М. В. Анисифорова

Правовые основы государственной службы Российской Федерации

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

А67

Автор:
Анисифорова М. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Рецензенты:
Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России;
Гречкина О. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и информационного права юридического факультета имени М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС);
Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина в рамках освоения программы бакалавриата по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция».

В пособии рассматриваются правовые основы, принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации. Характеризуются особенности правового регулирования отдельных видов государственной службы. Раскрывается содержание административно-правового статуса государственного служащего. Уделяется внимание общим условиям прохождения государственной службы, в том числе способам поступления на государственную службу, порядку проведения аттестационных и конкурсных процедур в отношении государственных служащих, применению к ним мер поощрения и юридической ответственности. Затрагиваются также профессионально-этические вопросы прохождения государственной службы.

Законодательство используется по состоянию на 1 августа 2021 г.

Настоящее пособие будет полезным для бакалавров и других обучающихся, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся вопросами правового регулирования государственной службы.

Текст печатается в авторской редакции.

УДК 351(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

© Анисифорова М. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

В силу уникальности и многогранности института государственной службы — это один из наиболее богатейших и важных источников административного права.

На современное представление о государственной службе, ее задачах, функциях, сущности и иных характеристиках повлияли представители не только науки административного права, но и конституционного, трудового, муниципального, финансового и других отраслей научно-правовых знаний. И это закономерно, поскольку сама по себе служба — это первое слагаемое любого социального устройства общества, а государственная служба как ее основной и наиболее значимый вид охватывает все сферы государственно-управленческой деятельности.

Государственная служба призвана обеспечивать функционирование всех и каждого государственного органа (она выходит за края привычного триумвирата власти). Обширен и разнообразен состав государственного аппарата, в который входят с точки зрения структурной организации — органы государства, а кадровой — государственные служащие.

От уровня организации и обеспеченности государственного аппарата в лице его государственных служащих (так называемых исполнителей государственных поручений) зависит в конечном итоге устроенность всех областей общественной жизни и удовлетворенность общества качеством функционирования государственных институтов. Сегодня часто можно услышать плохие отзывы о результатах работы органов государственной власти и отдельных государственных служащих из-за проявляемого бюрократического безразличия к согражданам, отсутствия необходимых морально-деловых качеств, некачественной организации работы, в том числе канцелярской волокиты, значительных сроков рассмотрения обращений граждан и т. п. Здесь же следует упомянуть о случаях коррупционных проявлений в системе государственной службы. Этот отрицательный опыт сказывается на отношении общества к государственному аппарату в целом и фигуре российского чиновника в частности, снижает престиж работы на государственной службе и авторитет граждан, служащих на благо общества и государства.

При этом наиболее ощутимой для каждого человека является служба государственных служащих исполнительно-распорядительных органов из-за ее повседневного и непрерывного характера и направленности на реализацию управленческих задач и функций в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. В деятельности таких государственных служащих находит свое прямое и постоянное выражение исполнительная власть. Помимо этого, государственные служащие обеспечивают исполнение возложенных полномочий также как на органы законодательной и судебной власти, так и на иные государственные органы и лиц, замещающих государственные должности. Поэтому при характеристике государственно-служебных отношений обнаруживается, прежде всего, их административно-правовая природа, а государственная служба признается институтом административного права.

Государственная служба является живым организмом, реальной организационно-материальной и духовной силой государства, способной коренным образом влиять на его развитие, обеспечивать и защищать интересы человека и гражданина, создавать гарантии благосостояния всего общества, и, одновременно с этим, — прямым отражением существующих проблем государственного управления. Как неотъемлемый элемент государственно-управленческой деятельности она раскрывает все недостатки разветвленной системы звеньев государственной службы, проблемы социальной рассогласованности и дисгармонии в функционировании государственного аппарата. В процессе деятельности государственных служащих можно установить, какие существуют проблемы в управлении делами государства и общества и в чем нуждаются органы государственной власти для того, чтобы наиболее эффективно реализовывать государственные функции и умело распоряжаться государственными ресурсами.

Государственная служба постоянно находится в состоянии реформирования и поиска оптимальной модели существования, изменяются подходы к построению и функционированию ее системы, правовое регулирование отдельных видов. И здесь нет противоречия, поскольку непрерывно обновляются политические и социально-экономические условия жизни, с которыми государственная служба находится в тесной, органической связи. При неэффективной работе государственного аппарата с его служащими не могут иметь успех проводимые административные и иные реформы, и в то же время огромное значение имеет кадровая составляющая государственного аппарата, правильное понимание каждым государственным служащим интересов государственной службы и их качественная реализация в практической деятельности.

Проблемы государственной службы достаточно широко освещаются в научной и учебной литературе, но от этого их изучение не становится менее актуальным и значимым. В стремлении рационализировать и оптимизировать систему знаний о государственной службе мы будем обращаться к различным нормативным правовым, судебным и научным источникам, в том числе зарубежному опыту регламентации государственно-служебных отношений. При этом основное внимание в учебном пособии уделяется вопросам правового регулирования государственной службы Российской Федерации, поскольку при организации системы государственной службы государство опирается, прежде всего, на норму права (закон).

Надеемся, что осмысление правовых основ системы государственной службы Российской Федерации, принципов ее построения и функционирования, административно-правового статуса государственного служащего, мер поощрения и юридической ответственности, применяемых к чиновникам, закономерностей правового регулирования отдельных видов государственной службы и профессионально-этических вопросов ее прохождения позволит сформировать комплексное представление об этой сфере общественных отношений и углубить уже имеющиеся знания у обучающихся.

Целями освоения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» являются:

— углубление и систематизация знаний о сущности и содержании правового института государственной службы, особенностях правового регулирования отдельных ее видов;

— приобретение компетенций, необходимых для последующей профессиональной правоприменительной деятельности в области государственной службы.

К задачам освоения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» относятся:

— формирование целостного представления о государственной службе как институте административного права, учебной дисциплине и отрасли научного знания;

— изучение понятия государственной службы и ее значения в обеспечении эффективной деятельности государственного аппарата;

— овладение знаниями о принципах построения и функционирования системы государственной службы, перспективах ее развития, целях создания системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации;

— получение комплексного представления об общих условиях прохождения государственной службы, в том числе способах поступления на государственную службу, о порядке прохождения испытания при замещении должности государственной службы, присвоении и сохранении классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, проведении аттестации государственного служащего;

— ознакомление с содержанием административно-правового статуса субъекта государственной службы, в том числе изучение основных прав и обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих;

— углубление знаний об особенностях правового регулирования отдельных видов государственной службы, правовом положении гражданских служащих, военнослужащих и служащих иных видов государственной службы, в том числе проходящих государственную службу в органах внутренних дел, учреждениях и организациях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, таможенных органов;

— освоение понятия и организации государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, источников ее правового регулирования;

— получение комплексных знаний о способах поощрений служащих гражданской, военной и иных видов государственной службы, основаниях привлечения их к материальной, дисциплинарной и административной ответственности, формирование должной антикоррупционной модели поведения на государственной службе.

Учебная дисциплина (модуль) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» относится к вариативной части блока 1 «Дисциплины (модули)» дисциплины по выбору основной профессиональной образовательной программы высшего образования по направлению 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата) и базируется на основе знаний, умений и навыков, полученных при освоении дисциплины (модуля) «Административное право».

Содержательно-логически учебная дисциплина (модуль) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» взаимосвязана с такими учебными дисциплинами (модулями), как «Административная ответственность», «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций», «Юридическое документоведение».

Для изучения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» необходимо обладать следующими «входными» данными:

— знанием мировоззренческих и методологических основ юридического мышления;

— знанием методов и средств поиска, систематизации и обработки правовой информации;

— знанием природы и сущности государства и права, основных закономерностей возникновения, развития и функционирования государства и права, механизма государства, особенностей государственного и правового развития Российской Федерации, ее конституционного строя, правового положения граждан, порядка организации и функционирования системы органов публичной власти;

— умением применять философские и логические принципы, законы, формы и методы познания в юридической деятельности, а также нравственные нормы и правила поведения в конкретных сферах юридической деятельности;

— умением применять современные информационные технологии для поиска и обработки правовой информации, оформления юридических документов и проведения статистического анализа информации;

— умением оперировать юридическими понятиями и категориями, анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними правоотношения, осмыслять, толковать и правильно применять правовые нормы;

— владением навыками философско-правового анализа, оценки своих действий и поступков окружающих лиц с точки зрения норм этики и морали;

— владением навыками сбора и обработки правовых актов и информации, имеющей значение для реализации правовых норм;

— владением навыками подбора и анализа учебной и монографической литературы, а также комментариев к действующему законодательству.

В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» необходимо:

знать:

— материальные и процессуальные нормы административного права по проблемам государственной службы;

— правила юридической техники и работы с документами, технологии эффективной организации профессиональной деятельности;

— требования к проведению правового мониторинга, систематизации и толкованию правовых актов, осуществлению правовой экспертизы по вопросам государственной службы;

уметь:

— обобщать практику применения нормативных правовых актов по проблемам государственной службы;

— осуществлять подготовку правовых заключений, экспертиз, мониторинга правоприменения, систематизацию правовых актов по вопросам государственной службы;

— анализировать и применять документы стратегического планирования, подготавливать и оформлять юридические документы;

— разрабатывать предложения по совершенствованию государственного управления;

владеть:

— навыками разработки, квалифицированного применения и толкования правовых норм по вопросам государственной службы, создания ресурсов правовой информации;

— навыками ведения юридической дискуссии, делового письма и общения, подготовки профессиональной позиции по делу, участия в юридическом споре, рассмотрении и разрешении индивидуаль-
ных дел;

— навыками учета общественного мнения и реализации принципа открытости в профессиональной деятельности.

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению указанных знаний, умений и навыков. В каждой главе формулируются контрольные вопросы и тестовые задания, а в конце учебного пособия приводится список использованных источников.

Глава 1.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА, КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА И КАК ОТРАСЛЬ НАУЧНОГО ЗНАНИЯ

§ 1.1. Административно-правовая природа государственно-служебных отношений и государственной службы

Проблемы определения сущности и правовой природы государственно-служебных отношений и государственной службы относятся к числу приоритетных при изучении административного права.

Понятия «государственно-служебные отношения» и «государственная служба» являются неразрывными и взаимообусловленными, их можно соотнести как содержание и форму. В данном случае государственная служба (форма) — это способ выражения государственно-служебных отношений (содержания), в ее системе они возникают, изменяются и прекращают свое существование. Естественно, что при изменении правовой природы государственно-служебных отношений обновляется и сама система государственной службы, механизмы ее формирования и реализации. И наоборот — за реформированием системы государственной службы непременно следует обновление государственно-служебных отношений, возникающих по поводу поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения.

Государственно-служебные отношения имеют под собой глубокие философские и социально-политические корни. Целостное представление о них складывается в результате восприятия государственной службы как составляющей части общественной структуры, установления ее связей и зависимостей с другими государственно-правовыми явлениями. И, прежде всего, сущность и содержание государственно-служебных отношений и государственной службы раскрываются во взаимосвязи с такими элементами как государство, политика и право.

Через первый элемент — государство — объясняется властная и публичная природа государственно-служебных отношений и государственной службы.

В государственно-служебных отношениях как публичных властеотношениях присутствует, с одной стороны, субъект власти (управляющий элемент), который выступает от имени и по поручению государства, а, с другой — объект власти (управляемый элемент). Первый распоряжается, а второй подчиняется. Арсенал методов публично-властного воздействия достаточно разнообразен, и все они становятся своеобразными инструментами государственного управления в руках уполномоченных представителей органов государственной власти.

Характеристика службы в качестве «государственной» означает, что она определяется сущностью государства, его ролью в жизни общества. Следовательно, существование государственно-служебных отношений и государственной службы неразрывно связано с государственной властью и государственными органами, образующими ее аппарат. Это означает, что концептуальные представления о государственно-служебных отношениях производны прежде всего от государственно-правовых явлений.

Государство опирается на государственный аппарат, силами которого в основном осуществляется государственная власть. Такая оговорка делается неспроста, поскольку государственным органам изначально не присуще свойство легитимности власти, они его приобретают разными способами, чаще всего, путем передачи от первоисточника — народа, прохождения процедур конкурсного отбора и назначения. При этом государственная власть (в том числе исполнительная власть) может признаваться устойчивой и по-настоящему сильной только в том случае, если ее государственный аппарат хорошо организован, оснащен всем необходимым, и в нем работают высокомотивированные и профессиональные государственные служащие. Своих качественных характеристик государственная власть лишается, когда в ней отсутствуют организованная сила и способность привести волю властвующего субъекта в жизнь.

Второй элемент — политика — определяет модель выстраиваемых государственно-служебных отношений и государственной службы. По мере своего становления и развития каждое государство, и Россия в этом смысле не исключение, создает комплекс собственных политических инструментов для управления государственными делами и институтами гражданского общества. Одним из закономерных итогов интеллектуальной деятельности людей стало образование аппарата государственной власти с его служащими, через который приводятся в жизнь политические решения.

Так или иначе государственно-служебные отношения выражают сложную диалектику структурных компонентов политической системы. Суть таких отношений заключается в том, что одна сторона, государственно-властная, навязывает свою политическую волю, как правило, возведенную в законодательную форму и охраняемую мерами государственного принуждения, другой стороне, направляя тем самым ее поведение в целом и конкретные действия. Через аппарат государственных служащих реализуется политический режим, итоговое желаемое политическое состояние дел в обществе. И в то же время государственные служащие могут повлиять на развитие политических систем, подходов к организации власти.

И, наконец, выделение третьего элемента — права — связано с тем, что существование государственно-служебных отношений и государственной службы всегда опосредовано определенной правовой формой. Именно право узаконивает институт государственной службы, а сами государственно-служебные отношения выстраиваются в соответствии с правовыми нормами.

Государственно-служебные отношения как отношения по властному управлению обществом не могут существовать вне правового регулирования. Какие бы методы государственного управления не были избраны в процессе реализации государственной власти ее аппаратом, все они требуют опоры на букву закона, право. Только в таком случае можно избежать произвола и хаоса в сфере государственно-служебных отношений. В них не могут ущемляться интересы одних лиц для удовлетворения потребностей других. В правовой жизни (правовом регулировании) государственно-служебных отношений заинтересовано не только государство, которое многие свои решения обеспечивает силой принуждения, но и общество, отдельные его граждане, поскольку наличие определенных правовой нормой правил поведения в конкретных условиях и знание юридических способов и средств охраны субъективных прав позволяет правильно их отстаивать, защищать права и свободы, законные интересы от любого произвола, в т. ч. исходящего от представителя государственной власти.

Все эти компоненты (государство, политика, право) работают согласованно и в равной степени позволяют «увязать» интересы общества и институтов государственной власти, влияют на формирование сбалансированной, емкой модели государственно-служебных отношений и системы государственной службы.

Признавая невозможность рассмотрения государственно-служебных отношений и государственной службой в отрыве от закона и права, следует отметить их сложную юридическую природу. Это связано с тем, что многие отрасли права осваивают свой участок в правовом регулировании государственно-служебных отношений и государственной службы и несут ответственность за их состояние в своей предметной сфере. Однако наибольшее развитие государственно-служебные отношения и государственная служба получают в рамках отрасли административного права. И это связано с рядом причин.

Во-первых, государственно-служебные отношения по своей природе являются управленческими, они существуют в процессе государственного управления в его широком смысле как регулирующей деятельности всех государственных органов, а также узком (или собственном) смысле — когда имеется в виду практическая повседневная административная деятельность исполнительных органов государственной власти.

Во-вторых, государственная служба, в рамках которой возникают, изменяются и прекращают свое существование государственно-служебные отношения, является важнейшим организационным инструментом исполнительной власти, а через управленческие функции и публично-властные полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (и субъектов Российской Федерации), и должности государственной службы реализуется государственное управление экономической, социально-культурной и административно-политической сферой.

В-третьих, государственно-служебные отношения являются стержнем внутриорганизационной деятельности государства, в рамках которой реализуется значительный объем государственных управленческих действий. Организация эффективной системы государственной службы предполагает надлежащее выполнение функций внутриорганизационного государственного управления, которое сопровождает процесс обеспечения деятельности каждого государственного органа и составляет одну из областей административно-правового регулирования.

В-четвертых, государственно-служебные отношения регулируются законодательством о государственной службе, в котором содержатся нормы административного права, в связи с чем они признаются разновидностью административно-правовых отношений.

В-пятых, в государственно-служебных отношениях преобладает властный характер, то есть это отношения власти и подчинения, которые традиционно строятся на «управленческий вертикали». Управляющей стороной в таких правоотношениях выступает государственный орган как носитель полномочий государственного-властного характера. Это может быть как руководитель соответствующего органа, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, так и их уполномоченные представители.

В-шестых, специфика содержания государственно-служебных отношений обеспечивается двумя основными типами правовых связей, которые могут возникнуть. В первую очередь, такие правоотношения возникают между государственным служащим и государством в лице государственного органа, в котором он проходит государственную службу (это т. н. внутриорганизационные правоотношения), по поводу организации его профессиональной служебной деятельности, определения размера денежного содержания, применения ограничений (запретов), поощрений и т. д. В этом случае в возникающих внутриорганизационных правоотношениях прослеживается в т. ч. элемент «горизонтальности», для них характерны не только признаки подчинения (например, руководитель — подчиненный), но и использование формы соглашения, в частности, по поводу условий и результатов прохождения государственной службы.

Во втором случае следует говорить о внешних государственно-служебных отношениях, которые возникают между государственным служащим и гражданами (их объединениями), ради которых он служит и с кем находится в постоянном контакте при осуществлении своих служебных обязанностей.

В-седьмых, для выстраивания государственно-служебных отношений, в рамках которых реализуются задачи и функции государственной службы, свойственен особый набор средств управляющего воздействия распорядительного типа, что полностью соответствует субординационному характеру возникающих внутри таких правоотношений общественно-управленческих связей. Государственные служащие как основные участники государственно-служебных отношений осуществляют свою властную и распорядительную деятельность, традиционно используя лишенные какой-либо диспозитивности методы административно-правового регулирования (в них присутствуют контроль, учет, оценка эффективности).

Таковы главные свойства, позволяющие отграничить государственно-служебные отношения от иных видов правоотношений и признать их административно-правовую природу: властный характер, управленческая природа, профессионально-публичное содержание деятельности государственных служащих, урегулированность нормами административного права.

Государственная служба неизменно сопутствует государственному управлению, а государственно-служебные отношения — процессу реализации гражданином своего права на прохождение государственной службы и практическое осуществление задач и функций государственных органов. При характеристике административно-правовой природы государственно-служебных отношений и государственной службы учитывается специфика статуса участников таких правоотношений, характер возникающих между ними связей, а также набор используемых управляющих методов.

§ 1.2. Сущность и содержание государственной службы как института административного права

Привычная модель деления системы права характерна и для административно-правовой отрасли, в структуре которой выделяют нормы, институты (подинституты или субинституты), а также подотрасли. Одним из закономерных процессов ее развития стало обособление устойчивой однопорядковой группы административно-правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения и государственную службу.

Объясняется это прежде всего обширной правовой базой государственной службы. На сегодняшний день в Российской Федерации действуют сотни законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих единство системы государственной службы, правовые, организационные и финансово-экономические основы отдельных ее видов, статус государственных служащих. Многие вопросы, связанные с государственно-служебными отношениями, также регулируются подзаконными актами (указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, инструкциями, правилами и т. д.). Однако определение государственной службы в качестве самостоятельного института административного права имеет под собой в качестве основания не только признак нормативной обособленности.

Поэтому дальше остановимся подробнее на характеристике иных институциональных признаков государственной службы.

Во-первых, объединение административно-правовых норм о государственной службе продиктовано единым предметом правового регулирования — государственно-служебными отношениями, которые возникают в связи с организацией и функционированием государственной службы. При этом какие-то из норм административного права распространяются на всех государственных служащих, другие — на отдельные группы лиц, например, служащих государственной гражданской службы, военнослужащих или граждан, проходящих государственную службу иных видов (государственных служащих органов внутренних дел, таможенных органов и др.). Но в любом случае все они направлены на организационно-правовое регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением гражданами профессиональной служебной деятельности по исполнению государственно-властных полномочий.

Во-вторых, административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере государственной службы, носят комплексный характер. При этом законодательство о государственной службе Российской Федерации имеет федеративное строение, поскольку основано на федеративной структуре (устройстве) государства и распределении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами в сфере законодательства. В него включаются федеральные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, подзаконные акты. Все они в совокупности составляют единую вертикальную (иерархическую) систему источников правового регулирования государственно-служебных отношений.

В-третьих, государственная служба построена, развивается и функционирует в рамках единой системы, характеризующейся, с одной стороны, стабильностью и самостоятельной функциональностью ее частей (элементов), а, с другой — их эффективным взаимодействием между собой для достижения целей и практических задач реализации государственного управления (исполнительной власти). Системность государственной службы обеспечивается ее уровневой (федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации) и видовой (государственная гражданская служба, военная служба, государственная служба иных видов) классификацией.

В-четвертых, процессы и процедуры, сопровождающие этапы прохождения государственной службы, имеют структурированный и целостный характер и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Так, государственная служба как единый институт объединяет административно-правовые нормы, которые регулируют не только порядок поступления на службу, но и ее прохождения и прекращения. Одновременно с закреплением прав государственных служащих, для них установлены обязанности, ограничения и запреты, а поощрения корреспондируют с мерами юридической ответственности. Из этого следует единство законодательного замысла к регулированию государственно-служебных отношений.

В целом, институциональное содержание государственной службы определяется совокупностью и устойчивостью ее правовых элементов, их признаками и функциональными характеристиками.

