В. И. Лафитский

Конституционный принцип противодействия коррупции

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35(470+571)

ББК 67.408(2Рос)

В84

Лафитский В. И.

В книге исследуются истоки и эволюция конституционно-правового отражения феномена коррупции в основных законах разных эпох, социально-экономических формаций, религиозных и правовых традиций; выявляются конституционные модели, методы и средства борьбы с коррупцией; на основе анализа текстов конституций, документов учредительных (конституционных) собраний, доктринальных работ обосновывается конституционный принцип противодействия коррупции как одна из универсальных идей и ценностей современного конституционно-правового развития.

УДК 343.35(470+571)

ББК 67.408(2Рос)

© Лафитский В. И., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Феномен коррупции всегда в той или иной мере находил отражение в правовых актах, в том числе в конституциях, само создание которых было во многом связано со стремлением к преодолению коррупционных практик.

Об этом свидетельствуют многие нормы конституций, которые не только упоминали или осуждали, нередко в искаженном виде, коррупционные деяния прежних правителей, но и создавали механизмы их искоренения и предупреждения в будущем.

На первом этапе конституционного развития (XVIII–XIX вв.) они, как правило, проектировались в рамках общих норм о разделении властей, парламентском контроле и верховенстве права. Специализированные антикоррупционные нормы закреплялись в основном для отрешения от должности чиновников либо недопущения избрания лиц, виновных в коррупции.

В дальнейшем арсенал антикоррупционных общих и специализированных конституционно-правовых средств постепенно расширялся, охватывая сферы не только публичной власти, но и частных общественных отношений.

При этом отметим, что эта тенденция проявлялась в конституционном развитии практически всех государств, в том числе исламских, социалистических и постсоциалистических стран, которые изначально не признавали допустимость отражения в основных законах каких-либо негативных явлений.

Примечательно в этой связи следующее высказывание Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина о конституционно-правовом измерении проблем коррупции, как одной из основных «сфер несправедливости» существующего в России государственного и общественного строя:

«Несмотря на осознание и властью, и обществом масштабов и значения данной проблемы, в этой области использованы далеко не все имеющиеся правовые возможности, в том числе связанные с имплементацией международно-правовых актов. Напомню, что коррупция в переводе с латыни — это порча, разрушение, разложение. В данном случае речь идет о разложении институтов власти, что чревато разрушением той системы общественных отношений, на которую данная власть распространяется. Поэтому борьба с коррупцией — это жизненно важный для России вопрос, без решения которого невозможно достичь искомого общественного согласия и массового признания справедливости российского социального устройства… Как хорошо сказал известный американский философ Д. Ролз, “справедливость — это первая добродетель социальных институтов…”. И если важнейшая добродетель справедливости оказывается под сомнением, то социальные и политико-правовые институты не могут функционировать в достаточно эффективном режиме…»¹.

В настоящее время задачи противодействия коррупции непосредственно закреплены в основных законах около 70 государств (примерно в каждой третьей национальной конституции). Более чем в 30 основных законах современных государств (в каждой седьмой национальной конституции) закреплен особый конституционно-правовой статус специализированных антикоррупционных органов.

Противодействие коррупции все чаще воспринимается в текстах основных законов и в актах их толкования как одна из основных целей конституционно-правового регулирования, что дает основание к его признанию в качестве отдельного, имеющего самостоятельное значение, универсального конституционного принципа.

Такие общие наблюдения требуют подробного анализа:

во-первых, текстов конституций за их более чем двухвековую историю (1776–2018);

во-вторых, стенограмм конституционных (учредительных) собраний, иных документов конституционного правотворчества;

в-третьих, научных концепций и доктрин.

Но перед тем как приступить к их детальному изучению, углубимся в более отдаленное время…

Глава 1. Конституции в противодействии коррупции: истоки, первые подходы и решения (конец XVIII — середина ХХ вв.)

§ 1. Пролог. Феномен коррупции в правовом развитии от священных писаний до первых конституций

Следует отметить, что противодействие коррупции оказывало влияние на правовое развитие задолго до появления первых конституций, став средством решения разных задач:

во-первых, признания самого факта существования коррупции и необходимости ее преодоления;

во-вторых, устранения условий, способствовавших ее появлению и распространению;

в-третьих, защиты подданных от угроз коррупционных притязаний;

в-четвертых, восстановления устоев государственной и общественной жизни, подвергшихся коррупционной эрозии.

Примером решения первой задачи можно назвать Наставление судьям первого законодателя Израиля Моисея, который призывал более трех тысячелетий назад:

«Не суди превратно тяжбы бедного твоего... Даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых»².

Образцом решения второй задачи стал Великий закон Японии 604 г.³, который требовал, чтобы чиновники «отказались от жадности и справедливо разбирали поступавшие жалобы»:

«Жалоб простого народа за один день накапливается до тысячи. Если даже за один день столько жалоб, то сколько их наберется за годы. В последнее время лица, разбирающие жалобы, сделали обычаем извлекать из этого личную выгоду и выслушивать заявления после получения взятки. Поэтому-то жалоба имущего человека подобна камню, брошенному в воду, а жалоба бедняка подобна воде, политой на камень. Из-за этого бедный народ не знает пристанища. Именно в этом есть нарушение истинного пути наших вассалов» (статья 5)⁴.

Иллюстрацией решения третьей задачи можно указать Великую хартию вольностей (Magna Carta) 1215 г., призванную защитить дворянство, купечество, свободных землепашцев от произвола и взяточничества королевских чиновников. В частности, она требовала не обременять поборами свободных людей» (статья 15); не допускать каких-либо надбавок за отданные на откуп графства и сотни (статья 25), не позволять констеблям и другим королевским чиновникам безвозмездно брать у кого-либо хлеб или другое имущество (статья 28) или принуждать рыцарей платить деньги взамен охраны замков, если они желали охранять их лично или через других честных людей (статья 29); не продавать за мзду право и справедливость, не отказывать и не затягивать в их признании (статья 40); не нарушать право купцов свободно и безопасно заниматься торговлей, уплачивая лишь старинные и справедливые, обычаем установленные пошлины (статья 41)⁵.

Модель решения четвертой задачи представлена законодательными актами первого этапа Английской революции, направленными на восстановление и защиту «основных законов и начал управления» Англии⁶. Именно в это время формулируется общее понятие «коррупции» как совокупности корыстных деяний⁷, в том числе посредством порочной практики предоставления за мзду почетных титулов и должностей, которая, по утверждению Палаты общин Парламента Англии, «не только открывала возможность замещения должностей, требующих доверия, людьми ненадежными и получения ими незаслуженных благ, но и создавала условия для взяточничества, вымогательства, пристрастия; и крайне редко должности, полученные неправым путем, хорошо управлялись»⁸.

Чтобы восстановить «основные законы и начала управления» Англией Парламент не только приговорил короля к казни, но и упразднил королевскую власть. Такие меры, как утверждалось в Акте «Об отмене королевского звания» от 17 марта 1649 г., были необходимы, поскольку неограниченная власть короля была «бесполезна, тягостна и опасна для свободы, общественной безопасности и публичного интереса народа»⁹.

Следует, однако, отметить, что подобное закрепление в праве задач противодействия коррупции было скорее исключением, чем правилом. На протяжении тысячелетий господствовали иные образцы, в основном так называемых кормлений¹⁰, при которых правители, их наместники, чиновники и слуги обеспечивали себя за счет поборов зависимых от них людей, купеческих гильдий, сельских и городских общин.

§ 2. Первые конституционные решения проблем коррупции

Противодействие коррупции становится более масштабным на рубеже XVIII–XIX вв., в эпоху новых революционных и национально-освободительных движений.

В частности, она была одним из основных лозунгов борьбы за независимость колоний Северной Америки, что подтверждает Декларация независимости США 1776 г., обвинившая короля Великобритании в том, что он присылал в колонии «полчища своих чиновников, которые притесняли народ и проедали средства его существования»¹¹.

А первым основным законом, закрепившим комплекс правовых мер противодействия коррупции, стала Конституция Виргинии 1776 г.¹²

В частности, она указывала «что ни одно лицо либо группа лиц не могут иметь исключительных вознаграждений либо привилегий от общества, если они не являются признанием услуг, публично оказанных обществу» (статья 4 Билля о правах).

Подкрепляя действие этой нормы, Конституция Виргинии подчеркивала, что вся власть принадлежит народу и исходит только от него, что все должностные лица являются его доверенными лицами и слугами и всегда подотчетны ему» (статья 2 Билля о правах); что правительство должно учреждаться для общего блага, защиты и безопасности народа, нации или сообщества и что лучшим правительством является то, которое «способно обеспечивать наивысшую степень счастья и безопасности и наиболее эффективно защищать от опасности плохого правления» (статья 3 Билля о правах).

Задачам противодействия коррупции служили и другие нормы, которые устанавливали требования разделения властей и частого проведения выборов, чтобы чиновники на своих должностях соблюдали этические принципы (статья 15 Билля о правах) и, «став вновь частными лицами, могли почувствовать нужды народа» (статья 5 Билля о правах).

В случае «ненадлежащего осуществления своих функций, в том числе коррупционных либо других противоправных деяний, представлявших опасность для безопасности общества», губернатор и другие чиновники Виргинии могли привлекаться легислатурой штата к импичменту (статья основного текста Конституции Виргинии).

Модель конституционно-правового механизма противодействия коррупции, утвердившаяся в Виргинии, была воспринята многими штатами. Но слепого копирования не было, поскольку авторы конституций следовали во многом собственным представлениям о том, каким должно быть новое государство и общество.

Так, Конституция Пенсильвании 1776 г.¹³ требовала, чтобы ни один представитель штата в Конгрессе США не занимал эту должность более двух лет подряд (статья 11) и чтобы представители Филадельфии и отдельных графств входили в верховный совет исполнительной власти штата на срок, не превышавший трех лет, с целью «не допустить появления новой аристократии» (статья 19).

Указывалось, что все платежи на поддержание правительства могли осуществляться только через казначейство штата (статья 33).

Но главным средством противодействия коррупции, по замыслу творцов Конституции Пенсильвании, стали следующие нормы статьи 36:

«Каждый свободный человек для сохранения своей независимости (не имея достаточного имущества) должен обладать какой-то профессией, призванием, ремеслом либо фермой, посредством которых он может честно зарабатывать себе на жизнь, не создавая доходные для себя должности, поскольку без этого обычным следствием становятся зависимость и порабощение тех, кто раньше был свободен в обладании собственностью и своими возможностями, а также разделение, недовольство, коррупция и беспорядки в народе…».

Механизм противодействия коррупции Пенсильвании дополнялся нормами Конституции, которые призывали к принятию законов, поощрявших добродетели и препятствовавших порокам и безнравственным поступкам граждан (статья 45). Кроме того, предусматривалось создание Совета цензоров с тем, чтобы он следил за соблюдением Конституции, проверял деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечивал, чтобы они защищали народные, а не собственные интересы (статья 47).

Существенно обновленная модель противодействия коррупции была предложена Конституцией Массачусетса 1780 г.¹⁴

Она, в частности, указывала, что правительство штата учреждается для общего блага, для защиты, безопасности, благополучия и счастья народа, а не для дохода, почестей либо частных интересов одного человека, семьи или класса людей (статья 7 Декларации прав).

Но основным средством достижения этой цели, по замыслу авторов Конституции, должно было стать разделение властей, которое, как они полагали, обеспечит правление законов, а не отдельных людей (статья 30 Декларации прав).

