О. В. Романовская

Конституционные основы делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

Р69

Автор:

Романовская О. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета.

Рецензенты:

Малый А. Ф., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и административного права Казанского федерального университета;

Толстых В. Л., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института философии и права Сибирского отделения Российской академии наук.

Научная монография имеет целью определить содержание института делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям в российском и зарубежном конституционном праве. Выделены смежные формы деконцентрации власти, включающие в себя элементы делегирования: саморегулирование, сорегулирование, квазирегулирование. Уделено внимание также соотношению понятий государственного регулирования и дерегулирования в России и за рубежом.

Самостоятельным объектом исследования выступило правовое положение инновационного центра «Сколково», представляющего собой пример выведения территории из-под общей юрисдикции органов государственной власти. В монографии уделено внимание анализу либертарианской идеологии как основы проведения экономических реформ, нацеленных на повышение эффективности системы управления в государстве.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2019 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти, государственных корпораций, саморегулируемых организаций.

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

© Романовская О. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

ВВЕДЕНИЕ

В XXI веке происходит определенная переоценка ценностей. Открытость границ, информационное пространство, интернационализация права, глобализация экономики, развитие биотехнологий — эти и многие другие факторы активно влияют на современное видение роли государства в регулировании общественных отношений. Особенно это касается правовых форм воздействия на экономическую сферу. Практически каждое государство занято поиском новых оптимальных форм государственного воздействия на экономику, чтобы не остаться в хвосте международной конкурентной гонки. Российская Федерация не является исключением.

Для нас данный поиск имеет свои исторические особенности. Годы советской власти привели к тотальному господству коммунистической идеологии, в рамках которой не признавались ни рыночная экономика, ни свободная конкуренция, ни частная собственность. В условиях сосредоточения всех рычагов власти у Коммунистической партии Советского Союза не могло быть и речи о деконцентрации власти и передаче государственных полномочий иным субъектам права, прямо не вовлеченным в публичное регулирование. Подобное отрицание происходило на фоне того, что сама КПСС ни в одной норме Конституции (начиная с Конституции РСФСР 1918 г.) не обозначалась как основной носитель государственной власти.

Конституционные реформы начала 90-х гг. прошлого столетия привели к обновлению всех сторон общественной жизни. Провозглашены базовые демократические принципы построения Российского государства, получившие свое закрепление в Конституции РФ 1993 г. Однако и в данном документе нельзя найти основы деконцентрации государственной власти и формы ее передачи иным субъектам, не являющимся органами государственной власти. Почему же деконцентрация власти и ее делегирование (как одно из проявлений) приобретают все большую актуальность в работах современных юристов? Ответ на данный вопрос обусловлен ускорением общественных процессов. Развитие цифровых технологий, создание информационного общества, быстрые темпы изменения индустриальных отношений приводят к тому, что государственный аппарат не успевает адекватно реагировать на меняющуюся действительность. Решения данной проблемы выработаны современной наукой. Во-первых, необходимо вовлечение в государственное управление узких специалистов, имеющих непосредственное знание в необходимой сфере, но большинство из которых не связывает свою судьбу с официальной государственной службой, налагающей широкий спектр ограничений. Во-вторых, «рассредоточение» власти позволяет быстро выявить пробельность в регулировании и найти путь ее устранения.

Влияние указанных факторов усиливается тем, что происходит в современном мире. Это и создание межгосударственных объединений с надгосударственными полномочиями, и диктат транснациональных корпораций, и появление новых международных угроз (например, терроризм и киберпреступность), мгновенное распространение информации, вносящее диссонанс в жизнь любого социума.

Все это не может не затронуть и государственные институты, которые пытаются приспосабливаться к меняющейся действительности. Наша страна за последние 25 лет опробовала практически все возможные варианты развития: от политики хаоса и дезинтеграции всех управленческих систем до усиления центристских начал (с момента трагедии в Беслане и исторического выступления В. В. Путина об укреплении вертикали власти). Но уже через непродолжительное время стало ясно, что процесс централизации имеет свои пределы. Политические реформы, прошедшие под эгидой усиления демократии и принципа деконцентрации власти, совпали с затянувшимся экономическим кризисом, санкциями со стороны США и Европейского союза. Все это обострило актуальность поиска национальной эффективной системы управления. В качестве одного из рецептов повышения эффективности предлагается внедрение в систему организации государственной власти некоторых коммерческих принципов. Продолжением такой политики является передача (делегирование) отдельных государственно-властных полномочий субъектам частного права. Все это вписывается в логику либеральной идеи о построении такой организации общества, в которой государству будет уделена минимальная роль. Таким образом, частный вопрос о возможности делегирования власти затрагивает пересмотр всей концепции развития общественных отношений.

Каждый человек привык жить в системе государственных координат. В мире нет социальных групп, которые позволили бы себе такую роскошь, как жить вне государства. Однако в настоящее время все активнее внедряется идея о перспективах внегосударственного бытия. Делегирование власти здесь выступает определенным переходным этапом, но это — крайняя возможная ситуация. Как представляется, государство может спокойно существовать и в условиях делегирования власти и отказа от собственной монополии на управление (в самом широком смысле слова) и принуждение. Другое дело, что подобное сожитие нуждается в тщательной проработке ее правовых форм. Данное исследование и являет собой попытку сконцентрировать (в пределах одной монографии) юридические проблемы, возникающие в процессе делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям, выработать особенности форм реализации деконцентрации власти (сорегулирование, саморегулирование и квазирегулирование). Нельзя не сказать, что данная монография стала некоторым итогом той серьезной работы, которая была проведена в течение трех лет благодаря гранту, выделенному Российским фондом фундаментальных исследований, что обусловливает обязательное упоминание о его участии: публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта № 16-03-50051-ОГН.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И ДЕЛЕГИРОВАНИЕ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Вопрос о системе субъектов, осуществляющих государственную власть, имеет принципиальное значение. Ответы на него характеризуют всю систему организации власти в любой стране мира. Российская Федерация — не исключение. Одним из аспектов указанного вопроса является допустимость вовлечения негосударственных организаций в систему публичного управления, в рамках которого происходит делегирование государственно-властных полномочий. Прежде чем перейти к изучению основ делегирования, необходимо представить краткий экскурс в понятие государственной власти, обозначить предмет делегирования.

Термин «власть» используется не только юриспруденцией. Феномен такого явления как власть является предметом изучения философов, психологов, историков, социологов. Почему одни управляют другими, почему необходимо определенное соподчинение. Власть стоит в центре другого феномена — Государство. В последнее столетие активно развивается специальная наука — кратология (учение о власти).

Необходимо привести определение классика немецкого конституционализма Георга Еллинека: «Государство есть множество людей, осевших на ограниченной части земной поверхности, живущих под господствующей властью и связанных этой властью в единое целое»¹. Таким образом подчеркивалась исключительность государственной власти (монополия на власть в лице государственных органов), а также объединяющее и организующее начало. Сравнивая различные определения государства, нетрудно заметить, что в любом случае его родовым признаком будет государственная власть. Приведем некоторые из них. Т. Гоббс: «Государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное множество людей, с тем чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как сочтет необходимым для их мира и общей защиты»². Бенедикт Спиноза: «Наличие какой бы то ни было верховной власти (imperium) создает гражданское состояние, совокупное же тело верховной власти называется государством (civitas), а общие дела верховной власти, направляемые тем, в чьих руках верховная власть, именуются делами правления (res publica)»³. А. И. Герцен: «Государство — форма, через которую проходит всякое человеческое сожитие, принимающее значительные размеры. Оно постоянно изменяется с обстоятельствами и прилаживается к потребностям. Государство везде начинается с полного порабощения лица — и везде стремится, перейдя известное развитие, к полному освобождению его… Государство не имеет собственного определенного содержания — оно служит одинаково реакции и революции — тому, с чьей стороны сила»⁴.

Одними из оригинальных (и актуальных по настоящее время) являются рассуждения Г. В. Ф. Гегеля о природе и сущности государства: «Государство есть действительность нравственной идеи — нравственный дух как очевидная, самой себе ясная, субстанциальная воля, которая мыслит и знает себя и выполняет то, что она знает и поскольку она это знает»⁵. Труд Гегеля «Философия права» — гимн государству. Он указывает, что высшая обязанность каждого человека быть членами государства. Более того, «сам индивид обладает объективностью, истиной и нравственностью лишь постольку, поскольку он член государства». Человек не может существовать как единица. С данным утверждением сложно спорить. Сочинение Даниеля Дефо о Робинзоне Крузо — красивая сказка. За 28 лет одиночества любой человек утратил бы свои коммуникационные качества, не говоря о всех социальных навыках. Таким образом цель и назначение каждого индивида — вести общую жизнь. Гегель одним росчерком пера перечеркивает все теории происхождения государства, относя их к частностям возникновения отдельных государства: «это вопрос к самой идее государства не имеет никакого отношения».

Казалось бы, такое понимание государства, его воли должно оправдывать существование таких государств, которые вряд ли явят собой пример для подражания. Гитлеровская Германия, Сталинский Советский Союз — тоже государства со всеми своими обязательными признаками и той же волей, которая имеет свое верховенство. Но и в данном случае Гегель призывает мыслить глубже, чем заниматься простым выявлением отдельных недостатков: «Государство — не произведение искусства, оно находится в мире, тем самым в сфере произвола, случайности и заблуждения; дурное поведение может внести искажения в множество его сторон. Однако ведь самый безобразный человек, преступник, больной, калека — все еще живой человек, утвердительное, жизнь существует, несмотря на недостатки, а это утвердительное и представляет здесь интерес»⁶.

И. А. Исаев подчеркивает: «Гегелевская концепция предполагала наличие диалектического единства особенного и универсального, личности и государства: в ней истинное не ограничивало, а расширяло, не подавляло, а возвышало личность гражданина, освобождая ее. Государство же представляло универсальное самосознание, с которым отождествлялось уже самосознание гражданина, жизнь государства состояла в непрерывном и постепенном процессе такого отождествления»⁷.

Гегелевская философия в последующем стала идеологической основой построения объединенной Германии. Интересны исторические пути политико-правовых учений. Французские мыслители привели к революции, уничтожению монархического строя, перекраиванию всего мира. Гегель стал основой эволюционного развития, благодаря которому разрозненные германские княжества объединились в мощное государство, которое по настоящее время выступает локомотивом мировой экономики и политики. В. Г. Баев отмечает: «Гегель утвердился в мысли, что моральное развитие лиц обусловливается с необходимостью общим строем и духом народной жизни. Нравственность отдельного человека есть биение пульса целой системы… Сущность философии Гегеля лежит выше крайностей революции и реакции. Гегель давал своему времени санкцию своеобразного философского одобрения, и время отвечало ему официальным признанием. Редко случалось философу до такой степени овладевать умами своих современников! Еще реже философии удавалось сделаться официальным руководством в политике»⁸.

Необходимость общежития как предтеча государства рассматривалась и русскими дореволюционными учеными-юристами. И. А. Ильин указывал: «Общежитие необходимо человеку потому, что оно может дать и действительно дает ему элементарную обеспеченность и духовную полноту жизни. Каждый из нас, взятый сам по себе, в отдельности, является существом ограниченным и беспомощным. С самого момента рождения человек нуждается в помощи других людей и неминуемо погибает, если не находит ее: голод и холод, первые враги человека, полагают быстрый конец его жизни. Принимая эту первоначальную помощь, каждый из нас завязывает тем самым первые общественные связи задолго до того, как он начинает сознавать и помнить себя»⁹. Ученый выделяет и формы общежития: семья, род, племя, государство. И. А. Ильин пишет: «Государство есть союз людей, организованный на началах права, объединенный господством над единой территорией и подчинением единой власти». И. А. Ильин отмечает на особенность реализации власти государством, заключающуюся в распределении полномочий между носителями власти. Отсутствие такого распределения привело бы к парализации государственной деятельности. Ученый резюмирует: «Единство государственной власти следует понимать, конечно, не в смысле единства «органа» или нераспределимости функций и компетенций, но в смысле единого организованного воленаправления, выражающегося в единстве обретаемого и осуществляемого права».

