ = 0, то ставка межвременных предпочтений населения эквивалентна риску индивидуума не дожить до момента отложенного потребления.

Значения всех параметров формулы расчета SRTP различаются по странам. В особенности это касается темпа прироста общественного потребления, который прямо зависит от динамики реального ВВП. Оценка ежегодных темпов роста экономики может основываться как на ретроспективных данных, так и на прогнозах на перспективу.

Поскольку уровень риска для жизни у различных физических лиц сильно варьирует, при расчете социальной ставки дисконтирования данный показатель агрегируется. Обычно для этого используется выражение l = умершие от внешних причин смерти / численность населения. Для большинства стран эта статистика близка к 1%.

Социальные и индивидуальные предпочтения влияют на параметр эластичности предельной полезности общественных расходов e. Как правило, она задается в диапазоне от 1 до 2 исходя из выявленных общественных предпочтений, основанных на данных о налогообложении.

В методике Еврокомиссии предлагается подход, основанный на оценке степени прогрессивности шкалы налогообложения, который исходит из того, что в странах с более прогрессивным налогообложением эластичность общественного благосостояния по общественному потреблению выше. Чем более прогрессивна шкала налогообложения, тем больше степень социального неприятия неравенства доходов и тем больше значение эластичности предельной полезности общественных расходов e. При этом используется формула

e = ln (1 – t) / ln (1 – T/Y),

где t — предельная ставка подоходного налога, T — совокупный объем обязательств по подоходному налогу и Y — совокупный налогооблагаемый доход²¹.

Параметры расчета социальной ставки дисконтирования для различных стран Европейского союза представлены в табл. 1.

Таблица 1

Параметры расчета социальной ставки дисконтирования для некоторых стран Европейского Союза

Страна | g | e | p | SRTP
Австрия | 1,9 | 1,63 | 1 | 4,1
Дания | 1,9 | 1,28 | 1,1 | 3,5
Франция | 2 | 1,26 | 0,9 | 3,4
Италия | 1,3 | 1,79 | 1 | 3,3
Германия | 1,3 | 1,61 | 1 | 3,1
Нидерланды | 1,3 | 1,44 | 0,9 | 2,8
Швеция | 2,5 | 1,2 | 1,1 | 4,1
Чехия | 3,5 | 1,31 | 1,1 | 5,7
Венгрия | 4 | 1,68 | 1,4 | 8,1
Польша | 3,8 | 1,12 | 1 | 5,3
Словакия | 4,5 | 1,48 | 1 | 7,7

Источник: Guide to cost-benefit analysis of investment projects. European Commission, 2008. P. 209.

Альтернативный подход к оценке эластичности предельной полезности по доходу, основанный на анализе стратегий долгосрочных сбережений, предлагается в работе Н. Стерна²², который вывел следующую формулу:

,

где APC — альтернативная стоимость капитала, δ — чистая ставка межвременных предпочтений, y — темп прироста реального дохода, APS — средняя норма сбережений.

Российскими авторами В. М. Архиповым и А. М. Емельяновым предлагается следующий подход к определению параметров APC, y и APS. В качестве оценки APC предлагается использовать средневзвешенную ставку по депозитам физических лиц в кредитных организациях (включая Сбербанк России) сроком до 1 года. В качестве оценки y предлагается использовать реальную начисленную заработную плату в процентах к предыдущему году. В качестве средней нормы сбережений APS предлагается использовать долю сбережений в доходах домашних хозяйств²³.

Глава 3. Особенности оценки общественно значимых проектов, поддерживаемых в рамках реализации промышленной политики. Понятие реального опциона на развитие отрасли

Государственная поддержка бизнеса в рамках реализации промышленной политики традиционно обосновывается необходимостью преодоления провалов рынка и обеспечения реализации косвенных эффектов, определяющих высокую экономическую эффективность проекта при отрицательных показателях финансового эффекта. В то же время существующие методики анализа издержек и выгод общественно значимых проектов не позволяют учитывать и оценивать демонстрационные косвенные эффекты, которые играют ключевую роль в современных концепциях промышленной политики, выдвигаемых зарубежными учеными²⁴. Это определяет необходимость дополнения существующих подходов к учету косвенных эффектов при отборе приоритетных проектов для оказания государственной поддержки новыми методами. Инструментарий оценки демонстрационных косвенных эффектов может быть разработан с использованием методологии анализа реальных опционов.

В первом десятилетии XXI века в мировой экономической литературе сформировалась глобальная тенденция к возрастанию интереса к теоретическому осмыслению условий формирования и механизма реализации государственной промышленной политики, которая получила дополнительный импульс в результате воздействия и осмысления причин и последствий мирового финансово-экономического кризиса. Эта тенденция связана с широким признанием недостаточности мер по либерализации экономики, развитию рыночных институтов и созданию благоприятных макроэкономических условий для деятельности экономических агентов для обеспечения устойчивого и динамичного экономического развития, особенно применительно к национальным экономикам, находящимся достаточно далеко от глобальной технологической границы по производительности труда и уровню используемых в народном хозяйстве производственных технологий²⁵.

В экономической литературе в отношении вопроса об экономической обоснованности реализации государственной промышленной политики, направленной на стимулирование позитивных структурных изменений в национальной экономике и предусматривающей селективную поддержку отдельных проектов, сформировались два подхода — неолиберальный и структуралистский²⁶.

В рамках неолиберального подхода роль государства сводится к обеспечению качественного функционирования правовой системы, макроэкономической стабилизации, открытости экономики, а также инвестированию в общий человеческий капитал и инфраструктуру. Этот подход до недавнего времени пользовался поддержкой политической элиты наиболее экономически развитых стран и большинства представителей международных финансовых организаций (поэтому его часто обозначают как «Вашингтонский консенсус»). Он получил закрепление в нормах и правилах ВТО.

