Т. Н. Москалькова, В. В. Черников

Нормотворчество

Научно-практическое пособие.
2-е издание, дополненное и исправленное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.130.5 

ББК 67.022.14 

М82

Авторы:

Москалькова Татьяна Николаевна — доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Более 20 лет работала в юридической службе федерального органа исполнительной власти. Участвовала в разработке федеральных законов и других нормативных правовых актов, направленных на реформирование судебно-правовой системы Российской Федерации, совершенствование уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, оперативно-розыскного законодательства и др. Автор более 150 научных работ. В 2007 г. избрана депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Заместитель председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками.

Черников Валерий Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. С 1990 по 2011 г. замещал должность руководителя юридической службы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Непосредственно принимал участие в разработке всех основных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих сферу охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Автор более 250 научных работ.

Книга с учетом положений отечественной теории, современного законодательства и правотворческой практики дает представление о нормотворческом процессе, его механизме и содержании. Предлагаются рекомендации по повышению результативности нормотворческой деятельности. Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2014 года.

Пособие адресовано руководителям государственных органов, которые задействованы в нормотворческом процессе, сотрудникам их юридических служб. Может быть полезно депутатам представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, преподавателям и студентам юридических вузов, а также любым разработчикам нормативных правовых актов.

Авторы — специалисты, непосредственно участвующие в подготовке нормативных правовых актов.

УДК 340.130.5

ББК 67.022.14

© Москалькова Т. Н., Черников В. В., 2014

© ООО «Проспект», 2014

ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Ведомости СНД РФ и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации 

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации 

РГ — «Российская газета»

САПП РФ — Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации 

ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации 

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации 

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Право — важнейший регулятор общественных отношений. Именно через правовые установки и благодаря им достигается необходимая упорядоченность и стабильность в жизни социума, справедливая организация государственной власти над ним. Еще И. Кант предупреждал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека¹. Поэтому необходимо ориентироваться не просто на право как таковое, а на право истинное, отражающее насущные и перспективные потребности общественного развития.

Возрастание и укрепление значимости права в жизни людей предопределены задачами формирования демократического общества, общества господства права, режима законности, стабильного правопорядка во всех сферах жизнедеятельности. В одни из приоритетных направлений возводятся данные обстоятельства в ежегодных Посланиях главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации².

Право, принимаемое как система нормативных актов и правовых норм, является результатом работы сложнейшего государственного механизма. И от того, насколько он совершенен, напрямую зависит надежность регулирования социальных взаимодействий в стране. Поэтому качество нормотворческой деятельности — это и качество самого права.

Работа по его созданию представляет собой сложнейший процесс, требования к которому возрастают в зависимости от проводимых в России политических, экономических и административных реформ.

Одновременно меняются и сами нормативные акты, их форма и содержание. Существенно скорректирован статус федеральных органов исполнительной власти, при котором в качестве основной функции деятельности закреплено правовое регулирование соответствующих сфер жизни общества. Неизбежно следуя за процессом современного формирования правового государства, трансформировалась и вся правовая действительность. Законодательство сегодня гуманно ориентировано. Сформированы и развиваются новые правовые семьи. Научно-технические возможности видоизменили систему информирования населения о принятых нормативных правовых актах.

Нормотворчество на сегодня является важнейшей функцией государства, выступает системообразующим фактором в механизме правовой регуляции жизни общества. Это некая движущая сила развития права и источник постоянной корректировки масштабов и характера непосредственного правового регулирования общественных отношений.

С помощью грамотно выстроенного нормотворческого процесса достигается правовой компромисс между носителями противоположных функций в условиях конфликта интересов в отдельных отраслях права (между стороной защиты и стороной обвинения в уголовном процессе, между работодателем и работником в трудовом законодательстве, между истцом и ответчиком в гражданском процессе и т. д.), а также между различными индивидуумами, группами населения, государством и обществом и т. п., в результате чего становится возможным их сбалансированное, гармоничное сосуществование.

Безусловным является и тот факт, что через нормотворчество, в процессе него и благодаря ему государственная воля получает свое социально-правовое закрепление.

Тема нормотворчества является чрезвычайно актуальной и постоянно находится в поле зрения российских ученых и практиков. Накоплен значительный теоретической, собственно нормотворческий и эмпирический материал.

Сегодня можно сказать, что учеными и специалистами всех уровней государственной власти созданы основы теории российского нормотворчества и заложен фундамент ее практической реализации. Но, как и любые другие крупномасштабные темы, лежащие на стыке нескольких отраслей права, а порой и на стыке разных направлений научных познаний, в частности философии и права, тема качества нормотворческого процесса остается востребованной, требует осмысления и дальнейшего глубокого и всестороннего исследования применительно к современным условиям развития государства и потребностям российского общества, выработки рекомендаций de lege ferenda и методического характера.

Российское правовое пространство далеко от совершенства. Оно слишком объемно. По отдельным экспертным оценкам нормативно-правовой фонд составляет порядка одного миллиона единиц. Отмечаются бюрократизация права, нормативная конфликтность и дублирование правовых норм. Бытует моральная устарелость правовых предписаний. Много неработающих законов. В свою очередь, нередко подзаконные акты подменяют законы. Проявляется нестабильность правового регулирования. Вызывает претензии язык современного нормотворчества. Имеются и другие недостатки правового регулирования.