Б. А. Кистяковский характеризовал государство как «оседлый на определенной территории народ, объединенный известной степенью социальной солидарности и обладающий организованной властью»¹⁰. Государство воспринималось им в классическом виде как монополия на власть: «Только государство обладает всей полнотой власти и располагает всеми ее формами. Все остальные социальные организации обладают лишь частичной властью или какою-нибудь одной из ее форм. Притом власть всех остальных социальных организаций нуждается для своего осуществления в санкции со стороны государственной власти». Ученый оценивает признаки власти, которой обладают частноправовые организации, указывая, что в некоторых случаях она гарантирована государством, в иных — обеспечивается путем включения опять же государством репрессивного механизма. Одновременно Б. А. Кистяковский признавал, что есть публично-правовые организации, которые не являются государством, но обладающие сходной властью. Б. А. Кистяковский выделял такие «автономные организации», как церкви, иные религиозные общины, относя к ним (в какой-то мере) и университеты. Автор называет их «публично-правовыми корпорациями», указывая на черты, свойственные государственной власти, но при этом дополняя: «Однако все эти публично-правовые организации применяют не свою власть, а власть государства, они обладают властью лишь постольку, поскольку государство наделяет их ею; помимо государство они никакой властью не располагают. Государство отличается от этих публично-правовых союзов тем, что оно ни от кого не заимствует своей власти; оно обладает своей собственной властью, которая не только возникает в нем самом, но и поддерживается и ограничивается его собственными средствами»¹¹.

Н. М. Коркунов рассматривал государственную власть как особую группу реальных явлений общественной жизни¹². При этом он подчеркивал, что невозможно объяснить государственное властвование как действие единой воли: «Если бы государственное властвование было действием единой воли, все осуществляющие это властвование установления должны бы были быть устроены так, чтобы выражать эту единую волю. Между тем в действительности очень часто государственным установлениям придается намеренно такой состав, строй и порядок действия, чтобы парализовать ими проявление в действиях установления всегда единой воли»¹³. В качестве примера автор приводит назначение на должности по жребию, практиковавшееся в древних государствах. Оригинальность идей Н. М. Коркунова заключается в том, что он указывает на иные механизмы, обеспечивающие государству возможность властвовать, «это сила, обусловленная сознанием зависимости от государства». Но зависимость это строится не на всемогуществе государства, а на единстве языка, обычаев, культуры, родственных и общественных связей. Государство лишь пользуется этими «скрепами», становится формой общественного жития, «человеческого общения». Н. М. Коркунов справедливо указывает, что долгое время в теории государства и права не ставился так принципиально вопрос о разделении общества и государства. При таком подходе (переведем его на тему монографии) делегирование власти и выделение его особенностей не носило принципиальный характер. Общественные и государственные институты находились в тесном переплетении, когда сложно было провести саму разделительную черту. Можно приводить массу примеров, когда семья¹⁴ выполняла функции государства, а в некоторых случаях являлась основой государства. Точно также церковь являла собой костяк государства, а в некоторых случаях подменяя органы правотворчества и управления. Цеховые гильдии определяли правила регулирования всех общественных отношений, создав основу для формирования многих европейских городов-республик. И лишь историческое развитие приводит к полному установлению монополии государства на принуждение, в чем Н. М. Коркунов видит развитие политической жизни.

Делегирование упоминается А. Д. Градовским, но в узком смысле, только применительно к земским собраниям. При этом делается ремарка, что подобное явление появился в Российской Империи недавно после реформы местного самоуправления¹⁵. А. Д. Градовский представляет исторический экскурс в процесс становления аппарата государственного управления, где личное служение видоизменяется в государственную службу.

А. Я. Антонович (как и А. Д. Градовский) делегирование рассматривал через участие земств в «удовлетворении местных потребностей», дополняя: «Государство передает часть своего дела общественным союзам, видя в этом один из наиболее целесообразных способов осуществления задачи благоустройства. Союзы эти поэтому представляются органами полицейской деятельности государства же. Из этого видно, что органы самоуправления не могут существовать независимо от органов управления. Те и другие преследуют цели государственного благоустройства, между ними должно быть единение, а не антагонизм. Самоуправление является одним из способов наилучшего достижения целей благоустройства, т. е. одной из форм общего управления. Поручая органам самоуправления определенные задачи, государство не может отказаться от надзора и контроля за выполнением этих задач… Передавая задачи местного благоустройства органам самоуправления, государство не только не может отказаться от наблюдения за выполнением им же вверенного поручения, но некоторые из них объявляет обязательными»¹⁶.

Другой представитель полицейского права И. Т. Тарасов, сторонник русской терминологии, предвидел перспективы вовлечения негосударственных организаций в процесс реализации публичных полномочий. Критикуя термин «ассоциация», он предлагал новый — «соединство», считая следующее: «Соединство, в тесном смысле, как орган управления, является продуктом новейшего времени, и мы живем в такую эпоху, когда эта новая, живая сила энергически пробивает себе все большую и большую область деятельности, в пределы которой входят не только прежде известные, но и вновь открытые задачи. Многие задачи, выполняемые теперь органами соединства, выполнялись прежде органами правительства и самоуправления, но еще большее количество задач, выполнение которых органами соединства оказало и теперь оказывает неисчерпаемые услуги человечеству, было дотоле неизвестно»¹⁷. Далее автор определяет виды соединства: «Соединство, в этом тесном смысле, обнимает собою только некоторые, законом определенные, формы общения, за которыми признано значение органов управления, т. е. не частных учреждений, преследующих частные цели, а учреждений общественных, преследующих цели общественные. Формы эти — корпорации (учреждения), общества и товарищества». И. Т. Тарасов, представив общую картину, при этом уходит от детального разбора, в чем выражается публичный элемент представленных соединств. К тому же общая характеристика обществ, включающая также и акционерные общества, не отражает сущности организаций частного права, выполняющих отдельные государственно-властные полномочия. К тому же И. Т. Тарасов выделяет и иные формы общения, заключающие в себе лишь некоторые элементы соединства: «Сюда следует отнести: 1) брачный союз, семью и, так называемое, communion, имеющее место, например, при общем владении наследством, конкурсном управлении имущества должника и т. п.; 2) договорные общества, возникающие из хозяйственных потребностей и известные под названием societates; 3) общежития территориальные, профессиональные и т. п.; 4) собрания и съезды политические и не политические и 5) тайные союзы»¹⁸. Последние в качестве примера представлены масонскими ложами.

Союзы, преследующие общественные интересы, выделял А. С. Алексеев. Он отличал их от союзов, преследующих частные цели. Особенность первых заключается в том, что мотивы их создания находятся в «сознании общей пользы». Граждане, участвующие в деятельности таких союзов, отделяют свой частный интерес, а общественный интерес получает самостоятельное значение. Автор проводил и собственную классификацию в зависимости от преследования общественного интереса: «Есть общественные интересы, преследование которых для каждого человека является неотразимым требованием его культурного прошлого и не зависит поэтому от его доброй воли: он должен их преследовать, если и не хочет отказаться от общения с себе подобными. И есть другие интересы, которые таким неотразимым требованием не являются: от доброй воли каждого зависит преследовать их или нет. Союзы, преследующие интересы первого рода, называются непроизвольными союзами: к ним принадлежат корпорации публичного права (государство, церковь, община). Союзы, преследующие интересы второго рода, называются произвольными союзами; к ним принадлежат корпорации гражданского права»¹⁹. А. С. Алексеев при этом определял государство как «союзное общественное господство», как союз свободных людей, «признающих над собой не личную власть, а только власть общественную»²⁰.

В трудах ученых дореволюционного времени значительное внимание уделялось принципу единства государственной власти. Б. Э. Нольде сводил представление о единстве к тому, «что в едином государстве имеется не только один центр государственной власти и один ее источник, но, кроме того, власть эта из такого центра симметрично, правильными волнами, распространяется в однообразных формах на каждую часть территории и на каждую группу населения»²¹. Следуя выделенной традиции, Б. Э. Нольде дополняет: «Дележ государственной работы между служилым элементом, коронными агентами государственной власти, с одной стороны, и автономными организациями, с другой, является одним из характернейших явлений государственной жизни». Но и в этом случае под автономными организациями Б. Э. Нольде понимал территориальные образования, которые, в той или иной мере, ощущает некоторую самостоятельность в решении собственных вопросов. Но даже в этом аспекте ученый подчеркивал: «Государственная природа самоуправления несомненна»²².

О. Эйхельман указывал, что человек черпает жизненный мотив «из своего просвещенного и разумного понимания о государстве»²³, которое обозначалось им как «моральное существо». Исходя из этого, власть определялась как неограниченная и самодержавная, а государство — «организованное господство над страною и населением». Таким образом государство свободно в определении субъектов, осуществляющих власть от его имени. Подобные рассуждения находили свое отражение в концепции «верховной власти», получившей свое развитие еще в Наказе Екатерины II (с дополнениями к нему 1768 г.): «Право же от власти Верховной неотделимое было, есть и будет: 1) власть законодательная, 2) власть защитительная и 3) власть совершительная… Власти эти суть малые протоки, сиречь правительства, через которые изливается власть государева». А. В. Романович-Славитинский на основе представленного тезиса выразил общую формулу организации власти: «Таким образом, правительственные функции, как власть, принадлежат только государю. Правительственные же функции властей подчиненных — только полномочия, делегации от власти Верховной, в объеме и пределах, законом точно обозначенных»²⁴.

В. В. Ивановский рассматривает суть единства государственной власти в абсолютной монархии, которая заключается в простом факте: сосредоточении ее в руках одного лица — самодержца. В то же время «не было еще такого примера, чтобы власть проявлялась и осуществлялась одним физическим лицом без посторонней помощи и организации»²⁵. Для этого создается система агентов, но имеющая обязательный признак — «единство властвования». Самодержец самостоятельно определяет перечень агентов, позволяющих реализовать принадлежащую ему власть. Как указывает Л. А. Шалланд: «Всякий общественный союз может существовать лишь при наличности известных учреждений, или лиц, могущих выражать во вне его волю. Для высшего общественного союза — государства — также необходимы органы, через которые оно проявляет свою волю, так как проявление воли является необходимым условием государственного властвования»²⁶. Таким образом возможность делегирования власти имеет своеобразное толкование: от Верховной власти — органам, ее реализующим. Дореволюционная юридическая наука именно поэтому практически не использует и термин «делегирование», поскольку его как такового и нет. Создание агентов — естественная необходимость, делегирование же подразумевает элемент «своеволия». Такой же естественный путь рассредоточения власти абсолютного монарха начертал и А. И. Елистратов: «По мере усложнения задач государственной деятельности, он все шире пользуется услугами должностных лиц. Первоначально должностные лица являются не более, как личными слугами короля; они служат ему по найму; их обязанности состоят в исполнении отдельных поручений. И лишь впоследствии служебное бремя должностного лица превращается в определенный комплекс публичных обязанностей и прав, — в определенную, юридически скомбинированную, совокупность заданий публичной деятельности, в связи с предоставленным в распоряжение должностного лица средствами к их осуществлению. У отдельных групп должностных лиц создается определенная, устойчивая компетенция, укрепляющая их самостоятельность»²⁷. С. А. Корф указывает на «процесс дифференциации государственной власти», что и приводит к большому разнообразию осуществления государственной власти²⁸.

Понимание государства как юридическое лицо публичного права было весьма распространенным в российской дореволюционной науке. Являясь таковым государство реализовывало свою власть через созданные им органы. Действия органа таким образом олицетворяли властную деятельность самого государства. В. М. Гессен отмечал: «Орган, как таковой, не является по отношению к государству лицом, не существует двух юридических лиц — государства и его органа, органы государства образуют одно целое»²⁹. Одновременно В. М. Гессен отрицал за органом субъективное право на компетенцию. Государство свободно в определении круга агентов, реализующих от его имени государственную власть. Государствовед добавляет, что и у граждан возникают публичные обязанности перед государством, а не перед тем или иным должностным лицом: «Нельзя же, в самом деле, думать, что публично-правовые отношения сводятся к отношениями между гражданами и органами государственной власти; что мы платим не государству, а сборщику Х; что мы отбываем воинскую повинность не государству, а воинскому начальнику»³⁰. Н. И. Лазаревский вносил определенную критику, соглашаясь, что придание государству статуса юридического лица публичного права является наиболее удобной конструкцией. В конкретные правоотношения вступают конкретные должностные лица и органы государства: «Мы можем обобщить обязанности всех этих органов, говоря, что это обязанности государства, но должны помнить, что такой обязанности государства, которая заключалась бы в чем бы то ни было ином, кроме обязанностей отдельных органов, нет»³¹.