Теоретической базой неолиберального подхода является жесткая версия неоклассической экономической теории, которая исходит из допущений, что рынки являются эффективными и полными, а экономические агенты обладают полной и совершенной информацией, существенной для оценки последствий принимаемых ими решений. Не существует длительного и сложного процесса обучения, связанного с освоением новых технологий, а также жестких ограничений в доступе к информации о производственных и рыночных возможностях, инфраструктуре, компетенциям наемного персонала, источникам венчурного финансирования. Производственная и коммерческая деятельность экономических агентов не сопровождается значительными косвенными эффектами, а если эти эффекты и проявляются, то органы государственной власти все равно не обладают потенциалом для оптимизации и координации действий экономических агентов с учетом этих экстерналий. При этих допущениях оказывается, что общественное благосостояние максимизируется в процессе реакции экономических агентов на рыночные (ценовые) сигналы, а вмешательство государства в рамках реализации промышленной политики приводит к искажениям работы рыночного механизма, торможению экономического развития и снижению уровня общественного благосостояния.

Приверженцы структуралистского подхода в меньшей степени полагаются на рыночный механизм как достаточное условие успешного экономического развития. Сторонники этого подхода полагают, что процесс освоения, адаптации и улучшения существующих технологий сдерживается различными «провалами рынка», которые могут быть скорректированы в процессе реализации государственной промышленной политики. В частности, рыночные сигналы не дают корректных сигналов для инвестиций в проекты по освоению новых технологий, если существуют высокие и непредсказуемые издержки обучения и выраженные косвенные эффекты, которые проявляются за пределами рассматриваемого проекта. В этих условиях меры государственной промышленной политики могут оказаться необходимыми для обеспечения позитивной динамики экономического развития.

Структуралисты опираются не только на теоретические аргументы, но и на эмпирические свидетельства. В качестве примеров успешной промышленной политики, позволившей преодолеть экономическую отсталость и завоевать успех на международных рынках, они приводят не только опыт динамично развивающихся стран Юго-Восточной Азии (Японии, Южной Кореи, Китая) во второй половине XX века, но и стран Западной Европы (Великобритании, Германии), а также США на ранней стадии их индустриального развития. В то же время результаты, достигнутые странами Южной Америки, тропической Африки и Восточной Европы, последовавшими рекомендациям «Вашингтонского консенсуса», не дают убедительных свидетельств в пользу рыночной либерализации как достаточного условия успешного экономического развития. Снижение в начале XXI века конкурентоспособности рыночно-ориентированных экономик стран Европы и Северной Америки в сравнении с динамично развивающимися экономиками стран Юго-Восточной Азии, правительства которых не придерживались последовательной линии на рыночную либерализацию, также усилило позиции структуралистов и поставило на повестку дня вопросы формирования и реализации промышленной политики уже не развивающимися странами, а странами с наиболее высоким ВВП на душу населения.

Среди многочисленных исследований, посвященных обоснованию путей реализации промышленной политики на современном этапе, выделяются работы профессора Гарвардского университета Д. Родрика²⁷. Согласно Родрику, основная цель промышленной политики заключается в генерации новых областей конкурентных преимуществ и диверсификации экономики. Поэтому промышленная политика должна быть ориентирована не на поддержку традиционных для национальной экономики производств, которые либо уже обладают сформированными конкурентными преимуществами и не нуждаются в поддержке, либо должны быть закрыты вследствие их неэффективности, а на поддержку новых для национальной экономики видов бизнеса.

При этом, с точки зрения Родрика, основным ограничением для экспериментирования с новыми видами бизнеса является не отсутствие предложения новых продуктов и процессов со стороны внутренних разработчиков или невозможность импортировать новые технологии из-за рубежа, а низкий спрос на инновации со стороны предпринимателей. Как отмечают российские авторы, в российских условиях это обусловлено высокими рисками освоения новых бизнес-моделей, продуктов и технологий, являющихся нетрадиционными для внутренней экономики, а также отсутствием адекватной награды в случае успеха²⁸.

Неопределенность по поводу того, какие именно новые продукты могут быть прибыльно произведены в условиях конкретной национальной экономики, создает важное препятствие для осуществления ее диверсификации. Если новатор, предпринимающий попытку освоения производства нового продукта, уже известного на мировом рынке, но не производимого в условиях внутренней экономики, не добивается успеха, то все издержки провала он несет самостоятельно, и эти издержки могут быть весьма высокими. Однако его успех дает важный сигнал конкурентам, которые вслед за новатором могут войти в новый вид бизнеса и воспользоваться плодами его дорогостоящего и рискованного эксперимента.

Поскольку диверсификация экономик стран, уступающих по ВВП на душу населения лидерам мировой экономики, осуществляется преимущественно за счет освоения производства уже представленных на мировом рынке продуктов, а не за счет вывода на эти рынки принципиально новой продукции, рынок которой может быть монополизирован благодаря патентной защите, в рамках промышленной политики Родрик предлагает осуществлять субсидирование новаторов, готовых пойти на рискованные эксперименты с освоением и адаптацией зарубежных технологий, или даже прямое финансирование этих экспериментов государством (в качестве одного из примеров Родрик приводит успешный эксперимент по созданию новой отрасли по разведению лосося в Чили, профинансированный и реализованный государственными институтами развития).

Подходы к учету демонстрационных косвенных эффектов, играющих ключевую роль в концепции промышленной политики Д. Родрика, не раскрыты в существующих методиках анализа издержек и выгод. Это определяет необходимость дальнейшего совершенствования методологии оценки общественно значимых проектов.

Хотя общие концептуальные подходы к оценке общественно значимых проектов методом сопоставления издержек и выгод раскрываются во многих научных публикациях и практических руководствах, специализированные методики, ориентированные на реализацию государственной промышленной политики, довольно немногочисленны. В связи с этим особый интерес представляет опыт Ирландии, где подход к отбору проектов, поддерживаемых инвестиционными грантами агентств промышленного развития, не только получил формализованное закрепление, но и претерпел заметную эволюцию вследствие необходимости адаптироваться к изменению экономической ситуации в стране, которую удалось существенно улучшить именно благодаря успешной реализации промышленной политики.

