Мониторинг отдельных законодательных практик субъектов Федерации в части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Монография

Под редакцией  
доктора юридических наук 
А. В. Поповой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.55

ББК 67.400.6

М77

Рецензенты:
Азнагулова Г. М., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института права, заведующая кафедрой теории государства и права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет»;
Чепунов О. И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Издание посвящено актуальным вопросам развития правотворческой политики и одного из основополагающих факторов, обеспечивающих эффективность правового регулирования Российской Федерации, системной согласованности федерального и регионального законодательства. Достижение процесса согласования российского законодательства влияет на решение многих задач, прежде всего на обеспечение единства российской правовой системы, на укрепление правового пространства страны. Единство системы во многом зависит от степени координации, согласования механизмов реализации федеральной и региональной законотворческой политики. В этой связи актуальна оптимизация соотношения федерального и регионального уровней законотворческой политики. Нарушение между ними связей снижает эффективность правового регулирования. Обеспечение такого соответствия является одной из приоритетных задач развития современного российского законодательства.

Авторский коллектив предлагает дорожную карту мероприятий по достижению цели гармонизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Законодательство приведено по состоянию на март 2020 года.

Монография предназначена для научных работников, практиков, преподавателей, студентов, аспирантов юридических вузов и факультетов, а также всех интересующихся вопросами правовой политики, права и государства.

УДК 342.55

ББК 67.400.6

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Ручкина Гульнара Флюровна — доктор юридических наук, профессор, руководитель департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Демченко Максим Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, заместитель руководителя департамента правового регулирования экономической деятельности по научной работе ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Попова Анна Владиславовна — доктор юридических наук, доцент, профессор департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Попова Наталия Федоровна — доктор юридических наук, профессор, профессор департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Бочкова Светлана Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Горохова Светлана Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Карпухин Дмитрий Вячеславович — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Костылева Галина Владимировна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Матвеева Наталья Алексеевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Свиридова Екатерина Александровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Абрамов Сергей Геннадьевич — кандидат юридических наук, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Царева Ольга Евгеньевна — кандидат юридических наук, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Вильская Наталья Викторовна — старший преподаватель департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Баракина Елена Юрьевна — преподаватель департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;

Исмаилов Исмаил Шапурович — ассистент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».

ПРЕДИСЛОВИЕ

Существенное перераспределение законотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами приобретает сегодня особую значимость и остроту. Роль законотворческого процесса субъектов Российской Федерации неизменно возрастает. Интенсивное законотворчество субъектов федерации требует основательного научного осмысления, поскольку оно не только характеризует уровень развития федерализма российской системы законодательства, но и вызывает зачастую нарушение единства конституционно-правового пространства, неуважительное отношение к Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Принятие большого количества законодательных актов субъектов Российской Федерации, хаотичность и несогласованность внутри регионального нормативно-правового массива — все эти факторы также свидетельствуют о наличии элементов нестабильности и дисгармонии в правовой системе Российской Федерации. Отсутствие системной гармонизации федерального и регионального законодательства создает определенную конфликтность внутри российского федерализма, порождает кризисные явления политического, экономического и социального характера. Вопросы, вокруг которых возникают конфликты, связаны с недооценкой системности законодательства, неправильным пониманием природы федеративного государства, неоднозначным осмыслением содержания принципов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, с различным пониманием степени законотворческой автономности субъектов федерации.

Отношения субъектов федерации, образующие по своему содержанию схожую сферу общественных отношений, будут развиваться тогда, когда не будет происходить дробления таких отношения на невзаимосвязанные части и право будет сохранять организующую и регулятивную функции в отношениях между центром и регионами. Гармонизация как распределения полномочий между федеральными и региональными властями, так и законодательства должна осуществляться в двух векторах: в управлении отношениями федерации и субъектов и законодательном воздействии на эти отношения, то есть должно обязательно осуществляться взаимодействие правовой системы и системы управления и правоприменения.

Гармонизация федерального и регионального законодательства — это совокупность действий, направленных на определение степени участия отдельно взятого региона в правовом регулировании общественных отношений общегосударственного значения, анализ пробелов и противоречий правовых норм, выявление значимости конкретного нормативно-правового акта, осуществление взаимодействий с конкретными субъектами законодательной деятельности, формирование планов и прогнозов по осуществлению конкретных мер в целях гармонизации законодательства.

Актуальность процесса гармонизации нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней не вызывает сомнений и в содержательной части конкретных общественных отношений, и в методах и способах правового воздействия. Поэтому в качестве основной, определяющей цели формирования рекомендаций по гармонизации федерального и регионального законодательства следует выделить не просто устранение противоречий, а формирование единообразного подхода к нормотворческой деятельности федерального и регионального уровней властей; поиск критериев и способов процесса гармонизации, а также выработку практических рекомендаций в этой области.

Процесс гармонизации системы российского законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является необходимым в целях дальнейшего прорывного государственно-правового развития страны. Достижение процесса системной согласованности федерального и регионального законодательства как важнейшего принципа российского законодательства окажет влияние на решение многих задач, прежде всего на обеспечение единства российской правовой системы, на укрепление правового пространства страны. Единая система нормативного правового регулирования между федеральным и региональным уровнями способствует дальнейшему упрочению России как федеративного, правового и социального государства. В связи с этим актуальность темы исследования продиктована необходимостью разработки научно обоснованных рекомендаций институционально-правового характера, направленных на гармонизацию федерального и регионального законодательства на современном этапе государственно-правового развития Российской Федерации.

В рамках исследования были определены и решены основные задачи, обеспечивающие достижение цели. Полученные результаты в рамках поставленных задач представлены в экспертно-аналитическом исследовании в виде конкретных выводов и рекомендаций органам государственной власти федерального и регионального уровня, к чьей компетенции относится выработка мер по гармонизации единой системы законодательства на территории Российской Федерации, направленных на преодоление сложившейся ситуации в правовом пространстве страны. Практическая значимость результатов настоящего исследования состоит в возможности их использования в работе Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации; Правительства Российской Федерации; органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации; Верховного Суда Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации, судебных органов субъектов Российской Федерации; Совета Законодателей Федерального Собрания Российской Федерации.

Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов исследования для развития общей теории права, науки конституционного права и иных отраслевых наук в России. Новизна результатов работы состоит в комплексном исследовании направлений совершенствования мер институционально-правового характера, направленных на гармонизацию федерального и регионального законодательства в Российской Федерации.

В соответствии с целью и поставленными задачами экспертно-аналитической работы в процессе исследования была проведена работа: по обоснованию предложений и разработке научно обоснованных рекомендаций институционально-правового характера, направленных на развитие процесса гармонизации федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; сравнительно-правовому анализу взаимодействия федеральных и региональных органов законодательной власти в Российской Федерации и зарубежных странах с федеративной формой государственного устройства; исследованы проблемные вопросы, возникающие на пути гармонизации российского законодательства; разработаны методологические основы и их обоснование в контексте исследования проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства; раскрыты тенденции развития законотворчества в Российской Федерации и определены подходы к его прогнозированию как одному из элементов гармонизации федерального и регионального законодательства; проанализирован механизм правового регулирования процесса гармонизации законов регионов и федерального законодательства в зарубежных странах, предложены на этой основе практические рекомендации по его совершенствованию в Российской Федерации на современном этапе; проведен анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов российского законодательства по предметам совместного ведения по вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ, с целью выявления факторов, вызывающих коллизий между федеральным и региональным законодательством на территории Российской Федерации; сформулирована научная позиция, обоснованная анализом законодательства субъектов Российской Федерации, зарубежного опыта и научной литературы о необходимости формирования Концепции правовой политики в сфере законотворческой деятельности, необходимым условием которой должен стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Глава 1.
СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1. Cравнительно-правовой анализ судебной практики по противоречиям регионального и федерального законодательства

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленный в статье 72 Конституции Российской Федерации 1993 г.¹ (далее по тексту — Конституция РФ), носит исчерпывающий характер. Однако реализация совместных полномочий предполагает объединение усилий центральной власти и ее субъектов по сотрудничеству в указанных сферах, ведении постоянного диалога в целях построения оптимальной правовой и организационной моделей такого взаимодействия, что служит укреплению и развитию федерализма. Федеративной практикой на протяжении последних 25 лет выработаны механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, сформированы институты и процедуры урегулирования конфликтных ситуаций. Это позволяет федеральному центру своевременно реагировать на изменившиеся общественные отношения путем правового и организационного усовершенствования этой системы. Тем не менее, как показывает практика применения статьи 72 Конституции РФ, избежать конфликта интересов не удается. Одна из целей гармонизации законодательства минимизировать вероятность конфликтных ситуаций.

По общему правилу, федеральные органы государственной власти и государственные органы, осуществляя нормотворческую деятельность по предметам совместного ведения, обеспечивают правовое регулирование общих принципов указанных правоотношений на всей территории, соответственно субъектам федерации остается конкретизация общих принципов применительно к своей социально-экономической, культурной и т. д. специфике. Законотворчество субъектов федерации по предметам совместного ведения должно строится на принципах верховенства Конституции РФ, основ конституционного строя, разграничения предметов ведения и полномочий и т. д.

В целом, предметы совместного ведения можно подразделить на несколько групп. Так, к обеспечению единства Российской Федерации отнесены пункты статьи 72 Конституции РФ:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

К сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; национальных меньшинств — пункты:

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

К социально-экономическим отнесены пункты:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

К кадровому составу обеспечения законодательного процесса соответственно пункт л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.

Таким образом, у субъектов Российской Федерации есть сферы деятельности, в которых они активно занимаются законотворчеством. Тем не менее, как показывает практика применения статьи 72 Конституции РФ, избежать конфликта интересов не удается. Одна из целей гармонизации законодательства минимизировать вероятность конфликтных ситуаций. Как известно, Конституция РФ наделяет Президента Российской Федерации правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Вместе с тем Конституцией РФ, исходя из принципа разделения властей, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Особая роль Конституционного Суда Российской Федерации (далее по тексту Конституционный Суд РФ) в охране Конституции РФ предусматривается непосредственно Конституцией РФ, устанавливающей, что нормативные акты, в том числе конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Анализируя статистику Конституционного Суда Российской Федерации, можно сделать вывод, что, спрос на конституционный контроль не ослабевает, например, количество ежегодных обращений, которое варьируется в примерно одинаковом количественном диапазоне. (см. рисунок 1).

Рис. 1. Динамика обращений в Конституционный Суд РФ с 2012 г.

Определенное влияние на интенсивность конституционного судопроизводства оказывает активность субъектов права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.

Таблица 1

Заявители, подавшие обращения, за период с 2012 по 2018 гг.

Тематика | Подраздел | Год | Итог
По жалобам граждан и их объединений: | По жалобам граждан и их объединений: |  |
|  | 2012 | 18 694
|  | 2013 | 15 062
|  | 2014 | 15 969
|  | 2015 | 14 570
|  | 2016 | 14 000
|  | 2017 | 14 604
|  | 2018 | 15 125
| Всего |  | 108 024
Всего: |  |  | 108 024
По запросам и ходатайствам государственных органов, включая запросы судов: |  |  |
| — Верховный Суд РФ в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ |  | 1
| — Верховный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ |  | 6
| — Высшие федеральные органы государственной власти |  | 2
| — Генеральный прокурор РФ |  | 0
| — Группы депутатов Государственной Думы |  | 37
| — Группы членов Совета Федерации |  | 0
| — Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации |  | 24
| — Иные арбитражные суды |  | 32
| — Иные государственные органы |  | 22
| — Иные суды общей юрисдикции |  | 103
| — Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации |  | 27
| — Конституционные (уставные) суды |  | 2
| — Уполномоченный по правам человека в РФ |  | 9
| — Высший арбитражный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ (до 6 августа 2014 года) |  | 2
| — Высший арбитражный Суд РФ в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (до 6 августа 2014 года) |  | 0
Всего: |  |  | 267
Общий итог: |  |  | 108291

Очевидно, что удельный вес обращений приходится на судебные органы разного уровня. Заметна роль далее по тексту Конституционного Суда Российской Федерации в разрешении дел о соответствии Конституции РФ федерального и регионального законодательства. За 24 года своей работы им было вынесено 536 постановлений в указанной сфере.

Среди них особое место занимают нормативные правовые акты, направленные на устранение противоречий между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации². В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»³, в котором федеральный орган конституционного контроля в развитие конституционного принципа единства системы государственной власти высказал однозначную позицию о неделимости государственного суверенитета Российской Федерации, о невозможности существования двух суверенных властей, обладающих самостоятельностью и независимостью. Закрепление в национальных конституциях за республиками статуса «государства» не предполагает наличие суверенитета у этих субъектов. По итогам работы Суда в этом направлении субъекты федерации привели свои конституции (уставы) в соответствие с федеральным законодательством.

Другая категория актов Конституционного Суда Российской Федерации касается урегулирования содержания статьи 72 Конституции, а именно предметов совместного ведения федерации и ее субъектов в социально-экономической сфере, защита прав и свобод человека, законодательства субъектов и т. д. Так, в одном из постановлений Конституционный Суд Российской Федерации признал оспариваемые положения Закона Ставропольского края «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ставропольского края» (Далее по тексту — Закон Ставропольского края) частично неконституционными⁴. Пункт 3 статьи 1 Закона Ставропольского края стал предметом рассмотрения, поскольку предоставлял право на получение материнского капитала за третьего ребенка с 01 января 2011 г. по 31 декабря 2015 г. из средств регионального бюджета. Конституционный Суд Российской Федерации признал эти положения конституционными в части реализации субъектом федерации своих дискреционных полномочий по предоставлению материнского капитала, пояснив, что это является дополнительно социальной поддержкой субъекта России в отношении многодетных семей. Однако, отсутствие механизма компенсации, в результате отмены выплаты материнского капитала, было определено как неконституционное, т. к. это должно было смягчить неблагоприятные последствия этой отмены.

