C. А. Старостин

Чрезвычайные административно-правовые режимы

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5+351

ББК 67.401.21

С77

Автор:
Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Зиборов О. В., доктор юридических наук, профессор, Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя.

Монография посвящена одной из важнейших проблем государственного управления в чрезвычайных ситуациях – проблеме правового регулирования и организации обеспечения чрезвычайных административно-правовых режимов. В ней не только рассмотрены такие режимы, но и приведена их классификация, даны ответы на вопросы, почему эти режимы названы чрезвычайными, а не какими-либо иными режимами – особыми, специальными, экстраординарными и т. п.

В основу классификации чрезвычайных административно-правовых режимов положены критерии классификации чрезвычайности ситуаций, что позволило не только встроить их в чрезвычайное законодательство Российской Федерации, но и выявить связанные с ними проблемы, определить направления их совершенствования.

В работе уделено значительное внимание событиям, связанным с COVID-19, проанализированы как проблемы правового регулирования в условиях пандемии, так и организации обеспечения режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.

Законодательство приведено по состоянию на 31 марта 2022 г.

Автором даны многочисленные определения, которые использованы в целях систематизации и обобщения изложенного материала. Монография будет интересна ученым, аспирантам и студентам высших учебных заведений, обучающимся по юридическим направлениям и специальностям, будет полезна и законодателям.

УДК 342.5+351

ББК 67.401.21

© Старостин С. А., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ОТ АВТОРА

Уважаемые читатели!

Вашему вниманию представляется очередная монография, посвященная одной из проблем государственного управления в чрезвычайных ситуациях (далее – ЧС). В ней будут рассмотрены чрезвычайные административно-правовые режимы, приведена их классификация. Почему чрезвычайные, а не особые, специальные, экстраординарные или еще какие-либо режимы, будет сказано далее, здесь же отмечу лишь один, но главный аргумент в пользу такого названия режимов – критерии чрезвычайности ситуаций, сформулированные мною еще много лет назад¹ и примененные мною для классификации чрезвычайных режимов, позволяют не только встроить чрезвычайные административно-правовые режимы в чрезвычайное законодательство Российской Федерации, но и выявить проблемы законодательства, определить направления его совершенствования.

Таким образом, для того чтобы ввести какой-либо административно-правовой режим, необходимо наличие чрезвычайной ситуации, ликвидировать которую, минимизировать ее негативные последствия без введения чрезвычайного режима, невозможно.

Необходимо предварить настоящее исследование некоторыми важными обстоятельствами.

Во-первых, монография является не только результатом многолетних моих исследований, но и трудов многих коллег, с которыми меня связывает многолетняя дружба и сотрудничество. Их позиции, мнения учтены в настоящей работе.

Во-вторых, значительное влияние на содержание монографии оказали события, связанные с эпидемией COVID-19, которые выявили существенные и неизвестные ранее проблемы как чрезвычайного законодательства, так и управления в чрезвычайных ситуациях.

В монографии дана оценка не только чрезвычайного законодательства, практики его применения в различных условиях, в том числе и предшествующих чрезвычайным ситуациям различного генезиса, но и оперативным решениям и действиям органов государственной власти, в значительной степени исполнительной власти, которые принимались в условиях ограниченности времени и ресурсов.

В-третьих, до настоящего времени ни законодатель, ни исполнительная власть никак не могут определиться с понятийным аппаратом в сфере государственного управления в чрезвычайных ситуациях. К каким отрицательным последствиям это приводит, будет показано далее на конкретных примерах, но сейчас только скажу, что в монографии будет применяться, на мой взгляд, более точная и объективно соответствующая действительности терминология, которая для меня и многих моих коллег и товарищей уже давно сложилась, но практически не применяется.

В-четвертых, понимая широту мнений относительно понятий правового режима, административно-правового режима, учитывая их многочисленные классификации и названия, в монографии особое место будет уделено признакам, критериям чрезвычайности конкретных ситуаций, на основании которых обычные правовые режимы не просто становятся чрезвычайными, они являются основаниями (заметьте, не обстоятельствами) введения того или иного чрезвычайного административно-правового режима.

В-пятых, каждый чрезвычайный административно-правовой режим будет аргументироваться конкретными примерами из практики функционирования органов государственной власти. В приложении будут приведены конкретные решения о введении того или иного чрезвычайного режима.

В целях экономии объема книги, исключения повторов уже опубликованных выводов и аргументов в монографии будут использованы следующие термины, определения которых даны мною в предыдущих работах и нет необходимости их повторять в данном исследовании. Просто приведу их.

Чрезвычайный административно-правовой режим – это вводимый в соответствии с федеральным законом² на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях специальный правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайная ситуация – обстановка, сложившаяся на определенной территории в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде, для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера.

Критерии чрезвычайности ситуации – необходимые и достаточные основания, при наличии которых органы государственной власти вправе ввести чрезвычайный административно-правовой режим на своей территории.

В монографии содержатся и другие определения, но я не считаю их важными, системообразующими для чрезвычайных административно-правовых режимов, а потому они будут даны в тексте работы.

В заключение каждого параграфа монографии, посвященного определенному режиму, будут сформулированы признаки данного режима.

Монография будет интересна ученым, полезна аспирантам и студентам высших учебных заведений, обучающимся по юридическим направлениям и специальностям.

Уверен, что монография будет полезна и законодателям, поскольку ее практические предложения направлены на совершенствование чрезвычайного законодательства. Уже сегодня необходимо начинать работу по исправлению ошибок и недостатков, выявленных при ликвидации эпидемии COVID-19. Депутатам ГД РФ, избранным в сентябре 2021 г., данная работа поможет это сделать.

§ 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ.
ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И КРИТЕРИИ, КЛАССИФИКАЦИЯ

Понятия «режим», «правовой режим», «чрезвычайный правовой режим», их сущность, содержание в современной юридической науке и практике правового регулирования до сих пор вызывают немало дискуссий. И это при том, что научных публикаций в этой сфере существует значительное количество. Но практика показала, что непродуманное и порой неправовое применение этих режимов, введение новых видов режимов, не установленных правовыми нормами (режимы повышенной готовности, самоизоляции, изоляции³) еще больше усугубляет ситуацию, вызывает непонимание и отторжение у граждан, неправомерное применение мер принуждения и нарушение законности⁴. Для административного права, применительно к решению задач исполнительной власти в сфере государственного управления, этот термин приобретает иную смысловую окраску, связанную с властными формами и методами правового регулирования.