Отметим еще одну конституционную норму Массачусетса, которая требовала, чтобы «ни одно лицо не было допущено к избранию в легислатуру либо к занятию какой-либо должности, требующей доверия либо являющейся важной в правительстве штата, если такое лицо в порядке надлежащей правовой процедуры было обвинено во взяточничестве или коррупции при избрании или назначении на должность (статья 2 главы 6 основного текста Конституции).

Следует, впрочем, отметить недостаточность действенности подобных норм, что подтверждают многие факты злоупотреблений со стороны правительственных чиновников и законодателей. Наиболее известным из них стало «дело Яззу» 1795 г. — крупная земельная афера, когда законодатели Джорджии, подкупленные практически в полном составе, приняли решение о продаже около 30 млн акров земли за баснословно низкую цену в обесцененных бумагах¹⁵.

Большая часть конституционно-правовых средств противодействия коррупции, установленных в штатах, не были восприняты Конституцией США 1787 г.

В ней не было норм, которые ограничивали сроки пребывания на постах Президента, членов Сената и Палаты представителей Конгресса США. Отсутствовали положения, касавшиеся организации и принципов деятельности федеральной публичной службы. Из конституционной практики штатов был заимствован только институт импичмента, но возможности его применения для отрешения от должности Президента, судей, ряда других должностных лиц федеральной власти были существенно сокращены.

Такое подход объяснялся рядам причин.

Для многих авторов Конституции США требования противодействия коррупции, высоких нравственных принципов государственной службы казались столь самоочевидными, что они отказывались от их закрепления, предпочитая использовать иные конституционные средства, в основном в рамках механизма разделения властей.

Отметим еще один фактор. К моменту принятия Конституции США практически все материальные и финансовые ресурсы принадлежали отдельным штатам. Созданным на ее основе федеральным властям в наследство от Конфедерации досталось немногое: дюжина клерков, пустая казна, огромные по тем временам долги и армия из... 672 человек¹⁶, что, в представлении авторов Конституции США, существенно снижало коррупционные риски.

И, тем не менее, на Филадельфийском конвенте тема противодействия коррупции звучала неоднократно, по моим подсчетам, примерно в ходе одной трети пленарных заседаний¹⁷.

Как отмечала профессор Университета Фордхэм З. Тичаут (Z. Teachout), отцы-основатели США «были одержимы» задачей противодействия коррупции, стараясь разработать Конституцию «таким образом, чтобы включить в ее текст как можно больше преград, сдерживающих коррупцию». Более того, Конституция США воспринималась ими в целом, как средство борьбы с коррупцией¹⁸.

Такие факты дали основание профессору З. Тичаут сделать вывод о том, что идея противодействия коррупции была одним из важнейших и самостоятельных принципов Конституции США¹⁹.

По мере работы над этой книгой я не только соглашался с доводами профессора З. Тичаут, но и все более убеждался в том, что такой же вывод можно сделать в отношении многих других основных законов.

Задачи борьбы с коррупцией были одной из движущих сил Великой Французской революции, что подтверждают не только свидетельства современников, но и многие конституционно-правовые документы той эпохи.

Одним из первых актов новой революционной власти стало запрещение продажи судебных и муниципальных должностей и взыскания платы за доступ к правосудию (статья 7 Декрета Национального учредительного Собрания Франции от 11 августа 1789 г. «Об уничтожении феодальных прав и привилегий»).

Утверждая новые принципы организации государства, Декларация прав человека и гражданина, принятая Учредительным собранием Франции 26 августа 1789 г., указывала, что «лишь невежество, забвение прав человека и пренебрежение к ним являются единственными причинами общественных бедствий и коррумпированности правительства» (преамбула) и что новая государственная власть «создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена» (статья 12).

Ключевым средством достижения этой цели было соблюдение принципа верховенства закона, который не допускал принуждения делать то, что не предписано законом (статья 5), и указывал, что все равны перед законом и имеют «равные основания быть допущенными к любым общественным постам, должностям и профессиям в соответствии с их способностями и без каких-либо иных отличий, кроме тех, что обусловлены их добродетелями и талантами» (статья 6).

Идеи Декларации прав человека и гражданина были развиты в положениях первой Конституции 1791 г. и длинной череды следующих конституционных актов эпохи Великой Французской революции.

Конституция Франции 1791 г.²⁰ провозглашала, что король правит лишь в силу закона и может требовать повиновения, только основываясь на требованиях закона (статья 3 раздела третьего главы второй), и что министры ответственны «за покушения на личную собственность и свободу граждан, а также за всякую растрату средств, предназначенных на расходы по их ведомству» (статья 5 раздела четвертого главы второй).

Конституция Франции 1793 г.²¹ подчеркивала, что «преступления представителей народа и его агентов ни в коем случае не должны оставаться безнаказанными» и что никто из них не может притязать на большую неприкосновенность, нежели все прочие граждане» (статья 31).

Но вместе с тем, она изымала из юрисдикции судов дела, касавшиеся деятельности государственных органов. Им было запрещено вмешиваться в осуществление законодательной власти, приостанавливать применение законов, вторгаться в круг деятельности органов управления, вызывать должностных лиц для объяснений по поводу их деятельности и т. д. (ст. 3 главы пятой).

Значительное число норм, имевших отношение к противодействию коррупции, было закреплено в Конституции Франции 1795 г.²² В частности, она указывала, что родственники по восходящей и нисходящей линии, братья, дяди и племянники, двоюродные братья первой степени и свойственники различных степеней не могут быть одновременно членами Директории либо быть избранными членами Директории ранее, чем по истечении пяти лет (статья 139). Аналогичные нормы действовали в отношении членов административных органов (статья 176) и судов (статья 208).

Следует отметить также антикоррупционные нормы, установленные в отношении служащих казначейства. Они не могли требовать под страхом привлечения к ответственности за должностные преступления каких-либо выплат, кроме установленных в соответствии с законом (статья 318), а также одобрять какие-либо выплаты без согласования с Директорией и Законодательным корпусом (статья 319). Указанные нормы дополнялись достаточно жесткими требованиями к порядку отчетности, проверке счетов, иным мерам контроля (статьи 320–324).

Но заметного успеха такие конституционно-правовые средства противодействия коррупции не принесли. Напротив, она получила еще большее распространение.

Примечательно в этой связи следующее свидетельство одного из современников, обличавшего пороки, воцарившиеся в «хорошем обществе» во времена Директории (1775–1799 гг.):

«Оно запятнало себя своими интригами, своим корыстолюбием, своим презрением ко всему, что не является деньгами или не имеет ценности денег…»²³.

Коррупционный айсберг возглавлял П. Баррас, фактически бессменный руководитель Директории, прославившийся беспринципностью и стяжательством²⁴.

§ 3. Задачи противодействия коррупции в конституциях XIX в.

В конституционном развитии XIX в. можно выделить несколько подходов к решению проблем коррупции.

Конституция (Форма правления) Швеции 1809 г.²⁵ основной акцент сделала на совершенствовании порядка ведения государственных дел:

«Королевские и все другие суды будут судить в соответствии с законами и изданными на основе законов статутами; административные коллегии Королевства, провинциальные и иные управления, а также высшие и низшие должностные лица будут вести свои служебные дела в соответствии с теми инструкциями, распоряжениями и предписаниями, которые уже изданы или могут быть изданы впоследствии; они будут повиноваться повелениям и приказам Короля и взаимно помогать друг другу в их исполнении, а также во всем том, что может потребовать благо государства, оставаясь вместе с тем ответственными по закону перед Королем за свое бездействие, или за свои упущения, или незаконные действия» (ст. 47).

Особая роль в обеспечении этих требований отводилась омбудсмену Ригсдага (Riksdagens ombudsman) — должностному лицу, которое назначалось парламентом и было наделено полномочиями проверять деятельность административных органов и чиновников, по результатам которых виновные в противоправных, в том числе коррупционных, деяниях отрешались от должности и предавались суду²⁶.

Конституция Испании 1812 г.²⁷ в предупреждении коррупционных рисков особое значение придавала требованию справедливого управления государством (преамбула к Конституции), а также нравственно-религиозному обоснованию надлежащего исполнения обязанностей на государственной и муниципальной службе.

Примечателен в этой связи текст присяги, которую ежегодно 25 февраля приносили на Библии депутаты Кортесов (парламента) Испании, обещая «честно выполнять обязанности, возложенные по должности, и всегда думать только о благополучии и процветании нации». И, как было сказано в тексте присяги, депутатов, «соблюдающих ее — вознаградит за это Господь, а не соблюдающих — призовет к ответу» (статья 115).

Во многом с той же целью Конституция Испании отменила бессрочное пребывание в должности алькальдов²⁸, членов советов и представителей муниципальных образований. Указанные должностные лица должны были избираться ежегодно в декабре выборщиками соответствующих муниципальных образований: алькальды — на один год, члены советов и представители муниципальных образований — на два года²⁹. К исполнению своих функций они приступали с 1 января следующего года и могли быть избраны на те же должности вновь только по истечении двух лет после завершения предыдущего срока избрания (статьи 312–316).

Конституция установила достаточно широкие контрольные полномочия Кортесов (статьи 131, 160, 227–229) и обязывала провинциальные советы информировать национальное правительство о выявленных злоупотреблениях, допущенных чиновниками при расходовании публичных средств (пункт 6 статьи 335).

В ряду основных законов первой половины XIX века следует выделить Политическую Конституцию Бразилии 1824 г.³⁰, которая была призвана решать задачи не только создания основ новой, независимой от Португалии монархической государственности (статья 1), защиты прав граждан (статья 6), но и обеспечения гармонии политических властей: законодательной, умиротворяющей (poder moderador), исполнительной и судебной (статьи 9–10).

В их достижении особое значение придавалось конституционно-правовым средствам противодействия коррупции.

В частности, Конституция указывала, что министры должны нести ответственность за подкуп, взяточничество, вымогательство взяток (peita, suborno, ou concussгo), злоупотребление властью, растрату государственных средств (статья 133) и требовала принятия специального закона, который должен был определить меры и процедуры противодействия таким деяниям (статья 134).

Кроме того, были установлены нормы, допускавшие по жалобам граждан и в порядке, предусмотренном законом, привлечение к ответственности судей за подкуп, взяточничество и вымогательство взяток (статья 157).

Иную модель противодействия коррупции закрепила Политическая Конституция Боливии 1826 г.³¹, возрождавшая, по замыслу Симона Боливара, гражданские добродетели Древнего Рима.

Конституция требовала от каждого боливийца жить в соответствии с законами и «стоять на страже гражданских свобод» (статья XII).

На должности министров, губернаторов, префектов могли быть назначены только те лица, которые никогда не привлекались к уголовной ответственности (статьи XCVIII, СХХХII).

Особое значение придавалось Палате цензоров, одной из трех палат Законодательной власти³². Цензоры были наделены правом контролировать соблюдение Исполнительной властью Конституции, законов и публичных договоров Республики, информировать Сенат о выявленных ими нарушениях, а также требовать от Сената, если того требовала безопасность Республики, отстранения от должности вице-премьера и министров (статья LI).

Одно из полномочий Палаты цензоров имело прямое отношение к борьбе с коррупцией. Ей было предоставлено право инициирования импичмента в Палате Сенаторов над вице-президентом и министрами не только за измену, существенные нарушения фундаментальных законов Республики, но и за вымогательство взяток (статья LII).

В дальнейшем конституционном развитии XIX века можно отметить появление ряда новых конституционно-правовых средств противодействия коррупции.