П. Хонохан предложил следующую формулу для оценки эффективности оказания государственной поддержки промышленным проектам²⁹:

,

где π — прибыль; pi — рыночная цена ресурса i; vi — отношение теневой цены ресурса к рыночной; xi — физический объем потребления ресурса i; τi — ставка налога на потребление ресурса i; τ0 — ставка налога на прибыль; θ — фактор избыточности поддержки; — теневая цена финансовых ресурсов государственного бюджета; g — затраты на оказание государственной поддержки (в контексте инструментария, используемого ирландскими агентствами промышленного развития, — объем инвестиционного гранта). Все элементы формулы рассчитываются в терминах приведенной стоимости денежных потоков за первые семь лет реализации проекта.

В этой формуле выгоды проекта сводятся к двум составляющим — косвенным эффектам, которые получают поставщики ресурсов для нужд проекта (причем при проведении практических расчетов в роли единственного поставщика ресурсов, получающего экономические выгоды от реализации проекта, рассматривается наемный персонал), и налогам, которые получает государственный бюджет. При этом учитывается, что многие проекты, получающие государственную поддержку, в действительности могли бы быть реализованы без ее оказания или ее оказания в меньшем размере. Кроме того, проекты, поддерживаемые государством, вытесняют альтернативные проекты и могут оказывать негативное влияние на операционные результаты уже реализуемых проектов. Поэтому выгоды, приписываемые факту оказания государственной поддержки, уменьшаются пропорционально вероятности реализации проекта без поддержки государства (за что отвечает параметр избыточности поддержки θ, оцененный Хоноханом на очень высоком уровне 0,8, но впоследствии немного уменьшенный).

В качестве основных стейкхолдеров, получающих выгоды от реализации промышленной политики, рассматриваются наемные работники и государственный бюджет. Ключевым параметром с точки зрения определения масштаба выгод, получаемых наемными работниками, является теневая ставка заработной платы. В первоначальной версии модели оценки издержек и выгод оказания государственной поддержки промышленным проектам теневая цена заработной платы принималась равной 15% от среднерыночного уровня. Однако в последующем, параллельно снижению уровня безработицы, теневая ставка заработной платы постепенно повышалась, причем была введена ее дифференциация с учетом специфики экономического положения различных регионов³⁰.

Другая существенная территориальная корректировка, введенная в модель в процессе ее совершенствования, связана с дифференциацией параметра избыточности поддержки θ. Для депрессивных регионов вероятность реализации проектов без государственной поддержки, а также вытеснения поддерживаемыми проектами неподдерживаемых, ниже, чем для динамично развивающейся столичной агломерации, в которой к тому же начали возникать проблемы перегрузки имеющейся инфраструктуры, поэтому параметр θ был установлен для них на более низком уровне по сравнению с первоначальной оценкой Хонохана.

Пересмотр параметров модели оценки издержек и выгод в пространстве и во времени отражает идею о том, что в неблагоприятных экономических условиях государственная поддержка промышленных проектов может быть более эффективной с позиций реализации общественных интересов, чем в благоприятных экономических условиях. При этом по мере достижения первоначальных целей и задач государственной промышленной политики и повышения конкурентоспособности национальной экономики в целом, а также экономик отдельных регионов, экономическая эффективность оказания селективной государственной поддержки отдельным проектам снижается. Динамическую настройку параметров модели оценки эффективности оказания государственной поддержки промышленным проектам в долгосрочном периоде можно рассматривать как технический прием, позволяющий обеспечить практическую реализацию положений теории экономических реформ В. М. Полтеровича, согласно которой инструментарий государственного регулирования экономики должен существенно различаться в зависимости от уровня экономического развития, а селективная поддержка отдельных проектов, оправданная в условиях удаленности экономики от глобальной технологической границы производственных возможностей, — сокращаться по мере ее приближения к технологической границе³¹.

В то же время методический подход, используемый ирландскими агентствами промышленного развития, полностью игнорирует демонстрационные косвенные эффекты и исходит из рассмотрения единственного сценария реализации проекта. Он не вполне адекватен задаче учета возможных последствий рискованных экспериментов с новыми видами бизнеса, открывающих перспективы диверсификации национальной экономики, но вместе с тем связанных с реальной угрозой получения отрицательных результатов.

Нацеленность промышленной политики на структурные изменения и рискованные эксперименты затрудняет использование традиционной модели дисконтирования издержек и выгод, не учитывающей управленческой гибкости в процессе реализации проекта. При этом интересной возможностью является использование метода реальных опционов, предложенного С. Майерсом³², переформулируемого и адаптируемого с учетом ориентации промышленной политики на обеспечение экономической, а не финансовой эффективности.

Рассмотрим проект по созданию нового импортозамещающего производства, не имеющего аналогов во внутренней экономике и обладающего некоторым потенциалом выхода на экспортные рынки стран СНГ. Пусть проект требует инвестиций в реализацию в объеме K. После завершения инвестиционной фазы проект генерирует операционный денежный поток с приведенной стоимостью S, размер которого является неопределенным на момент принятия решения о реализации проекта. Однако результаты реализации проекта в течение промежутка времени T позволяют достаточно достоверно определить денежные потоки от реализации проекта в течение всей эксплуатационной фазы.

В случае успеха пилотного проекта через период времени T после момента начала его реализации существует возможность осуществить n аналогичных проектов, каждый из которых требует инвестиций K и генерирует операционный денежный поток с приведенной стоимостью S. Пусть на эксплуатационной фазе чистые поступления в бюджет от реализации проекта (налоговые поступления за вычетом упущенных импортных пошлин, а также экономия средств бюджета от закупки проектной продукции по государственному заказу) составляют kob от операционного денежного потока, а чистые косвенные эффекты для народного хозяйства в целом (чистая прибыль поставщиков, превышение заработной платы занятых в проекте над средней по региону, налоговые поступления в бюджеты всех уровней, экономия средств государственного бюджета на закупку проектной продукции по государственному заказу) составляют koe от операционного денежного потока проекта. На инвестиционной фазе чистые поступления в бюджет от реализации проекта составляют kib от объема инвестиций, а чистые косвенные эффекты для народного хозяйства в целом составляют kie от объема инвестиций. Состав учитываемых косвенных эффектов может изменяться в пространстве (по регионам различных типов и уровней экономического развития) и во времени (по мере достижения заявленных целей и задач промышленной политики и изменения состояния национальной экономики).