Завершая обзор дореволюционной государствоведческой мысли, следует обратить внимание на работу В. И. Дунаева и А. А. Никитинского³², в которой есть глава с примечательным названием — «Государство будущего». Авторы представляют общий обзор исследований современных им мыслителей: Г. Еллинека, Ш. Бенуа, М. Леруа и др. Обобщив ряд работ, российские исследователи указали на появление заметной тенденции: формирование новых центров регулирования общественных отношений. Каждый приведенный автор указывал на появление различных предпринимательских и рабочих союзов — «дифференцированных организаций» (по Г. Еллинеку³³), все больше смещающих вектор влияния на принятие общегосударственных решений. Подобные союзы более компетентны, объединяют заинтересованных граждан, самоорганизующихся и умеющих формулировать требования, которые бы наиболее соответствовали их интересам. Российские ученые не согласны с таким видением, считая, что «до сих пор, по крайней мере, эволюция шла в сторону централизации»³⁴, но при этом отмечая намечающуюся тенденцию — развитие демократических начал приведет к пересмотру роли бюрократии и чиновничества в регулировании общественных отношений. Уже в то время авторы указывали на определенную нестыковку: как частноправовые организации могут перенять функции государства, если их юридическая природа (организации и государства) прямо противоположны. Будучи приверженцами социалистического учения, В. И. Дунаев и А. А. Никитинский отмечают и появление «реакционных организаций» — союзов предпринимателей, ранги, тресты и т. д.: «Им не зачем завоевывать государственную власть: она большею частью в их руках, и речь идет только о том, чтобы удержать ее. Буржуазное государство не может серьезно бороться с ними, хотя и испытывает иногда неудобство существования таких могущественных организаций наряду с собою и в себе. Поэтому можно ожидать роста увеличения их повсюду»³⁵.

Всемирная история знает, когда государство активно «переплеталось» с институтами гражданского общества, доверяя им свои отдельные функции, полномочия, зачастую без какой-либо отдачи или установления контроля. Самыми яркими примерами могут служить гильдии, создававшиеся в средневековой Европе по профессиональному признаку (для ремесленников такие гильдии вошли в историю под названием цеха, хотя известны многочисленные названия аналогичных организаций). Гильдии выполняли управленческие функции, законодательствовали и осуществляли правосудие, строго регламентируя практически любую сторону жизни своего члена³⁶.

В конце XVIII в. (декрет Учредительного собрания, 1790 г.) во Франции были созданы семейные суды, долженствующие стать «первичной ячейкой гражданского судопроизводства»³⁷.

Весьма примечателен опыт Ост-Индской английской компании³⁸, учрежденной в начале XVII в., обладавшей по специальной хартии полномочиями по содержанию вооруженных, полицейских сил. У акционерного общества, продававшего свои акции на международной бирже, были свои тюрьмы, система званий. Компания издавала законы, в 1661 г. получила право объявлять войну и заключать мир, а в 1686 г. — полностью распоряжаться собственными армией и флотом, учреждать военно-полевые суды, чеканить монету³⁹. Примечательна битва при Плесси (в Индии) 23 июня 1757 г., в которой фактически сражались Английская и Французская Ост-Индские компании друг с другом за сферы влияния в Индии. Российский ученый-правовед И. Т. Тарасов на примере Ост-Индской компании ввел понятие корпорации, corps pollitique, имеющей отличительный признак — преобладание «правительственного элемента». Правительственный элемент предполагал наличие особых «полицейских мер» по отношению к корпорации: особый надзор, более строгая отчетность, участие государственных чиновников в управлении. Акционерная корпорация — это не «чистый» субъект гражданской инициативы, а промежуточная форма между правительством и обществом. Когда общество еще находится в зачаточном состоянии и не может под свою ответственность свободно участвовать в рыночных отношениях, государство активизирует предпринимательскую инициативу и ставит ее под свой контроль⁴⁰. Выделением особенностей подобных корпораций также активно занимались российские ученые-юристы, в то же время весьма осторожно относившиеся к переносу такого опыта на национальную почву.

Обобщая труды дореволюционных ученых-государствоведов, сформулируем некоторые тезисы:

1) Власть определялась как базовый признак любого государства. В ее отсутствие можно было констатировать и отсутствие государства.

2) Наибольшее распространение получило учение о наличии Верховной власти, которая в условиях монархического строя принадлежала Государю.

3) Естественная необходимость реализации государственной власти приводит к созданию государственного аппарата и чиновничества. С усложнением общественных отношений, все больше нуждающихся в публичном регулировании, развивается и аппарат реализации публичных функций.

4) Государство самостоятельно в определении агентов, реализующих его властные функции. Их перечень и статус являются вторичным по отношению к общим признакам государства как публично-правовой корпорации, обладающей статусом юридического лица.

5) Российская юридическая наука анализировала статус публичных корпораций, включавших в себя «правительственный элемент», допуская создание подобных (при соблюдении ряда условий, в числе которых — особый правительственный надзор) в национальном правовом порядке.

Советская юридическая наука не могла рассматривать делегирование государственной власти в силу базовых положений, определявших сущность советского государства. Статья 1 Конституции РСФСР устанавливала: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». В основу государственного устройства была положена диктатура пролетариата, а в последующем всевластие коммунистической партии. Сама концепция верховной власти была сохранена, но преобразилась в новую формулу, изложенную, в частности, статьей 3 Конституции РСФСР 1925 г.: «Носителем Верховной власти в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике является Всероссийский Съезд Советов, а в период между Съездами — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов».

Конституционные акты 1936 и 1977 гг. отличались своими расхождениями с реальной советской действительностью. Так, Конституция СССР 1936 г. провозглашала, что политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся (статья 2), а вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (статья 3). В соответствии со статьей 57 высшим органом государственной власти Союзной республики являлся Верховный Совет Союзной республики. В реалии же все функции государства были сосредоточены в руках Коммунистической партии. Только статья 126 Конституции СССР 1936 г. закрепляла лишь возможность (на добровольной основе) наиболее активных и сознательных граждан объединяться в рядах «передового отряда трудящихся». Отчасти государственное лицемерие было преодолено только в 1977 г., когда статья 6 Конституции СССР провозгласила:

«Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.

Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.

Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР».

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. № 9-П по так называемому «делу КПСС»⁴¹ отмечался режим неограниченной власти партийных функционеров. Оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. Даже органы КГБ обозначались как политические, осуществляющие мероприятия ЦК КПСС и работающие под его непосредственным руководством.

С переходом к демократическим ценностям (в эпоху реформ 90-х гг. прошлого столетия) назревает и дискуссия об устоявшихся институтах организации публичной власти, в рамках которых стало уделяться внимание и возможности делегирования государственной власти организациям, созданным по канонам частного права.

ПРИНЦИП ДЕКОНЦЕНТРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

Сам институт делегирования полномочий в современных российских условиях «подается» с большой осторожностью. Длительное противостояние законодательного и исполнительного органов в «ельцинскую эпоху» свело на нет любые дискуссии о целесообразности данного института, а значит и о создании механизма недопущения злоупотреблений при его реальном осуществлении.

Впервые в российской конституционной практике о передаче государственно-властных полномочий негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 апреля 1992 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 февраля 1992 г. № 2275-1 “О Всероссийском агентстве по авторским правам”»⁴². В указанном решении анализировалась природа агентства, совмещающего выполнение властных, управленческих и коммерческих функций, что, по мнению Суда, создает особые условия для его хозяйственной деятельности⁴³. Одновременно делалось значимое замечание: «Само по себе осуществление подобных функций каким-либо общественным объединением при делегировании их правомочным государственным органом допустимо». При этом Суд не стал развивать данный вывод, а дальнейшую практику российского органа конституционного контроля рассмотрим чуть ниже.

Развитие российской юриспруденции пошло иным путем. В начале 90-х гг. прошлого столетия жесткой критике подвергался тотальный централизм, антиподом которого стала практика деконцентрации государственной власти.

Принцип централизма долгое время воспринимался как основа понимания народного суверенитета. Советская доктрина исходила из того, что поскольку вся власть принадлежит советскому народу (кстати, советские конституции никогда не закрепляли формулы, что народ является источником власти), то единство власти должно четко восприниматься как принадлежность ее единой вертикали. Теория разделения властей в это время всегда воспринималась как яркое проявление буржуазной идеологии.

Единство власти проявлялось во всем: единство представительных органов всех уровней, образуемость исполнительных органов советами народных депутатов, подчиненность народных депутатов общегосударственным интересам и др. Авторитаризм хоть и трактовался как слияние власти в руках одного института, но он, по мнению советских ученых, не мог иметь что-то общее с советской моделью правления в силу масштабных различий. Далее при описании таких различий включался «идеологический» момент.

Принятие Конституции России в 1993 году ознаменовало полный переход к демократическому режиму правления. Народ обозначен не просто носителем суверенитета, но и единственным источником власти. Начало 90-х годов прошлого столетия характеризовалось поиском модели управления в условиях нового федеративного устройства. Происходили масштабные преобразования, затронувшие все аспекты функционирования общественной жизни. В этих условиях федеральная государственная власть не могла действовать на принципах жесткого управления, поэтому возник известный президентский призыв субъектам: «Берите суверенитета, сколько хотите». Напомним, в 1992 г. был подписан Федеративный договор, который распределил полномочия между органами власти в центре и на местах. В 1994 г. началась кампания по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике. На фоне определенных неудач многонациональность и многоконфессиональность, помноженные на региональный эгоизм, стали приводить к тому, что над страной стала довлеть реальная опасность распада. Финансовый кризис 1998 г. чуть-чуть к этому не привел. Ряд субъектов стал вести подготовку по созданию собственной валюты и формированию собственной экономической системы. Потребовались невероятные усилия по снижению давления негативных факторов.

В соответствии с Основами конституционного строя (глава 1 Конституции РФ) наше государство провозглашено демократическим федеративным и правовым с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Термин «источник власти» является связующим звеном между народом и государством. В этом проявляется суверенитет народа, который, обладая им, создавая государство, «освящает» его этим признаком. В то же время понятно, что народ не может повседневно реализовывать свою власть. Для этого есть специальный механизм в лице органов государственной власти, которые выстраиваются по определенным принципам.

Необходимо также учитывать, что Россия — уникальное федеративное государство. Многонациональное, многоконфессиональное, самое большое в мире по размерам территории, имеющее больше 80 разнопорядковых субъектов (часть из них провозглашены государствами). За последние 25 лет наша страна прошла своеобразный исторический путь развития федеративных отношений. Так, в начале 90-х годов прошлого столетия довлела опасность распада государства, чему стал подтверждением финансовый кризис 1998 г. В реальном федеративном устройстве царил хаос. Некоторые субъекты находились на привилегированном положении, позволяя себе не платить налоги в федеральный бюджет, иные добивались заключения самостоятельных договоров с центром в обход Конституции России. Шел, так называемый, «парад суверенитетов», способствовавший региональному сепаратизму. Итогом стали боевые действия на Кавказе. Отсутствовало четкое распределение зон ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти. Все это привело к установлению политики усиления центристских начал.

В конце 90-х годов, а уже потом с переходом в новый XXI век, Президент России провел громадную работу по централизации государственной власти. Основным проводником данной политики долгое время был Конституционный Суд России, который своими решениями последовательно приводил основные законы субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией. Особая роль главы государства и органа конституционного контроля обусловлена их особыми положениями в системе организации власти. Рассмотрим некоторые из них.

Во-первых, следует обратить внимание на преамбулу Конституции России — «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле…». Эта фраза показывает наше единение, она не просто высокая декларация, а предначертание конституционного строительства как для Российского государства в целом, так и для его регионов. Мы все — многонациональный единый народ. Мы соединены общей судьбой, которую мы строим сами, и за что, мы несем историческую ответственность перед будущими поколениями. Мы живем на своей земле. Исходя из этих базовых положений, необходимо оценивать иные нормы Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, статья 77 Конституции России закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В-третьих, следует учитывать особое место Президента Российской Федерации в системе центральных органов государственной власти. Статья 78 Конституции устанавливает (часть 4): «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». А в соответствии со статьей 80 Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Приведенные положения нашли, прежде всего, свое отражение в Постановлениях Конституционного Суда России. Так, в процессе рассмотрения Устава Алтайского края (Постановление от 18 января 1996 г. № 2-П) Суд указал, что принцип самостоятельности и независимости не имеет абсолютного распространения на отношения между центральными органами власти и региональными. Тогда был сформулирован фундаментальный принцип: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти». Все последующие решения подтверждали его. Принцип единства стал базой для последующей концентрации государственной власти.

Постановление Конституционного Суда РФ № 11-П от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» имело решающее значение как для определения статуса Президента России (тезис о скрытых полномочиях в дальнейшем достаточно активно использовался в конституционной практике), так и для статуса глав регионов. Приблизив их в субординационном поле к президентским структурам, фактически была выстроена система взаимоотношений, при которых основные вопросы координации исполнительной власти на местах стали решаться не в Правительстве России (хотя по Конституции России именно этот орган осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации), а в аппарате Президента России. Дальнейшие шаги свидетельствовали именно о становлении такой модели регулирования: совершенствование статуса полномочных представителей Президента, курирование избирательных кампаний, формирование региональной политики от центра, — эти вопросы стали решаться, в первую очередь, в администрации Президента, а не в аппарате Правительства⁴⁴.