Конституция Саксонии 1831 г.³³ закрепила право каждого подданного подавать письменные жалобы начальству на противозаконные или ненадлежащие действия правительственных учреждений, а также на промедление в разрешении дел» (параграф 36). И, снижая коррупционные риски, она установила, что никто не может быть обременен какими-либо податями либо поборами, не основанными на законе либо ином особом правовом основании» (параграф 37).

Иная модель противодействия коррупции была предложена Конституцией Франции 1848 г.³⁴, которая ставила цель «без новых потрясений, лишь последовательным и постоянным действием законов и учреждений, поднять граждан на новую ступень нравственности, просвещения и благосостояния» с тем, чтобы они служили Республике и стремились к общему благосостоянию, братски помогая друг другу и «соблюдая правила морали и писаных законов, управляющих делами общества, семьи и личности» (статьи 1 и 7 Преамбулы к Конституции).

Конституционный закон Венгрии № 3 «Об образовании венгерского независимого ответственного министерства» 1848 г.³⁵ устанавливал ответственность министров за «расхищение или противозаконное употребление денег или других доверенных им ценностей» (статья 34).

Конституция Пруссии 1850 г.³⁶ устанавливала право каждой из палат Парламента выдвигать обвинения против министров за взяточничество и измену. И такие обвинения рассматривались Верховным Судом королевства (параграф 61).

Конституция Аргентины 1853 г.³⁷ запрещала какие-либо реквизиции и поборы и требовала от национального парламента — Конгресса принятия закона о государственной этике, который должен был определить религиозно-этические требования, предъявляемые к публичной власти (статья 36).

Конституция Швейцарии 1874 г.³⁸ не позволяла депутатам и чиновникам федерации и кантонов принимать от иностранных правительств пенсии, денежное содержание, титулы, подарки или ордена (статья 12).

Конституция Болгарского царства 1879 г.³⁹ устанавливала право Народного Собрания предавать министров суду не только за измену Отечеству или царю, за нарушение конституции, за предательство, но и за вред, причиненный Царству ради личной пользы (статья 155).

Следует, впрочем, отметить, что в конституционном развитии XIX века подобные нормы типичными не были. Преобладали иные подходы, оставлявшие вопросы противодействия коррупции за пределами конституционно-правового регулирования: в одних случаях — в надежде на то, что новый конституционный правопорядок поможет изжить коррупцию; в других — с целью увековечить существовавшие коррумпированные структуры власти.

Примерами первого подхода могут служить Конституция Бельгии 1831 г., создавшая хорошо сбалансированный механизм организации государственной власти; Конституция Швейцарии 1848 г., прививавшая иммунитет от внутренних коррупционных рисков посредством фрагментации механизма государственной власти и очень широкого участия граждан в управлении государством и обществом; Акт о Британской Северной Америке (Конституция Канады) 1867 г., основанный на идее верховенства права и не допускавший произвола со стороны властных структур.

Второй подход иллюстрируют конституции отдельных латиноамериканских государств, в которых укоренились диктатуры военных вождей (каудильо), выстраивавших патерналистские вертикали власти и коррупционные структуры клиентелы⁴⁰.

В длинной череде латиноамериканских каудильо следует упомянуть Хосе Антонио Паэса, который, добившись отделения Венесуэлы от Великой Колумбии, стал первым ее Президентом⁴¹ и создал на основе Конституции 1830 г. режим неограниченной власти с системно организованными коррупционными связями.

Такие модели правления тиражировалась во многих государствах Латинской Америки, в том числе в Колумбии, Эквадоре, Боливии, Мексике, Чили. Чаще всего, приход к власти новых каудильо сопровождался военными переворотами и принятием новых конституций. Но были исключения, когда система каудилистской власти утверждалась в рамках формально демократических конституций. Так, в частности, было в долгое правление Президента Мексики Порфирио Диаса⁴².

Патерналистские вертикали власти, не допускавшие механизмы противодействия коррупции, создавались или увековечивались конституциями и в других частях света.

В качестве примера можно привести Конституцию Японии 1889 г.⁴³, основную цель которой раскрывал Рескрипт «О вступлении Конституции в силу»:

«Учитывая, что наши подданные унаследовали преданность и доброту подданных Наших Божественных предков, Мы не сомневаемся в том, что они разделят с Нами Наши чаяния и с одобрением примут Наши свершения, и что в гармоничном согласии друг с другом они разделят с Нами Нашу веру в то, что слава Нашей страны никогда не померкнет ни в ней самой, ни за ее пределами, и что навечно останутся прочными ее основы, которые унаследованы Нами от Наших Божественных предков...».

§ 4. Конституционно-правовые средства противодействия коррупции от начала XX в. до Второй мировой войны

Поиск оптимальных конституционно-правовых механизмов и средств противодействия коррупции продолжился и в следующем веке.

Конституция Австралии 1900 г.⁴⁴ установила расширенный перечень оснований несовместимости депутатских мандатов, указав, что в Сенат и Палату представителей Парламента Австралии не могли быть избраны лица, которые имели не только какие-либо платные должности в исполнительной власти или пенсии, выплачиваемые из доходов Австралийского Союза (кроме министров и бывших военнослужащих), но и «какой-либо прямой или косвенный денежный интерес по контракту с государственными учреждениями Союза, если только такие лица не являлись акционерами зарегистрированной компании, состоявшей из более чем 25 человек (пункт V статьи 44).

Основные государственные законы Российской Империи 1905 г.⁴⁵ непосредственно не закрепляли нормы, направленные на предупреждение коррупции, но указывали, что Император устанавливает для служащих ограничения, требуемые на государственной службе (статья 18), и что за преступные должностные деяния Председатель Совета Министров, министры и другие высокопоставленные чиновники привлекаются к гражданской и уголовной ответственности на основаниях, указанных законом (статья 82).

В целом, российское законодательство того времени отличалось очень высоким уровнем развития антикоррупционных механизмов. В подтверждение приведем лишь несколько положений Устава о службе гражданской, которые могут быть восприняты современным законодательством не только России, но и многих других государств⁴⁶:

«Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, по существующим учреждениям и уставам и по приказаниям и наставлениям начальства, не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежность к порученному делу да почтутся наивысшим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением…

Hачальства обязаны строго наблюдать, чтобы занятие частной должности лицами, состоящими на государственной службе или занимающими в правительственных установлениях штатные должности по найму, не наносило ущерба служебным интересам и не препятствовало исполнению этими лицами обязанностей их по государственной службе, а также обращать неослабное внимание на то, чтобы означенные лица отнюдь не занимали должностей в таких товариществах, компаниях и кредитных установлениях, хозяйственные дела коих восходят в то ведомство или присутственное место, где лица сии состоят на службе...

Лица, принявшие участие в учреждении промышленных и кредитных установлений, занявшие в оных какие-либо должности или принявшие на себя исполнение каких-либо по оным обязанностей, вопреки ограничительным постановлениям… обязаны оставить службу и сложить присвоенное им звание. В случае же неподачи сими лицами в трехмесячный срок прошения об отставке, они увольняются от службы» (статья 707, 740, 742 Устава о службе гражданской)⁴⁷.

Значительный арсенал средств противодействия коррупции был закреплен конституционными актами Ирана 1906–1907 гг. В частности, Основной закон «Об устройстве Меджлиса» 1906 г.⁴⁸ указывал, что решения Правительства о предоставлении каких-либо концессий и монополий должны быть одобрены Меджлисом — нижней палатой национального Парламента Ирана (статьи 23 и 24). Предусматривалась ответственность министров за недобросовестные действия. Министр должен был «признать свои ошибки и нерадивость и отвечать по закону перед его священным величеством Шах-ин-шахом» (статья 28). Если же он был привлечен к суду и его вина доказана в суде, то он лишался права занимать какие-либо государственные должности (статья 29).

Вопросы противодействия коррупции стали предметом еще одного конституционного акта Ирана — Дополнения к Основному закону 1907 г.⁴⁹, которое возложило широкий круг контрольных полномочий на Комитет муджетехидов или благочестивых богословов-правоведов, которые избирались Меджлисом из числа кандидатов, предложенных «прославленными богословами и ученейшими столпами ислама» и были наделены правом отвергать полностью или частично те законопроекты, которые расходились с предписаниями Ислама, чтобы они не получили силы закона (статья 2).

Кроме того, в дополнение к ранее принятым мерам закреплялись нормы о праве Парламента привлекать министров к суду (статья 65); о запрещении министрам занимать какие-либо иные платные должности (статья 68); о том, что порядок предания министров суду и меры их ответственности должны определяться особым законом (статья 70).

Конституция Греции 1911 г.⁵⁰ закрепила самый широкий для того времени конституционно-правовой перечень оснований несовместимости депутатских мандатов. Депутаты Парламента не могли состоять на государственной или военной службе, занимать должности городских и общинных старшин, нотариусов, хранителей ипотек и судебных приставов. Помимо этого, они не могли быть директорами, членами управляющих советов, юрисконсультами и служащими торговых обществ или предприятий, которые пользовались особыми привилегиями или постоянными субсидиями, установленными особыми законами. Указанный перечень оснований несовместимости депутатских мандатов мог дополняться законом (статья 71)⁵¹.

Предусматривались также отдельные широко сформулированные нормы, которые ограничивали возможность совмещения должностей министров и действительных советников (статья 86).

Решая задачи противодействия коррупции, Политическая Конституция Мексики 1917 г.⁵² запрещала введение каких-либо монополий (статья 28); устанавливала требование обязательного вознаграждения лиц, занимавших выборные должности в органах власти федерации и штатов (пункт 4 статьи 36); предусматривала созыв внеочередных сессий Конгресса (национального парламента) в случае совершения должностных или иных преступлений федеральными министрами, судьями Верховного суда, губернаторами штатов, если им были предъявлены обвинения Комитетом Большого жюри (статья 79); не допускала распространения каких-либо конституционных привилегий на высокопоставленных федеральных должностных лиц в случае их предания суду за должностные преступления или проступки (статья 110).

Конституция требовала, чтобы Конгресс как можно быстрее принял закон об ответственности федеральных служащих за совершение должностных преступлений (действий или бездействия), которые наносили ущерб публичным интересам и эффективному функционированию государственного управления (статья 111). Но при этом она допускала привлечение должностных лиц к ответственности за должностные нарушения и преступления только во время пребывания в должности и в течение одного года после прекращения должностных полномочий (статья 113).

Задачи противодействия коррупции решала и первая советская конституция — Конституция РСФСР 1918 г.⁵³, которая лишала право избирать и быть избранными лиц, осужденных за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором (пункт «ж» статьи 65) и в целях недопущения нецелевого расходования государственных средств устанавливала особые меры их защиты. Они могли расходоваться только в пределах смет и по прямому назначению и не могли быть направлены на другие потребности без особого постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народных Комиссаров (статьи 83 и 85).

В оценке Конституции РСФСР 1918 г. следует отменить еще одну черту: в отличие от многих других основных законов, рождавшихся в огне революций, она не обвиняла в коррупции прежних правителей, ограничившись осуждением Правительства Российской Империи и Временного Правительства за классовое угнетение и развязывание войн, что концентрировало внимание на проблемах коррупции в новых органах большевистской власти.

Ряд антикоррупционных новелл был предложен Конституцией Германии 1918 г.⁵⁴ В частности, она допускала возможность привлечения к солидарной ответственности государства и государственных корпораций за должностные проступки, совершенные при осуществлении публичной власти. Возникшие в этом случае убытки казны, в том числе в результате коррупционных деяний, возмещались посредством регрессных исков государства и государственных корпораций к виновным чиновникам (статья 131).