К сожалению, в настоящее время пробелы правового регулирования в сфере государственного управления при ЧС вынуждают исполнительную власть в условиях отсутствия времени и необходимости защиты населения и территорий от ЧС принимать решения, выходящие за пределы правового поля. Это оправданно вызывает у граждан и организаций отрицательные оценки.

Одним из первых отечественных ученых, исследовавших правовой режим обеспечения безопасности, был санкт-петербургский профессор В. М. Гессен, среди многочисленных работ⁵ которого особо выделяется монография «Исключительное положение»⁶. Именно в этой работе впервые было доказано, что для эффективной защиты прав и свобод граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций необходимы особые формы государственного управления, в том числе временно ограничивающие права и свободы.

Впервые В. М. Гессен написал о необходимости введения особых правовых режимов: в условиях возникновения обстоятельств, угрожающих безопасности граждан и государству, вполне возможно наделение исполнительной власти чрезвычайными мерами, в том числе мерами принуждения, ограничивающими права и свободы граждан. Но в целях исключения произвола исполнительной власти и обеспечения законности эти меры должны быть заранее установлены законом, вводиться должны нормативным правовым актом, в котором они должны быть исчерпывающе перечислены.

В более поздних работах правовой режим не стал предметом научных исследований и большинство работ того времени было акцентировано на исследованиях проблемы обеспечения законности, причем в различных аспектах – законности в государственном управлении, механизме обеспечения законности, роли институтов гражданского общества в соблюдении законности, профилактики правонарушений, организации контроля и надзора и т.п.⁷

Начиная с середины прошлого века выходят из печати многочисленные работы, посвященные исследованиям проблем правового регулирования в особых условиях, чрезвычайных ситуациях, когда требуются особые формы государственного управления, в том числе в целях защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной и государственной безопасности. В это время активно стал использоваться термин «правовой режим», исследуются проблемы введения таких режимов⁸.

А. Е. Наташев и Н. А. Стручков понимают под правовым режимом как установленные государством правила поведения, так и совокупность мер и ограничений, необходимых для достижения необходимых результатов⁹.

С. М. Зырянов под правовым режимом понимает «комплексы правовых средств, с помощью которых устанавливаются более или менее стабильные, устойчивые административно-правовые порядки функционирования каких-либо объектов или деятельности каких-либо субъектов, представляют значительный теоретический и практический интерес в современной правовой реальности, характеризующейся повышенной изменчивостью, неустойчивостью, поскольку обеспечивают управляемость не только в обычных условиях, но и при возникновении экстраординарных ситуаций»¹⁰.

Обратим особое внимание на признаки ситуаций, которые ученый называет экстраординарными и при которых необходимо введение такого правового режима – это повышенная изменчивость и неустойчивость ситуации. Автор, к сожалению, не называет иные необходимые и достаточные основания, при которых может и должен быть введен такой режим, а также условия, необходимые для его введения.

Достаточно часто на практике понятие «режим» применяется в широком смысле и может включать как правовые, так и не правовые средства воздействия на общественные отношения, что особенно отчетливо показали неправомерные решения органов государственной власти в условиях эпидемии covid-19. Более того, при определенных условиях мы считаем вполне приемлемым некоторый выход из правового поля и регулирование определенных отношений в чрезвычайных ситуациях вполне может быть если не оправдано, то, по крайней мере, возможно. Заразу легче подавить в зародыше и чем раньше в ситуацию смогут вмешаться компетентные органы власти, тем легче последствия и быстрее нормализуется ситуация¹¹. Тем не менее важно в последствии дать необходимую правовую оценку примененных мер и ограничений и совершенствовать законодательство. Сущность правового режима состоит в абсолютном приоритете правовых средств достижения целей, что и отличает его от режима вообще¹².

Понятие режима в последние годы приобретает все большие признаки и характеристики, которые требуется учитывать при конструировании норм, регулирующих не только введение мер и ограничений. Сложилась ситуация, когда существуют как режимы, которые в большей или меньшей степени урегулированы нормами права (режимы ЧП, ВП, ЧС, КТО, ЗАТО и др.), так и режимы, применяемые не только в обиходе (режимы функционирования, финансирования, экономии и др.), но и устанавливаемые вне правового поля (режимы изоляции и самоизоляции¹³).

Важной работой последних лет стала коллективная монография, подготовленная в институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ¹⁴. Давая оценку этой монографии А. В. Мартынов, М. В. Никифоров и И. Ф. Ляпин утверждают, что содержание «административно-правовых режимов в настоящее время уже не может сводиться только к особому порядку функционирования его субъектов, направленному на обеспечение нормального функционирования жизнедеятельности государства, преодоление чрезвычайных ситуаций или предупреждение правонарушений в соответствующей сфере государственного управления¹⁵.

Система административно-правовых режимов развивается, формируются новые административно-правовые режимы, при этом отчетливо просматривается тенденция появления принципиально новых административно-правовых режимов, основанных не на запретах, а на привилегиях и льготах, преимуществах»¹⁶.

Действительно, авторы названной монографии пишут не только об особых административно-правовых режимах, но и о режимах, направленных на решение экономических, социальных и иных задач, но к предмету нашего исследования такие режимы отношения не имеют, поскольку не являются чрезвычайными. Да, это особые режимы, но какое отношение они имеют к чрезвычайным ситуациям? Никакого.

Ученые-теоретики, понимая важное значение режимов в правовом регулировании, проводят исследования, посвященные анализу всего их многообразия и выявлению присущих особенностей, характерных черт, а также того общего и отличительного, что позволяет объединить рассматриваемые режимы в одну категорию – правовой режим.

Так, Л. А. Морозова считала правовой режим результатом регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений¹⁷. В. Б. Исаков, раскрывая сущность понятия «правовой режим», полагал, что его основой является социальный режим, нашедший закрепление в правовых нормах и обеспеченный совокупностью юридических средств¹⁸.