О низком качестве нормотворчества и принятых законов свидетельствует большое количество законодательных актов, отдельные положения которых признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Основному Закону России. К примеру, по состоянию на начало 2013 г. не были реализованы решения Конституционного Суда Российской Федерации в отношении 50 федеральных законов и 300 законодательных актов субъектов Российской Федерации, хотя согласно законодательному предписанию Правительство Российской Федерации не позднее трехмесячного срока после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации обязано представить законопроект о внесении изменений в законодательство.

Совершенно очевидно, что нормативно-правовая система требует постоянной модернизации, так как она всегда должна соответствовать потребностям развития общества, новым целям и задачам, стоящим перед ним. И это касается как базовых правовых актов Российской Федерации, так и ведомственного материала.

Потребность в непрерывном обновлении норматива актуализирует задачу повышения уровня нормотворческого процесса, которую изначально можно решить снижением до минимума числа неэффективных правотворческих решений.

Каждый руководитель государственного аппарата любого уровня должен четко представлять механизм создания нормы права, чтобы использовать его осознанно, в силу своих интересов и возможностей. А правоприменители в данном процессе ценны опытом и анализом своей работы, креативностью мнений по решению правовых проблем. Незнание технологии нормотворческого процесса, в свою очередь, приводит к низкому качеству принимаемых правовых актов. И, как печальное следствие, — к неэффективному правоприменению.

Задача данного пособия — систематизировать имеющийся материал по проблеме и предложить читателю рекомендации по организации и методике нормотворческой деятельности, апробированные собственным опытом авторов.

Глава I.
ПРАВО В МЕХАНИЗМЕ СОЦИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Понятие и функции права как социального регулятора

1. Нормотворчество — это процесс, который обретает самодостаточность только благодаря праву, в связи с правом и посредством права. За пределами права нормотворчество не существует. В таком случае что же означает само понятие права?

Право — это условие функционирования любого социума на земле как в границах отдельно взятого государства, так и естество взаимодействия человечества в процессе межгосударственных отношений. В свою очередь, правовое нормирование является одним из фундаментальных регуляторов объективной реальности, некая непредвзятая данность, без которой немыслима государственная организация общества, нормальное становление социальных институтов. Оно буквально пронизывает и охватывает своими оценками всю «плоть» человеческих отношений и придает им необходимые упорядоченность и формальную определенность.

В ходе жизнедеятельности с правом сталкивается каждый из нас, начиная с младенческого возраста. По этому поводу виднейший русский теоретик права Н. М. Коркунов писал: «Можно, пожалуй, найти человека, всю свою жизнь никогда не заинтересовавшегося вопросами естествознания и истории, но прожить свой век, никогда не задумываясь вопросами права, дело совершенно немыслимое. Каким мизантропом вы ни будете, как ни чуждаетесь вы людей, вам не обойти вопросов о праве. По крайней мере, одно право, право личной свободы, не может вас не интересовать. Чуждаясь людей, вы должны же сказать им: здесь сфера моей личности, сюда вы не имеете права вторгаться»³.

Данные положения тем более актуальны для правового государства, которое признает право в качестве исторической объективной реальности, расширяющейся меры свободы и справедливости в жизни общества. Государство, становясь правовым, все больше превращается из аппарата властвующего над обществом, в социальную службу для человека и общества⁴.

То же вековое значение права безальтернативно закреплено и в Основном Законе Российской Федерации — Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права и свободы человека и гражданина должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, а основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17, 18).

2. Право является насколько важным и настолько сложным общественным явлением, которое не исчерпывается какой-либо одной сутью, а имеет много смыслов.

Тысячелетняя история изучения права накопила для современников множество идей, теорий и суждений его понимания. К сожалению, порой они неоднозначны, разрозненны, противоречивы и взаимоисключаемы.

Многоликость подходов к пониманию и происхождению права характерна и для современной российской теоретико-правовой мысли⁵. Но то, что сложно, не означает невозможно. К сегодняшнему дню юристами-экспертами определены четыре основные концепции правопонимания: естественно-правовая, социологическая, психологическая и позитивистская.

Доктрина естественного права основывается на том, что оно никем не даруется и не устанавливается, а как было отмечено выше, появляется и существует в силу природных, беспристрастных причин, определяя себя как меру доброго и справедливого, охват полезного всем и многим.

Социологическое учение понимает право как форму общественных связей, некое жизненно необходимое коммуникативное средство в коллективе человечества.

Психологический подход к осознанию права кладет в основу его сути психический мир человека, согласно которому социальная регуляция допустима лишь за счет эмоций (моральных и императивно-атрибутивных).