Заслуживают внимания антикоррупционные конструкции Конституции Финляндии 1919 г.⁵⁵ которая не только установила такие «общие руководящие начала» государственной гражданской службы, как компетентность, наличие способностей, гражданская доблесть (статья 86), строгое соблюдение законов (статья 92), но и требовала применения жестких мер ответственности за деяния, совершенные чиновниками:

«Каждый чиновник ответственен за меры, которые им приняты или в принятии которых он участвовал в качестве члена коллегиально организованного административного управления. Докладчик также ответственен за решение, принятое по его докладу, если он не требовал занести в протокол, что он придерживался иного мнения.

Каждый, потерпевший убытки или ущерб в силу незаконных действий или небрежности чиновника правомочен требовать, чтобы этот чиновник был приговорен к наказанию и к уплате убытков, или принести на него жалобу, прося о предании его суду в согласии с законом. Ответственность государства за причиненные его чиновником убытки определяются специальными нормами» (статья 93).

Особая роль в обеспечении этих требований принадлежала Канцлеру юстиции, который назначался Президентом Республики (статья 87) и был «обязан следить за тем, чтобы органы власти и должностные лица соблюдали законы и исполняли свои обязанности, не причиняя никому ущерба в его правах» (статья 46).

В 1920-е годы одной из основных тенденций конституционно-правового противодействия коррупции становится создание и укрепление механизмов контроля за деятельностью чиновников и расходованием государственных средств.

Импульс такому направлению дала Конституция Австрии 1920 г.⁵⁶, которая создала, по замыслу великого правоведа Х. Кельзена, независимый от Правительства контрольный орган — Счетную палату, непосредственно починенную Национальному Совету (нижней палате Парламента) и осуществлявшую функции проверки управления публичными средствами не только Федерации, но и земель, объединений местных общин, отдельных муниципальных образований, других установленных законом структур, в том числе юридических лиц публичного права (статьи 121–122).

В частности, объектами проверок земель и созданных ими органов и учреждений были не только точность представленных отчетных данных, но и соответствие их деятельности таким установленным критериям, как исполнение требований законов, экономичность, хозяйственность и целесообразность (часть первая статьи 127).

Во многом сходный механизм был создан Конституцией Польши 1921 г.⁵⁷, которая учредила в целях наведения порядка в организации государственной власти и расходовании государственных средств Верховную контрольную палату, члены которой обладали такими же гарантиями независимости и неприкосновенности, как и судьи. Так, они могли быть отстранены от должности только по постановлению Сейма, принятому большинством в 3/5 депутатов, принявших участие в голосовании (статья 9).

Задачи противодействия коррупции вменялись в обязанности и органов административной юстиции Польши, возглавляемой Верховным административным судом (статья 73).

Иная модель была закреплена Конституцией Ирландии 1922 г.⁵⁸, которая учредила по примеру ряда американских штатов должности Контролера и Генерального аудитора (ревизора), назначавшихся Палатой депутатов «для охраны интересов Ирландского свободного государства», в том числе посредством контроля за расходованием денежных средств, выделяемых Парламентом (статья 62).

Контрольные, в том числе антикоррупционные, механизмы были установлены и Конституцией Геджиса (Саудовской Аравии) 1926 г.⁵⁹, создавшей Общую инспекцию для осуществления надзора за всеми правительственными учреждениями и обеспечения законного ведения дел (статья 46).

Глава Общей инспекции был наделен правом требовать замены и увольнения чиновников, проявивших неспособность и непригодность к работе (статья 50) и нарушавших требования «добрых нравов» (статья 56). При этом его указания были обязательными для всех чиновников под страхом «сурового наказания независимо от занимаемых мест и положения» (статьи 54–55).

Еще одна модель контрольных механизмов была предусмотрена Конституцией Греции 1927 г.⁶⁰, возложившей эту функцию на Парламент и его органы — следственные комиссии и Счетную палату. Одним из объектов контроля было соблюдение следующих норм статьи 117:

«Ни в каком случае денежные назначения, выдаваемые казначейством или кассами юридических лиц публичного права, или какие-либо иные вознаграждения публичным должностным лицам по их службе внутри страны не могут превышать в своей совокупности в месяц их основного жалованья».

При выявлении нарушений статьи 117 Конституции и законодательства о государственной службе и подтверждении вины должностного лица следственная комиссия Палаты Парламента передавала материалы дела Сенату (верхней палате) Парламента, который формировал совет в составе 20 членов, наделяя его правами следственной комиссии. По результатам расследования и мотивированному решению совета, принятому абсолютным большинством голосов, на виновное должностное лицо могло быть наложено дисциплинарное взыскание, в том числе в виде отставки с должности, осуществляемой в обязательном порядке (статья 118).

Особый механизм контроля был закреплен Конституцией Албании 1928 г.⁶¹, которая предусматривала создание не только Счетной палаты, подчиненной Парламенту, но и специальных государственных верховных судов, учреждаемых указом короля для привлечения к ответственности министров, председателей и судей Диктима (высшей судебной кассационной инстанции), членов Государственного совета и Счетной палаты, а также генерал-прокурора за должностные нарушения и преступления, совершенные ими на службе (статья 135).

Существенными особенностями отличался механизм контроля, установленный Органическим законом Китая «О национальном Правительстве» 1931 г.⁶². Эта функция была передана Контрольному юаню — высшему надзорному органу Правительства, осуществлявшему функции преследования должностных лиц в особом порядке обвинения и проверки отчетности государственных органов и учреждений (статья 46).

Еще одна тенденция конституционно-правового развития 1920–1930-х годов — уточнение и расширение антикоррупционных стандартов государственной службы.

В частности, Конституция Королевства сербов, хорватов и словен 1921 г.⁶³ указывала, что государственные чиновники являются представителями государства в целом, что они обязаны работать в общегосударственных интересах и что их будут наказывать по закону, если они будут пользоваться своей властью или своим положением ради каких-либо партийных интересов либо, пользуясь свои начальственным положением, влиять в тех же целях на подчиненных государственных чиновников (статья 107).

Более широкий круг критериев был закреплен в Политической Конституции Португалии 1933 г.⁶⁴:

«Публичные должностные лица служат всему общественному целому, а не какой-либо партии или организации, преследующей частные интересы; их обязанность подчиняться государственной власти и заставлять уважать ее» (статья 22).

«Основания несовместимости между публичными должностями и с иными профессиями должны быть установлены особым законом. Будет ограничиваться, как несовместимое с целями экономии и общественной морали, совмещение должностей в частных предприятиях» (статья 25).

«Преступлениями, влекущими за собой ответственность министров и государственных секретарей, а также должностных лиц, выступающих от имени Правительства, являются посягательства… на честность администрации… Осуждение за какое бы то ни было из указанных выше преступлений влечет за собой утрату поста или лишение права занимать публичные должности» (статья 114).

Еще одна тенденция 1920–1930-е годов — закрепление в основных законах норм, запрещающих пребывание на государственных должностях лиц, осужденных за коррупционные деяния.

В частности, Конституция Ирака 1925 г.⁶⁵ не допускала избрания в состав Сената и Палаты депутатов тех лиц, которые были приговорены к тюремному заключению на срок более одного года за подкуп, злоупотребление доверием, подлог или мошенничество (статья 30).

Еще один пример — британский Акт «О правительственном строе Индии» 1935 г.⁶⁶, который исключал избрание в индийский Парламент лиц, виновных в подкупе и иных противозаконных деяниях, связанных с выборами, или обвиненных в каком-либо другом преступлении (статья 26).

Но наиболее заметной в то время была тенденция к совершенствованию конституционно-правовых средств предупреждения конфликта интересов министров, депутатов, государственных и муниципальных служащих.

Наиболее отчетливо она впервые проявилась в Конституционной хартии Чехословакии 1920 г.⁶⁷, установившей следующие нормы:

«Члены Национального собрания могут назначаться на платные государственные должности только через год после их выхода из состава Национального собрания» (пункт 3 статьи 20).

«Члены Национального собрания осуществляют свои обязанности лично; им воспрещается получать от кого-либо инструкции. Им воспрещается также выступать перед публичными властями в защиту частных интересов. Это постановление не применяется к членам Национального собрания в тех случаях, когда такие выступления перед властями обычны по роду их деятельности» (пунк-ты 1 и 2 статьи 22).

«Ни один член Правительства не может ни входить в состав правления или в наблюдательный комитет, ни быть представителем анонимного общества или общества с ограниченной ответственностью, если эти общества имеют целью извлечение прибыли» (статья 74).

«В случае нарушения конституционных или других законов по своему ведомству — преднамеренного или по грубому упущению — Председатель Совета министров или члены Правительства подлежат уголовной ответственности. Право возбуждать обвинение принадлежит Палате представителей. Дело разбирается Сенатом» (статья 79).

Конституция Египта 1923 г.⁶⁸ закрепила нормы, запрещавшие министрам приобретать или арендовать, в том числе на публичных торгах, какое-либо имущество, принадлежавшее государству, а также состоять членом административного совета какого-либо общества или принимать участие в каком-либо торговом или финансовом предприятии (статья 64).

Аналогичная норма содержалась в Конституции Ирака 1925 г.⁶⁹, не позволявшей министрам покупать или арендовать движимое и недвижимое государственное имущество (статья 64).

Конституция Чили 1925 г.⁷⁰ требовала исключения из состава Парламента тех депутатов или сенаторов, которые при исполнении своих обязанностей заключали контракты с государством или выступали гарантами таких контрактов, участвовали в судебных процессах против государственного казначейства, выступали в качестве представителей частных лиц по административным делам (статья 31).

Конституция Греции 1927 г.⁷¹ не позволяла депутатам осуществлять аренду объектов сельской недвижимости, принадлежавших государству; заниматься государственными поставками или выступать предпринимателями в общественных работах; собирать государственные налоги или получать концессии на государственное имущество. Такие сделки признавались ничтожными (статья 58).

Конституция Албании 1928 г.⁷² указывала, что статус депутата несовместим не только с любой другой платной государственной должностью, кроме должности министра, но и с любой общинной должностью, а также с религиозными обязанностями, связанными с распорядительной властью. Депутатам было запрещено заключать сделки аренды недвижимой государственной собственности, осуществлять военные поставки, брать на откуп сбор государственных налогов (статья 21).

Органический закон Трансиордании (Иордании) 1928 г.⁷³ установил норму, которая не позволяла избирать в состав Законодательного совета тех лиц, которые были материально заинтересованы — лично либо иным образом — в том или ином контракте с одним из государственных ведомств Трансиордании, за исключением контрактов об аренде земли либо участия в качестве пайщика в каком-либо обществе, состоявшем более чем из 10 лиц» (пункт 8 статьи 27).

Политическая Конституция Португалии 1933 г.⁷⁴ запрещала членам Национального собрания заключать контракты с Правительством или принимать от него или от какого-либо иностранного правительства платную службу или временную платную должность, за исключением дипломатических миссий, военных комиссий, иных допускаемых законом постов и должностей; продолжать выполнение каких-либо административных функций во время заседаний либо осуществления иных форм деятельности Национального собрания; занимать посты по управлению, ведению дел или контролированию предприятий и обществ, учрежденных в силу государственных контрактов или особых концессий, если только они не назначены на эти должности Правительством; быть концессионерами, участниками концессионных соглашений, подрядов или публичных предприятий или же участвовать в финансовых операциях государства и т. д. (статья 90).