По его мнению, социальный режим представляет собой относительно устойчивую взаимосвязь социального объекта (явления, процесса, института) с другими социальными объектами, обеспечивающую достижение некоторых целей. В структуре социального режима он выделяет три элемента, наиболее полно характеризующие его сущность: объект (носитель режима), среду существования объекта и содержание режима¹⁹.

Нам представляется, что автор, раскрывая сущность режима, называет, во-первых, не все его признаки и перечисляет не существенные, а второстепенные из них. Во-вторых, в приведенном понятии режима допущена путаница принципиальных управленческих терминов – объекта и субъекта, оснований и условий, полномочий и функций.

На это в своем диссертационном исследовании уже обратила внимание П. В. Космынина, которая на примере В. Б. Исакова, анализирующего режим транспортного обслуживания населения, показала, что объектом-носителем режима является социальный институт – транспортное обслуживание, а среду функционирования режима составляет социальная сфера общественной жизни.

По поводу содержания режима П. В. Космынина пишет: «поскольку в содержании социального режима выделяются две группы параметров: первая характеризует те условия, которые создает среда носителю режима, вторая – требования к носителю режима, ответственность за осуществление своей функции… условиями режима транспортного обслуживания являются уровень финансирования со стороны государства, усилия, направленные на модернизацию и обеспечение соответствующего технического состояния транспорта, программы по развитию путей сообщения и т.п. Но в этом случае, какие требования может предъявить государство транспортному обслуживанию как к носителю режима?! На наш взгляд, требования могут предъявляться лишь к гражданам, организациям и их должностным лицам, которые, в силу своей компетенции или рода занятий обязаны обеспечивать соответствующий уровень транспортного обслуживания населения»²⁰.

Со своей стороны отметим, что в данной части монографии мы не будем подробно освещать все признаки режима, это будет сделано несколько дальше и применительно к конкретным чрезвычайным режимам. Но перечислим только лишь те важные признаки режима, которые являются необходимыми и достаточными для понимания его содержания и которые позволяют правоприменителю не делать вынужденных ошибок при его использовании.

Это следующие признаки:

– обстановка (ситуация), которая требует введения режима;

– условия введения режима;

– правовые основания и порядок введения режима;

– субъект, которому законом предоставлено право ввести режим;

– форма правового акта управления, которым вводится режим;

– меры и ограничения, применяемые в целях введения режима;

– формы управления, применяемые при введении режима;

– полномочия органов государственной власти той территории, на которой вводится режим;

– силы и средства, обеспечивающие исполнения требований режима.

Можно назвать еще и некоторые иные признаки режима, такие как порядок утверждения правового акта о введении режима высшими органами государственной власти, порядок введения и применения временных мер и ограничений, условия применения специальных сил и средств органа, обеспечивающими режим²¹. Все эти признаки, конечно, важны, но не вносят ничего существенного в понимание содержания режима.

В основе многих современных исследований режимов лежат труды С. С. Алексеева, который определяет правовой режим как порядок регулирования, выражающийся в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования²².

Важным выводом С. С. Алексеева является его утверждение о том, что в основе классификации отраслей права лежат не только предмет и метод правового регулирования, но и юридические особенности, обусловленные предметом регулирования, что является также важным признаком соответствующей отрасли права и образует особый юридический режим регулирования (правовой режим)²³.

С. С. Алексеев разделил все виды режимов на первичные (общие) и вторичные (специальные). Первые – режимы, устанавливающие общие способы правового регулирования, вторые являются продолжением, модификацией первых (общих) режимов, носят ярко выраженный отраслевой характер, воплощающийся в применении особых мер и ограничений, запретов или позитивных обязываний.

Несколько иную, многоуровневую классификацию режимов по принципу «общее – специальное» предложил С. М. Зырянов, по мнению которого наиболее общим режимом для административного права является административно-правовой режим, устанавливаемый нормами административного права и который реально существует и может быть охарактеризован как комплекс административно-правовых средств – запретов, дозволений, обязываний, разрешений. Но по мнению ученого существует также множество вторичных, специальных административно-правовых режимов, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. В доказательство этого автор называет режимы особо охраняемых природных территорий, водных объектов, государственной границы, закрытых административно-территориальных образований, опасных производственных объектов и т.д.²⁴ К сожалению, С. М. Зырянов не анализирует все эти режимы с точки зрения их чрезвычайности.

Существует множество работ, посвященных исследованиям правовых режимов, в которых для их классификации применяется тот же критерий – общие и специальные, но с различными интерпретациями, с учетом особенностей той отрасли права, в которой классификация осуществляется. Так, Н. В. Румянцев также выделяет общие и специальные режимы, но утверждает, что общие являются относительно стабильными, не ограничены временными рамками, а специальные режимы вводятся лишь в случаях необходимости усиления защиты охраняемых общественных отношений. К специальным административно-правовым режимам он относит режимы чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации²⁵.

Соглашаясь с автором, что все правовые режимы можно разделить на две группы – общие и специальные, мы считаем ошибочными некоторые его выводы. Так, утверждается, что общие режимы являются стабильными и не ограничены во времени. Во-первых, что автор понимает под стабильностью режима? Если стабильность – это устойчивость и равновесие системы, способность ее функционировать без изменения основных элементов (системы, структуры, функций и т.д.), то тогда стабильность не имеет отношения к режиму. Режим — это всегда относительно резкие, часто системные изменения как условий функционирования, так и самой системы управления. На то он и режим, что он вводится с определенными целями и в определенных условиях.

Во-вторых, любой режим – это особая форма управления, в определенной степени чрезвычайного управления, и он по определению не может быть постоянным, не ограниченным временем режимом. В противном случае это режим чрезвычайного функционирования органов управления и общественной жизни, который не может продолжаться долго. Конечно, есть многочисленные примеры режимов, которые действуют годами, но называть такие режимы чрезвычайными ошибочно, это уже не режимы функционирования органов государственной власти и жизнедеятельности населения, это скорее режим обеспечения функционирования этой власти, ее поддержки.