Самой распространенной является позитивистская концепция права. Она исходит из того, что, возникнув однажды и беспрерывно эволюционируя, право в результате стало восприниматься людьми в виде государственно-властных распоряжений и официально обязывающих установок (письменные памятники права). А такой подход дает, в свою очередь, возможность рассматривать право как продукт особой, нормотворческой деятельности государства. «Право в нормативном понимании, — пишет М. И. Байтин, — это система общеобязательных, формально определенных норм, выражающих государственную волю общества, ее общечеловеческий и классовый характер, которые издаются, санкционируются и охраняются государством и являются властно-официальным регулятором общественных отношений»⁶.

В нашей работе за основу будет взята именно позитивистская доктрина правопонимания. Авторы под правом понимают волю государства, отвечающую объективным условиям реальности и выраженную в нормативных предписаниях, регулирующих общественные отношения.

Право — не единственный социальный регулятор, поэтому оно имеет ряд характерных, значимых свойств, позволяющих отличать его от иных необходимых человеку субстанций. Его существенными отличиями являются: волевое начало, нормативность, обязательность, формализованность, санкционирование и охрана государством.

3. Право — это возведенная в нормативные положения государственная воля. Воля, выступая как определенное психофизиологическое состояние человека, лежит в основе всей человеческой деятельности. Она придает ей необходимые, должные ориентиры развития. Волевые начала являются почвой, ближайшим местом и исходной точкой и для права⁷.

Право ориентировано на выражение воли целых социальных слоев, групп, а не отдельного индивида и прежде всего подконтрольно волеизъявлению тех кругов, кто стоит у власти. Поэтому оно в первую очередь является волей государственной, оформленной в системе нормативных установок, где субъектом его издания выступают государственные органы. К разряду исключений относятся те законы и иные нормативные правовые акты, которые принимаются на референдумах.

При этом одним из важнейших принципов права должно быть выражение в его предписаниях воли большинства граждан! И такое возможно, если государственная власть выступает носителем общественных интересов. Уместно в данной связи привести слова известного русского юриста и философа И. А. Ильина: «Сильная власть грядущей России должна быть не внеправовая и не сверхправовая, а оформленная правом и служащая праву, при помощи права — всенародному правопорядку»⁸.

В современном российском обществе согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации кроме государственных органов власти субъектами правоиздания являются и органы местного самоуправления. Однако следует учитывать, что в вопросах организации местного правотворчества определяющую роль все же играют принципы федеральной власти. И обосновывается это тем, что издаваемые органами самоуправления правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным актам Российской Федерации, законам и другим правовым документам субъектов Российской Федерации.

Признание волевого начала права имеет важное нормотворческое значение. Широкое обсуждение нормативных проектов учеными, специалистами и практиками помогает решить задачу недопущения установки в подзаконных актах «всеобщих» прав и обязанностей. Как следствие, сведение к минимуму ведомственных документов, регулирующих движение этих прав и обязанностей, и в совершенном итоге, в перспективе — полное исключение их из правовой системы.

4. Одной не просто существенной, а по сути системообразующей чертой права является нормативность. В основе своей она и состоит из положений, которые определяют меру возможного и должного поведения индивида, коллективов людей, организаций.

Хотя нормативность — это явление не сугубо правовое, все же она коренится в природе человеческого бытия и является универсальным средством упорядочения жизни людей. Обеспечение системности, организованности и самодвижения в обществе возможны лишь при условии, когда социальные процессы, отношения и поведение индивидов подчинены определенным правилам (нормативам). Порядок в обществе является одним из важнейших условий его прогрессивного развития.

Невозможно отрицать, что в обществе действуют различные социальные регуляторы — постулаты нравственности, обычаи, религиозные каноны, национальные ритуалы, заповеди, правила общественных объединений, технические требования и многое другое. Но из всей массы существующих долженствований поведения нормам права принадлежит особая роль. Почему? Потому что они выражают волю социальных сил, стоящих у власти, носят повелительный характер и обеспечены в своем исполнении государственной силой. Никакие другие социальные нормы такими качествами не обладают и обладать не могут!

Значение нормативов заключается в проектировании прав, свобод, обязанностей гражданина и человека, общества в целом и государства. Они закрепляют размеры, виды и формы юридической ответственности субъектов права друг перед другом. Обязывают либо дозволяют участникам правоотношений совершать определенные действия либо запрещают их совсем. На этом фундаменте годами строится порядок взаимоотношений граждан, отдельных коллективов, органов, учреждений и юридических лиц, совершенствуется организация общества, приобретая форму правопорядка.

Безусловно, юридические нормы обязаны отвечать идеалам правды и свободы. Отражаясь в праве, идеи добра и справедливости дают человеку естественную возможность добровольно, по внутреннему убеждению, руководствоваться предоставленным ему законным выбором. Не создают предпосылок ориентации на правовой нигилизм.

Из сказанного вытекает одно основополагающее правило, которое необходимо учитывать в нормотворческой работе и которое обязывает правовые нормы быть истинными, справедливыми, гарантирующими человеку необходимую меру свободы. Этот посыл заложен в самой этимологии слова «право» (ius), произведенного от латинского justitia, означающего правду, справедливость.

Правовой фактор как носитель справедливых начал уравновешивает противоположные социальные векторы. Он устанавливает равные границы поведения для разных индивидов, социальных групп и слоев населения. И это работает независимо от способностей, физических возможностей, имущественного состояния, семейного и иного общественного положения человека.