Постановление № 8-П от 4 апреля 2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» стало основой для института федерального воздействия. Тогда была сформулирована обязанность органов государственной власти субъекта Российской Федерации по защите Конституции Российской Федерации и конституционного строя Российской Федерации, а также обязанность федеральных органов государственной власти создать единый контрольный механизм, который, в свою очередь, обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. В мотивировочной части Конституционный Суд России прямо сформулировал принцип, в соответствии с которым высшие должностные лица субъекта Российской Федерации находятся в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации.

Апогеем концентрации власти можно считать программное заявление Президента Российской Федерации В. В. Путина 13 сентября 2004 г. (после трагедии в Беслане) о реформе вертикали исполнительной власти и отказа от принципа выборности глав регионов. Предельно ясно политические инициативы В. В. Путина прокомментировал Председатель Государственной Думы РФ (на тот момент) Б. Грызлов — это принципиально важный и необходимый шаг к оптимизации управления страной. Наведение порядка — повышение управляемости, — связующая цепь, в которой каждое звено зависит от другого⁴⁵.

Эти предложения вызвали неоднозначную оценку как в России, так и за рубежом. Джордж Буш, будучи Президентом США, выразил свою обеспокоенность: «…великие страны, государства с развитой демократией должны сохранять баланс власти между центральным правительством и региональными администрациями»⁴⁶.

Однако через восемь лет произошла обратная реформа, что объяснимо: процесс централизации власти имеет свои пределы. С 2012 г. происходит возвращение принципа выборности глав субъектов Российской Федерации. Деконцентрация власти опять стоит остро на повестке дня. Этому есть много причин. Во-первых, экономический и финансовый кризис показал, что в таких условиях активно развиваться может только динамичная и современная экономика, умеющая быстро перестраиваться под меняющиеся условия. Во-вторых, государственная власть в условиях цифроизации больше не может опираться на бюрократию. Чиновничий аппарат не поворотлив, во многом страдает косностью, нежеланием перемен. Необходимо распределение зон ответственности, а также мобильность управленческих ресурсов. В-третьих, глобализация мировой экономики требует наличие новых публичных институтов, которые могли бы способствовать развитию инвестиционной привлекательности страны⁴⁷.

Деконцентрация власти не является чем-то революционным для современного российского права. Впервые на ее необходимость указал Конституционный Суд РФ в упомянутом выше Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края». В этом решении единство власти соотносилось с распределением зон ответственности, которое невозможно вне реализации принципа разделения властей. Единство власти не трактовалось как разрешение на тотальное давление, оно определялось в совокупности с взаимодействием. Напрямую Конституционный Суд РФ понятие «деконцентрация» не использовал, выделяя «недопустимость концентрации», что можно трактовать в различных аспектах. Учитывая данный фактор, в иных своих решениях Конституционный Суд России так и не выделил принцип деконцентрации как самостоятельный критерий оценки реализации теории разделения властей. В Особом мнении судьи А. Н. Кокотова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П (дело касалось формирования органов местного самоуправления в Иркутской области) проводится грань между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». При этом А. Н. Кокотов поясняет конкретным примером: главы местных государственных администраций должны избираться местным населением, а не назначаться главами субъектов Российской Федерации. Он также ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, но в котором понятие «деконцентрация» найти не удастся. Кстати, в научной литературе всегда указывается, что данные термины имеют различное содержание⁴⁸. Иногда уточняется, что децентрализация — это вопрос организации власти, а деконцентрация — вопрос полномочий.

Принцип деконцентрации активно используется в государствоведческих науках. Так, при определении видов государственного контроля специально подчеркивается, что он может различаться в зависимости от организации соответствующих органов: централизованных, характеризуемых иерархическим способом построения, децентрализованных, отличающихся тем, что органы относительно самостоятельны, слабо связаны друг с другом по горизонтали и вертикали⁴⁹. Разборка понятийного аппарата подробно проведена Ю. А. Тихомировым: «Централизация — осуществление функций только центральными органами. Децентрализация — передача части функций нижестоящим и местным органам. Деконцентрация — рассредоточение функций управления по “горизонтали” и “вертикали” (включая функциональные аспекты). Делегирование — согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Субсидиарность – взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления»⁵⁰. А. М. Волков дополняет: «Под деконцентрацией будем понимать рассредоточение властных полномочий одних органов между другими путем передачи им части своих полномочий и всей полноты ответственности по переданным полномочиям»⁵¹.

Есть и иная точка зрения, согласно которой между децентрализацией и деконцентрацией присутствует внутреннее единство. Так, И. В. Понкин указывает, что децентрализация публичной власти и публичного управления включает в себя не только деконцентрацию, но и перераспределение, реструктуризацию и иную реорганизацию системы публично-властных полномочий. Причем эти процессы происходят между уровнями публичной власти, либо между различными субъектами управления одного уровня. По мнению автора, административная децентрализация существует в трех основных формах:

— деконцентрация;

— делегирование;

— деволюция⁵².

Связь деконцентрации с децентрализацией проводят Б. А. Исаев и Н. А. Баранов. Точнее деконцентрация определяется как форма децентрализации (наряду с делегированием и передачей власти). Деконцентрация рассматривается авторами как форма передачи властных полномочий с высшего уровня управления на нижестоящий. Передача властных полномочий негосударственным организациям не рассматривается как форма деконцентрации⁵³.

Принцип деконцентрации власти подробно рассматривается в доктрине французского административного права, в которой он понимается как основа рассредоточения полномочий между разноуровневыми органами управления, но при сохранении ответственности высшего звена за законность реализации полномочий нижестоящими звеньями. Франция, действительно, является пионером в развитии принципа деконцентрации в системе государственного управления, несмотря на то, что сами французы к этому принципу относятся иногда весьма иронично. Ролан Драго выделяет три условия проведения деконцентрации:

1) природа управленческих функций. Необходимо выделить само содержание функции по трем ключевым показателям — субъект ее выполнения, характер, финансовое обеспечение;

2) уровень деконцентрации. В данном аспекте речь идет об определении оптимальных параметров деконцентрации — «Он может рассматриваться сам по себе (в масштабах всей страны, региона, департамента), а также в сочетании с характером выполняемых функций, так как линия на деконцентарцию призвана находить точки оптимального пересечения двух направлений — характера функций и их уровня»⁵⁴;

3) природа центра принятия решений. При этом Р. Драго проводит грань с децентрализацией, когда центр принятия решения может быть смещен и выполнять автономные функции от субъекта центральной власти. Р. Драго также отмечает: «Помимо этого, связи между деятельностью центральных органов и нижестоящих центров принятия решений могут носить различный характер, так же как и степень контроля за этими центрами».

Одновременно Р. Драго выделяет и три вида трудностей, с которыми сталкивается подлинная политика деконцентрации:

— «за деконцентрацией компетенции должна следовать деконцентрация финансового контроля, так как, если последний остается в руках министерства, говорить о деконцентрации уже не приходится;

— деконцентрация должна сопровождаться перераспределением персонала, занятого в центральных органах управления, так как в ходе деконцентрации сфера их полномочий сужается, а префектам потребуется более многочисленный штат высококвалифицированных служащих;

— наконец, она должна включать деконцентрацию бюджетных кредитов и организаций, предоставляющих кредиты и займы»⁵⁵.

Р. Драго подробно излагает последствия реформ 60–70 гг. прошлого столетия во Франции, приведшие к рассредоточению власти и передачи значительного числе публичных полномочий на более низкий уровень управления. По мнению известного французского административиста это значительно повысило эффективность государственного аппарата.

Видна связь между децентрализацией и деконцентрацией, но во Франции между двумя этими явлениями проводится четкая грань. При децентрализации происходит иерархическое разделение, когда уровни принятия решения независимы друг от друга, отсутствует субординационная связь между ними. Примером (применительно к российской модели управления) может служить полная передача полномочия органа государственной власти органу местного самоуправления, перевод государственного полномочия в предмет муниципального ведения. Деконцентрация же означает перевод полномочий на низовое звено управления, в рамках которого иерархические связи с центром не прекращены. Низовое звено управления получает самостоятельность (в том числе, в решении финансовых вопросов), некоторую автономность, одновременно отвечает за законность собственных действий. Происходит перенесение части бремени государственного управления на периферийные государственные органы⁵⁶. Ж. Ведель указывал: «Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Децентрализация имеет определенные демократические достоинства, поскольку она предполагает передачу управления максимальным числом дел в руки непосредственно заинтересованных лиц или их представителей»⁵⁷.

Принцип деконцентрации находит свое закрепление в законодательстве Испании. Так, статья 3 (Общие принципы) Закона об административно-правовом режиме и процедурах предусматривает, что «публичная администрация служит для достижения общего интереса и действует в соответствии с принципами эффективности, иерархии, деконцентрации и координации в полном соответствии с Конституцией, Законом и Правом»⁵⁸. Подобные правила можно найти в испанском Законе от 2 апреля 1985 г. № 7/1985 «О регулировании основ местного режима». В соответствии со статьей 2 Закона № 7/1985 для действительности автономии, которую Конституция гарантирует местным образованиям, государственное законодательство и законодательство автономных сообществ, регулирующее различные сферы публичной деятельности, в соответствии с конституционным распределением полномочий должно предоставлять муниципиям, провинциям и островам право принимать участие в решении вопросов, которые напрямую оказывают влияние на их интересы, наделяя их соответствующими полномочиями, принимая во внимание характеристики деятельности, о которой идет речь в соответствующих законах, а также принимая во внимание возможности по решению соответствующих вопросов, которые имеются у местных образований; законодательное регулирование должно соответствовать принципам децентрализации, эффективности и практичности и соответствовать нормам о бюджетной стабильности и финансовой устойчивости⁵⁹.

В нашей стране первый опыт деконцентрации можно связать с реформой Н. С. Хрущева, повлекшей создание советов народного хозяйства. Постановлением Совмина СССР от 26 сентября 1957 г. № 1150 было утверждено Положение о совете народного хозяйства экономического административного района, согласно которому совнархозы, образуемые по экономическим административным районам, стали основной организационной формой государственного управления промышленностью и строительством. Произошел отказ от отраслевого принципа управления. Большинство министерств (союзных и союзно-республиканских) было ликвидировано. Непосредственное подчинение шло Совету министров СССР через соответствующий совет министров союзной республики. Устанавливалось, что совнархоз осуществляет непосредственное руководство всеми подведомственными ему предприятиями, организациями и учреждениями, образуя для этой цели в установленном порядке отраслевые главные управления, управления и отделы. Совнархозы были уполномочены на собственное нормотворчество и директивное руководство. Его постановления и распоряжения могли быть отменены только решениями Совета Министров СССР или союзной республики.

Совнархозы уполномочивались на осуществление контрольных функций в отношении подведомственных предприятий, организаций и учреждений. Совнархозы осуществляли также и финансирование. Именно при них создавались и государственные арбитражи, которые выдавали приказы на принудительное выполнение выносимых им решений.

Главная задача реформы виделась в приближении органов управления к подведомственным организациям. Одновременная предполагалась цель о нивелировании ведомственных интересов и установлении приоритета развития территорий. Попутно были образованы экономические районы, в рамках которых стали действовать совнархозы. В РСФСР таковых было создано — 64. На первом этапе аппарат нового субъекта управления был невелик, да и сам коллегиальный орган насчитывал небольшое число управленческого состава. По мере развития данной формы управления совнархозы стали разрастаться бюрократической машиной. Стало расти и число подведомственных предприятий, что повлекло за собой дробление управленческих функций между управлениями (отделами). По сути стали создаваться отраслевые органы в миниатюре. Это повлекло за собой принятие Постановления Совмина СССР от 17 сентября 1964 г. № 817, утвердившего новое Положение, согласно которому совнархозы экономических районов были обозначены как «основная организационная форма государственного управления промышленностью, выражающая ленинский принцип демократического централизма в руководстве народным хозяйством и соответствующей современному уровню развития социалистической экономики». Провозглашалось, что совнархозы «призваны обеспечивать непрерывный рост производительных сил страны для создания материально-технической базы коммунизма, используя возможности и преимущества социалистического строя».

Согласно Постановлению ЦК КПСС, Совмина СССР от 11 января 1963 г. № 47 «Об организации работы Совета народного хозяйства СССР» Основной задачей СНХ СССР являлось осуществление реализации планов развития народного хозяйства СССР с учетом обеспечения наиболее рационального и эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, всемерного роста производительности труда, снижения себестоимости и улучшения качества продукции, а также выявление и использование имеющихся в народном хозяйстве резервов.

Постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР от 13 марта 1963 г. № 282 был образован Высший совет народного хозяйства СССР Совета Министров СССР (ВСНХ СССР), который характеризовался «как высший государственный орган по руководству промышленностью и строительством в стране, облеченный всеми необходимыми правами и полномочиями для решения вопросов, связанных с работой промышленности и строительством, и обеспечения успешного выполнения государственных планов».