Наконец, по какой причине и по каким критериям Н. В. Румянцев к специальным административно-правовым режимам относит лишь указанные четыре режима? Из анализа содержания монографии и еще более ранней его докторской диссертации²⁶ нельзя сделать какой-либо вывод ни о выбранных им критериях, ни о правильности приведенной классификации. Так, не отнесен к специальным режимам режим повышенной готовности РСЧС²⁷, предусмотренный Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (далее – закон о ЧС)²⁸, режим особого положения, другие режимы.

Причиной этого является то, что и Н. В. Румянцев, и многие другие авторы, употребляя для характеристики какого-либо режима термины «особый», «специальный», «экстраординарный» не желают, либо не могут определить, что же они вкладывают в эти понятия. Поскольку предметом нашего исследования являются чрезвычайные административно-правовые режимы, рассмотрим их более подробно.

Заметным вкладом в теорию специальных административно-правовых режимов стала диссертация В. Б. Рушайло²⁹, в которой не только дано определение понятия такого режима, но и сформулированы его признаки и отличия от обычных правовых режимов. Под специальным административно-правовым режимом понимается форма государственного управления, допускающая ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной меры, обеспечиваемые средствами административно-правового характера и направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Как видим, к признакам специального административно-правового режима автор относит лишь то, что это форма государственного управления; что она предполагает введение ограничений прав и свобод физических и юридических лиц; средства административно-правового характера направлены на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Научная ценность этого определения ничтожна, поскольку в нем нет ни одного признака, по которому тот или иной административно-правовой режим можно отнести к специальным. Кроме того, некоторые перечисленные признаки вообще не имеют отношения к режиму.

Заметной работой, в которой исследовались специальные административно-правовые режимы, стали диссертации А. А. Балтовского и В. В. Михайлова, в которых было введено новое понятие «экстраординарный административно-правовой режим». В первой диссертации под таким режимом понимаются предусмотренные законом правовые ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества, государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве; всемерно способствуют их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления.

Как видим, автор не разделяет экстраординарные режимы на социальные и природно-техногенные. В качестве критериев классификации экстраординарных режимов он использует степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания чрезвычайных процессов, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, цепной характер негативных последствий³⁰.

Мы полагаем, что автор прав, когда пишет об интенсивности воздействия угроз, их масштабности, но все остальные признаки никакого отношения к экстраординарности, специальности режима не имеют. Временный характер имеют любые режимы – и обычные, и специальные, все они могут быть краткими или продолжительными. То же касается и влияния угроз на сферы общественной жизни. Любые угрозы в большей или меньшей степени влияют на это, но утверждать, что это имеет непосредственное отношение к экстраординарным режимам, ошибочно.

Наконец, не могу не сказать о неудачности используемого названия режимов – «экстраординарные». «Экстра» означает выход за границы чего-либо, снаружи чего-то. Ординарность – обычность, заурядность и т.п. Как нам представляется, стремление использовать красивый термин не несет важной смысловой нагрузки, не подчеркивает какую-либо особенность режима, его признаки и не имеет значения для его определения. Термин «специальный» более удачен, видимо потому он чаще и применяется.

Во второй диссертации определения понятия «экстраординарный административно-правовой режим» нет. Автор использует в своей работе термин «экстраординарные специальные административно-правовые режимы», которые считает разновидностью правовых режимов, применяемых в условиях, когда иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными. По его мнению, экстраординарные специальные административно-правовые режимы вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, а равно вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п.³¹

В названной работе автор к специальным административно-правовым режимам отнес все режимы, которые только возможны, не выделяя в них различий или особенностей. Хотелось бы отметить важный факт, который характеризует как научную, так и практическую значимость классификации таких режимов: из названия диссертации следует, что в ней речь идет только об административно-правовых режимах функционирования МЧС России, но в работе кроме природно-техногенных ситуаций рассматриваются и многие другие, к которым МЧС России прямого отношения не имеет.

В обеих указанных работах авторы не выделяют различия административно-правовых режимов от экстраординарных режимов, что дает нам основание утверждать, что они используют термин «экстраординарные» исключительно для того, чтобы подчеркнуть угрозу режимов, их чрезвычайность и исключительность. Но из названия таких режимов чрезвычайными административно-правовыми режимами уже следует это, а потому мы считаем использовать термин «экстраординарность» для усиления понятия необходимости нет. Более того, это внесет дополнительную сложность в понимании таких режимов и их практическом применении.

Мы считаем, что для характеристики чрезвычайных административно-правовых режимов³² необходимо подчеркнуть следующие их признаки. Во-первых, они вторичны по отношению к правовым режимам. Но вторичны они не потому, что мы их называем административными, а иные режимы таковыми не являются. Они административные только лишь потому, что применяются органами исполнительной власти. Их вторичность в том, что обычные режимы являются родовыми режимами, а чрезвычайные представляют собой их различные виды, которые имеют особые отличия и признаки, непосредственно связанные с чрезвычайными ситуациями.

Во-вторых, чрезвычайные административно-правовые режимы, включая в себя признаки предмета и метода административного права, являясь управленческими режимами, изначально применяются для формирования органов управления в сложившихся чрезвычайных ситуациях и организации их эффективного функционирования, используют специальные силы и средства для ликвидации последствий, которые не применяются в обычных режимах и без которых восстановить повседневную жизнедеятельность невозможно. Следует заметить, что последний признак чрезвычайного режима не используется при определении режима чрезвычайной ситуации, сформулированного в законе о ЧС.

В-третьих, чрезвычайные правовые режимы предусматривают заблаговременное перераспределение функций управления в целях повышения управляемости в условиях дефицита времени, сил и средств. Этот признак не характерен для обычных правовых режимов.

В-четвертых, чрезвычайные правовые режимы допускают создание временных органов управления, которые либо вместе с органами исполнительной власти территории, на которой введен чрезвычайный режим, исполняют необходимые функции, либо вовсе заменяют эти органы.

Наконец, в-пятых, важным признаком чрезвычайных правовых режимов является обязательное, точное, исчерпывающее, применяемое к каждому чрезвычайному режиму, установление временных мер и ограничений прав и свобод граждан и организаций. Отметим важное условие введения ограничений прав и свобод человека и гражданина: они могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства³³. Очевидно, что для каждого чрезвычайного режима эти временные меры и ограничения различны³⁴.