Поэтому к проектам нормативных актов предъявляются обязательные требования, запрещающие содержать ограничения прав и обязанностей субъектов, установленных актами высшей юридической силы. И, конечно, в законодательстве не должны присутствовать предписания, которые нивелируют принцип равенства.

5. Для всех субъектов: «ты обязан», «тебе запрещено», «тебе разрешено» — это позиция права, на основе которой оно разговаривает с людьми. В этом и заключается обязательность его действия. Еще древнегреческий философ-стоик Хризипп в своей книге «О законах» императивную роль права определил следующим образом: «Закон есть царь всех божественных и человеческих дел; он должен быть начальником добрых и злых; вождем и руководителем живых существ, живущих в государстве; мерилом справедливого и несправедливого, которое приказывает делать то, что должно быть делаемым, и запрещает делать то, что не должно быть делаемо»⁹.

Конечно, долженствование и реальность понятия не тождественные. Реальный правопорядок — это не идеальное воплощение в жизнь требований правовых норм. Тем более что все право не ограничено только властными предписаниями. Существуют положения, выраженные и в более мягкой, неимперативной форме: декларации, констатации, рекомендации, целевые установки и т. п. При этом нельзя отрицать, что язык императивов выражает суть права. «Действие (сила) права, — утверждал Модестин, — повелевать, запрещать, разрешать, карать»¹⁰.

Это свойство налагает особую ответственность на юридический язык, который должен быть четким, однозначным и лапидарным, так же как простой и доступной для восприятия должна быть законодательная система.

6. Гарантом соблюдения и защиты права выступает государство. Это закономерно, ибо право в своей основе формируется государственной властью. И вполне очевидно, что федеральная администрация самым непосредственным образом заинтересована в сохранности нормативной системы от деформаций и в укреплении образцов ее императива.

Государство гарантирует категоричность права мерами своего принуждения. Неисполнение нормативных предписаний, а равно как и неподчинение властным велениям, влечет юридическую ответственность.

И если для соблюдения законов людям недостаточно авторитетности права как такового, то в действие вступает аппарат государственного принуждения. Важная роль здесь отводится судебным и правоохранительным органам, располагающим достаточными юридическими средствами, включая применение силы.

7. Право является мощным фактором прогресса в обществе. В этом его смысл и социальная ценность. С одной стороны, государственный норматив определяется действующим экономическим строем в стране, конъюнктурой политических отношений, форматами реальной структуры общества. Это позитив и перспектива любого правового мира, потому как зарождается источником постоянного обновления форм общения и деятельности людей, сообразных требованиям исторического развития.

С другой стороны, он является гарантом общественного развития. Право выступает в качестве заступника, карателя и непременного регулятора практически всех сфер общественных отношений. Оно признает и защищает гарантии человека и гражданина, закрепляет отношения собственности, основы устройства государства, регламентирует работу организаций и деятельность аппарата страны, определяет меры борьбы с преступностью и выполняет ряд других полезных функций, противостоя злу и несправедливости, защищая согласованный интерес.

Среди аспектов многогранности права выделяется один жизненно важный парадокс — даруя людям свободу бытия, оно не допускает хаоса, сдерживая возможные общественные беспределы возведением формальных границ в проявлении человеческой воли. За счет этого в жизни социума активно проявляются элементы порядка, организованности и согласованности, а право одновременно выступает носителем, выразителем и определителем меры свободы человека, оставаясь при этом эффективным рычагом государственного управления.

Право — это явление функционально обязанное, в чем, собственно, и проявляется суть его назначения. Нормативный конструктив заключается в регулятивной, охранительной, воспитательной и информационной функциях.

8. Регулятивная функция права проявляется в том, что оно юридически оформляет и возводит бытовые общения в ранг правовых отношений, придавая социальным связям ранее упомянутую организованность и упорядоченность. Данный функционал права строится по принципу — свобода одного субъекта права заканчивается там, где начинается свобода другого субъекта права.

Государственный аппарат является активным участником регулятивных отношений. Прежде всего, властные органы сами реализуют необходимые правовые предписания, действуя в строгом соответствии с законом. А это, в свою очередь, означает, что именно право — глава и определитель социально-нормативной основы работы государственного аппарата.

Попробуем задать четкий формат роли права в деятельности государственного аппарата. Итак, право, в частности:

— определяет цели и задачи деятельности государственных органов;

— устанавливает их компетенцию (права, обязанности и ответственность) и должностных лиц, решающих определенные задачи;

— закрепляет формы и методы реализации общих и частных вопросов, входящих в компетенцию государственных органов;

— устанавливает правовой статус служащих государственного аппарата;

— очерчивает схему внутренней организации государственного аппарата;

— определяет порядок взаимоотношений администраций между собой, с органами местного самоуправления, общественными объединениями, с организациями и гражданами.

Но государственные органы и сами формируют нормативный массив, создавая регулятивные нормы. В рамках этой компетенции они издают правовые акты, необходимые для деятельности всего общества в целом и конкретных его областей в частности.

9. Охранительная функция права направлена на защиту правоотношений, главным образом составляющих основу существования общества и отвечающих интересам его большинства.