Конституция Перу 1933 г.⁷⁵ указывала, что законодательный мандат и министерские посты несовместимы с выполнением любых публичных функций, будь то в общегосударственной, департаментской или муниципальной администрации, а также в государственных благотворительных обществах, департаментских или муниципальных советах, а также в корпорациях, зависящих в какой-либо форме от исполнительной власти (статья 101).

Конституция Филиппин 1935 г.⁷⁶ предписывала главам ведомств, начальникам управлений и комиссий и их помощникам в течение их пребывания в должности не заниматься какой-либо иной профессиональной деятельностью; не принимать какое-либо прямое или косвенное участие в ведении или контролировании частных предприятий, которые каким-либо образом имели отношение к их должностным функциям; не иметь прямую или косвенную финансовую заинтересованность в каком-либо контракте с Правительством, подчиненными ему органами или вспомогательными учреждениями (пункт 2 раздела 12 статьи 7).

Отметим также появление в 1920 — 1930-х годах ряда новых конституционно-правовых норм, направленных в той или иной мере на решение задач противодействия коррупции. В частности, Конституция Перу 1933 г.⁷⁷ требовала, чтобы «все государственные должностные лица или служащие, гражданские или военные, имеющие имущество или доходы, не связанные с их жалованьем, точно и определенно заявляли о них в форме, указанной законом» (статья 22).

Впрочем, следует сказать, что в ту эпоху далеко не все основные законы обращались к проблемам противодействия коррупции.

Таких норм, в частности, не было в Конституция Эфиопии 1931 г.⁷⁸, исходившей из предпосылки святости государственного строя, основанного, как утверждалось в Конституции, прямыми потомками Менелика I, сына Соломона царя Иерусалимского, и царицы Эфиопской, именуемой «царицей Савской» (статья 3).

Не было норм, касавшихся борьбы с коррупцией и в Конституция Ирландии 1937 г.⁷⁹, поскольку она уповала на соблюдение ценностей христианства и призывала государственную власть в целом и каждого ее представителя служить общему благу (часть первая статьи 6).

Принятию антикоррупционных норм препятствовала также вера в добропорядочность государственных служащих. Примером может служить Конституция Вольного города Данцига 1922 г.⁸⁰, которая провозглашала принцип пожизненного назначения должностных лиц, если иное не предусматривалось в самой Конституции или законом (статья 92)

Такую же конструкцию закрепила Конституция Испании 1931 г.⁸¹, закрепившая принцип несменяемости должностных лиц, если иное не предусматривалось законом по основательным причинам (статья 41).

В русле таких же конституционно-правовых подходов устанавливались гарантии неприкосновенности не только членов королевских династий, но и руководителей правящих политических, в основном национал-социалистических, партий.

Так, Закон Италии «О строении и правомочиях Великого совета фашизма» от 9 декабря 1928 г.⁸² указывал, что никакие дисциплинарные меры не должны применяться к членам Великого совета, принадлежавших к национальной фашистской партии, без постановления Великого совета (статья 9) — верховного органа, который был призван «согласовывать и сосредоточивать в себе всю активность» нации (статья 1).

Закон Германии «Об обеспечении единства партии и государства» от 1 декабря 1933 г.⁸³ ограничивал ответственность членов Национал-социалистской германской рабочей партии и штурмовых отрядов. Такое исключение объяснялось тем, что на них были возложены «повышенные обязанности в отношении вождя, народа и государства» и что за нарушение своих обязанностей они подлежали «особой партийной подсудности и подсудности по линии штурмовых отрядов» (пункты 1–2 статьи 3).

С началом Второй мировой войны конституционно-правовое развитие антикоррупционных механизмов прервалось. Война требовала максимальной концентрации сил, отодвигая на второй план все иные проблемы.

Глава 2. Конституционно-правовые векторы противодействия коррупции от Второй мировой войны до распада мировой социалистической системы

§ 1. Конституционно-правовые векторы противодействия коррупции государств Латинской Америки

Одной из основных арен конституционно-правовой борьбы с коррупцией стала Латинская Америка, которая в течение многих десятилетий существовала под сенью системной коррупционной реальности, суть которой раскрывают слова президента Г. Варгаса, сперва военного диктатора, потом демократически избранного президента Бразилии⁸⁴: «Для моих друзей — все; для моих врагов — закон».

В стремлении переломить такое развитие жизни государства и общества Конституция Бразилии 1946 г.⁸⁵ включила в число конституционных принципов требование периодической отчетности администрации (пункт «f» части седьмой статьи 7).

Было существенно расширено понятие должностных преступлений: в него включили такие критерии, как «честность в управлении», «сохранность и законное использование публичных фондов страны» (статья 89).

Чиновникам запрещалось совмещение каких-либо должностей, кроме преподавательской и научной (статья 185).

Заметно увеличилось число антикоррупционных ограничений для депутатов и сенаторов федерального Парламента. С момента выдачи мандатов они не могли заключать договоры с юридическими лицами публичного права, автономными учреждениями или с объединениями со смешанным капиталом, за исключением случаев, когда соглашения регулировались общими нормами; принимать на себя или выполнять поручения или находиться на платной должности у юридических лиц публичного права, автономных учреждений, объединений со смешанным капиталом или концессионных предприятий публичного служб (пункты «а» и «b» части первой статьи 48).

Депутатам и сенаторам было отказано также в праве быть собственниками или директорами предприятий, которые получали выгоды от соглашений с юридическими лицами публичного права или выполнять в этих учреждениях определенные функции за вознаграждение; выступать в суде против юридических лиц публичного права (пункты «а» и «d» части второй статьи 48) и т. д.

При совершении указанных нарушений члены Парламенты утрачивали свои мандаты (параграф 1 статьи 48).

Президент, государственные министры, члены Федерального Верховного суда, Генеральный прокурор Республики, привлеченные к ответственности за должностные преступления, лишались права выполнять в течение 5 лет какие-либо публичные функции (параграф 3 статьи 62).

Широкий круг антикоррупционных норм был установлен Конституцией Эквадора 1946 г.⁸⁶, которая не только предусмотрела ответственность государственных министров за взяточничество, вымогательство, растрату публичных средств (статья 110), но и потребовала, чтобы государственные должностные лица и служащие расплачивались своим имуществом за причиненные ими ущерб и убытки (статья 178).

Государства Латинской Америки существенно расширили арсенал конституционно-правовых средств противодействия коррупции.

В частности, Политическая конституция Боливии 1947 г.⁸⁷ указывала, что министры и чиновники, санкционировавшие решение Президента об оплате расходов, не предусмотренных бюджетом, могли быть привлечены к уголовной и к солидарной гражданско-правовой ответственности за ущерб, причиненный государству при ненадлежащем распоряжении государственными средствами (статья 116).

В ряду новелл того времени следует отметить нормы Конституции Сальвадора 1950 г.⁸⁸, направленные на пресечение неосновательного обогащения чиновников:

«Должностные лица или служащие, неправомерно обогатившиеся за счет государственной или муниципальной казны, обязаны возместить государству или муниципалитету то, что незаконно присвоено, при этом они не освобождаются от уголовной ответственности в порядке, предусмотренном законом.

Увеличение капитала должностного лица или служащего со времени его вступления в должность и до прекращения обязанностей по должности рассматривается как незаконное обогащение, если оно заметно превышает капитал, который он мог бы иметь за счет законно полученных жалованья и вознаграждений, прироста капитала или иных законных доходов.

Для определения указанного увеличения капитала совокупно рассматриваются капитал и доходы должностного лица или служащего, а также его супруги и детей.

Должностные лица и служащие, перечень которых определяет закон, должны в соответствии с вышеизложенным требованием заявить о состоянии своего имущества Верховному суду в течение 60 дней с момента вступления в должность. Верховный суд может принимать меры, которые он сочтет необходимыми для подтверждения достоверности указанных заявлений; и эти меры сохраняются им в тайне и служат исключительно задачам, предусмотренным настоящей статьей. При оставлении своей должности должностное лицо или служащий обязан представить новое заявление о состоянии своего имущества. Дела о незаконном обогащении могут быть возбуждены только в течение двух лет после оставления должностным лицом или служащим должности, занятие которой могло служить для указанного обогащения» (статья 217).

Впрочем, освобождение от ответственности за неосновательное обогащение в связи с истечением срока давности, не освобождало должностных лиц и служащих от ответственности за должностные преступления в случаях, предусмотренных Конституцией, и в порядке, установленном законом (статья 219).

Конституция Уругвая 1951 г.⁸⁹ заметно расширила формат конституционно-правового регулирования государственной службы, особо подчеркнув, что «должностное лицо существует для должности, а не должность для должностного лица» (статья 59).

Обеспечивая реализацию этого требования, Конституция запретила создание в государственных учреждениях каких-либо политических и иных преследующих собственные интересы группировок (статья 58); требовала предъявления регрессных исков к государственным служащим за ущерб, причиненный в результате их существенной вины или обмана (статья 25); установила, что в автономных торговых и промышленных учреждениях могут создаваться комиссии для контроля за соблюдением Положения о государственной службе, а также для применения дисциплинарных мер (статья 65).

Интенсивный поиск средств противодействия коррупции продолжился и в дальнейшем.

Подтвердив действие прежних антикоррупционных норм, Конституция Уругвая 1967 г.⁹⁰ дополнила их механизмами административной юстиции, которые могли быть использованы для признания недействующими административных актов, которые противоречили законодательным нормам либо выходили за пределы компетенции соответствующих органов исполнительной власти (статья 309)

Существенно был расширен арсенал антикоррупционных норм и Конституцией Боливии 1967 г.⁹¹, требовавшей от государственных служащих «служить со всей объективностью и беспристрастностью интересам общества, основываясь на принципах законности, прозрачности и ответственности» (статья 43).

Аналогичные подходы были закреплены Конституцией Колумбии 1991 г.⁹², призывавшей, чтобы взаимодействие частных лиц и государственных органов основывались на принципах добросовестности (статья 83), а деятельность органов исполнительной власти была направлена на обеспечение общих интересов и отвечала требованиям равенства, соблюдения профессиональной этики, эффективности, экономичности, быстроты, беспристрастности и гласности (статья 209).

Конституция Чили 1980 г.⁹³ предусмотрела право Палаты депутатов выдвигать обвинения против министров за преступления, связанные со взяточничеством, растратой государственных средств и коррупцией (пункт «b» части второй статьи 52) и допустила привлечение судей к ответственности за получение взяток (статья 79).

Отметим также новеллы Конституции Сальвадора 1983 г.⁹⁴, которая усовершенствовала средства противодействия неосновательному обогащению (статья 240) и потребовала, чтобы должностные лица привлекались к уголовной ответственности за сокрытие фактов должностных преступлений, совершенных их подчиненными (статья 241).

Заслуживает внимания еще одна антикоррупционная норма Конституции Сальвадора, установившая право Верховного суда не только приостанавливать деятельность адвокатов, допустивших «недостойное профессиональное поведение или, по общему признанию, аморальное поведение в личной жизни», но и лишать их статуса адвокатов «за продажность, взятки, мошенничество, обман и по другим указанным законом причинам» (пункт 12 статьи 182).