Можно сказать, что государственная служба как институт административного права — это устойчивая и обособленная группа административно-правовых норм, которая регулирует государственно-служебные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования системы государственной службы и обеспечения административно-правового статуса государственных служащих.

Но какова же сущность государственной службы как института административного права? Сущность выражается в единстве всех свойств элементов (частей) государственной службы, во внутреннем состоянии государственно-служебных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в системе органов исполнительной власти по поводу исполнения лицами, занимающими государственные должности, и государственными служащими своих государственно-властных полномочий. От уровня их организованности и обеспеченности в конечном итоге зависят результаты деятельности всего государства, связанные с реализацией его основных целей, задач и функций. Государственная служба и государственные служащие призваны непрерывно решать сложные задачи государственного управления как особой функции государства, которая вытекает из самой природы общественного процесса труда.

Сущностная характеристика государственной службы в качестве института административного права и неотъемлемого элемента системы государственного управления позволяет выделить две группы целей. Первые — общезначимые — связаны с необходимостью обеспечения совокупного интереса между обществом и государством, который формируется в результате их совместного волеизъявления, достижения согласия о желаемом будущем состоянии государственной организации.

Вторые носят более частный характер по отношению к первым и обеспечивают исполнение конкретных «замыслов», идей создания органов исполнительной власти, которые образуются для целей успешного управления экономическим развитием, финансами, промышленностью и торговлей, таможенным делом, здравоохранением, трудом и социальной защитой, обороной, связью, информационными технологиями и массовыми коммуникациями, безопасностью, юстицией и т. д. Государственные служащие, обеспечивающие работу конкретных органов исполнительной власти, непрерывно приводят в исполнение законы и, тем самым, обеспечивают реализацию государственной политики в указанных областях. Из чего можно сделать вывод, что государственная служба в административно-правовом качестве направлена на регулирование экономических, социально-культурных и административно-политических проблем широкого круга, которые находятся в ведении конкретных органов исполнительной власти согласно их ведомственной принадлежности и предметной компетенции.

В целях достижения и тех и других целей государственной службы государство заинтересовано совершенствовать стиль и методы руководства обществом, создавать сильный аппарат государственных служащих, в полной мере осознающий важность своей работы и постоянного улучшения ее результатов.

§ 1.3. Предмет, система и функции государственной службы как учебной дисциплины

Государственная служба как учебная дисциплина полностью базируется на государственной службе как институте административного права и как отрасли научного знания. Поэтому ее содержание зависит от уровня теоретической и научно-правовой разработанности вопросов, связанных с государственной службой. Чем масштабнее в этом смысле научные достижения, тем полнее и содержательнее учебная дисциплина.

Предмет государственной службы как учебной дисциплины представлен теоретическими знаниями о сущности и содержании государственной службы как института административного права, принципах построения и функционирования системы государственной службы, понятии и классификациях государственных служащих, общих условиях прохождения государственной службы, особенностях правового регулирования государственной гражданской службы, военной службы и государственной службы иных видов и других сопутствующих им вопросах.

Из чего можно сделать вывод, что в качестве учебной дисциплины государственная служба призвана обеспечить надлежащую общетеоретическую подготовку обучающихся по всем основным вопросам государственно-служебных отношений и государственной службы.

При этом особое значение в рамках учебного курса государственной службы приобретают обобщения положений законодательства, абстрактные научные положения, определения (дефиниции). Но для того, чтобы успешно их освоить обучающемуся следует знать исходные понятия теории государственного управления, теории государства и права, административного, конституционного и муниципального права.

Кроме того, для наиболее полного и глубокого ознакомления с учебным курсом рекомендуется самостоятельно изучить монографии, научные статьи в сборниках и юридических журналах по отдельным специфическим проблемам государственной службы, рекомендуемые в качестве дополнительной литературы.

Систему государственной службы как учебной дисциплины составляет перечень тем, которые в ней изучаются. Условно их совокупность можно объединить в три раздела.

Первым разделом охватываются общие вопросы, связанные с понятием государственной службы и ее значением в обеспечении эффективной деятельности государственных органов, историческим опытом становления и развития государственной службы, сущностью, принципами построения и функционирования ее системы, общей характеристикой видов государственной службы, взаимосвязью с муниципальной службой и перспективами развития в системе публичной власти. Здесь же обучающимся предлагается рассмотреть содержание и виды административно-правового статуса государственных служащих, а также общие условия прохождения государственной службы, в том числе понятие и способы поступления на государственную службу, порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий.

В темах второго раздела рассматриваются особенности правового регулирования федеральной государственной гражданской службы, военной службы, государственной службы иных видов, квалификационные требования, предъявляемые по должностям разных видов государственной службы, права, обязанности, ограничения и запреты, установленные для гражданских служащих федерального звена, военнослужащих, граждан, проходящих государственную службу в органах внутренних дел, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и т. д.

И, наконец, в третий раздел включаются вопросы, касающиеся правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, полномочий высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации по вопросам управления государственной гражданской службой, особенностей административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Сюда также относится блок проблем, связанных со служебной дисциплиной государственных гражданских служащих, мерами поощрений и юридической ответственности за совершение ими правонарушений и проступков.

Как учебная дисциплина государственная служба призвана выполнять две основные функции:

— познавательную, заключающуюся в формировании целостного представления обо всех административно-правовых аспектах государственно-служебных отношениях и государственной службы;

— воспитательную, предполагающую развитие потребностей в повышении уровня собственного правосознания, практическом использовании полученных знаний в своей профессиональной деятельности.

§ 1.4. Источники государственной службы как учебной дисциплины: их виды и общая характеристика

Государственная служба как учебная дисциплина предполагает изучение соответствующих источников. В данном случае под «источником» понимается то, из чего берутся знания о государственной службе, ее современном состоянии, особенностях правового регулирования.

В попытке классификации источников государственной службы как учебной дисциплины мы остановимся подробнее на двух их основных видах (помимо литературных источников, среди которых учебники, учебные пособия, монографии, комментарии, обзоры, научные статьи и т. п.): нормативно-правовые и судебные источники.

1. Нормативные правовые источники

Эта группа источников права, в которых закреплены административ-но-правовые нормы, регулирующие государственно-служебные отношения. Их особенностью является то, что они имеют специальную форму, предполагающую наличие наименование органа, лица, его принявшего, вид и название акта, и определенную структуру с разделами, главами, статьями, частями, пунктами и подпунктами. В нормативных правовых актах содержатся неперсонифицированные нормы права, которые действуют постоянно и непрерывно, рассчитаны на многократное применение.

Среди нормативно-правовых источников государственной службы можно выделить федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты. Все они встраиваются в единую иерархичную систему по юридической силе, которая схематично может быть представлена следующим образом:

— Конституция Российской Федерации¹;

— федеральные конституционные законы и федеральные законы;

— акты палат Федерального Собрания Российской Федерации;

— указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

— постановления Правительства Российской Федерации;

— нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;

— конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

— законы субъектов Российской Федерации;

— нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основным федеральным нормативно-правовым актом является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с положениями которого определены общие правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и в т. ч. системы управления государственной службой Российской Федерации на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Он, в свою очередь, сориентировал на принятие значительного числа иных законодательных актов отраслевого характера, регулирующих вопросы прохождения государственной службы различных видов. К основным таким законодательным актам, входящим в систему законодательства о государственной службе, относятся:

— Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающий правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с муниципальной службой, правовое положение гражданского служащего, порядок поступления на службу, ее прохождения и прекращения;

— Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», определяющий правовой статус сотрудника дипломатической службы, дипломатические ранги, особенности прохождения дипломатической службы;

— Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», закрепляющий правовое регулирование вопросов поступления на военную службу и ее прохождения гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами;

— Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в соответствии с положениями которого определены права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, порядок осуществления производства по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими;

— Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», предусматривающий порядок прохождения государственной службы в органах уголовно-исполнительной системы;

— Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предметом регулирования которого являются статус сотрудника органов внутренних дел (в том числе полиции), а также правоотношения, возникающие в связи с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением;

— Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», устанавливающий правовые и организационные основы несения государственной службы российским казачеством;

— Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», определяющий правовые основы реализации конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой;

— Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», закрепляющий правовой статус должностных лиц таможенных органов, а также особенности прохождения ими государственной службы;

— Федеральный закон от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с положениями которого определен статус сотрудника органов принудительного исполнения, порядок несения им службы, и др.

Следует сказать, что это далеко не все федеральные законодательные акты, в которых находят свое выражение правовые нормы о государственной службе. Их гораздо больше, в том числе к ним относится множество т. н. «поправочных» законов.

На уровне субъектов Российской Федерации принимаются свои законодательные и иные нормативно-правовые акты, которые позволяют сформировать целостное представление о системе управления государственной службой на региональном уровне. Законами субъектов Российской Федерации определяются особенности правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, создаются органы по вопросам государственной гражданской службы.

Из всех видов государственной службы только государственная гражданская служба регулируется как на федеральном, так и региональном уровне. Приняты законы, устанавливающие особенности прохождения гражданской службы, в каждом субъекте Федерации. См., к примеру: Закон Архангельской области от 23 мая 2005 г.
№ 71-4-ОЗ «О государственной гражданской службе Архангельской области», Закон Волгоградской области от 8 апреля 2005 г. № 1045-ОД
«О государственной гражданской службе Волгоградской области», Закон Республики Адыгея от 4 августа 2005 г. № 352 «О государственной гражданской службе Республики Адыгея», Закон Республики Ингушетия от 30 ноября 2005 г. № 45-РЗ «О государственной гражданской службе Республики Ингушетия» и многие другие.

Кроме того, законами субъектов Российской Федерации определяются перечни государственных должностей (см. Закон Курганской области от 11 февраля 2020 г. № 2 «О перечне государственных должностей Курганской области», Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга», Областной закон Ленинградской области от 16 декабря 2005 г. № 117-оз «О государственных должностях Ленинградской области» и т. д.)

В системе подзаконных нормативных правовых актах развиваются и конкретизируются положения законов о государственной службе. Также говорят, что они выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм, поскольку принимаются на основании и во исполнение закона. Одни из них имеют действие на территории всей Российской Федерации (нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации, нормативные постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые могут приниматься в форме постановлений, правил, приказов, положений, инструкций), а другие — в субъектах Федерации (нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

К наиболее значимым указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации по вопросам государственной службы можно отнести следующие:

— Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»;

— Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров»;

— Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2009 г. № 1356 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по государственным наградам»;

— Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 562 «Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны».

Как отмечалось ранее, именно данная группа источников — нормативно-правовые акты — признается наиболее востребованной. Они в большей степени отражают природу государственно-служебных отношений и государственной службы, их сложность и динамику.

2. Судебные источники (акты органов судебной власти)

Судебные решения имеют особое значение в смысле практического изучения вопросов государственной службы. В них проявляется деятельность судов, осуществляемая в соответствии с нормами процессуального права и направленная на разрешение конкретных споров, вытекающих из государственно-служебных отношений. Практика судебных органов может быть выражена в решениях федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации. Конечно, наиболее ценными являются решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Например, это:

— Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края»;

— Решение Верховного суда Республики Тыва от 18 июля 2014 г. № 3-11/2014 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Реестра должностей государственной гражданской службы Республики Тыва, утвержденного Указом Главы — Председателя Правительства Республики Тыва от 12.11.2007 № 204»;

— Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 12 августа 2020 г. № 121 «Об утверждении Инструкции по организационно-штатной работе в федеральных судах общей юрисдикции, федеральных арбитражных судах, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях Судебного департамента в субъектах Российской Федерации»;

— Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. № 238 «Об утверждении Положения об аппарате федерального суда общей юрисдикции» и т. д.

Объективный опыт реализации положений законодательства о государственной службе содержится в обобщениях судебной практики, которые также являются своеобразным источником знаний о государственной службе как учебной дисциплине. В качестве примеров можно привести следующие:

Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22 июня 2016 г.);

Обзор практики рассмотрения судами дел о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23 декабря 2015 г.);

Обобщение судебной практики по делам, связанным с прохождением службы государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, сотрудников государственных органов, служб и учреждений, в которых предусмотрена государственная служба (утв. Президиумом Кировского областного суда 17 февраля 2016 г.).

Итак, в Российской Федерации судебные акты и обобщения не признаются источниками права, но они могут рассматриваться в качестве полноценных источников учебной дисциплины «государственная служба». В ходе рассмотрения различных категорий дел, связанных с вопросами поступления на государственную службу, ее прохождения или прекращения, суды накапливают определенный опыт для правотворческих органов. Их решения могут служить основой для создания нового законодательства о государственной службе.

Таким образом, можно сделать вывод, что государственная служба как учебная дисциплина характеризуется собственной, достаточной разветвленной системой источников, которые находят свое внешнее выражение в нормативных правовых актах, актах судебных органов, научной и учебной литературе.

§ 1.5. Роль и место института государственной службы в системе юридических наук

Сложность и многогранность государственно-служебных отношений и государственной службы приводят к тому, что отдельные их стороны изучаются многими общественными науками, и не только юридическими.

Даже при беглом анализе научной и учебной литературы по этому вопросу мы убеждаемся в том, что в различных интерпретациях и объемах вопросы государственной службы затрагиваются в фундаментальных (философии, политологии, социологии, психологии), прикладных (учет, психология управления) и общих теоретико-исторических науках (теория государства и права, история государства и права, история политических и правовых учений). Так, благодаря работам Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского, С. М. Соловьева, В. Н. Татищева, Б. Н. Чичерина и других представителей российской исторической науки нам хорошо известна историография вопроса, период возникновения государственной службы как формализованного института, особенности ее организации и прохождения в различные эпохи российской государственности, характеристики статуса чиновника в дореволюционный или советский период и т. п.

Теоретическим наследием управленческой мысли в целом мы обязаны представителям наук управленческого цикла. Здесь можно вспомнить работы А. А. Богданова, Н. А. Вознесенского, А. К. Гастева, а из зарубежных авторов — математика Н. Винера, являющегося родоначальником науки кибернетики, и инженеров-механиков Ф. Тейлора и Г. Эмерсона. Благодаря их выводам и достижениям удалось лучше уяснить сущность государственной службы, которая пронизывает все уровни управления и является главным механизмом государственного управления.

В свою очередь, политологами Г. А. Борщевским, Ж. В. Грековой, А. В. Моисеевым, В. Б. Слатиновым и многими другими освещаются преимущественно проблемы трансформации государственно-служебных отношений в условиях политических изменений, политические факторы, влияющие на современные модели государственной службы, и перспективные сценарии их изменений.

Все эти историко-управленческие и политические аспекты повлияли и влияют до сих пор на представление о государственно-служебных отношениях и государственной службе. При этом, конечно же, поскольку государственная служба существует в правовом качестве, она тесно связана с юридическими отраслями научных знаний, и центральное место в ее изучении отводится правовым наукам.

Предметная и содержательная взаимосвязь государственной службы с административным правом и определение ее институционального места в системе этой правовой отрасли уже были доказаны. Вместе с тем часто рассмотрение отдельных вопросов государственной службы охватывается другими отраслевыми юридическими науками, что дает почву говорить о ее междисциплинарном характере.

Во-первых, по отношению к институту государственной службы в качестве обобщающей и синтезирующей науки выступает теория государства и права. Она вырабатывает опорные, базовые понятия, которые активно используются этим институтом либо необходимы для понимания отдельных его системообразующих элементов. Теория государства и права как отрасль научного знания раскрывает проблемы понимания государства, его сущности и закономерностей развития, дает ответы на вопросы, что такое и как устроены государственная власть, властеотношения, механизм государства, каким образом может быть урегулировано поведение людей в правовой сфере. Поэтому государственная служба как один из видов государственно-правовых институтов взаимосвязана с ними и вплотную примыкает к теории государства и права.

В-вторых, институт государственной службы тесно переплетен с наукой конституционного права. Это вызвано тем, что государственно-служебные отношения находят свое развитие в нормах Конституции Российской Федерации. Они имеют принципиальную роль в регулировании государственной службы, поскольку в них сформированы основные принципы политического устройства государства, которые определяют систему органов государственной власти, предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации декларируется равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе, которая рассматривается в качестве одной из форм их участия в управлении государственными и общественными делами. Закрепленное конституционное право означает равенство исходных правовых возможностей российских граждан при поступлении на государственную службу, запрет на установление ограничений в связи с полом, расой, национальностью, языком, происхождением, имущественным или должностным положением лица, местом его жительства и т. д. В случае, если гражданин Российской Федерации не может нести военную службу по убеждениям или вероисповеданию, он имеет право на ее замену альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации). Исходя из конституционных формулировок, государственно-служебные отношения должны строиться на принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, федеративного устройства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Это т. н. конституционные принципы государственной службы, которые реализуются через деятельность государственных служащих.

Можно сказать, что накопленные наукой конституционного права знания выступают основой для существования института государственной службы.

В-третьих, фундаментальную роль в развитии института государственной службы играет наука международного права, которая изучает международно-правовые явления и документы, международную практику и ее обобщения. В этом смысле надо сказать, что большая часть международных правовых актов, закрепляющих статус государственных служащих, особенности прохождения ими государственной службы, ратифицирована Российской Федерацией. К ним относятся Всеобщая декларация о правах человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН), закрепляющая право каждого человека на равный доступ к государственной службе своей страны, Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), устанавливающий запрет дискриминации в любой форме и общие условия равенства к государственной службе, и др.

Иллюстрацией к тому, что на государственно-служебные отношения в нашей стране распространяются также нормы международного законодательства, может служить развитие идей уравнивания прав женщин и мужчин, в т. ч. в части, касающейся равного доступа к государственной службе, занятию женщинами должностей на общественно-государственной службе и выполнению ими общественно-государственных функций (ст. III Конвенции о политических правах женщин, заключена в г. Нью-Йорке 20 декабря 1952 г. и ратифицирована Указом Президиума ВС СССР от 18 марта 1954 г. «О ратификации Конвенции о политических правах женщин»).

Благодаря международно-правовым документам, а также принципам международного права обеспечивается деятельность государства по организации института государственной службы на началах равенства, законности, приоритета права и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, в значительной степени институт государственной службы связан с наукой муниципального права, которая изучает содержание муниципальной службы, ее роль в осуществлении функций местной публичной власти, особенности организации и функционирования данного вида службы, статус муниципальных служащих. Хоть муниципальная служба и не относится к государственной, основным принципом построения и функционирования самой системы государственной службы является ее взаимосвязь с муниципальной. В частности, государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу объединяет много общего — единство основных квалификационных требований, ограничений и обязательств, установленных для таких служащих при прохождении службы, требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию и т. д.

В-пятых, принципиальным для определения места института государственной службы в системе юридических наук является установление его связей с наукой трудового права. Это актуально в контексте произошедших изменений в законодательстве. Конечно, сам термин «профессиональная служебная деятельность», находящийся в терминологическом обороте Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», содержит в себе не только административные, но и трудовые основания.

Однако, если раньше в федеральном законодательстве содержалось положение о том, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с отдельными особенностями, то в настоящее время такая формулировка в тексте закона отсутствует. Существует лишь оговорка о возможности занятия гражданами должностей, не являющихся должностями государственной службы, в федеральном государственном органе и государственном органе субъектов Российской Федерации, и распространении на таких работников норм трудового законодательства. Таким образом, фактически был подчеркнут и обновлен собственный, административно-правовой статус государственных служащих и определено место института государственной службы в системе административного права.

Можно проследить взаимосвязь института государственной службы и с иными юридическими отраслями научных знаний, например, финансовым правом, в части, касающейся финансово-экономического обеспечения организации системы управления государственной службой, финансирования деятельности государственных служащих, и т. д.

В целом институт государственной службы взаимодействует со всеми юридическими науками, что говорит, прежде всего, о его всеобъемлющем и масштабном характере. Знания об институте государственной службы, его основных концептуальных идеях, категориях и понятиях развиваются благодаря достижениям теории государства и права, наук конституционного, международного, муниципального права и т. д. И это хорошо, ведь они позволяют шире и глубже раскрыть природу и сущность государственной службы. И в то же самое время за счет выводов о закономерностях развития государственно-служебных отношений и института государственной службы обогащается научный арсенал других связанных с этим институтом юридических наук.

Дополнительная литература

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

2. Барциц И. Н., Бошно С. В. Источники служебного права: учебник. М.:
Изд-во РАГС, 2007.

3. Борисов Н. И. Государственная и муниципальная служба: учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2019.

4. Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019.

5. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997.

6. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.

7. Овсянко Д. М. О современном содержании государственно-служебных отношений // Проблемы административного и административно-процессуального права: сб. науч. тр. / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: МГЮА, 2005.

8. Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // Государство и право. М., 1999. № 4.

9. Россинский Б. В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

10. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Государство и право. М., 1995. № 1.

11. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

12. Уманская В. П., Малеванова Ю. В. Государственное управление и государственная служба в современной России: монография. М.: Норма, 2020.

Контрольные вопросы

1. Раскройте административно-правовую природу государственно-служебных отношений и государственной службы?

2. Охарактеризуйте сущность и содержание государственной службы как института административного права.

3. В чем заключаются задачи и функции государственной службы как учебной дисциплины?

4. Перечислите и охарактеризуйте источники государственной службы как учебной дисциплины.

5. Какое место занимает институт государственной службы в системе юридических наук?

Тестовые задания

1. Какое место занимает государственная служба в системе административного права?

а) Государственная служба — это подотрасль административного права.

б) Административно-правовые нормы, регулирующие государственно-служебные отношения, не имеют устойчивый и обособленный характер по отношению к другим нормам административного права.