В статье 17 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» детям-инвалидам, которым необходимо транспортное средство по медицинским показаниям, предусматривается компенсация до 50% от уплаченной страховой премии.⁵ Своим Постановлением от 27.06.2017 № 17-П, Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, согласно которой нельзя отказывать в выплате компенсации законному представителю ребенка-инвалида, являющегося владельцем транспортного средства. В противном случае, это побуждало законных представителей оформлять право собственности на транспортное средство исключительно на себя, а не на ребенка. По мнению Конституционного Суда РФ, это бы нарушало принципы юридического равенства, справедливости, социального государства⁶. В соответствие с этой правовой позицией, Правительством Республики Бурятия было принято Постановление⁷, которым вносились изменения сразу в несколько нормативных правовых актов субъекта: Постановление Правительства Республики Бурятия от 19.03.2008 № 118 «О компенсации платы, взымаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования в Республике Бурятия»; Постановление Правительства Республики Бурятия от 28.06.2011 № 330 «Об оказании социальной помощи на основе социального контракта»; Постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 № 359 «О предоставлении социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат»; Постановление Правительства Республики Бурятия от 17.12.2004 № 276 «О предоставлении пособия на ребенка» и др.

Еще одним примером комплексного воздействия решений Конституционного Суда Российской Федерации на законодательство субъектов федерации является его Постановление 07.12.2017 № 38-П⁸, в котором содержится норма о запрете включения в минимальный размер оплаты труда субъекта федерации районных коэффициентов и процентных надбавок за особые климатические условия. В законодательство Забайкальского края были внесены соответствующие изменения, в частности в Закон Забайкальского края от 09.04.2014 № 964-ЗЗК «Об оплате труда работников государственных учреждений Забайкальского края»⁹ и Закон Забайкальского края от 13.03.2013 № 785-ЗЗК «Об оплате труда некоторых категорий работников органов государственной власти и государственных органов Забайкальского края»¹⁰.

В части реализации права на осуществление местного самоуправления показательно Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 № 9-П¹¹, в котором формулирована правовая позиция, в соответствие с которой необходимо учитывать мнение населения муниципального образования при изменении порядка формирования представительного органа муниципального района. В законодательство Томской области о местном самоуправлении были внесены соответствующие изменения, в результате которых главы сельских поселений, избираемые представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не смогут исполнять полномочия председателей советов поселений, поскольку не являются лицами, избранными на муниципальных выборах¹².

Накоплен положительный опыт в практике Конституционного Суда РФ по выявлению смысла отдельных положений федерального и регионального законодательства. Так, Постановлением от 07.11.2017 № 26-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца первого части 2 статьи 2, абзаца третьего части 1 и части 3 статьи 2-1 Закона Республики Крым “Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым”», был разъяснен порядок урегулирования регистрации собственности и земельных участков после вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации¹³. Проблемным вопросом стало установление критериев, по которым прекращалось право собственности Украины на имущество, земельные участки и интегрировалось в собственность Республики Крым, посредством включения в Перечень объектов, находящихся в государственной собственности Республики Крым и муниципальной собственности. Согласно мнению Конституционного Суда Российской Федерации, критериями отнесения такого имущества и земельных участков к государственной собственности являются:

— существование обоснованных предположений о его публично-правовом характере,

— отсутствие надлежаще оформленных документов, подтверждающих право собственности,

— бесхозное имущество (пункт 1 статьи 225 ГК РФ), а также об отсутствии правовых оснований выбытия этого имущества из собственности публично-правовых субъектов.

Кроме того, Конституционный Суд РФ отметил, что права частной собственности, которые возникли до даты вступления в силу Закона о принятии Республики Крым в состав России, сохраняются за физическими и юридическими лицами. Такая позиция Конституционного Суда Российской Федерации является определяющей в сфере имущественных и земельных правоотношений на территории вновь присоединенных субъектов Российской Федерации в течение переходного периода, который был установлен Федеральным конституционным законом от 23.06.2016 № 5-ФКЗ «О внесении изменения в статью 12.1 Федерального конституционного закона “О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя”»¹⁴.

Таким образом, деятельность Конституционного Суда Российской Федерации положительно влияет на гармонизацию федерального и регионального законодательства, развитие федеральных отношений. Согласно статистике Суда, уже за первые два квартала им было принято решение более чем по двадцати оспариваемым нормативным положениям. Что касается деятельности судов общей юрисдикции по разрешению споров в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов, то по данным статистики Министерства юстиции Российской Федерации можно выделить в особую категорию дела о признании не соответствующими федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации и недействующими уставов муниципальных образований (отдельных положений уставов)¹⁵.

Также можно отметить дела в части полномочий представительных органов муниципальных образований, связанные с оспариванием назначения некоторых категорий муниципальных служащих. Например, Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.01.2017 № 35-АПГ16-10¹⁶ определено, что отдельные положения устава муниципального образования «Город Кимры Тверской области» признаны недействующими, поскольку вносили неопределенность в процесс назначения руководителей унитарных предприятий, муниципальных служащих, чем ставили в противоборство главу местной администрации и представительный орган муниципального образования. Указанным апелляционным определением признаны недействующими подпункт 5 пункта 2 статьи 27 в части слов «после согласования с Кимрской городской Думой», а также подпункты 22 и 23 пункта 2 статьи 21 Устава муниципального образования «Город Кимры Тверской области» в редакции решения Кимрской городской Думой от 25.02.2015.

Необходимо отметить роль судов общей юрисдикции в выявлении неопределенности правовых предписаний, в федеральном и региональном законодательстве. Наиболее показательна практика судов о признании недействующими положений законов субъектов федерации об административной ответственности. Судами неоднократно назывались два основания принятия таких решений. Первое, нормы об ответственности за неисполнение требований актов органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, не конкретизируют, какие именно акты подпадают под их действие. Второе, отсутствие в тексте нормы формулировки объективной стороны, т. е. указания на то, какие конкретно действия, какие конкретно нарушения нормативно-правовых актов влекут ответственность по этой статье. Так, решением Приморского краевого суда была признана недействующей часть 1 статьи 3.1 Закона Приморского края от 05.03.2007 № 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае»¹⁷. В данном случае суд сослался на оба основания. Этим судом установлено, что норма о нарушении установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка организации и проведения массовых мероприятий (за исключением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) носит отсылочный характер, однако не устанавливает невыполнение каких требований и каких актов влечет за собой административную ответственность¹⁸. Кроме того, оспариваемая норма отсылала ко всем муниципальным правовым актам края, которые регулируют порядок проведения массовых мероприятий. Подобным образом выявлялась и устранялась правовая неопределенность в Законе Белгородской области от 04.07.2002 № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», Закон Республики Саха (Якутия) от 14.10.2009 726-З № 337-IV «О Кодексе Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях»¹⁹ и т. д. Данные примеры раскрывают огромный вклад судебных органов в выявлении и устранении правовых неопределенностей.

По данным Министерства Юстиции Российской Федерации за период с 01.01.2017 по 30.11.2017 судами рассмотрено 167 исковых заявлений о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не соответствующими федеральному законодательству и недействующими. В 134 случаях вынесены решения об удовлетворении исковых требований полностью или в части, в 31-м — отказано в удовлетворении, в двух — производство по делу прекращено²⁰. Основной массив вынесенных судебных решений о несоответствии федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов федерации затронул такие важные сферы, как социальная защита и обеспечение, программы развития сельского хозяйства, коммунальных услуг, административная ответственность и т. д.²¹

Таким образом, судебные органы занимают важное место в механизме обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации. Именно суды наделены правом, своим решением признавать не действующими нормативно-правовые акты или их отдельные положения. Основополагающее значения для единообразного применения законодательства на всей территории Российской Федерации имеют решения судов, посредством которых они формируют правовые позиции в разных правовых сферах, выявляют смысл отдельных положений федерального и регионального законодательства, способствуют унификации правового понятийного аппарата. Многолетняя практика деятельности судебных органов является индикатором выявления фактов в дисгармонии отечественного законодательства.

1.2. Статические и динамические составляющие концепции гармонизации российского законодательства

Интенсивное развитие во всех сферах социально-экономической жизни, упрочение демократии и правового государства в России привели к тому, что наше законодательство столкнулось с качественно новыми правовыми реалиями такими, как рассогласованность уровней законодательства, что обусловлено, в том числе, особенностями федеративного устройства страны. Реакцией на эти явления стала правовая политика, направленная на приведения нормативных правовых актов в слаженную систему и единое правовое пространство. В основе такой политики лежит идея согласования всего массива законодательства по юридической силе. Задача была выполнена, хотя работа в основном, была построена вокруг определения места источников права в отечественной правовой системе. Но важная проблема, которая стоит перед государством это упорядочение и взаимосогласование правовых актов, равных по юридической силе в разных сферах правоотношений и т. д. Например, в Иркутской области, на данный момент, действует более 60 законов, регулирующих правоотношения в сфере административной ответственности, не говоря о внушительном массиве правовых актов, регулирующих подобные правоотношения²².

Определенная успешная работа по установлению соответствия федерального законодательства Конституции РФ уже проведена, однако не будем забывать, что основной закон далеко не идеальный в правовом значении документ. Можно вспомнить слова председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина: «я могу назвать вам эти недостатки, например, некоторая нечеткость в распределении полномочий между Российской Федерации и субъектами, или баланс между ветвями власти — есть определенный крен в сторону исполнительной власти»²³. Действительно, «узость» правовых предписаний Конституции РФ порождает массу проблем при проведении гармонизации федерального и регионального законодательства.

Важной проблемой общего характера по мнениюВ. М. Баранова является неравномерность рыночной адаптации субъектов федерации, доставшаяся в качестве наследия от советского прошлого и социальное отношение населения к закону, как к чему-то навязанному²⁴. Также, динамизм интеграционных процессов, активным участником которых является Российская Федерация, требует постоянного согласования законодательных действий на федеральном и региональном уровне. Эти факторы обуславливают важность и необходимость изучения гармонизации как процесса, явления. В научной литературе выделяют два уровня гармонизации: статический и динамический²⁵. Эти уровни имеют разные механизмы согласования законодательства. В свою очередь, они подразделяются на подуровни, которые представляют собой вариативность проведения гармонизации исходя из особенностей конкретных нормативных правовых актов или их группы (таблица 2).

Таблица 2

Уровни гармонизации

Гармонизация российского законодательства

Статическая | Динамическая

гармонизация в пределах содержания конкретного закона (уровень гармонизации правовых норм, согласование элементов закона между собой)

темпоральная гармонизация законодательства (преодоление противоречий законов без внесения в них содержательных коррекций путем изменения временных компонентов, включающих время и характер вступления в силу закона; отмена действия закона, признание фактического недействия закона; приостановление действия закона; осуществление процедуры конституционного контроля над конституционностью закона)

межобъектная гармонизация (двух и более законов) | алгоритмическая гармонизация (согласование последовательности действия законов, вступление в действие законов «друг за другом» на основании отсылки).
монопредметную гармонизацию (согласование законодательных актов в пределах единого для них предмета регулирования) | —
иерархическую гармонизацию (одновременное согласование нескольких законов на базе приведения их в соответствие с актом более высокой юридической силы) | —

Примером статической гармонизации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в части пункт «к» статьи 72 Конституции РФ, служит Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.03.2017 № 10-АПГ17-1²⁶. По данному делу оспаривались отдельные положения административного законодательства Кировской области²⁷. Так, часть 1 статьи 2.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» (Далее по тексту — Закон Кировской области)предусматривала ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов органов государственной власти Кировской области. Часть 1 статьи 2.2 Закона Кировской области предусматривала ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований, содержащихся в актах органов местного самоуправления, а также ряд других статей, устанавливающих ответственность за дебоширство, выгул собак без соблюдения установленных требований. Вышеперечисленные положения Закона Кировской области признаны недействующими с момента вступления в силу соответствующего Определения Верховного Суда Российской Федерации, поскольку федеральное административное законодательство уже содержит правовое регулирование по данным вопросам, соответственно субъект федерации не вправе устанавливать административную ответственность по урегулированным на федеральном уровне правоотношениям. Кроме того, положения части 1 статьи 2.1 и части 1 статьи 2.2 оспариваемого Закона Кировской области по мнению Суда являются по содержанию неопределенными и нарушают принцип юридического равенства.

В части гармонизации земельных, градостроительных правоотношений, в апреле 2016 г. Московским городским судом рассмотрено дело по заявлению о признании недействующим Закона города Москвы от 21.03.2007 № 8 «О Перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы»²⁸ (Далее по тексту — Закон города Москвы)в части включения в Перечень земельных участков улично-дорожной сети города Москвы земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:089. Исходя из предъявленных требований, административный истец полагал, что оспариваемый в части Закон города Москвы № 8 противоречит федеральному законодательству и нарушает права административного истца. Решением Московского городского суда от 11.04.2016 заявленное требование было удовлетворено на основании выводов суда о том, что при принятии оспариваемого в части Закона города Москвы № 8 были нарушены требования Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации²⁹. Данный пример статической гармонизации наглядно показывает особенности иерархического согласования двух нормативных правовых актов в рамках одного предмета. Такой механизм способствует минимизации дублирования законодательства субъектами федерации.

В сфере защиты материнства, обеспечения социальной защиты показателен пример монопредметной гармонизации соответствующего законодательства в Ставропольском крае по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации оспаривались отдельные положения Закона Ставропольского края от 02.12.2015 № 127-кз «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ставропольского края»³⁰ (Далее по тексту — Закон Ставропольского края). Решением Конституционного Суда Российской Федерации они признаны частично неконституционными³¹. Пункт 3 статьи 1 Закона Ставропольского края стал предметом рассмотрения, поскольку предоставлял право на получение материнского капитала за третьего ребенка с 01.01.2011 по 31.12.2015 из регионального бюджета. Суд признал эти положения конституционными в части реализации субъектом федерации своих дискреционных полномочий по предоставлению материнского капитала, пояснив, что это является дополнительно социальной поддержкой субъекта Российской Федерации в отношении многодетных семей. Однако, отсутствие механизма компенсации, в результате отмены выплаты материнского капитала, Суд посчитал неконституционным, т. к. это должно было смягчить неблагоприятные последствия этой отмены. Во исполнение решений Конституционного Суда РФ были внесены изменения в: Закон Ставропольского края «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ставропольского края»; в Закон Ставропольского края «О мерах социальной поддержки многодетных семей», где в качестве компенсаторного механизма предусмотрено несколько вариантов денежных выплат многодетным семьям³²; дополнительное финансирование расходов предусмотрено изменениями в Законе Ставропольского края «О бюджете Ставропольского края на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов»³³ и т. д. Таким образом, были согласованы несколько правовых актов одного уровня, принятые региональным законодателем.