Право запрещает и карает явления и действия, которые противоречат интересам граждан, грешат против социумных слоев государства. Сводами запретов и санкций за их нарушение являются, к примеру, Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

С другой стороны, действием правовых средств восстанавливаются нарушенные права и свободы личности, законные интересы организаций, в принципе реставрируется правовое положение субъектов правоотношений, нарушенное чьими-либо неправомерными деяниями.

Важную роль в реализации охранительной функции права играют правоохранительные органы, основной целью которых, сродни самому праву, является охрана закона и правопорядка в обществе.

Для темы исследования важное значение имеет то обстоятельство, что в содержании правоохраны наиглавнейшее место занимает именно правоустановление, т. е. собственно нормотворчество¹¹.

10. Воспитательная функция обусловлена тем, что право как явление заложено в основе духовной сущности каждого человека фундаментальной ценностью общечеловеческой культуры. Оно отражает идеологию определенных социальных сил и одновременно с этим общепризнанные ценности общества. Данное убеждение, юридически оформленное в норму права, напрямую отражается в процессе формирования общественного мировоззрения, что и обусловливает особые требования к качеству права. Такие особенности правовых предписаний, как соответствие интересам большинства, сообразность идеалам свободы, справедливости, равенства и гуманизма, во многом предопределяют авторитет права и власти в целом.

11. Право — это важнейшее средство социального оповещения. В этом суть его информационной функции. Изучение нормативных правовых актов дает возможность людям более ясно для себя видеть и доверительно воспринимать сам закон, его систему действия в пространстве, времени и по кругу лиц. Попадая в разные жизненные ситуации, порой негативные, а иногда просто опасные, человек кроме как из норматива нигде не узнает достоверной информации о своих правах и обязанностях, запретах и ограничениях, существующих в обществе на настоящий момент. Мало того, законодательной базой для обывателей предоставляется более чем реальная возможность разобраться в природе государства, системе его органов, их компетенции и т. д.

§ 2. Право как объект государственной политики. Правовая политика

1. Право и государство находятся между собой в сложной функциональной зависимости. Как невозможно представить существование права без государства, так и государственная власть не может существовать без права.

Право выступает на сегодняшний день самым эффективным инструментом государственного управления в стране и во внешних сношениях. С помощью права государство оформляет свою волю на цели, направления и пути общественного развития. В силу придания нормативности эта воля на движение вперед становится обязательной для государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, граждан, их коллективов и других субъектов социальной жизни. Право оформляет и саму державную организацию, определяет границы ее деятельности и создает юридические предпосылки для успешной работы всех звеньев государственного аппарата¹².

Безусловно, процесс происхождения права корнями уходит в материальную составляющую жизни общества. На его суть непосредственное влияние оказывают политическая ситуация и социально-культурные факторы.

Вместе с тем право формируется во многом благодаря усилиям государственной власти, ее активной роли. Основными его источниками являются правовые акты самого государства. Оно же (государство) обеспечивает охрану права, господствующих в обществе правовых отношений, распространяет правовые ценности в социальной среде.

Поэтому государство не может быть безразличным к тому, как осуществляется правовое регулирование общественных отношений, насколько эффективен его механизм. Более того, оно, будучи носителем права, глубоко заинтересовано в том, чтобы правовая материя была построена оптимальным образом, обеспечивалось диалектическое единство юридических инструментов (целей, методов, правовых режимов, юридических установлений и т. д.), а сила и возможности права использовались в четком соответствии с его истинным смыслом и назначением, чтобы право отражало в своем регулирующем воздействии настоящие экономические, политические и социальные потребности.

Данная интерпретация государственного значения права говорит о необходимости научно-обоснованной правовой политики государства, которая позволяла бы использовать нормативные регуляторы наиболее оптимальным, рациональным образом и в интересах позитивного прогресса общества. Только в этом случае государство и его органы обретут способность умело влиять на такую субстанцию, как право, управлять им, эффективно распоряжаться юридическими регуляторами.

2. Правовая политика представляет собой систему официальных установок государства, наложенную на систему права, на его стратегические и тактические задачи, направления и пути его развития.

Цель такого воздействия заключается в том, чтобы право в наибольшей степени соответствовало интересам защиты основ конституционного строя, незыблемости неотъемлемых прав и свобод граждан, сохранению гражданского мира, укреплению политической, экономической и социальной стабильности в обществе.

В правовой политике воплощаются взгляды государства на правопорядок организации общественных отношений, на принципы и архитектонику построения правового пространства как в целом, так и применительно к отдельным его срезам. Эти установки, в частности, касаются таких вопросов, как:

1) определение принципов нормативного регулирования на основе познания закономерностей формирования и действия права;

2) постановка принципиальных задач, определение перспективных и ближайших целей юридического регулирования, которые должны быть достигнуты в заданный промежуток времени;

3) выработка средств правового регулирования, с помощью которых поставленные задачи и цели будут достигнуты оптимальным образом;

4) установление системы законодательства, отвечающего потребностям эффективного регулирования;

5) определение ответственности, полномочий и места государственных органов и иных субъектов в нем, установление порядка их взаимодействия;

6) формирование механизма выявления потребностей в правовом регулировании, осуществления соответствующего мониторинга;

7) формулирование основных требований, предъявляемых к нормативным актам и их отдельным видам;

8) определение направлений и путей внедрения в нормотворческую работу достижений науки и техники;

9) установление принципов и подходов к систематизации нормативного материала;

10) разработка механизма распространения правовой информации в обществе;

11) формирование системы подбора и подготовки кадров, способных качественно решать задачи юридического регулирования общественных отношений.

