М. Е. Романова

Реформа таможенного законодательства Европейского союза

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 339.543(4-6)

ББК 67.401.21(4)

Р69

Автор:
Романова М. Е., кандидат юридических наук, советник отдела экспертизы и медиации Департамента функционирования внутренних рынков Евразийской экономической комиссии.

Рецензенты:
Кашкин С. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);
Войников В. В., доктор юридических наук, профессор кафедры международного и европейского права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта.

В работе рассматриваются теоретико-правовые основы создания таможенного союза как формы международной экономической интеграции, формирование и развитие правового регулирования таможенного союза в рамках Европейского союза, место кодифицированных актов среди источников таможенного права ЕС.

Впервые проводится системный анализ реформационных процессов, происходящих в таможенном законодательстве ЕС в XXI веке, рассмотрена система таможенного законодательства ЕС после реформы таможенного регулирования. Исследован Таможенный кодекс Союза и его роль в процессе реформы таможенного регулирования ЕС. Особое внимание уделено анализу возможностей использования опыта таможенного регулирования ЕС в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве на примере Евразийского экономического союза и в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2020 г.

Работа адресована студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, а также всем, кто интересуется правом ЕС и таможенным правом.

УДК 339.543(4-6)

ББК 67.401.21(4)

© Романова М. Е., 2021

© ООО «Проспект», 2021

К ЧИТАТЕЛЮ

Современный мир уже невозможно представить без интеграции. Космическая эра человечества показала, что государствам стало сложно поодиночке противостоять новым вызовам, как военным, так и политическим и экономическим. В определенный момент развития стало понятно, что тесное сплочение в экономике на основе создания региональных интеграционных объединений – наиболее эффективный ответ реалиям развивающегося и глобализирующегося мира.

Старт экономической интеграции в Европе был дан во второй половине ХХ века с появлением сначала Европейского объединения угля и стали, затем Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии. С течением времени на основе этих трех Сообществ и трансформации учредительных договоров на свет появился Европейский союз (ЕС), который с момента своего создания играет роль центральной силы для интеграционных процессов в Европе и демонстрирует пример эффективной модели правового регулирования для других регионов мира. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 года реформированный Европейский союз продолжает выступать в этом качестве, сохраняя достигнутый интеграционный «багаж» и наполняя внешнюю политику глобальными амбициями.

Несмотря на заметное ухудшение, невозможно представить, что отношения России и Европейского союза могут уйти на второй план. Россия экономически уже давно является частью европейского рынка. ЕС по-прежнему главный и безальтернативный торговый партнер российской сырьевой и экспортно-ориентированной экономики. Кроме того, очевидна прагматическая выгода для сторон очевидна даже в рамках современного избирательного взаимодействия:

– поскольку у нас много общих проблем регионального характера (преступность, миграция, снижение рождаемости и т.д.);

– поскольку ЕС – это предсказуемый миролюбивый сосед;

– поскольку обеспечение мира и безопасности в Европе невозможны без участия России;

– поскольку из развитых стран мира глобальным проблемам уделяют наибольшее внимание именно страны ЕС, в частности, провозглашая среди своих приоритетов устранение последствий изменения климата, разрешение на уровне региона проблемы исчерпаемости питьевой воды, поиск альтернативных источников энергии и т.д.

Родившаяся в ходе Великой русской революции идея формирования экономического пространства от «Атлантики до Тихого океана» неоднократно высказывалась как политическими лидерами, так и представителями науки. Сегодня она не только не потеряла своей актуальности, а наоборот, обрела новые аргументы «за», уже с конкретной интеграционной повесткой: с появлением Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на постсоветском пространстве и началом технического диалога между Европейской Комиссией и Евразийской экономической комиссией¹.

В рамках выстраивающегося технического диалога между Европейской Комиссией и Евразийской экономической комиссией был определен перечень приоритетных сфер, и одной из основных обозначено таможенное законодательство. Таможенные вопросы являются одними из первых, с которыми сталкиваются страны, начиная процесс международной экономической интеграции. Таможенный союз является одним из первых этапов интеграции и фактически с него и начинается формирование наднационального законодательства и институтов. Происходящие серьезные экономические изменения в мире, связанные с финансовым кризисом и эпидемиологической ситуацией, требуют поиска новых решений в сфере экономики и права.

ЕС с первых дней своего существования закрепил в учредительных договорах исключительную наднациональную компетенцию в отношении таможенного союза. Формально таможенный союз начал функционировать с 1 июля 1968 года со вступлением в силу Общего таможенного тарифа. Однако, как показала практика развития интеграционного объединения, дальнейшее движение к общему внутреннему рынку стало невозможным без единого таможенного законодательства, поскольку различия в таможенном регулировании на национальном уровне создавали различные условия в ценах на товары, доступе на рынок и других ключевых аспектах функционирования внутреннего рынка. В определенный период в 1970-х годах задачу формирования единого таможенного законодательства попытались решить через гармонизацию таможенных правил путем издания директив, но и этого не хватило для успешного движения от общего рынка к экономическому и денежному союзу. На основе созданного регулирования в 1992 году была проведена первая масштабная кодификация правил и стандартов ЕС и принят Таможенный кодекс Сообщества.

Сейчас таможенное право ЕС переживает процесс модернизации и обновления, который обусловлен целым рядом причин: изменением реалий внешнеэкономической деятельности, трансформацией функций таможенных органов от в большей степени контрольных к способствующим ускорению международной торговли, а также активным развитием трансграничной электронной торговли. 1 мая 2016 года в ЕС вступил в силу новый Таможенный кодекс Союза, а также пакет актов, принятых в его развитие. Однако процесс реформы полностью не завершен и будет длиться до 2025 года в части внедрения предусмотренных новым Кодексом информационных таможенных технологий.

В ЕАЭС в настоящее время также происходит реформа таможенного законодательства. Новый кодифицированный акт – Таможенный кодекс ЕАЭС – пришел на смену Таможенному кодексу Таможенного союза с 1 января 2018 г. Таможенное регулирование в ЕАЭС сталкивается фактически с теми же вызовами, что и в ЕС: новые задачи таможенных органов, необходимость ускорения пересечения границы, изменение практики международной торговли, информатизация всех торговых и таможенных процессов, потребность в унификации правоприменительной практики в государствах-членах.

При разработке и реализации на практике правовых актов в таможенной сфере как ЕАЭС, так и Российской Федерации (поскольку в отличие от ЕС в ЕАЭС компетенция в области таможенного регулирования не полностью передана на наднациональный уровень), целесообразно изучить и по возможности использовать опыт реформы таможенного законодательства ЕС. Однако до настоящего времени комплексных исследований на эту тему не существовало.

Представляемое вашему вниманию издание является первой попыткой очертить картину реформирования таможенного регулирования в ЕС, вписав ее в реалии изменяющейся международной торговли, новых требований к безопасности, цифровизации взаимодействия таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности. В предлагаемой монографии проведен глубокий и системный анализ не только современной реформы таможенного законодательства ЕС, но и исследованы теоретические основы и история создания таможенного союза в ЕС, рассмотрены все кодифицированные акты, принятые когда-либо в таможенном праве ЕС, проанализировано влияние международных обязательств ЕС на таможенное регулирование, а также выделены возможные пути использования европейского опыта в ЕАЭС и в Российской Федерации.

Автор монографии – Романова Марина Евгеньевна – является известным ученым, автором более 100 публикаций по таможенному праву ЕС, ЕАЭС, международному таможенному праву, имеет многолетний опыт работы в таможенных органах, интеграционных объединениях и высших учебных заведениях.

Монография будет интересна слушателям бакалавриата и магистратуры, аспирантам юридических специальностей, преподавателям, научным работникам и практикующим юристам, а также всем, кому интересно таможенное право Европейского союза.

П. А. Калиниченко,
профессор кафедры
интеграционного и европейского права
Московского государственного
юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор

ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА

В настоящее время на постсоветском пространстве активно развиваются интеграционные процессы: с 1 января 2010 года началось функционирование Таможенного союза, членами которого стали Беларусь, Казахстан и Россия, с 1 января 2012 года интеграционные процессы развились до Единого экономического пространства, а с 1 января 2015 года начал работу Евразийский экономический союз, в который на сегодняшний день входят уже пять государств – Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика и Россия.

В то же время Европейский союз накопил уникальный опыт наднационального регулирования и «европейский правовой инструментарий»², очень разумно и даже необходимо использовать его «для формирования сложнейших интеграционных взаимосвязей, которые с неизбежностью будут возникать при строительстве новой мощной экономико-политической общности на территории бывшего СССР»³.

Как показывает мировой опыт интеграционных процессов, одной из наиболее проблемных сфер являются таможенные отношения, поскольку создание таможенного союза является важнейшим этапом международной экономической интеграции. Именно на данной стадии интеграции устраняются тарифные и нетарифные барьеры во внутренней торговле между государствами-членами интеграционных объединений и закладываются основы построения общего рынка.

В Европейском Союзе формирование таможенного союза с самого начала развития интеграционных процессов являлось одним из приоритетов. Еще в Договоре о Европейском экономическом сообществе 1957 года закреплялось, что Сообщество основывается на таможенном союзе. В Лиссабонском договоре, изменяющем Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, таможенный союз был отнесен к исключительной компетенции ЕС. ЕС стал первым интеграционным объединением в мире, в котором в 1992 году был принят кодифицированный акт в сфере таможенного регулирования – Таможенный кодекс Сообщества, а с начала 2000-х годов в Европейском союзе была запущена реформа таможенного законодательства, и 1 мая 2016 года вступил в силу Таможенный кодекс Союза. Аналогичный процесс развивается и в Евразийском экономическом союзе, где на смену Таможенному кодексу Таможенного союза 1 января 2018 года пришел Таможенный кодекс Евразийского экономического союза и в настоящее время идет процесс подготовки и принятия целого комплекса наднациональных и национальных актов в его развитие. В ЕС процесс разработки актов в развитие Таможенного кодекса Союза практически завершен, и можно использовать его опыт в аналогичной работе в рамках ЕАЭС и в Российской Федерации, поскольку, в отличие от ЕС, в Евразийском экономическом союзе таможенное регулирование не относится к исключительной компетенции ЕАЭС. Исследование процесса реформы таможенного законодательства ЕС является в условиях динамичного развития интеграционных процессов с участием Российской Федерации чрезвычайно важным для понимания возможностей и пределов наднационального регулирования интеграционной организации в таможенной сфере. Изучение европейского опыта будет способствовать, помимо прочего, внедрению наиболее прогрессивных стандартов таможенного администрирования в интеграционное таможенное законодательство на евразийском пространстве.