Предположим, что инициатор проекта не имеет возможности получения государственной поддержки и не рассматривает проект как пилотный, обладающий потенциалом тиражирования. Тогда условие принятия проекта определяется как S > K, а чистый интегральный коммерческий эффект проекта составляет

NPVcom,0 = S – K.

При этом в случае принятия проекта чистый эффект его реализации для бюджета составит

NPVbud,0 = S × kob + K × kib,

а чистый эффект его реализации для народного хозяйства в целом составит

NPVec,0 = S × (1 + koe) – K × (1 – kie).

Теперь предположим, что инициатор проекта рассматривает проект как пилотный, обладающий потенциалом тиражирования. Если ход реализации проекта в течение T лет покажет, что проект коммерчески эффективен, то будет принято решение о его тиражировании, что позволит реализовать n аналогичных проектов. Если предположить, что среднеквадратическое отклонение темпа прироста приведенной стоимости операционных денежных потоков проекта равно σ, а безрисковая ставка равна r, то эффект от возможности исполнения реального опциона на расширение бизнеса можно приближенно оценить по формуле Ф. Блека — М. Шоулза³³

,

,

В этом случае интегральный эффект реализации проекта для частного инвестора с учетом возможности расширения бизнеса составит

.

Это означает, что для инициатора проекта приемлема реализация даже такого проекта, где S < K, то есть чистая приведенная стоимость отдельно взятого проекта отрицательна. При этом интегральный эффект проекта для бюджета с учетом опциона на расширение бизнеса можно оценить как

,

а интегральный экономический эффект проекта с учетом опциона на расширение бизнеса можно оценить как

Рассмотренный выше случай является примером классического реального опциона на расширение бизнеса. В этом случае инициатор пилотного проекта исходит из предположения о наличии доминирующего положения на соответствующем товарном рынке, не позволяющего конкурентам осуществлять имитацию его бизнес-модели.

В случае коммерциализации нового изобретения, защищенного патентом, такое положение может иметь место. Однако в случае использования зарубежной технологии, новой для внутренней экономики, но достаточно широко освоенной зарубежными производителями, или ее аналога, разработанного внутри страны, предпринимательская структура, реализующая проект по организации нового производства во внутренней экономике, в гораздо меньшей степени защищена от конкурентов-имитаторов. В случае успеха пилотного проекта конкуренты могут приобрести аналогичную технологию за рубежом (в том числе у других контрагентов), а также переманить некоторых ключевых специалистов успешного новатора, что позволит им осуществить организацию аналогичного производства.

Поэтому эксперимент новатора, связанный с локализацией в условиях внутренней экономики новой для нее производственной технологии, может быть не выгодным для него с позиций обеспечения финансовой эффективности. В то же время он может быть достаточно обоснованным не только с позиций бюджетной и экономической эффективности, но и с позиций отраслевой эффективности, если под отраслью понимать группу экономических агентов, осуществляющих во внутренней экономике один и тот же вид экономической деятельности и конкурирующих между собой. Именно отрасль в целом, а не конкретная предпринимательская структура, реализующая пилотный проект, получает опцион на расширение бизнеса в случае, если новатору не гарантировано монопольное право использования результатов своего эксперимента.

Представим общие черты и различия классического реального опциона на расширение бизнеса, используемого для обоснования финансовой эффективности проекта для его инициатора, и формулируемого в данной работе реального опциона на развитие отрасли, который можно использовать для обоснования отраслевой и экономической эффективности проекта и необходимости оказания проекту селективной государственной поддержки, в табл.2.

Таблица 2

Основные характеристики реальных опционов на расширение бизнеса инициатора проекта и развитие отрасли

Реальный опцион на расширение бизнеса инициатора проекта | Реальный опцион на развитие отрасли
Инвестирование в опцион открывает возможность последующего расширения масштабов бизнеса инициатора проекта | Инвестирование в опцион открывает возможность последующего расширения масштабов отрасли национальной экономики
Проекты, возможность осуществления которых является следствием инвестирования в опцион, при одних условиях будут реализованы, а при других — нет. Полученные в результате пилотного проекта более точные оценки существенных условий реализации проекта определят целесообразность исполнения опциона | Проекты, возможность осуществления которых является следствием инвестирования в опцион, при одних условиях будут реализованы, а при других — нет. Полученные в результате пилотного проекта более точные оценки существенных условий реализации проекта определят целесообразность исполнения опциона
Начальные вложения в опцион дают монопольные и устойчивые конкурентные преимущества инвестору | Начальные вложения в опцион не дают монопольных и устойчивых конкурентных преимуществ инвестору
Рыночные сигналы обеспечивают эффективный отбор для реализации экономически эффективных проектов | Рыночные сигналы не обеспечивают эффективного отбора для реализации экономически эффективных проектов; наблюдаются положительные косвенные эффекты и «провал рынка»
Используется для обоснования коммерческой эффективности проекта | Используется для обоснования отраслевой и экономической эффективности проекта
Селективная государственная поддержка инвестиций в опцион не является экономически обоснованной | Селективная государственная поддержка инвестиций в опцион экономически обоснована

В предельном случае, когда экономически значимой информацией о результатах реализации пилотного проекта пользуются исключительно его конкуренты, чистый интегральный эффект проекта для самого новатора составляет

NPVcom,0 = S – K,

для его конкурентов-имитаторов:

,

а для отрасли в целом:

.

Показатели чистого интегрального эффекта проекта для бюджета и народного хозяйства в целом не меняются вне зависимости от того, кто осуществляет расширение бизнеса — инициатор проекта или его имитаторы.

Издержки и риски реализации проекта несет новатор, осуществляющий пилотный эксперимент, а выгоды проекта получают отрасль в целом, бюджет и национальная экономика. Именно поэтому существуют серьезные основания для оказания селективной поддержки новатору в рамках реализации государственной промышленной политики.