Примером статической гармонизации законодательства в области культуры по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов может служить принятие нормативных правовых актов о музейном деле. Актуальность оптимизации законодательства в этой сфере назрела давно. Так, в связи с принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 357-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации”»³⁴, которым были внесены масштабные изменения в порядок включения музейных предметов и коллекций в Музейный фонд Российской Федерации, отменены Положение о Музейном фонде Российской Федерации и Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации провели серьезную работу по систематизации своего законодательства в области музейного дела. Например, был принят Закон Республики Башкортостан от 22.06.2018 № 643-з «О музеях в Республике Башкортостан», который комплексно регулирует не только отношения в сфере музеев в Республике Башкортостан и Музейного фонда Российской Федерации на территории Республики Башкортостан, но и имущественные и неимущественные права и обязанности заинтересованных субъектов, учет, контроль музейный предметов, регулирует формы господдержки в целях сохранения историко-художественных и культурных ценностей³⁵. Этим законом были признаны утратившими силу ряд законодательных актов (положений законодательных актов) Республики Башкортостан, в частности Закон Республики Башкортостан от 29.05.1998 № 161-з «О Музейном фонде Республики Башкортостан и музеях в Республике Башкортостан»³⁶ и еще 10 законов, регулирующих отдельные вопросы музейного дела, также были внесены изменения Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 № ВС-18/19 «О культуре»³⁷. Что касается актуальности принятия Закона Республики Крым от 09.01.2018 № 453-ЗРК/2018 «О музеях и музейном деле в Республике Крым»³⁸, то кроме урегулирования вопросов организации и деятельности музейного дела в связи с особенностями данного субъекта Российской Федерации, этот закон определил условия и порядок возникновения права государственной собственности Республики Крым на музейные предметы и музейные коллекции.

Ряд субъектов Российской Федерации по-иному решили вопрос гармонизации законодательства в сфере музейного дела, ограничившись внесением изменений и дополнений в действующее законодательство. Например, Закон Республики Бурятия от 25.11.2016 № 2098-V «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Бурятия в сфере музейного и библиотечного дела»³⁹, Закон Московской области от 28.12.2016 № 189/2016-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области “О музеях в Московской области”»⁴⁰, Закон Республики Татарстан от 11.01.2017 № 1-ЗРТ «О внесении изменений в Закон Республики Татарстан “О музеях и музейном деле в Республике Татарстан”»⁴¹ и т. д. Иногда оптимизация правоотношений в определенной сфере не может проводится в ограниченные сроки. Этот процесс растягивается на несколько лет, поскольку одновременно проходят мероприятия не только по принятию нормативных правовых актов, но и организационного характера. Постепенно истекают полномочия одних органов власти, создается целая система других органов на претворение в жизнь целей такой оптимизации.

Примером такой гармонизации федерального и регионального законодательства является ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон о местном самоуправлении). Этим актом не только проводилась реформа местного самоуправления в стране, но и приводилась в соответствие вся система законодательства в этой сфере. Поскольку это данные правоотношения носят комплексный характер то и гармонизация здесь носила тоже комплексный характер. Так, статья 83 Закон о местном самоуправлении устанавливала механизм вступления его в действие⁴². На момент принятия Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей Главой 12 устанавливались иные сроки и порядок вступления в силу, вступал в силу с 1 января 2006 г., до этого дня устанавливался переходный период. Однако, более половины субъектов федерации объективно были не готовы провести реформу в установленные сроки. И уже в 2005 г. Государственная Дума Российской Федерации приступила к разработке необходимых поправок на продление срока переходного периода. Результатом стало принятие Федерального закона от 12.10.2005 № 129- ФЗ⁴³. Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей Главой 12 устанавливались иные сроки и порядок вступления в силу, вступал в силу с 01.01.2009, до этого дня устанавливался переходный период. Определены сроки вступления отдельных положений, касающиеся установления границ муниципальных образований, формирования представительных органов, межбюджетных отношений.

Кроме того, были внесены изменения в Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»⁴⁴, Федеральный закон от 29.07.2004 № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации оналогах и сборах»⁴⁵. Продление переходного периода «адаптации» Закона и органов власти до 2009 г. оказало позитивное влияние на формирование новых институтов местного самоуправления, снизило градус социальных противоречий в обществе, помогло постепенно, без спешки перейти к новому муниципальному строительству. Однако для таких субъектов федерации, как Чеченская Республика и Республика Ингушетия, переходный период был продлен до 01.01.2010⁴⁶.

Такой пример комплексной гармонизации, сочетающий в себе статический и динамические уровни вполне оправдан в условиях отечественного федерализма, т. к. характеризуется высокой согласованностью действий всех заинтересованных субъектов, охватывает достаточно большую сферу общественных отношений, позволяет производить полномасштабную оптимизацию правовых систем двух уровней, федерльного и регионального. Как отмечает М. А. Пшеничнов: «Один из наиболее простых путей — использование гармонизационных норм в базовых законодательных актах. В данном случае речь идет не только о том, что устанавливаются барьеры на пути образования противоречий, но и фиксируется формула гармонизации — новые акты принимаются в соответствии с действующим законодательством»⁴⁷.

В настоящее время, по итогам действия ФЗ от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стоит более сложная и трудоемкая задача — гармонизация всего массива нормативных правовых актов о местном самоуправлении, особенно регионального уровня. Ввиду ежегодных поправок, вносимых непосредственно в сам Закон о местном самоуправлении, увеличивалось законодательство субъектов федерации. Это привело к многочисленным проблемам: количественному росту перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, далеко им не свойственным, так же не решены вопросы разграничения полномочий различных типов муниципальных образований и т. д. Примером динамической гармонизации законодательства в сфере образования является принятие Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон об образовании) и все последующие его редакции, включая последнюю от 03.08.2018⁴⁸. Данный акт регулирует все основные сферы образовательной деятельности.

Темпоральность Закона об образовании проявляется в том, что он сводит к минимуму противоречия между ранее и позднее принятыми нормативными правовыми актами в сфере образования. Так, ст. 108 «Заключительные положения» Закона об образовании регулирует вопросы преемственности вновь вводимых правовых понятий, например, образовательные программы, реализующиеся в Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, тождественны в части наименований образовательным программам, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Обучающиеся, которые приняты на обучение по образовательным программам, не предусмотренным настоящим Федеральным законом (за исключением основных профессиональных образовательных программ послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре), до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, считаются принятыми на обучение по образовательным программам, предусмотренным настоящим Федеральным законом. На указанных обучающихся распространяются права и обязанности, обучающихся по соответствующим образовательным программам, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Кроме того, в целях устранения дальнейших противоречий, устанавливаются сроки реализации отдельных образовательных программ, проведения государственной аккредитации.

В целом, в качестве положительных аспектов гармонизации образовательной деятельности на территории Российской Федерации, можно отметить: установление практически идеального соотношения Закона об образовании с Конституцией Российской Федерации, в части соблюдения принципа равноправия и доступности в получении дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определение основных понятий образовательной сферы, правовой аппарат охватывает все ключевые процессы образовательной среды; гармонизация всех правовых документов касающихся получения образования, преподавания, экзаменационных процессов, льгот и привилегий для учащихся и педагогов; содержит положения предусматривающие дальнейшую интеграцию российского и зарубежного образования.

Гармонизируя свое законодательство в образовательной сфере большинство субъектов пошла по пути разработки и принятия новых законодательных актов об образовании на базе действующего федерального Закона об образовании, например, были приняты новые законы об образовании в Республике Калмыкия⁴⁹, Ямало-Ненецком автономном округе⁵⁰, Челябинской области⁵¹, Тюменской области⁵² и т. д. Другие субъекты ограничились внесением изменений в ранее принятые законы. Так, после принятия федерального Закона об образовании Государственным Советом Республики Коми были внесены изменения в Закон Республики Коми от 06.10.2006 № 92-РЗ «Об образовании»⁵³. Данный акт, за последние 6 лет, подвергался изменениям более 10 раз. В Ярославской, Липецкой и Вологодской областях отсутствуют системообразующие акты в области образования. Например, образовательное законодательство Вологодской области представлено совокупностью нормативных правовых актов, принятых различными органами государственной власти субъекта Российской Федерации: Закон Вологодской области от 05.06.2013 № 3074-ОЗ «О разграничении полномочий в сфере образования между органами государственной власти области»⁵⁴, Закон Вологодской области от 17.07.2013 № 3141-ОЗ «О среднем профессиональном образовании в Вологодской области»⁵⁵, Закон Вологодской области от 17.07.2013 № 3140-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в целях реализации права на образование»⁵⁶ и т. д.

Гармонизация по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в части координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнении международных договоров Российской Федерации осуществляется отдельными законами субъектов Российской Федерации в этой сфере, например: Закон Республики Башкортостан от 08.12.2003 № 53-з «О соглашениях органов государственной власти Республики Башкортостан об осуществлении международных и внешнеэкономических связей»⁵⁷, Закон Приморского края от 07.11.2017 № 196-КЗ «Об отдельных вопросах в сфере приграничного сотрудничества Приморского края и муниципальных образований Приморского края»⁵⁸, Закон Орловской области от 10.11.2015 № 1865-ОЗ «О системе договоров (соглашений) Орловской области»⁵⁹ и т. д. Анализ данных актов показал, что они дублируют положения федерального законодательства (Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁶⁰, Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»⁶¹) в части заключения международных договоров, содержат недостатки понятийного аппарата. Например, Закон Иркутской области от 09.12.2009 № 96/62-оз «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области»⁶² различает два понятия «договор» и «соглашения». Причем, понятие «договор» относится к договорам, заключенным между Иркутской областью и другими субъектами Российской Федерации, понятие «соглашение» используется при заключении одноименных актов от имени области как субъекта Российской Федерации с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и т. д. Федеральный законодатель также использует термин «соглашение» в отношении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, однако Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» четко дает определение международного договора Российской Федерации как международного соглашения, заключенного Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами). Возможно, федеральный законодатель использовал термин «соглашение» для того, чтобы отделить акты субъектов Российской Федерации в этой сфере от международных договоров самой Российской Федерации, однако тем самым создал терминологическую неопределенность. Кроме того, не ясен правовой статус и юридическая сила таких актов как меморандумы и протоколы, которыми субъекты федерации активно пользуются при осуществлении своей международной и внешнеэкономической деятельности⁶³. Региональное законодательство в этой сфере не содержит правового регулирования.

В целом, эволюция российского законодательства происходит в системе внутренних и внешних взаимосвязей, имеет поступательную динамику взаимодействия нормативно-правовых актов. Исследование показало, что большая заслуга в этом поступательном движении принадлежит федеральным органам государственной власти. Именно они определяют векторы развития законодательства, инициируют принятие новых законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, внесение изменений в действующие и т. д. Упорядочение правоотношений в этих сферах должно проводится в рамках общего процесса совершенствования и гармонизации отечественного законодательства при учете динамики развития правоотношений.

Гармонизация законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется как по пути открытия и установления содержательного равновесия законов (содержания отдельных норм, институтов, в целом законов), что может быть обозначено статическим уровнем гармонизации, так и по направлению согласования динамики действия законов — динамической гармонизации.

1.3. Технико-юридические формы и методы гармонизации федерального и регионального законодательств в правотворческой и правоприменительной деятельности

Разная динамика социально-эконмического развития субъектов Российской Федерации сказывается и их законотворческой деятельности, формировании своего массива законодательства, который должен отвечать современным требованиям времени, программам и стратегиям развития всего государства в целом. Соответственно, на этом уровне власти, сложилась устоявшаяся практика реагирования, например, законодателя на изменяющиеся правовые отношения, что выражается в предпочтительном выборе форм и методов гармонизации законодательства. Формы нормативной гармонизации законодательства — внутренние, объективные, сугубо юридические способы (средства, методы, приемы), позволяющие организационно структурировать процессы совершенствования российского права, выделить перспективные и упорядочить проведение существующих правовых реформ⁶⁴. Наиболее простой способ решения этих задач — это кодификация, т. е. принятие единых, базовых законов, которые имеют четкую внутреннюю согласованность. На федеральном уровне действует на сегодняшний день двадцать один кодекс. Принятие кодексов, в порядке процедуры обычных законов, регулирующих определенную группу общественных отношений, как тенденция, прослеживается и в субъектах Российской Федерации. Наибольшее распространение имеет Кодекс об административных правонарушениях. Например, на сегодняшний день правоотношения в сфере административных правонарушений регулируют региональных 18 кодексов. (См. таблица 3).

Таблица 3

Кодексы субъектов Российской Федерации в сфере административных правонарушений

Кодексы об административных правонарушениях приняты | Республика Башкортостан | Приняты в форме кодекса
Республика Дагестан
Республика Кабардино-Балкария
Республика Саха-Якутия
Республика Татарстан
Хабаровский край
Кодексы об административных правонарушениях приняты | Республика Тыва | Приняты в форме закона
Калининградская область
Костромская область
Липецкая область
Нижегородская область
Омская область
Пензенская область
Томская область
Город федерального значения. Москва
Ульяновская область
Кодекс об административной ответственности | Волгоградская область
Тюменская область

Среди этих актов можно выделить такие, которые принимались в виде закона и все реквизиты этого кодекса относились к данному закону. Другая группа кодексов принималась как самостоятельный акт, имеющий свои реквизиты. Такой тип принятия характерен для республик⁶⁵, и Хабаровского края⁶⁶. Во всех остальных субъектах кодексы принимались в форме закона⁶⁷. Такая специфика форма принятия обусловлена действующими в субъектах Российской Федерации региональными законами о нормативных правовых актах. Так, в тех субъектах Российской Федерации, где кодексы принимались в форме закона, действующее законодательство в перечне нормативных правовых актов принятие кодекса не предусматривает. Например, статья 4 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»⁶⁸ в систему региональных правовых актов включает: Устав города Москвы, законы о внесении поправок в Устав города Москвы, указы Мэра Москвы, постановления Правительства Москвы, распоряжения Мэра Москвы, распоряжения Правительства Москвы, приказы и распоряжения заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, приказы и распоряжения органов исполнительной власти города Москвы. В субъектах РФ, где кодексы принимались в форме «кодекса», действующее законодательство предусмотрело принятие такого акта. Так, статья 6 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»⁶⁹ определяет Кодекс Республики Дагестан как закон, в котором соединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную сферу общественных отношений. Реализуя свое право на законотворчество, субъекты федерации, таким образом формируют разнообразие юридической техники при принятии кодексов.