Но в целом основным вектором конституционно-правового противодействия коррупции оставалось достаточно подробное закрепление норм, определявших содержание конфликта интересов законодателей, должностных лиц и служащих. Такие детально разработанные положения были закреплены, в частности, в основных законах Боливии 1967 г. (статья 54), Панамы 1972 г. (статьи 187, 188, 192, 298), Чили 1980 г. (статьи 54 — 56), Гондураса 1982 г. (статьи 203 – 204, 240, 258 и др.), Сальвадора 1983 г. (статьи 127, 128, 129, 152, 161), Гватемалы 1985 г. (статья 164), Никарагуа 1987 г. (статьи 130, 147), Бразилии 1988 г. (статья 54), Колумбии 1991 г. (статьи 126 — 129).

Достаточно широко в конституциях латиноамериканских государств (Панамы, Чили, Никарагуа, Колумбии, Сальвадора, Гондураса и др.) закреплялся статус счетных палат или главных контрольных управлений, наделенных весомыми полномочиями по расследованию злоупотреблений, в том числе коррупционных, в финансовой, управленческой и хозяйственной сферах.

§ 2. Конституционно-правовые решения проблем коррупции государств Западной Европы

В конституционном развитии государств Западной Европы послевоенного времени вопросы противодействия коррупции, за редкими исключениями, не вызывали такого повышенного внимания, как в Латинской Америке.

Значительный круг антикоррупционных норм включал Основной закон ФРГ 1949 г.⁹⁵.

Он требовал, чтобы должностные лица были связаны верностью служебному долгу и чтобы правовое регулирование государственной службы осуществлялось с учетом традиционных принципов, предъявляемых к профессиональному чиновничеству (части четвертая и пятая статьи 33).

Закреплялись нормы об ответственности государства и публичных корпораций за действия государственных служащих и предъявлении к ним регрессных исков в случае умысла или грубой небрежности (статья 34).

В целях противодействия возможным коррупционным рискам Основной закон Германии закреплял нормы, которые не допускали формирования высших органов федеральной власти из представителей одного либо ограниченного числа «землячеств» (статья 36).

Было установлено, что Канцлер и федеральные министры не могли работать на каких-либо других оплачиваемых должностях, заниматься коммерческой или другими видами профессиональной деятельности, а также входить в состав руководящих органов, а без согласия Бундестага — в состав наблюдательных советов предприятий и организаций, имевших целью извлечение прибыли (статья 66).

Предусматривалось создание Счетной палаты, члены которой должны были пользоваться такой же независимостью, как судьи (часть вторая статьи 114).

Более предметным был конституционно-правовой Акт Великобритании «О народном представительстве 1949 г.⁹⁶, который впервые закрепил системные подходы к противодействию коррупции в избирательных процессах.

Он запрещал должностным лицам, участвовавшим в проведении выборов, оказывать содействие каким-либо кандидатам (статья 86), а полицейским — проводить на своих участках агитацию среди избирателей в поддержку либо против кандидатов (статья 87), и не допускал предоставление, аренду либо оплату автотранспорта, иных транспортных средств для доставки избирателей к месту голосования (статьи 88–89).

Не позволялось распространять ложные утверждения о кандидатах (статья 91); подкупать кандидатов, чтобы они сняли свои кандидатуры с выборов (статья 92); предоставлять частные помещения для избирательных комиссий (статья 93); размещать за плату агитационные материалы на фасадах зданий и на земельных участках (статья 94); публиковать либо печатать агитационные материалы без указания издателя (статья 95).

Не разрешалось нанимать кого-либо для сбора голосов избирателей (статья 96); предоставлять денежные средства на те цели, которые не предусматривались в избирательном законодательстве, либо превышали лимиты расходов на избирательные кампании (статья 98).

Запрещалось подкупать избирателей посредством предоставления им денежных средств, должностей, подарков, каких-либо иных выгод (статья 99); бесплатно давать кому-либо еду, питье, увеселения с целью повлиять на результаты выборов (статья 100); оказывать непосредственно либо через других лиц недолжное воздействие на кандидатов или избирателей посредством угроз, насилия или власти (статья 101); осуществлять не предусмотренные законом расходы на проведение выборов из муниципальных средств (статья 102).

Выявление таких правонарушений могло стать основанием для отмены выборов (статья 139), привлечения к уголовной ответственности виновных лиц (статья 140), лишения избирательных прав (статья 151).

Но такие четко ориентированные правовые средства противодействия коррупции были восприняты немногими государствами Западной Европы.

В частности, Конституция Греции 1952 г.⁹⁷, продолжив традиции прежних основных законов 1911 и 1927 гг., закрепила нормы, не допускавшие конфликтов интересов на государственной службе (статья 102) и призывавшие к укреплению нравственных качеств государственных чиновников, как исполнителей воли народа и государства (статья 100).

Такой же формат антикоррупционных механизмов сохранила и ныне действующая Конституция Греции 1975 г.⁹⁸, расширив перечень оснований признания конфликта интересов для депутатов, должностных лиц и государственных служащих (статьи 55–57, 81, 89) и подтвердив принцип служения государственных чиновников народу и государству (часть первая статьи 103).

Существенное внимание вопросам противодействия коррупции уделила Конституция (Форма правления) Швеции 1974 г.⁹⁹ Она запрещала министрам состоять на публичной или частной службе, а также занимать какие-либо посты или осуществлять виды деятельности, которые могли поколебать к ним доверие (параграф 10 главы 6).

Особое значение придавалось органам контрольной власти — Конституционной комиссии, омбудсманам и ревизорам, формируемым (назначаемым) Риксдагом — парламентом Швеции.

Конституционная комиссия была наделена правом проверять исполнение министрами своих должностных обязанностей и ведение правительственных дел, докладывать Риксдагу о выявленных нарушениях, инициировать привлечение министров к уголовной ответственности (параграфы 1–3 главы 12).

Назначенные Риксдагом омбудсманы¹⁰⁰ наделялись функциями контроля за исполнением законов и иных законодательных актов в публичной сфере (параграф 6 главы 12), а ревизоры — полномочиями по проверке финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений и организаций (параграф 7 главы 12).

Широкий круг антикоррупционных средств закрепляла Конституция Турции 1982 г.¹⁰¹, которая обязывала государственных служащих подавать декларации о своем имущественном положении (статья 71); не допускала избрания в Великое Национальное Собрание лиц, осужденных за такие постыдные преступления, как растрата, коррупция, взяточничество, преступный сговор в подкупе должностного лица (статья 76); предусматривала возможность взыскания причиненных убытков с виновных должностных лиц и государственных служащих (статья 129); устанавливала широкие полномочия Высшего финансового совета по контролю за действиями и счетами ответственных должностных лиц (статья 160).

Но в большей части других послевоенных конституций Западной Европы, в том числе Франции 1946 г., Италии 1947 г., Дании 1953 г., Нидерландов 1956 г., Франции 1958 г., Кипра 1960 г., Монако 1962 г., Мальты 1964 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Нидерландов 1983 г., Андорры 1992 г., ряда других государств, антикоррупционные механизмы были не столь заметны. Авторы основных законов предпочитали не акцентировать внимания на проблемах коррупции, полагая, что они могут быть решены в рамках общих требований, предъявляемых к государственному управлению, контролю за соблюдением законов, расходованию публичных средств.

И, тем не менее, даже при таком ограничительном подходе во многих конституционных нормах достаточно явственно проявлялась антикоррупционная составляющая.

В качестве примера можно указать нормы Конституции Италии 1947 г.¹⁰², которые требовали, чтобы должностные лица и служащие государства и общественных учреждений несли уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность за действия, совершенные в нарушение чьих-либо прав, и что гражданская ответственность в этих случаях распространялась на государство и общественные учреждения (статья 28).

Конституция Дании 1953 г.¹⁰³ допускала лишение права избирать и быть избранным в Фолькетинг (национальный парламент) в том случае, если лицо было осуждено за деяния, которые общественность считала несовместимыми с депутатским мандатом (часть первая статьи 36).

Конституция Нидерландов 1956 г.¹⁰⁴ устанавливала норму, которая требовала, чтобы министры до вступления в должность давали очистительную присягу:

«Клянусь (заявляю), что ради моего назначения министром я не обещал и не давал ни прямо, ни косвенно кому бы то ни было ни под каким названием или предлогом каких бы то ни было даров или приношений.

Клянусь (заявляю), что не приму ни прямо, ни косвенно от кого бы то ни было каких бы то ни было обещаний или подарков для совершения или несовершения чего бы то ни было в этой должности.

Да поможет мне Всемогущий Бог!» (статья 86).

Такую же очистительную присягу, как средство избавления от соблазнов коррупции, приносили депутаты национального парламента — Генеральных Штатов (статьи 97 и 101).

Конституция Испании 1978 г.¹⁰⁵ указывала, что органы государственного управления должны «беспристрастно служить общим интересам и в своей деятельности руководствоваться принципами эффективности, иерархии, децентрализации, деконцентрации и координации, полностью подчиняясь закону и праву» (статья 103).

§ 3. Конституционно-правовые подходы к противодействию коррупции государств социалистической ориентации

Одним из итогов Второй мировой войны стало формирование мировой социалистической системы, в орбиту которой, помимо СССР, вошло значительное число государств Восточной Европы и Азии, многие из которых внесли заметный вклад в развитие конституционно-правовых конструкций социально-экономических прав граждан, плановой экономики, обеспечения подотчетности исполнительных органов перед органами представительной власти и т. д.

Но задачи противодействия коррупции в конституциях государств социалистической ориентации занимали незначительное место, что объясняется, главным образом, идеологическими факторами, не допускавшими признания самого факта существования коррупции в государствах «социалистической формации».

Утверждалось что они, в отличие от капиталистических, не подвержены этому пороку и что внедрение систем планирования социально-экономического развития и тотального контроля за расходованием материальных ресурсов являются достаточными средствами для преодоления каких-либо негативных, в том числе коррупционных, явлений.

Поэтому основные законы государств социалистической ориентации, вслед за Конституцией СССР 1936 г., к вопросам противодействия коррупции практические не обращались.

Тем не менее, некоторые конституционные нормы в той или иной мере не только содействовали решению задач борьбы с коррупцией, но и признавали ее как системное явление.

Так, Конституция Болгарии 1947 г.¹⁰⁶ закрепляла право Народного Собрания создавать специальные комиссии для расследования любых вопросов, связанных с управлением делами государства и общества (статья 28). При этом указывалось, что члены Правительства должны нести уголовную ответственность за нарушения Конституции и законов, а также за преступления, совершенные ими при исполнении обязанностей, и что они должны возмещать ущерб, причиненный их действиями государству и гражданам (статья 45).

Высший надзор за точным исполнением законов, как и в большей части других государств социалистической ориентации, возлагался на органы прокуратуры, которым вменялось в обязанность «особенно строго следить» за тем, чтобы преследовались и наказывались те преступления, которые затрагивали общегосударственные, в том числе экономические интересы Республики (статья 62).

Решению этой задачи, несомненно, способствовало закрепление конституционного права граждан требовать предания суду должностных лиц за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей (статья 89).

Аналогичные нормы были закреплены в ряде других основных законов, которые нередко дополняли их новыми конституционно-правовыми конструкциями.

В частности, Конституция Венгрии 1949 г.¹⁰⁷ указывала, что Председатель Совета Министров и его заместители, а также члены Совета Министров должны нести индивидуальную ответственность за свои распоряжения и за свое поведение (пункт 3 статьи 27). Предусматривался также институт отзыва не только депутатов (статья 30), но и судей (статья 39), и Верховного прокурора Республики (статья 43).

Конституция ГДР 1949 г.¹⁰⁸ требовала жесткого контроля за распределением и использованием земли и пресечения злоупотреблений, совершаемых в этой сфере (статья 26).