Размер поддержки, осуществляемой с использованием различных инструментов (инвестиций в обустройство промышленной площадки, субсидии на покрытие части процентных расходов по банковским кредитам, налоговых льгот) должен превышать K – S, то есть ожидаемые потери предпринимателя от реализации пилотного проекта. При этом размер поддержки должен также зависеть от потенциальных масштабов позитивных косвенных эффектов для бюджета и национальной экономики в целом, которые должны его превышать. Ключевыми параметрами, определяющими масштаб потенциальных позитивных косвенных эффектов, являются степень неопределенности денежных потоков по пилотному проекту σ (зависящая от степени новизны технологии для инициатора проекта и рисков ее локализации во внутренней экономике) и масштабы потенциального расширения бизнеса n (во многом зависящие от соотношения между объемом продаж продукции в рамках реализации пилотного проекта и объемом внутреннего рынка).

Если проект реализуется в рамках крупной корпорации с государственным участием, которая обладает значительной рыночной властью и административным ресурсом, то «провала рынка» не возникает. Такая корпорация располагает и достаточным потенциалом для покрытия возможных убытков от реализации проекта, и возможностью тиражировать успешный опыт, не опасаясь агрессивных действий конкурентов, и доступом к относительно дешевым источникам долгового капитала для финансирования проекта. Поэтому селективная государственная поддержка отдельных проектов, позволяющих выявить потенциальные возможности диверсификации национальной экономики, более обоснована в отношении среднего бизнеса, действующего на региональном уровне.

В качестве примера, иллюстрирующего предлагаемый подход к оценке финансовой, отраслевой, бюджетной и экономической эффективности проекта, содержащего опцион на развитие отрасли, не закрепленный за инициатором пилотного проекта, рассмотрим следующую модельную ситуацию. Пусть частный инвестор рассматривает возможность реализации импортозамещающего проекта с инвестициями в объеме K = 1 000 млн руб. и ожидаемой приведенной стоимостью операционных денежных потоков S = 900 млн руб. Низкая приведенная стоимость операционных денежных потоков обусловлена высокой ставкой дисконтирования, применяемой к денежным потокам для базового сценария реализации проекта вследствие отсутствия у инвестора опыта реализации аналогичных проектов. В случае успеха при реализации данного проекта в рамках внутренней экономики могут быть реализованы n = 2 импортозамещающих проекта аналогичного профиля (в то время как дальнейшее расширение отрасли требует выхода на внешние рынки). Однако монопольным правом на использование опциона на расширение инициатор проекта не обладает, поскольку его конкуренты могут приобрести сопоставимую технологию у других зарубежных партнеров, а также предложить ключевым сотрудникам инициатора проекта более привлекательные финансовые условия.

Неопределенность темпа прироста приведенной стоимости операционных денежных потоков оценивается на уровне σ = 30% годовых, исходя из волатильности доходности акций компаний аналогичного профиля на других развивающихся рынках. Безрисковая процентная ставка r, соответствующая доходности долгосрочных государственных облигаций, принимается равной 6% годовых. Возможность расширения внутреннего производства в случае успеха пилотного проекта возникает через T = 2 года с момента начала его реализации. На основании данных финансовой модели одного реального импортозамещающего проекта в области фармацевтической промышленности (предполагающего организацию производства лекарственных препаратов, не производимых у нас в стране), разработанной автором данного пособия, параметры косвенных эффектов, обеспечиваемых реализацией проекта, были установлены на уровне kib = 0,062, kie = 0,080, kob = 0,906, koe = 1,110.

Интегральный коммерческий эффект проекта для его инициатора

NPVcom = S – K = 900 – 1000 = –100 млн руб.

Проект очень рискован и вследствие этого неэффективен. Реализация проекта без государственной поддержки нецелесообразна.

Стоимость реального опциона на развитие внутреннего производства составляет

157 млн руб.

Интегральный эффект проекта для отрасли в целом с учетом возможности исполнения опциона на расширение составляет

213 млн руб.

Для отрасли в целом, в отличие от инициатора проекта, эксперимент является коммерчески обоснованным.

Интегральный эффект проекта для консолидированного бюджета Российской Федерации без учета возможности исполнения опциона на расширение бизнеса составляет

877 млн руб.,

а с учетом возможности исполнения опциона на расширение бизнеса составляет

= 1905 млн руб.

Интегральный эффект проекта для экономики Российской Федерации без учета возможности исполнения опциона на расширение составляет

979 млн руб.,

а с учетом возможности исполнения опциона на расширение составляет

Таким образом, проект характеризуется:

• отрицательной NPV при оценке с позиций финансовой эффективности методом дисконтирования денежных потоков;

• положительной NPV при оценке с позиций отраслевой эффективности методом реальных опционов;

• положительной NPV при оценке с позиций бюджетной и экономической эффективности как с учетом, так и без учета реального опциона на развитие отрасли.

Учитывая, что интегральный эффект проекта для консолидированного бюджета Российской Федерации даже без учета возможности исполнения опциона на развитие отрасли, т. е. при реализации умеренно-пессимистического базового сценария, значительно превышает ожидаемые потери инициатора проекта в случае его реализации без государственной поддержки и, кроме того, проект обеспечивает существенные положительные косвенные эффекты для экономики страны в целом, его селективная государственная поддержка является экономически целесообразной. При этом приведенная стоимость оказываемой поддержки SS должна удовлетворять условию

0 < K – S < SS < NPVbud,0.

Если предположить, что формой государственной поддержки проекта является субсидирование процентных расходов, сумма кредита составляет 600 млн руб. (60% от стоимости инвестиций), кредит погашается равными аннуитетными платежами в течение 5 лет, процентная ставка по кредиту составляет 16% годовых, ставка рефинансирования равна 8% годовых, субсидия предоставляется в размере 0,9 ставки рефинансирования в течение всего срока обслуживания кредита, то приведенная на начало реализации проекта по ставке рефинансирования стоимость потока субсидий составит 118 млн руб. Это позволяет вывести интегральный эффект проекта для его инициатора в область положительных значений при реализации умеренно-пессимистического базового сценария и при этом обеспечить получение значительного положительного бюджетного и экономического интегрального эффекта при всех рассматриваемых сценариях.