В заключение параграфа классифицируем чрезвычайные административно-правовые режимы и дадим необходимые для дальнейшего исследования определения³⁵. В этих целях в качестве критерия классификации таких режимов будем использовать лишь сферу общественных отношений, которые необходимо урегулировать с их помощью.

Разделим все чрезвычайные административно-правовые режимы на три группы социального, природно-техногенного и комбинированного характера. В этой части параграфа мы не будем их характеризовать, в монографии предусмотрены специальные для этого параграфы, лишь отметим, что к третьей группе режимов мы относим те, которые могут быть введены по основаниям, не относящимся ни к социальным, ни природно-техногенным ситуациям. Такие ситуации возникают в природе или техносфере и связаны с вмешательством человека. В литературе можно встретить такие их названия, как комбинированные, антропогенные и др.³⁶

По способу правового регулирования классифицируем чрезвычайные административно-правовые режимы на конституционные (режимы военного и чрезвычайного положения) и установленные федеральными законами (режимы контртеррористической операции, закрытого административно-территориального образования, чрезвычайной ситуации, карантина³⁷. Обратим внимание, что некоторые административно-правовые режимы, которые установлены федеральными законами, мы не относим к чрезвычайным режимам, поскольку они не имеют для этого необходимых признаков. Примером такого режима является режим государственной границы³⁸.

Существует несколько чрезвычайных административно-правовых режимов, которые не установлены федеральными законами, но которые, по нашему мнению, должны найти свое место в системе чрезвычайного законодательства России. Это режимы особого положения, повышенной готовности, изоляции. Им посвящены отдельные параграфы монографии.

Теперь сформулируем необходимые термины.

В широком понимании режим – это особая форма управления, отличающаяся властным характером, высокой степенью определенности, конкретизации и четкости управленческого воздействия на определенную группу общественных отношений.

Чрезвычайный административно-правовой режим – это особая, часто единственная форма управления, применяемая для регулирования конкретных явлений, процессов и отношений, представляющих угрозу для граждан, общества и организаций. Эти режимы обладают спецификой, исключительной важностью для граждан, общества и организаций.

Важно не допустить расширения числа таких чрезвычайных режимов, поскольку они носят чрезвычайный и временный характер, ограничивают права и свободы, это ненормальное функционирование государства и общества. Каковые последствия введения режима самоизоляции мы и наблюдали во время эпидемии коронавируса в 2019–2020 гг. Чрезвычайные режимы на то и чрезвычайные, что должны быть максимально короткими, обуславливаться только задачами ликвидации последствий чрезвычайной ситуации и необходимостью нормализации обстановки.

Признаки чрезвычайных административно-правовых режимов:

1. Цель применения режима: обеспечение безопасности и защита граждан, общества и государства от чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного и комбинированного характера.

2. Упрощенные процедура введения и порядок применения режима. Чрезвычайные административно-правовые режимы устанавливаются исключительно в случаях и в пределах, установленных федеральными законами.

3. Срочный характер режима: продолжительность определяется задачами введения режима, сложностью сложившейся ситуации, но он не может быть длительным.

4. Особая форма управления территорией, на которой введен чрезвычайный правовой режим. При этом могут быть либо ограничены, либо вовсе лишены своих полномочий органы управления этой территории.

5. Комплекс специальных правовых средств, применяемых при введении чрезвычайных административно-правовых режимов. Они обусловлены целями введения режима: специфической чертой режима является жесткость, высокая степень четкости управленческого воздействия. Для чрезвычайного правового режима такая особенность проявляется в преобладании в юридическом регулировании запретов и позитивных обязываний. Общедозволительный тип правовой регламентации противоречит сути чрезвычайного правового режима регулирования.

6. Специальные силы и средства, применяемые для обеспечения чрезвычайного режима, без которых ликвидация последствий и восстановление повседневной жизнедеятельности невозможно.

Таким образом, чрезвычайный административно-правовой режим есть временно установленная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации особая форма правового регулирования, основанная на преобладании юридических запретов и позитивных обязываний и применяемая для оказания казуального нормативно-регулятивного воздействия на явления, процессы, отношения, имеющие опасность для личности, общества и государства и предусматривающая введение мер и ограничений прав и свобод человека и гражданина.

Заканчивая настоящий параграф, считаю необходимым проанализировать критерии, на основании которых мы можем не просто отнести ту или иную ситуацию к чрезвычайной, но и выбрать для ее противодействия и ликвидации последствий соответствующий чрезвычайный административно-правовой режим.

Анализ критериев чрезвычайности возникшей ситуации начнем с соотнесения чрезвычайных ситуаций с другими, близкими понятиями, четко разграничим их. Такими понятиями являются опасность, риск, кризис, конфликт.

Что касается определения чрезвычайной ситуации, то существует легальное определение, в предисловии монографии мы сформулировали свое определение, ограничимся теперь только другими понятиями.

Опасность – воздействие на человека неблагоприятных или даже несовместимых с жизнью факторов (И. Кузьмина и С. Романова)³⁹. Несколько шире рассматривает опасность Г. И. Демин, выделяя внутренние и внешние опасности. К внутренним опасностям он относит социально-экономические (демонстрации, забастовки, столкновения, митинги, бунты); социально-демографические (деятельность молодежных, студенческих и иных организаций); социально-политические (деятельность политических партий, общественных объединений, движений, направленные на нарушение территориальной целостности государства; противоправные действия партий экстремистского толка; деятельность религиозных сект)⁴⁰.

Возможна классификация опасностей по масштабам и размерам захватываемой ими территории (местные, территориальные, региональные, национальные). Степень и масштабы опасности определяются размерами явления, организованностью и силой участников конфликта. Такое разделение имеет важное значение, поскольку требуется координация государственных структур, участвующих в ликвидации чрезвычайной ситуации; создание общегосударственной системы реагирования; разработка индикаторов и критериев для прогнозирования явлений, анализа динамики их развития.

Риск. Наиболее часто под риском понимают произведение величины события, например ущерба от чрезвычайных ситуаций, на меру возможности наступления этого события. Иначе говоря, одни авторы рассматривают риск как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций⁴¹. Другие – несколько упрощенно определяют риск, называя его количественной мерой уровня опасности⁴².