Были определены три основные задачи ВСНХ СССР:

— руководство через соответствующие органы работой всех отраслей промышленности и строительством в стране и координация деятельности плановых и хозяйственных органов в области промышленности и строительства;

— обеспечение выполнения промышленными предприятиями и стройками заданий, установленных государственным планом, наиболее рационального и эффективного использования капитальных вложений, материальных, трудовых и финансовых ресурсов, всемерного роста производительности труда, снижения себестоимости и улучшения качества продукции на базе передовой науки и техники;

— разработка и осуществление мероприятий по развитию промышленного производства, а также решение текущих вопросов, возникающих в процессе выполнения государственных планов.

Всего в СССР было создано 47 СНХ, многие из которых совпадали с границами союзной республики. Так, Эстонский СНХ находился в Таллине, его территориальная подведомственность совпадала с границами Эстонской ССР.

Реформа Н. С. Хрущева была остановлена после смены высшего руководства в 1964 г., хотя формально Положение о совнархозах утратило силу лишь в соответствии с Постановлением Совмина СССР от 13 июня 1988 г. № 740. Возврат к отраслевой системе управления был оформлен принятием Закона СССР от 2 октября 1965 г. № 4041-VI «Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления». Статья 12 данного закона упраздняла все ранее созданные совнархозы.

Конституция РФ 1993 г. не закрепляет принцип деконцентрации. Основной закон скуп на характеристики текущей деятельности государства, а термин «государственное управление» вообще выпал из терминологического аппарата, что, по мнению большинства ученых-юристов, вряд ли можно признать достоинством Российской Конституции. В то же время Е. В. Колесников считает, что именно конституционные положения о народном суверенитете и разделении властей (статьи 5, 10—12) направлены «на децентрализацию и деконцентрацию институтов власти, ограничение монополизма в государственном строительстве и политической деятельности и, как следствие, на соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина»⁶⁰.

Указанные положения справедливо связываются многими авторами с демократическими началами государства. Так, Ю. В. Ким отмечает: «Централист — по определению неэффективный руководитель. Он не любит делегировать управленческие функции и тем самым загоняет себя в угол. Эта боязнь естественным образом приводит к перегрузке властной вертикали избыточным объемом контроля. Кто не делегирует, тот и не управляет, ибо весь его организационный ресурс сосредоточен на функции контроля... Сверхцентрализованная организационная структура всегда экстремальна, всегда функционирует в ситуации, близкой к критической... В экстремальном режиме работает лишь управляющая подсистема, ибо “чрезвычайщина” лишь в ментальности управленцев, перегруженных обязательствами, а потому и не успевающих везде. Закономерно, что такие оргструктуры не способны генерировать долгосрочную стратегию; они, собственно, этого и не делают, хотя могут имитировать функцию стратегического управления»⁶¹. С эффективностью управления связывает деконцентрацию и А. А. Силаев⁶².

В Российской Федерации реализацию принципа деконцентрации власти, прежде всего, связывают с образованием федеральных округов. Процедура появления округов отличается своеобразностью, поскольку их перечень установлен Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, которым утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Иными словами округ создан под должностное лицо, а не должностное лицо определено как субъект власти под имеющееся территориальное образование. Парадоксальность ситуации можно проиллюстрировать примером с субъектами Российской Федерации. Первично возникли национально-государственные единицы, а потом уже формировались органы государственной власти⁶³. Здесь уже обратная ситуация: введены должности, а уже потом территория властвования. Отвлечемся от данного момента, поскольку жизнеспособность округов доказана, более того, предлагается расширить данный опыт и развить управленческие связи.

Наиболее подробно процесс деконцентрации власти при образовании федеральных округов рассматривает К. В. Черкасов: «В целом выстраиваемая при помощи и в рамках федеральных округов система органов государственной власти не означает перераспределение полномочий между органами публичной власти. Компетенция федеральных государственных органов по содержанию не изменилась; произошло “перемещение” некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень федеральные округа»⁶⁴. Автор дополняет, что произошли два разнонаправленных процесса. С одной стороны произошла концентрация государственной власти. Федеральный аппарат приблизился к населению: произошла деконцентрация федеральной власти посредством ее централизации. С другой стороны налицо другая тенденция: децентрализация посредством законодательной передачи многих полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

К. В. Черкасов, как и Ж. Ведель, деконцентрацию понимает как технику управления, «состоящую в отчуждении прав по принятию решений представителей центральной власти, поставленных во главе различных административных округов или государственных служб». Автор вводит также дополнительную характеристику — «административная децентрализация». А. М. Волков понимает под деконцентрацией «рассредоточение властных полномочий одних органов между другими путем передачи им части своих полномочий и всей полноты ответственности по переданным полномочиям»⁶⁵.

М. Ш. Шарифов, соглашаясь с позицией К. В. Черкасова, дополняет: «Образование федеральных округов ознаменовало как деконцентрацию полномочий президентской власти, так и деконцентрацию полномочий федерального правительства посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Кроме того, институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стал существенным фактором в обеспечении единого правового пространства в России»⁶⁶.

В то же время Н. Н. Бочарова указывает на неопределенность в правовом статусе федеральных округов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и отсутствие четкого распределения функций органов исполнительной власти по уровням управления⁶⁷.

М. А. Лапина, поддерживая идею создания округов, подчеркивает: «Округа восстанавливают норму управляемости. Их образование очевидно является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцентрации полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур»⁶⁸.

Анализируя Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, можно увидеть неудачность приведения его в качестве примера деконцентрации власти. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему.

Основными задачами полномочного представителя являются:

— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

— представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Однако деконцентрация власти, как обозначалось выше, представляет собой рассредоточение власти, когда органы управления на местах приобретают полномочия по текущему управлению с возложением на них ответственности за законность и эффективность их выполнения, при этом с предоставлением соответствующих финансовых ресурсов. Полномочия представителя Президента РФ в федеральном округе показывают, что таковое должностное лицо — пример координирующего лица. У нет специальных функций по осуществлению текущего контроля и дачи директивных указаний. Представитель Президента РФ не имеет права отмены решений органов государственной власти субъекта РФ, он не распределяет финансовые ресурсы. В этой части бюджеты регионов формируется ими самостоятельно. К тому же текущие управленческие функции в общегосударственном масштабе — прерогатива Правительства Российской Федерации.

Характерным примером деконцентрации власти следует считать создание территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 утвержден Порядок создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации. В данном документе закреплено, что территориальные органы министерств и ведомств РФ входят в систему (прим. О. Р.) органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств РФ с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

В настоящее время присутствуют централистские тенденции, когда государство озабочено больше построением вертикали власти. Данный вектор развития имеет право на существование. Но деконцентрация власти также необходима, поскольку именно она может реально обеспечить соблюдение интересов больших и малых регионов. В указанном аспекте нуждается в дальнейшем развитии принцип двойного подчинения, который активно использовался в годы советского строительства. И. А. Кеня отмечает: «Принцип двойного подчинения — это сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации, функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁹.

На развитие принципа двойного подчинения предельно ясно указал С. А. Авакьян, настаивая на совершенствовании конституционных механизмов переплетения общегосударственных и территориальных интересов: «Принцип двойного подчинения на практике уже начали применять по крайней мере в таком виде: субъекты получили право высказываться по кандидатурам на должности руководителей подразделений федеральной власти на своей территории и частично координировать их усилия; в свою очередь, центр наделен правом оценивать эффективность работы исполнительной власти субъектов РФ и поощрять тех, кто вышел на первые позиции. И теперь надо сказать со всей откровенностью, что фактически все дела в том или ином регионе являются частью общегосударственных дел. Ряд структур очевидно нуждается в двойном подчинении — МВД, миграционная политика, юстиция, государственная регистрация, природные ресурсы, антимонопольная политика, трудовые ресурсы и трудоустройство, преодоление безработицы, пенсионный фонд». Сурен Адибекович специально подчеркивает, что децентрализованного государства по определению быть не может, государство всегда централизованно, просто может быть разная степень централизации и децентрализации. Точно так же понятно, что регионалистское государство идет на деконцентрацию функций, их передачу частям внутригосударственной структуры. Однако этот момент упирается в доверие центра территориальным единицам, и поэтому отпускает на их уровень какие-то дела или же не доверяет, а поэтому все централизует⁷⁰.

Сформулируем следующие выводы:

1. Принцип деконцентрации связан с определенной технологией управления, в рамках которой происходит рассредоточение власти, причем как по вертикали, так и по горизонтали.

2. В российской юридической науке присутствует определенная терминологическая путаница. Объединение таких (хотя и смежных) понятий как децентрализация, деконцентрация, делегирование недопустимо. Каждая из приведенных технологий имеет свои особенности.

3. Принцип деконцентрации власти реализуется в Российской Федерации в весьма ограниченном виде. Негативный опыт «изъятия» суверенитета по принципу — «столько, сколько хочу» — имел обратный эффект: снижение доверия центральных органов государства к формулированию региональных интересов.

4. Появление института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе лишь с долей условности можно признать как проявление деконцентрации власти. Также и создание территориальных управлений федеральных органов государственной власти как по окружному принципу, так и на уровне субъектов РФ, вряд ли можно считать именно как проявление принципа деконцентрации власти. Подобная модель управления обусловлена федеративным устройством нашего государства и масштабами территории.

5. Принцип деконцентрации власти может найти свое развитие в дальнейшей управленческой деятельности, но он в нашей стране приобретает сложный характер, поскольку он должен соответствовать принципам федерализма.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОМ И ЗАРУБЕЖНОМ ПРАВЕ

Для понятия сущности делегирования государственной власти негосударственным организациям необходимо выделить смежные процессы, но имеющие определенные отличия. Зачастую в юридической практике делегирование рассматривается совестно с понятием дерегулирования, формы реализации которого и рассмотрим в настоящем исследовании.

Термин «государственное регулирование» активно используется в юридической науке и правотворческой практике. В Конституции РФ термин «регулирование» используется всего в четырех статьях. Часть 4 статьи 66 устанавливает: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». Статья 71, определяя предметы ведения Российской Федерации, относит к ним: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав национальных меньшинств (пункт «в»); финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (пункт «ж»); правовое регулирование интеллектуальной собственности (пункт «о»). Статья 76 закрепляет: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». В статье 106 при определении перечня вопросов, по которым приняты Государственной Думой федеральные законы, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации сделана ссылка на финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование⁷¹.

Как видно, Конституция РФ не использует единство терминологии, а допускает: регулирование применительно к сферам деятельности (не используя характеристику «правовое», «государственное» или еще какое-то иное); собственно правовое регулирование. Обращение к федеральным законам позволяет увидеть разноплановость подходов к пониманию регулирования тех или иных сфер общественных отношений. Так, федеральные законы можно классифицировать на следующие группы:

1) определяющие особенности правового регулирования узкой группы отношений в отличие от уже существующих моделей правового регулирования (например: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 309-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Республики Крым»⁷², Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 474-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сферах охраны здоровья и обращения лекарственных средств на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»⁷³ и др.);

2) устанавливающие государственное регулирование каких-то отношений или сферы деятельности (например: Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» и др.);

3) закрепляющие только основы регулирования определенной деятельности или группы правоотношений (например: Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»);

4) предусматривающие отраслевое регулирование (например: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»⁷⁴, Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»⁷⁵ и др.).

Уточним, что представленная классификация отталкивается от наименования законов, что не умаляет регулирующее действие всех иных нормативных актов, не использующих в своем названии термин «регулирование». В подавляющем большинстве федеральных законов в числе первых статей указывается на их предмет регулирования.

Обратимся к особенностям государственного регулирования экономических отношений и выделим несколько общих тезисов.

Безусловно, государство активно влияет на развитие экономических отношений, даже если оно абсолютно в них не вмешивается. Отношение к государству как к «ночному сторожу» в экономике по настоящее время имеет своих сторонников (об этом чуть ниже).

Государство выступает собственником, а также участником хозяйственного оборота. Например, В России вклад государства и государственных компаний (в широком смысле слова) в ВВП в 2015 г. составил порядка 70%. Количество государственных и муниципальных унитарных предприятий с 2012 по 2015 гг. возросло в три раза⁷⁶.

При рассмотрении основ взаимодействия государства и экономики наука использует целый спектр юридических понятий: «государственное регулирование», «правовое регулирование», «государственное управление», «экономическая функция государства».