Тем не менее, необходимость проведения в субъектах федерации дальнейшей гармонизации в сфере административных правонарушений очевидна. Огромный массив административного законодательства Иркутской области, дает основание полагать, о необходимости упорядочения правоотношений в этой сфере. По данным информационно-правовой системы «Консультант» на июль 2018 г. общее количество нормативных правовых актов в сфере административных правонарушений составляет более пяти сотен. Из них только более 60 актов это законы Иркутской области. В качестве примера можно привести: Закон «Об административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области»⁷⁰, «Об административной ответственности за правонарушения в сфере перевозки пассажиров и багажа транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения в Иркутской области»⁷¹, «Об административной ответственности за нарушение пользование водными объектами для плавания на маломерных судах в Иркутской области»⁷², «Об административной ответственности за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, растений и других организмов, занесенных в Красную книгу»⁷³ и т. д. Закон Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области»⁷⁴ в системе региональных нормативных правовых актов, принятие «кодекса» не предусматривает, в связи с чем, целесообразно был бы провести кодификацию административного законодательства не только Иркутской области, но и других субъектах, например Республика Бурятия и Красноярский край, где также нет кодифицированного акта и принять общий закон на базе действующих актов в этой сфере правоотношений. Это позволило бы в значительной степени минимизировать вероятность постоянного разрастания нормативных правовых актов в данной отрасли права, а в случае возникновения необходимости изменения правового регулирования, вносить соответствующие изменения в действующий закон или кодекс, а не принимать очередной нормативный правовой акт.

Важным моментом гармонизации в этом направлении является закрепление в самом тексте регионального нормативного правового акта механизма, блокирующего образование возможных противоречий, а именно, правила, по которому последующие акты принимаются в соответствие с действующим кодексом, например, по аналогии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации, в тексте которой определено, что «регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»⁷⁵.

В дополнение к этому, Трудовой Кодекс Российской Федерации устанавливает обратную связь гармонизации с другими актами «Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти».

Формой технико-юридической гармонизации является придание некоторым видам нормативных правовых актов структурной идентичности. Например, Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»⁷⁶, краткий, лаконичный документ структурно состоит из преамбулы, пяти глав и девятнадцати статей. В том же духе выдержаны: Закон Мурманской области от 17.05.1999 № 148-01-ЗМО «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений Мурманской области», Закон Краснодарского края от 04.03.1998 № 123-КЗ «О государственной молодежной политике в Краснодарском крае» и т. д.⁷⁷

Важную роль в обеспечении нормативно-правового единства отечественного законодательства играют юридические конструкции, поскольку, правильное их применение определяет дальнейшее устранение дисбаланса нормативных правовых актов. А применительно к нормативному правовому акту — это модельная специфика построения нормативного материала, основанная на логической взаимосвязи всех его структурных элементов. Использование юридических конструкций должно опираться на такие правила построения нормативного материала как, единство, системность, целостность, сбалансированность, логическая завершенность, стабильность, доступность для правоприменителей. Однако, современное законодательство субъектов Российской Федерации далеко не всегда отвечает вышеперечисленным требованиям. Распространены ошибки конструкции структуры содержательной части нормативного акта. Так, в ряде кодифицированных актов субъектов РФ отсутствует деление кодифицированного источника права на Общую и Особенную части.

Например, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты экологические кодексы. По сути, эти документы должны носить комплексный характер и аккумулировать нормы регионального законодательства об охране окружающей среды, атмосферного воздуха, об отходах производства и потребления и т. д. Наиболее оптимальную структуру имеет «Экологический кодекс Республики Татарстан» от 15.01.2009 № 5-ЗРТ⁷⁸. Данный акт регулирует правоотношения в области охраны окружающей среды, охраны и использования природных объектов и комплексов, растительного и животного мира, водных ресурсов, экологического мониторинга, охраны окружающей среды на особо охраняемых территориях, и т. д., которые конструктивно образуют 17 разделов. Однако Раздел 14 «Охрана и использование природных объектов и комплексов» целесообразнее было бы выделить в Особенную часть, так как здесь идет регламентация охранительных правоотношений пос учетом специфики охраняемого объекта: атмосферный воздух, водные объекты, земельные ресурсы, растительный мир, леса, недра. Что касается Экологического кодекса Санкт-Петербурга⁷⁹, то он был принят в форме закона и аккумулировал в себе сразу несколько ранее действующих нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды⁸⁰. Данный акт подразделяется на 6 глав и других структурных подразделений не имеет.

После принятия Лесного кодекса РФ, субъекты приняли свои законы, регулирующие правоотношения в данной сфере, причем количество статей содержательной части варьировалось от 9 до 20 статей, т. е. по сути преобладает унитарная структура закона, в котором нет подразделений на главы. Такую структуру имеют Закон Тюменской области от 05.07.2007 № 19 «О регулировании лесных отношений в Тюменской области»⁸¹, Закон Республики Башкортостан от 20.11.2007 № 486-з «О регулировании лесных отношений в Республике Башкортостан»⁸² и т. д. Отчасти, это продиктовано экономическим особенностями региона, объемами лесных ресурсов. Однако, областной закон Ростовской области от 03.08.2007 № 746-ЗС «О регулировании лесных отношений в Ростовской области»⁸³ по структуре имеет подразделение на 6 глав:

Глава 1. Общие положения

Глава 2. Заготовка гражданами древесины для собственных нужд

Глава 3. Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд

Глава 4. Заготовка гражданами пищевых лесных ресурсов и сбор ими лекарственных растений для собственных нужд

Глава 5. Правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства

Глава 5.1. Исключительные случаи заготовки древесины, елей и (или) деревьев других хвойных пород на основании договоров купли-продажи лесных насаждений

Глава 6. Заключительные положения.

Использование такой конструкции дает возможность дальнейшей перспективы развития этого акта в случае необходимости изменений, которые могут вносится в нужный раздел, соответствующий правовому регулированию. Кроме того, лесное законодательство субъектов РФ изобилует излишней правовой регламентацией отдельных видов использования лесных ресурсов. Так, пункт 2 статьи 5 Закона Тюменской области от 05.07.2007 № 19 «О регулировании лесных отношений в Тюменской области» дополняет федеральный перечень лесных пищевых ресурсов, заготовку которых вправе осуществлять граждане для собственных нужд: 1) плоды; 2) ягоды; 3) орехи; 4) грибы; 5) семена; 6) березовый сок; 7) иные подобные лесные ресурсы. Таким образом, этот перечень является открытым. Возникает вопрос о целесообразности такого перечисления в статье этих наименований, тогда как можно было ограничиться правилом, по которому запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, Красную книгу Тюменской области, указанному в пункт 5 статьи 5 данного закона. Также устанавливаются правила для заготовки веников, ветвей и кустарников для метел и плетения⁸⁴, исключительные случаи заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников⁸⁵.

Примером использования оценочных понятий является пункт 3 статьи 8 Закона Омской области от 06.12.2007 № 981-ОЗ «О регулировании лесных отношений в Омской области» согласно которому заготовка дикорастущих плодов и ягод осуществляется гражданами после созревания данных лесных ресурсов. Согласно пункту 3 статьи 14 Закона Республики Башкортостан от 20.11.2007 № 486-з «О регулировании лесных отношений в Республике Башкортостан» сроки заготовки пищевых лесных ресурсов в течение календарного года зависят от времени массового созревания урожая ягод, плодов, грибов или оптимального накопления полезных биологически активных веществ. Очевидно, затруднительно определить время или период, с наступлением которого определяется «зрелость» указанных пищевых лесных ресурсов. Кроме того, указанные законы, наделяют правом осуществлять заготовку лесных пищевых ресурсов только граждан Российской Федерации, исключая другие категории лиц, проживающих на территории субъектов федерации.

Еще одной формой выражения конструкции нормативного акта является лингвистическая структура текста правового акта, выражающаяся в простоте и компактности нормативного содержания, в логической связанности изложения мысли, отсутствие в тексте громоздких конструкций, лаконичность, стандартность языка и т. д. В Законодательстве субъектов Российской Федерации не редки случаи нарушения логической сочетаемости слов. Например, статья 37-1 Закон Свердловской области 14.06.2005 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»⁸⁶, представляет собой состав административного правонарушения, однако ее наименование и диспозиция сформулированы неоднозначно: «Неисполнение требований правового акта Губернатора Свердловской области, принятого для реализации решения антитеррористической комиссии в Свердловской области». Логическая не состыковка словосочетания «требований правового акта» с остальной частью этой статьи довольно сложно увязывает всю норму права в целом.

Примером неудачного использования неологизма является статья 1 Закона Ярославской области от 04.03.2003 № 10-З «О государственной поддержке и развитии лизинга в агропромышленном комплексе Ярославской области»⁸⁷, в которой в качестве понятийной категории используется термин «племенная животноводческая продукция». Однако федеральное законодательство, в частности Федеральный закон № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»⁸⁸ использует такие термины как «племенное животное», «племенная продукция (материал)», которые по смысловому содержанию охватывают введенную региональную новацию.

В качестве примера редакционной несогласованности нескольких нормативных правовых актов можно привести статью 1 Устава Нижегородской области⁸⁹, статью 27 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области»⁹⁰, а также часть 1 статьи 53 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области⁹¹ нормы указанных актов содержать разночтения в употреблении таких словосочетаний как «комитетам (комиссиям)», «фракциям в Законодательном Собрании», «комитетам (комиссиям) Законодательного собрания», «комитетам», «депутатским фракциям в Собрании», «имеющим активное избирательное право», «имеющим избирательное право», «не менее десяти тысяч человек», «не менее 10 тысяч человек».

Кроме того, ни один нормативный правовой акт области содержит норм о механизме реализации права законодательной инициативы, имеющими активное избирательное право жителями области в количестве не менее десяти тысяч человек (Устав Нижегородской области), органами государственной власти области и органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями (политическими партиями) (см. часть 4 статьи 27 «О нормативных правовых актах Нижегородской области»). Существующая проблема, связанная с ошибочностью в использовании юридической терминологии в российском законодательстве, во многом предопределяется нарушением участниками законотворческой деятельности правила о неразрывной связи термина и понятия, несоблюдением требований необходимой точности языкового выражения правовых норм. В связи с этим предлагается порядок формирования терминологического аппарата законопроекта.

Таблица 4

Алгоритм формирования терминологического аппарата законопроекта

| Алгоритм формирования терминологического аппарата законопроекта
1 | Изучение отечественного и зарубежного опыта терминологического построения законов
2 | Отбор и первоначальный анализ юридической терминологии, ее проверка на соответствие использование в языке законов
3 | Обоснование необходимости введения новых терминов
4 | Анализ согласованности юридической терминологии, установление режима терминологического единства, основанного на внутренней и внешней непротиворечивости
5 | Формирование терминологической группы, подлежащей определению
6 | Заключительная комплексная оценка терминологического аппарата

Приводя в соответствие региональное законодательство с федеральным, субъекты Российской Федерации очень часто принимают законы о признании, о внесении изменений, утратившими силу правовых актов или их отдельных положений. По общему правилу юридической техники название нормативного акта должно отражать предмет его правового регулирования. Одной из задач гармонизации является системная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, в рамках одного акта. Однако среди субъектов Российской Федерации сложилась практика нарушения данных правил юридической техники. Например, исходя из названия Закона Забайкальского края «О внесении изменений в отдельные законы Забайкальского края»⁹² не понятно, на какой круг общественных отношений направлено правовое регулирование этого акта. В частности, были внесены изменения в Главу 1 Закона Забайкальского края от 25.12.2008 № 88-ЗЗК «Об обеспечении бесплатным питанием детей из малоимущих семей, обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского края, и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края отдельным государственным полномочием по обеспечению бесплатным питанием детей из малоимущих семей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского края»⁹³, в Закон Забайкальского края от 18.12.2009 № 315-ЗЗК «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей»⁹⁴, в Закон Забайкальского края от 10.07.2013 № 854-ЗЗК «О мерах социальной поддержки отдельных категорий обучающихся государственных образовательных организаций Забайкальского края»⁹⁵ и в Закон Забайкальского края от 11.07.2013 № 858-ЗЗК «Об отдельных вопросах в сфере образования»⁹⁶. В данном случае название закона можно было сформулировать как Закон Забайкальского края «О дополнительных мерах социальной поддержки».

В целом, в субъектах Российской Федерации сформировалась довольно четкая тенденция к гармонизации отечественного законодательства, проявляющаяся в универсализации структуры законов. Для такого федеративного государства как Россия — это хороший способ даже на стадии разработки нормативных правовых актов, минимизировать будущие риски правовой дисгармонии. Кроме того, это позволяет сформировать типологию категорий правовых актов, что в целом благотворно влияет на восприятие законов не только правоприменителем, но и гражданами.