Кроме того, для Российской Федерации ЕС – важный партнер, поэтому механизмы регулирования его таможенной сферы оказывают прямое влияние на экономические интересы нашего государства. Исследование сложившейся на сегодняшний день системы источников таможенного права ЕС целесообразно как для упрощения экспорта российских товаров в государства – члены ЕС, так и для повышения эффективности институционального взаимодействия между Россией и ЕС, а также между ЕС и ЕАЭС. Таким образом, изучение реформы таможенного законодательства ЕС приобретает не только теоретическое, но и практическое значение, заслуживает пристального внимания со стороны российской науки, включая юриспруденцию. Необходимо отметить, что к настоящему времени процесс реформирования таможенного законодательства ЕС недостаточно изучен как в правовой науке Европейского союза, так и в Российской Федерации, и в государствах – членах ЕАЭС, что и обусловило подготовку настоящего издания.

Автор выражает глубокую благодарность всем, кто оказал поддержку в работе над монографией, в особенности кафедре интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, а также официальным и неофициальным рецензентам, оказавшим большую помощь в подготовке настоящей работы к изданию.

Глава 1.
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЫ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД (1952–2001 гг.)

1.1. Теоретико-правовые основы создания таможенного союза как формы международной экономической интеграции

Одной из основных тенденций развития отношений между государствами в современном мире является усиление их взаимосвязей путем формирования региональных интеграционных объединений. Как отмечает О. Ю. Мичурина, интеграция способствует освоению новых территориальных рынков, созданию совместных предприятий на осваиваемых территориях, повышению устойчивости национальных экономик, объединению поставщиков и потребителей, производства и сбыта продукции⁴.

Говоря о понятии экономической интеграции, необходимо отметить, что существует достаточно много его определений. Классическим является определение Б. Баласса, который трактовал интеграцию как процесс и как явление в виде совокупности отношений. В качестве процесса, по его мнению, интеграция – это меры по стиранию различий между хозяйствующими субъектами, а в качестве явления она представляет собой отсутствие дискриминации иностранных партнеров в каждой из национальных экономик⁵.

По мнению Е. Е. Курзанцевой, интеграция – это процесс сближения и трансформации национальных экономик в различных сферах на микро- и макроуровнях⁶.

По нашему мнению, достаточно универсальным представляется определение В. М. Шумилова, который понимает под интеграцией процесс хозяйственно-политического объединения стран на основе разделения труда между национальными экономиками и развития глубоких, устойчивых взаимосвязей между ними⁷.

Несмотря на многообразие подходов к определению международной экономической интеграции, основные теории интеграционных процессов сложились в рамках нескольких основных школ (федерализм и неофедерализм, функционализм и неофункционализм, транснационализм (плюрализм), а также межправительственный и либеральный межправительственный подходы). Первые из таких теорий начали появляться в 20-х годах XX и, как отмечают А. Г. Белых и А. О. Иншакова, многие первоначальные теории интеграции во второй половине XX столетия получили развитие на базе интернациональной интеграции, и в частности европейской⁸.

Одной из первых таких теорий стал федерализм, по мнению одного из первых представителей которого Р. Н. Куденхове-Каллерги⁹, европейские нации после Первой мировой войны могли бы стать глобальной силой только путем объединения с принятием федеральной конституции¹⁰. В полной мере эта идея развилась уже после Второй мировой войны в работах А. Спинелли, который говорил о том, что поддержание мира и безопасности в Европе возможно только если государства-нации объединятся в федерацию под названием «Европейский союз»¹¹. При этом компетенция в таких сферах как налогообложение, внешняя политика и оборона должна быть передана на наднациональный уровень. Развитие данная идея получила у А. Этциони¹², Д. Пайндера¹³ в рамках неофедерализма, где федерация рассматривалась как политическое сообщество с полномочиями по принятию решений и собственными идеологическими и ценностными установками. По мнению А. И. Ковлера, федералистская традиция до сих пор остается доминирующей в Европе¹⁴.

В 40-х годах XX века зародилась теория функционализма, одними из самых ярких представителей которой стали Д. Митрани¹⁵, П. Тейлор¹⁶, А. Клод¹⁷. По мнению функционалистов, передача функций наднациональным органам (изначально не в спорных сферах, а тех, которые поддерживают все стороны) позволит создать основу для взаимодействия государств и постепенно будет вовлекать в интеграционные процессы все больше аспектов взаимодействия стран. При этом управляться такие наднациональные органы должны рациональными технократами, действующими в интересах интеграционной организации.

По мнению Э. Хааса, основателя школы неофункционалистов, отправной точкой интеграции, как и в классическом подходе функционализма, являются конкретные сферы взаимодействия, которые постепенно расширяются. Таким образом реализуется так называемый эффект распространения, когда интеграция начинается с некоторых важных сфер экономики, впоследствии поэтапно увеличивая сферу наднационального регулирования. При этом сразу создаются наднациональные институты, независимые от государств-членов и воплощающие идеи развития интеграции. Анализируя подходы функционалистов и неофункционалистов, можно отметить, что в определенной степени под их влиянием находился Р. Шуман, который в своей знаменитой речи 9 мая 1950 года сказал, что «Европа образуется сразу и не в объединенной структуре. Она образуется в результате конкретных реальных действий, прежде всего создавая фактическую солидарность»¹⁸. И в развитии европейской интеграции во многом прослеживается функционалистский подход, когда механизмы интеграции были сначала отработаны секторально в рамках Европейского объединения угля и стали, а затем были распространены на широкий спектр отраслей экономики и далее.

Однако параллельно с теориями федерализма и функционализма, характеризующимися доминирующей ролью наднациональных институтов и идей наднациональности в интеграции, развивались и подходы, обосновывающие активную роль государств-членов в процессе интеграции. Так, С. Хоффман¹⁹, являющийся основоположником межправительственного подхода в интеграции отводит основную роль именно национальным правительствам в интеграции, говоря о том, что определенное замедление в процессах уже осуществляющейся интеграции может объяснятся нежеланием государств продолжать передавать свои полномочия наднациональным органам. Развивая данный тезис, представитель либерального межправительственного подхода А. Моравчик считает, что даже в процессе интеграции правительства государств руководствуются исключительно своими национальными интересами, а наднациональные интеграционные институты являются только органами контроля за исполнением интеграционных обязательств, но не влияют на развитие интеграции²⁰. С помощью межправительственного подхода в ЕС можно объяснить возникновение нарушений права ЕС при функционировании общего рынка, а также реализацию механизма продвинутого сотрудничества, когда, с одной стороны, ряд государств-членов готовы развивать интеграцию и передавать полномочия в новых сферах на наднациональный уровень, а другие не видят в данном процессе реализации своих национальных интересов.

Безусловно, ни на одной из данных концепций в чистом виде европейская интеграция не основывается, но каждая из них объясняет определенные механизмы и аспекты интеграционных процессов.

Эволюционно интеграционные процессы, вне зависимости от того, в каком объединении они реализуются, проходят схожие формы в своем развитии, «путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым»²¹. Как и в отношении определения понятия интеграции, классический подход к классификации этапов интеграции разработан Б. Баласса:

– зона свободной торговли;

– таможенный союз;

– общий рынок;

– проведение единой экономической и валютной политики;

– высшая ступень развития интеграционных процессов – интеграция в политической сфере²².

В. М. Шумилов разделяет процесс международной экономической интеграции на 5 этапов интеграционных объединений: зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз, единое экономическое пространство²³. С. С. Жамкочьян отмечает, что в своем развитии интеграция проходит так называемый подготовительный этап в виде преференциальных торговых соглашений, а затем развивается в рамках зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и в завершении экономического и валютного союза²⁴.

Н. А. Воронцова²⁵ и А. П. Киреев,²⁶ во многом развивая классификацию Б. Балассы, предлагают следующую классификацию этапов интеграции: преференциальные торговые соглашения; зона свободной торговли; таможенный союз; общий рынок; экономический союз; политический союз.

Представляется возможным согласиться с классификацией, предлагаемой Н. А. Воронцовой и А. П. Киреевым, поскольку предлагаемая ими классификация наиболее полно и обоснованно отражает эволюцию интеграционных процессов, выделяя по сравнению с классификацией Б. Балассы преференциальные торговые соглашения как первый этап интеграционного развития, что часто имеет место в настоящее время. Также они не выделяют валютный союз, справедливо включая его в этап формирования экономического союза, поскольку полноценное формирование экономического союза невозможно без введения единой валюты и валютного регулирования. Кроме того, можно отметить, что данная классификация является универсальной для интеграционных объединений безотносительно региона.

Говоря о роли этапа таможенного союза в развитии процессов международной экономической интеграции необходимо отметить, что подходы к данного понятия достаточно дискуссионны.

Классическим является определение Д. Винера, который применял понятие завершенного таможенного союза и отмечал, что подобное объединение характеризуется следующими аспектами:

1) полная отмена таможенных пошлин между территориями членов;

2) установление единого тарифа в отношении товаров, импортируемых из третьих стран;

3) распределение таможенных доходов между членами согласно достигнутым договоренностям²⁷.

По мнению К. К. Сандровского, таможенный союз – это соглашение двух и более сопредельных государств о замене их таможенных территорий одной общей таможенной территорией²⁸. При этом он, так же как и Д. Винер, характеризует таможенный союз как объединение, предполагающее отмену таможенных пошлин между членами и принятие единого таможенного тарифа в отношении третьих стран.

Не представляется возможным согласиться с определением таможенного союза, предложенным В. В. Головиным, который говорит о том, что по международной классификации под таможенным союзом двух или более государств понимается такое экономическое объединение, при котором часть государственного суверенитета в области таможенного дела передается государствами-участниками таможенному союзу²⁹. В первую очередь, неявным является, какая международная классификация имеется в виду. Принципиальным спорным аспектом данного определения является утверждение о том, что отличительной чертой таможенного союза является передача части суверенитета государств-членов таможенному союзу. Указанная характеристика применима как к таможенному союзу, так и по отношению ко всем остальным этапам международной экономической интеграции, эволюционно следующим за ним.