в) Государственная служба — это самостоятельный институт административного права, объединенный по принципу регулирования устойчивой группой административно-правовых норм общественных отношений в сфере государственной службы.

г) Государственная служба — это самостоятельная отрасль российской правовой системы (также именуемая служебным правом).

2. Выберите верное утверждение (верные утверждения).

а) Государственно-служебные отношения регулируются преимущественно нормами конституционного и трудового законодательства.

б) Обязательными участниками государственно-служебных отношений являются государственные объединения (корпорации, холдинги и др.).

в) На государственно-служебные отношения не распространяются нормы административного законодательства.

г) Государственно-служебные отношения неизменно сопутствуют реализации государственного управления (исполнительной власти) в административно-политической, экономической и социально-культурной сферой.

д) Отношения государственной службы регулируются федеральными нормативно-правовыми актами, актами субъектов Российской Федерации и подзаконными нормативно-правовыми актами.

3. Какой (или какие) из тезисов соответствует (или соответствуют) выводу «государственная служба — это самостоятельный институт административного права»?

а) В структуре современного административного права содержатся различные институты, объединенные по принципу регулирования однородных общественных отношений, одним из которых является институт государственной службы.

б) Для регулирования отношений на государственной службе используются преимущественно административно-правовые нормы.

в) Законодательство о государственной службе носит комплексный характер, что означает его принадлежность к различным отраслям права.

г) Большинство норм трудового законодательства участвует в механизме правового регулирования государственно-служебных отношений и государственной службы.

д) Государственная служба имеет собственные формы внешнего выражения, источники.

4. Какова сущность государственной службы как института административного права?

а) Сущность определяется совокупностью и устойчивостью правовых элементов государственной службы, их признаками и функциональными характеристиками.

б) Сущностью выражается во внутреннем состоянии государственно-служебных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в системе органов исполнительной власти по поводу исполнения лицами, занимающими государственные должности, и государственными служащими своих государственно-властных полномочий.

5. Какой из перечисленных законов является системообразующим нормативно-правовым источником государственной службы?

а) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

б) Конституция Российской Федерации.

в) Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

г) Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

д) Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Глава 2.
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ЕЕ СИСТЕМА

§ 2.1. Понятие государственной службы и ее значение в обеспечении эффективной деятельности государственных органов

До того, как перейти к рассмотрению особенностей организации и прохождения государственной службы, статуса государственных служащих и иных сопутствующих вопросов, важно уяснить содержание и суть центрального понятия — «государственная служба».

Родовым по отношению к определяемому понятию является термин «служба», которым в широком значении охватывается вся деятельность человечества по управлению, реализации управленческих функций. Служба, являясь видом человеческой деятельности, неизменно сопутствовала любой социальной организации общества. Определений этому понятию можно дать достаточно много, поскольку для каждой социальной группы характерны свои особенности организации труда. В одном случае служба — это конкретная работа или место работы, а может и сам процесс пребывания на ней. В другом — лишь достигнутая договоренность о выполнении какой-либо работы, исполнение обязанностей и долга и т. д.

В самом общем виде можно сказать, что служба — это отношения по выполнению труда, какой-либо трудовой функции. Она может осуществляться в государственных органах, муниципальных органах или в негосударственных структурах. Служащие как субъекты, осуществляющие службу, воздействуют на человека, личность (учить, лечить и т. д.) либо предметы неодушевленного мира, производя продукцию, выполняя физическую работу (строители, портные, водители и др.). Тем самым и служба может быть полезной как для отдельного человека, так и группы людей или же всего общества и государства. Свои служащие есть в коммерческих предприятиях, аппаратах общественных объединений или политических партий, муниципальных органах и органах государственной власти, а в каких-то случаях служба осуществляется в порядке индивидуальной трудовой деятельности.

Из всех видов службы (частной, общественной, публичной и др.) основным ее видом и наиболее значимым является государственная служба, потому что она предполагает «служение» государству и обществу, выполнение для них определенной работы.

При этом государственная служба может рассматриваться в различных контекстах. Чаще всего она понимается в качестве открытой социально-правовой системы или особого общественного инструмента управления делами государства и общества либо как вид профессиональной государственно-служебной деятельности.

В первом качестве раскрывается социально-правовой феномен государственной службы, основным элементом которой являются люди, их взаимоотношения и связи, образующиеся в результате государственно-служебной деятельности. Здесь в полной мере проявляют себя цели организации и функционирования государственной службы, направленные на обеспечение интересов государства и общества, достижение согласия между ними. Государственная служба как социально-правовая система непременно носит открытый характер и реализует т. н. сервисные функции государства.

Вторая трактовка государственной службы в качестве особого общественного управленческого инструмента сводится к тому, что государственная служба — это единственная возможность практического участия граждан в осуществлении целей, функций и задач государства. Имея доступ к государственной службе, граждане реализуют свои права на осуществление государственной власти и управление делами государства. Тем самым они выражают и исполняют волю не только государства, но и свою, используя конкретные правовые и организационные механизмы государственной службы.

И, наконец, выделение третьего, собственно правового значения государственной службы как вида профессиональной государственно-служебной деятельности объясняется наличием законодательной дефиниции в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (государственные должности);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации).

Итак, к отличительным признакам понятия «государственная служба» отнесем следующие:

1. Государственная служба — это разновидность профессиональной служебной деятельности.

Понятие «профессиональная служебная деятельность» встречается довольно часто в законодательстве Российской Федерации, однако его содержание в целом не раскрывается. Данный термин употребим не только в контексте административно-правовых отношений, но и конституционных и трудовых. Надо понимать, что государственная служба как вид профессиональной служебной деятельности отличается от других видов профессиональной (и в том числе служебной) деятельности, которые могут существовать вне государственных органов, например, в связи с работой гражданина в хозяйственном обществе, производственном кооперативе или на предприятии.

Особенности государственной службы как вида профессиональной служебной деятельности заключаются в:

— обеспечении решения задач государственного управления во всех сферах общественной жизни (экономической, социально-культурной и административно-политической);

— объединении граждан Российской Федерации в аппарате государственного органа, где они осуществляют свою профессиональную служебную деятельность для того, чтобы обеспечить исполнение порученных им государственно-значимых полномочий;

— выполнении этой деятельности гражданами Российской Федерации, которые соответствуют квалификационным требованиям, установленным законодательством о государственной службе и ее отдельных видах.

2. Государственная служба осуществляется гражданами Российской Федерации. Наличие гражданства Российской Федерации является обязательным условием поступления на государственную службу Российской Федерации. В развитие данного положения также установлено специальное основание для расторжения служебного контракта в связи с выходом гражданина из гражданства Российской Федерации².

3. Государственная служба направлена на обеспечение исполнения гражданами Российской Федерации порученных им государственно-властных полномочий . На сегодняшний день выделяются три группы субъектов, на исполнение полномочий которых направлена государственная служба как вид профессиональной служебной деятельности.

Во-первых, это Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, чьи полномочия вытекают из разграничения предметов ведения, закрепленного в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, федеральные и региональные органы государственной власти, иные федеральные и региональные государственные органы. К первым относятся органы законодательной, судебной и исполнительной власти, а ко вторым — органы, не входящие ни в одну из ветвей власти (Прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, счетные палаты, избирательные комиссии и др.).

В-третьих, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Такие должности устанавливаются соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители, федеральные министры, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его заместители и члены клены комитетов (комиссий), председатели высших судебных инстанций и их заместители, федеральные судьи, Председатель Совета федеральной территории «Сириус», Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и др.) и полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (заместители высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его заместители, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, мировые судьи, аудиторы контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и др.).

В целом следует признать, что государственная служба — это особый сложный инструмент государственного управления, связующее звено между обществом и государством. Вслед за изменением механизмов государственного управления неизменно следует обновление роли и функций государственной службы.

Определение значения государственной службы в обеспечении эффективной деятельности государственных органов имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Деятельность любых государственных органов, в т. ч. исполнительной власти, не может рассматриваться в отрыве от государственной службы. Она позволяет делать вывод о годности государственного механизма для практической реализации задач и функций государства, а ее особенности неотделимы от особенностей реализации государственной власти. Через систему государственной службы и конкретных государственных служащих обеспечивается, по сути, приведение законов в жизнь. Поэтому, чем эффективнее организован и действует аппарат государственных служащих, тем выше эффективность деятельности государства в целом по реализации собственных задач и функций. Тем самым можно сказать, что от качества организации деятельности государственных служащих напрямую зависят результаты государственного управления. А их позитивное воплощение становится возможным, когда совпадают интересы государственных служащих и органов государственного управления, в которых они проходят службу.

§ 2.2. Исторический опыт становления и развития государственной службы

Вопросы организации службы были актуальны с тех самых пор, как люди начали объединяться в группы для достижения общих целей, то есть на самых ранних ступенях человеческого развития, что говорит нам о глубоких исторических корнях государственной службы.

Ее зачатки появились вместе с крупным разделением труда, появлением промышленности, ремесленного дела, торговли, когда стало актуально рациональное и организованное управление жизнью людей, их бытом. При этом служба как основная форма организации жизни общества в целом обрела государственное значение только с образованием первых форм государственности. И это закономерно, поскольку государственная служба — обязательный атрибут государства, государственного управления, внешняя форма проявления государственной власти в определенных территориальных пределах. Существование государственной службы и ее черты неразрывно связаны с закономерностями развития государства — теми главными импульсами, что дают движение вперед.

Ориентируясь в целом на знания исторического пути российского государства, можно выделить основные этапы в становлении и развитии государственной службы в ее современном представлении.

Первый из них приходится на XV–XVII вв., когда оформилось централизованное русское государство, самодержавие. В это время государственную власть представляли великие князья, а затем цари, которым беспрекословно подчинялись т. н. «служилые люди» Государева двора. Институт «служилых людей» фактически являлся карикатурой современного государственного аппарата с его государственными служащими. В нем выделялись различные чины: думные, то есть состоящие в Боярской думе, высшие придворные (это дворецкие, казначеи, ловчие и др.), московские чины (стольники, дьяки, жильцы и т. д.), а также выборные чины из города как представители дворян от уездных корпораций. Отличие данных чинов между собой сводилось к степени близости к государственным правителям, размерам жалованья и т. д. Особый привилегированный статус «служилых людей» подчеркивался возможностью занятия ими высших и средних должностей в армии, возглавления центральных и местных органов власти.

«Набор» в государственные служащие этого времени осуществлялся только из высших слоев русского общества, при этом профессиональные и деловые качества не учитывались. Со временем «служилые люди» сформировали дворянство — особых людей из двора, которые были обязаны князьям военной или другой службой. За свою службу на административных должностях среднего уровня дворяне получали поместья, которыми владели на период нахождения на службе. Уже в этот период был организован специальный Приказ тайных дел для того, чтобы контролировать деятельность государственных служащих и бороться со случаями злоупотребления полномочиями.

В целом можно охарактеризовать государственную службу в Московском государстве как служение на принципах подданства: в это время действовали приказная система государственного управления, жесткая иерархия чиновных должностей, требования сословного характера к «государевым людям».

Значительно изменилась модель государственной службы в начале XVIII в., что было связано с периодом правления великого реформатора Петра Великого. Государственная служба в этот период получила свое нормативное оформление. Благодаря его активной административной деятельности были приняты «Генеральный регламент» (1720 г.)³ и «Табель рангов» (1722 г.)⁴. Эти два документа предопределили построение всей системы отечественного служебного законодательства и его практической реализации вплоть до 1917 г. Первый, по сути, являлся уставом государственной гражданской службы, в соответствии с ним была введена система делопроизводства, уточнен порядок принятия решений в коллегиях. А в «Табеле рангов» устанавливались гражданские (статские) чины, военные чины в армии и флоте, придворные чины, сроки выслуги до получения следующего чина. Военные чины по статусу были выше гражданских и придворных, что объясняется в целом отношением Петра I к военнослужащим и военной службе.

Следует сказать, что задуманный прогрессивный подход к отбору кандидатов на роль государственных служащих по заслугам был реализован. «Табель рангов» дал возможность выдвигаться на должности государственной службы людям из низших сословий с тем условием, что они будут талантливы, трудолюбивы и способны. Что же касается титулованных лиц и представителей привилегированных сословий, то для них обеспечивался свободный доступ к придворным ассамблеям без получения какого-либо чина до тех пор, пока они этого не заслужат. Тем самым значение приобрели заслуги (личный вклад) и выслуга (время нахождения на государственной службе). Сама служба, как и во времена существования института «служилых людей» в Московском государстве, носила бессрочный характер, на нее зачислялись в пятнадцать лет (до этих лет полагалось учиться) и проходили всю жизнь. Конкретный вид государственной службы определялся из «годности» гражданина, его способностей.

Позднее законодательство о государственной службе серьезно было дополнено царскими указами Николая I «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.), «О воспрещении входить с представлениями о допущении вновь в гражданскую службу лиц, исключенных из оной за преступление» (1843 г.), «О порядке приобретения дворянства службою» (1845 г.), «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях» (1850 г.) и др.

В следующий раз существенно обновилась система государственной службы и отбора государственных служащих только в период «партийного» государственного устройства, проявления классовой сущности политической власти. Этот новый этап можно очертить с 1917 г., с момента принятия на II Всероссийском съезде Советов декрета «О полноте власти Советов», по 1991 г., в который было объявлено об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика в Российскую Федерацию⁵.

Для советской государственной службы были характерны, прежде всего, разработка и закрепление принципов, которые бы в полной мере отражали природу советского государства, его предназначение. К ним можно отнести доступность государственной службы и равное право на нее всех граждан СССР, осуществление государственными служащими функций от имени и по поручению государства, выборность работников ведущих звеньев государственного аппарата. Государственные служащие рассматривались в качестве слуг народа (действовали в интересах народа и для народа), они были подконтрольны и подотчетны Советам. Для советских граждан определялись конкретные условия и основания занятия должностей на государственной службе, предъявлялись требования не только к квалификации, но и политическому и моральному облику гражданина.

Государственное обеспечение государственных служащих в этот период было нестабильным. Это связывалось с отсутствием полноценного законодательства о государственной службе, дискриминационным положением служащих одних ведомств по отношению к другим, различным денежным довольствием государственных служащих и т. д. При этом характерной особенностью государственной службы в советский период являлась целенаправленная политика государства, направленная на создание привилегированного материального положения государственных служащих в тех органах государственного управления, деятельность которых признавалось особенно важной.

Основную роль для развития государственной службы и ее современного восприятия сыграло принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. В это время кардинально изменилась сущность государственной службы. Она рассматривается как публично-правовой институт, в котором государственно-служебные отношения выступают исключительно как административные правоотношения, а их субъектами являются государственный служащий (государство, орган государства) и гражданин, не подчиненный ему по службе, для которого он ее осуществляет. Особенно важно то, что, наконец, произошли изменения в нормативно-правом регулировании государственной службы, спустя два года после принятия Конституции Российской Федерации был принят Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а еще через восемь лет его заменил — Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». С этого времени государственная служба стала рассматриваться как система, выстраиваемая и функционирующая в соответствии с принципами федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытости, профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

Впервые произошло нормативное разделение конкретных видов государственной службы Российской Федерации. Кроме государственной гражданской и военной службы выделилась государственная служба иных видов, осуществляемая в государственных органах и учреждениях, основное предназначение которых сводится к обеспечению безопасности, законности, правопорядка и т. д.

Исходя из сказанного, можно сделать общий вывод, что на сегодняшний момент времени накоплен обширный исторический опыт государственной службы, который насчитывает несколько столетий. При этом государственная служба — это не навязанный обществу институт, она является закономерным итогом развития общества. Как бы не именовались государственные служащие в разные исторические эпохи — люди Государева двора, служивые люди, чиновники и др., перед ними всегда стояли задачи, поставленные государством, а их исполнение носило публично-властный характер.

Любая периодизация исторических этапов в становлении и развитии государственной службы признается условной и обусловлена несколькими слагаемыми: первое — это структура государственного аппарата, виды органов государственной власти, в которых осуществляется государственная служба, второе — порядок отбора государственных служащих и способы замещения должностей, требования, предъявляемые к ним, третье касается процедурных особенностей прохождения государственной службы (сроков, вознаграждений за нее, порядка присвоения классных чинов), а четвертое — правового статуса лиц, проходящих государственную службу, запретов, ограничений, привилегий и льгот, установленных для них.

§ 2.3. Сущность системы государственной службы Российской Федерации

Государственная служба как важнейшее средство реализации задач и функций государства имеет все признаки сложного системного образования. Структурную основу этой системы составляют ее основные элементы и функциональные связи, возникающие между ними. Они (элементы) охватывают широкий круг государственно-служебной деятельности и в своей совокупности обеспечивают сбалансированность и устойчивость всей системы государственной службы.

Определяющим шагом в характеристике государственной службы Российской Федерации как системы стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В этом нормативном правовом акте сущность системы государственной службы была определена через два параметра: уровневый и видовой.

Исходя из первой классификации, можно сказать, что система государственной службы представлена двумя уровнями:

— федеральным, связанным с осуществлением профессиональной служебной деятельностью граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

— региональным, в рамках которого существует только государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Федеральный и региональный уровень объединяет характер осуществляемой профессиональной служебной деятельности, а различает то, что они обеспечивают полномочия различных субъектов государственной власти.

Кроме того, в первом случае при организации и функционирования системы государственной службы на федеральном уровне вопросы правового регулирования относятся к исключительной компетенции Российской Федерации. А во втором — находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с той оговоркой, что региональное законодательство о государственной гражданской службе не должно противоречить федеральному.

Что касается видового содержания системы государственной службы, то здесь выделяются три ее основных вида:

— государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;

— военная служба;

— государственная служба иных видов⁶.

Основным федеральным законодательным актом, регулирующим государственную гражданскую службу, является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁷. В соответствии с положениями этого закона устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации также регулируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, которые не входят ни в одну из ветвей власти. В свою очередь, положения о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации преимущественно содержатся в законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Военная служба регламентируется в соответствии с двумя базовыми федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», иными федеральными законами и нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрено прохождение военной службы (Министерство обороны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, войска национальной гвардии Российской Федерации, органы Федеральной службы охраны Российской Федерации и др.).

Государственная служба Российской Федерации иных видов осуществляется в государственных органах и учреждениях, реализующих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Сюда входят Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба исполнения наказаний и др.). Положения об иных видах государственной службы Российской Федерации конкретизируются в текстах федеральных законов, которые регулируют правоотношения, связанные с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением в конкретном органе исполнительной власти. Отсюда следует, что правовое обеспечение каждого вида государственной службы Российской Федерации осуществляется отдельным законом — специальным для этого вида государственной службы, который определяет особые условия ее прохождения.

Особенности прохождения государственной службы Российской Федерации иных видов могут также быть регламентированы нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, нынешняя система государственной службы Российской Федерации учитывает не только федеративное устройство страны, но и различное функциональное предназначение государственно-служебной деятельности, которая может осуществляться государственными гражданскими служащими, военнослужащими, служащими органов внутренних дел, служащими учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, служащими государственной противопожарной системы и др.

Разумеется, в одном органе государственной власти возможно сочетание двух и более видов государственной службы, к примеру, в Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации наряду с военнослужащими имеются должности государственной гражданской службы Российской Федерации.

§ 2.4. Принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации

Принципы очень важны для государственной службы, потому что они закладывают основы формирования ее системы и последующего успешного развития. В соответствии с принципами государственной службы выстраивается и функционирует вся система государственно-служебных отношений.

Принцип — это не всегда норма, он представляет собой, прежде всего, идею (исходное положение, базовую установку, требование), определяющую закономерности в развитии конкретного правового «образования». По своему содержанию принцип объективен, то есть не зависит от чьих-либо субъективных предпочтений. При этом фундаментальный характер принципов государственной службы
обуславливается тем обстоятельством, что они находят в отличие от многих других свое законодательное выражение. С помощью принципов осуществляется воздействие на основные процессы правового регулирования государственной службы. Сами принципы непосредственно направляют процесс создания и применения норм права, объективируются в специальном законодательстве о государственной службе Российской Федерации, сохраняя его основные свойства (сущностные характеристики) даже при разного рода изменениях.

В научной и учебной литературе можно встретить различные классификации принципов государственной службы, например, одни авторы различают конституционные (общеправовые) и организационные (специальные) принципы, а другие, помимо указанных, также выделяют технологические (профессиональные) принципы, третьи — принципы построения и функционирования системы государственной службы и принципы собственно государственной службы. Но следует признать, что любое деление принципов весьма условно, поскольку все они тесно переплетены между собой, отступление от одних может негативным образом сказаться на следовании остальным принципам. В этом случае единственный автор, чье мнение обязательно нужно учитывать, это законодатель.

На сегодняшний момент времени перечень законодательно закрепленных в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации включает в себя следующие виды.

1. Принцип федерализма. Идеи федерализма можно проследить еще в положениях первого Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в ст. 5 которого указывалось, что государственная служба основывается на принципе единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот принцип логично следует из конституционно-правовых норм. Согласно основному закону Российской Федерации государственная власть реализуется на региональном и федеральном уровне, которые, с одной стороны, образуют единую систему государственной власти, а, с другой — являются независимыми друг от друга. Конституция Российской Федерации дает четкое разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для системы государственной службы Российской Федерации принцип федерализма означает:

— построение единой двухуровневой системы государственной службы, в которую входят федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации;

— разграничение предметов ведения по вопросам правового регулирования государственной службы между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

— установление двух способов финансирования государственной службы: из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

— наличие перечня лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации и др.