Альтернативным вариантом оказания государственной поддержки рискованным пилотным проектам компаний среднего бизнеса, направленным на создание нового бизнеса с потенциалом тиражирования, является не софинансирование реальных опционов колл в форме субсидий на реализацию проекта, а предоставление реальных опционов пут на выход из проекта в форме государственных гарантий, покрывающих разность между стоимостью активов проекта через период времени T, определяемой независимым оценщиком, и стоимостью осуществленных инвестиций K (или часть этой разности). Преимущество такого подхода состоит в возможности увеличения числа поддерживаемых проектов, поскольку в этом случае в отношении успешно реализуемых проектов государство вообще не осуществляет никаких выплат в пользу их инициаторов. В то же время данный подход создает дополнительные сложности с прогнозированием объема выплат по государственным гарантиям, особенно при реализации недиверсифицируемых систематических и геополитических рисков.

В целом селективная государственная поддержка рискованных проектов по созданию нового бизнеса в рамках реализации промышленной политики представляется одним из необходимых, хотя и недостаточных, условий диверсификации и модернизации структуры российской экономики. Одним из путей повышения эффективности реализации промышленной политики может выступить применение метода реальных опционов для отбора проектов для государственной поддержки, позволяющего расширить возможности по учету косвенных эффектов от реализации проекта, в том числе проявляющихся за пределами бизнеса инициатора проекта и создающих предпосылки для дальнейшего развития отрасли.

Глава 4. Методические подходы к оценке эффективности проектов ГЧП с использованием критерия соотношения цены и качества (value for money)

В зарубежной практике для оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства используется специфический критерий соотношения цены и качества (value for money). Казначейство Великобритании, впервые разработавшее и внедрившее этот подход, определяет критерий соотношения цены и качества как оптимальное сочетание издержек по созданию и эксплуатации инфраструктурного объекта в течение всего жизненного цикла его использования и качества оказываемых услуг с точки зрения их соответствия требованиям пользователей³⁴. Поиск оптимального решения по критерию соотношения цены и качества предполагает проведение сравнительного анализа различных вариантов создания инфраструктурного объекта, включающих традиционное бюджетное финансирование через механизм государственных закупок и одну или несколько возможных моделей государственно-частного партнерства.

Однако перед тем, как оценивать соотношение цены и качества при использовании различных вариантов реализации проекта, необходимо убедиться в том, что рассматриваемый инфраструктурный проект имеет экономический смысл вне зависимости от способа осуществления, а также является технически и финансово реализуемым. При этом проверяется соответствие проекта приоритетам социально-экономического развития и принятым программным документам (отраслевым и региональным стратегиям), а также его экономическая жизнеспособность, которая в идеале подтверждается комплексной количественной оценкой издержек и выгод, но на практике нередко обосновывается с помощью чисто качественных аргументов.

Преимущества реализации инфраструктурного проекта с использованием механизма государственно-частного партнерства обычно связываются с возможностями минимизации совокупных расходов по созданию и последующей эксплуатации объекта в течение всего жизненного цикла его функционирования, использования инновационных технических решений, рационального распределения проектных рисков между партнерами. В случае принятия решения о взимании платы с пользователей создаваемых инфраструктурных объектов (например, пользователей платных автомобильных дорог), что открывает возможность привлечения внебюджетных источников финансирования, по политическим и правовым причинам это, как правило, удобнее осуществлять в рамках государственно-частного партнерства. Однако трансакционные издержки по разработке проекта, организации проведения конкурса, заключению контракта и мониторингу его исполнения в случае ГЧП выше по сравнению с традиционным механизмом государственной закупки строительно-монтажных работ по договору подряда и последующей эксплуатацией объекта организацией, представляющей государственный сектор. Кроме того, финансирование, привлекаемое частным партнером на рыночных условиях у долевых инвесторов и банков-кредиторов, значительно дороже по сравнению со ставками по государственным, региональным и муниципальным займам, а такой источник финансирования, как налоговые доходы, для частного партнера недоступен в принципе.

Анализ соотношения цены и качества при различных вариантах реализации инфраструктурного проекта проводится с использованием как качественных, так и количественных методов, которые обычно взаимно дополняют друг друга. При проведении качественного анализа проводится диагностика условий реализации проекта и определяется, относится ли проект к типу, который с высокой вероятностью может быть успешно профинансирован и реализован частным партнером.

В Великобритании критерии уместности реализации проекта на условиях частной финансовой инициативы (английского варианта механизма ГЧП) включают долгосрочность проекта, наличие предсказуемой потребности в инфраструктурной услуге, возможность эффективно распределять риски между государством и частным партнером, наличие у потенциальных частных партнеров способности эффективно управлять рисками и обеспечивать оказание необходимых инфраструктурных услуг, привлекательность проекта для частного капитала, наличие конкуренции среди потенциальных исполнителей контракта за право его заключения. Критерии неуместности реализации проекта на условиях частной финансовой инициативы включают малый размер проекта, чрезмерно сложный характер проекта, высокий риск морального износа объекта и изменения потребностей в инфраструктурных услугах, а также недостаточно высокую компетентность органа государственный власти с точки зрения способности эффективно управлять реализацией проекта на условиях ГЧП.

Во Франции предварительный анализ проекта ГЧП включает проверку уместности использования интегрированного подхода жизненного цикла к реализации проекта, оценку коммерческой привлекательности проекта и наличие предпосылок для эффективного распределения рисков между государством и частным партнером³⁵.

При проведении количественного анализа соотношения цены и качества проводится сопоставление чистых затрат государства на реализацию проекта на условиях ГЧП и традиционного бюджетного финансирования. При этом строится модель «публичного компаратора» (public sector comparator), то есть ожидаемых затрат государства в течение всего жизненного цикла функционирования объекта при использовании механизма государственных закупок строительно-монтажных работ и последующей эксплуатации объекта государственной организацией. Впервые этот подход был использован в Великобритании в начале 1990-х гг. в рамках реализации программы частной финансовой инициативы.