Исходя из вышеуказанных подходов и существующего международно-правового регулирования при анализе понятия и содержания таможенного союза представляет целесообразным руководствоваться определением, содержащемся в пункте 8 статье XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее – ГАТТ). В нем таможенный союз определяется как замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией таким образом, что:

пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли (за исключением, в случае необходимости, мер, разрешаемых статьями XI, XII, XIII, XIV, XV и XX ГАТТ) отменяются в отношении практически всей торговли между составляющими территориями союза, или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий, и при условии соблюдения положений пункта 9 статьи XXIV, практически те же пошлины и другие меры регулирования торговли применяются каждым членом союза по отношению к торговле с территориями, не включенными в союз³⁰.

Первый из данных аспектов формирования таможенного союза называется внутренним, а второй – внешним.

Можно сделать вывод, что именно таможенный союз является ключевым для развития дальнейшей интеграции. Как отмечает Л. В. Сабельников, разрабатываемые участниками таможенного союза механизмы взаимодействия в соответствующих областях проходят апробацию в рамках таможенного союза, что облегчает их согласование при переходе к более высокой стадии интеграции³¹.

Безусловно, основой создания таможенного союза является полноценная реализация внутреннего и внешнего аспектов его формирования. Можно согласиться с А. Т. Бековой в том, что унификация внешних тарифов дает государствам-участникам таможенного союза возможность надежнее защищать формирующееся единое региональное рыночное пространство и выступать на международной арене в качестве сплоченного торгового блока³².

В то же время, как справедливо отмечает М. В. Кинякин, таможенный союз наряду с едиными тарифными мерами таможенного администрирования предполагает также развитие и процедурной составляющей, что кардинально отличает эту форму региональной интеграции от зоны свободной торговли³³. Именно на этапе таможенного союза, как правило, происходит создание наднациональных институтов, задачами которых становится реализация уже достигнутых договоренностей, взаимодействие с третьими странами в рамках переданных на наднациональный уровень от государств-членов полномочий, а также дальнейшее развитие интеграционных процессов при достижении уже поставленных задач и наличии соответствующих условий, включая намерения государств-членов. Можно заключить, что на этапе таможенного союза у интеграционного объединения появляется юридическая способность к самостоятельным международным действиям, включая создание согласованных международно-правовых норм, к независимому осуществлению прав и обязанностей, установленных этими нормами, что представляет собой международную правосубъектность³⁴. И необходимо согласиться с Л. П. Ануфриевой, которая отмечает, что впоследствии «правосубъектность международной организации никоим образом не может быть устранена, ущемлена, стать больше или меньше»³⁵.

Существенная значимость таможенного союза в развитии интеграционных объединений требует максимально полной реализации всех достигнутых при его создании договоренностей, что, как справедливо отмечает Е. Д. Чеботарева, не предполагает форсирования его создания, о чем свидетельствует и опыт Европейского Союза, в котором данный процесс занял более 10 лет³⁶.

При этом с учетом того, что именно на этапе создания таможенного союза начинают наиболее значимо проявляться положительные эффекты интеграции (увеличение взаимного товарооборота государств-членов, снижение административных барьеров для бизнеса, отмена тарифных и нетарифных мер во взаимной торговле и др.), многие государства заинтересованы в развитии региональных интеграционных процессов, в которых они участвуют, до данного этапа. Только среди развивающихся стран в настоящее время существует десять объединений, сформировавших или прошедших значительную часть пути по созданию таможенного союза. Четыре функционируют в Латинской Америке (Центральноамериканский общий рынок, Карибское сообщество и общий рынок, Андское сообщество наций, Южноамериканский общий рынок), пять в Африке (Экономическое и валютное сообщество Центральной Африки, Западноафриканский экономический и валютный союз, Экономическое сообщество западноафриканских государств, Восточноафриканское сообщество, Южноафриканский таможенный союз) и одно на Ближнем Востоке (Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива)³⁷. Всего же в мире по данным Всемирной торговой организации (далее – ВТО) действует 15 таможенных союзов³⁸.

Таким образом, можно сделать вывод, что таможенный союз является во многом определяющим этапом при развитии интеграции по целому ряду причин:

1) в рамках таможенного союза впервые происходит формирование единой таможенной территории объединения и отменяется контроль на внутренних границах;

2) как правило, именно на этапе таможенного союза впервые происходит передача ряда полномочий от государств-членов наднациональным институтам;

3) до создания таможенного союза страны-участницы не осуществляют взаимодействие с третьими странами как интеграционное объединение;

4) формируются наднациональные институты, действующие самостоятельно в рамках переданных полномочий;

3) с учетом формирования наднациональной компетенции объединения на этапе таможенного союза у него появляется международная правосубъектность.

1.2. Формирование и развитие правового регулирования таможенного союза в рамках ЕС

Понимание процесса реформы таможенного законодательства, происходящей в настоящее время в Европейском Союзе (далее – ЕС) невозможно без выявления причин, которые к этому привели в процессе эволюции таможенного права ЕС. Как отмечал М. Н. Марченко, «глубокое и всестороннее изучение права Европейского союза, равно как и всего европейского права в целом, с неизбежностью предполагает рассмотрение его не только в том виде, в каком оно сложилось к настоящему времени, но и в том состоянии, в каком оно находилось раньше»³⁹.

Исследование эволюции таможенного законодательства ЕС вызывает научный и практический интерес также с точки зрения того, что фактически таможенное право формировалось первым из всех отраслей права ЕС с учетом ключевого значения создания полноценного таможенного союза для дальнейшего развития интеграции.

Еще до подписания учредительного договора первого из европейских сообществ – Европейского объединения угля и стали, Р. Шуман в своей речи 9 мая 1950 года заявил, что «оборот угля и стали между государствами-членами будет немедленно освобожден он всех таможенных пошлин»⁴⁰, что показывает важность таможенных аспектов в объединении европейских стран.

Процесс развития таможенного законодательства ЕС до начала его реформы в начале 2000-х годов можно разделить на следующие этапы, исходя из целей и задач, которые необходимо было решить в ходе интеграции:

1) формирование внешнего и внутреннего аспектов таможенного союза (с 1952 г. по 1 июля 1968 г.);

2) кодификация таможенного законодательства и обеспечение реализации исключительной компетенции Европейских Сообществ в сфере таможенного регулирования (с 1 июля 1968 г. по 1994 г.);

3) развитие таможенного законодательства в условиях функционирования единого внутреннего рынка ЕС (с 1994 г. по 2001 г.).

На первом этапе были заключены учредительные договоры, в соответствии с которыми были основаны Европейское объединение угля и стали⁴¹, Европейское экономическое сообщество⁴² и Европейское сообщество по атомной энергии⁴³. Основной целью в тот период было создание таможенного союза, что и должно было осуществиться со вступлением в силу Общего таможенного тарифа.

Говоря о понятии таможенного союза применительно к ЕС, необходимо отметить, что он в полной мере отвечает требованиям к данному этапу международной экономической интеграции, закрепленным в определении, содержащемся в пункте 8 статье XXIV ГАТТ.

Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (неофициально называемый Парижским договором) был подписан 18 апреля 1951 г. ФРГ, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. После ратификации, которая длилась более года, 23 июля 1952 г. он вступил в силу.

В соответствии с данным договором, Высокие Договаривающиеся Стороны учредили Европейское объединение угля и стали, основанное на общем рынке, общих целях и общих институтах. Что касается таможенных аспектов, пошлины на товары, производимые угледобывающей и металлургической промышленностью шести стран, должны были быть ликвидированы в целях объединения экономических ресурсов участников ЕОУС. Аналогичные меры касались:

– дискриминационной практики по отношению к производителям, покупателям и потребителям, особенно в отношении цен, сроков поставки, тарифов и условий транспортировки;

– практики, являющейся вмешательством в свободный выбор поставщика покупателем;

– субсидий или помощи, предоставляемых государствами, как и особых сборов, налагаемых государствами в какой бы то ни было форме;

– ограничительной практики, ведущей к разделу рынков.

Вопросы таможенного регулирования были закреплены в целом ряде статей рассматриваемого Договора. Одной из основных статей Договора с данной точки зрения является статья 4, которая помимо прочего определяет, что «признаются несовместимыми с понятием общего рынка угля и стали и, следовательно, отменяются и запрещаются внутри Объединения импортные и экспортные пошлины, либо сборы, имеющие эквивалентный эффект, а также количественные ограничения на перемещение угля и стали»⁴⁴.

Статьей 7 Договора о ЕOУС был определен среди иных органов специальный Совет министров, в полномочия которого согласно статье 72 по предложению Высшего руководящего органа было включено установление минимальных и максимальных ставок таможенных пошлин на товары сталелитейной и угольной промышленности в торговле с третьими странами. В рамках установленных таким образом ограничений каждое правительство получило право определять свои тарифы в соответствии с собственной национальной процедурой. В свою очередь, к компетенции Высшего руководящего органа было отнесено право по собственной инициативе или по заявлению государства-члена представлять заключение, содержащее рекомендацию об изменении таможенных тарифов этого государства.

Как уже отмечалось выше, помимо положений в отношении тарифных мер, Договор о ЕОУС предполагал ограничение и нетарифных мер в отношении внутреннего рынка угля и стали. Для этого согласно статье 73 данного Договора Высший руководящий орган был уполномочен осуществлять надзор за лицензированием импорта и экспорта товаров, относящихся к сфере регулирования Договора. В частности, Высший руководящий орган после консультаций с Советом ЕОУС мог направлять рекомендации государствам-членам в целях недопущения ситуаций, когда такие меры принимают более ограничительный характер, чем требуется. Кроме того, он был уполномочен осуществлять координацию таких ограничительных мер.

Поскольку Договор о ЕОУС был заключен на 50 лет, в 2002 году он утратил силу.

Безусловно, анализируя нормы Договора о ЕОУС, нельзя не учитывать, что он был «секторальным», то есть касался только двух отраслей экономики государств-членов. Таким образом, среди его целей не предусматривалось ни реализации общей таможенной политики, ни создания единого таможенного законодательства, ни введения общего таможенного тарифа. А. А. Наку отмечает, что такая ситуация обусловлена узостью круга товаров, регулирование оборота которых предусмотрено Договором о ЕОУС⁴⁵. Однако хотелось бы отметить, что несмотря на ограниченность сферы действия данного Договора, он имел важное значение для отработки механизмов отмены как тарифных, так и нетарифных ограничений во взаимной торговле (хотя бы и в отношении отдельных категорий товаров), разрешения спорных моментов между государствами при гармонизации ставок тарифов в отношении с третьими странами.