2. Принцип законности. Как всеобщее конституционное требование законность ориентирует на обязательное следование требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативно-правовых актов по их юридической силе. Принцип законности применительно к государственной службе проявляется в законодательном и ином нормативно-правовом закреплении организационных, финансово-экономических основ системы государственной службы Российской Федерации, вопросов прохождения государственной гражданской службы, военной службы и государственной службы иных видов. Положения правовых норм, содержащихся в законодательстве о государственной службе, обязательны для соблюдения всеми государственными служащими при выполнении своих должностных обязанностей, а также гражданами и организациями, имеющими отношение к государственной службе.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты. Этот принцип вытекает из Конституции Российской Федерации, в которой признается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — это обязанность государства (ст. 2). Данные положения как объективные условия жизнедеятельности человека получают свое непосредственное развитие в законодательстве о государственной службе. Для государственных служащих они означают непосредственное служение народу, обществу через управление делами государства, а для всех граждан независимо от их социального и должностного статуса — осуществление своих непосредственных прав и свобод и гарантированность их признания, соблюдения и защиты. Поэтому права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности государственных служащих и законоположений о государственной службе в целом.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Право участия в управлении делами государства и равного доступа к государственной службе закреплено в ст. 32 Конституции Российской Федерации. Адресатом этих прав является каждый гражданин независимо от его пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и т. д. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, право равного доступа к государственной службе не означает запрет на установление требований к кандидатам, поступающим на те или иные должности в органы государственной власти⁸. Предъявляемые к гражданам, поступающим на государственную службу, требования не могут их дискриминировать по указанным выше признакам. Ограничения и запреты, связанные с государственной службой, должны носить обоснованный характер и касаться профессиональной подготовки способностей (образования, опыта работа и т. д.). Для реализации данного принципа в законодательстве о видах государственной службы предусматриваются специальные организационно-правовые механизмы поступления на государственную службу на конкурсной основе.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Данный принцип означает закрепление единого подхода к организации и правовому обеспечению государственной службы, всех ее трех основных видов. Общая организационная и правовая основа предполагает единую парадигму в управлении системой государственной службы, формировании кадрового состава, определении должностей государственной службы, процедур поступления на государственную службу и ее прохождения и т. п. При этом следует разграничивать термины «правовое регулирование» и «организация» применительно к уровню государственной службы. Так, правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации, а применительно к государственной службе субъектов Российской Федерации не все так просто: правовое регулирование относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, организация — к исключительным полномочиям субъектов Российской Федерации.

6. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Этот принцип подтверждает единство и взаимосвязь уровней публичной власти, органов государственного и муниципального управления, которые имеют много общего и должны взаимодействовать между собой для целей наиболее эффективного управления делами государства и общества. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы закреплен в законодательстве применительно к государственной гражданской службе, взаимосвязь которой с муниципальной службой обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям, единства ограничений и обязательств при прохождении этих видов службы, соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих и др.

7. Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Действие этого принципа прослеживается через связь государственной службы с институтами гражданского общества. Он означает гласность государственной службы, ее доступность для общественного контроля и объективное информирование институтов гражданского общества о деятельности государственных служащих. Благодаря этим исходным требованиям все граждане имеют право не только получать информацию о результатах работы органов государственной власти, но и осуществлять контроль за их деятельностью. Однако здесь нужно понимать, что речь идет только о той информации, что носит открытый характер. Государственные служащие в своей служебной деятельности могут стать обладателями информации, разглашение которой в силу ряда причин ограничено или запрещено. В этом смысле гласность и открытость в деятельности государственных служащих не является абсолютной и должна объективно сочетаться с задачами охраны конфиденциальной, служебной информации, разглашение которой может нанести реальный ущерб личности, обществу и в целом государству.

Находясь в постоянном «диалоге» с обществом, государственные служащие могут оценивать общественное мнение и принимать меры, необходимые для повышения эффективности своей государственно-значимой деятельности.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Профессиональный характер деятельности государственных служащих, обусловленный сущностью самой государственной службы, вытекает из положений, устанавливающих требования к квалификации государственных служащих: наличию у них специальных знаний, навыков, определенного уровня и вида образования, стажа работы и т. д. Государственный служащий должен обладать профессиональными знаниями и опытом и постоянно совершенствовать свои личностно-профессиональные качества для того, чтобы успешно осуществлять свою государственно-служебную деятельность. В обязанность государственным служащим также вменяется поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Для этих целей предусмотрены система аттестаций, программы повышения квалификации, стажировки, профессиональные переподготовки.

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Данный принцип означает защиту государственных служащих от любого неправомерного воздействия, психического давления, угроз, лоббирования и т. п. Никто, кроме лиц, прямо уполномоченных на то законодательством о государственной службе, не вправе вмешиваться в деятельность государственных служащих. Реализацию этого принципа обеспечивают конкретные требования, установленные в законодательстве о видах государственной службы, применительно к государственным гражданских служащим, военнослужащим, государственным служащим органов внутренних дел, таможенных органов и др.

Принципы распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках ее системы. Однако надо также оговориться, что специальными федеральными законами об отдельных видах государственной службы Российской Федерации могут быть предусмотрены другие принципы, учитывающие особенности прохождения этих конкретных видов государственной службы, их специфические характеристики. Так, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» в числе принципов гражданской службы также значатся стабильность, взаимодействие с общественными объединениями и гражданами, конкретизируется принцип равного доступа граждан к государственной гражданской службе и равных условий ее прохождения.

Если неукоснительно следователь принципам, выстраивать систему государственной службы Российской Федерации и обеспечивать ее функционирование в соответствии с ними, можно избежать многих проблем государственной службы — неэффективности механизмов реализации государственными служащими своих полномочий, несогласованность действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их непрофессионализма и некомпетентности, сокрытия информации о результатах государственной деятельности.

§ 2.5. Система управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации

Государственная власть институализируется на всех уровнях устройства и развития государственности и находит свое прямое, непосредственное выражение в деятельности государственных служащих.

Одна из серьезных исторических трансформаций государственной службы была обусловлена формированием Российской Федерации как федеративного государства с обязательным условием реализации государственной власти на двух уровнях: федеральном — в пределах всей территории страны, и региональном, охватывая территории конкретных субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание данный конституционный принцип федерализма, управление государственной службой как целенаправленная, практическая деятельность по определению основных направлений развития института государственной службы имеет особый, системный характер. При этом между Российской Федерацией и ее субъектами четко разграничены предметы ведения, в том числе в сфере правового регулирования государственной службы и ее организации. Система управления государственной службой включает в себя федеральный и региональный уровень. Особенности системы управления государственной службой на федеральном уровне проявляются в организационно-правовом обеспечении деятельности государственных служащих государственной службы иных видов, военнослужащих и государственных федеральных гражданских служащих исключительно законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подзаконными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

Система управления государственной службой на уровне субъектов Российской Федерации учитывает те обстоятельства, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а организация является исключительным полномочием субъектов Российской Федерации. В данном случае к полномочиям по организации отнесен большой круг вопросов, связанных с установлением должностных наименований, определением полномочий по каждой должности, подготовкой кадров и повышением их квалификации, применением мер поощрения к государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и т. д.

Правильно сказать, что система управления государственной службой необходима для обеспечения единства государственной власти и координирования деятельности государственных органов. В ст. 16 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» отчетливо очерчен круг вопросов, относящихся к компетенции органов управления государственной службой:

поступление на государственную службу;

формирование кадрового резерва государственной службы;

прохождение и прекращение государственной службы;

использование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы;

профессиональное образование, дополнительное профессиональное образование государственных служащих;

осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законодательства Российской Федерации о государственной службе.

Для реализации целей управления государственной службой могут создаваться отдельные органы государственной власти, в компетенцию которых входит решение указанных вопросов, и функционировать в системе органов исполнительной власти специальные структуры, отвечающие за кадровое обеспечение деятельности органа государственной службы и кадровую политику.

Длительное время, в том числе уже после принятия нового закона о системе государственной службы, просуществовал Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, который анализировал состояние и эффективность государственной службы, координировал разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы, осуществлял методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих и т. д.⁹ Согласно ранее действовавшему законодательству аналогичные советы по вопросам государственный службы должны были создаваться и функционировать на уровне субъектов Российской Федерации. В настоящий момент времени в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение органов управления государственной службой и даже упоминание о них, виды таких органов, описание задач кадровой службы государственного органа.

Кроме того, отсутствует единый федеральный государственный орган по вопросам государственной службы. Управленческими и кадровыми полномочиями в этой сфере наделены:

на федеральном уровне — Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, руководители федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации;

на региональном уровне — полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах (это т. н. «субфедеральный» уровень), высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации.

Различают среди субъектов управления системой государственной службы Российской Федерации органы государственной власти и лиц, замещающих государственные должности. Широта их влияния определяется исходя из конкретных полномочий, компетенции и территориального охвата действия.

Например, неоднозначная практика управления системой государственной гражданской службы сложилась в субъектах Российской Федерации. Так, в г. Санкт-Петербурге функции органа по управлению государственной гражданской службой Санкт-Петербурга рассредоточены между уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, Уставным судом Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургской избирательной комиссией, Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга, аппаратом Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге и др. Последние, в свою очередь, уполномочены заключать с уполномоченным исполнительным органам власти административные соглашения о передаче полномочий для осуществления задач и функций по управлению государственной службой¹⁰.

Интересен опыт Архангельской области. Здесь в систему управления включены подразделения государственных органов Архангельской области по вопросам гражданской службы и кадров, а также государственный орган Архангельской области по управлению гражданской службой, определяемый указом Губернатора. При этом четко определены функции этого государственного органа по разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам гражданской службы, управлению гражданской службой в системе исполнительных органов государственной власти Архангельской области, координации деятельности кадровых службы и лиц, осуществляющих кадровую работу, оказания им консультативной помощи и т. д.¹¹

Иначе регулируется этот вопрос в Республике Адыгея. В Законе Республики Адыгея от 4 августа 2005 г № 352 «О государственной гражданской службе Республики Адыгея» сформулированы полномочия органа по управлению государственной службой, касающиеся утверждения примерных должностных регламентов, координации подготовки кадров для гражданской службы, формирования кадрового резерва Республики Адыгея (ст. ст. 21, 32, 35), но каким государственным органом они осуществляются не определено. Такой вариант правового регулирования встречается в законодательстве о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации чаще всего.

Налицо отсутствие единой законодательной практики регулирования вопросов, связанных с организацией системы управления государственной гражданской службой на региональном уровне.

В контексте субъектов системы управления государственной службы также следует упомянуть о деятельности совещательно-консультативных органов (советов, комиссий). Основным таким органом является Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, созданная в 2013 г. при Президенте Российской Федерации¹², в состав которой входят руководитель Администрации Президента Российской Федерации, первый заместитель управляющего делами Президента Российской Федерации, полномочные представители в федеральных округах, Министр цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министр экономического развития Российской Федерации, ректоры, в том числе Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и некоторые другие.

Комиссия, учрежденная для целей содействия развитию системы государственной службы, а также совершенствования порядка формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров, обладает правомочиями по:

— запросу и получению необходимой информации и материалов от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций;

— созданию рабочих и экспертных групп из числа представителей государственных органов, общественных объединений, научных и других организаций, ученых и специалистов по вопросам ее компетенции;

— приглашению на свои заседания представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций;

— привлечению для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

— пользованию банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

— использованию государственных, в том числе правительственных, систем связи и коммуникации.

Кроме того, при Президенте Российской Федерации действует
Совет по противодействию коррупции, который рассматривает вопросы, касающиеся соблюдения требований к служебному поведению лиц, замещающих должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, урегулирования конфликта интересов, а также некоторые обращения граждан, Совет по делам казачества, определяющий приоритетные направления государственной политики в отношении российского казачества, подготовку нормативных правовых актов в этой сфере и др.

В связи с деятельностью различных консультативных и совещательных органов усиливается ненормативное регулирование государственной службы, издаются методические рекомендации, концепции по самым разным вопросам государственной службы. Например, разработаны методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, протокол от 13 апреля 2011 г. № 24), методические рекомендации по организации антикоррупционного обучения федеральных государственных служащих (одобрены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, протокол от 25 сентября 2021 г. № 34), общая концепция формирования и использования резервов управленческих кадров в Российской Федерации (одобрена Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, протокол от 29 ноября 2017 г. № 5).

В целом системный подход к организации государственно-служебных отношений и управлению государственной службой Российской Федерации имеет действительно важное значение. Разумное управление в этой сфере позволяет выстроить и обеспечить функционирование такой системы, в которой управляющие и управляемые элементы работают совместно для достижения единых целей эффективного обеспечения государственной политики.

§ 2.6. Виды государственной службы: общая характеристика

Как отмечалось ранее, государственная служба Российской Федерации может быть классифицирована по видовому признаку на три группы: государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов. Это следует из ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Деление государственной службы на различные виды обеспечивает наиболее полную реализацию ее задач и функций. Из указанных видов самой многочисленной по своему составу является государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Осуществление государственно-служебных отношений в рамках государственной гражданской службы не отличается значительной отраслевой спецификой и носит более общий характер. В законодательстве о государственной службе Российской Федерации прямо не предусмотрены органы государственной власти, в которых есть государственная гражданская служба. Из общего анализа можно сделать вывод, что она осуществляется в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, аппарате Правительства Российской Федерации, Счетной Палаты Российской Федерации, законодательных, судебных, исполнительных органов государственной власти, иных органах государственной власти.

В редких случаях специальными законами устанавливаются особенности прохождения государственной гражданской службы применительно к конкретному органу государственной власти. Одним из таких примеров является прохождение федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. Для сотрудников дипломатической службы устанавливаются дипломатические ранги, специфические ограничения, связанные с поступлением на дипломатическую службу и ее прохождением, дополнительные государственные гарантии и т. д.

Сюда также можно отнести государственную гражданскую службу в налоговых органах Российской Федерации, особенности прохождения которой установлены специальным Законом Российской Федерации от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации».

Следующий вид государственной службы — военная — имеет особое общественное и государственное значение, поскольку непосредственно касается вопросов обеспечения обороноспособности страны, охраны государственного суверенитета, зашиты ее территориальной целостности. Для выполнения этих задач граждане наделены не только правом добровольного поступления на военную службу и ее прохождения, но и несут воинскую обязанность, связанную с необходимостью защиты Отечества лицами мужского пола при достижении ими определенного возраста. Существуют разные формы исполнения гражданами воинской обязанности: пребывание на воинском учете, обязательная подготовка к военной службе, призыв на военную службу и ее прохождение, пребывание в запасе и др. При этом правила правового регулирования вопросов прохождения военной службы существенно отличаются в зависимости от того, в какой период она осуществляется (период мобилизации, военного положения или период военного времени) и в каком порядке — по призыву или добровольно (на контрактной основе).

Военную службу граждане проходят в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральных органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации.

И, наконец, государственную службу иных видов реализует особая группа государственных служащих в органах государственной власти с ярко выраженной отраслевой компетенцией. Единого нормативно утвержденного перечня таких органов государственной власти нет. Сюда можно отнести государственную службу в органах внутренних дел, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, прокуратуры, в органах Государственной противопожарной службы. Это все т. н. «правоохранительные» органы, основное содержание деятельности которых сводится к защите безопасности граждан и государства от противоправных действий, обеспечению законности и правопорядка, охране собственности и противодействию преступности.

§ 2.7. Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы

Наличие в единой системе публичной власти и управления не только государственного, но и муниципального уровня, породило две категории службы и служащих — государственные и муниципальные.

Муниципальный служащий по многим чертам имеет схожие признаки с государственным служащим, поскольку муниципальная служба является наряду с государственной службой объектом публично-правового регулирования. Функционирование именно в таком двухуровневом виде публичной службы обусловлено ее единым предназначением, которое заключается в обеспечении эффективного управления социально-экономическими процессами во всех сферах жизни общества. В то же время государственную службу следует отличать от муниципальной. Государственные служащие осуществляют свои должностные полномочия от имени и по поручению государства, а муниципальные — от того муниципального органа, в котором они занимают должность. Особенностью является и то, что муниципальные служащие, в отличие от государственных, осуществляют свою деятельность за денежное содержание, получаемое из средств местного бюджета. Контингент муниципальных служащих составляют граждане, чей правовой статус определен преимущественно положениями Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». На них не распространяются требования законодательства о государственной службе Российской Федерации.

Тесную взаимосвязь государственной и муниципальной службы можно проследить применительно к ее конкретному виду — государственной гражданской службе. Она обеспечивается по шести направлениям, которые в единой формулировке воспроизводятся сразу в двух законодательных актах о государственной гражданской службе и муниципальной службе: ст. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе» и ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

К ним относятся следующие связующие государственную и муниципальную службу направления:

Единство основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы. Выделение этого направления обусловлено тем, что для замещения должностей гражданской и муниципальной службы устанавливаются однотипные квалификационные требования. Система квалификационных требований разрабатывается и внедряется для того, чтобы осуществлять качественный отбор компетентных и профессиональных специалистов как на государственную, так и муниципальную службу. Эти требования касаются уровня профессионального образования, направлений подготовки, стажа государственной службы, опыта работы по специальности, знаний и умений, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы устанавливается с учетом квалификационных требований, которым гражданин должен соответствовать для замещения конкретной должности. Например, в Архангельской области соответствующими группами должностей государственной гражданской службы Архангельской области для должностей муниципальной службы городских округах, муниципальных округах Архангельской области являются:

для высших должностей муниципальной службы — высшие должности государственной гражданской службы Архангельской области;

для главных должностей муниципальной службы — главные должности государственной гражданской службы Архангельской области;

для ведущих должностей муниципальной службы — ведущие должности государственной гражданской службы Архангельской области

для старших должностей муниципальной службы — старшие должности государственной гражданской службы Архангельской области;

для младших должностей муниципальной службы — младшие должности государственной гражданской службы Архангельской области¹³.

Для тех и других квалификационные требования устанавливаются применительно к конкретной категории и группе должностей, области и виду профессиональной служебной деятельности. В одном случае они предусмотрены законами субъектов Российской Федерации — для федеральных гражданских служащих, а в другом (для муниципальных служащих) — муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы. При прохождении государственной гражданской и муниципальной службы устанавливаются общие ограничения и обязательства. Это легко можно проследить из положений двух федеральных законов. В частности, граждане не могут быть приняты на государственную и муниципальную службу или не должны находиться на ней в случае признания их недееспособными или ограниченно дееспособными, при осуждении к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, в случае отказа от прохождения процедур допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, при близком родстве или свойстве с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому и т. д. Однотипность обязательств государственных гражданских служащих и муниципальных служащих проявляется в установлении для них схожих правил служебного поведения, условий прохождения службы. И те, и другие обязаны добросовестно и на высоком профессиональном уровне исполнять свои должностные обязанности, исходить из принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, их защиты, беспристрастно относится ко всем физическим и юридическим лицам, не оказывая предпочтения кому-либо и не допуская предвзятости, проявлять корректность в обращении с гражданами, соблюдать правила публичных выступлений и др.

Единство требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих. Государственным и муниципальным служащим гарантируются определенные права в области их профессионального развития. Это касается как правовых возможностей получить дополнительное профессиональное образование, пройти программу профессиональной переподготовки или курсы повышения квалификации, так и обязанностей поддержания необходимого уровня квалификации. В ходе оценки результатов работы государственных и муниципальных служащих, проводимой при аттестации, аттестационной комиссией может быть принято решение о соответствии ими замещаемой должности при условии успешного получения дополнительного профессионального образования. На примере конкретных законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов это решение можно назвать типовым (например, см. п. 3 ч. 15 ст. 27 Закона Волгоградской области от 8 апреля 2005 г. № 1045-ОД «О государственной гражданской службе Волгоградской области» и Приложение № 5 «Типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих» к Закону Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области»).

Учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. Данное направление взаимосвязи государственной и муниципальной службы означает, что при исчислении стажа государственной службы учитывается стаж работы на муниципальной службе, а также наоборот.

Стаж государственной или муниципальной службы имеет значение для решения вопроса о начислении надбавок к должностным окладам (за выслугу лет), определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, занятия определенной категории должности на государственной и муниципальной службе. Так, в ч. 6 ст. 12 Закона Мурманской области от 13 октября 2005 г. № 660-01-ЗМО «О государственной гражданской службе Мурманской области» определено, что гражданин, претендующий на замещение высшей должности гражданской службы, обязан иметь не менее четырех лет стажа гражданской службы. При этом в стаж государственной гражданской службы включаются периоды замещения гражданином должностей муниципальной службы, муниципальных должностей, государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации и др. (ч. 1 ст. 25 Закона Мурманской области от 29 июня 2007 г. № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области»).

Соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих. Для государственных гражданских и муниципальных служащих обеспечивается оплата труда в виде денежного содержания из различных источников: средств федерального, регионального или местного бюджета. Размеры должностных окладов различаются в зависимости от уровня, статуса государственных и муниципальных служащих, занимаемой ими должности, а также индивидуальных критериев, связанных со стажем службы, сложностью выполняемой работы, квалификационным разрядом. Однако в целом к структуре и исчислению этого денежного содержания устанавливаются общие подходы, как и к самим условиям оплаты труда и социальным гарантиям. Государственные и муниципальные служащие имеют право на своевременное получение в полном объеме денежного содержания, медицинское обслуживание, в том числе членов семей и после выхода на пенсию, обязательное государственное страхование на случай заболевания и другие права и социальные гарантии.

В ряде случаев представление гарантии государственному или муниципальному служащему может быть связано с определенными условиями. Так, транспортное обслуживание или компенсация за использование личного транспорта возможны при условии использования транспортного средства в служебных целях в связи с исполнением служебных обязанностей и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В Татарстане порядок реализации права транспортного обслуживания государственных гражданских служащих определяется Кабинетом Министров¹⁴, в Калмыкии — Правительством Республики Калмыкия¹⁵, в Красноярском крае — председателем Законодательного Собрания Красноярского края в Законодательном Собрании Красноярского края, Губернатором Красноярского края в органах исполнительной власти Красноярского края, Администрации Губернатора Красноярского края, Уполномоченным по правам человека в Красноярском крае в аппарате Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае¹⁶ и т. д.

Законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами в дополнение к государственным гарантиям, определяемым федеральным законодательством, могут быть предоставлены дополнительные гарантии для государственных гражданских и муниципальных служащих.

Соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Данная связующая для государственной и муниципальной службы гарантия обеспечивается выслугой лет и напрямую связана с начислением пенсионных выплат государственному и муниципальному служащему.

Общий порядок и условия пенсионного обеспечения для них определяются положениями Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Несмотря на то, что в этом законе муниципальный служащий не перечислен в числе граждан, имеющих право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению, в этой области на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего. Это вытекает из ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». При этом размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может превышать максимальный размер государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

§ 2.8. Перспективы развития государственной службы в системе публичной власти

Вопрос о необходимости реформирования государственной службы время от времени ставится руководством страны. Впервые он был обозначен в начале 2000-х гг., когда Президент Российской Федерации утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации¹⁷. Она положила начало многим организационным и правовым мероприятиям, направленным на разрешение проблем, вытекающих из отсутствия целостной системы государственной службы, противоречий в законодательстве о государственной службе, недостаточной эффективности деятельности органов государственной власти и их аппарата, слабого использования современных технологий государственного управления, непоследовательности кадровой политики в области государственной службы и др. В течение двух этапов, краткосрочного (2001–2002 гг.) и долгосрочного (до конца 2005 г.), предполагалось упорядочить и рационализировать структуру государственной службы, нормативно оформить механизмы ее функционирования, оптимизировать состав государственных служащих.

В дальнейшем значимые для системного реформирования института государственной службы вопросы нашли свое отражение в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»¹⁸, в которой по всем главным направлениям реформирования государственной службы Российской Федерации, обозначенным в Концепции, были определены основные мероприятия, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты и система контроля. Данная программа, по сути, стала актом должного оформления первого в этой области поручения Президента Российской Федерации.

На следующем этапе в 2005 г. была принята Концепция административной реформы в Российской Федерации на период 2006–2010 гг.¹⁹
Реформирование системы государственного управления рассматривалось в качестве важнейшего условия ускорения социально-экономического развития Российской Федерации. Система мероприятий по проведению административной реформы включала в себя восемь направлений, среди которых значились управление по результатам, стандартизация и регламентация, предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров, оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции и др.

Объектом проводимой административной реформы стали органы исполнительной власти, в отношении которых предполагалось проделать большую работу: исключить избыточный и дублирующий характер их функций, установить оптимальный состав функций органов исполнительной власти и предусмотреть эффективные механизмы контроля за ним, организационно разделить среди органов исполнительной власти правоустанавливающие функции, функции контроля и надзора и функции по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.

Последующее развитие административная реформа получила уже в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», который ориентировал на формирование целостного восприятия системы государственной службы как государственного-правового института, создание системы управления государственной службой, внедрение новых эффективных технологий, методов кадровой работы, а также повышение эффективности государственной службы в целом и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих в частности.

В 2014 г. был также разработан проект нового указа Президента Российской Федерации на следующий период 2015–2018 гг., который касался государственной гражданской службы, однако он так и не был подписан²⁰.

Следует сказать, что даже формально большинство «лозунгов» концепций и федеральных программ развития государственной службы не утратили свою актуальность. Действительно, многие из заявленных в них задач были выполнены, а проблемы — частично решены. Однако еще больший объем работы впереди. Некоторые недостатки института государственной службы, имевшие место на самых ранних этапах проводимой административной реформы, остаются и сегодня. Это наличие противоречий в правовом регулировании функций органов исполнительной власти, их дублирование, низкий уровень компетенции государственных служащих при их количественной избыточности, недостаточная техническая и материальная оснащенность государственно-служебной деятельности и т. д. Но, кроме этого, прогнозируются и новые проблемы, причины которых кроются в социально-экономических условиях современной жизни.

Путь реформирования системы государственной службы в России продолжается, и его особенно отличает открытый, гласный характер, возможность активного влияния институтов гражданского общества на этот процесс. Основными ориентирами в такой напряженной и важной работе по-прежнему являются:

— создание эффективной системы управления государственной службой Российской Федерации;

— надлежащее нормативное и методическое обеспечение деятельности государственных служащих;

— повышение компетентности государственных служащих и результативности деятельности аппаратов государственных органов в целом;

— формирование модели «отзывчивой» государственной службы, ориентированной на потребности общества;

— внедрение современных технологий в работу органов государственной власти;

— создание эффективных механизмов подбора, комплексной оценки деятельности и продвижения по службе государственных служащих;

— усиление мер противодействия коррупции в системе государственной службы;

— построение эффективной системы мотивации, стимулирования государственных служащих, привлечение молодых и перспективных специалистов;

— развитие систем общественного контроля и взаимодействия с институтами гражданского общества и др.

При принятии дальнейших шагов по реформированию государственной службы Российской Федерации важно руководствоваться интересами развития гражданского общества, укрепления государства, создания комплексного института государственной службы в условиях единой системы публичной власти.

§ 2.9. Опыт правовой регламентации государственной службы за рубежом

Каждое государство обладает значительной свободой в выборе форм и методов реализации государственного управления (исполнительной власти). И от того, каким из них отдается предпочтение, зависят устройство и функциональность национальной системы государственной службы и организационно-правовой статус государственных служащих.

На постсоветском пространстве (в Беларуси, Казахстане, Киргизии, Таджикистане, Армении, Азербайджане и др.) в силу исторических условий (на пути к независимости) примерно в одно время начало разрабатываться законодательство о государственной службе, при этом новые национальные государства искали собственный путь правового регулирования и организации государственно-служебных отношений. В ряде вопросов он оказался общим для всех бывших участников Союза, а в других — абсолютно непохожим и новым.

Прежде всего, следует сказать, что на сегодняшний момент времени уже во всех постсоветских республиках действуют специальные законодательные акты о государственной службе: Закон Республики Армения от 29 марта 2018 г. № 3Р-205 «О гражданской службе», Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 г. № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Азербайджанской Республики от 21 июля 2000 г. № 926-IQ «О государственной службе», Закон Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г. № 233 «О государственной службе» и др. Более детальные особенности прохождения государственной службы в отдельных государственных органах определяются подзаконными актами. Поскольку особое значение во всех государствах придается проблемам противодействия коррупционным проявлениям на государственной службе, по этому вопросу также наработана обширная нормативно-правовая база.

Общим для стран является закрепление права на равный доступ к государственной службе в национальных конституциях. Однако уже в конституционных положениях можно проследить отдельные особенности. В Азербайджане на государственную службу принимаются в том числе иностранные граждане и лица без гражданства, а вот быть должностными лицами государственных органов могут только граждане республики (п. II ст. 55 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г.), в Беларуси, Грузии, Казахстане — право поступления на государственную службу и ее прохождения принадлежит исключительно гражданам этих республик (ст. 39 Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. № 2875-XII, ст. 29 Конституции Грузии от 24 августа 1995 г., ч. 4 ст. 33 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.). Чаще всего делается отсылка на специальное законодательство, к примеру, в ст. 49 Конституции Республики Армения закреплено, что каждый гражданин имеет право поступления на публичную службу на общих основаниях, однако «подробности устанавливаются законом». В основных законах Казахстана и Беларуси также оговаривается необходимость соответствия кандидатов на государственную службу определенным квалификационным требованиям, наличия у них профессионального образования и подготовки.

В каждом специальном законе республики содержится свой перечень принципов государственной службы, часть из них носит более общий характер и содержится во всех законодательных актах — принципы законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа к государственной службе, компетентности и профессионализма государственных служащих и др., а вторая группа принципов весьма специфична. К примеру, в ч. 1 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 г. № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» закреплены в числе принципов казахстанский патриотизм, меритократия (как признание личных заслуг и достижений государственного служащего и его продвижение по государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой), нетерпимость к правонарушениям, практическая ориентированность подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В ст. 6 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» одним из принципов государственной службы значится служение народу Республики Беларусь, а в ст. 4 Закона Украины от 10 декабря 2015 г. № 889-VIII «О государственной службе» — принцип добродетели, предполагающий направленность действий государственного служащего на защиту публичных интересов и отказ от превалированного частного интереса при осуществлении должностных полномочий.

Различается также видовая характеристика государственной службы и государственных служащих в этих странах. Казахстанская модель государственной службы включает в себя категории «государственный служащий», «административный государственный служащий» (как правило, назначаемый местным представительным органом), «государственный служащий, проходящий правоохранительную службу», «политический государственный служащий» (несет ответственность за реализацию политических целей и задач). Всего предусмотрено два корпуса служащих «А» и «Б». В корпус «А» включены административные государственные должности управленческого уровня, для которых предусмотрен особый порядок поступления, прохождения и прекращения государственной службы, а также специальные квалификационные требования, а в корпус «Б» — все иные.

В Беларуси под государственным служащим понимается гражданин, который занимает государственную должность, наделен соответствующими полномочиями и выполняет служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местного бюджета. Выделяют государственных служащих, проходящих службу в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариатах, правительстве Республики Беларусь, Конституционном Суде, Верховном Суде, Высшем Хозяйственном Суде, Администрации Президента Республики Беларусь, министерствах, иных республиканских органах государственного управления, таможенных органах, государственных нотариальных конторах и т. д. (ч. 1 ст. 7 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь»).

Можно проследить отсутствие качественной правовой регламентации взаимосвязей между различными видами государственной службы в постсоветских республиках. Тоже самое касается создания эффективной системы управления государственной службой. В большинстве стран не сформирован единый орган управления этой системой, не определены его задачи. Однако есть и положительный опыт правового регулирования этого вопроса. Например, в Казахстане действует Агентство по делам государственной службы, которое подчинено Президенту Республики Казахстана. Этот орган наделен широкими полномочиями по разработке предложений в законодательство о государственной службе, утверждению типовых квалификационных требований к категориям административных государственных должностей, мониторингу состояния кадрового состава политических и административных государственных должностей государственной службы, формированию национального доклада о состоянии государственной службы, осуществлению координации деятельности государственных органов по организации проведения стажировок для государственных служащих и многое другое.

Детально регулируется в законодательстве постсоветских стран о государственной службе административно-правовой статус государственных служащих, установленные для них права, обязанности, ограничения, запреты и гарантии, а также процедуры поступления, прохождения и прекращения государственной службы. В этом смысле любопытен опыт Казахстана, где особое внимание уделяется методам оценки работы государственных служащих. Для этих целей в республике образованы кадровые службы (службы управления персоналом), которые являются организационно самостоятельными от других структурных подразделений государственных органов и непосредственно подчиняются руководителям. Активно ведется антикоррупционная политика, разрабатываются правила служебной этики (кодексы).

В большинстве стран меры по совершенствованию организационно-правовой системы государственной службы направлены на достижение единой цели создания сильного государственного аппарата, способного эффективно осуществлять национальные задачи и функции.

Дополнительная литература

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

2. Административная реформа: учеб. пособие / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2021.

3. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Российская акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. 2-е изд., доп. М.: Изд-во РАГС, 2008.

4. Буравлев Ю. М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М.: ИГ «Юрист», 2006.

5. Верхотуров Ю. И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение.
2003. № 6.

6. Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: Правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1.

7. Лазарев Б. М. Государственная служба. М.: ИГП РАН, 1993.

8. Нагорных Р. В. Понятие и административно-правовая природа государственной службы Российской Федерации // Сборник научных трудов сотрудников Вологодского института права и экономики ФСИН Росси: под общей редакцией В. Н. Некрасова. Вологда, 2017.

9. Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12.

10. Россинский Б. В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая Правовая культура, 2003.

11. Сидорова М. В. Государственная служба в зарубежных странах: учебное пособие / сост. М. В. Сидорова. Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2011.

12. Студеникин С. С. Советская государственная служба: Вопросы административного и военно-административного права // Труды военно-юридической академии: Вопросы административного и военно-адми-нистративного права. М.: РИО ВЮА, 1948. Вып. 7.

13. Шамаров В. М. Правовые и организационные основы государственной службы в РСФСР (1917–1930 гг.): учеб. пособие. М.: Академия управления МВД России, 1998.

Контрольные вопросы

1. Каково значение государственной службы в обеспечении эффективной деятельности государственных органов?

2. Раскройте понятие государственной службы.

3. Какие исторические этапы можно выделить в развитии государственной службы Российской Федерации?

4. В чем заключается сущность системы государственной службы Российской Федерации?

5. Назовите и охарактеризуйте основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации?

6. Как организована система управления государственной службой Российской Федерации?

7. Перечислите виды государственной службы Российской Федерации.

8. Какова взаимосвязь государственной и муниципальной службы?

9. Каковы перспективы развития государственной службы Российской Федерации?

Тестовые задания

1. Закончите определение «Государственная служба — это…»?

а) Один из видов человеческой деятельности, которым охватывается управление социально-культурной сферой.

б) Это деятельность, связанная с руководством и управлением в экономической, административно-политической и социальной-культурной сферах.

в) Это публичный институт реализации законодательной и исполнительной власти.

г) Это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения порученных им государственно-властных полномочий.

2. К государственной службе можно отнести профессиональную служебную деятельность граждан, осуществляемую в… (укажите несколько вариантов верных ответов)?

а) Органах местного самоуправления.

б) Аппарате Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

в) Коммерческом предприятии.

г) Аппарате политической партии.

д) Аппарате Верховного Суда Российской Федерации.

е) Министерстве обороны Российской Федерации.

ж) Службе внешней разведки Российской Федерации.

3. Процесс становления государственной службы в Российской Федерации связан с:

а) Возникновением государственности.

б) Первым крупным разделением труда — скотоводством.

в) Обособлением в период первобытнообщинных племен отдельных социальных групп — семьи, племени, рода.

г) Принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

д) Утверждением Президентом Российской Федерации в 2000 г. Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

4. Сущность системы государственной службы Российской Федерации заключается в следующем:

а) Все виды государственной службы Российской Федерации организованы и функционируют как на федеральном, так и на региональном уровне.

б) Система государственной службы Российской Федерации может быть классифицирована по видовому и уровневому признаку.

в) Система государственной службы Российской Федерации включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу Российской Федерации.

г) Система государственной службы Российской Федерации состоит из государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

5. К основным принципам построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации можно отнести (укажите несколько верных ответов):

а) Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

б) Принцип внепартийности государственной службы и отделения религиозных объединений от государства.

в) Принцип правовой стабильности и социальной защищенности кадров государственных служащих в государственных органах.

г) Принцип равного доступа граждан к государственной службе.

д) Принцип взаимосвязи военной службы Российской Федерации и государственной службы Российской Федерации иных видов.

е) Принцип профессионализма военнослужащих.

ж) Принцип учета исторических и государственных традиций при прохождении государственной службы.

з) Принцип служения народу Российской Федерации.

и) Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы Российской Федерации.

6. К видам государственной службы Российской Федерации относятся:

а) Государственная гражданская служба Российской Федерации, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, правоохранительная служба Российской Федерации.

б) Государственная гражданская служба Российской Федерации, военная служба Российской Федерации, государственная служба Российской Федерации иных видов.

в) Государственная гражданская служба Российской Федерации, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, военная служба Российской Федерации, государственная служба Российской Федерации иных видов.

г) Государственная гражданская служба Российской Федерации, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, военная служба Российской Федерации, государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации.

7. Как соотносятся между собой государственная и муниципальная служба Российской Федерации:

а) Муниципальная служба в Российской Федерации — это разновидность государственной службы Российской Федерации, ее отличие заключается лишь в том, что она осуществляется муниципальными служащими в целях реализации полномочий муниципального образования.

б) На муниципальной службе Российской Федерации, как и государственной, служащие осуществляют свои должностные полномочия от имени и по поручению государства.

в) Государственная и муниципальная служба Российской Федерации входят в единую систему публичной службы и обеспечивают каждая реализацию полномочий государственных и муниципальных органов соответственно.

г) Государственная и муниципальная служба Российской Федерации никак не взаимосвязаны между собой, отличны по ограничениям и обязательствам, устанавливаемым при прохождении службы, требованиям, предъявляемым к подготовке кадров, основным условиям оплаты труда и социальным гарантиям.

Глава 3.
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

§ 3.1. Должности государственной службы: понятие, признакии классификация

Систему государственной службы Российской Федерации невозможно представить без должностей. Должность — это первичный, базовый элемент государственного органа, который позволяет определить целевую направленность профессиональной служебной деятельности гражданина, объем его компетенции при реализации порученных ему государством полномочий.

В корне понятия «должность» заложено слово «долг», что означает состояние некого долженствования, обязательности осуществления определенных действий в чью-то пользу тем гражданином, который этот долг исполняет. При этом государственная должность предполагает необходимость осуществления части полномочий не любого субъекта, а государственного органа и представляет собой служение народу и государству. Как категория, имманентная всей системе государственной службы и самой государственной власти, она предназначена для регулирования различных сфер общественной жизни. Различают два вида государственных должностей — государственные должности Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) и должности государственной службы. Первые непосредственно исполняют полномочия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, в то время как вторые обеспечивают исполнение таких полномочий.

Остановимся на характеристике должностей государственной службы. Должность государственной службы — это категория, неразрывно связанная с самим государственным служащим. Она (должность) представляется гражданину для выполнения возложенных на него государством задач и функций и отражает содержание и объем его полномочий. В законодательстве о государственной службе Российской Федерации содержание понятия «должность государственной службы» не раскрывается, однако в нем содержатся нормы, позволяющие судить о ее основных признаках и отграничить лиц, замещающих должности государственной службы, от лиц, состоящих на других должностях в государственных органах (водителей, поваров, электриков и др.), должностях государственных организаций и учреждений, должностях муниципальной службы.

Первый признак. Прежде всего, должность государственной службы — это формально определенная категория. Об этом нам говорит ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом либо другим нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Норма права, в которой закреплена должность государственной службы, является по своей сути установленной, гарантированной формой его определения, что позволяет гражданину, вступающему на должность государственной службы, быть уверенным в неизменности признанного за ним официального статуса, а также приобретенных в этой связи прав и обязанностей.

На сегодняшний день перечни должностей государственной службы определяются применительно к различным ее видам и утверждаются соответствующими уполномоченными должностными лицами, чаще всего — Президентом Российской Федерации, актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Отсюда следует, что ни сама должность государственной службы, ни ее наименование не могут вводиться в государственном органе произвольно без учета требований нормативных правовых актов.

Второй признак. Должность государственной службы отличает ее видовая принадлежность. Они подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности; должности федеральной государственной службы иных видов.

Должность государственной службы не может быть установлена без учета специфики видовой служебной деятельности. Как правило, в государственных органах, осуществляющих управление в экономической и социально культурной сферах, преобладают должности государственной гражданской службы, в органах военного управления — воинские должности, в правоохранительных органах — должности федеральной государственной службы иных видов. При этом в зависимости от характера исполняемых служащими должностных обязанностей в одном федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. Например, в структуре ФСБ России совмещаются должности военной и федеральной государственной гражданской службы, а в МЧС России — должности федеральной государственной гражданской, военной (спасательные воинские формирования) и федеральной противопожарной службы.

С видовым признаком также тесно связана классификация должностей государственной службы, которые распределяются в зависимости от ее вида по группам и (или) категориям. Например, ст. 7 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подразделяет должности в органах внутренних дел на пять категорий: должности высшего начальствующего состава, должности старшего начальствующего состава, должности среднего начальствующего состава, должности младшего начальствующего состава и должности рядового состава.

Третий признак. Должность государственной службы неразрывно связана с компетенцией органа государственной власти. Это означает, что она определяет права, обязанности, запреты, ограничения, гарантии и ответственность замещающего ее государственного служащего и заключается в фактической передаче ему части задач и функций, входящих в компетенцию государственного органа.

Отсюда следует, что полномочия по должности определяются компетенцией государственного органа и не могут выходить за ее рамки. Их объем различается в зависимости от статуса занимаемой должности государственной службы. На государственной гражданской службе наибольший объем управленческих полномочий имеют должности категории «руководители», которые в свою очередь подразделяются на высшую, главную и ведущую группу должностей, на военной службе — «высшие офицеры», в структуре органов внутренних дел и на службе в уголовно-исполнительной системе — лица, замещающие должности категории «высший начальствующий состав» и т. д. В свою очередь, наименьшими полномочиями обладают лица, замещающие должности «обеспечивающих специалистов» (на государственной гражданской службе), солдат, матросов, сержантов и старшин (на военной службе), должности рядового состава (в органах внутренних дел, в уголовно-исполнительной системе). Категории должностей государственной службы соотносятся с их группами и наиболее полно отражают тот «функционал», что надлежит исполнять государственным служащим при их замещении.

Каждой должности государственной службы соответствует классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание. Например, федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы должностей, присваивается классный чин гражданской службы Российской Федерации — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса. При замещении должности младшего начальствующего состава на службе в уголовно-исполнительной системе присваиваются специальные звания младшего сержанта внутренней службы, сержанта внутренней службы, старшины внутренней службы, прапорщика внутренней службы и старшего прапорщика внутренней службы и т. д.

Комплекс должностных полномочий (прав и обязанностей) для конкретной должности определяется в три этапа. На первом учитываются общие для всех должностей этого вида государственной службы полномочия, на втором — особенности, связанные с компетенцией государственного органа, в котором учреждена должность, а уже на третьем — тот набор специальных полномочий, что конкретизируется в должностной инструкции (должностном регламенте) государственного служащего.