Существенным фактором, определяющим итоговые результаты сопоставления рассматриваемых альтернатив, являются допущения, которые делаются по поводу капитальных и эксплуатационных затрат по реализации проекта при использовании механизмов традиционного бюджетного финансирования и ГЧП. При этом обычно предполагается, что благодаря более эффективному управлению реализацией проекта и использованию инновационных технических решений механизм ГЧП приводит к снижению затрат по сравнению с традиционным бюджетным финансированием. Однако оценка степени снижения затрат в случае использования механизма ГЧП является достаточно субъективной.

В странах с длительной историей реализации проектов ГЧП эти допущения могут быть обоснованы фактическими данными о затратах по реализации уже осуществленных проектов. Однако для стран с ограниченным опытом реализации проектов ГЧП, в том числе Российской Федерации, ограниченность информационной базы оценки представляет собой серьезную проблему.

На начальном этапе реализации программы развития ГЧП во Франции при проведении количественного анализа соотношения цены и качества допускалось использование достаточно произвольных экспертных оценок снижения капитальных затрат при использовании механизма ГЧП. Однако в 2013 г. французская служба национального аудита выступила с рекомендацией о том, что такое допущение может делаться только при наличии данных о фактических результатах реализации проектов на условиях традиционного бюджетного финансирования строительно-монтажных работ и ГЧП в конкретном секторе. В то же время по мере реализации программы развития ГЧП такие данные становятся все более доступными. Например, было установлено, что строительство школ на условиях ГЧП приводит к снижению капитальных затрат на 15% в сравнении со строительством школ при использовании традиционного механизма государственных закупок³⁶.

В Великобритании имеется обширная база данных по более чем 700 реализованным проектам частной финансовой инициативы, которая может использоваться при проведении количественного анализа соотношения цены и качества. Однако несмотря на этот факт английскими экспертами подчеркивается сложность корректного учета изменяющихся обстоятельств. В результате конкуренции между частным и государственным секторами в Великобритании было отмечено повышение качества реализации проектов государственным сектором. Поэтому исторические данные о различии капитальных и эксплуатационных затрат при реализации проектов на условиях частной финансовой инициативы и государственных закупок в прошлом были признаны смещенной оценкой различий соответствующих затрат в будущем³⁷. Другой проблемой, осложняющей проведение расчетов, стал рост издержек привлечения финансирования частным сектором по сравнению с начальным этапом реализации программы развития частной финансовой инициативы.

В Чили — стране, имеющей весьма ограниченный опыт реализации проектов ГЧП — превосходство частного сектора над государственным с точки зрения затрат на реализацию инфраструктурных проектов заложено в нормативно закрепленную методику проведения расчетов по количественной оценке соотношения цены и качества. Однако степень корректности и адекватности этого допущения можно будет установить лишь в будущем, по мере накопления фактических данных о результатах реализации проектов.

Различия между капитальными и эксплуатационными затратами при реализации проекта по схеме ГЧП и государственных закупок являются крайне важным, но далеко не единственным фактором, определяющим итоговые результаты количественного анализа соотношения цены и качества. В большинстве стран, проводящих соответствующий анализ, делаются и другие корректировки, позволяющие учесть дополнительные издержки и выгоды реализации проекта с использованием различных механизмов.

Широко распространенной поправкой является учет так называемой конкурентной нейтральности, под которой понимаются преимущества по издержкам в случае реализации проекта государственной структурой. Поскольку сумма уплачиваемых налогов обычно выше в случае реализации проекта на условиях ГЧП по сравнению с реализацией проекта по схеме государственных закупок, разность в стоимости налоговых платежей в течение жизненного цикла проекта добавляется к затратам на реализацию проекта, соответствующим модели «публичного компаратора». Это позволяет корректно учесть различие выгод государства от полученных налогов, которые выше в случае выбора модели ГЧП.

Наиболее важной, самой сложной с точки зрения методологии расчета и наиболее дискуссионной корректировкой является поправка на издержки несения риска, под которыми понимается необходимость осуществления государством дополнительных расходов по реализации проекта при наступлении различных неблагоприятных событий.

Поскольку при реализации проекта по схеме ГЧП многие риски передаются частному партнеру и закладываются в стоимость выплат, которые в его пользу осуществляет государство, для обеспечения сопоставимости «публичного компаратора» и модельного проекта ГЧП ожидаемые затраты государства при использовании схемы госзакупок увеличиваются на стоимость рисков, которые в этом варианте государство должно нести в отличие от проекта ГЧП. При этом стоимость риска обычно определяется как произведение вероятности реализации рискового события на размер дополнительных расходов, связанных с его наступлением. В случае оценки крупномасштабных проектов и при наличии баз данных о плановых и фактических затратах по уже реализованным аналогичным проектам для оценки издержек несения риска может использоваться имитационное моделирование по методу Монте-Карло.

В некоторых случаях стоимость рисков, сохраняемых за государством и при реализации проекта ГЧП, и при осуществлении государственных закупок, добавляется к ожидаемым затратам по каждому из рассматриваемых вариантов реализации проекта.

Очевидным различием между механизмами ГЧП и государственными закупками является уровень управленческих и трансакционных издержек государства по реализации проекта. Однако в большинстве стран при проведении количественного анализа соотношения цены и качества это различие не учитывается (за немногими исключениями, одним из которых является Франция).

Конечным шагом при расчете сравнительной эффективности вариантов реализации проекта на условиях ГЧП и традиционного бюджетного финансирования является расчет приведенной стоимости расходов государства для каждого из вариантов. Поскольку распределение расходов государства во времени существенно различается для рассматриваемых альтернатив (в случае традиционных государственных закупок значительная часть расходов капитального характера концентрируется на инвестиционной фазе реализации проекта, в то время как при использовании механизма ГЧП расходы государства значительно более равномерно распределены во времени), выбор ставки дисконтирования оказывает существенное воздействие на результаты оценки и выбор оптимального варианта реализации проекта. При этом повышение ставки дисконтирования способствует повышению вероятности признания варианта реализации проекта в формате ГЧП более эффективным.