На наш взгляд, достаточно полно и убедительно раскрывает понятие риска С. М. Мягков, понимая под ним возможность нежелательных последствий какого-либо действия или течения событий. Следует подчеркнуть, что хотя речь идет о чрезвычайных ситуациях природного характера, тем не менее, в формулировку вложены как объективный, так и субъективный характеры возможных явлений. Это подтверждает и сам автор, когда к основным видам риска он относит не только природный, но и техногенный, и социальный риски⁴³.

Наличие опасностей и риска еще не означает, что обстановка может быть чрезвычайной, кризисной. Для этого необходимо, чтобы она была острой настолько, что затрагивала бы многие слои общества, требовала бы необычных и интенсивных способов реагирования не нее. Данная ситуация не может быть устранена обычными мерами, используемыми при повседневных условиях, эти меры уже не являются эффективными. Эффективность же результатов, в свою очередь, напрямую связана со временем вмешательства и сроком разрешения ситуации.

Кризис. Под кризисом⁴⁴ мы понимаем тяжелое переходное состояние, затруднительное положение. Основными характеристиками кризиса являются его устойчивость и длительность⁴⁵, широта распространения явления, его острота, его продолжительность⁴⁶.

Говоря о продолжительных экономических кризисах 1920-х и 1990-х гг. и отмечая, что негативные явления охватывают при этом все сферы жизни общества, В. Н. Кудрявцев особо подчеркивает остроту данного явления. Острота кризиса сравнивается им с глубиной затронутых жизненных интересов человека и формами отношений людей, связанных с кризисом и попытками его преодоления. Чем серьезнее кризис затрагивает интересы людей, тем он острее.

Острота кризиса всегда связана с выходом кризиса за рамки индивидуальных интересов и затрагиванием общих ценностей, когда социальная система чрезмерно жестка и трудно поддается изменениям, когда возрастает продолжительность кризиса. Кризис не обязательно должен быть длительным, но его острота возрастает по мере его разрастания и углубления⁴⁷.

Для нас важно подчеркнуть, что кризис носит остро выраженный характер, затрагивает интересы многих слоев общества, нарушает условия их жизнедеятельности, т.е. можно говорить о совокупности обстоятельств, сложившихся на определенной территории в результате какого-либо явления и характеризующихся негативными последствиями.

Под кризисами или кризисными ситуациями М. А. Громов и И. Е. Ложкин понимают чрезвычайные ситуации, угрожающие суверенитету и основам конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующие принятия от общества и государства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационно-правовых мер по их устранению. Они выделяют четыре вида кризисов, а именно: 1) внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня вооруженного конфликта; 2) вооруженный конфликт немеждународного характера низкой интенсивности; 3) вооруженный конфликт немеждународного характера высокой интенсивности; 4) международный вооруженный конфликт⁴⁸.

Можно согласиться с авторами, что кризисы, при определенных условиях, могут угрожать жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов. Но если под кризисом мы понимаем чрезвычайную ситуацию, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, а именно так ЧС определяется в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то вряд ли можно найти ЧС, которая бы угрожала суверенитету и основам конституционного строя государства.

А. И. Гуров и Б. С. Тетерин определяют кризисную ситуацию, рассматривая ее как уровень обострения противоречий между политическими силами в стране, когда происходят резкие и коренные изменения в социально-политической жизни государств, а также серьезные осложнения в международном положении⁴⁹.

На наш взгляд, кризисная ситуация не всегда может быть вызвана только обострением противоречий политических сил. Возможны кризисные ситуации и в социальной сфере, и в экономике (например, финансово-экономический кризис в России в 1997–1998 гг.). Кризисные ситуации не обязательно захватывают интересы всего государства, они могут возникать в отдельных его регионах. По данным Росстата почти в 20 субъектах Российской Федерации региональный долг превышал более чем на 50% превышает собственные доходы, что считается опасным уровнем долговой нагрузки.

Следует подчеркнуть, что понятия «кризис» и «кризисная ситуация» не равнозначны, не являются синонимами. Не следует отождествлять кризис, кризисную ситуацию и с чрезвычайной ситуацией, поскольку на практике это приводит к негативным последствиям, смешению понятий и путанице в действиях⁵⁰.

Соотнесем понятия «опасность» и «риск» с понятием «чрезвычайная ситуация». Для нас представляется важным, что категории «риск» и «опасность» не просто близки по смыслу, но и взаимосвязаны, что риск для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, условий жизнедеятельности людей возникает при наличии опасности, является ее следствием⁵¹, а при определенных условиях, в результате каких-либо событий может наступить кризис.

Конфликт – сложное социальное явление, наиболее острый способ разрешения существенных противоречий, заключающийся в противодействии субъектов конфликта, обычно сопровождающийся негативными последствиями. Конфликт в обществе обычно играет ключевую роль. Для нас же наиболее важны другие характеристики конфликта, а именно: его острота, степень интенсивности, его последствия.

Следствием социальных конфликтов (между личностями, социальными группами, государствами) являются чрезвычайные ситуации социального характера. Конфликты между различными социальными группами могут быть межнациональными, межэтническими, межконфессиональными, трудовыми, криминальными и т.д.

Межэтнические, межнациональные конфликты, связанные с уровнем национального самосознания, наличием в обществе проблем, оказывающих давление на национальное бытие, наконец, с наличием политических сил, способных использовать эти факторы в борьбе за власть представляет собой крайнюю форму внутригосударственного конфликта. Опыт бывшего Советского Союза и России в настоящее время показывает, что негативные последствия таких конфликтов могут затрагивать интересы многих тысяч людей, нарушать их условия жизнедеятельности.

Последствиями трудовых конфликтов могут быть блокирования транспортных магистралей, нападения на правоохранительные и охраняемые объекты, массовые беспорядки и т.д. В результате чего могут быть жертвы среди населения с причинением значительного экономического ущерба.

Таким образом, обобщив основные характеристики, признаки чрезвычайных ситуаций, опасности и негативные последствия, которые возникают в результате социальных конфликтов, можно выделить некий наиболее существенный признак чрезвычайных ситуаций, который можно было бы использовать в качестве критерия классификации ЧС.