Опыт функционирования ЕОУС показал эффективность сближения экономик и, несмотря на наличие определенных сложностей, государства-члены ЕОУС оценили целесообразность дальнейшей интеграции не только в отдельных отраслях экономики, но и во всех ее секторах. Таким образом, с учетом достигнутых отраслевых успехов было решено перейти к полномасштабной экономической интеграции и был предпринят ряд необходимых для этого мер. Как следствие, были заключены еще два договора – Договор о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) (далее – Римский договор, Договор о ЕЭС)⁴⁶ и Договор о Европейском сообществе по атомной энергии (Евратом)⁴⁷, подписанные 25 марта 1957 г. в Риме и вступившие в силу 1 января 1958 г.

Ключевое значение для формирования таможенного союза как фундаментального этапа экономической интеграции имеет именно Римский договор, поскольку с его принятием процесс создания таможенного союза вышел на совершенно новый уровень и именно его положения позволили осуществить его полноценное формирование.

Римский договор сформулировал понятие и принципы таможенного союза в рамках ЕЭС. К основным его положениям в таможенной сфере можно отнести следующие нормы:

1) статья 3: деятельность Сообщества должна включать в себя:

(а) отмену между государствами-членами таможенных пошлин и количественных ограничений в отношении импорта и экспорта товаров, а также всех других мер, имеющих эквивалентный эффект;

(б) принятие Общего таможенного тарифа в отношении третьих стран;

2) статья 9: Сообщество должно основываться на таможенном союзе;

3) статья 12: государства-члены должны воздерживаться от введения во взаимной торговле новых экспортных или импортных пошлин либо сборов, имеющих эквивалентный эффект, и кроме того, от увеличения уже действующих, в случае если они уже существуют в их торговле между ними (в течение переходного периода до формирования таможенного союза);

4) статья 110: посредством создания в общих интересах таможенного союза государства-члены вносят свой вклад в гармоничное развитие мировой торговли, последовательную отмену ограничений в международной торговле и снижение таможенных барьеров. Общая торговая политика должна учитывать позитивный эффект, который может принести отмена таможенных пошлин между государствами-членами в отношении повышения конкурентоспособности предприятий этих государств.

Римский договор закрепил этапность перехода к таможенному союзу. На каждом этапе снижались таможенные пошлины между государствами-членами и выравнивались ставки пошлин в Общем таможенном тарифе. Полностью таможенный союз был сформирован к 1 июля 1968 года.

Важным, в том числе и для таможенной сферы, стало наличие в Договоре о ЕЭС эффективных инструментов защиты от нарушений в ходе интеграции. Во-первых, Комиссия ЕЭС в соответствии со статьей 169 Римского договора в случае, если государство-член нарушал обязательства, наложенные на него данным Договором, имело право направить ему обоснованное мнение и предоставить время на устранение нарушения. Если же государство-член после получения такого мнения не исправлял ситуацию с нарушением, Комиссия имела право обратиться в Суд ЕЭС. Кроме того, согласно статье 170 Договора о ЕЭС если одно государство-член усматривало в действиях другого государства-члена нарушения указанного Договора, то оно также могло обратиться в Суд ЕЭС с иском.

При этом решения Суда ЕЭС являлись обязательными для государств-членов, и это были решения последней инстанции при рассмотрении исков.

Исходя из положений статей 3, 9 и 12 Римского договора и понятия таможенного союза согласно ГАТТ можно сделать вывод, что в отношении таможенного союза ЕЭС уже в момент своего создания обладал исключительной компетенцией, поскольку только Сообщество имело право по принятию мер в рамках внутреннего и внешнего аспектов таможенного союза. При этом, как справедливо отмечает И. Б. Горданов⁴⁸, таможенная политика (включая принятие актов таможенного законодательства) является частью общей торговой политики, регулируемой статьей 110 Римского договора.

Необходимо отметить, что только впоследствии со вступлением в силу Лиссабонского договора, изменяющего Договор о Европейском Союза и Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (далее – Лиссабонский договор) в ДФЕС появился раздел «Категории и сферы компетенции Союза», где были выделены категории компетенции ЕС (исключительная, совместная и вспомогательная) и указаны сферы, которые относятся к каждой из данных категорий. И таможенный союз, и общая торговая политика Лиссабонским договором были отнесены к исключительной компетенции ЕС. Как резонно отмечает С. А. Бартенев, закрепленная до этого классификация компетенции Европейского сообщества на исключительную и совместную (смешанную) компетенции четко не была определена ни в самих учредительных договорах, ни в практике Суда ЕС⁴⁹.

Можно сделать вывод, что таможенный союз, составляющий основу ЕС, не мог быть отнесен ни к какой иной категории компетенции ЕС, кроме исключительной. Как уже отмечалось выше, таможенный союз является тем этапом международной экономической интеграции, когда страны впервые передают свои полномочия наднациональным институтам и интеграционное объединение начинает обладать международной правосубъектностью. Без формирования таможенного союза в части как его внутреннего, так и внешнего аспектов невозможен переход на следующие этапы интеграции, предполагающие построение общего рынка и экономического союза. Подобное объясняется тем, что в качестве основы формирования единого экономического пространства государств-членов безусловно необходимыми являются общая тарифная политика в отношении третьих стран и отсутствие тарифных и нетарифных мер во взаимной торговле. Поэтому можно в определенной степени согласиться с тезисом о том, что таможенный союз занимается первое место при перечислении сфер исключительной компетенции ЕС в статье 3 ДФЕС, так как он является основным достижением европейской интеграции на пути к созданию и функционированию единого внутреннего рынка, а также экономического союза⁵⁰. И, как справедливо отмечал Н. Муссис, «практически все общие политики Сообщества было бы невозможно представить, не будь они основаны на таможенном союзе»⁵¹. Некоторые исследователи даже предполагали, что формирование полноценного таможенного союза должно привести к созданию «единого сверхгосударства»⁵², что «объединение этих государств в таможенном и торговом союзе точно также ведет их к единению между собой на одной и той же политической системе»⁵³.

При этом в отношении общей торговой политики (к которой относится таможенная политика, в том числе в части принятия единого таможенного законодательства) в процессе развития европейской интеграции возникали вопросы о границах разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами. В 1975 году Комиссия ЕС обратилась в Суд ЕС за разъяснением, и одним из поставленных вопросов был вопрос о наличии у ЕС исключительной компетенции в отношении общей торговой политики. В своем заключении № 1/75 Суд отметил, что в отношении общей торговой политики недопустима конкуренция полномочий ЕС и государств-членов. Допуская обратное, станет возможной ситуация когда государства-члены в отношении с третьими странами могут придерживаться позиций, отличных от позиций ЕС, что вызовет перекос институциональной структуры, поставит вопрос о взаимном доверии внутри ЕС и сделает невозможной защиту общих интересов ЕС⁵⁴. Также в своем заключении № 1/78 Суд ЕС отметил, что статья 113 Римского договора наделяет Сообщество правом формировать торговую политику, основанную на единых принципах, таким образом демонстрируя, что вопросы внешней торговли необходимо смотреть широко, не ограничивая их администрированием конкретных аспектов, например, таких как таможенная сфера и количественные ограничения⁵⁵. Подобная позиция демонстрирует, что безусловность отнесения таможенного союза и таможенной политики к исключительной компетенции ЕС, при этом максимально широко толкуя наличие исключительной компетенции ЕС и в иных аспектах общей торговой политики.

Впоследствии в решении по делу № 83/95 «Leifer and Others» Суд ЕС отметил, что «принимая во внимание то, что общая торговая политика была передана в исключительную компетенцию ЕС, что исключает национальную компетенцию государств-членов, и меры в области торговой политики на национальном уровне могут иметь место только в каждом конкретном случае с разрешения институтов ЕС»⁵⁶.

Таким образом, по мнению Суда ЕС в соответствии с Римским договором у ЕС изначально присутствовала исключительная компетенция в сфере общей торговой политики (при этом трактуя ее максимально широко) и в дальнейшем он последовательно придерживался данной позиции.

Представляется возможным согласиться с Ю. Девуйстом, который отмечает, что исключительный характер компетенции ЕС в сфере общей торговой политики является следствием такой исключительности в отношении таможенного союза⁵⁷.

Таким образом, можно заключить по степени глубины регулирования таможенных отношений, Римский договор занимает важнейшее место как в истории, так и среди первичных источников таможенного права ЕС.

Важную роль также сыграл Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии, несмотря на специфику сферы его регулирования. Им предусматривалось упразднение всех таможенных пошлин на импорт и экспорт, а также сборов эквивалентного характера, всех количественных ограничений на импорт и экспорт в отношении товаров, оборот которых связан с атомной энергетикой. Учитывая, что основной задачей данного договора было создание необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности, вопросы таможенного регулирования были затронуты только в отношении предусмотренной им сферы.

Наряду с регламентацией условий установления единого таможенного тарифа, предусматривалось, что по предложению Комиссии, Совет может единогласным решением ввести в действие пошлины общего таможенного тарифа на определенную продукцию, если такая мера будет способствовать развитию атомной энергетики в Сообществе.

Ключевой задачей первого периода в развитии таможенного законодательства и таможенного союза ЕС, безусловно, было формирование и подготовка к вступлению в силу Общего таможенного тарифа.

Изначально Общий таможенный тариф создавался путем компиляции действовавших в то время таможенных тарифов государств-членов, их было четыре – Германии, Италии, Франции, Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды и Люксембург)⁵⁸. В основу тарифа была положена так называемая «Брюссельская номенклатура», которая была введена Международной конвенцией о номенклатуре для классификации товаров в таможенных тарифах от 15 декабря 1950 г.⁵⁹ Однако потребовалось и дополнение данной номенклатуры товарными позициями, которые были характерны для ЕЭС и требовали выделения для целей декларирования и статистического учета. Основой расчета ставок были выбраны среднеарифметические значения ставок, которые действовали в тарифах государств-членов по состоянию на 1 января 1957 г. В то же время в отношении целого ряда товаров были сделаны исключения, их перечни были закреплены в приложениях к Римскому договору⁶⁰.

Составление тарифа было сложным процессом⁶¹ в первую очередь в части выработки подхода к выделению товарных групп и позиций номенклатуры. Сложности были связаны с различием в подходах к критериям разделения товаров на субпозиции в разных странах ЕС. Например, в государствах Бенилюкса полимеры классифицировались исходя из их физической формы (пластины, гранулы, порошок, листы и т.п.), а в остальных государствах-членах ЕЭС основой для выделения субпозиций был вид полимера (поливинилхлорид, полипропилен, полиэтилен и т.п.) При совмещении этих двух систем в полном объеме количество субпозиций оказалось чрезвычайно большим и составило более 20 000 наименований, после проведенной в дальнейшем работы их количество было сокращено вдвое, а в окончательном виде номенклатуру составили всего 2809 субпозиций, что позволило сделать ее возможной для применения. В таком виде номенклатура действовала до 1987 года.