Четвертый признак. Должность государственной службы отличает ее организационно-правовая обособленность. Она является самостоятельным структурным элементом системы государственной власти и необходима для формирования его структуры, закрепления правовых полномочий по обеспечению исполнения полномочий конкретного государственного органа. Должности могут входить в структурные подразделения государственного органа или быть самостоятельными (например, помощник федерального министра). При этом все должности включаются в специальный документ — штатное расписание государственного органа, которое утверждается руководителем государственного органа в пределах установленного фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

Должность определяет место государственного служащего в служебной иерархии, которое он занимает в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями. С ней тесно связаны установление квалификационных требований для ее замещения, порядок назначения, проведения аттестации и квалификационного экзамена, присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, размеры денежного содержания (вознаграждения, довольствия), пенсий, специальные права и обязанности, решение других вопросов прохождения государственной службы.

Пятый признак. Одним из важных признаков должности государственной службы является ее финансовая обеспеченность. При оплате государственным служащим учитываются служебные разряды, классы, надбавки за различные показатели (например, для сотрудников органов внутренних дел установлены ежемесячные надбавки к месячному окладу в соответствии с замещаемой должностью за сложность выполняемых задач, за особые условия службы и др.).

Денежное содержание (вознаграждение, довольствие) по должности государственной службы выплачивается за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в зависимости от вида и уровня государственной службы. При необходимости для государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены случаи получения денежного содержания (вознаграждения) также за счет средств федерального бюджета. Денежные средства, предусмотренные федеральными и региональными бюджетами, расходуются в том числе на создание организационно-технических условий государственному служащему для выполнения должностных обязанностей (обеспечение рабочего места средствами связи, оргтехникой, транспортом и т. п.), для организации медицинского, санаторно-курортного и иного обслуживания при прохождении им государственной службы.

Таким образом, должность государственной службы — это первичный, структурообразующий элемент государственного органа. Ее ха-рактеризуют формальная определенность, видовая принадлежность, организационно-правовая обособленность, финансовая обеспеченность, а также то, что она обладает частью компетенции государственного органа²¹.

Должности государственной службы очень многообразны, их различают:

— по отраслевой специфике деятельности государственного органа — должности государственной службы в органах государственной власти, осуществляющих государственное управление экономической, социально-культурной и административной-политической сферой;

— по территории (охвату) действия — должности федеральной государственной службы Российской Федерации и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

— по характеру полномочий — должности государственной службы, образованные для обеспечения исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

— по функциональному предназначению — должности государственной гражданской службы, воинские должности и должности государственной службы иных видов;

— по организационно-правовой связи с государственным органом — должности государственной службы, входящие в структурные подразделения государственного органа, и должности государственной службы, являющиеся самостоятельными;

— по способу учреждения — должности государственной службы Российской Федерации, образованные федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, учрежденные законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

— по типу финансирования — должности государственной службы, обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета, и должности государственной гражданской службы, обеспечивается за счет средств регионального или федерального бюджетов;

— по объему полномочий — должности государственной службы, при замещении которых служащие обладают статусом должностных лиц, а также должности государственной службы, не предполагающие наличия у них такого статуса (как правило, это связано с исполнением полномочий распорядительного свойства);

— по способу замещения — выборные должности государственной службы, назначаемые должности государственной службы, конкурсные должности государственной службы и т. д.

Конечно, возможны и иные классификации должностей государственной службы. К примеру, для должностей государственной гражданской службы могут быть выделены должности категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», которые, в свою очередь, подразделяются на соответствующие группы должностей гражданской службы — высшие, главные, ведущие, старшие, младшие.

§ 3.2. Соотношение должности государственной службы, государственной должности и должности служащего

Должность — это основа организации любой служебной деятельности. Она может содержательно и функционально отличаться в зависимости от предназначения, характера, вида, места и сроков выполняемой работы, прав, обязанностей, ограничений и запретов, гарантий, возникающих в связи с ее осуществлением. Так, рассматривая соотношение понятий «должность служащего», «должность государственной службы» и «государственная должность», мы убедимся, что они имеют абсолютно разное содержание и законодательное регулирование. Единственное, что их объединяет — это должностной признак, то есть сама трудовая деятельность, процесс служения, выполнения работы в пользу кого-либо за плату (денежное содержание, вознаграждение, довольствие) в соответствии с имеющейся квалификацией, уровнем знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы.

Каждая из указанных должностей предполагает собственные квалификационные характеристики, правовой статус и форму его выражения. При этом в законодательстве самостоятельно не оговаривается понятие «служащего», но предусмотрены юридические критерии отнесения граждан к категории отдельных лиц-служащих. В самом общем виде все виды службы и должности служащих могут быть поделены на государственные и негосударственные. Первые из них представляют собой наиболее отрегулированную, обеспеченную в правовом отношении группу служебных правоотношений, предназначение которых состоит в выполнении государственных функций, а во втором случае, по сути, формируются трудовые правоотношения, имеющие собственные специфические задачи, отличающиеся от задач государственной службы. Последние направлены на обеспечение реализации частных интересов работника и работодателя. Отсюда можно сделать вывод, что понятие «должность служащего» относится к сфере трудового законодательства, оно предназначено для решения вопросов, связанных с регулированием трудовых правоотношений, обеспечением эффективной системы управления персоналом на предприятиях, в учреждениях и организациях различных отраслей экономики.

Должность служащего упоминается в едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих. В настоящий момент времени такой справочник утвержден постановлением Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 21 августа 1998 г. № 37²². В нем разграничиваются функции, полномочия и ответственность на основе четкой регламентации трудовой деятельности работников в современных условиях, предлагаются новые квалификационные характеристики должностей аудиторов, брокеров, менеджеров, специалистов по маркетингу и др. Применительно к каждой должности служащего установлены типовые должностные обязанности и требования к квалификации. При этом следует сказать, что даже в государственных органах могут быть учреждены должности, которые не являются должностями государственной службы (например, должности водителей, сантехников, электриков, поваров и т. п.).

Что касается других двух категорий «государственная должность» и «должность государственной службы», то, как сказано выше, их отличает важный признак (помимо должностного) — замещение этих должностей неразрывно связано с деятельностью государственного органа. На таких должностях служебные полномочия осуществляются от имени и по поручению государства. Но и здесь не все так просто, поскольку есть большая разница между государственной должностью и должностью государственной службы. Основное их отличие заключается в различном организационно-правовом обеспечении этих должностей.

Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, а также перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации устанавливаются указами Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32²³ и от 4 декабря 2009 г. № 1381²⁴ соответственно. К первым относятся Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, федеральные министры, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве), Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его первый заместитель, заместители, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, его первый заместитель, заместители, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации и его судьи, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его судьи, Генеральный прокурор Российской Федерации и др.

Типовыми государственными должностями субъектов Российской Федерации являются: Первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, члены высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Председатель конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, его заместители и судьи, уполномоченные по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъектах Российской Федерации, мировые судьи и т. д.

В свою очередь, перечень должностей государственной службы очерчен соответствующими реестрами, которые содержат их классификацию по категориям, группам, распределение по государственным органам. Например, Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574²⁵ установлен реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, в соответствии с которым определены должности всех категорий гражданской службы, замещаемых в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, федеральных министерствами, федеральных службах и федеральных агентствах, в Управлении делами Президента Российской Федерации и т. д.

На примере должностей федеральной государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации скажем, что к ним относятся следующие категории:

— руководители, это Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, Помощник Президента Российской Федерации, Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, Руководитель Канцелярии Президента Российской Федерации и др.;

— помощники (советники), это помощники и советники Президента Российской Федерации, Специальный представитель Президента Российской Федерации по развитию торгово-экономических отношений с Украиной, старший референт и референт Президента Российской Федерации и др.;

— специалисты, это референты, главные федеральные инспекторы по субъектам Российской Федерации, начальники департаментов (аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, Канцелярии Президента Российской Федерации, Референтуры Президента Российской Федерации, Секретариата Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, управления Президента Российской Федерации), главные советники, советники, консультанты, специалисты-эксперты и др.;

— обеспечивающие специалисты, это старшие специалисты 2 и 1 разряда (старшая группа должностей) и ведущие специалисты (ведущая группа должностей).

Тем самым создана достаточно разветвленная система должностей государственной службы, которые могут быть классифицированы в зависимости от вида государственной службы по соответствующим категориям и группам, чего не скажешь о государственных должностях Российской Федерации (субъектов Российской Федерации).

Еще одно важное отличие можно проследить в том, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации или государственные должности субъектов Российской Федерации, непосредственно исполняют полномочия Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации. В то время как лица, замещающие должности государственной службы, обеспечивают исполнение таких полномочий.

В целом, государственные должности Российской Федерации (и ее субъектов), в отличие от должностей государственной службы, это категории политических должностей. Они имеют довольно заметные отличия, связанные с предназначением их государственно-служебной деятельности, ее особой значимостью, из которых вытекают дополнительные требования и ограничения, повышенная персональная ответственность, специальные процедуры назначения на государственную должность Российской Федерации (и ее субъекта) и освобождения от нее и т. д. Логично, что, например, требования к уровню знаний, навыков и профессиональной подготовки заместителя Министра энергетики Российской Федерации выше, чем к специалисту-эксперту или консультанту этого федерального органа исполнительной власти.

§ 3.3. Реестры должностей государственной службы

Государственная служба включает в себя различные должности, которые по-своему ранжируются и классифицируются в соответствующих реестрах. Такое деление является необходимым в силу многообразия самих государственных органов и должностей, которые в них учреждаются. Оно отражает значительные различия в характере и объемах государственно-властных полномочий граждан, занимающих должности государственной службы, и обеспечивает в целом систематизацию должностной структуры государственно-служебных отношений.

В самом общем виде под «реестром» следует понимать письменный перечень унифицированных наименований должностей государственной службы, структурированный относительно видов государственных органов, категорий и групп должностей государственной службы, а также иных признаков.

В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 9 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» можно выделить два типа реестров должностей государственной службы — федеральные реестры и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Реестр должностей федеральной государственной службы включает в себя три перечня должностей, которые составлены по видам государственной службы, и подлежат утверждению Президентом Российской Федерации. Это перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, перечни типовых воинских должностей и перечни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574. Он состоит из 27 самостоятельных разделов и охватывает перечни должностей в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, федеральных министерствах, Управлении делами Президента Российской Федерации, Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов исполнительной власти за рубежом, в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, аппарате Конституционного Суда Российской Федерации, аппарате Верховного Суда Российской Федерации, аппарате Счетной палаты Российской Федерации, аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и др.

Каждой внесенной в реестр должности соответствует регистрационный семизначный номер (код), в котором цифры 1 и 2 — это порядковый номер раздела реестра, 3 — категория должности, 4 — группа должности, 5–7 — порядковые номера должности. Например, главный федеральный инспектор по субъекту Российской Федерации кодирован как «01-3-1-032», где «01» означает принадлежность к первому разделу реестра «Перечень должностей в Администрации Президента Российской Федерации», «3» — отнесение этой должности к категории «специалисты», «1» — к высшей группе должностей, а «032» — порядковый номер должности применительно к конкретному перечню (разделу реестра).

Рассмотрим перечень должностей федеральной государственной гражданской службы на примере федерального министерства. Всего в федеральном министерстве 120 наименований гражданской службы с учетом отдельных должностей в Министерстве обороны Российской Федерации, Министерстве юстиции Российской Федерации и Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Различают должности категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», «обеспечивающие специалисты». Применительно к каждой из указанных категорий утверждаются свои группы должностей, для должностей категории «руководители» — высшие и главные группы должностей, для «помощников (советников)» — высшие группы должностей, для «специалистов» — главные, ведущие и старшие группы должностей, для «обеспечивающих специалистов» — ведущие, старшие и младшие группы должностей.

Должности категории «руководители»

Высшая группа должностей: первый заместитель федерального министра; заместитель федерального министра; уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместитель Министра юстиции Российской Федерации; руководитель (начальник) службы федерального министерства; руководитель аппарата федерального министра; директор департамента; руководитель (директор) департамента; заместитель руководителя (начальника) службы федерального министерства; заместитель руководителя аппарата федерального министра; начальник главного управления; заместитель директора департамента; заместитель руководителя (директора) департамента; первый заместитель начальника главного управления; заместитель начальника главного управления.

Главная группа должностей: начальник управления; заместитель начальника управления; начальник отдела; заместитель начальника отдела.

Должности категории «помощники (советники)»

Высшая группа должностей: помощник федерального министра; советник федерального министра.

Должности категории «специалисты»

Главная группа должностей: начальник отдела в департаменте; начальник отдела в аппарате Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместителя Министра юстиции Российской Федерации; начальник отдела в службе федерального министерства; начальник отдела в главном управлении; начальник отдела в управлении, референт.

Ведущая группа должностей: заместитель начальника отдела в департаменте; заместитель начальника отдела в аппарате Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместителя Министра юстиции Российской Федерации; заместитель начальника отдела в службе федерального министерства; заместитель начальника отдела в главном управлении; заместитель начальника отдела в управлении; помощник руководителя (начальника) службы федерального министерства; советник руководителя (начальника) службы федерального министерства; ведущий советник; советник; ведущий консультант; консультант.

Старшая группа должностей: главный специалист-эксперт, ведущий специалист-эксперт, специалист-эксперт.

Должности категории «обеспечивающие специалисты»

Ведущая группа должностей: ведущий специалист 2 разряда.

Старшая группа должностей: старший специалист 1 разряда; старший специалист 2 разряда; старший специалист 3 разряда.

Младшая группа должностей: специалист 1 разряда; специалист 2 разряда.

В пределах указанных категорий и групп должностей федеральной государственной гражданской службы определяются квалификационные требования, решаются вопросы о присвоении классных чинов и т. д. Тем самым можно сказать, что система категорий и групп должностей способствует улучшению расстановки кадров государственных служащих в зависимости от их профессиональной компетенции, опыта работы.

В государственных органах субъектов Российской Федерации должности гражданской службы учреждаются с учетом структуры этих органов и также классифицируются по категориям и группа. Реестры должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В этой связи в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы (Закон Тверской области от 21 июня 2005 г. № 90-ЗО «О реестре должностей государственной гражданской службы Тверской области», Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга», Закон Волгоградской области от 3 мая 2006 г. № 1222-ОД «О Реестре должностей государственной гражданской службы Волгоградской области», Закон Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 8-ЗРК «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Крым» и др.), а в других — нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (в Бурятии, Удмуртии, Коми, Башкортостане, Татарстане и т. д.).

Единый перечень воинских должностей, которые подлежат замещению высшими офицерами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, и соответствующих этим должностям воинских званий, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 г. № 1009²⁶. Он не содержит, в отличие от реестра федеральных государственных гражданских служащих, категории и группы воинских должностей. Распределение воинских должностей в нем предусмотрено относительно воинских званий. В центральном аппарате МЧС России воинскому званию генерал армии соответствует должность Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, генерал-полковнику — заместитель Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, генерал-лейтенанту — директор Департамента гражданской обороны и защиты населения, директор Департамента спасательных формирований, директор Департамента оперативного управления МЧС России и т. д. При этом государственная должность Российской Федерации — Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий может замещаться гражданским лицом, а часть должностей также федеральными государственными гражданскими служащими.

Согласно абз. 2 ч. 3 ст. 42 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Министр обороны Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, полномочны утверждать перечни иных воинских должностей. Например, нормативным правовым актом Министра обороны Российской Федерации утверждены воинские должности, при замещении которых государственные служащие обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (в том числе членов своих семей). В органах военного управления, воинских частях и организациях обеспечения и охраны органов военного управления к таким лицам отнесены помощник, офицер для особых поручений, старший адъютант, адъютант, начальник приемной, заместитель начальника приемной Министра обороны Российской Федерации, начальник, руководитель, заместитель начальника, заместитель руководителя главного управления, главного штаба, главного центра, флагманский штурман, главный инженер и др.

Помимо этого, в соответствующих перечнях определяются воинские должности, которые замещаются на конкурсной основе, лицами женского пола, гражданским персоналом или их замещение сопряжено с установлением дополнительных ограничений, обязательств и т. д.

Замещение воинских должностей гражданским персоналом в Министерстве обороны Российской Федерации регулируется приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 января 2004 г. № 20 «Об утверждении Перечня воинских должностей, подлежащих замещению старшими и младшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, которые разрешается замещать гражданским персоналом».

Приказом Директора Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 5 августа 2016 г. № 55 утвержден перечень воинских должностей офицеров, которые могут замещаться гражданским персоналом в войсках национальной гвардии Российской Федерации (начальник ассамблеи — руководитель ассамблеи, начальник аптеки — заведующий аптекой, начальник станции — начальник установки и т. д.).

В Федеральной службе охраны Российской Федерации действует приказ Директора от 2 октября 2019 г. № 149, утверждающий перечень воинских должностей, при замещении которых военнослужащие органов государственной охраны могут быть представлены к присвоению ученого звания. В Академии ФСО России к присвоению ученого звания профессора могут быть представлены профессоры, заместители начальника академии (всех наименований), заместители начальников кафедр, начальники кафедр, лабораторий (научно-исследовательских) и др., а к ученому званию доцента — профессоры, доценты, начальники кафедр, отделов, лабораторий, центра подготовки и переподготовки специалистов пятого факультета, старшие научные сотрудники, старшие преподаватели и т. д.

Перечни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов также утверждаются Президентом Российской Федерации применительно к ее различным видам. Так, Указом Президента Российской Федерации от 22 ноября 2016 г. № 611 утверждается перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий», в котором специальному званию «генерал-полковник таможенной службы» соответствует должность «Первый заместитель руководителя Федеральной таможенной службы», специальному званию «генерал-лейтенант таможенной службы» — должности начальника Главного организационно-инспекторского управления Федеральной таможенной службы, начальника Главного финансово-экономического управления Федеральной таможенной службы, начальника Управления таможенных расследований и дознания Федеральной таможенной службы, начальника Управления таможенных расследований и дознания Федеральной таможенной службы и т. д.

В отношении органов внутренних дел принят свой перечень должностей, замещаемых лицами высшего начальствующего состава, в которых каждой должности соответствует специальное звание: генерал полиции Российской Федерации — Министр внутренних дел Российской Федерации; генерал-полковник полиции — Первый заместитель Министра, заместители Министра, Статс-секретарь — заместитель Министра; генерал-лейтенант полиции — начальники главных управлений и Управления по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий МВД России и т. д.²⁷

В заключении можно сделать общий вывод о том, что сведение должностей государственной службы в единые реестры (перечни) крайне важно, поскольку способствует созданию стройной иерархической системы должностной структуры государственной службы, помогает в определении объема и круга полномочий государственных служащих.

§ 3.4. Должностной регламент государственного служащего

Основным нормативным документом, который определяет содержание и результаты профессиональной служебной деятельности государственного служащего при замещении им конкретной должности на государственной службе, является должностной регламент.

Вопросы, связанные с должностным регламентом, не находят своего разрешения в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Для точного описания этого понятия требуется обращение к специальному законодательству о конкретных видах государственной службы. Соответствующие положения имеются в законах о государственной гражданской службе, службе в органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системе, органах принудительного исполнения, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и некоторых др. Надо отметить, что в отдельных случаях упоминается также термин «должностная инструкция» или совместно два термина «должностной регламент (должностная инструкция)». И тот, и другой варианты допустимы, однако оговоримся, что понятие «должностная инструкция» чаще используется при регулировании трудовых отношений, а не государственно-служебных.

В самом обобщенном виде из анализа положений о должностных регламентах можно сделать следующие выводы.

Во-первых, должностной регламент государственного служащего обладает нормативным свойством, то есть указанные в нем положения являются внешне определенными и обязательными для исполнения государственным служащим. Государственный служащий, с одной стороны, имеет право на ознакомление с должностным регламентом, а с другой — обязанность по его соблюдению.

Во-вторых, должностной регламент государственного служащего обладает качеством системности, поскольку является составной частью административного регламента государственного органа, в котором проходит службу государственный служащий. Оба этих регламента не могут рассматриваться в отрыве друг от друга, они тесно взаимосвязаны и включены в единую согласованную систему, обеспечивающую эффективное функционирование конкретного государственного органа.

В-третьих, должностной регламент государственного служащего представляет собой письменную и формально-определенную форму закрепления должностных обязанностей и прав государственного служащего, которые он приобретает в связи с занимаемой должностью государственной службы.

В-четвертых, должностной регламент государственного служащего носит официальный характер, который заключается в его утверждении специальной структурной единицей государственного аппарата — представителем нанимателя (руководителем государственного органа, лицом, замещающим государственную должность, представителем указанных руководителей или лиц, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации).

В-пятых, должностной регламент государственного служащего обладает принудительным качеством, поскольку за неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных в нем должностных обязанностей государственный служащий привлекается к соответствующим мерам юридической ответственности.

В-шестых, «жизнеспособность» должностного регламента определяется периодом замещения государственным служащим должности на государственной службе. Он вводится в действие со дня официального утверждения (если иной порядок не определен приказом) и доводится до сведения государственного служащего при оформлении на службу до заключения служебного контракта, а прекращает свое действие одновременно с прекращением действия служебного контракта, освобождением государственного служащего от замещаемой должности государственной службы и увольнением с нее.

Таким образом, должностной регламент — это локальный письменный акт, характеризующийся признаками нормативности, формальной определенности, системности, официальности и принудительности.