Такими критериями чрезвычайности, критериями, которые, на наш взгляд, могли бы стать основанием не только для типологии чрезвычайных ситуаций, но и основаниями введения чрезвычайных административно-правовых режимов являются негативные последствия тех или иных явлений и способы реагирования на них. Более широко их можно представить следующим образом: а) многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью; б) ущерб (угроза) окружающей природной среде; в) значительные материальные потери; г) нарушение условий жизнедеятельности людей⁵².

Учитывая специфику государственного управления в ЧС, сложившуюся практику, по мнению автора, можно добавить к перечисленным критериям еще и некоторые другие. Чрезвычайные ситуации требуют немедленного и адекватного реагирования на них. Высокая эффективность такого реагирования невозможна в режиме повседневной деятельности органов государственной власти. Практика подтверждает, что скорейшее реагирование позволяет избежать более тяжелых последствий, принять необходимые меры по оказанию помощи пострадавшим, быстрее и эффективнее ликвидировать последствия. Силы и средства, используемые при этом, должны соответствовать степени возникшей угрозы и давать возможности с минимальными негативными последствиями ликвидировать ее. Речь идет о способах реагирования и влияния на ситуацию с целью восстановления нарушенного нормального состояния, т.е. о создании оперативных органов управления (оперативных, объединенных штабов) и проведении специальных операций.

Но возможны ситуации, например, в результате взрыва на химическом предприятии или пожара, когда неясен характер такой ситуации, криминальна она или нет. Как и кому тогда реагировать на данную ситуацию, каковы задачи МЧС России, правоохранительных органов? Ясно одно, перед и МЧС России, и МВД России всегда стоят первоочередные задачи, связанные со спасением и эвакуацией людей, охраной общественного порядка, вне зависимости от причин возникшей ситуации, а уже затем, в процессе ликвидации ЧС, требуется выяснить эти причины и принять меры, соответствующие характеру, масштабу ситуации.

Заканчивая анализ критериев чрезвычайности, коротко рассмотрим этапы развития чрезвычайной ситуации, что позволит нам более точно установить время введения административно-правового режима, его продолжительность и многие другие важные факторы. Этапы развития ЧС можно разделить на три основные стадии: 1) зарождение ЧС; 2) возникновение собственно события, вызывающего ЧС; 3) ликвидацию ЧС. В управлении в соответствие со стадиями ЧС можно определить следующие стадии: оперативное реагирование на ЧС; чрезвычайное управление; ликвидация ЧС.

Первый этап – оперативное реагирование. Установление факта ЧС, предварительная оценка обстановки, мобилизация органов чрезвычайного управления, задействование мобильных сил (противопожарных частей, органов внутренних дел, медицинской помощи), информация вышестоящих органов.

Второй этап – чрезвычайное управление. Аварийно-спасательные работы и их обеспечение, эвакуация населения, разведка пострадавших районов и оценка возможностей для оказания помощи пострадавшим, оценка готовности сил и средств, инженерно-спасательные работы. На этом этапе принимается решение и уточняется план ликвидации ЧС: объем работ, их характер, первоочередность, организация управления, взаимодействие, всестороннее обеспечение и т.п.

Третий этап – ликвидация ЧС. Восстановление жизнедеятельности региона, восстановление и развитие социально-экономического потенциала, передача управления местным органам.

На каждой из этих стадий органы исполнительной власти выполняют специфические задачи.

На первой стадии происходит подготовка сил и средств к выполнению задач по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. При обострении оперативной обстановки может возникнуть необходимость переброски сил и средств в определенное место.

Вторая стадия включает в себя работу органов управления и системы управления в целом, с учетом создания в ее структуре дополнительных звеньев по руководству оперативно-служебной деятельностью собственных подразделений, оперативно-следственных групп, иных приданных сил и средств в районе выполнения задач.

Третья стадия охватывает выполнение органами управления мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе ЧС, оказание помощи территориальным органам исполнительной власти.

Накопленный опыт ликвидации межнациональных конфликтов во время землетрясений в Спитаке и Нефтегорске, взрыва на Чернобыльской АЭС, массовых беспорядков на Болотной площади и т.д. свидетельствует о том, что первый этап управленческой деятельности является во многом определяющим для всех последующих. Именно на данном этапе вырабатывается решение на подготовку и применение сил и средств, осуществляется предварительное планирование их использования, организуется целенаправленная подготовка личного состава, органов управления и всех видов обеспечения. От готовности и способности задействованных подразделений зависит эффективность их действий на втором и третьем этапах.

Следует подчеркнуть, что разделение ЧС на этапы достаточно условно, поскольку иногда сложно определить не только временные границы того или иного этапа, но и вообще выделить некоторые из них. В полной мере это относится к чрезвычайным ситуациям техногенного характера, возникновение которых, как правило, происходит неожиданно и выделить стадию зарождения ЧС в большинстве случаев не удается.

Важно отметить, что наличие одного или нескольких критериев чрезвычайности административно-правового режима еще не делает его чрезвычайным. Необходимы все эти критерии.

§ 2. РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» (далее – закон о ЧП) чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законом о ЧП на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом о ЧП отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Отметим, что режим ЧП, как и режим военного положения (далее – режим ВП), в силу важности целей их введения и жесткости применяемых мер и ограничений регулируется, в отличие от иных чрезвычайных административно-правовых режимов, нормами Конституции РФ и федеральных конституционных законов.

Началом формирования отечественного законодательства о ЧП принято считать 8 марта 1923 г., когда декретом ВЦИК и СНК РСФСР было принято «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», согласно которому чрезвычайное положение вводилось постановлением ВЦИК и СНК по представлению НКВД. Через три года был принят новый Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926 г. «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», который переименовал чрезвычайное положение в исключительное положение, но оставил основания и процедуру его введения прежними.

Конституция РСФСР 1937 г. и Конституция СССР 1936 г. не определяли орган, уполномоченный вводить военное, чрезвычайное или исключительное положения. Конституция СССР 1936 г. устанавливала лишь объявление Президиумом Верховного Совета СССР состояния войны, мобилизации и военного положения. Аналогичным образом порядок введения ЧП обходили вниманием основные законы 1977 г. и 1978 г.

Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI⁵³ отнес введение ЧП к компетенции Президиума Верховного Совета СССР, однако в 1990 г., в связи с учреждением поста Президента СССР, это право было разделено между главой Советского государства и Верховным Советом.

В 1990 г. впервые в отечественной истории был принят Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения». Закон не давал определения понятия режима ЧП, но устанавливал, что это временная мера, объявляемая в интересах обеспечения безопасности граждан СССР при стихийных бедствиях, крупных авариях или катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях, а также при массовых беспорядках. Целью объявления режима ЧП являлось скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка.

При многочисленных недостатках закона⁵⁴ отметим его достоинства, которых, к сожалению, нет в действующем законе. Так, право объявлять режим ЧП предоставлялось не только Верховному совету СССР и Президенту СССР, но и верховным советам союзной или автономной республики на своей территории. Президент СССР мог вводить режим ЧП в отдельных местностях только с согласия Президиума Верховного совета СССР или Верховного совета союзной или автономной республики.

Статья 4 закона устанавливала перечень мер, которые могли быть введены в условиях ЧП в зависимости от конкретных обстоятельств. Таких мер было двадцать. В отличие от действующего закона, они не были разделены в зависимости от оснований введения режима ЧП. Но такой необходимости в то время и не было, поскольку основаниями введения режима ЧП были в основном природно-техногенные чрезвычайные ситуации, а из социальных ЧС в законе были названы только лишь массовые беспорядки.

Впервые на законодательном уровне были введены понятия «совместный оперативный штаб» и «комендант территории» (ст. 12 закона).

Данный закон действовал всего лишь год, в мае 1991 г. был принят закон РСФСР «О чрезвычайном положении»⁵⁵, который просуществовал девять лет. Не вникая глубоко в содержание данного закона, отметим лишь его важные достоинства и недостатки.

Согласно ст. 1 закона, чрезвычайное положение означало особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные настоящим Законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Как видим, законодатель назвал данный режим особым режимом, но не раскрыл особые его признаки.

Но в этой же статье закона было сказано, что ЧП является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики. Статья 2 закона уточняла цели введения режима ЧП – устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Важным достоинством закона является то, что он впервые не только установил обстоятельства введения ЧП, но и разделил их на две группы. В статье 3 закона установлено, что ЧП вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

К первой группе таких обстоятельств отнесены попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с нашей терминологией такие обстоятельства мы называем чрезвычайными ситуациями социального характера.

Вторую группу составили чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Положительно оценивая такое разделение обстоятельств, отметим и многочисленные вопросы, которые возникают, на которые необходимо ответить, устранить неточности и ошибки.

Так, достаточно сложно определить некоторые понятия из первой группы обстоятельств: в чем разница захвата власти от присвоения власти, что такое «нормальная деятельности органов государственной власти», к каким конфликтам следует отнести «региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями»?

Ко второй группе отнесены чрезвычайные экологические ситуации, но определения их тоже нет. К экологическим ситуациям отнесены эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий и т.д. Но если эпидемии или эпизоотии имеют антропогенный или комплексный характер или когда источник их возникновения не установлен? Можно ли отнести к таким ситуациям СOVID-19?

Отсюда вывод – необходимо исчерпывающе и максимально точно не только перечислить обстоятельства выведения ЧП, но и дать им точные определения, чтобы не возникало вопросов при введении режима ЧП и при его обеспечении.

Значительным и серьезным недостатком закона является лишение органов государственной власти субъектов Российской Федерации права на своей территории вводить режим ЧП. К сожалению, данный недостаток перешел в действующий закон, хотя разработчики законопроекта предлагали предоставить субъектам РФ право на своей территории и лишь по основаниям природного и техногенного характера вводить режим ЧП, оставив за Президентом РФ право вводить или отменять своим указом решение субъекта РФ.

Этот вывод много раз подтверждался практикой ликвидации ЧС природного и техногенного характера, а также тем, что никогда режим ЧП не вводился по этим основаниям. Причин не введения режима ЧП по этим основаниям две.

Во-первых, с федерального уровня нельзя точно и адекватно оценить угрозы при возникновении ситуации природного или техногенного характера в том или ином регионе, а субъект, на территории которого возникла такая ситуация, который видит такую угрозу и желал бы ввести режим ЧП, таких полномочий не имеет.

Во-вторых, в области ЧС природного и техногенного характера имеются промежуточные чрезвычайные режимы, профилактические режимы, введение которых предотвращает нарастание напряженности, ликвидирует возникшие угрозы, что позволяет ликвидировать основания для введения режима ЧП. Это режимы повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. Причем органы государственной власти вправе сами их вводить, без вмешательства федерального центра⁵⁶.

Важным достоинством закона является не только исчерпывающее перечисление мер и временных ограничений, применяемых в условиях ЧП, но и разделение их уже на три группы. Такое разделение позволяет Президенту РФ более точно определять необходимые меры и ограничения и учитывать особенности возникших чрезвычайных ситуаций.

В первую группу включены общие меры и ограничения, применяемые при введении режима ЧП по обстоятельствам как социального, так и природного и техногенного характера. Вторую группу составили меры и ограничения, применяемые при ведении режима ЧП только по обстоятельствам социального характера, третью – при ведении режима ЧП только по обстоятельствам природного и техногенного характера.

Другим достоинством закона является установление особого управления территорией, на которой введен режим ЧП, путем создания комендатуры и органов особого управления – временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Недостаток в том, что ни этот закон, ни действующий не раскрывают статус этих органов, а лишь устанавливают условия их создания.

Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» был принят 30 мая 2001 г.⁵⁷ Отметим, что он связывает содержание режима ЧП в первую очередь с необходимостью введения мер, которые ограничивают права и свободы граждан, права юридических лиц, с увеличением при этом дискреционных полномочий органов государственной власти.

Будучи средством и гарантом нейтрализации ЧС социального, природного, техногенного и иного характера, защищая политические, экономические и социальные права и свободы граждан в период введения необходимых запретов и временных