На формы воздействия государства на экономические отношения влияет та социальная система, в рамках которых происходит воздействие. В условиях советской модели государство осуществляло полный диктат над экономикой, реализуемый специально созданной командно-бюрократической системой. И. Е. Кабанова подчеркивает: «Регулирование экономики связано с наличием свободного рынка: о регулировании, его рамках и методах можно говорить тогда, когда существует рынок; напротив, там, где рынка нет, любые дискуссии о регулировании превращаются в обсуждение моделей управления централизованной экономикой»⁷⁷. Сейчас вряд ли можно говорить о классической модели капиталистического государства — «ночного сторожа», охраняющего, но не вмешивающегося. Формирование концепции социально рыночной экономики влечет за собой усложнение моделей влияния государства на предпринимательские отношения. Процитируем упомянутую И. Е. Кабанову: «Любое регулирование — это вторжение в рыночную свободу, установление тех или иных рамок, больших или меньших ограничений в зависимости от избранной модели регулирования. Неизбежным следствием такого вторжения являются споры о допустимых пределах вмешательства государства в экономику, а также об ответственности за нарушение указанных пределов, поскольку контроль одного лица над другим как в частных, так и в публичных правоотношениях выступает обычно в качестве основания для привлечения контролирующего лица к ответственности в установленных в законодательстве случаях»⁷⁸.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает нашу страну социальным государством, что влечет за собой выполнение определенных социальных обязательств. Кроме того, государство выполняет правоохранительную функцию, функцию внешней обороны и другие, которые требуют финансовых затрат. Каждый из нас, уплачивая налоги, участвует в формировании бюджетных средств, в последующем расходуемые на исполнение указанных функций государства. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)»⁷⁹ отмечается: «По своей конституционно-правовой природе налоги являются необходимой экономической основой существования и деятельности государства, условием реализации его публичных задач, представляют собой форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти. Тем самым они позволяют реализовать социальную, экономическую, правоохранительную и другие функции Российской Федерации как демократического правового социального государства (статьи 1 (часть 1) и 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации)».

В российском законодательстве отсутствует как общее понятие государственного регулирования, так и специальное — «государственное регулирование экономических отношений». В юридической науке сформулированы общие предложения. С. Н. Шишкин считает: «Государственное регулирование экономики представляет собой совокупность закрепленных в законодательстве мер (форм) экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности». Автор также дополняет, что «общая (главная) цель государственного регулирования экономики — обеспечение рационального хозяйствования, реализация и защита публичных интересов (интересов общества), таких как оборона страны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды, надлежащее осуществление функций социального государства, в том числе защита социально уязвимых слоев населения»⁸⁰. Подвергается критике и концепция «государства — ночного сторожа». С. Н. Шишкин акцентирует внимание на усиление роли государства в условиях затянувшегося финансово-экономического кризиса.

Д. А. Петров выделяет прямое государственное регулирование, осуществляемое через органы государственной власти, а также косвенное — посредством делегирования отдельным организациям властных полномочий⁸¹. В. С. Елисеев отмечает, что государственное регулирование (в широком смысле) осуществляется посредством манипулирования экономическими методами. Содержание же этих методов — прерогатива экономической науки⁸². Государственное регулирования экономики трактуется также как «совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности»⁸³. Есть и упрощенное видение, заключающееся в необходимости «новых форм правового воздействия государства на предпринимательскую сферу». Без расшифровки «новых форм», но с указанием на их цель — обеспечение демонополизации рынка, а также улучшение конкурентной среды для ведения бизнеса⁸⁴. При таком подходе все государственное регулирование следует свести к одному нормативному акту — Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»⁸⁵.

Объемное определение представлено О. В. Макаровым: «Государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности представляет собой набор различных методов и способов воздействия государства на экономику и предпринимательскую деятельность; при их правовом опосредствовании возникает соответствующий правовой режим государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности; организационно-правовыми формами государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности сложились принятие правоприменительного акта, направленного на регулирование конкретной организационной и хозяйственной ситуации, правовой режим государственного планирования, антимонопольное регулирование, налоговое регулирование, бюджетное регулирование, правовой режим государственных закупок товаров, работ и услуг, правовой режим оказания материальной и организационной поддержки хозяйствующим субъектам и потребителям, правовой режим непосредственной предпринимательской деятельности государства и публично-правовых образований, правовой режим создания и деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов, правовой режим экспортно-импортных операций и правовой режим социальной защиты населения от негативных последствий рыночной экономики»⁸⁶.

В государственном регулировании экономики неизбежно проявляется конфликт интересов — публичных и частных. При этом смещение вектора может оказываться под воздействием политической ситуации. Яркий пример — санкционный режим, установленный в отношении целых отраслей экономики Российской Федерации со стороны США, стран ЕвроСоюза и примкнувших к ним некоторых государств. Причиной подобного режима стало политическое событие — присоединение Крыма к Российской Федерации. Чаще происходит более прозаичная ситуация: переплетение публичных и частных интересов происходит постоянно и по совершенно иным причинам. Поэтому следует согласиться с Е. И. Спектор, что в рассматриваемой сфере «труднейшей задачей для государства является поиск оптимально гармоничной системы достижения баланса частных и публичных интересов и использования метода маневрирования в целях поддержания как собственных интересов, так и общественных»⁸⁷.

Весьма подробно режимы государственного регулирования экономикой рассмотрены Ю. А. Тихомировым, который подчеркивал неоднозначность самой трактовки данного понятия. Основные точки зрения сведены в три позиции: «Это либо установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка, либо императивные и преимущественно административно-правовые способы регулирования, либо триединое регулирование в экономической сфере (единые правила, различные режимы, индивидуальные административные акты), либо, наконец, государственное воздействие, требующее модификации институтов государства»⁸⁸. При этом выделяется самостоятельный способ воздействия (наряду с регулированием) — «государственная поддержка отраслей, подотраслей, регионов, видов деятельности, юридических лиц». Ю. А. Тихомиров выделяет шесть групп, классифицирующих способы государственного регулирования:

1-я группа — а) введение общих правил; б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; в) определение порядка их деятельности.

2-я группа — а) целевые программы; б) тематические планы; в) концепции, функциональные правила (режимы); г) схемы управления; д) схемы градостроительного планирования развития территорий; е) генпланы городов; ж) земельный кадастр.

3-я группа — а) лицензирование; б) аккредитация; в) сертификация.

4-я группа — а) стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е) лимиты; ж) налоги (сборы); з) плата; и) ставки (таможенных пошлин и др.).

5-я группа — а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) дотации; д) субсидии; е) трансферты; ж) надбавки; з) поощрение; и) госзаказ; к) госзакупки.

6-я группа — а) учет; б) статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д) ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).

Ю. А. Тихомиров обращает внимание на эффективность использования того или иного способа, которая достигается обоснованностью выбора, анализа их применения, гибкого их сочетания, учета объекта воздействия, согласования со способами международного регулирования (что имеет особое значение в условиях глобализирующегося мира)⁸⁹.

Смежной, с государственным регулированием, категорией выступает государственное управление. С. Н. Братановский не видит между ними принципиальной разницы: «регулирование — непременный элемент государственной управленческой деятельности, одна из ее функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет»⁹⁰. Термин «государственное управление» очень активно использовался конституциями советского периода. В Конституции СССР сами носители власти именовались как «органы государственной власти и управления», а термин «управление» употреблялся применительно к сфере их деятельности. Например, статья 135 Конституции СССР (1977 г. с последующими дополнениями) закрепляла:

«Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов.

Общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы.

Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, как правило, через соответствующие министерства, государственные комитеты, другие органы союзных республик и управляют непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, находящимися в союзном подчинении.

Министерства и государственные комитеты СССР несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления; в пределах своей компетенции издают акты на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, указов Президента СССР, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР; организуют и проверяют их исполнение».

При разработке новой российской Конституции термин «государственное управление» внезапно исчез. В 90-е гг. прошлого столетия формировалась рыночная экономика, которая многими идеологами воспринималась как альтернатива планово-народному хозяйству, существовавшему в советские времена. Присутствовал негативный настрой к любому проявлению государственного управления, представлявшемуся как чуждому рыночной стихии. Концепция государственного управления длительное время основывалась на возможности государства вмешиваться в любые сферы общественной жизни. В то же время приведем слова Ю. М. Козлова: «Государственное управление составляло методологическую основу административного права. Оно имело конституционное закрепление в качестве вида государственной деятельности, как термин широко использовалось в отечественной и зарубежной литературе, в законодательстве многих стран»⁹¹. Административное право считало «государственное управление» точкой отсчета, включая его в свое понятие предмета: Административное право — комплекс норм, регулирующих общественные отношения во всех или отдельных сферах государственного управления⁹².

В этой части приверженность к старому определению настолько стойка, что она до сих пор сохраняется в большинстве учебников по российскому современному административному праву с привязкой к новому явлению — исполнительной власти. Например, Ю. А. Тихомиров предлагает следующее определение: «Административное право как отрасль российского права есть система правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан»⁹³.

При таких значимых методологических спорах, выделение частного — государственное управление экономикой — в современных условиях вызывает значительные трудности. Вызывает отторжение сама постановка вопроса о возможности государства в рыночной системе управлять экономикой. Выстраивается некий фантом — Госплан СССР. Но даже в условиях советской модели экономики Госплан выполнял функцию органа стратегического планирования. Пункт 2 Положения о Государственной комиссии Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства СССР (Госплане СССР), утвержденного Постановлением Совмина СССР от 22 августа 1955 г. № 1533, предусматривал:

«Главной задачей Госплана СССР является подготовка перспективных планов, предусматривающих:

развитие народного хозяйства СССР по пути строительства коммунизма; непрерывный рост производства с преимущественным развитием средств производства; быстрый технический прогресс во всех отраслях народного хозяйства на базе электрификации всей страны и всестороннего учета и внедрения новейших достижений науки и техники; неуклонный рост производительности общественного труда, всемерное удешевление производства, промышленной и сельскохозяйственной продукции и на этой основе обеспечение дальнейшего подъема материального и культурного уровня советского народа».

Данное правило повторялось в последующих нормативных актах, определяющих функции Госплана СССР (Постановления Совмина СССР от 30 декабря 1959 г. № 1432, от 9 сентября 1968 г. № 719, от 17 июня 1982 г. № 544). Только в Постановлении Совмина РСФСР от 31 августа 1987 г. № 362 «О перестройке планирования и повышении роли Госплана РСФСР в новых условиях хозяйствования» указывалось: «Госплан СССР стал на путь чрезмерной централизации в планировании, подмены деятельности министерств, ведомств СССР и Советов Министров союзных республик, начал принимать на себя решение частных, оперативных вопросов, обрастать диспетчерскими функциями. Его усилия были сосредоточены главным образом на вопросах годового планирования в ущерб более глубокой проработке пятилетних планов и решению стратегических задач. Планы экономического и социального развития слабо базировались на крупных достижениях научно-технического прогресса, не обеспечивали опережающего роста наукоемких производств, ускорения технической реконструкции народного хозяйства. Недостаточно настойчиво проводилась линия на ресурсосбережение».

Дабы избежать противопоставления государственного управления экономикой и принципов рыночного хозяйствования, необходимо рассмотреть (хотя бы бегло) общие понятия. В широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо⁹⁴. Управление нацеливается на совместно осуществляемый труд, на коллектив, его производящий. Деятельность по управлению осуществляет субъект управления, «…формирующий государственную волю, наделен властными полномочиями адресовать принятое правовое решение гражданину, общественной организации или государственному органу»⁹⁵. Это может быть руководитель того или иного образования, руководство, руководящий состав, коллегиальные подразделения и т. д. Объектом управления выступает другая сторона внутренних отношений, складывающихся в соответствующей организационной структуре. Ю. А. Тихомиров так описывает объект управления: «…представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления»⁹⁶. Объект взаимодействует с субъектом, составляя в таком виде целостную систему управления, которая и устанавливает границы объекта. Принято: связь субъекта с объектом называть прямой, связь объекта с субъектом — обратной. Теория государственного управления изучает «администрацию в ее взаимосвязях с государством»⁹⁷.

В современной зарубежной науке не прослеживается отторжение к понятию государственного управления. Р. Драго выделяет: «Управление — это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации»⁹⁸. Данное определение носит классический характер. Основатель теории управления А. Файоль отмечал: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать…»⁹⁹. Таким образом представлено понятие социальному управлению. Д. Н. Бахрах указывает: «Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их, совершая прочие подобные воздействия, субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности»¹⁰⁰. В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри, органами, механизмами и при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление (которое не следует путать с местным самоуправлением).

Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое выражение в осуществлении социального управления. Социальное управление выражается в определенных признаках, которые тезисами можно выразить следующим образом:

Это управление людьми.

Воздействие носит сознательный, целесообразный, волевой характер.

Автономия воли управляемых.

Цель — качественное изменение системы управления.