Показателен в этом случае Федеральный закон от 29.12.1994 № 78- ФЗ «О библиотечном деле»⁹⁷, который имеет элементарную структуру: содержит оглавление, преамбулу, 8 глав, включая заключительные и переходные положения. Немаловажным является тот факт, что в структуре этого акта ст. 1 определяет основные понятия закона — тезариус. В своих решениях о признании недействующими отдельных положений нормативных правовых актов субъектов федерации, суды неоднократно в качестве одного из оснований называли отсутствие строго определенного понятийного аппарата⁹⁸. По этому направлению развивается региональное законодательство, например, Закон Оренбургской области от 03.03.2006 № 3129/545-III-ОЗ «О библиотечном деле в Оренбургской области», Закон Красноярского края от 17.05.1999 № 6-400 «О библиотечном деле в Красноярском крае», Закон Челябинской области от 30.11.2004 № 324-ЗО «О библиотечном деле в Челябинской области» и т. д. Для того, что избежать дублирования правового материала, статья 1 Закона Оренбургской области устанавливает, что основные понятия и термины, используемые в настоящем Законе, применяются в том же значении, что и в Федеральных законах «О библиотечном деле», т. е. отсылает к федеральному законодательству⁹⁹.

Все рассмотренные примеры нарушений правил юридической техники субъектами РФ во многом обусловлены отсутствием единых стандартов, требований к нормативным правовым актам. Восполняя это пробел в субъекты Российской Федерации разрабатывают и применяют собственные. Так, большинство регионов приняли отдельные Законы о нормативных правовых актах, в остальных, вопросы типизации, разработки, принятия, вступления в юридическую силу нормативных правовых актов, регулируются несколькими законами. (таблица 5).

Таблица 5

Законы субъектов Российской Федерации «О нормативном правовом акте»

| Субъект РФ | Законы субъекта Российской Федерации «О нормативных правовых актах» или сходные с таковыми | Количество внесенных изменений
| 1 | 2 | 3
1. | Республика Адыгея (Адыгея) | О нормативных и иных правовых актах от 09.10.1998 № 92 | 9
2. | Республика Алтай | О нормативных правовых актах Республики Алтай от 05.03.2008 № 18-РЗ | 11
3. | Республика Башкортостан | О нормативных правовых актах Республики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з | 16
4. | Республика Бурятия | нет единого акта | —
5. | Республика Дагестан | О нормативных правовых актах Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 | 22
6. | Республика Ингушетия | О нормативных правовых актах Республики Ингушетия от 07.12.1999 № 29-РЗ | 16
7. | Кабардино-Балкарская Республика | О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике от 03.08.2002 № 52-РЗ | 33
8. | Республика Калмыкия | нет единого акта |
9. | Карачаево-Черкесская Республика | О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 № 48-РЗ | 16
10. | Республика Карелия | О нормативных правовых актах Республики Карелия от 04.07.2012 № 1619-ЗРК | 6
11. | Республика Коми | О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Коми и иных правовых актов, принимаемых в Республике Коми, а также о порядке опубликования материалов, подлежащих официальному опубликованию от 04.11.2002 № 101 РЗ | 16
12. | Республика Крым | нет единого акта | —
13. | Республика Марий Эл | О нормативных правовых актах Республики Марий Эл от 06.03.2008 № 5-З | 9
14. | Республика Мордовия | О правовых актах Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З | 19
15. | Республика Саха (Якутия) | О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия) 25 декабря 2003 98-З № 199-III (с изменениями на 03.07.2018) | 12
16. | Республика Северная Осетия — Алания | О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия-Алания от 14.11.2014 № 36-РЗ | —
17. | Республика Татарстан | О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Татарстан и других актов, принятых государственным советом Республики Татарстан и его президиумом от 06.08.2003 № 27-ЗРТ | 2
18. | Республика Тыва | О нормативных правовых актах Республики Тыва от 08.05.2013 № 1852 ВХ-I | —
19. | Удмуртская Республика | нет единого акта |
20. | Республика Хакасия | О нормативных правовых актах Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ | 2
21. | Чеченская Республика | О порядке официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Чеченской Республики от 29.12.2014 № 56-РЗ | 4
22. | Чувашская Республика | нет единого акта | —
23. | Алтайский край | О правотворческой деятельности от 09.11.2006 № 122-ЗС | 12
24. | Забайкальский край | О нормативных правовых актах Забайкальского Края 18.12.2009 № 321-ЗЗК | 10
25. | Камчатский край | О порядке обнародования законов Камчатского края и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края от 01.07.2014 № 478 | 1
26. | Краснодарский край | О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ | 17
27. | Красноярский край | О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края от 18.12.2008 № 7-2627 | 4

28.

Пермский край

О порядке вступления в силу и опубликования актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, распоряжений председателя Правительства Пермского края, актов исполнительных органов государственной власти Пермского края, порядке организации опубликования законов Пермского края от 24.07.2008 № 37

9

29. | Приморский край | О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Приморского Края от 06.08.2014 № 463-КЗ | 1
30. | Ставропольский край | О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского Края от 18.06.2012 № 56-КЗ | 1
31. | Хабаровский край | О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края от 31.07.2002 № 48 | 1
32. | Амурская область | О порядке опубликовании и вступлении и силу законов области и правовых актов органов государственной власти области от 03.11.2009 № 263-ОЗ | 2
33. | Архангельская область | О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области от 19.09.2001 № 62-8-ОЗ | 41
34. | Астраханская область | О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области от 10.04.2012 № 18/2012-ОЗ | 7
35. | Белгородская область | О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов от 31.12.2003 № 112 | 2
36. | Брянская область | О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области от 03.11.1997 № 28-З | 18
37. | Владимирская область | О нормативных правовых актах Волгоградской области от 09.12.2014 № 169-ОД | 6
38. | Волгоградская область | О нормативных правовых актах Волгоградской области от 09.12.2014 № 169-ОД | 6
39. | Вологодская область | О нормативных правовых актах Вологодской области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ | 2
40. | Воронежская область | О нормативных правовых актах Воронежской Области от 01.02.1995 № 11-з | 9
41. | Ивановская область | Глава 9. Правовые акты Ивановской области Устава Ивановской области от 18.02.2009 | —
42. | Иркутская область | О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области от 12.01.2010 № 1-ОЗ | 15
43. | Калининградская область | О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской Области от 11.05.2011 № 3 | 6
44. | Калужская область | О нормативных правовых актах органов государственной власти от 25.07.1995 № 12 | 15
45. | Кировская область | О нормативных правовых актах органов государственной власти Кировской области от 14.10.2013 № 325-ЗО | 1
46. | Кемеровская область | нет единого акта | —
47. | Костромская область, | О нормативных правовых актах Костромской oбласти от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО | 8
48. | Курганская область | О нормативных правовых актах Курганской области от 08.10.2004 № 444 | 26
49. | Курская область | О правовых актах, принимаемых Курской Областной Думой от 02.12.2002 № 57-ЗКО | 14
50. | Ленинградская область | О правовых актах Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-ОЗ | 9
51. | Липецкая область | О нормативных правовых актах Липецкой области от 27.03.1997 № 64-ОЗ | 20
52. | Магаданская область | нет единого акта | —
53. | Московская область | нет единого акта | —
54. | Мурманская область | О нормативных правовых актах Мурманской Области от 27.05.2016 № 2009-01-ЗМО | —
55. | Нижегородская область | О нормативных правовых актах Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З | 21
56. | Новгородская область | О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской Области от 06.01.1995 № 09-ОЗ | 23
57. | Новосибирская область | О нормативных правовых актах Новосибирской области от 25.12.2006 № 80-ОЗ | 14
58. | Омская область | О нормативных правовых актах Омской Области от 21.11.2002 № 409-ОЗ | 13
59. | Оренбургская область | О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области от 14.03.2002 № 455/380-II-ОЗ | 19
60. | Орловская область | О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской Области от 15.04.2003 № 319-ОЗ | 19
61. | Пензенская область | нет единого акта | —
62. | Псковская область | О порядке опубликования и вступления в силу Устава и законов области, иных нормативных правовых актов области от 12.02.2003 № 242-ОЗ | 4
63. | Ростовская область | О порядке опубликования и вступления в силу устава ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской Области, правовых актов Губернатора Ростовской Области и органов исполнительной власти Ростовской Области от 29.12.2003 № 85-ЗС | 6
64. | Рязанская область | нет единого акта | —
65. | Самарская область | О нормативных правовых актах Самарской области от 07.07.2000 № 28-ГД | 10
66. | Саратовская область | О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области от 26.06.2006 № 64-ЗСО | 7
67. | Сахалинская область | нет единого акта |
68. | Свердловская область | О правовых актах в Свердловской области от 10.03.1999 № 4-ОЗ | 18
69. | Смоленская область | О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов от 07.05.2002 № 48-З | 8
70. | Тамбовская область | О правовых актах Тамбовской Области № 23.06.2006 № 51-З | 15
71. | Тверская область | О нормативных правовых актах Тверской Области от 16.03.2004 № 13-ЗО | 12
72. | Томская область | О нормативных правовых актах Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ | 13
73. | Тульская область | О законах области от 14.12.1994 № 4-ЗТО | 13
74. | Тюменская область | О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области от 07.03.2003 № 121 | 25
75. | Ульяновская область | О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области oт 29.11.2005 № 136-ЗО | 9
76. | Челябинская область | О нормативных правовых актах Челябинской Области от 30.05.2002 № 87-ЗО | 14
77. | Ярославская область | О правовых актах Ярославской Области 03 ноября 2010 г. № 40-з | 6
78. | Москва | О правовых актах города Москвы № от 08.07.2009 № 25 | 6
79. | Санкт-Петербург | О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями от 18.06.1997 № 101-32 | 2
80. | Севастополь | О правовых актах города Севастополя от 29.09.2015 № 185-ЗС | —
81. | Еврейская автономная область | нет единого акта | —
82. | Ненецкий автономный округ | О нормативных правовых актах Ненецкого Автономного Округа oт 03.02.2006 № 673-ОЗ | 15
83. | Ханты-Мансийский автономный округ — Югра | О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского Автономного Округа — Югры от 25.02.2005 № 14-ОЗ | 16
84. | Чукотский автономный округ | Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 № 25-ОЗ | 16
85. | Ямало-Ненецкий автономный округ | О правотворчестве От 06.04.2006 № 13-ЗАО | 23

Необходимо учесть возможность закрепления процедуры разъяснения законодательства в некоторых нормативных правовых актах. В качестве примера можно привести часть 3 статьи 2 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определяет, что в целях единообразного применения настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации¹⁰⁰. В развитие этих положений Постановлением Правительства РФ в целях единообразного применения Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» предоставить Министерству здравоохранения Российской Федерации право издавать соответствующие разъяснения, в том числе совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, а также по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации в части вопросов, относящихся к его компетенции¹⁰¹. Однако не всем уполномоченным органам государственной власти может быть вменена в обязанность по разъяснению правовой неопределенности. Разработка и принятие федеральных законов должно проводится в соответствии с четко продуманным планом законопроектной деятельности, который бы обеспечивал системность принимаемых актов их взаимосвязь, а также качество и стабильность правовых норм.

В целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации предлагается использование федеральных рамочных законов по предметам совестного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Практика работы в этом направлении уже есть. Примером могут служить основы законодательства, например, с культуры, нотариата, здравоохранения¹⁰². Положительным аспектом использования такой формы заключается в том, что федерация устанавливает основные концептуальные положения в сфере предметов совместного ведения, которые будут обязательны для субъектов Российской Федерации. В свою очередь субъекты Российской Федерации конкретизируют эти положения с учетом региональной специфики.

Одним из перспективных направлений гармонизации федерального и регионального законодательств является модельное нормотворчество. В настоящее время практика разработки модельных актов применяется международными организациями, которые разработав определенный образец затем предлагают заинтересованным государствам в качестве основы для принятия национального правового акта. Важно отметить, что модельный акт, как способ гармонизации отечественного законодательства, не должен быть набором каких-либо типичных правил последовательности глав, разделов, статей, которые в совокупности могут дать лишь общие контуры будущего нормативного акта. Модельный акт — это полноценный сбалансированный документ с четкой формулировкой его будущих статей. Кроме того, это завершенный, самостоятельный акт, готовый к внедрению в действующее законодательство без дополнительной доработки. С учетом специфики субъектов федерации, можно предусмотреть разработку нескольких вариантов отдельных положений модельного акта, с возможностью права выбора наиболее оптимального варианта для конкретного региона. Важно отметить, что весь процесс, начиная от разработки модельного акта до его внедрения в правовую систему, требует меньше затрат времени, сил и средств, что делает его удобным инструментом для создания единого правового пространства Российской Федерации.

Глава 2.
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ГАРМОНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1. Методологические основы гармонизации федерального и регионального законодательства

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы, а также иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В соответствие с Определением Конституционного суда РФ от 20.06.2000 № 92-О, целостность государства воплощается в его суверенитете, который в свою очередь подразумевает верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти¹⁰³. Гарантией единства правового поля Российской Федерации является соответствие законодательных актов, принятых субъектами Российской Федерации, федеральному законодательству.

По вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают в сфере законотворческой деятельности относительной самостоятельностью, которая проявляется в принципе единства правового регулирования сфер совместной компетенции. Федеральное законодательство прямо или косвенно также затрагивает вопросы, которые вправе регламентировать субъекты Российской Федерации, однако, такое федеральное регулирование не должно быть чрезмерно перегружено деталями и быть слишком подробным, т. к. вопросы совместного ведения требуют учета местных особенностей каждого субъекта, обычаев, традиций и нюансов правоприменительной практики. Вместе с тем, практика показывает, что некоторые субъекты Российской Федерации злоупотребляют самостоятельностью в сфере законотворчества и при принятии законодательных актов не принимают во внимание федеральное законодательство, что ведет к коллизиям и противоречиям между федеральным и субъектным уровнем правового регулирования.

В современной научной литературе описывается методология исследования эффективности действия законодательства при проведении правового мониторинга¹⁰⁴, которая может способствовать гармонизации федерального и регионального законодательства. Так, В. В. Лапаева полагает необходимым основывать такую методику на определении «конфликтности общественных отношений» для каждой отдельной сферы отношений статьи 72 Конституции РФ. И.А. Стародубцева по предметам совместного ведения предлагает считать соответствие проекта нормативного акта субъекта Федерации Конституции РФ, а также создать специализированный федеральный государственный орган по разрешению споров в области федеративных отношений¹⁰⁵, в компетенцию должно войти право на осуществление согласительных процедур. Такие подходы, по ее мнению, позволят предотвратить возникновение коллизий между федеральным и региональным законодательством и способствовать процессу их гармонизации.

Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06.12.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 184-ФЗ) установил первичность нормативного регулирования субъектов Российской Федерации, предоставив им право осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения, не регламентированным федеральным законодательством, вплоть до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев¹⁰⁶. Речь идет о т. н. «опережающем» нормотворчестве, практика распространения которого породила целый ряд проблем.

Так, И. А. Умнова (Конюхова) обратила внимание на необходимость определения границ правового регулирования на федеральном законодательном уровне¹⁰⁷. В отсутствии четких границ в полномочиях по нормотворчестве органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации возникает неясность пределов регионального правового регулирования. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Вместе с тем пункт 2 статьи 12 вышеназванного федерального закона предоставляет субъекту Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения.

Возникает закономерный вопрос о правомерности установления общих начал и основных принципов правового регулирования тех или иных отраслей общественной жизни и общественных отношений на региональном уровне. На практике такое регулирование происходит. Так, в частности, статья 23 Закона Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» содержит основные задачи Закона Свердловской области об административных правонарушениях¹⁰⁸, статья 1 Земельного кодекса Республики Татарстан¹⁰⁹ устанавливает основные начала земельного законодательства. М. В. Степанова считает такой подход необоснованным, т. к. только федеральное законодательство вправе устанавливать основные положения и общие принципы, имеющие универсальное значение¹¹⁰. Основные начала и принципы законодательства имеют значение для правоприменительной практики, когда суды принимают решение в отсутствие правовой нормы, регулирующей схожие правоотношения, руководствуясь принципом аналогии права. Кроме того, общие начала и принципы позволяют уяснить смысл нормы права при необходимости ее толкования.

Именно поэтому, в случае принятия федерального закона, субъекты Российской Федерации, сработавшие на «опережение» в нормативно — правовом регулировании отдельных вопросов совместного ведения, вынуждены не только приводить в соответствие с федеральным законом свое региональное законодательство, но и пересматривать правоприменительные подходы практики разрешения споров на основе принятых региональных актов. Таким образом, опережающее нормотворчество не способствует формированию системности федерального и регионального законодательства и единообразию правоприменительной практики. При регулировании вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектам Российской Федерации целесообразно отказаться от опережающего нормотворчества и дождаться принятия федерального закона по неурегулированному вопросу. Если же принятие такого закона в ближайшее время Государственной Думой не планируется и в правовом поле имеется пробел, субъектам Российской Федерации следует воздержаться от установления в региональных законах общих начал и принципов законодательства. Во избежание необходимости в дальнейшем внесения серьезных изменений в принятые региональные акты предлагается проверять их на соответствие конституционным и общеправовым принципам.

Еще одним действенным методом устранения коллизий между федеральным и региональным законодательством выступает деятельность Конституционного суда Российской Федерации. Примером могут служить Постановление Конституционного Суда РФ от 16.11.2004 № 16-П¹¹¹, Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 № 12-П¹¹², Постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 № 2-П¹¹³, Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П¹¹⁴, Постановление Конституционного Суда РФ от 29.05.1998 № 16-П¹¹⁵, Постановление Конституционного Суда РФ от 02.12.2013 № 26-П¹¹⁶. Алгоритм действий по проверки конституционности нормы закона субъекта Российской Федерации следующий. Во-первых, следует установить соответствие законодательного акта субъекта Российской Федерации его основному закон — конституции или уставу. Данная процедура осуществляется органом конституционного правосудия конкретного субъекта Российской Федерации, которому такое полномочие предоставлено конституцией (уставом). Кроме того, региональный нормативный правовой акт, регулирующий вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они считают этот нормативный правовой акт противоречащим положениям Конституции РФ.

Если региональный закон будет признан противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации обязан либо принять новый закон во исполнение решения конституционного суда субъекта Российской Федерации, либо сделать запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, если полагает, что решение регионального конституционного суда неправильно и региональный закон, признанный не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, является правомерным.

Конституционный Суд Российской Федерации наделен полномочием по проверке конституционности регионального закона, не проверяя соответствие Конституции Российской Федерации норм конституции (устава) субъекта Российской Федерации, на нарушение которых сослался в своем решении региональный конституционный суд. Так, Конституционный суд Российской Федерации признал не соответствующим статьям 19, 32, 55, 71, 76 Конституции РФ положения части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 05.12.2005 № 491-ОЗ «О государственной гражданской службе Псковской области»¹¹⁷, согласно которому при назначении на высшие и главные должности гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, а также при переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации конкурс не проводится. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2007 г.¹¹⁸ данные нормы закона были признаны недействующими как противоречащие федеральному закону, с чем было не согласно Псковское областное Собрание депутатов.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 03.02.2009 № 2-П¹¹⁹ разъяснил, что Федеральный закон от 05.12.2005 № 491-ОЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает единый для федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации порядок замещения должностей — по результатам конкурса, а также предусматривает исключения из этого общего правила с учетом соответствующих правомерных целей и необходимости поддержания баланса законных интересов, связанных с организацией и функционированием государственной службы.

Данные исключения относятся к вопросам федерального ведения. Субъект Российской Федерации не полномочен своими нормативными актами расширять круг предусмотренных федеральным законом исключений из общего правила, которым определяется конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы. Такой нормативный акт нарушает положения статей 71 и 76 Конституции РФ о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также статей 19, 32, 55 Конституции РФ, т. к. ограничивает установленные на федеральном уровне гарантии права граждан на равный доступ к государственной службе в отдельном субъекте Российской Федерации и равенства в реализации этого права в зависимости от места жительства.

Метод конституционного контроля нацелен на устранение последствий, когда нарушение уже произошло. Однако он не работает превентивно. В этой связи А. Н. Чертков предлагает наделить Конституционный суд РФ функцией предварительного конституционного контроля. Данное полномочие предлагается реализовывать на стадии рассмотрения законопроекта Федеральным Собранием Российской Федерации. Аргументируя свою позицию, автор приводит в пример практику Федеративной Республики Германии, где Конституционный Суд имеет право проверять нормативные акты земель на соответствие не только положениям Конституции ФРГ, но и иным нормам федерального права, при наличии заявления об этом со стороны федерального правительства, правительства земли или одной трети членов Бундестага¹²⁰.

С целью реализации конституционных положений статей 71, 72 и 73 Конституцией РФ используются различные правовые механизмы: перераспределение, передача полномочий на разные уровни власти. Основным законом, определяющим такое перераспределение, является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На текущий момент 108 полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов (так называемые собственные полномочия регионов); 59 полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, реализация которых предусматривается другими федеральными законами; 20 полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, реализация которых предусматривается указами Президента РФ; 162 полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализация которых предусматривается постановлениями Правительства Российской Федерации; 118 полномочий Российской Федерации, согласно федеральным законам переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления¹²¹. Изначально указанным законом было установлено 55 собственных полномочий субъектов по предметам совместного ведения, а на текущий момент — 108. Проводимая законодательная работа по совершенствованию разграничения предметов ведения не обеспечила сбалансированность распределения полномочий между центром и регионом¹²².

Следующим способом гармонизации федерального и регионального законодательства является проведение мониторинга обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.» предусматривают проведение «мониторинг расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, анализ их фактического исполнения, определения минимально необходимых для исполнения таких обязательств объемов финансирования для учета потребности в финансировании указанных обязательств за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета»¹²³.

Целесообразным, во-первых, будет проведение такого мониторинга и в целях гармонизации федерального и регионального законодательства, во-вторых, сам мониторинг должен проводиться с учетом изменений в федеральном и региональном законодательстве по итогам его гармонизации.

Следует отметить также еще одну проблему: ряд переданных регионам полномочий не обеспечиваются финансированием из федерального бюджета в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определенные полномочия в социальной сфере вообще были переданы субъектам Российской Федерации для добровольного осуществления. Целесообразным будет при проведении гармонизации федерального и регионального законодательства учитывать, что перераспределение полномочий между уровнями публичной власти должно включать в себя механизм недопущения наделения региональных органов власти дополнительными полномочиями без надлежащего финансового обеспечения в целях реализации норм федерального и регионального законодательства.

Еще одним методом оптимизации правового регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может служить принятие на федеральном уровне региональных модельных законов. Модельные законы призваны служить ориентиром законодательного регулирования и совершенствования правовых норм субъектов федеративного государства. Модельные законы содержат общие принципы и концептуальные подходы регламентирования определенных вопросов для всех субъектов Российской Федерации. При разработке модельных законов следует привлекать экспертов, специалистов в вопросах, отнесенных к сфере правового регулирования модельного закона, научные коллективы.

Следует отметить, что модельные законы могут приниматься не только на внутри-федеральном, но и на межгосударственном уровне. В последнем случае также возникает необходимость соответствия регионального акта положениям такого модельного закона. Так, согласно Модельному закону об обращении с животными¹²⁴ не допускается произвольное ограничение прав в отношении содержания домашних животных, за исключением случаев, когда такие ограничения направлены на защиту прав иных граждан и юридических лиц. Липецкий областной суд установил, что «Правила содержания собак и иных домашних животных на территории Липецкой области»¹²⁵ в части установления ограничения по количеству домашних животных, содержащихся в жилых помещениях, не определено никакими объективными причинами и критериями, являются произвольными и противоречат федеральному законодательству и Модельному закону об обращении с животными, в которых отсутствуют такие ограничения¹²⁶.

В научной литературе¹²⁷ высказывается предложение о решении проблемы коллизий между федеральным и региональным законодательством путем разработки и принятия Основ законодательства, которые позволят разграничить предметы ведения и полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации. Основы законодательства должны быть актами прямого действия, распространяющими свою силу на территорию Российской Федерации и всех ее субъектов. Отдельные статьи или главы Основ законодательства должны содержать императивные нормы, не подлежащие регулированию или изменению законами субъектов Российской Федерации. Таким образом можно будет нивелировать тавтологию, зачастую присутствующую в региональном законодательстве, когда нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации копируют нормы из федерального законодательства, а также избежать возникновения противоречий между нормами регионального и федерального законодательства.

Отмечается, что во всех региональных актах признается приоритет Конституции РФ и федеральных законов перед региональными актами. В некоторых конституциях (уставах) содержатся уточнения, по каким предметам ведения: статья 6 Конституции Республики Адыгея¹²⁸; статья 6 Устава Приморского края¹²⁹, статья 4 Конституции Республики Мордовии¹³⁰; статья 16 Конституции Кабардино-Балкарской Республики¹³¹, статьи 4 и 7 Конституции Республики Марий Эл¹³². В некоторых конституциях (уставах) такая конкретизация в отношении законов и иных региональных актов отсутствует. В таких актах предусмотрена норма о том, что законы и иные региональные акты не должны противоречить федеральным нормативным правовым актам: статья 20 Конституции Республики Алтай¹³³; статья 5 Конституции Республики Карелия¹³⁴; статья 11 Устава Ставропольского края¹³⁵. Провозглашается высшая юридическая сила конституции (устава) в рамках своих исключительных предметов ведения. Законы о государственном прогнозировании предусмотрены в Конституциях Республики Башкортостан, Республике Хакасии, Уставах Ставропольского края и Костромской области¹³⁶.

Согласно пункту 2 статьи 19 Закона Воронежской области от 05.05.2015 № 46-ОЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия на территории Воронежской области»¹³⁷ мероприятиями по государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, включенных в реестр выявленных объектов культурного наследия, являются в том числе: проведение государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с положениями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»; организация исследований, необходимых для исполнения полномочий уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия; согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия — в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия в соответствии со статьей 45 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»; осуществление в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия. В данном примере нормы федерального законодательства о культуре частично воспроизводятся региональным законодателем для того, чтобы лишний раз указать на взаимосвязь федерального и регионального уровней правового регулирования.

В ряде случаев дублирование федеральных правовых норм происходит в целях доведения до широкого круга лиц гарантий и прав граждан. Такая тавтологий допустима, в частности, в социальном законодательстве. Так, Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ»¹³⁸ определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по утверждению законом субъекта Российской Федерации перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, с учетом примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг, утверждаемого в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона. Если региональный законодатель полностью откажется от дублирования федерального законодателя, это может привести к отсутствию информативности регионального акта и как следствие — неинформированности населения о таких базовых понятиях как «социальное обслуживание граждан», «социальная услуга».

В сфере образования действует иное правило: Рекомендации Министерства образования и науки РФ по подготовке к реализации Федерального закона «Об образовании в РФ»¹³⁹ предлагают, чтобы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам образования состояли преимущественно из оригинальных региональных норм. Что касается воспроизведения федеральных норм, то оно допускается в рамках отдельных общих положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и должно носить ограниченный характер. Следует заметить, что некоторые субъекты Российской Федерации почти не дублируют федеральное законодательство, отдавая предпочтение конкретизации федеральных правовых норм с учетом социально-экономических, национальных, географических и иных особенностей региона. Так, в частности, на территории Хабаровского края отсутствует общий закон об образовании, а правовое регулирование осуществляется в рамках отдельных нормативных правовых актов, принятых по конкретным вопросам¹⁴⁰.

В Тюменской области действует единый базовый закон «О регулировании отдельных отношений в сфере образования в Тюменской области»¹⁴¹, включающий всего 9 статей. В части основных понятий Закон ссылается на федеральное законодательство, делая отсылку к его нормам, но не дублируя их. В остальном Закон регулирует полномочия органов государственной власти Тюменской области в сфере образования, меры социальной поддержки и стимулирования в сфере образования, организацию предоставления высшего образования, среднего и дополнительного профессионального образования. По мнению авторов настоящего исследования, в отдельные главы следует вынести вопросы, которые субъекты Российской Федерации вправе решать иным образом, нежели это указано в Основах законодательства. При отсутствии желания со стороны местных властей воспользоваться диспозитивными нормами, будут действовать положения Основ законодательства. Основное правило, которое обязательно для применения всеми субъектами Российской Федерации — возможность принимать любые нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения в части, не урегулированной Основами законодательства только при условии, если такие акты не нарушают права и законные интересы Российской Федерации и других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, следует признать необходимость приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральными законами. На федеральном уровне не допустим унитаризм, когда федеральный центр регулирует на федеральном уровне все вопросы, в том числе, отнесенные к совместному ведению. Необходимо учитывать особенности отдельных субъектов федерации и давать возможность регулировать отдельные вопросы с учетом местных особенностей. В то же время принятие основ или модельных кодексов на федеральном уровне будет способствовать минимизации коллизий между федеральным и региональным законодательством. Однако в таких актах не должно быть излишней детализации. Главное — разграничить императивные нормы, подлежащие установлению общих принципов и начал на федеральном уровне, и вопросы, которые могут быть урегулированы на уровне регионов.