Данная номенклатура и стала основой для Общего таможенного тарифа Сообщества, который вступил в силу 1 июля 1968 г. в соответствии с Регламентом от 28.06.1968 № 950/68⁶² с учетом Регламента от 16.01.1969 № 97/69⁶³. Ставки таможенных пошлин, которые содержались в нем представляли собой среднеарифметическое значение ставок таможенных тарифов Германии, Италии, Франции, Бенилюкса по состоянию на 1 января 1957 года.

Как сделал вывод Суд ЕС в объединенном деле № 267-269/81 «Michelin italiana»⁶⁴, как раз вступление в силу Общего таможенного тарифа и обозначило передачу полномочий в таможенной сфере от стран-участниц к институтам ЕС. Важно отметить, что на становление таможенного союза в первый период существенное влияние также оказала практика Суда ЕС, благодаря которой фактически устранялись попытки государств-членов ЕС применять меры, отличные от единых правил таможенно-тарифного регулирования в отношении третьих стран, а также попытки введения ограничительных мер во взаимной торговле.

С точки зрения содержательного наполнения судебные дела в таможенной сфере, рассмотренные судом ЕС до 1 июля 1968 года, можно отнести либо к внешнему, либо к внутреннему аспекту формирования таможенного союза. Всего было рассмотрено 17 исков, основные вопросы которых являлись таможенными, из них примерно две трети относились к внутреннему аспекту функционирования таможенного союза, и, соответственно, одна треть – к внешнему.

Дела, относящиеся к внутреннему аспекту формирования таможенного союза, можно классифицировать следующим образом.

1. Иски, связанные с неправомерным введением государствами-членами ЕЭС сборов, имеющих характер, эквивалентный таможенным пошлинам, либо увеличением после вступления в силу Договора существовавших таможенных пошлин⁶⁵.

К данной категории дел, в частности, относится дело № 2 и 3/62 «Commission of the EEC v Luxembourg and Belgium»⁶⁶. В обоих делах рассматривались обстоятельства введения в августе 1957 года Люксембургом и Бельгией специальной импортной пошлины на выдачу лицензий на импорт имбирных пряников. В выводах по делу Суд отметил, что любой платеж, как бы он не назывался и каким бы ни был механизма его применения, если эффект от него аналогичен таможенной пошлине, что подразумевает его взимание с иностранного товара при ввозе из другого государства-члена, и при этом такой платеж не применяется в отношении отечественного товара, что увеличивает цену первого, должен рассматриваться в качестве сбора, имеющего эквивалентный эффект. Соответственно, Суд признал действия Бельгии и Люксембурга неправомерными и удовлетворил иск Комиссии ЕЭС. Таким образом, Судом в объединенном деле № 2 и 3/62 деле впервые было дано определение «сбора, имеющего характер эквивалентный таможенной пошлине». Суд восполнил пробел в правовом поле ЕЭС и существенно облегчил оценку действий государств-членов, в случае введения ими платежей при торговле внутри Сообщества. В своей дальнейшей практике Суд ЕС уточнил данное определение и дал, по мнению исследователей, еще более общее определение указанного понятия⁶⁷. Ю. М. Юмашев высказывал мнение, что в деле № 2 и 3/62 была выражена исключительно экономическая суть сбора, имеющего характер эквивалентный таможенной пошлине⁶⁸. Однако, можно согласиться с Т. Лайонзом, который отмечает значимость этого первого определения⁶⁹ для развития интеграции в ЕС и того, что последующее более общее понятие, данное в деле № 24/68 «Commission v. Italy»⁷⁰ базировалось на нем⁷¹. Следовательно, в объединенном деле № 2 и 3/62 было дано хоть и краткое, но достаточно всестороннее определение данного понятия, которое было дополнено и развито Судом ЕС впоследствии.

В дальнейшем деле № 25/67 Суд впервые отделил понятие «сбора, имеющего характер эквивалентного таможенной пошлине» от платежей, относящихся к прямому и косвенному налогообложению, подчеркнув, что хотя последние также запрещены статьями 95 и 97 Договора, но имеют разный характер с первыми⁷². Далее уже на втором этапе развития таможенного законодательства после 1 июля 1968 года Суд ЕС также развивал указанную позицию⁷³.

В первую группу дел, связанных с внутренним аспектом формирования таможенного союза, также можно включить:

– объединенное дело № 28, 29 и 30/62 «Da Costa en Schaake NV and Others v Administratie der Belastingen»⁷⁴;

– дело № 10/61 «Commission of the EEC v Italy»⁷⁵;

– объединенные дела № 90 и 91/63 «Commission of the EEC v Luxembourg and Belgium»⁷⁶;

– объединенные дела № 52 и 55/65 «Germany v Commission of the EEC»⁷⁷;

– дело № 57/65 «Lütticke v Hauptzollamt Saarlouis»⁷⁸.

Во всех вышеуказанных делах введение государств-членов ЕЭС сборов, имеющих эффект, эквивалентный таможенным пошлинам, было признано неправомерным.

2. Иски, связанные с разрешенным институтами ЕЭС введением государствами-членами ЕЭС сборов, имеющих характер, эквивалентный таможенным пошлинам;

Примером данной категории исков является дело № 1/64 «Glucoseries réunies v Commission of the EEC»⁷⁹. Истец возражал против решения Комиссии ЕЭС от 28 ноября 1963 года, которая по запросу Правительства Французской Республики разрешила последней ввести компенсационные сборы на импорт глюкозы (декстрозы) из государств-членов ЕЭС. Подобная возможность была предусмотрена статьей 235 Договора. Суд заключил, что данное решение Комиссии ЕЭС не касается компании Glucoseries Reunies непосредственно и индивидуально и отказал в удовлетворении иска.

3. Иски, связанные с неправомерным введением государствами-членами ЕЭС ограничений нетарифного характера.

Примером третьей категории дел, связанных с внутренним аспектом формирования таможенного союза может служить самое первое таможенное дело в практике Суда ЕС – дело № 7/61 «Commission of the EEC v Italy»⁸⁰. Суть его состоит в том, что Италия приостановила с 18 июня 1960 года по 30 июня 1961 года импорт из государств – членов ЕЭС отдельных категорий продуктов из свинины, которые к тому моменту поставлялись беспошлинно и без каких-либо ограничений (согласно решениям Организации европейского экономического сотрудничества от 14 января 1955 года). Таким образом, Италия нарушила статью 31 Договора, согласно которой государства-члены воздерживаются от введения новых количественных ограничений и мер, имеющих эквивалентный характер, с момента вступления в силу Договора. Суд признал введение Италией ограничений на импорт отдельных продуктов из свинины неправомерным.

Также к данной категории дел относятся объединенное дело № 16 и 17/62 «Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes and others v Council EEC»⁸¹ и дело № 32/64 «Italy v Commission»⁸².

Что касается практики Суда ЕС в отношении внешнего аспекта функционирования таможенного союза, то, как отмечено выше, она представлена меньшим количеством дел, что свидетельствует о большей значимости торговли внутри ЕЭС для государств-членов на тот момент. В основном к таким делам относятся иски, связанные с реализацией существующих возможностей по установлению индивидуальных страновых особенностей тарифной защиты, отличающихся от Общего таможенного тарифа (тарифные квоты, исключения в применении установленных ОТТ ставок таможенных пошлин и другие).

Характерным примером является дело № 24/62 «Germany v Commission of the EEC»⁸³. В соответствии со статьей 25 Договора, если Комиссия ЕЭС определяла, что производство определенных товаров в государствах-членах неэффективно, то по запросу одного из государств-членов Совет ЕЭС квалифицированным большинством должен предоставить данному государству-члену тарифную квоту на ввоз таких товаров с применением пониженной ставки пошлины либо беспошлинно.

Согласно иску Федеративная Республика Германии направила запрос в Комиссию ЕЭС о предоставлении тарифной квоты в отношении вина для дистилляции по ставке ниже, чем ставка Общего таможенного тарифа. Комиссия предоставила тарифную квоту, однако в существенно меньшем объеме, против чего Германия и подала иск.

В ходе судебного разбирательства было отмечено, что Комиссия ЕЭС в своем решении не привела серьезных оснований для непредоставления тарифной квоты в объеме, который запрашивала ФРГ, а также там не содержалось детальной информации о возможных отрицательных последствиях для экономики других государств Сообщества, в случае предоставления квоты. С другой стороны, не было представлено и доказательств, что внутри ЕЭС у Германии нет возможности закупить необходимые вина по приемлемой цене.

Рассмотрев все аргументы сторон, Суд ЕЭС пришел к выводу, что с учетом вышеизложенного отсутствуют основания для принятого Решения Комиссии ЕЭС, как в части отказа в предоставлении запрашиваемого объема квоты, так и в части ее предоставления. Своим решением Суд ЕЭС отменил указанное решение Комиссии ЕЭС. Аналогичным делу № 24/62 были дело № 25/62 «Plaumann v Commission of the EEC»⁸⁴.

Еще одним примером дела, связанного с внешним аспектом функционирования таможенного союза, является дело № 34/62 «Germany v Commission of the EEC»⁸⁵. 16 июня 1961 года Федеративная Республика Германия запросила у Комиссии ЕЭС разрешение на исключение в сборе таможенной пошлины в размере 13% от таможенной стоимости товара, установленной Общим таможенным тарифом в отношении свежих апельсинов (тарифная позиция 08 02), и применение вместо нее национальной ставки в 10% от таможенной стоимости товара. Однако Комиссия ЕЭС отказала Германии. ФРГ в своем иске просила Суд ЕЭС отменить указанное решение Комиссии ЕЭС. Претензии ФРГ основывались на мнении о том, что Комиссия ЕЭС нарушила Договор.

Крайне важным не только для данного дела, но и для права ЕС в целом была позиция Суда ЕС, Комиссия ЕЭС при рассмотрении запросов о предоставлении исключений из Общего таможенного тарифа должна учитывать не только возможность наступления серьезных последствий для рынка ЕЭС в данном конкретном случае, но и в целом то, что это нарушение системы и фундаментальных основ Общего рынка ЕЭС. Таким образом, Суд ЕЭС поддержал позицию Комиссии о том, что необходимо учитывать задачи общего интеграционного процесса. По итогам рассмотрения Суд ЕЭС отклонил иск Германии.