3. Правовая политика государства своим влиянием охватывает все аспекты правового регулирования — от формулирования права в виде нормативных правовых актов до обеспечения их реализации¹³.

В этой связи в содержании правовой политики можно выделить несколько направлений (форм): правотворческое (нормотворческое), правоприменительное, правоохранительное и правоинтерпретанционное.

Правотворческому направлению среди них принадлежит особая роль. Связано это с тем, что именно нормативные акты выступают тем действенным и естественным каналом, через который реализуется потенциальная энергия права. А все остальные формы правового регулирования подчинены обеспечению реализации содержащейся в них государственной воле.

Основная цель, которая преследуется при этом, состоит в том, чтобы создать эффективную законодательную основу человеческой деятельности, обеспечить диалектическое единство в системе ее юридических инструментов — юридических норм, правовых институтов, субъективных прав, обязанностей, запретов, поощрений, санкций, льгот и т. д.

Поэтому нередко правовую политику локализуют и сводят к концептуальным взглядам на цели, направления и механизм нормотворческой деятельности, хотя это и не так.

4. Начало формирования современной российской политики положено принятием 12 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»¹⁴. Россия тогда провозгласила строительство правового государства. С этого момента формируются новые подходы к правовому регулированию в стране. В основу правоустановительного и правореализационного процессов кладутся принципы демократизма, законности, гуманизма и профессионализма. Эти идеи были оформлены в Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., принятой на всенародном референдуме. Ее нормы задают векторы создания и развития новой правовой системы, определяют назначение и смысл правового регулирования.

Мировоззренческое значение, в частности, имеют следующие конституционные положения:

— права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 18);

— правовое регулирование должно соответствовать воле народа, а наиболее важные правовые решения приниматься большинством народа или его представителями в органах власти (ст. 1, 3, 12 и др.);

— Конституция Российской Федерации и соответствующие ей федеральные законы имеют верховенство на территории Российской Федерации (ст. 4, 15, 76);

— Конституция Российской Федерации имеет прямое действие (ч. 1 ст. 15);

— общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют приоритет над национальным законом (ч. 4 ст. 15);

— правовое регулирование должно осуществляться с учетом разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 10, 11);

— права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55);

— законы и иные нормативные правовые акты не могут ограничивать права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19);

— нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).

В Основном законе страны также определены правотворческие полномочия главных носителей государственной власти в Российской Федерации — Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации и Государственной Думы) и Правительства Российской Федерации.

За время, прошедшее после принятия Конституции Российской Федерации, обеспечено существенное повышение роли закона в правовой системе. Преобразования затронули различные отрасли права — конституционное, административное, уголовное, гражданское и т. д. Была проведена самая масштабная кодификация законодательства. Ликвидированы многие правовые пробелы, существовавшие в государственном регулировании различных сфер жизни общества.

С уверенностью можно утверждать, что в период 1993—2005 гг. были созданы основы новой российской правовой системы. В настоящее же время осуществляется совершенствование законодательства по всему его спектру. Вместе с тем проблем правового регулирования меньше не стало. Качество законодательной системы далеко от совершенства. К числу основных недостатков относятся: несогласованность и несистематизированность законодательства; неполнота и непоследовательность правового регулирования, когда существующие акты не исчерпывают необходимое юридическое обеспечение соответствующей сферы; неоднозначность понимания (интерпретация) отдельных норм; отсутствие четкого правового регулирования полномочий между органами государственной власти; усложненность нормативной базы; несистематизированность форм подзаконных актов; нестабильность законодательства, зачастую неоправданный динамизм изменений; несоблюдение законов и др.

Из сказанного становится очевидным, что нужны дальнейшие меры по повышению эффективности правового регулирования, обеспечению его соответствия общественным и объективно сформировавшимся потребностям личности, общества и государства.

5. Источниками правовой политики являются официальные документы государства: послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, концепции (доктрины) развития отдельных областей общественной жизни, программы и планы правоподготовительных работ, нормативные правовые акты.

Конституционные взгляды на право, механизм его формирования и действия конкретизируются в федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Так, в законах Российской Федерации:

— устанавливаются принципы, направления, формы и методы правового регулирования в отдельных сферах общественной жизни;

— определяется вектор подзаконного правового регулирования;

— получают закрепление полномочия по нормативному правовому регулированию в соответствующих сферах органов государственной власти;

— регулируются отдельные стороны механизма нормотворчества в государстве.

Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, принятые в пределах компетенции:

— закрепляют цели и основные направления совершенствования правового регулирования в соответствующих сферах жизни общества;

— распределяют полномочия федеральных органов исполнительной власти по нормативному правовому регулированию социальных процессов;

— устанавливают масштабы ведомственного правового регулирования;

— ставят задачи перед государственными органами по принятию мер к совершенствованию нормативного правового регулирования в установленных сферах;

— определяют систему мер по повышению эффективности нормотворческой работы на основе внедрения достижений науки и техники;

— регламентируют основные вопросы, связанные с подготовкой федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов;

— определяют место и роль юридической службы в механизме нормотворчества;

— устанавливают принципы организации систематизированного учета нормативных правовых актов в органах исполнительной власти;

— регулируют вопросы, связанные с распространением и усвоением в обществе правовой информации и решают ряд других вопросов.

Важными в этой связи представляются утвержденные Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации концепции и стратегии, определяющие основные цели, задачи и принципы государственной политики в соответствующих областях жизни на долгосрочную или среднесрочную перспективы.

Практика принятия таких документов в России уже имеет свою историю. В свое время были приняты Концепция развития ценных бумаг в Российской Федерации¹⁵, Основные положения региональной политики в Российской Федерации¹⁶, Концепция реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации¹⁷, Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации¹⁸ и др.

В настоящее время действуют Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹⁹, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации²⁰, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года²¹, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года²², Стратегия развития физической культуры и спорта на период до 2020 года²³, Стратегия развития финансового рынка Росийской Федерации на период до 2020 года²⁴, Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года²⁵, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года²⁶, Стратегия государственной национальной политики на период до 2025 года²⁷ и др.

Что касается сферы охраны правопопрядка, то нужно признать, что мы находимся лишь на начальном этапе активного внедрения здесь идей программного проектирования. В этой связи нами всецело поддерживаются предложения об ускорении принятия доктрин уголовной политики и концепций ее разновидностей: уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной и т. д.²⁸

Все документы стратегического действия, о которых шла речь выше, содержат, в том числе, указания на генеральные задачи по совершенствованию правового регулирования в определенных сферах.

Так, Концепцией социально-экономического развития конкретными ориентирами определены следующие темы:

— повышение качества законодательных норм и обеспечение максимального их исполнения в интересах борьбы с правовым нигилизмом;

— обеспечение согласованности положений проектов нормативных правовых актов с действующими предписаниями;

— ужесточение санкций за неисполнение законоположений в отношении представителей органов власти;

— обеспечение общественной поддержки на всех стадиях разработки и введения законодательных инициатив;

— осуществление мониторинга действия законодательства и ряд других.

В свою очередь, Стратегия национальной безопасности к приоритетам правового регулирования относит:

— дальнейшее развитие законодательства в интересах национальной безопасности, защиты прав человека;

— более активное использование правовых инструментов в обеспечении глобальной и региональной схемы международной безопасности;

— совершенствование нормативной базы по предупреждению и борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом;

— развитие законодательной базы в сфере инноваций и промышленной политики;

— государственное регулирование вопросов интеграции науки, оборудования и высокотехнологической промышленности;

— повышение эффективности юридического регулирования в области стандартизации, лицензирования, сертификации медицинских услуг, аккредитации медицинских и фармацевтических учреждений, обеспечения государственных гарантий по оказанию медицинской помощи и модернизации системы обязательного медицинского страхования;

— улучшение государственно-правового регулирования поддержки и развития национальных культур, толерантности и самоуважения;

— нормативное регулирование вопросов экологии, особенно в части оборота отходов неядерного топливного цикла.

6. В формировании правовой политики государства участвуют и федеральные органы исполнительной власти. Они:

— практически реализуют ее положения в своем нормотворчестве и деятельности подведомственных органов и подразделений;

— определяют задачи, направления и средства совершенствования правового регулирования в полномочных сферах деятельности;

— подготавливают предложения по корректировке действия правовой политики и докладывают их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

В отдельных государственных органах имеется определенный опыт подготовки концепций совершенствования правового регулирования.

В МВД России, например, было принято три такие концепции.

Первая Концепция по совершенствованию правового обеспечения деятельности системы МВД России, принятая в начале 1990-х гг. (утв. приказом МВД России от 23 сентября 1992 г. № 340), образовалась и выросла из политико-правовых условий становления государственного суверенитета. В России тогда резко стартовало движение по формированию правового государства, что и актуализировало создание новой законодательной базы функционирования органов внутренних дел.

Данный концептуальный документ был рассчитан на среднесрочную перспективу и содержал ряд важнейших задач, которые надо было решать в короткие сроки и прежде всего в области совершенствования правового регулирования. Требовалось сделать следующее:

— перейти преимущественно на российскую правовую базу деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

— охватить правовым регулированием, и прежде всего законами, основные стороны организации и деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

— создать надлежащие юридические основы взаимодействия с правоохранительными органами стран-участников СНГ;

— приступить к созданию системы обеспечения потребностей в правовом регулировании;

— разработать нормативные и методические основы правовой работы в ведомстве.

Справедливо будет отметить сегодня, что в основном поставленные задачи были решены. За пройденный период удалось создать собственную национальную правовую базу правоохранительной деятельности в целом и органов внутренних дел в частности. Принято в общей сложности около 500 законов федерального уровня и нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующих сферу внутренних дел, разработанных соответственно с участием специалистов министерства.