Рассмотрим методологические основы и их обоснование в контексте исследования проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства применительно к отдельным вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Предметы совместного ведения по вопросам владения, пользования и распоряжения объектами их осуществления (недра, земля, водные и другие природные ресурсы) — это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией к правомочиям Российской Федерации и ее субъектов. Российская Федерация устанавливает общие принципы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Статус объектов (федеральных природных ресурсов) и порядок владения, распоряжения и пользования ими Российской Федерацией и ее субъектами решаются несколькими способами. Для гармонизации экологического законодательства необходимо согласование, в первую очередь, норм земельного, лесного, горного законодательства, законодательства об охране животного мира между собой как на федеральном, так и на региональном законодательстве¹⁴².

Основные положения федерального закона «О недрах»¹⁴³ от 21.02.1992 № 2395-1 (далее по тексту — Закон о недрах) закрепляют объем и содержание понятия «недра» как объекта правового регулирования, а также ограничения на осуществление купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или иного отчуждения предметом, которого являются участки недр. В федеральном законодательстве установлены условия оборота, при соблюдении которых возможны отчуждение или переход права пользования, т. е. предмета правомочия. К основным положениям можно отнести разграничения форм собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы на условиях полученной лицензии.

В региональном законодательстве присутствуют ссылки на федеральный закон о недрах. Однако существует ряд отличий в законах, принятых на основании федерального закона о недрах: названию, структуре, наличию закрепленных полномочий, правам пользования и установлению платы за пользование недрами (участниками недр). В таблице 6 приведены данные сравнения законов пяти регионов, принятых на основе федерального закона о недрах. Данные регионы имеют значительные запасы природных ресурсов и территорию, а, следовательно, наличие понятного и сбалансированного закона в сфере регулирования недропользования существенно в данных субъектах.

Из данной таблицы видно, что региональное законодательство отличается друг от друга даже по названию, например, закон Ростовской области от 25.10.2002 № 275-ЗС «О недропользовании на территории Ростовской области»¹⁴⁴, закон Краснодарского края от 10.10.1997 № 101- КЗ — «О недропользовании на территории Краснодарского края»¹⁴⁵, усложняют поиск нужного закона в региональном законодательстве для пользователей. Наличие разной структуры документа, например, законы Дагестана¹⁴⁶ и Красноярского края¹⁴⁷ имеют небольшое содержание, которое не устанавливает такие существенные нормы, регулирующие рациональное использование и охрану недр, а закон Дагестана еще и закрепляет нормы по внесению платы за пользование недрами. Сам закон не структурирован, непоследователен по содержанию, что значительно ухудшает ориентирование в нормах закона Дагестана.

Таблица 6

Анализ законов субъектов Российской Федерации, принятых на основании федерального закона о недрах¹⁴⁸

Регион | Название закона | Структура | Полномочия | Пользование | Плата за пользование
Саха (Якутия) | + | + | + | + | +
Дагестан | + | — | + | + | +
Красноярский край | — | + | + | + | +
Ростовская область | — | + | + | + | +
Краснодарский край | — | + | + | + | —

Наличие полномочий с разделением на региональные и местные способствует целостному восприятию законодательного акта, однако этот факт не учтен при создании законов в данной сфере в Республике Дагестан, в законе Красноярского края — довольно скрупулезно прописаны полномочия субъекта, но нет полномочий местного самоуправления. Условия пользования, как плата за пользование являются центральными в данных правоотношениях, а, следовательно, требуют особой тщательности в регулировании со стороны региональных властей, однако, как видно их данных таблицы, эти нормы нашли отражение не во всех сравниваемых законах. Таким образом, наиболее соответствующим по всем выставленным критериям являются законы Республики Саха (Якутия)¹⁴⁹ и Ростовской области. Они состоят из нескольких глав: общие положения законодательства о недрах и полномочия регионального и местного уровня в сфере регулирования отношений недропользования; пользование недрами; рациональное использование и охрана недр; государственное регулирование отношений недропользования; плата за пользование недрами. Разделение участков недр на региональный фонд и местного значения, как, например, в законе Республики Саха (Якутия), оказывает положительное влияние на разграничение полномочий между уровнями власти в регионе и способствует лучшему управлению в данной сфере. Следует отметить, что анализируемый закон Краснодарского края содержит нормы по антимонопольным требованиям, которые отсутствуют в анализируемых законах других субъектов.

Одним из направлений социальной политики, включая развитие законодательства, является обеспечение достойной жизни семей с детьми, нормативно-правовое регулирование которого осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» устанавливает перечень пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» устанавливает возможность получения семьями, имеющими двух и более детей, материнского (семейного) капитала, Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» (установлена ежемесячная денежная выплата в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста 3 лет), Указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761, утвердившим Национальную стратегию действий в интересах детей на 2012–2017 гг.

Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» определяет порядок получения материнского (семейного) капитала. Субъекты Российской Федерации предлагают расширить направления использования «материнского капитала», например, Ярославская областная Дума подготовила законодательную инициативу № 7-54 «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей” с целью использования средств “материнского капитала” на приобретение автомобиля».

В рамках вопросов правового регулирования культуры региональное законодательство следует модифицировать в рамочное законодательство, когда на уровне Российской Федерации принимаются единые Основы законодательства, регламентирующие общие правила поведения в регулируемой сфере, а субъекты Российской Федерации дополняют указанные Основы путем принятия конкретизированных норм, учитывающих местные особенности. Таким образом, Основы законодательства можно определить как нормативный правовой акт, закрепляющий общие положения в области конкретных правоотношений, которые конкретизируются в региональных нормативных правовых актах, принимаемые федеральным органом законодательной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Показательными в сфере Основ законодательства является правовое регулирование культуры. Так, на федеральном уровне действуют Основы законодательства о культуре¹⁵⁰, которые являются правовой базой сохранения и развития культуры в России. Данный нормативный акт осуществляет правовое регулирование памятников истории и культуры, художественной литературы, кинематографии, сценического, пластического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, художественных народных промыслов и ремесел, народной культуры, самодеятельного (любительского) художественного творчества, музейного дела и коллекционирования, книгоиздания и библиотечного дела, а также иной культурной деятельности, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры закреплено в статьях 37 и 39 Основ законодательства российской Федерации о культуре.

Культура является общим термином, объединяющим различный сферы, являющиеся предметом правового регулирования. Так, помимо общего закона о культуре, отдельные субъекты Российской Федерации принимают также законы, регламентирующие библиотечное дело, правовое положение музеев и музейных ценностей, объектов культурного наследия, народные художественные промыслы и др. Количество субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие нормативные правовые акты, представлено в таблице 7.

Таблица 7

Структура законодательства о культуре в субъектах Российской Федерации

Сфера правового регулирования | Количество субъектов Российской Федерации
общая культура | 60
библиотечное дело | 68
музейное дело | 31
объекты культурного наследия | 85
народные художественные промыслы | 38
иные сферы культуры | 28

На региональном уровне, в целом, можно констатировать повторение федеральной модели правового регулирования культурной деятельности, когда существует основы законодательства, определяющие общие принципы и положения охраны и развития культуры, и специальные нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные сферы культурной деятельности. Лишь в отдельных субъектах Российской Федерации правовое регулирование в сфере культуры ограничивается одним общим законом о культуре и культурных ценностях (такая модель реализована в Самарской области¹⁵¹, республике Удмуртия¹⁵²).

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день требуется совершенствование законодательства о культуре не только путем приведения в соответствие норм федеральных и региональных законов (межуровневое устранение коллизий), но и путем упорядочения и устранения пробелов между нормами федеральных законов (внутри-уровневое устранение коллизий). Такое совершенствование может осуществляться планомерно, путем точечного устранения противоречий между законодательными положениями, отмены или изменения устаревших норм. А может происходить радикально — посредством систематизации норма права о культуре в едином законодательном акте. В сфере правового регулирования культуры наблюдается большая раздробленность. В этой связи предлагается принять на федеральном уровне Основы законодательства о культуре в Российской Федерации, в которых отразить общие положения и принципы правового регулирования культурной деятельности в сферах изучения, использования и защиты памятников истории и культуры; народных художественных промыслов и ремесел; организации деятельности музеев и особенностях хранения музейных ценностей; книгоиздания и библиотечного дела; производства средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей. Установить, что Основы законодательства о культуре имеют более высокую юридическую силу по сравнению с региональным законодательством и законы субъектов Российской Федерации в области культуры должны соответствовать положения федеральных Основ.

В целом общая коллизионная норма закреплена в пункте 5 статьи 76 Конституции РФ, согласно которой нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если федеральный закон противоречит иному акту, изданному в Российской Федерации, действует федеральный закон. Исходя из этого, можно заметить, что во втором предложении данного пункта Конституции РФ отсутствует указание на издание федерального закона по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения. Такое указание имеется только в первом предложении пункта 5 статьи 76 Конституции РФ. При буквальном толковании появляется противоречие между этим пунктом и пунктом 6 статьи 76 Конституции РФ. В этой связи представляется целесообразным сформулировать коллизионную норму в федеральных Основах законодательства о культуре путем указания, что при противоречии акта субъекта Российской Федерации, регулирующего общие вопросы культуры, федеральным Основам законодательства о культуре, применяются федеральные Основы законодательства о культуре.

В настоящее время ряд субъектов Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Марий Эл, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия) в своих конституциях и уставах прямо предусматривают коллизионные нормы, установив верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации над конституциями и уставами, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В других регионах (Республика Алтай, Республика Карелия, Ставропольский край) коллизионные нормы в основном законе субъектов Российской Федерации отсутствуют, их заменяет общее положение о запрете противоречия законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным конституционным законам, федеральным законам. При этом оговаривается, что в рамках исключительной компетенции субъектов Российской Федерации приоритет имеют региональные нормативные правовые акты.

Предлагается обязать регионального законодателя внести в свои конституции и уставы коллизионные нормы, определяющие соотношение федерального и регионального законодательства по юридической силе применительно к каждой группе предметов совместного ведения. Т. А. Щелокаева, отмечая неудачную формулировку пункта «п» статьи 71 Конституции Российской Федерации, полагает, что федеральный законодатель имел в виду правовое регулирование коллизионных отношений и предлагает формировать коллизионное законодательство как на федеральном, так и на региональном уровнях¹⁵³.

Часть 3 статьи 75 Конституции РФ федеральным законом устанавливает общие принципы налогообложения и сборов в России. В Налоговом кодексе Российской Федерации закреплено, что законодательство о налогах и сборах Российской Федерации и ее субъектов состоит из упомянутого кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных и региональных законов. Он устанавливает методологическую основу системы налогов и сборов. Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает закрытый перечень налогов каждого из трех уровней. Предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является установление региональных и местных налогов. Следовательно, федеральное законодательство установило общие принципы налогообложения, в том числе об обязательности закрепления всех элементов налогообложения, а региональные и местные органы власти в своем законодательстве конкретизируют данные обязательные элементы, исходя из общего принципа: нормативно-правовые акты о налогах и сборах должны формулироваться с позиции, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Данное положение Конституции РФ, статья 12 Налогового кодекса и статья 64 Бюджетного кодекса содержат прямой запрет субъектам Федерации и органам местного самоуправления вносить элементы новизны в налоговую систему России.

К региональным налогам относятся: транспортный налог, налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес, к местным налогам: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Кроме того, статьи 13–15 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливают возможность или обязанность перехода на один из специальных налоговых режимов, предусматривающий освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Методологическую основу для установления региональных и местных налогов фактически устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации, то регионы в своих законах только конкретизируют отдельные положения.

Таким образом, закон субъекта Российской Федерации об установлении регионального налога стандартно содержит четыре основных части. Любое налоговое изъятие всегда чувствительно для физических и юридических лиц. Оно, с одной стороны, необходимо для бюджета любого уровня, с другой стороны, не должно мешать развитию экономики. Исходя из своих полномочий регионы предоставляют налоговые льготы: для отдельных категорий налогоплательщиков (физических лиц) и для организаций (юридических лиц). Однако предоставление таких льгот, как и введение того или иного налога должно быть, в соответствии с общим принципом налогообложения, экономически обоснованно. Следовательно, к общим базовым статьям, которые содержатся в региональных законах о налогах необходимо включить положение об оценке бюджетной и (или) социально-экономической эффективности вводимых налоговых льгот. Правовое регулирование регионами в сфере налогообложения и сборов уже существуют, примеры применения такой практики изложены в таблице 8.

Таблица 8

Практика использования оценки эффективности налоговых льгот в регионах

Регион | Положение закона региона
Чувашская республика¹⁵⁴ | — положения проведении обязательной оценки социально-экономической эффективности налоговых льгот и о недопущении их введения без указанной оценки
Московская область¹⁵⁵ | — оценка, предоставленных льгот
Ленинградская область¹⁵⁶, Республика Саха (Якутия)¹⁵⁷ | — оценка планируемых к предоставлению льгот
Ярославская¹⁵⁸, Волгоградская¹⁵⁹ области, город Москва¹⁶⁰ | — оценка по отдельным налогам (по упрошенной системе налогообложения, по местным налогам, по налогу на прибыль (в части поступления в региональный бюджет)
Республика Татарстан¹⁶¹, Кировская¹⁶², Ярославская и Волгоградская области | — оценка эффективности налоговых льгот для организаций-инвесторов
Липецкая и Калининградская, Московская область, Республика Саха (Якутия) | — предусмотрено предоставление (требование) отчета (записки) о направлениях использования средств (об использовании налоговых льгот)

Проведение такой оценки эффективности налоговых льгот позволяет регионам провести оптимизацию налоговых льгот, что соответствует общей тенденции развития налогового законодательства Российской Федерации, поэтому закрепление такой практики в целом на федеральном уровне представляется вполне логичным и обоснованным.