Кроме того, в данной категории относится дело № 17/67 «Neumann v Hauptzollamt Hof/Saale»⁸⁶, в основе которого иск немецкой компании к таможенным органам Германии за взимание дополнительного сбора на импорт цыплят из третьих стран. Введение данного сбора было разрешено Комиссией ЕЭС, таким образом, действия немецкой таможни были признаны правомерными, и Суд ЕЭС отказал компании Firma Max Neumann в удовлетворении иска.

При рассмотрении практики Суда ЕС при формировании таможенного союза особого внимания заслуживает дело № 26/62 «Van Gend en Loos v Administratie der Belastingen»⁸⁷.

Предметом иска, который Суд ЕС рассматривал в рамках преюдициальной процедуры, являлись действия Администрации внутренних доходов Нидерландов, которая в 1960 г. взимала таможенные пошлины со ставкой 8% от таможенной стоимости при ввозе аминопластов в водной эмульсии из Федеративной Республики Германии. При этом пошлина была введена с помощью изменения тарифной классификации данных товаров уже после введения запрета на новые пошлины в рамках взаимной торговли ЕЭС. Для развития таможенного права ЕС значимым был вопрос о способе, с помощью которого Нидерландами была повышена ставка таможенной пошлины. Как отметил в своем решении Суд ЕС, содержание статьи 12 Договора предполагает, что запрет на повышение действовавших на 1 января 1958 г. ставок таможенных пошлин не зависит от характера ее повышения и методов, которые при этом применялись. Таким образом, изменение тарифной классификации товаров в целях увеличения уровня их обложения таможенными пошлинами также попадает в сферу запрета.

Однако для развития права ЕС в целом системообразующим было то, что истцом выступала не Комиссия ЕЭС, а конкретное юридическое лицо. Как и в деле № 2 и 3/62, истец основывал свой иск на статье 12 Римского договора. Но исходя из того, что данная статья касалась обязательств государств-членов, возник вопрос, обладает ли она прямым действием в отношении конкретных лиц, что и было рассмотрено Судом Сообщества в первую очередь. Данный вопрос и придал такую значительность иску, поскольку в судебном решении по нему Суд ЕЭС сформулировал принцип прямого действия норм права ЕС. Необходимо обратить внимание, что Нидерланды, излагая свою позицию по данному вопросу иска, отмечали, что вопрос прямого применения права ЕС относится к национальной компетенции и каждое государство-член ЕС вправе отвечать на него самостоятельно в рамках конституционного права. И в данном контексте стоит привести справедливое высказывание Д. С. Тихоновецкого, который отметил, что несогласие Суда ЕС с подобной трактовкой следовало ожидать⁸⁸.

Как отмечает М. Н. Марченко, «принцип прямого действия права, а точнее – значительной части права Союза, занимает особое место и играет особую, «цементирующую» и отчасти унифицирующую весь европейский правовой массив роль»⁸⁹.

Данный принцип означает способность норм права ЕС непосредственно наделять физических и юридических лиц субъективными правами и обязанностями, которые подлежат судебной защите, и предполагает, что не требуется ратификация или иные действия государств-членов для признания положений актов, входящих право ЕС. При этом стоит согласиться с Б. Н. Топорниным, который отмечал, что при наличии необходимости имплементации права ЕС в национальное законодательство государств-членов, это право утратило бы свою нынешнюю эффективность, поскольку необходимость согласительной процедуры поставила бы ее реализацию в жесткую зависимость от каждого государства-члена и общие интересы были бы серьезно нарушены⁹⁰.

В то же время в своей дальнейшей практике Суд ЕС детализировал подходы к применению данного принципа и фактически выработал определенные ограничения его реализации, согласно которым не все акты права ЕС обладают прямым действием. Таким образом, можно в полной мере согласиться с Е. В. Бабкиной, которая заключает, что принцип прямого действия права ЕС имеет прецедентную природу⁹¹.

В частности, в деле № 9/70 «Grad v Finanzamt Traunstein»⁹² было сформулировано одно из основополагающих правил применения данного принципа: прямым действием обладают положения любых актов ЕС (не только регламентов, но и директив⁹³, решений), если они в них четко сформулированы конкретные права и обязанности тех, кому адресованы. Далее в деле № 50/76 «Amsterdam Bulb BV v Produktschap voor Siergewassen»⁹⁴ был сформулирован подход о том, что государства-члены вправе определять санкции за неисполнение положений права ЕС и детализировать те нормы, которые не установлены непосредственно в регламенте ЕС.

Сразу в ряде дел Суд ЕС сформировался достаточно расширительный подход к трактовке принципа прямого действия, налагая на государства-члены в определенном смысле даже большие обязанности, чем это было закреплено в положения актов, входящих в право ЕС, опираясь на цели и задачи таких актов. К таким делам можно отнести дела № 6/64 «Costa v E.N.E.L.»⁹⁵, № 2/74 «Reyners v Belgian State»⁹⁶.

Таким образом, можно согласиться с М.Н. Марченко и Е.М. Дерябиной, которые исходя из подходов Суда ЕС классифицируют все акты, входящие в право ЕС, с точки зрения возможности и степени прямого применения на территории государств-членов⁹⁷:

1) акты, которые в полном объеме и вне всяких условий имеют прямое действие (регламенты, решения и некоторые другие нормативные правовые и индивидуальные акты);

2) акты, имеющие прямое действие лишь при соблюдении определенных условий и требований, сформулированных и закрепленных в соответствующих решениях Суда ЕС (директив, международные договоры, заключаемые ЕС с третьими странами и ряд других актов);

3) акты, которые не могут ни при каких обстоятельствах и условиях в настоящее время иметь прямого действия (акты, принимаемые в процессе сотрудничества полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере, рамочные решения и некоторые другие).

Резюмируя вопрос о деятельности Суда ЕЭС на первом этапе развития таможенного законодательства на основе рассмотренной выше судебной практики, можно отметить, что сформулированные им подходы существенным образом способствовали завершению формирования таможенного союза в рамках ЕС, учитывая при этом не только узкие вопросы таможенно-тарифного регулирования, но и развитие всего интеграционного процесса в целом.

На втором этапе развития таможенного законодательства с 1 июля 1968 года по 1994 г. основными задачами стали кодификация таможенного законодательства и обеспечение реализации исключительной компетенции Европейских Сообществ в сфере таможенного регулирования.

Рассматривая закрепление вопросов таможенного регулирования в источниках первичного права ЕС в тот период, следует обратить особое внимание на Единый европейский акт (далее – ЕЕА) 1987 г.⁹⁸ Данный акт дополнил уже существующие учредительные договоры, благодаря чему были ликвидированы технические барьеры, а также пограничные контрольные формальности внутри Сообществ. В рамках ЕЕА была четко сформулирована трехэтапная программа построения единого внутреннего рынка. ЕЕА содержал положения, благодаря которым у Сообществ появились широкие полномочия для унификации правовых и административных процедур государств-членов.

Данный акт содержит обязательства участников завершить формирование общего рынка – пространства, не имеющего внутренних границ, в рамках которого происходит свободное движение товаров, лиц, капиталов и услуг. При этом был закреплен и срок, к которому общий рынок должен быть сформирован, – 31 декабря 1992 г., вместе с тем специально оговаривалось, что установление этой даты не имеет юридической силы.

Таким образом, 12 государств-участников Европейского Сообщества: Великобритания, Дания, Франция, Португалия, Испания, Германия, Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург, Италия, Нидерланды до 31 декабря 1992 г. создали таможенную территорию без внутренних границ, на которой обеспечивалось свободное перемещение товаров, лиц, услуг и капитала.

Невозможно переоценить для таможенного регулирования и значение Договора о Европейском Союзе, подписанного в 1992 году (далее – Маастрихтский договор)⁹⁹. Так, он значительно ограничил права государств на введение защитных мер внешней торговли. В соответствии со статьей 109 I, государство-член могло, в порядке предосторожности, принять необходимые защитные меры в случаях, когда возникает неожиданный кризис платежного баланса. Такие меры должны были вызывать как можно меньше нарушений в функционировании общего рынка и не должны быть шире по охвату, чем это строго необходимо для устранения внезапно возникших трудностей. Следует также отметить внесение значительных изменений в раздел Договора о ЕС «Общая торговая политика», в частности, отмену статей, определяющих порядок формирования общей торговой политики.

Исходя из содержания Маастрихтского договора, основой ЕС служили три Сообщества, дополненные политическими программами мероприятий в разных областях интеграции. Принятие Маастрихтского договора увеличило участие Европейского парламента при принятии решений институтами ЕС, вводя для этого и регламентируя процедуры совместного принятия решений и сотрудничества. Наряду с принципами и целями интеграции, провозглашенными на новом этапе, было сочтено необходимым включение в текст договора статьи, в соответствии с которой институты ЕС обязаны осуществлять свои полномочия исключительно в целях и на условиях, определенных в учредительных договорах.

В соответствии с этим Маастрихтским договором, важнейшей задачей Европейского союза провозглашалось создание валютного и экономического союза. Наравне с условиями участия государств-членов, было предусмотрено введение евро в качестве новой общей валютной единицы.

Однако важнейшие шаги по завершению формирования таможенного союза и созданию общего рынка на втором этапе развития таможенного законодательства до реформы были предприняты на уровне актов вторичного права ЕС. В целях обеспечения единой таможенно-тарифной политики в отношениях с третьими странами согласно регламенту от 08.12.1969 № 2451/69¹⁰⁰ с 1 января 1970 года в Общий таможенный тариф были включены и сельскохозяйственные товары, регулирование в отношении которых традиционно было одним из самых чувствительных вопросов европейской интеграции.

Фактически вслед за отменой импортных и экспортных таможенных пошлин, а также всех сборов, эквивалентных таможенным пошлинам, в торговле между государствами-членами ЕС, введение Общего таможенного тарифа при торговле с третьими странами имело решающее значение в создании таможенного союза в рамках ЕС. Со вступлением в силу Общего таможенного тарифа как единого свода ставок таможенных пошлин внутренние тарифы между государствами-членами исчезли и суверенитет в таможенно-тарифной сфере полностью перешел на наднациональный уровень. В то же время на протяжении второго этапа развития таможенного законодательства ЕС таможенный контроль продолжал осуществляться на внутренних границах, в первую очередь из-за различий в таможенных формальностях государств-членов, отсутствии единых подходов к взиманию таможенных пошлин и других налогов при ввозе товаров на территорию ЕС и применении иных мер экономической политики.