Должностной регламент определяет все стороны профессиональной служебной деятельности государственного служащего. В соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе» в должностной регламент государственного гражданского служащего включаются:

— квалификационные требования для замещения определенной в нем должности гражданской службы Российской Федерации;

— должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

— перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

— перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов, проектов управленческих и иных решений;

— сроки и процедуры подготовки и рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок их согласования и принятия;

— порядок служебного взаимодействия с гражданскими служащими того же государственного органа, иных государственных органов, другими гражданами, а также организациями;

— перечень государственных услуг, оказываемых заявителям в соответствии с административным регламентом государственного органа, в котором проходит службу гражданский служащий;

— показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Перечисленные позиции являются обязательными разделами должностного регламента государственного гражданского служащего и дают четкое представление о его профессиональной государственно-служебной деятельности.

Важным условием хорошей работы государственного служащего является разработка конкретного должностного регламента, положения которого будут соответствовать реальному состоянию дел, его действительным должностным обязанностям и правам, особенностям замещения должности государственной службы. В этих целях также важно проводить периодические проверки содержания должностных регламентов и при необходимости вносить в них изменения.

Полезность действия должностных регламентов государственных служащих заключается еще и в том, что их положения учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, квалификационного экзамена, аттестации. Кроме этого, профессиональная служебная деятельность государственного служащего оценивается исходя из результатов исполнения им должностного регламента. Например, при проведении аттестации гражданского служащего устанавливается, соответствует ли он тем квалификационным требованиям, что закреплены в его должностном регламенте, а в ходе решения вопроса о поощрении оценивается достижение гражданским служащим установленных должностным регламентом показателей эффективности деятельности.

Примерные должностные регламенты разрабатываются практически в каждом государственном органе самостоятельно и утверждаются их руководителями. Только за 2020 г. были утверждены десятки примерных должностных регламентов, к примеру, в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, Федеральной пробирной палате, Федеральной службе по интеллектуальной собственности, Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации (см. приказ Росмолодежи от 21 сентября 2020 г. № 290 «Об утверждении примерного должностного регламента государственного гражданского служащего Федерального агентства по делам молодежи», приказ Роспатента от 10 сентября 2020 г. № 130 «Об утверждении примерного должностного регламента федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы по интеллектуальной собственности», приказ ГУСП от 21 июля 2020 г. № 99 «Об утверждении примерного должностного регламента федерального государственного гражданского служащего Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации» и др.).

При этом применительно к одноименным группам должностей определенного вида государственной службы в конкретном государственном органе могут использоваться типовые должностные регламенты, на основе которых уже создаются индивидуальные. Так, в МВД России принят приказ от 1 февраля 2018 г. № 330, в соответствии с которым утвержден порядок организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, в том числе разработки должностных регламентов, а Приложением № 38 к приказу установлена их примерная форма. Одновременно с этим в приказе предусмотрено, что непосредственными руководителями в органах внутренних дел принимаются должностные регламенты по одноименным должностям, которые, в свою очередь, используются для разработки индивидуальных должностных регламентов.

На региональном уровне примерные должностные регламенты государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (руководителями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). На примере Распоряжения Главы Республики Тыва от 11 апреля 2019 г. № 124-РГ «О примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего Республики Тыва» скажем, что должностной регламент государственного гражданского служащего Республики Тыва должен содержать общие положения, лист ознакомления, а также отражать требования ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Схожая структура примерного должностного регламента установлена для государственных гражданских служащих Удмуртской Республики, Краснодарского края, Ленинградской и Курской областей и др. Однако в отдельных случаях разрабатываются отличные от них регламенты, например, распоряжением Губернатора Ярославской области установлен примерный должностной регламент, содержащий всего четыре раздела: общие положения, квалификационные требования, должностные обязанности и иные вопросы.

§ 3.5. Понятие, признаки и виды государственных служащих

Государственные служащие являются главными действующими лицами в управлении делами государства и общества, это те лица, которые занимают временно или на постоянной основе государственную должность в органе государственной власти. Их центральное место в системе государственной службы фактически и юридически определяется задачами по обеспечению исполнения полномочий всех государственных органах в самых различных сферах жизни.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» содержится сразу два общих понятия «федеральный государственный служащий» и «государственный служащий субъекта Российской Федерации». Федеральный государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (в отдельных случаях также за счет средств федерального бюджета).

Свое развитие указанные понятия также получают в законодательстве о конкретных видах государственной службы, где уточняются дефиниции «гражданский служащий», «военнослужащий», «сотрудник органов внутренних дел», «работник федерального органа принудительного исполнения» и др. Исходя из анализа содержания общих и специальных понятий государственных служащих можно выделить их главные признаки.

Во-первых, государственный служащий осуществляет публично-властную деятельность, содержание которой определяется в соответствии с целями и задачами государственного органа, в котором он занимает должность государственного служащего. Нанимателем государственного служащего всегда является публично-правовое образование, от имени и по поручению которого он действует. Для федерального государственного служащего — это Российская Федерация, а государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации.

В этой связи во многих законах о специальных видах государственной службы предусмотрено принятие государственным служащим присяги на верность государству. Например, приводятся к присяге сотрудники, впервые поступившие на службу в органы внутренних дел, органы принудительного исполнения, органы федеральной противопожарной службы, уголовно-исполнительную систему и т. д.

Во-вторых, государственным служащим признается физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации. Этот признак выражается в устойчивой правовой связи гражданина с Российской Федерацией и распространяется на все виды государственной службы, кроме военной. Иностранцы допускаются к прохождению военной службы Российской Федерации на контрактной основе и при условии замещения воинских должностей солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации и воинских формированиях.

В-третьих, деятельность государственного служащего определяется замещаемой им должностью на государственной службе. Категория «должность» в данном случае отражает не только содержание должностных полномочий государственного служащего, но и его место в системе государственной организации, взаимоотношения с лицами, замещающими вышестоящие, нижестоящие или равнозначные должности государственной службы.

В-четвертых, государственным служащим может быть физическое лицо, которое является дееспособным и достигло возраста совершеннолетия. В случае, если государственный служащий будет ограничен в дееспособности или признан недееспособным по вступившему в законную силу решению суда, он не допускается к нахождению на государственной службе, а служебный контракт, заключенный с ним, подлежит расторжению.

В-пятых, государственный служащий должен соответствовать определенным квалификационным требованиям, установленным для замещения должности государственной службы соответствующим законом о государственной службе. В число квалификационных требований традиционно входят требования к уровню образования, стажу службы, опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья и др.

В-шестых, замещение должности государственной службы предполагает денежное содержание (вознаграждение, довольствие). Федеральному государственному служащему оно выплачивается за счет средств федерального бюджета, а государственному гражданскому служащему субъекта Российской Федерации — из регионального бюджета, а в случаях, предусмотренных законом, федерального бюджета.

В-седьмых, государственный служащий по собственной инициативе берет на себя обязательство по прохождению государственной службы, то есть к ее прохождению никто из граждан не может быть принужден (исключение составляет военная срочная служба, на которую призываются лица мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие на воинском учете или не состоящие, но обязанные состоять и не пребывающие в запасе).

В-восьмых, государственному служащему в зависимости от вида государственной службы, на которой он замещает должность, присваивается в установленном законом порядке классный чин, дипломатический ранг (гражданским служащим), воинское звание (военнослужащим) или специальное звание (сотрудникам органов внутренних дел, таможенной службы, государственной противопожарной службы и др.).

В-девятых, государственный служащий обладает гарантированным специальным правовым статусом, устанавливаемым законодательством о государственной службе, который предполагает определенный только для него набор прав и обязанностей, запретов и ограничений, гарантий, мер поощрений и ответственности.

В-десятых, на государственных служащих не распространяются нормы трудового законодательства. Вопросы, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, регулируются административно-правовыми нормами, содержащимися в специальном законодательстве о государственной службе.

Совокупность рассмотренных признаков позволяет сформировать более точное представление о государственных служащих. При этом, учитывая их значительную численность, разнообразие выполняемых задач и функций, государственных служащих можно классифицировать на отдельные группы по различным критериям.

По охвату (масштабам) деятельности, исходя из федеративного устройства Российской Федерации, все государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Первые действуют в пределах территории Российской Федерации и получают денежное содержание из федерального бюджета, а вторые — на территории конкретного субъекта Российской Федерации, их профессиональная служебная деятельность оплачивается по общему правилу из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей можно разграничить государственных служащих федеральных и региональных органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, иных государственных органов (органы прокуратуры, счетные палаты и др.), а также рабочих аппаратов лиц, замещающих государственные должности на федеральном и региональном уровнях.

По функциональному предназначению государственно-служебной деятельности государственные служащие делятся на государственных гражданских служащих, военнослужащих и государственных служащих иных видов государственной службы (сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, органов прокуратуры и т. д.).

По объему должностных полномочий среди государственных служащих выделяют должностных лиц и служащих государственной службы, не являющихся должностными лицами.

В зависимости от занимаемой должности государственной службы различают на государственной гражданской службе государственных служащих категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», «обеспечивающие специалисты», на военной службе три состава военнослужащих — солдаты, матросы, сержанты, старшины, прапорщики и мичманы, а также офицеры (младшие, старшие и высшие), на службе в органах внутренних дел пять категорий государственных служащих, занимающих должности высшего начальствующего состава, должности старшего начальствующего состава, должности среднего начальствующего состава, должности младшего начальствующего состава и должности рядового состава и др.

По срочности государственной службы государственных служащих можно разделить на тех, с кем контракт заключается на неопределенный срок, на определенный срок, а также на срок обучения в профессиональной образовательной организации или образовательной организации высшего образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Надо подчеркнуть, что возможна классификация государственных служащих и по другим основаниям (признакам присвоения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, специализации, принесения присяги, пола, возраста и др.).

§ 3.6. Административно-правовой статус государственных служащих.: понятие и виды

Государственный служащий как субъект административно-правовых отношений является носителем конкретных прав и обязанностей, которыми он наделен для осуществления профессиональной служебной деятельности на конкретной должности государственной службы. В своей совокупности указанные права и обязанности составляют его административно-правовой статус.

Административно-правовой статус государственного служащего распадается на пять составных элементов.

Первый элемент административно-правового статуса государственного служащего представляет собой общий (конституционный) статус. Государственные служащие, прежде всего, опираются на положения Конституции Российской Федерации, которыми установлены основные характеристики их конституционно-правового положения, то есть они обладают целым рядом личных прав, пользуются основными правами и свободами, гарантированными основным законом.

При этом логично, что за государственными служащими не только признаются их права и свободы, но и устанавливаются для них обязанности и запреты. С одной стороны, все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе, участию в отправлении правосудия, права на обращение в органы государственной и муниципальной власти, свободное использование своих способностей и т. д., а, с другой, они обязаны соблюдать запреты и ограничения — платить налоги и сборы, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, защищать Отечество.

Ограничение конституционных прав и свобод государственных служащих допускается только в случаях, когда это необходимо для обеспечения надлежащего выполнения ими своих служебных обязанностей. Например, государственные гражданские служащие ограничены в праве заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход и др. Законодательное закрепление таких запретов является залогом эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей.

Этот посыл означает, что ограничения (и запреты) общего правового статуса государственных служащих во всех случаях обусловлены интересами нормального функционирования государственной службы.

Общий (конституционный) статус государственных служащих обеспечивается государством, которое обязано в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации соблюдать и защищать их права и свободы. Одновременно с этим сами государственные служащие при осуществлении своей профессиональной служебной деятельности должны исходить из того, что ее смысл и содержание определяются необходимостью признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан и организаций, с которыми они сталкиваются в процессе служебной деятельности.

Второй элемент — это специальный статус, который предполагает наделение государственного служащего дополнительными обязанностями и правами, установление для него ограничений, запретов и гарантий, мер поощрений и ответственности в связи с прохождением государственной службы. Государственная служба как некая организация, объединяющая людей, дает им определенный правовой статус. Находясь на государственной службе, государственные служащие подпадают под специальный режим правового регулирования, который отличается от общеправовых норм.

Содержание специального статуса государственных служащих определяется административно-правовым характером государственно-служебных отношений, признаваемых отношениями «власти-подчинения», в которых всегда одной стороной является государство в лице представителя нанимателя — руководителя государственного органа или лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, либо их представителей. Отсюда следует, что постоянные задачи государственных служащих вытекают из публично-правового содержания государственной службы. В рамках специального статуса каждый государственный служащий имеет права на защиту от неправомерного вмешательства в свою профессиональную служебную деятельность, материальное обеспечение за счет средств федерального либо регионального бюджета, дополнительные выплаты при условии эффективности и результативности их деятельности. Его специальное положение определяется в том числе ограничениями, обязательствами, правилами служебного поведения, ответственностью и т. д.

Третий элемент представляет собой видовой статус государственного служащего, который зависит от конкретного вида государственной службы. Особенности этого статуса раскрываются в специальном законодательстве о государственной гражданской службе, военной службе, службе в органах внутренних дел, таможенных органах и других законах об иных видах государственной службы.

Например, видовой статус государственного служащего органа внутренних дел регулируется положениями Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которыми закреплены права и основные обязанности сотрудников органов внутренних дел, требования к служебному поведению, ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, ответственность. Элементами принадлежности государственного служащего к органу внутренних дел являются форменная одежда, знаки различия и ведомственные знаки отличия, устанавливаемые согласно его специальному званию.

В четвертом элементе — должностном статусе государственного служащего — раскрываются особенности правового положения исходя из занимаемой должности государственной службы. Во-первых, государственная служба всегда осуществляется на конкретных должностях, предусмотрены соответствующие реестры должностей государственной службы. А, во-вторых, объем обязанностей и прав, ограничений, запретов, ответственности государственных служащих существенно различается в зависимости от занимаемой должности государственной службы и определяется положениями должностных регламентов. Так, очевидно, что содержание профессиональной служебной деятельности государственного служащего на должностях государственного гражданского служащего категории «помощники (советники)» и категории «обеспечивающие специалисты», для замещения которых вообще не требуется наличия высшего профессионального образования, существенно отличается. При этом должностной статус государственного служащего, помимо квалификационных требований, отражает специфику его профессионально-служебной деятельности, закрепляет конкретный перечень вопросов, по которым он может принимать самостоятельные управленческие решения, список оказываемых им государственных услуг и др.

Пятый элемент составляет индивидуальный статус государственного служащего, который связан с его личностью, персонифицированными характеристиками — полом, возрастом, состоянием здоровья, особенностями служебной деятельности. Индивидуальный статус может преобразовываться в связи с изменениями как в служебной деятельности, так и в их личной жизни государственных служащих (только женщины имеют право воспользоваться отпуском по беременности и родам, а, например, дополнительные оплачиваемые отпуска положены государственным служащим, которым установлены ненормированный рабочий день или вредные условия труда).

Таким образом, административно-правовой статус государственного служащего — это сложное юридическое образование, которое определяется содержанием правового положения государственного служащего, то есть установленными для него нормами административного права в связи с занятием (замещением) конкретной должности государственной службы обязанностями и правами, ограничениями (запретами) и гарантиями, мерами поощрений и ответственности.

§ 3.7. Структура административно-правового статуса государственного служащего: обязанности и права

Административно-правовой статус государственного служащего включает в себя парные диалектически сочетаемые юридические категории, главными из которых являются обязанности и права. Обязанности государственных служащих уместно рассматривать в первую очередь, поскольку исторически сложилось так, что к государственным служащим как публичным людям, которые всегда на виду, прежде всего, предъявлялись требования по соблюдению неких правил. Это связано с важностью, присущей их работе, ведь для осуществления функций государства необходим высокий профессионализм и компетентность. Поэтому в некоторых специальных законах о государственной службе сначала речь идет об обязанностях государственных служащих и только потом говорится о правах (к примеру, в такой последовательности раскрывается правовой статус сотрудников органов внутренних дел и федеральной службы безопасности).

Юридическая обязанность государственного служащего представляет собой предусмотренную нормами права меру юридически необходимого поведения государственного служащего во время замещения им должности государственной службы. Из чего следует, что обязанность государственного служащего — это предписанное для него поведение. По своему содержанию обязанности могут быть общими, то есть относится ко всем государственным служащим, и специальными — соответствовать конкретной должности государственной службы.

Рассмотрим общие и специальные обязанности, установленные для работников дипломатической службы. Так, на сотрудников дипломатической службы в период работы в загранучреждении Министерства иностранных дел России налагаются общие обязанности, предусмотренные законом о государственной гражданской службе применительно ко всем гражданским служащим. Они касаются соблюдения законодательства Российской Федерации, исполнения должностных обязанностей согласно должностным регламентам, законных поручений соответствующих руководителей, соблюдения служебного распорядка государственного органа, в котором проходит службу государственный служащий, поддержания должного уровня квалификации и т. д. Отдельно оговаривается в тексте закона также т. н. «антикоррупционный» блок обязанностей, в которые входят декларирование сведений о доходах, сообщение о конфликте интересов, соблюдение ограничений и запретов, связанных с государственной службой.

Но вместе с тем дипломатические работники должны соблюдать специальные обязанности в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации». К ним относятся: достойное представление страны в государстве пребывания; соблюдение законов и обычаев государства пребывания, общепринятых норм поведения и морали, режимным ограничений, установленных для загранучреждения; исполнение при наступлении чрезвычайных обстоятельств поручений руководителя загранучреждений, связанных с реализацией его функций и не входящих в должностные обязанности, без дополнительной оплаты и др.

Наряду с этим перечень должностных обязанностей дипломатического работника конкретизируется в служебном контракте и должностном регламенте. Сочетание общих и специальных (должностных) обязанностей позволяет государственным служащим наилучшим образом реализовывать функции и задачи соответствующего государственного органа, при этом их соблюдение обеспечивается мерами юридической ответственности. В случае неисполнения обязанностей к государственным служащим применяются, как правило, дисциплинарные взыскания.

Что касается субъективного права государственного служащего, то его можно определить как меру юридически дозволенного государственному служащему поведения, позволяющую ему качественно исполнять служебные обязанности. Определение субъективного права через «меру» позволяет ответить сразу на два вопроса, во-первых, какая конкретно возможность заключена в субъективном праве, а, во-вторых, в каких границах оно может быть реализовано. Сущность субъективных прав государственных служащих заключается в обеспеченных государством возможностях исполнения ими своих обязанностей в процессе профессиональной служебной деятельности. Из чего можно сделать вывод, что субъективное право государственного служащего — это юридический инструмент, предоставленный ему государством для эффективного обеспечения полномочий государственного органа.

Субъективные права государственных служащих конкретизируются также применительно к различным видам государственной службы. Специфичен набор прав, предоставленных военнослужащим, проходящим государственную службу в органах федеральной службы безопасности. Для осуществления задач по обеспечению безопасности государства они имеют права на внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено к их ведению, применение в случаях, установленных законом, боевой техники, оружия, специальных средств и физической силы и др.

В целом, государственный служащий наделяется теми правами, что необходимы ему для исполнения возложенных на государственный орган, в котором он осуществляет служебную деятельность, функций и задач.

§ 3.8. Ограничения и запреты, установленные для государственного служащего: общая характеристика

Государственный служащий должен не только исполнять общие и специальные (должностные) обязанности, но и соблюдать ограничения и запреты, установленные для него в период поступления на государственную службу, ее прохождения, а также после увольнения.

Ограничение прав государственных служащих допускается в случаях, прямо предусмотренных законом, когда этого требует специфика осуществляемых ими должностных полномочий, реализация которых направлена на обеспечение прав и законных интересов граждан, оборону страны, охрану общественного порядка и безопасности и т. д.

По своей природе ограничения и запреты являются охранительными правовыми средствами, которые позволяют обеспечивать добросовестное и качественное исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей и реализацию предоставленных им прав. Запрет является одним из видов правового ограничения, его отличие заключается в том, что он не может быть снят, «устранен» по воле государственного служащего. В отличие от ограничений запреты ориентируют на пассивное воздержание от совершения определенных действий, перечни которых установлены специальным законодательством о видах государственной службы. Так, государственным гражданским служащим запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, предоставленные им средства материально-технического обеспечения. При выявлении фактов использования в личных целях государственного имущества к государственному гражданскому служащему неизбежно будут применены меры юридической ответственности. А вот при нарушении правовых норм, устанавливающих ограничения для них, напротив, имеется возможность устранения нежелательных последствий по своему усмотрению. Например, гражданин, не принятый на вышестоящую должность государственной гражданской службы по причине отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, может, дав соответствующее согласие, повторно претендовать на замещение такой должности.

Итак, под правовыми ограничениями (запретами) государственного служащего понимается правовое сдерживание возможного противоправного поведения государственного служащего в процессе осуществления им своей профессиональной служебной деятельности на должности государственной службы. Правовые ограничения (запреты) различаются применительно к видам государственных служащих, для которых они установлены, а также этапам приобретения, реализации и прекращения статуса государственного служащего. Исходя из этого, для всех государственных служащих можно выделить три группы ограничений (запретов) — первые связаны с поступлением на государственную службу, вторые действуют во время ее прохождения, а третьи сохраняются и после увольнения с государственной службы.

Рассмотрим данные группы ограничений (запретов) на примере этапов приобретения, реализации и прекращения статуса государственного служащего федеральной противопожарной службы. При поступлении на федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы вводится первая группа ограничений: гражданин не может быть принят на службу по причине его признания недееспособным либо ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу; в случае осуждения за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно при наличии судимости, в том числе снятой и погашенной; при отказе от прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если выполнение служебных обязанностей связано с использованием таких сведений; при наличии статуса подозреваемого или обвиняемого по уголовному делу; при неоднократном привлечении в течение года, предшествующего дню поступления на службу, в судебном порядке к административной ответственности за совершение умышленных административных правонарушений и т. д.