Пункт «л» статьи 72 разграничивает полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в отношении кадров судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат. В соответствии со статьями 83 и 102 Конституции РФ, а также статья 13 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹⁶³ в исключительном ведении РФ находятся также кадровые вопросы, касающиеся судебных органов федерального уровня, а кадры судов субъектов Российской Федерации назначаются (избираются) на должность на основании порядка, закрепленного в законах субъектов Федерации, которые должны учесть конституционные и иные требования законодательства о единстве статуса судей и к кандидатам на эти должности.

В субъектах Российской Федерации в соответствие со статьей 6 Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»¹⁶⁴ мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, или избираются населением соответствующего судебного участка в порядке, закрепленном законом субъекта Федерации. В ведении субъектов Федерации находятся вопросы финансирования и материально-технического обеспечения вышеупомянутых судебных кадров.

Субъекты Российской Федерации имеют довольно широкие полномочия в сфере совместного ведения с Российской Федерацией при решении кадровых вопросов правоохранительных органов несмотря на то, что последние являются в значительной степени централизованными структурами. Прокуратура Российской Федерации на основании части 1 статьи 129 Конституции РФ — единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Однако формирование кадрового состава прокуратуры в части согласования кандидатур на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором согласно вышеупомянутой статьи Конституции, а также статьи 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁶⁵ от 17.01.1992 № 2202-1 (далее по тексту — Закон о прокуратуре) осуществляется регионами самостоятельно. Они определяют органы государственной власти для проведения процедуры согласования кандидатуры на должность прокуроров субъектов Российской Федерации.

В регионах данная процедура может быть закреплена отдельным нормативно-правовым актом, например, закон Воронежской области от 03.11.2015 № 142-ОЗ «О порядке согласования представления генерального прокурора Российской Федерации о назначении прокурора Воронежской области»¹⁶⁶, или может входить в нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность уполномоченного органа, например, статьи 34–42 Главы 6. Порядок избрания, назначения, согласования, освобождения от государственных и иных должностей правовых актах регионов не закреплены положения, регулирующие процедуру в случае отказа в согласовании (срок оформления, возможность повторного согласования и т. д.).

Конституционное право каждого человека на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, а также задачей нотариального обслуживания граждан определяет содержание отношений в области адвокатуры и нотариата. Вопросы оказания юридической помощи регулируются Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»¹⁶⁷, а также Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»¹⁶⁸.

В настоящее время на территории большинства субъектов Российской Федерации приняты Законы об оказании бесплатной юридической помощи среди них Воронежская¹⁶⁹ и Кировская¹⁷⁰ области, Республика Коми¹⁷¹, Самарская область¹⁷², Саратовская область¹⁷³, Ханты-Мансийский автономный округ¹⁷⁴, Чувашская республика¹⁷⁵, Московская область¹⁷⁶ и другие. В целях гармонизации федерального и регионального законодательства по вопросу функционирования системы оказания бесплатной юридической помощи был проведен анализ законов указанных регионов, с целью выявить наилучшие законодательные практики.

По структуре и полноте отражения норм, установленных в региональном законе, следует выделить наилучшие законодательные практики — законы Московской и Саратовской областей, однако в последнем имеет место перенесение положений федерального закона. Наиболее упрощенным, не освящающим те правовые аспекты, раскрытые в актах иных субъектов, является закон Кировской области. Дублирование положений федерального закона тоже является, по мнению автора, одной из распространенных региональных законодательных практик, которые утяжеляют и размывают законодательную основу и не способствуют пониманию гражданами закрепленных норм.

В законах данных субъектов уполномоченным исполнительным органом в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью назначено Правительство, например, в Московской и Саратовской областях. Однако, в Ханты-Мансийском автономном округе полномочия в данной сфере не отнесены ни к одному исполнительному органу, следовательно, не понятно какой орган несет ответственность за функционирование данной системы. Региональные власти имеют право на расширение федерального списка граждан, которые имеют право на получение бесплатной юридической помощи. В Ханты-Мансийском законе такое положение — в перечень включены представители малочисленных народов, являющиеся субъектами права традиционного природопользования, ведущие традиционный образ жизни, представители малочисленных народов, проживающие в сельской местности (в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов), для которых виды традиционной хозяйственной деятельности являются неосновным способом жизнеобеспечения, представители общественных организаций малочисленных народов, не имеющих статуса юридического лица (часть 1 статья 4 указанного выше закона. Подобное положение установлено в отношении полных кавалеров орденов Славы и (или) Трудовой Славы, Почетные — граждан Московской области в части 2 статьи 4 Закона данного субъекта). Право на расширение данного перечня были переданы регионам для того, что они могли в соответствии со своими особенностями дать дополнительные социальные гарантии для определенных категорий граждан, которые, по их мнению, нуждаются в данной помощи. Однако не все субъекты используют данные полномочия, например, в Самарской области и республике Коми полностью перенесены (дублированы) положения федерального закона. Следует отметить, что в большинстве анализируемых законах отсутствует регламентирование порядка обращения за получением бесплатной юридической помощи. Наличие таких положений способствует развитию системы оказания бесплатной юридической помощи, т. к. данная система становится более понятной для граждан. Практика закрепления норм, регламентирующих порядок обращения, существует в законе Чувашской республики, но не имеет широкого распространения.

Таким образом, проведенный анализ показал, что в региональном законодательстве существуют несколько проблем формирования правового регулирования системы бесплатной юридической помощи: дублирование положений федерального законодательства (в более чем 50%), не использование переданных полномочий субъектами Федерации (около 30%), в том числе отсутствие закрепления уполномоченного органа, закрепление дополнительных льготных категорий (например, как Ханты-Мансийском автономном округе). Наилучшими законодательными практиками во данному вопросу являются законы Московской области и Чувашской республики, в части регламентирования порядка обращения за получением бесплатной юридической помощи.

В качестве методологии устранения коллизий регионального и федерального законодательства предлагается следующее:

1. Отсутствие реальной возможности граждан воспользоваться процедурой конституционного контроля носит негативный характер, однако, предоставить доступ всем гражданам для подачи заявления о проверке конституционности норм следует с осторожностью, следует выделить стадии верификации допустимости таких заявления, т. к. не все из них соответствуют нормативным требованиям к обращениям. В Российской Федерации установлен так называемый «внутренний фильтр» конституционной проверки жалоб граждан путем превентивной верификации Секретариатом Конституционного суда Российской Федерации. Во Франции действует «внешний фильтр», когда верификация заявления осуществляется судом, в котором слушается дело заявителя. По мнению А. В. Антонова, в отличие от предварительного контроля, только последующий контроль следует рассматривать как полноценный конституционный контроль, поскольку он допускает проверку любого нормативного акта независимо от времени его принятия¹⁷⁷.

Статья 61-1 Конституции Французской Республики установила процедуру т.н. приоритетного вопроса о конституционности (le contrôle de constitutionnalité des lois) — последующего конституционного контроля, осуществляемого Конституционным советом Франции. Рассмотрение вопроса о соответствии закона Конституции происходит при соблюдении ряда требований. Самостоятельно граждане подать заявление в Конституционный совет права не имеют. Предметом рассмотрения в Конституционном совете может стать только вопрос, бывший предметом судебного разбирательства или возникший в судебном процессе, при этом уровень судебной инстанции значения не имеет: это можно сделать как в судах первой инстанции, так и апелляции или кассации. Заявление о проверке конституционности нормы рассматривается сначала Кассационным Судом или Государственным Советом, при положительном решении которых заявление направляется в Конституционный совет. Процедура последующего конституционного контроля предусмотрена только в отношении законодательных актов, и не позволяет осуществлять таким способом верификацию подзаконных нормативных правовых актов.

В этой связи предлагается распространить французскую практику последующего конституционного контроля на российскую практику мониторинга нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с учетом особенностей нашей страны. Считаем необходимым сформировать Конституционный совет, действующий при Конституционном суде Российской Федерации. Следует предусмотреть право граждан на обращение в Конституционный совет путем направления соответствующих заявлений в судебные инстанции первого уровня. Указанные заявления следует рассматривать судами в порядке, предусмотренном для рассмотрения заявлений о несоответствии нормативного правового акта государственного органа власти законодательству Российской Федерации. В случае выявления несоответствия регионального нормативного правового акта федеральному законодательству суд, рассматривающий соответствующее заявление, обязан передать его в Конституционный совет. Последний должен рассмотреть указанный нормативный акт субъекта Российской Федерации на предмет соответствия федеральному законодательству и принять соответствующее решение. Решение Конституционного совета следует считать обязательным для применения всеми судами на территории Российской Федерации.

2. Предлагается не использовать опережающее нормотворчество, т. к. оно не способствует формированию системности федерального и регионального законодательства и единообразию правоприменительной практики. При отсутствии федерального закона, регулирующего соответствующие правоотношения и принятии регионального акта с опережением федерального законодателя субъектам Российской Федерации следует воздержаться от установления в региональных законах общих начал и принципов законодательства.

3. Анализ регионального законодательства о недрах показал присутствие существенных различий в законодательных практиках, например, название закона, его структура, которые препятствуют ориентированию в положениях, закрепленных субъектами Федерации в своих законах. Выявлены лучшие практики: разделение участков недр на региональный фонд и местного значения, как, например, в законе Республики Саха (Якутия), закон Краснодарского края содержит нормы по антимонопольным требованиям. Распространение данных законодательных практик на территории других субъектов, а также приведение к единой структуре будет способствовать развитию системы законодательства о недрах, его гармонизации на федеральном и региональном уровнях и лучшему пониманию гражданами и бизнес-сообществом.

4. Необходимо создание единых требований к порядку проведения оценки эффективности налоговых расходов субъектов Российской Федерации с закреплением общего алгоритма (процедуры) ее проведения, определением единых принципов и методов ее проведения, установление субъектов (участников), осуществляющих данную процедуру. Для корректности и сопоставимости по регионам следует закрепить перечень налоговых льгот (налоговых расходов), а также распределить налоговые льготы (налоговые расходы) по группам полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

5. Проведенный анализ регионального законодательства о системе бесплатной юридической помощи выявил две разнонаправленные законодательные практики: дублирование федерального закона без учета региональных особенностей и, наоборот, не закрепление положений в рамках переданных полномочий субъектам Федерации. Обе практики являются не желательными, т. к. не способствуют развитию системы бесплатной юридической помощи.

При формировании федерального законодательства следует прямо указывать положения, требующие регулирования в региональном законодательстве, а также о нежелательности дублирования федерального закона, которые при необходимости можно заменить ссылками. Наилучшими законодательными практиками во данному вопросу являются закон Московской области, а также закон Чувашской республики, в части регламентирования порядка обращения за получением бесплатной юридической помощи.

6. Принцип совместного ведения разграничения предметов ведения, закрепленный в Конституции, заранее предусматривает возможность образования коллизий и пробелов в сфере совместного ведения. Предлагается наделить конституционные и уставные суды субъектов Федерации полномочиями по осуществлению предварительного контроля законов субъектов Федерации, которому должны подвергаться законы, принятые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, но до их промульгации вступившие в силу (до их подписания высшим должностным лицом, а также предлагаемые ими законопроекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Конституционный Суд РФ в этом случае может проводить последующий контроль действующих нормативных правовых актов в этой сфере

2.2. «Чувствительные» сферы правового регулирования системы законодательства Российской Федерации, наиболее подверженные образованию коллизий и пробелов

В процессе разграничения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов могут возникать коллизии и пробелы, связанные с недостаточно четким пониманием самого разграничения в сфере совместных полномочий. Анализ судебной практики по статьям Федерального закона «О недрах»¹⁷⁸ от 21.02.1992 № 2395-1 (далее Федеральный закон о недрах), устанавливающим разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной и региональной властью можно условно разделить на две категории: дела, связанные с проведением аукционов и конкурсов и связанные с незаконным пользованием недрами.

Первая категория дел. Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации было рассмотрено дело¹⁷⁹ по заявлению Федерального казенного предприятия «Приволжский государственный боеприпасный испытательный полигон» к органам власти Самарской области, проводящим в соответствии с законодательством аукционы, о признании недействительным аукциона. Коллегия по делу установила, что региональные органы власти могут определять порядок пользования участками недр местного значения. Однако месторождение Воздвиженское, на право пользование которым был проведен аукцион, находится в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации. Соответственно, коллегия Верховного суда органы власти Самарской области не обладали правом на проведение аукциона по данному месторождению. Похожее дело также было рассмотрено Верховным судом Российской Федерации с принятием такого решения по изученному делу¹⁸⁰. Таким образом, четкое установления и фиксирование категорий недр имеет существенное значение для дальнейшего разграничения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов. К этой же категории дел условно можно отнести нарушения при проведении аукционов и конкурсов в сфере отношений недропользования, где зачастую органы власти действуют за рамками своих полномочий.

Вторая категория дел. Арбитражный суд Свердловской области рассматривал дело¹⁸¹, в связи с заявлением Прокуратуры Российской Федерации о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного федеральным законом о недрах. Однако администрация указала на отсутствие у нее, как у органа местного самоуправления, полномочий на принятие правовых актов в сфере недропользования и соответствующего вида муниципального контроля, отметив, что данные полномочия можно назвать условно-собственными или делегированными, а делегирующий субъект в данном случае — Российская Федерация, а также ссылаясь на статью 19 Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой определено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами по вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Администрация таким образом полагает, что требования Прокуратуры неправомерны. Арбитражный суд Свердловской области изучив обстоятельства дела, пришел к выводу о правомерности бездействия администрации по факту непринятия мер по разработке и утверждению правового акта, отметив неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, регламентирующего проведение муниципального контроля, предусмотренного федеральным законом о недрах, и возложил на администрацию обязанность по разработке и утверждению соответствующего правового акта. Таким образом, данная категория дел тоже относится к разграничению полномочий Российской Федерации и ее субъектов, но в этом случае, представители