Осознание на европейском уровне необходимости устранения таких различий и гармонизации таможенного законодательства государств-членов ЕС привело целой серии действий со стороны институтов ЕС. В первую очередь, в 1968–1969 годах был принят целый ряд регламентов по основополагающим вопросам таможенного регулирования, которые были необходимы для эффективного функционирования Общего таможенного тарифа:

– определение таможенной территории Сообщества¹⁰¹;

– стоимость товаров для таможенных целей¹⁰²;

– единое определение понятия происхождения товаров¹⁰³;

– таможенный транзит¹⁰⁴.

В то же время только принятия регламентов по основным вопросам в таможенной сфере было недостаточно для обеспечения свободного перемещения товаров внутри ЕС. Было необходимо гармонизировать таможенное регулирование в государствах-членах для того, чтобы в итоге отменить таможенный контроль на внутренних границах ЕС. С учетом полномочий Комиссии ЕС в то время процесс сближения национального таможенного законодательства государств-членов ЕС осуществлялся путем принятия директив о гармонизации положений в отношении таможенного обращения с товарами, ввозимыми на таможенную территорию Сообщества и временного хранения таких товаров¹⁰⁵, внутренней переработки¹⁰⁶, хранения на таможенных складах¹⁰⁷, свободных зон¹⁰⁸, внешней переработки¹⁰⁹, отложенной уплаты импортных или экспортных пошлин¹¹⁰, стандартного обмена товарами, вывезенными для ремонта¹¹¹, процедур выпуска товаров в свободное обращение¹¹², таможенной задолженности¹¹³ и процедур экспорта товаров¹¹⁴.

Однако при помощи принятых директив было возможно только сблизить законодательство государств-членов, но не создать единое регулирование, ведь в отличие от регламентов, директива только при определенных обстоятельствах может обладать прямым действием и, как отмечает М. Н. Марченко, скорее обладаем им в порядке исключения¹¹⁵. Условия, при которых директива обладает прямым действием, были установлены Судом ЕС в деле 41/74 «Van Duyn v Home Office»¹¹⁶:

– положение директивы должны быть безусловными и достаточно четкими;

– необходимо, чтобы истек срок трансформации директивы в национальное законодательство;

– директива не была трансформирована в национальное законодательство государства-члена полностью;

– директива не налагает сама по себе обязанности на индивидов.

Кроме того, в деле 152/84 «Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority»¹¹⁷ Суд ЕС постановил, что положения директив не могут быть основаниями в спорах между частными лицами, то есть у них отсутствует горизонтальный прямой эффект. И хотя, как справедливо отмечает С. В. Глотова, ни один из аргументов против горизонтального эффекта директив не является действительно окончательным¹¹⁸, и впоследствии Суд ЕС смягчил последствия отказа от горизонтального эффекта, все же регулирования таможенной сферы с помощью директив в свете определенной ограниченности их действия, представлялись малоэффективными.

С учетом вышеизложенного в конце 1970-х годов вместо директив институты ЕС начали принимать в сфере таможенного регулирования регламенты, как новые, так и взамен ранее принимавшихся директив. Наиболее значимыми среди них стали акты, регулирующие освобождение от уплаты таможенных пошлин после выпуска товаров¹¹⁹, освобождение и порядок возврата таможенных пошлин¹²⁰, взаимную помощь таможенных органов¹²¹, временный ввоз¹²², внутреннюю и внешнюю переработку¹²³, единый административный документ¹²⁴, переработку под таможенным контролем¹²⁵, статус декларанта¹²⁶, таможенную задолженность¹²⁷, обеспечение в отношении таможенной задолженности¹²⁸ и, в конце концов, даже обязательную тарифную информацию¹²⁹. Даже порядок принятия данных регламентов демонстрирует пошаговый подход к формированию единого таможенного регулирования в ЕС как основы полноценного таможенного союза. И после принятия в 1987 году ЕЕА, который дополнил Договор о Европейском экономическом сообществе статьей 100а (в настоящее время статья 114 Договора о функционировании ЕС ДФЕС¹³⁰, которая существенно расширила полномочия институтов ЕС в сфере гармонизации и унификации законодательства, была создана достаточная правовая основа для полноценного формирования единого таможенного законодательства ЕС. Все регламенты, принятые по различным аспектам таможенного регулирования ЕС, хоть и привнесли значительный вклад в процесс унификации таможенного законодательства ЕС, также стали причиной его фрагментированности в связи с их многочисленностью, дополняясь и еще более многочисленными национальными правовыми актами государств-членов ЕС. В свете обозначенной цели по созданию единого рынка ЕС с 1 января 1993 года как с экономической, так и с правовой точки зрения стала чрезвычайно актуальной задача по созданию единого кодифицированного акта в таможенном законодательстве ЕС.

1.3. Место Таможенного кодекса Сообщества среди источников таможенного права Европейского союза

Работа над Таможенным кодексом (далее – ТК) Сообщества началась в конце 1980-х годов, хотя идея подготовки кодифицированного таможенного акта высказывалась намного раньше. Первый проект ТК ЕС был представлен 28 февраля 1990 г. Комиссией ЕС. Важным для понимания целей и задач Кодекса и процесса его разработки является разъяснительный меморандум, который Комиссия ЕС подготовила в качестве сопроводительного документа к проекту.

В меморандуме отмечалось, что ТК Сообщества является самым далеко идущим проектом по консолидации законодательства, когда-либо предпринятым в Сообществе, позволит реализовывать все таможенные операции и станет основой для отношений между таможенными органами, гражданами и бизнес-сообществом.

Начало разработки ТК Сообщества было обусловлено тремя основными факторами:

1. К моменту начала работы над ТК Сообщества фактически завершилась реализация политики по принятию постепенно шаг за шагом правовых актов по отдельным вопросам таможенного регулирования. В период формирования единого таможенного законодательства Сообщества подобный подход был оправданным, поскольку позволял принимать акты по мере разработки подходов по каждому вопросу, не затягивая сроки принятия, как было бы, если бы все вопросы регулировались одним актом. Однако после того, как почти по всему спектру аспектов таможенного регулирования были приняты акты Сообщества, возникла целесообразность их консолидации в единый акт.

2. Национальное таможенное законодательство государств-членов практически в полном объеме было заменено актами наднационального уровня, что привело к отсутствию в нем фрагментов, относящихся к национальному регулированию, и позволило создать единый всеобъемлющий акт.

3. В статье 8а Римского договора, внесенной в него в соответствии с ЕЕА в 1986 году, была определена цель создания единого внутреннего рынка к 31 декабря 1992 года. При этом закреплялось понятие единого внутреннего рынка, который должен был стать пространством без внутренних границ, в котором осуществляется свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капитала¹³¹. Снятие внутреннего контроля в том числе и было возможным при наличии единого таможенного регулирования в отношении третьих стран, которое логично было принимать в форме кодифицированного акта.

Кроме того, в данной статье указывалось, что, помимо прочего, построение единого внутреннего рынка должно основываться на статье 28 Римского договора, которую ЕЕА также изложил в новой редакции. Статья 28 устанавливала, что любое решение об изменении ставок Общего таможенного тарифа должно приниматься Советом Сообщества квалифицированным большинством и по предложению Комиссии Сообщества. Подобная взаимосвязь демонстрировала новый контекст внешних аспектов внутреннего рынка, его взаимосвязь с торговлей с третьими странами. Консолидация законодательства в данной сфере, осуществленная путем принятия ТК Сообщества позволила обеспечить единообразие регулирования, касающегося торговли с третьими странами, сделать его более четким и прозрачным.

Важно отметить, что принимая столь значительный акт, который сам по себе являлся важным достижением европейской интеграции, на европейском уровне присутствовало и четкое осознание определенных рисков, связанных с его принятием.

В частности, в принятом 18 декабря 1990 года мнении Экономического и социального комитета¹³² отмечалось, несколько аспектов, которые требовалось учесть в ходе создания единого документа и при его применении:

– эффективность правоприменительной практики может быть обеспечена не только содержанием самого ТК Сообщества, но и детальностью и четкостью имплементационных положений;

– важно обеспечить максимальную идентичность текста Кодекса на всех языках ЕС, с учетом того, что различия в переводе могут повлечь различия в смысле правовых норм;

– максимальное расширение охвата наднационального таможенного регулирования, когда оно фактически заменит собой все национальное таможенное законодательство, может привести к различиям в правоприменительной практике с учетом различий в административных процедурах и процессе обжалования решений таможенных органов в национальных судах. Подобные потенциальные проблемы могут стать в перспективе значительными рисками, если для их решения потребуются наднациональные полномочия, не предусмотренные учредительными договорами.

Важно отметить в отношении последнего из указанных рисков, что данные опасения учитывались и при последующем внесении изменений учредительные договоры ЕС и впоследствии стало возможным установить единые сроки и процедуру досудебного обжалования решений таможенных органов в вышестоящие инстанции.

ТК Сообщества был принят 12 октября 1992 г. Регламентом Совета 2913/92¹³³. Предполагалось, что он вступит в силу 1 января 1993 года, однако эти ожидания не удалось реализовать, и он вступил в силу 1 января 1994 г. Одновременно с ТК Сообщества вступил в силу принятый 2 июля 1993 г. Регламент Комиссии № 2454/93¹³⁴ (далее – Имплементационный регламент), детально регулировавший применение на практике положений ТК Сообщества.

Не только в таможенном праве ЕС, но и в европейском праве в целом ТК Сообщества стал первым кодифицированным актом. Однако и для правовых систем государств-членов ЕС его значение трудно переоценить: после его вступления в силу отпала необходимость в таможенных кодексах и всеобъемлющих законах, поскольку регулирование переместилось на общеевропейский уровень.

На европейском уровне ТК Сообщества существенно упростил систему таможенного законодательства, поскольку до него количество разного рода актов было чрезвычайно большим, что вызывало сложности в правоприменении. Кроме того, перед авторами документа стояла задача по устранению существовавших пробелов в таможенном законодательстве ЕС. После принятия ТК Сообщества и Имплементационного регламента эта задача была решена, что в том числе способствовало завершению построения единого внутреннего рынка на территории ЕС. В целом можно отметить, что ТК Сообщества и Имплементационный регламент заменили собой более ста регламентов и директив, которые применялись до них в области таможенного регулирования. Таким образом, система таможенного законодательства ЕС стала более четкой и прозрачной.