В большинстве стран (Великобритании, Франции, США, Южной Корее, Чили) для дисконтирования чистых расходов государства по реализации проекта для всех рассматриваемых альтернатив используется ставка заимствований по государственному долгу. При этом предполагается, что проектные риски учитываются в денежных потоках непосредственно (через поправки на издержки несения риска). Однако некоторые авторы, в частности П. Гроут, подвергают сомнению этот подход на том основании, что в случае реализации проекта на условиях ГЧП расходы государства одновременно выступают в качестве доходов частного партнера, ставка дисконтирования которых должна включать премию за систематический риск³⁸. В Австралии используется достаточно сложный методический подход к определению ставок дисконтирования, учитывающий распределение рисков между партнерами. При этом для дисконтирования расходов государства в финансовой модели «публичного компаратора» используется ставка заимствований по государственному долгу, а в финансовой модели реализации проекта на условиях ГЧП — более высокая ставка, зависящая от доли систематического риска, принимаемого частным партнером³⁹.

Хотя рассматриваемый метод количественного сравнения ожидаемых результатов реализации проекта получил название оценки соотношения цены и качества (value for money), в действительности он акцентирует внимание на цене (т. е. совокупных издержках по реализации проекта в течение всего жизненного цикла функционирования инфраструктурного объекта) и неявно предполагает, что качество оказываемых услуг идентично при использовании каждого из вариантов реализации проекта. То есть различие выгод от реализации проекта для рассматриваемых альтернатив, в отличие от различия издержек, в большинстве случаев во внимание не принимается.

По мнению экспертов Европейского центра экспертизы проектов ГЧП, это является серьезной ошибкой, смещающей результаты анализа в пользу выбора более дешевой альтернативы, обеспечиваемой традиционными госзакупками, вследствие игнорирования преимуществ в сфере нефинансовых выгод, обеспечиваемых более дорогими альтернативами, реализуемыми в формате ГЧП⁴⁰. Они полагают, что благодаря более широкому применению инновационных решений и под воздействием стимулов, заложенных в структуру контракта ГЧП, частный партнер во многих случаях обеспечивает большие чистые нефинансовые выгоды для общества в целом за счет более раннего завершения инвестиционной фазы и начала предоставления инфраструктурных услуг, предоставления услуг более высокого качества и оказания более масштабного воздействия на общество в целом.

Наиболее убедительно преимущества ГЧП выглядят применительно к такому аспекту, как более раннее завершение инвестиционной фазы и начало реализации эксплуатационной фазы, а значит, и более раннее предоставление необходимых обществу услуг. При оплате только в случае доступности услуги, определенной условиями контракта, частный партнер оказывается сильно мотивированным к своевременному завершению строительно-монтажных работ даже в том случае, если это требует от него дополнительных затрат. Кроме того, в ситуации жестких бюджетных ограничений реализация проекта в те же сроки, что и на условиях ГЧП, может быть невозможной в принципе из-за отсутствия у органов власти источников финансирования для оплаты подрядных работ на инвестиционной фазе.

Поэтому не случайно, что именно применительно к такому аспекту нефинансовых выгод, как более ранее начало эксплуатации инфраструктурного объекта, были разработаны и получили применение на практике специальные методические подходы к оценке преимуществ механизма ГЧП. Во Франции для учета выгод от возможности более раннего завершения инвестиционной фазы и пуска объекта в эксплуатацию применяется метод MAPPP, который использует совокупные затраты по проекту в качестве замещающей переменной для оценки его выгод и учитывает эффект более раннего получения выгод от реализации проекта с помощью их пересчета с использованием значения социальной ставки дисконтирования⁴¹.

Проиллюстрируем алгоритм этого метода с помощью примера проекта строительства новых общеобразовательных школ. Пусть при реализации проекта по традиционной схеме государственных закупок чистые приведенные затраты составят 140 млн евро, а в случае реализации проекта по схеме ГЧП чистые приведенные затраты составят 150 млн евро. В случае реализации проекта по схеме ГЧП школы будут введены в эксплуатацию через 3 года, а в случае использования традиционной схемы госзакупок — через 5 лет.

Согласно методу MAPPP принимается, что чистые приведенные выгоды проекта строительства школ составляют как минимум 140 млн евро, поскольку в противном случае решение о реализации проекта не было бы принято. Эта оценка чистых приведенных выгод является весьма упрощенной, но при этом очень консервативной. Если социальная ставка дисконтирования равна 4% годовых, то эффект от приближения момента получения выгод от реализации проекта на два года вперед составит ∆B = 140 × (1 + 0,04)2 –140 = 11,424 млн евро. Поскольку стоимость дополнительных выгод от реализации проекта ГЧП ∆B = 11,424 млн евро превышает стоимость дополнительных затрат по реализации проекта на условиях ГЧП ∆С = 150–140 = 10 млн евро, альтернатива реализации проекта на условиях ГЧП является более предпочтительной.

Безусловно, варианты реализации проекта на условиях ГЧП и традиционного бюджетного финансирования могут отличаться и другими нефинансовыми выгодами, однако национальные руководства по оценке проектов ГЧП, как правило, не требуют их идентификации и монетизации. Одним из редких исключений является руководство по проектам ГЧП Новой Зеландии, где прямо требуется определение возможных нефинансовых выгод проектов ГЧП в сравнении с традиционными государственными закупками и их количественная оценка, хотя конкретные алгоритмы и методы проведения такой оценки не раскрываются⁴².

Необходимыми дополнениями количественной оценки соотношения цены и качества являются оценка коммерческой жизнеспособности проекта (то есть подтверждение того, что условия контракта являются привлекательными для частного партнера и обеспечивают требуемую доходность на инвестируемый капитал с учетом принимаемых рисков) и оценка бюджетной платежеспособности (то есть подтверждение того, что бюджет в состоянии нести издержки реализации проекта и с точки зрения возможности осуществлять фиксированные регулярные платежи, и с точки зрения возможности покрывать принимаемые им риски в случае их реализации как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе). Перед объявлением конкурса на право заключения контракта ГЧП соответствующий