Вторая группа ограничений (запретов) распространяется на период прохождения федеральной противопожарной службы. Государственный служащий не вправе отказываться от проверок состояния его здоровья, ему запрещается высказывать публичные суждения и оценки в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, если это не входит в его служебные обязанности, а сотруднику, замещающему должность руководителя на федеральной противопожарной службе нельзя допускать случаев принуждения сотрудников к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, и т. д.

После увольнения служащему федеральной противопожарной службы запрещается разглашать или использовать в интересах организаций или физических лиц сведения конфиденциального характера, служебную информацию, которые стали ему известны в связи с исполнением должностных обязанностей.

Помимо этого, на сотрудников федеральной противопожарной службы распространяются ограничения (запреты), установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

§ 3.9. Понятие, значение и виды гарантий государственного служащего

В порядке компенсации ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, законом предусмотрены гарантии. Гарантии являются обязательным элементом административно-правового статуса государственных служащих: они применяются в отношении всех государственных служащих вне зависимости от вида государственной службы, однако их содержание и объем отличны. По своей сути гарантии государственных служащих всегда нормативным (закрепляются в правовых нормах) и направлены на обеспечение правовой и социальной защищенности государственных служащих, повышение их мотивации к исполнению должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров государственной службы.

Для разностороннего понимания гарантий государственных служащих и их более полной характеристики можно привести классификацию по различным основаниям.

По субъекту предоставления различают гарантии, применяемые к государственным гражданским служащим, военнослужащим, сотрудникам таможенных органов, государственным служащим учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудникам органов внутренних дел, федеральной противопожарной службы и т. д.

По содержанию гарантии делятся на:

— экономические, которые находят выражение в правовых нормах, устанавливающих обязательную оплату и равные условия труда государственных служащих, получение ими в полном объеме и своевременно денежного содержания (вознаграждения, довольствия), возмещение расходов государственного служащего на служебные командировки или в связи с его переездом к месту службы в другой государственный орган, премиальные гарантии и др.;

— медицинские, к которым относятся бесплатная медицинская помощь, обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания по назначению врача, предоставление льготного или бесплатного санаторно-курортного лечения государственному служащему и т. д.;

— страховые, направленные на защиту жизни и здоровья государственного служащего (выплаты по обязательному государственному страхованию на случай заболевания государственного служащего, получения им инвалидности в связи с выполнением служебных обязанностей и др.);

— организационные, заключающиеся в материально-техническом и информационном обеспечении служебной деятельности государственного служащего;

— жилищные, связанные с возможностью обеспечения государственного служащего жильем при определенных условиях (например, сотрудникам органов внутренних дел, имеющим стаж службы не менее десяти лет в календарном исчислении, при условии их жилищной необеспеченности гарантируется право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения);

— образовательные, например, детям сотрудников органов внутренних дел, имеющих стаж службы не менее двадцати лет, гарантируется право преимущественного зачисления в ведомственные высшие учебные заведения при условии успешного прохождения ими вступительных экзаменов;

— пенсионные, которые направлены на материальное обеспечение государственного служащего после его увольнения с государственной службы и т. п.

По условию предоставления можно выделить две группы гарантий:

— гарантии, предоставляемые при наступлении определенных обстоятельств (например, избранным или назначенным в законодательные или исполнительные органы государственной власти сотрудникам таможенных органов после прекращения ими соответствующих полномочий гарантируется предоставление ранее занимаемой должности или с их согласия другой равноценной должности по-прежнему либо иному месту службы);

— безусловные гарантии, предоставление которых не ставится в зависимость от наступления каких-либо обстоятельств (страховая гарантия жизни и здоровья сотрудника таможенного органа, гарантия обеспечения сотрудника таможенного органа в служебных целях проездными документами на все виды транспорта общего пользования, за исключением такси, и др.).

— В зависимости от этапа приобретения, реализации и прекращения статуса государственного служащего различают гарантии:

— предоставляемые в период приобретения статуса государственного служащего (гражданам гарантируются равные условия поступления на государственную службу);

— предоставляемые в ходе прохождения государственной службы (экономические, организационно-технические, жилищные, медицинские, образовательные и т. д.);

— предоставляемые в связи с увольнением с государственной службы (к примеру, сотруднику органов внутренних дел, уволенному с государственной службы, по общему правилу выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов, если стаж службы составляет менее двадцати лет, или семи окладов при стаже службы более двадцати лети).

В отдельных случаях в тексте законов самостоятельно оговариваются виды предоставляемых государственным служащим гарантий. Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе» предусмотрены общие гарантии, касающиеся в основном экономических условий труда гражданского служащего, а также дополнительные, реализация которых ставится в созависимость от определенных условий — это транспортное обслуживание, возможность получения дополнительного профессионального образования с сохранением замещаемой должности государственной гражданской службы и денежного содержания, единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и т. д.

Существуют примеры установления исключений в отношении некоторых гарантий государственных служащих. Например, гарантия государственного гражданского служащего по сохранению места работы в случае его отсутствия на службе из-за временной нетрудоспособности аннулируется, если период такого отсутствия составил четыре месяца подряд.

В заключении скажем, что гарантии как своеобразный инструмент привлечения граждан на государственную службу, а затем и ее успешного прохождения играют очень весомую роль в реализации кадровой политики. Высокая мотивация гражданина к поступлению на государственную службу, а уже затем государственного служащего — к эффективному исполнению своих должностных полномочий является общественной потребностью, которую государство должно облачить в разумную сбалансированную правовую форму. Можно привести следующее определение: гарантия государственного служащего — это обеспеченное правовой нормой экономическое, организационное или социальное условие (благо), предоставляемое государством для гражданина в связи с приобретением, реализацией или прекращением им статуса государственного служащего.

§ 3.10. Поощрение и ответственность государственного служащего

Результаты служебной деятельности каждого государственного служащего оцениваются. В самом общем виде можно сказать, что система оценок включает в себя как поощрительные, так и наказательные меры. Первые применяются в случае признания результативности деятельности государственного служащего, его заслуг и успехов в работе, а вторые — при совершении проступков и правонарушений в государственно-служебной сфере в связи с нахождением на должности государственной службы. И поощрение, и ответственность государственного служащего являются обязательными элементами его административно-правового статуса.

Можно сказать, что поощрение государственного служащего — это официальная положительная оценка профессиональной служебной деятельности государственного служащего, влекущая применение к нему материальных и моральных преимуществ. Поощрения государственных служащих различаются:

1. По содержанию. Исходя из этого критерия, все поощрения государственных служащих можно поделить на материальные и моральные. К материальным поощрениям относятся экономически выраженные преимущества. При этом они могут иметь как прямое денежное выражение (для гражданских служащих предусмотрена выплата единовременных поощрений, для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также сотрудников органов внутренних дел — премии за добросовестное и эффективное исполнение должностных обязанностей, и т. д.), так и косвенно касаться этого вопроса. Например, логично, что занятие вышестоящий должности государственной службы предполагает более высокое денежное содержание (вознаграждение, довольствие) для государственного служащего, однако напрямую не связано с материальной выплатой. Сюда же можно отнести случаи досрочного присвоения в качестве меры материального поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского либо специального звания.

Моральное поощрение, напротив, представляет собой преимущество, не имеющее денежного выражения. Оно направлено на удовлетворение духовных потребностей государственного служащего в признании его заслуг, повышении авторитета на государственной службе. В качестве моральных поощрений могут объявляться благодарности, вручаться почетные грамоты и ценные подарки, государственные награды и т. д.

2. По виду государственного служащего, подлежащего поощрению. Поощрения отличаются в зависимости от того, к какому государственному служащему они применяются. Часть из них носит общий характер и распространяется на всех государственных служащих: премирование, объявление благодарности, награждение ценными подарками и т. д. А другие применяются только к конкретным государственным служащим в связи с особенностями их служебной деятельности. Например, для сотрудников федеральной противопожарной службы установлены особые меры поощрений за личные заслуги в службе в виде присвоения досрочного очередного специального звания, занесения фамилии сотрудника на Доску почета федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности, награждения ведомственными знаками отличия, огнестрельным или холодным оружием и т. д.

3. По субъекту, наделенному правом поощрения государственного служащего, можно выделить три группы поощрений. Решение о первой группе поощрений, которую составляют объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или вручением ценного подарка, выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет, а также иные виды поощрений и награждений государственного органа, принимается представителем нанимателя. При этом перечень таких поощрений и награждений является открытым, так как государственные органы вправе самостоятельно устанавливать виды ведомственных поощрений и наград. К примеру, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации учреждены сразу несколько ведомственных наград — почетный знак Минстроя России, знаки «Почетный строитель России», «Почетный работник жилищно-коммунального хозяйства России», «Почетный архитектор России», знак отличия «Почетный наставник»²⁸; в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации — нагрудные знаки «Почетный разведчик недр», «Первооткрыватель месторождения», «Почетный работник леса», «Ветеран водного хозяйства», «За заслуги в заповедном лесе»²⁹; в Министерстве юстиции Российской Федерации — медаль Анатолия Кони, Гавриила Державина, медали «За добросовестный труд», «За службу», «За содействие», нагрудный знак «За заслуги»³⁰ и т. д.

Вторая группа поощрений исходит от Правительства России. Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 31 января 2009 г. № 73 «О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации и благодарности Правительства Российской Федерации» установлено две формы поощрений государственных служащих: почетная грамота и благодарность. Поощрительные меры применяются Правительством России за осуществление эффективной деятельности федерального органа государственной власти, заслуги в содействии по проведению социальной и экономической политики государства, обеспечение законности, прав и свобод граждан, укрепление обороноспособности страны и государственной безопасности и в других случаях. По случаю награждения государственного служащего издается распоряжение Правительства Российской Федерации, а награжденным почетной грамотой выдается нагрудный знак.

Разновидностью правительственной награды также является медаль Столыпина П. А. двух степеней, учрежденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. № 388 «О медали Столыпина П. А.». К ее награждению представляются государственные служащие со стажем государственной службы не менее десяти лет и имеющие, как правило, благодарность или почетную грамоту Правительства России.

Третью группу составляют поощрения и награды Президента Российской Федерации, учреждаемые для государственных служащих за заслуги в защите Отечества и обеспечении безопасности государства, укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, спорте, благотворительной деятельности и иные заслуги перед государством. Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2008 г. № 487 учреждены такие формы поощрений государственных служащих как награждение почетной грамотой и объявление благодарности. В обоих случаях требуется внесение руководителями федеральных государственных органов, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации и руководителями законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации представлений Президенту Российской Федерации. При принятии решения о награждении государственного служащего либо объявлении ему благодарности Президент Российской Федерации издает распоряжение.

Помимо этого, Президент России вправе присвоить высшее звание Российской Федерации (звание Героя Российской Федерации или Героя Труда Российской Федерации), почетное звание («Народный архитектор Российской Федерации», «Заслуженный военный специалист Российской Федерации», «Заслуженный деятель науки Российской Федерации», «Заслуженный летчик-испытатель Российской Федерации», «Заслуженный работник здравоохранения Российской Федерации», «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации» и т. д.), наградить знаком отличия («Георгиевский крест», «За благодеяние», «За наставничество», «За безупречную службу»), орденом («За военные заслуги», «За морские заслуги», «За заслуги перед Отечеством» и др.) или медалью Российской Федерации (например, «За отвагу», «За отличие в охране государственной границы», «За развитие железных дорог»). Все указанные формы поощрений включены в государственную наградную систему Российской Федерации, а порядок представления к награждению предусмотрен Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации».

Следует сказать, что поощрение давно внедрено в систему государственной службы в качестве эффективной формы стимулирования профессиональной служебной деятельности государственных служащих. При этом до сих пор отсутствует единая для всех государственных служащих система оценки результатов их работы. Предпринимаются лишь отдельные попытки разработать и внедрить соответствующие общие показатели эффективности деятельности государственных служащих. Но чаще всего такие показатели оговариваются применительно к конкретным государственным служащим. Так, в Волгоградской области выделяют три группы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего: показатель «организации труда» — производительность, результативность как мера достижения поставленных целей, своевременность и оперативность выполнения поручений и распоряжений руководства; показатель «качества выполненной работы» — подготовка документов согласно установленным требованиям, полное и логичное изложение материала, юридически грамотное составление документа, отсутствие стилистических и грамматических ошибок; а также показатель «профессионализма» — профессиональная компетентность, способность четко организовать и планировать выполнение порученных заданий, умение рационально использовать рабочее время, расставлять приоритеты, творческий подход к решению поставленных задач и т. д.³¹

Также известны примеры установления показателей эффективности применения мер юридической ответственности к государственным служащим. Например, подсчет таких показателей осуществляется в отношении федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы судебных приставов России, явившихся стороной конфликта интересов и не принявших мер по его предотвращению (либо урегулированию), а также привлеченных к юридической ответственности в связи с предоставлением неполных или недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Первый из указанных показателей рассчитывается с точностью до одного знака после запятой как отношение между количеством мер юридической ответственности, принятых по выявленным случаям конфликта интересов, и количеством выявленных случаев конфликта интересов по результатам проверок, проведенных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065³², либо по результатам решений, принятых комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов³³.

Обратной стороной поощрений государственных служащих является юридическая ответственность. Особенности юридической ответственности государственных служащих обусловлены особым правовым статусом государственных служащих и спецификой государственно-служебной сферы, в плоскости которой возникает деликтное правоотношение. Государственные служащие чаще всего привлекаются к дисциплинарной ответственности, но также они могут стать специальными субъектами административной, материальной или уголовной ответственности. Виды юридической ответственности государственных служащих и порядок привлечения к ней устанавливаются непосредственно в законах, регулирующих вопросы прохождения отдельных видов государственной службы, либо в других нормативных правовых актах.

Вопросы дисциплинарной ответственности рассмотрим на примере сотрудников органов внутренних дел. Применительно к дисциплинарным проступкам сотрудников органов внутренних дел различают случаи нарушения служебной дисциплины и грубого нарушения служебной дисциплины (ч. 1 и 2 ст. 49 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Нарушение служебной дисциплины как виновное деяние (действие или бездействие) сотрудника органа внутренних дел заключается в совершении одного или нескольких деяний: 1) нарушении законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента, правил внутреннего служебного распорядка; несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению; либо 2) неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей и непосредственного руководителя при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Грубым нарушением служебной дисциплины (грубым дисциплинарным проступком) признается исчерпывающий перечень действий (или бездействия) сотрудника органов внутренних дел, в качестве которых упоминаются следующие: 1) несоблюдение ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации; 2) отсутствие по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени; 3) нахождение на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ от медицинского освидетельствования на состояние опьянения; 4) совершение виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в работе или приостановление деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения либо причинение иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовную ответственность; 5) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших известными сотруднику в связи с выполнением служебных обязанностей, если это не влечет за собой уголовную ответственность; 6) небрежное хранение вверенных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовную ответственность; 7) неявка без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации; 8) принятие необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба такому имуществу; 9) сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения и др.

За совершение дисциплинарного проступка (в том числе грубого) к сотруднику органов внутренних дел могут быть применены шесть видов дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел и увольнение со службы в органах внутренних дел. При наложении последних трех видов дисциплинарных взысканий фамилия сотрудника органов внутренних дел исключается из книги почета или с доски почета МВД России (его территориального органа или подразделения).

Кроме того, сотрудник подлежит увольнению со службы в органах внутренних дел в связи с утратой доверия в случаях: непринятия мер по предотвращению (урегулированию) конфликта интересов, стороной которого он является; непредставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей) либо представления заведомо недостоверных, неполных сведений; осуществления предпринимательской деятельности; участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации; вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений; нарушения сотрудником органов внутренних дел (супругой (супругом), несовершеннолетними детьми) запретов, установленных Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Дополнительно на курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России налагаются три вида дисциплинарных взысканий: назначение вне очереди в наряд (за исключением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения); лишение очередного увольнения из расположения образовательной организации; отчисление из образовательной организации.

Отдельно оговаривается в тексте закона порядок наложения на сотрудников органов внутренних дел дисциплинарных взысканий, в том числе за коррупционные правонарушения (ст. ст. 51, 51.1).

По общему правилу дисциплинарные взыскания налагаются на сотрудников органов внутренних дел прямыми руководителями в пределах прав, предоставленных им руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Правом наложения дисциплинарного взыскания, предоставленным нижестоящему руководителю, обладает и прямой руководитель. Исключение составляют случаи наложения дисциплинарных взысканий в виде перевода на нижестоящую должность или увольнения со службы сотрудников, замещающих должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом России (в таком случае требуется его информирование). Если на сотрудника органов внутренних дел необходимо наложить такое дисциплинарное взыскание, которое соответствующий руководитель не имеет права налагать, он ходатайствует о его наложении перед вышестоящим руководителем. При этом вышестоящий руководитель имеет право изменить или отменить дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим руководителем, если оно, по его мнению, не соответствует тяжести совершенного дисциплинарного проступка.

Дисциплинарное взыскание налагается не позднее чем через две недели со дня, когда руководителю (прямому или непосредственному) стало известно о совершении дисциплинарного проступка, а в случае проведения служебной проверки или возбуждения уголовного дела — не позднее чем через один месяц со дня утверждения заключения по результатам служебной проверки или вынесения окончательного решения по уголовному делу. В эти сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности, нахождения в отпуске или в командировке.

Срок давности привлечения сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности составляет шесть месяцев со дня совершения им дисциплинарного проступка, а в случае обнаружения дисциплинарного проступка по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — два года. До его наложения от сотрудника органов внутренних дел в обязательном порядке истребуется объяснение в письменной форме, а при отказе от его дачи составляется соответствующий акт. Перед наложением дисциплинарного взыскания также может быть проведена служебная проверка (ст. 52). О наложении дисциплинарного взыскания издается приказ руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя, с которым в течение трех рабочих дней сотрудник органов внутренних дел должен быть ознакомлен под расписку (в случае его отказа или уклонения от ознакомления также составляется акт). Примененное дисциплинарное взыскание заносится в материалы личного дела сотрудника органов внутренних дел и считается снятым по истечении одного года со дня его наложения либо со дня издания приказа о поощрении в виде досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Помимо дисциплинарной ответственности к сотрудникам органов внутренних дел применяются и иные виды юридической ответственности. В частности, сотрудники органов внутренних дел подлежат административной ответственности на общих основаниях за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 5.1–5.26, 5.45–5.52, 5.56 (нарушение избирательного законодательства, законодательства о свободе совести, вероисповедания и о религиозных объединениях), ст. 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения), ст. ст. 7.29–7.32, 7.32.1 (нарушение законодательства в области обеспечения государственных и муниципальных нужд), гл. 8 (нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования), ст. 11.16 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), гл. 12 (нарушение законодательства в области дорожного движения) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и некоторыми др.

Сотрудники органов внутренних дел несут уголовную ответственность в качестве должностных лиц за умышленное неисполнение приказа начальника, отданного в установленном порядке и не противоречащего закону, повлекшее причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, а также тяжкие последствия (ч. 1 и 2 ст. 286.1 Уголовного кодекса Российской Федерации). Наряду с этим совершение преступления сотрудником органов внутренних дел признается отягчающим уголовное наказание обстоятельством (при любом другом умышленном преступлении).

Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел наступает в случае причинения ими ущерба федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел (его территориальному органу, подразделению) в порядке и случаях, установленных трудовым законодательством.

Дополнительная литература

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

2. Антошина Н. М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. № 10.

3. Бахрах Д. Н. Государственная служба России. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2006.

4. Гайдов Б. В. Административно-правовой статус должности государственной службы // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». 2005. № 8.

5. Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019.

6. Марченко И. П. Должностной регламент государственного гражданского служащего // Кадровик. Кадровое производство. 2008. № 12.

7. Митрохин В. В. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как федерального государственного служащего и проблемы его реализации // Административное и муниципальное право. 2015. № 6.

8. Нагорных Р. В. Государственные должности Российской Федерации и ее субъектов: административно-правовая регламентация общих и специальных требований // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «Юриспруденция». 2018. № 1.

9. Попова Н. Ф. Правовое регулирование государственной службы: учеб. пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2009.

10. Старилов Ю. Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018.

11. Уманская В. П., Малеванова Ю. В. Государственное управление и государственная служба в современной России: монография. М.: Норма, 2020.

12. Шергин А. П. Административно-правовой запрет: проблемы установления и соблюдения // Право и практика. 2011. № 1.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте понятие и признаки должности государственной службы.

2. Назовите виды должностей государственной службы.

3. Чем отличается государственная должность от должности государственной службы?

4. Раскройте административно-правовой статус государственных служащих. Что входит в его структуру?

5. Назовите виды государственных служащих.

6. Какие требования предъявляются к государственным служащим в современных условиях?

7. Какие общие ограничения и запреты установлены для государственных служащих?

8. Перечислите меры юридической ответственности, применяемые к государственным служащим.

Тестовые задания

1. К должностям государственной службы относятся:

а) Должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности федеральной государственной службы иных видов.

б) Должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, воинские должности и должности федеральной государственной службы иных видов.

в) Воинские должности и должности федеральной государственной службы иных видов.

г) Должности государственной службы, учрежденные в органах исполнительной власти.

2. Должность государственной службы учреждается (укажите несколько верных ответов):

а) Муниципальным актом.

б) Федеральным законом.

в) Законом субъекта Российской Федерации.

г) Международным нормативным правовым актом, ратифицированным Российской Федерацией.

д) Указом Президента Российской Федерации.

3. Видами должностей государственной службы Российской Федерации являются (укажите несколько верных ответов):

а) Государственная должность субъекта Российской Федерации.

б) Государственная должность Российской Федерации.

в) Должность федеральной государственной гражданской службы.

г) Воинская должность.

д) Должность муниципального служащего.

е) Должность технического служащего в государственном органе.