Основа — определенная соподчиненность участников управленческих отношений.

Государственное управление — есть разновидность социального управления. Потребность в упорядочивании государственного управления выявили практически с момента возникновения административного права как отрасли права и науки. Так, известный русский ученый-административист А. И. Елистратов писал: «Административное право задается целью упорядочить отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления (слово «административный» происходит от латинского administratio — управление). Задача административного права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного сколько-нибудь значащего уголка этой жизни... Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений, мы не можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения были упорядочены, урегулированы»¹⁰¹. Современный ученый Г. В. Атаманчук понимает под государственным управлением «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»¹⁰².

Обобщая представленные понятия, можно сформулировать общий вывод о сохранении реальной управляющей деятельности государства в сфере экономики. Оно выполняет различные функции: регулятивные (даже если государство самоустраняется из экономической сферы, этому должно предшествовать оформление государственной воли); организационные; институциональные; информационные (государство является держателем большого объема информации, в частности, в различных государственных реестрах). В России создано Министерство экономического развития, статус которого определен Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437. Управленческая деятельность нередко соотносится с праворегулирующей. При наличии общих признаков есть и различия. В этой части следует согласиться с Н. А. Пьяновым: «В действительности правовое регулирование общественных отношений не сводится только к их государственному регулированию, а государственное регулирование не всегда и не во всем оказывается правовым»¹⁰³. Государственное регулирование может включать и неправовые методы. Ярким примером можно назвать ситуацию, сложившуюся вокруг компании «Мечел» в 2008 году. Тогда В. В. Путин, будучи Председателем Правительства РФ, пообещал собственнику компании «прислать доктора» и «зачистить все проблемы». В результате: компания за один день подешевела на пять миллиардов долларов¹⁰⁴.

В настоящее время принимается значительное число нормативных актов, включающих в свое название «заветную» фразу — «о государственном регулировании». Многие из них мало проясняют ситуацию, что же именно понимается под государственным регулированием. Т. А. Потапенкова заключает: «Практика законотворческой деятельности в основном пошла по пути разработки и принятия законов, посвященных государственному регулированию отдельных сфер хозяйственной деятельности, в которые включаются нормы, посвященные государственному регулированию этих сфер деятельности. Однако стержневого закона, отражающего принципы государственного регулирования всей экономики, до сих пор не существует»¹⁰⁵. Сейчас приняты и действуют:

— Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»¹⁰⁶;

— Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»¹⁰⁷;

— Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации»¹⁰⁸;

— Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»¹⁰⁹ и др.

Анализ приведенных законов позволяет сформулировать следующие выводы:

1. В каждом из них отсутствует понятие государственного регулирования. Единственное исключение статья 1 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации», закрепляющая: «государственное регулирование развития авиации — система экономического и правового регулирования развития авиации и авиационной деятельности, государственной поддержки и защиты российских разработчиков, производителей, эксплуатантов и собственников авиационной техники».

2. Происходит совмещение правового регулирования и государственного регулирования. Примером может служить Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»¹¹⁰, статья 1 которого предусматривает основной посыл: «Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации». Иными словами: государственное регулирование заключается в установлении правовых основ.

3. Большинство законов предусматривает перечень методов государственного регулирования, расшифровывая их в последующих статьях, что и предполагается как само государственное регулирование. Например, статья 4 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» закрепляет: «Государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством: 1) установления требований к ее организации и осуществлению; 2) антимонопольного регулирования в этой области; 3) информационного обеспечения в этой области; 4) государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области».

4. В законах происходит использование различной терминологии. Например, Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» упоминает меры государственного регулирования. Далее закрепляется, что государственное регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется посредством: 1) таможенно-тарифного регулирования; 2) нетарифного регулирования; 3) запретов и ограничений внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью; 4) мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности.

5. Многие законодательные акты, не используя в названии термин «государственное регулирование», по сути отталкиваются именно от него. Примером может служить Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»¹¹¹, статья 1 которого предусматривает: «Настоящий Федеральный закон устанавливает приоритет государственного регулирования безопасности, качества и эффективности лекарственных средств при их обращении».

Противоположностью государственного регулирования является дерегулирование. Прекращение избыточного государственного регулирования стало основным трендом развития организации публичной власти в России в последние 10 лет. Осенью 2016 г. на Сочинском инновационном форуме было указано на наличие 57 избыточных функций, существующих у органов исполнительной власти¹¹². Одной из форм избавления от избыточных функций является дерегулирование. Необходимо указать, что благодаря развитию либертарианской идеологии присутствует определенная «мировая мода на дерегулирование»¹¹³.

Сам термин «дерегулирование» в нормативных актах встречается достаточно редко, а его официальное закрепление (даже с помощью косвенных моделей) отсутствует в каком-либо документе. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, дерегулирование рассматривается как форма демонополизации, при этом трактуется в паре с иным термином — «либерализация». Дерегулирование как форма повышения конкурентноспособности сектора экономики упоминается также в Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р.

Дерегулирование как отказ от установления жесткой системы тарифов (применительно к транспортировке нефтепродуктов) обозначено в «Докладе по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с разъяснением» в главе 4 «Развитие тарифного регулирования»¹¹⁴. Данная цель выделена и в Национальном плане развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 — 2020 годы, утвержденном Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618.

Аналогичная позиция изложена в Транспортной стратегии Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р. Ее развитие излагается в Приказе Минтранса России от 12 августа 2014 г. № 225 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» и Распоряжении ОАО «РЖД» от 24 марта 2017 г. № 543р «О мерах по повышению качества транспортного обслуживания пассажиров в 2017 — 2019 годах».

Обращение к российской юридической литературе показывает, что данный термин имеет различные трактовки. Так, весьма популярна точка зрения, согласно которой дерегулирование расценивается как отказ от разрешительного регулирования (чаще всего — лицензирования) и переход к иным институтам — либо регуляционным (саморегулирование), либо обеспечительным (страхование ответственности)¹¹⁵. При этом отмечается: «В принципе замену административного разрешительного регулирования институтами цивилистического содержания нельзя считать негативной тенденцией. Главное, чтобы такие институты были способны предупредить или по крайней мере минимизировать отрицательные последствия опасных видов деятельности. Что недопустимо в процессе такого замещения административного разрешительного порядка, так это распространение принципов разрешительного регулирования на деятельность, осуществляемую в уведомительном порядке, сохранение свободного усмотрения уполномоченных органов разрешительной системы»¹¹⁶.

В трудовом праве дерегулирование понимается как «расширение договорного регулирования при существенном сокращении государственного регулирования на рынке труда»¹¹⁷. При этом подчеркивается, что государство устанавливает дополнительные гарантии в иных смежных сферах: защита персональных данных, недопущение дискриминации и др. Нормы трудового права приобретают максимально диспозитивный характер: «Дерегулирование касается права работников и работодателей устанавливать в коллективно-договорном и индивидуально-договорном порядке положения, отличные от закрепленных в действующем законодательстве… Дерегулирование в конечном итоге предполагает отмену наиболее жестких и неэффективных норм трудового права, перенос регулирования трудовых отношений преимущественно на коллективно-договорный, локальный и индивидуально-договорный уровни, но с четким централизованным императивным фиксированием стандартов труда»¹¹⁸. Таким способом достигается индивидуализация условий трудового договора.

Толковый словарь бизнес-терминов понимает под дерегулированием устранение введенного государством контроля над функционированием рынков¹¹⁹. Дерегулирование выступает как основа развития конкуренции, нашло свое подтверждение в так называемом «Вашингтонском консенсусе» — документе, определяющем макроэкономическую политику, реализация которой является условием для выделения международной финансовой помощи со стороны МВФ и Всемирного банка. 10 положений сформулировал в 1989 г. английский экономист Дж. Уильмсон (на конференции, посвященной экономическим проблемам стран Латинской Америки), из которых девятое как раз и обозначено как «дерегулирование». Однако уже в 1991 г. Дж. Уильямсон оговорился, что есть правила, которые не подлежат дерегулированию: «Они касались безопасности, защиты окружающей среды и надзора в финансовом секторе. В дальнейшем изменения в подходе были разнонаправленными: линия на либерализацию укрепилась появлением установки на дерегулирование рынка труда, тогда как требования к внешнеторговой либерализации стали формулироваться менее жестко»¹²⁰. Ю. К. Цареградская комментирует: «Избыточное государственное регулирование может способствовать коррупции и дискриминации более мелких предприятий, поэтому правительства государств-заемщиков должны дерегулировать экономику»¹²¹. В основе подобных требований находится аксиома о большей эффективности свободного рынка и максимальной конкуренции. Любые административные регулятивные меры именуются барьерами. Государство не успевает реагировать на быстро меняющуюся действительность. Отражать спрос меняющийся экономики на эффективное управление могут только негосударственные компании.

В зарубежном налоговом праве также употребляется термин «налоговое дерегулирование» (tax deregulation) — «такие изменения налоговых норм, которые предоставляют налогоплательщикам больше свободы в части структурирования транзакций и представления отчетности об их результатах в налоговые органы»¹²².

Дерегулирование стало мировой модой в конце ХХ века. В. И. Лафитский выделяет его следующие преимущества:

«— процесс разработки и согласования правовых актов становится менее трудоемким;

— обеспечивается большая гибкость соответствующих правовых актов, позволяющая приспосабливать их к непрерывному процессу обновления общественных отношений;

— для общества и граждан обеспечивается большая свобода действий при сохранении мер ответственности.

И, что особенно важно в контексте рассматриваемой темы, существенно снижается уровень административных барьеров»¹²³.

Мэтс Бергман, шведский ученый выделяет пять важных недостатков государственного регулирования. Во-первых, госрегулирование ослабляет стимулы снижения издержек. В качестве примера приводится регулирование цен на основе затрат. В этом случае предприниматель не заинтересован в их снижении, поскольку его волнует больше норма прибыли. Во-вторых, госрегулирование вводит такой специфический элемент как «нормативный риск». Так, при расчете инвестиционной привлекательности любая фирма понимает, что изменение регулирования уменьшает рентабельность, что соответственно повышает требования к «премиям за риск». Рынок становится более спекулятивным. Третий аспект обусловлен предыдущим, указывает на риск захвата бизнеса. Регулятор может сменить ориентиры: в угоду политики, либо исходя из коррупционных интересов. В-четвертых, регулирование всегда предполагает дополнительные расходы (даже если это просто связано с составлением регулярных отчетов). Пятый аспект связан с общей тенденцией госрегулирования, влекущего за собой определенные ограничения как для потребителей, так и для предпринимателей¹²⁴. При дерегулировании тоже есть свои минусы, но они должны минимизироваться положениями антимонопольного законодательства.

Следствием дерегулирования становится «гиперконкуренция как высшая форма и степень конкуренции наций посредством своих частных и публичных лиц»¹²⁵. В условиях гиперконкуренции «рынок изменяется быстрее, нежели способен изменять свои приказы и запреты любой государственной аппарат»¹²⁶.

Э. В. Талапина, анализируя зарубежный опыт, указывает, что дерегулирование также достигается путем приватизации — сокращения государственных активов и передачи частному сектору на основе подряда основных государственных функций¹²⁷. В этой части показателен опыт США, где дерегулирование воспринимается, в том числе, как приватизация, но не как одномоментная инициатива, а как долгосрочная стратегия расширения частного сектора за счет сокращения общественного сектора¹²⁸. Кстати, именно данная стратегия легла в основу рэйганомики. Одним из ключевых элементов определялось именно дерегулирование, воспринимаемое как «средство лечения» избыточного государственного регулирования. Считалось, что основной недостаток избыточности государства в экономике — коррупция и дискриминация небольших предприятий (основы малого бизнеса). Примером проявления победы сторонников дерегулирования может являться Закон 1978 г. Закона «О дерегулировании воздушных перевозок», ставший прообразом для многих инициатив, озвученных в Конгрессе США¹²⁹. Нацеленность этого акта, правда, была несколько иной. В. М. Шумилов подчеркивает: «Так, например, чтобы обеспечить господство американских компаний на глобальном рынке авиауслуг, США приступили в свое время к дерегулированию этого рынка: уменьшили государственное участие и регулирование, заставили другие государства (где существуют авиакомпании-конкуренты) провести аналогичные меры, а соответствующие сферы отношений рынка авиауслуг были переданы под регулирование посредством норм, которые авиакомпании мира выработают между собой сами. Понятно, кто будет диктовать правила и условия на рынке в таких условиях»¹³⁰.