Конституция Польши 1952 г.¹⁰⁹ призывала вести борьбу с любыми проявлениями произвола и бюрократического отношения к гражданам и с этой целью укреплять общественный контроль за деятельностью ведомств, предприятий, заведений и учреждений (статья 38).

Развивая эти идеи, конституционные поправки 1957 г. учредили Высшую контрольную палату Польши для «надзора за хозяйственной, финансовой и организационно-административной деятельностью высших и местных органов государственного управления, а также подчиненных им организаций с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности» (статья 28 а).

Но начиная с 1960-х годов даже такие ограничительные подходы к конституционно-правовому отражению проблем коррупции стали появляться все реже, что можно объяснить очевидным стремлением авторов основных законов не касаться, по возможности, каких-либо теневых сторон социалистического развития.

Вопросы противодействия коррупции остались за рамками конституций Чехословакии 1960 г., Монголии 1960 г., Румынии 1965 г., Германской Демократической Республики 1968 г., Болгарии 1971 г., Корейской Народно-Демократической Республики 1972 г., Албании 1976 г., Кубы 1976 г., Вьетнама 1980 г., Лаоса 1991 г. и ряда других.

Эти вопросы не поднимались и Конституцией СССР 1977 г.¹¹⁰. Она ограничилась лишь общими фразами о том, что должностные лица должны соблюдать законы (статья 4), а депутаты Верховного и нижестоящих советов (представительных органов власти) обязаны руководствоваться общегосударственными интересами (статья 103).

Такой же формат конституционно-правового регулирования сохраняли и основные законы 15 союзных республик (РСФСР, Белоруссии, Украины, Грузии, Армении, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др.).

И лишь отдельные основные законы социалистических стран открыто признавали существование проблем коррупции.

В частности, Конституция Югославии 1974 г.¹¹¹ указывала, что работники «объединенного труда» — саморегулируемых организаций и учреждений, созданных с использованием общественных средств, не могут извлекать материальные выгоды и получать другие преимущества, которые не основаны на их труде (статья 15) и что акты и действия органов государственного управления и организаций объединенного труда, осуществляемые при исполнении публичных полномочий, должны основываться на законе или принятом в законном порядке предписании (статья 212).

Конституция Китая 1982 г.¹¹² запрещала каким-либо организациям или отдельным лицам пользоваться привилегиями, выходившими за рамки Конституции и законов (статья 5) и каким бы то ни было образом присваивать или подрывать государственную и коллективную собственность (статья 12).

§ 4. Конституционно-правовые линии противодействия коррупции исламских государств

Такой же ограничительный подход был характерен и для конституций исламского мира. Они не ставили задач противодействия коррупции, поскольку они уже были отражены в священных писаниях ислама — в Коране и в сунне его пророка Мухаммада, создавших особые антикоррупционные механизмы и средства, которые, в частности, требовали праведной жизни¹¹³, стремления к справедливости, согласования с консультативными органами вопросов государственной жизни, неустанного контроля за осуществлением религиозно-правовых норм.

Нередко эти механизмы и средства находили прямое отражение в текстах основных законов.

Так, Конституция Индонезии 1945 г.¹¹⁴ указывала, что она основана на таких принципах исламского права, как вера в единого Бога, независимость и единство государства, социальная справедливость, укрепление государственной власти посредством ее централизации и проведения консультаций на основе широкого представительства (см. преамбулу, статьи 1, 5, 9, 16, 33 и др.).

В представлении основного автора Конституции, будущего Президента Индонезии Сукарно, этих принципов было достаточно, чтобы преодолеть все пороки государства и общества, в том числе коррупцию.

На тех же позициях стояли авторы Конституции Пакистана 1956 г.¹¹⁵, определившие следующие основные положения конституционно-правовой идеологии:

«Верховная власть во Вселенной принадлежит только Всемогущему Аллаху, а власть, осуществляемая народом Пакистана в пределах, установленных Им, является его священным долгом…

Должно быть гарантировано соблюдение принципов демократии, свободы, равенства, терпимости и социальной справедливости, как это предусмотрено Исламом;

Мусульманам должны быть предоставлены возможности строить жизнь частным и коллективным образом в соответствии с учением и требованиями Ислама, как предписано Святым Кораном и Сунной…

Должны гарантироваться фундаментальные права, включающие в себя равенство гражданского положения, возможностей, защиту законом, социальную, экономическую и политическую справедливость, свободу мысли, слова, вероисповедания, совести и собраний в соответствии с законом и общественной моралью…» (Преамбула к Конституции)¹¹⁶.

Эти общие установки подкреплялись многими конституционными нормами. В частности, статья 25 устанавливала обязанность государства «обеспечивать для пакистанцев, исповедующих ислам, возможность самостоятельно или совместно с другими строить свою жизнь в соответствии со Святым Кораном и Сунной». А статья 198 запрещала принятие законов, «противоречащих запретам ислама, установленным Святым Кораном и Суной» (часть первая статьи 198)

Правовых норм, непосредственно касавшихся вопросов противодействия коррупции, в основных законах большей части исламских государств (Туниса 1959 г., Брунея 1959 г., Алжира 1963 г., Йемена 1991 г. и др.) не было.

Но с 1950-х годов постепенно начинает формироваться тенденция к их конституционно-правовому закреплению.

Одной из первых стала Конституция Иордании 1952 г.¹¹⁷, запретившая министрам покупать или брать в аренду государственное имущество, входить в состав административных органов каких-либо компаний, участвовать в коммерческих или финансовых операциях, получать жалованье от какой-либо компании (статья 44).

Конституция Малайской Федерации 1957 г.¹¹⁸ отнесла вопросы коррупции к ведению федерации (пункт «f» части четвертой Приложения № 9) и в целях снижения коррупционных рисков в деятельности правительства установила следующую норму:

«Член Исполнительного совета не может заниматься торговой или промышленной деятельностью или практиковать какую-либо профессию, если они связаны с каким-либо вопросом или департаментом, за которые он несет ответственность, и не может, пока он занят такой торговой или промышленной деятельностью или пока он практикует такую профессию, участвовать в принятии какого-либо решения, затрагивающего его денежные интересы» (пункт 8 статьи 2 части первой Приложения восьмого).

Конституция Сомали 1961 г¹¹⁹. требовала, чтобы министры и заместители министров не занимались профессиональной, коммерческой, промышленной или финансовой деятельностью и не приобретали имущество, принадлежавшее государству или публичным органам (часть вторая статьи 80).

Конституция Кувейта 1962 г.¹²⁰ указывала, что государственные служащие при осуществлении своих обязанностей должны руководствоваться общественными интересами (статья 26), и не позволяла министрам занимать другие государственные посты, осуществлять какую-либо деятельностью в промышленной, торговой или финансовой сферах, участвовать в каких-либо концессиях, предоставляемых Правительством или государственными органами, входить в состав директоров какой-либо компании. Помимо этого, министрам запрещалось покупать или каким-либо иным образом приобретать, в том числе через акционные торги, государственную собственность, а также продавать либо передавать свою собственность Правительству (статья 131).

Достаточно широкий круг антикоррупционных норм был закреплен Временной Конституцией Судана 1964 г.¹²¹, которая требовала, чтобы министры свои служебные обязанности «исполняли таким образом, чтобы не возникало противоречий межу их служебным и личным долгом и между служебными и личными интересами» и чтобы «они не использовали свое служебное положение в целях личной выгоды или удовлетворения своих интересов». В случае нарушения указанных требований министр отстранялся от должности по решению Верховного государственного совета, принятому по рекомендации Премьер-министра (части вторая и третья статьи 36).

Аналогичные нормы содержались в Конституции Египта (Объединенной Арабской Республики) 1964 г.¹²², но при этом они были распространены не только на министров, но и на депутатов Национального Собрания (статьи 98 и 139).

Впрочем, даже такой ограниченный набор антикоррупционных средств был отменен с принятием Конституции Египта 1971 г.¹²³, воспринявшей многие правовые решения социалистической конституционно-правовой традиции.

Конституция Сирии 1972 г.¹²⁴ запрещала членам Парламента использовать свои должности в корыстных целях (статья 68), а министрам — участвовать в промышленной или торговой деятельности, заниматься свободной творческой профессией, вступать в какие-либо сделки, торги или аукционы, осуществляемые государственными органами (статья 120).

С принятием Конституции Пакистана 1973 г.¹²⁵ постепенно начинает утверждаться тенденция к более полному отражению в основных законах заветов ислама о недопустимости коррупционных деяний. В частности, определяя требования, предъявляемые к членам Парламента, Конституция указывала, что они должны следовать предписаниям ислама, осуществляя предписанные им обязанности и избегая грехов, что они должны быть «справедливыми, нерасточительными, честными и ответственными» и не быть осужденными за преступления (статья 62).

Эти требования были отражены и в тексте присяги должностных лиц, обещавших во имя Аллаха не позволять личным интересам влиять на их деловое поведение и решения (Приложение № 3 к Конституции).

Последовательно развивая предписания ислама, Конституция Пакистана указывала, что избиратели могут быть лишены права участвовать в выборах, если они были осуждены по обвинению в коррупции (пункт «h» статьи 63).

Кроме того, следуя традиции, унаследованной от времен британского владычества, она установила ряд норм, препятствовавших возникновению конфликтов интересов и наделявших существенными правами генерального аудитора.

Но наиболее радикальными были требования Конституции Ирана 1979 г.¹²⁶, которая поставила цель возвращения к исконным принципам исламского правления (преамбула), в том числе посредством «развития моральных добродетелей, основанных на вере, богобоязненности и борьбе против всех проявлений разврата и упадка», создания «правильного административного строя и устранения ненужных структур», создания «правильной и справедливой экономики на основе исламских норм, развития и укрепления исламского братства и сотрудничества между людьми (пункты 1, 10, 12 и 15 статьи 3).

Развивая эти принципы, Конституция Ирана не позволяет должностным лицам принимать под предлогом защиты независимости и территориальной целостности страны законы и иные нормативные акты, ущемляющие законные свободы (статья 9); запрещает любые неодобряемые исламом действия (пункт 5 статьи 43); требует конфискации «накоплений, полученных за счет ростовщической прибыли, присвоения собственности, взяток, растраты, воровства, злоупотребления вакуфным¹²⁷ имуществом, государственных подрядов и контрактов… иных незаконных способов обогащения» (статья 49).

Закрепляются также нормы, исключающие конфликты интересов на государственной службе: Президент, заместители Президента, министры и правительственные служащие не могут иметь более одной государственной должности, работать в учреждениях, капитал в которых полностью или частично принадлежит государству, заниматься адвокатской практикой, входить в руководящие органы частных компаний и т. д. (статья 141).

Отметим также отдельные нормы Конституции Йемена 1991 г.¹²⁸, утверждающие, что публичные фонды и собственность неприкосновенны, что государство и все члены общества должны поддерживать и защищать их, что любое посягательство или их злостное использование должны рассматривается как саботаж и агрессия против общества (статья 19).

§ 5. Поиск конституционно-правовых решений борьбы с коррупцией в иных правовых традициях государств Африки и Азии

Новые векторы конституционно-правового противодействия коррупции формировались и в других частях света, в том числе Африки и Азии, оставшихся вне орбиты прямого влияния западно-демократических, социалистических и исламских традиций.