В то же время два наиболее важных регламента, ранее действовавших в ЕС, продолжали существовать:

– Регламент № 2658/87, который утверждает Общий таможенный тариф ЕС¹³⁵,

– Регламент № 918/83, в котором была закреплена система преференций и льгот по уплате таможенных платежей¹³⁶.

По своей юридической силе ТК Сообщества, как и другие регламенты, был обязательным и обладал прямым действием во всех государствах-членах ЕС. Исключение составляли только некоторые положения, которые были отдельно оговорены в Актах о присоединении государств к ЕС. ТК Сообщества был принят на основе статей 28, 100а и 113 Договора об учреждении ЕЭС. Как отмечалось ранее, статья 28 касалась изменения ставок Общего таможенного тарифа. В соответствии со статьей 100а, которая появилась в Договоре о Сообществе только со вступлением в силу ЕЕА, устанавливалось, среди прочего, что решения Совета, направленные на создание и функционирование внутреннего рынка ЕЭС могут также быть приняты только квалифицированным большинством, как и решения в сфере общей торговой политики, о которых речь шла в статье 113 Договора.

В соответствии с целями создания сферой применения ТК Сообщества была только торговля государств-членов с третьими странами, а в отношении взаимной торговли внутри ЕС Кодекс применяться не мог, поскольку в ЕС был полностью сформирован внутренний аспект таможенного союза и таможенные границы отсутствовали.

Целями принятия ТК Сообщества были следующие:

1. Принятие единого акта, который заменил бы собой ранее принятые множественные документы.

Еще до начала разработки ТК Сообщества предпринимались попытки собрать воедино многочисленные правовые акты в таможенной сфере воедино, даже издавалась полная библиотека Официального журнала Сообщества, в которой они опубликовывались. Однако подобное издание не могло привести к объединению всех разрозненных актов в один, не имело юридической силы и главное – не решала проблему несоответствий и разночтений в принятых до этого актах.

Разработка же нового единого кодифицированного акта позволяла решить сразу несколько задач:

– создание общей логичной структуры ТК Сообщества, устранившей пересекающиеся и повторяющиеся положения и позволившей создать удобный в восприятии и применении документ.

– объединение общих положений в отношении таможенных процедур, которые касались процесса декларирования, выпуска товаров, решений таможенных органов и предоставления разрешений. До ТК Сообщества одни и те же общие положения в отношении каждой процедуры дублировались в каждом из актов, регулировавших восемь отдельных таможенных процедур;

– устранение повторов терминологии и положений о разработке имплементационных положений, которые дублировались в каждом из отдельных актов;

– объединение положений о таможенной задолженности и плательщиках таможенных платежей, которые содержались в трех отдельных актах.

2. Консолидация всех актов таможенного законодательства, ранее принятых в ЕС. При достижении данной цели разработчики ТК Сообщества не ограничились простым объединением положений уже действовавших актов: была проведена комплексная работа по их систематизации, с устранением разночтений и дублирования норм.

3. Обеспечение прозрачности содержания Кодекса.

При разработке ТК Сообщества необходимо было решить одновременно две задачи: нормы Кодекса должны были стать понятными и прозрачными в применении для всех заинтересованных лиц, но при этом его нельзя было делать излишне детализированным и перегруженным процедурными вопросами. Для этого положения таможенного законодательства разделились на две группы. В первую вошли базовые и наиболее значимые для таможенного регулирования нормы, а во вторую – положения, которые их детализировали. Первая группа и составила непосредственно ТК Сообщества, а вторая вошла в Имплементационный регламент. Сложно переоценить значение подобного подхода, поскольку благодаря ему ТК Сообщества, закрепивший базовый аспекты таможенного регулирования стал простым и удобным в применении, а Имплементационный регламент мог быть оперативно изменен, что и происходило достаточно часто, в отличие от внесения изменений в ТК Сообщества. Кроме того, объединение всех положений, принятых в развитие ТК, в один акт сделало их применение максимально удобным для экономических операторов.

При этом важную роль в процессе разделения норм на вышеуказанные группы сыграли международные обязательства ЕС. Во многом наиболее значимые положения таможенного регулирования были основаны на положениях международных конвенций (например, таможенная стоимость, транзит, Единый административный документ). Соответственно, изменение таких положений на уровне ЕС повлекло бы отход от положений данных конвенций и сложности во взаимоотношениях с третьими странами.

Говоря о сфере действия, необходимо отметить, что ТК Сообщества и Имплементационный регламент применялись:

а) на таможенной территории ЕС;

б) при торговле между ЕС и третьими странами;

в) в отношении товаров, подпадающих под действие Договора о ЕС и Договора о Евратоме.

Статья 2 ТК Сообщества устанавливала, что таможенное регулирование ЕС должно применяться единообразно на всей территории ЕС. Данное правило было ограничено действием:

а) международных конвенций;

б) международных обычаев, действовавших в определенной географической или экономической области;

в) автономных мер ЕС. При этом территориально действие таможенного законодательства ЕС могло распространяться, согласно статье 2 ТК Сообщества, и за пределы таможенной территории ЕС при определенных условиях в праве ЕС или в международных договорах.

Можно отметить, что нормы ТК Сообщества полностью отвечали принятым на тот момент международным обязательствам Европейского Союза, и, в частности, Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур¹³⁷, так называемой Киотской конвенции, которая являлась и до настоящего времени является основным универсальным международным договором в сфере таможенного регулирования. Принятие Таможенного кодекса логически завершило процесс кодификации таможенного законодательства ЕС и второй этап его развития, обеспечив полноценное функционирование таможенного союза и отмену таможенного контроля на внутренних границах ЕС. Несмотря на то, что в большей своей части ТК Сообщества консолидировал уже действовавшее на момент его принятия таможенное законодательство, однако ряд новаций он все-таки содержал. К ним можно отнести:

– понятие прямого и косвенного представительства в отношении таможенных представителей при представлении ими декларантов в таможенных органах;

– процедуру отмены решений таможенных органов и в целом положения об обжаловании решений и действий таможенных органов. Закрепление данных норм на европейском уровне было в определенном смысле революционным поскольку впервые наднациональное регулирование начало затрагивать вопросы защиты интересов экономических операторов в случае их несогласия с действиями компетентных органов в таможенной сфере;

– унификацию подходов к определению момента, когда возникает таможенная задолженность. При разработке ТК Сообщества были рассмотрена наработанная правоприменительная практика по данному вопросу и признано, что законодательством установлено слишком много различных и излишних критериев, применяемых для определения времени возникновения таможенной задолженности. Таким образом, в ТК Сообщества были выработаны единые подходы по его определению при декларировании товаров в любой таможенной процедуре и процесс его определения был существенно упрощен для экономических операторов.

Говоря о структуре ТК Сообщества, в первую очередь, необходимо отметить, что он состоял из девяти частей, включавших в себя более мелкие структурные единицы, из которых базовыми элементами являлись 253 статьи.

Условно правовые нормы ТК Сообщества можно разделить на следующие группы:

1) общие положения;

2) положения, касающиеся регулирования таможенного декларирования и таможенного контроля;

3) нормы, относящиеся к тарифному регулированию и сфере исчисления и уплаты таможенных платежей.

Остановимся подробнее на каждой группе.

1. К первой группе можно отнести положения частей I, VIII и IX ТК Сообщества.

Часть I включала в себя две главы. Первая глава содержала в себе цели и задачи принятия данного Кодекса, определение таможенной территории ЕС, а также понятия и определения, используемые в нем.

В отношении понятия таможенной территории ЕС необходимо отметить, что ТК Сообщества не давал ее определения, а только лишь содержал перечень территорий государств-членов ЕС, которые в нее входят. При этом было отмечено, что так называемые «заморские территории», принадлежащие отдельным европейским странам¹³⁸, в таможенную территорию ЕС не входят.

Ключевой в первой главе являлась статья 4, в которой содержалось 26 определений наиболее значимых терминов, применявшихся в таможенном законодательстве Европейского Союза. Среди основных терминов можно отметить такие как «таможенный контроль», «таможенная декларация», «декларант» и некоторые другие.

При этом важной особенностью являлось то, что в ТК Сообщества отсутствовало понятие «таможенная процедура» и давался только перечень таможенных процедур.

Как отмечает А. А. Наку¹³⁹, примечательным являлось также и то, что в ТК Сообщества не содержалось определения понятия «товары», хотя в целом для таможенного законодательства различных стран (в том числе и европейских до принятия данного Кодекса) оно характерно. При этом Суд Европейского союза при рассмотрении дел неоднократно обращался к понятию «товары» и давал его трактовку¹⁴⁰.

Вторая глава части I касалась прав и обязанностей лиц при взаимодействии с таможенными органами.

В первую очередь, при рассмотрении положений данной главы необходимо обратить внимание на нормы о представлении лиц в таможенных органах государств-членов ЕС. Согласно статье 5 ТК Сообщества представительство в таможенных органах ЕС может быть двух видов:

– прямое – когда представитель действует от имени и по поручению заинтересованного лица;

– косвенное – когда представитель действует от своего имени, но по поручению заинтересованного лица.

Еще одной важной группой норм главы 2 являлся раздел 1А, который появился в ТК Сообщества только в 2005 году во время последних внесенных в Кодекс изменений, и был посвящен уполномоченному экономическому оператору (далее – УЭО).

Уполномоченный экономический оператор достаточно новое понятие в мировой таможенной практике, которое появилось впервые в Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли, принятых Всемирной таможенной организацией в 2005 г.¹⁴¹

Согласно ТК Сообщества УЭО – это лицо, которому таможенные органы при соответствии определенным критериям (финансового и организационного характера) предоставляют упрощения.

Кроме того, данная глава регулирует вопросы принятия решений и предоставление информации таможенными органами государств – членов ЕС заинтересованным лицам.

Также к первой группе правовых положений ТК Сообщества можно отнести нормы части VIII об обжаловании действий таможенных органов.

В соответствии со статьей 243 любое лицо должно было иметь право обжалования любого решения, принятого таможенными органами в отношении применения таможенного законодательства, которое касалось его прямо и непосредственно.

Право обжалования реализовывалось, по меньшей мере, в два этапа:

– первоначально в таможенных или судебных органах или иных органах, предназначенных для этой цели государствами-членами;

– впоследствии в высшем независимом органе, который может быть судебным органом или аналогичным специализированным органом, в соответствии с действующими положениями законодательства государств-членов.