По настоящее время в США активно ведутся дискуссии о степени госрегулирования банковской системы. Причем их вектор сильно различается от наличия кризисной ситуации в экономике (или ее отсутствия). Банковская система является не просто совокупностью организаций по оказанию финансовых услуг. Здоровье этого сектора влияет на экономическую ситуация в стране в целом. Регулирование банковского сектора происходит по нескольким направлениям: страхование вкладов, ценообразование, банковский капитал. Банковское законодательство в США всегда считалось одним из самых жестких. Даже осуществление определенной слежки за клиентом (при наличии подозрений о сомнительной операции) возлагается именно на банк, который должен будет действовать практически как правоохранительный орган под страхом введения огромных штрафных санкций. Банковская тайна в США имеет значительное число ограничений, связанных с обеспечением безопасности государства¹³¹. Длительное время в банковском секторе был запрещен андеррайтинг, включение представителей банковского сектора в органы управления различных компаний в целях оказания на них влияние, устанавливались повышенные требования к ипотечным займам. Однако в 80-х гг. прошлого столетия администрация Р. Рейгана инициировала либерализацию банковского сектора, что привело его к бурному развитию, росту кредитования¹³².

Нечто подобное происходило и в Великобритании, где политика отказа от государственных гарантий и всеобщая либерализация в угоду духу конкуренции стали называться по имени главы исполнительной власти того времени — «тэтчеризм».

Однако есть и иное восприятие дерегулирования. Дж. Перкинс, позиционирующий себя как активный участник экономической политики ведущих корпораций (потом раскаявшийся и написавший мемуары о своей деятельности), раскрыл «кухню» принятия необходимых решений на международном уровне: «Забота о социальном благополучии, об окружающей среде и других аспектах качества жизни уступила место жадности. Особое значение придавалось развитию частных фирм. Поначалу это обосновывалось теоретически; в частности, тем, что капитализм превосходит социализм и должен победить его. Однако потом выяснилось, что в таком обосновании нет нужды. Просто было принято априори, что, если проект финансируется состоятельными частными инвесторами, он изначально лучше, чем тот, который финансируется правительством. Международные организации, такие, как Всемирный банк, немедленно стали сторонниками таких взглядов и начали выступать за прекращение госрегулирования и приватизацию систем водоснабжения, канализации и водоочистки, коммуникации и связи, энергетических систем и других, ранее находившихся в ведении правительства. В результате стало возможным распространить концепцию ЭУ (экономических убийц — именно так себя называл Дж. Перкинс, — прим. О.Р.) в более широкие сообщества, посылать сотрудников из разнообразных фирм для выполнения задач, которые ранее считались прерогативой избранных — членов эксклюзивного клуба»¹³³.

Подобные оценки присущи многим российским исследователям. В нашей стране дерегулирование, в большей мере, ассоциируется с экономическими реформами конца 90-х гг. прошлого столетия, отправившее в нищету большинство населения. В. В. Красинский отмечает: «При навязывании всему миру максимальной открытости экономики, децентрализации и дерегулирования в ведущих капиталистических государствах фактически выстраивают централизованный и суверенно регулируемый рыночный механизм, интересы которого обеспечиваются и защищаются мощным государственным аппаратом, кредитно-финансовыми инструментами, информационной и военной инфраструктурой»¹³⁴. На опасность распространения представлений «об ослаблении государственно-правовой регулятивности как о предпосылке реформ» указывает и Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин. Правда, судья и ученый отрицает научность подобных выводов¹³⁵. В другой своей работе автор связывает проблему дерегулирования с внешним вмешательством, приводящим к обрушению стран «в глубокое средневековье и безгосударственное состояние». В качестве примера взяты Ливия, а также Сирия и Йемен¹³⁶. Коллега В. Д. Зорькина по органу конституционного контроля, судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев более сдержан в оценках, лишь указывая на гибкость конституционных принципов, отражающих различные подходы в «дирижизме» или «свободе рынка»¹³⁷. Идея М. В. Шугурова созвучна, поскольку она основана на активной роли закона: «Правовое регулирование должно закреплять и стимулировать такое развитие финансовой системы и финансовых институтов, которое бы соответствовало инновационной парадигме развития экономики и содействовало собственно финансовым инновациям»¹³⁸.

Международный финансовый кризис 2008 г. (переросший в масштабный экономический) во многом скорректировал восприятие государственного регуляционного механизма. Расхожей стала фраза Генерального прокурора США о «жирных котах», касавшаяся неумеренных аппетитов глав финансовых и инвестиционных компаний. Одной из самых цитируемых работ стала еще одна работа Д. Перкинса с соответствующим наименованием — «Экономический убийца объясняет, почему рухнули финансовые рынки и как их возродить»¹³⁹, в которой автор оценивает дерегулирование как пустой обман в развитии экономики¹⁴⁰. Печальный опыт «ухода» государства из многих секторов экономики заставляет и российских исследователей по иному взглянуть на общие правила поведения в предпринимательской деятельности.

М. А. Егорова идет еще дальше, видя в дерегулировании серьезные негативные последствия: «Даже умозрительно трудно представить ситуацию, когда орган исполнительной власти (скажем, Минэкономразвития России) решил избавить себя от какой-либо ненужной ему публичной функции и передать ее СРО либо иному общественному объединению даже в целях реализации государственной программы дерегулирования экономики»¹⁴¹.

Современная ситуация, складывающаяся в США и странах ЕвроСоюза, показывает, что все большую актуальность приобретают иные меры (противоположные дерегулированию): протекционизм, централизация управления, усиление государственного контроля и др. Происходит постепенный отказ от парадигмы дерегулирования. Все это, как представляется, связано с тем, что глобализация экономического пространства стала вносить свои коррективы в устоявшиеся принципы развития не только экономики, но и права и государства. В гонку конкурентоспособности включились не просто организации, сектора и отрасли народного хозяйства, но и целые государства. Причем специфика стала заключаться не в том, что государства стали конкурировать между собой в битве за финансы, ресурсы и возможности, а в том, что субъекты предпринимательской деятельности перестали быть привязанными к национальному правопорядку. Мир стал более открытым, информационная составляющая стало приобретать весомое значение. Если раньше открытие предприятия связывалось с выяснением выгодности места расположения в пределах государственной территории, то сейчас такие рамки успешно преодолены за последние два десятка лет. Бизнесмен ищет выгодную юрисдикцию, даже если это идет вразрез национальным интересам. Налицо деиндустриализация таких локомотивов мировой экономики как Великобритания и США. Именно желание остановить данные негативные тенденции и привели к власти Дональда Трампа в США и «Brexit» в Великобритании. Отсутствие регулирования многих сфер экономики привело к расширению доступности экономических благ на определенном этапе, но в последующем имело катастрофические последствия. Рост безработицы, падение экономического благосостояния значительного числа граждан, превращение целого ряда государств в аморфный «набор потребителей». Вслед за экономическими последствиями приходят и политические — фактическая утрата суверенитета, помноженная на размывание национальной и культурной идентичности.

Американский ученый Дуглас Дж. Эми создал свой интернет-проект против дерегулирования¹⁴². В одной из его публикаций приведены масштабные негативные следствия ухода государства из определенных сфер регулирования: разлив нефти в Мексиканском заливе, вспышки сальмонеллы на пищевых комбинатах, ипотечный кризис. По его мнению, дерегулирование — ошибочная философия, получившая максимальное распространение при администрации Джорджа Буша-младшего (автор использует экспрессивный вывод — «ад сломался»). Д. Дж. Эми проводит аналогии и спрашивает, как бы отнесся гражданин, если министром обороны стал бы отъявленный пацифист, а директором ФБР — адвокат мафии? Согласно представлениям ученого именно такая политика Дж. Буша привела к разбалансированности всей государственной системы (ее «саботажу»): ключевые управленческие должности стали занимать лица, чьи интересы кардинально отличались от функций, возлагаемых на органы власти («лисы стали охранять курятник»). Д. Дж. Эми приводит тактику таких «лис»-управленцев по постепенному уводу государственного органа от регулирования:

— постоянная задержка в принятии необходимых государственных правил;

— сокращение собственного бюджета;

— отсутствие активности в текущей управленческой деятельности;

— снижение сумм штрафов за неисполнение регулирующих правил и сокращение числа контролеров;

— игнорирование мнений экспертных советов;

— пропаганда отказа от госрегулирования;

— учет мнения только лиц, подлежащих регулированию¹⁴³.

Указанный негатив не означает приговор дерегулированию. Он лишь заставляет трезво подходить к данному процессу, чтобы он носил взвешенный характер и именно в тех секторах, где он оправдан и приведет к реальному росту экономического благосостояния общества. Дерегулирование — одно из эффективных средств преодоления административных барьеров. Экономика должна быть гибкой и быстро реагировать на меняющуюся действительность. В то же время дерегулирование не должно приводить к полному уходу государства и отказа от регулятивных функций. Общие цели — защита прав граждан, оборона государства, сохранение территориальной целостности, соблюдение основ конституционного строя — не сняты с повестки дня. Их достижение — главная задача любого развивающегося государства. Как отмечается в одном из исследований, «дерегулирование дает ряд преимуществ, а именно: процесс разработки и согласования правовых актов становится менее трудоемким; обеспечивается большая гибкость соответствующих правовых актов, позволяющая приспосабливать их к непрерывному процессу обновления общественных отношений; для общества и граждан обеспечивается большая свобода действий при сохранении мер ответственности»¹⁴⁴.

Таким образом дерегулирование не следует понимать как установление полной свободы деятельности. Общие нормы Гражданского кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Уголовного кодекса РФ никто не отменяет. Дерегулирование происходит тогда, когда государство уходит из сферы общественных отношений как активный регулятор, обладающий правом не просто устанавливать общий правовой режим, но и вводить специальные ограничения, исполнение которых возлагается на специально созданную бюрократическую систему. Лозунг «меньше государства в экономике» — отчасти заманчив, но при изучении каждой возможности его исполнения необходимо четко прорабатывать все вероятные последствия. При дерегулировании происходит ликвидация определенных институтов, уполномоченных на исполнение административных функций. А, как известно, ликвидировать гораздо проще, чем потом воссоздавать необходимый аппарат на пустом месте, да еще с таким предыдущим опытом самоуничтожения.

ИНСТИТУТ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИЙСКОМ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

Современный мир испытывает на себя влияние многих процессов, которые коренным образом меняют устоявшиеся государственные институты. Создаются наднациональные организации, которые во многом поглощают суверенные полномочия государств. Транснациональные корпорации диктуют правила торгового оборота. Сторонние государства на международных конференциях решают судьбы различных стран, зачастую даже не приглашая на них представителей самих этих стран.

Традиционное конституционное право исходит из того, что присутствует монополия власти, принадлежащая только публичным институтам. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 статьи 3 определяет: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом Конституция определила субъекта власти, а также формы осуществления им своей власти. Обозначено опосредованное осуществление власти — через иных субъектов, перечень которых носит (если толковать буквально) исключительный характер.

Статья 11 Конституции РФ очерчивает круг органов государственной власти: «1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. 2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Таким образом обозначены два уровня осуществления органами государственной власти: федеральный и уровень субъекта Российской Федерации. Несмотря на то, что статья 11 Конституции РФ предоставляет свободу субъектам РФ в образовании ими своих каналов публичной власти, она не носит безграничный характер. Как отмечает М. В. Баглай, «закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, т. е. не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции»¹⁴⁵. Статья 77 Конституции РФ предусматривает: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Приведенный перечень носит исключительный характер. На это указывает не только само содержание ст. 11 Конституции РФ, которая не подлежит расширительному толкованию, но и положения о возможности делегирования государственно-властных полномочий, которые есть в Основном Законе нашего государства и на которые неоднократно ссылался Конституционный Суд РФ (о которых чуть ниже). Так, статья 78 (ч. 2–3) Конституции РФ не только предусматривает делегирование властных полномочий, но и определяет субъектов такой передачи. Часть своих полномочий органы федеральной исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ и наоборот: органы исполнительной власти субъектов РФ – федеральным органам исполнительной власти. Иными словами речь идет о возможном перераспределении полномочий в рамках одной ветви власти, но между ее уровнями: федеральным и региональным.

Уяснение смысла данного положения изначально происходило благодаря решениям Конституционного Суда России, которые в течение длительного периода формировали принципы государственного строительства на региональном уровне, давались общие понятия, вырабатывались модели отношений между органами законодательной и исполнительной власти. К таковым следует отнести:

— Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»¹⁴⁶;

— Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 3-П от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области»¹⁴⁷;

— Постановление Конституционного Суда РФ № 11-П от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»¹⁴⁸;

— Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»¹⁴⁹;

— Постановление Конституционного Суда РФ № 3-П от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»¹⁵⁰;

— Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»¹⁵¹ и др.

Конституция России не закрепляет перечень органов местного самоуправления, лишь определяя, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 130). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131). Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Усложнение общественных отношений обусловливает поиск оптимальный модели управления ими. Однако если управляющие функции будут возлагаться только на государство и создаваемые им публичные институты,