Государства Африки

На африканском континенте послевоенного времени вопросы противодействия коррупции впервые стали предметом углубленного конституционно-правового регулирования в Конституции Эфиопии 1955 г.¹²⁹, установившей следующие требования:

«Ни один министр и ни одно лицо, состоящее на правительственной службе или связанное с такой службой, не может:

(а) за вознаграждение, возмещение или в целях получения финансовой выгоды заниматься какой-либо деятельностью или занимать пост на предприятии или в организации, либо в связи с предприятием или организацией, в которых государство не участвует;

(b) принимать участие или быть стороной в любом таком контракте или сделке с любой государственной организацией в Империи, которая предоставляет, допускает или признает какую бы то ни было концессию или какие-либо монопольные либо иные исключительные привилегии концессионного или монопольного характера;

(с) однако министр и всякое иное должностное лицо имеет право управлять принадлежащим ему лично имуществом и приумножать его, если такое управление и развитие не наносят ущерба и не являются несовместимыми с исполнением его обязанностей» (статья 74).

Определенный и не всегда совпадающий набор антикоррупционных норм закреплялся во многих основных законах, дарованных Великобританией своим бывшим африканским колониям, в том числе Кении, Замбии, Уганды.

Так, в Конституцию Кении 1963 г.¹³⁰, введенную в действие Приказом в Совете Соединенного Королевства «О независимости Кении» от 12 декабря 1963 г., были включены нормы, которые закрепили полномочия контролера и генерального аудитора по проверке соблюдения законодательства и финансовой дисциплины (статья 128); не допускали избрания членами национального парламента и провинциальных законодательных собраний тех лиц, которые имели какой-либо интерес в правительственных контрактах, а также в иных случаях, порождавших конфликты интересов (статьи 41, 96); предусматривали отстранение от должности чиновников за «недостойное поведение» (статьи 162, 186, 189, 190).

Заслуживает внимания Временная Конституция Танзании 1965 г.¹³¹, которая существенно расширила средства антикоррупционного противодействия, учредив, помимо контролера и генерального аудитора, Постоянную комиссию по расследованию нарушений должностных обязанностей и злоупотреблений властью со стороны широкого круга лиц: государственных (за исключением Президента и некоторых других высших должностных лиц), муниципальных и партийных чиновников, должностных лиц государственных корпораций, учреждений, комиссий и советов (статья 67).

Этот набор антикоррупционных средств был модифицирован в следующей Конституции Танзании 1977 г.¹³², закрепившей цель устранения коррупции и фаворитизма (пункт «h» статьи 9) и учредившей вместо указанной Постоянной комиссии по расследованию нарушений должностных обязанностей и злоупотреблений властью орган иной природы — Секретариат по этике общественных лидеров (Public Leader’s Ethics Secretariat), который контролировал соблюдение этических норм, установленных законом, в том числе «по запрещению поступков или поведения, которые могли демонстрировать, что лидер нечестен, занимается фаворитизмом или лишен честности либо которые могли содействовать либо поощрять коррупционные практики в общественных делах или угрожали публичным интересам или общественному благополучию» (пункт «с» статьи 132).

Но в целом даже такие ограничительные подходы были нетипичны для основных законов большей части государств Африки в 1960–1970 гг., что объясняется не только заимствованием социалистических или исламских конституционных моделей, отвергавших допустимость или необходимость отражения проблем коррупции, но и нежеланием правящих сил затрагивать чувствительную тему существования коррупционных связей.

Таких норм не было, в частности, в основных законах Бурунди 1962 г, Руанды 1962, Конго 1963 г., Того 1963 г., Центрально-Африканской Республики 1964 г., Танзании 1965 г., Ботсваны 1966 г., Кении 1969 г., Камеруна 1972, Мозамбика 1975 г. и др.

Некоторые основные законы ограничивались только упоминанием коррупции. Так, Конституция Анголы 1975 г.¹³³ указывала ее исключительно как одно из оснований отстранения Президента от должности (статьи 65 и 68).

Определенный перелом в таком конституционно-правовом восприятии коррупции был совершен Конституцией Либерии 1984 г.¹³⁴, которая включила в общие принципы национальной политики обязанности государства предпринимать меры по пресечению злоупотреблений властью, в том числе «ненадлежащее использование публичных средств, непотизм и другие коррупционные практики» (пункт «с» статьи 5).

Взяточничество было указано в числе оснований отстранения от должности Президента и Вице-президента (статья 62), а также судей Верховного суда и нижестоящих судов (статья 71).

В Конституцию Либерии была включена и отдельная статья, направленная на пресечение коррупции в сфере публичной власти:

«(а) Ни одно лицо, избранное или назначенное на какую-либо публичную должность, не должно осуществлять какую-либо деятельность, направленную против публичных интересов или порождающую конфликт интересов;

(b) Ни одно лицо, занимающее публичную должность, не должно требовать или получать прямо или косвенно какие-либо подношения, вознаграждения или блага за выполнение каких-либо обязанностей, установленных Правительством.

(с) Парламент должен в развитие вышеуказанных положений принять Кодекс поведения для всех публичных должностных лиц и служащих, в котором будет установлено, какие действия порождают конфликты интересов или противоречат публичным интересам и в котором будут предписаны меры наказания за нарушения таких норм» (статья 90).

Конституция Намибии 1990 г.¹³⁵ включила в обязанности Омбудсмена расследовать жалобы граждан о предполагаемых или очевидных случаях нарушений основных прав и свобод, злоупотребления властью, явной несправедливости, коррупции, других деяний, рассматриваемых как незаконные, репрессивные или несправедливые в демократическом обществе (пункт «а» статьи 91).

Авторы Конституции Бенина 1990 г.¹³⁶ в ряду целей ее принятия указали такие задачи, как «подтверждение решительного неприятия любого политического режима, основанного на произволе, диктатуре, несправедливости, коррупции, ненадлежащем расходовании публичных средств, местничестве, непотизме, присвоении и персонификации власти (Преамбула к Конституции).

Развивая эти положения, Конституция указывала, что публичная собственность является священной и нерушимой, что каждый гражданин Бенина должен уважать и тщательно оберегать ее и что любые действия саботажа, вандализма, коррупции, нецелевого или нерадивого использования либо незаконного обогащения должны пресекаться в порядке, предусмотренном законом (статья 37).

Особо подчеркивалась недопустимость каких-либо действий Президента Бенина, в которых он выступает организатором, участником или соучастником расхищения публичных средств, коррупции либо незаконного обогащения (статья 75).

Конституция Экваториальной Гвинеи 1991 г.¹³⁷ установила, что противодействие коррупции является одним из основных принципов государства и что она должна караться в соответствии с законом (статья 15).

Государства Азии

Ограничительные подходы к конституционно-правовому отражению проблем коррупции были характерны и для большей части государств Азии, не входивших в сферы влияния социалистических и исламских традиций.

В частности, в Конституции Японии 1947 г.¹³⁸ было закреплено лишь несколько норм, имевших косвенное отношение к проблемам противодействия коррупции. Например, подтверждалось право каждого в случае незаконного поведения должностного лица обращаться с мирной петицией о возмещении ущерба, о смещении публичных должностных лиц, о введении, отмене или исправлении законов, указов и иных нормативных актов (статья 16), а в случае причинения вреда — требовать от государства и местных органов публичной власти возмещения убытков (статья 17).

Проблемы коррупции были отражены в Конституции Бирманского Союза 1947 г.¹³⁹, запрещавшей избрание в Парламент лиц, осужденных за подкуп, иные незаконные действия, связанные с выборами (пункт 5 статьи 74), а также в иных случаях, в том числе в связи с осуждением за другие преступления.

Существенно более широкий подход к вопросам противодействия коррупции был избран авторами Конституции Кореи 1947 г.¹⁴⁰, призывавшей к соблюдению нравственных принципов. Так, она утверждала, что члены Национального Собрания должны иметь высокие моральные принципы, руководствоваться национальными интересами и выполнять свои обязанности в согласии с совестью (части первая и вторая статьи 46). И, развивая эти нормы, Конституция Кореи требовала, чтобы они не злоупотребляли своим статусом в целях личного обогащения и укрепления своего положения и не помогали в этом другим лицам путем заключения или размещения контрактов с государством, государственными организациями или предприятиями (часть третья статьи 46).

Помимо этого, закреплялись широкие формы парламентского контроля за деятельностью государственных органов и учреждений. Национальному Собранию было предоставлено право проводить в порядке, установленном законом, инспектирование государственных дел, расследовать отдельные правонарушения, запрашивать соответствующие документы и свидетельские показания (статья 61). Выявление в ходе такого контроля нарушений законодательства со стороны Президента, Премьер-министра, иных должностных лиц служило основанием для их привлечения к импичменту (статья 65).

Иной подход к решению вопросов противодействия коррупции был избран авторами Конституции Индии 1949 г.¹⁴¹, основное внимание которых было обращено на предупреждение конфликтов интересов для лиц, занимавших должности Президента (статьи 58–59), Вице-президента (статья 69), членов Парламента (статья 102), губернаторов (статья 158) и ряда других должностных лиц; на сохранение унаследованных от колониальных времен контрольных ведомств — контролера и генерального аудитора — для проверок финансовой отчетности государственных органов и учреждений (статьи 148–151); на регулирование вопросов увольнения и отстранения от должности лиц, состоявших на публичной службе Союза или штата, в случае совершения уголовных, в том числе коррупционных деяний (статья 311).

В 1955 г. в Конституцию Королевства Камбоджа 1947 г.¹⁴² были включены нормы, которые указывали, что Национальное собрание имеет право «участвовать в оздоровлении администрации», рассматривая по требованию одной четвертой части депутатов факты «серьезного нарушения служебного долга, которое было совершено каким-либо должностным лицом и могло вызвать последствия, наносящие ущерб интересам народа» (статья 69), а также устанавливать санкции, которые должны применяться Правительством в отношении виновных должностных лиц, если они одобрены абсолютным большинством голосов обеих палат Парламента — Национального собрания и Совета Королевства (статья 70).

Вопросы противодействия коррупции было затронуты и в Конституции Сингапура 1959 г.¹⁴³, установившей, что на должность Президента может быть избрано только лицо, отвечающее таким критериям, как «честность, порядочность и хорошая репутация» и не занимающееся активно коммерческой деятельностью (пункт «с» части второй и пункт «b» части третьей статьи 19). Во многом такие же требования предъявлялись к членам Кабинета министров и парламентским заместителям министров (статьи 25 и 32).

Более подробно вопросы противодействия коррупции регулировались Конституцией Шри-Ланки 1978 г.¹⁴⁴ В частности, она предусматривала возможность отстранения Президента от должности по решению Парламента большинством в две трети голосов, если его вина в совершении взяточничества, должностного преступления либо коррупции, сопряженных со злоупотреблением служебным положением, подтверждалась Верховным судом (статья 38).

Статьи 89–91 Конституции предусматривали лишение избирателей права избирать и быть избранными в Парламент в течение семи лет в случае их осуждения за любое коррупционное деяние, указанное в статьях 52(1) или 53 Приказа в Совете Соединенного Королевства «О Цейлоне (парламентские выборы» 1946 г. либо Закона Соединенного Королевства «О взяточничестве» 1954 г. (пункты «е» и «f» статьи 89), и на пять лет — за нарушения, установленные в разделах 2 и 3 Ордонанса Соединенного Королевства «О публичных органах (предупреждение коррупции)» 1943 г.

Был закреплен также достаточно обширный перечень оснований для признания конфликтов интересов в депутатской деятельности и на публичной службе, в том числе в связи с участием в работе публично-правовых корпораций, а также любой иной личной заинтересованности (статья 91).

Антикоррупционные нормы Конституции Шри-Ланки дополнялись и в дальнейшем, о чем будет сказано ниже.