Вторая Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России принята в 1999 г. (приказ МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693) и была ориентирована на среднесрочную перспективу. В этот раз она содержала более мягкую, спокойную, но расширенную программу задач и мер по повышению роли правовых средств в деятельности органов внутренних дел и внутренних войск на период до 2006 г.

Так, в качестве приоритетных предметов правового регулирования в этом документе были обозначены следующие темы:

— обеспечение надежной личной и имущественной безопасности граждан;

— предупреждение и пресечение терроризма, экстремизма и вооруженной преступности;

— борьба с организованной и транснациональной преступностью;

— противодействие криминализации экономики и властных структур;

— обеспечение общественной безопасности в районах социальной и межнациональной напряженности;

— усиление контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотиков и оружия;

— борьба с новыми видами преступлений (в сфере экологии, экономики, интеллектуальной собственности, использования высоких технологий и т. п.).

Задачи, поставленные Концепцией 1999 г., были в основном решены. Нормативная правовая база деятельности органов внутренних дел и внутренних войск пополнилась 235 конституционными и федеральными законами, 117 указами Президента Российской Федерации, 296 нормативными актами Правительства Российской Федерации. Было издано свыше 3 тыс. ведомственных документов, из которых 348 прошли государственную регистрацию в Минюсте России.

Концепция конца 90-х гг., в отличие от предыдущей, значительно расширила сферу своего действия. С целью упрощения правовой работы и нормотворчества в частности впервые был поставлен вопрос создания автоматизированных систем сбора, накопления, хранения, обработки и поиска правовой информации. Правовые подразделения системы стали оснащаться электронно-вычислительной техникой. Только за период 2006—2008 гг. в правовые подразделения органов внутренних дел поставлено около 3 тыс. автоматизированных рабочих мест «Юрист», программно-технических комплексов «Мониторинг» и «Регион».

Процесс работы над совершенствованием нормативной базы сферы внутренних дел непрерывен, и громко сказать, бесконечен. И в рамках этого понимания уместным будет отметить, что в целях определения перспективных задач развития правовой деятельности МВД России, а также формирования единых подходов по вопросам выработки и реализации ведомственной правовой политики были утверждены Основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России на период до 2017 г. (в действие они введены приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 5).

Данный концептуальный документ рассчитан уже на длительный период и ориентирован на достижение качественно нового, более высокого уровня нормативного правового регулирования оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Базовая цель Основных направлений — создание более оптимальных правовых механизмов, обеспечивающих возможность эффективно решать оперативно-служебные и служебно-боевые задачи по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка в государстве и обществе²⁹.

Основные направления закрепили также новую идеологию организации ведомственного правового регулирования. Сегодня констатируется, что экстенсивный путь развития внутренней юридической базы исчерпал себя и в существующем нормативном массиве присутствует много узкотематических актов, наблюдается дублирование и противоречивость законоположений. В свое время в первичные акты было внесено немалое количество изменений, но изменений, нередко носящих так называемый косметический характер. Такая поверхностная работа в результате привела к тому, что сегодня действует значительное число распоряжений, указаний и писем, которые подправляют, корректируют, поднаправляют и подобъясняют ранее принятые неэффективные нормативные предписания. Безусловно, все это создает значительные трудности для правоприменителя в работе.

Поэтому на данном этапе становления правовой политики в сфере внутренних дел правоведы пришли к тому, что приоритетным значением должен обладать интенсивный путь развития ведомственного нормативного материала.

Для решения поставленной задачи в системе МВД России была осуществлена инвентаризация всей отраслевой правовой базы, в результате которой большое количество документов было признано недействительным. Выработан план подготовки комплексных, можно сказать консолидированных, нормативных актов. Все это, в свою очередь, должно позволить уменьшить объемы ведомственного норматива как минимум на четверть.

7. Вместе с тем необходимо отметить, что на сегодняшний день отсутствует официальная доктрина правовой политики страны в виде самостоятельного документа. Отдельные установки на развитие права обозначаются, но очень разрозненно, появляясь в различных документах, порой не увязанных между собой.

Также большим недочетом является тот факт, что по сей день не приняты концепции и программы, которые были бы направлены на совершенствование отдельных отраслей российского законодательства. На этот счет, правда, предложен ряд научных разработок, которые пока представляют собой лишь теоретический формат³⁰.

Однако очевидно, что в условиях формирования правового государства нужны прогрессивные идеи, юридические новации и современные механизмы правовой регуляции, а необходимость в развитии качественно обновленной правовой системы должна осознаваться в числе приоритетных задач.

Другими словами, пришло время задуматься над проблемой основания в России особенной правовой системы, отвечающей требованиям современности. И этот процесс без преувеличения должен стоять в ряду наиболее значимых, так как предполагает создание официальной государственной доктрины правовой политики в стране, которой ранее не существовало.

И здесь важно привлечь внимание к следующей проблеме.

8. Безусловно, основным субъектом формирования правовой политики является государство, его органы. Оно, будучи выразителем общих интересов, заинтересовано в разумном и рациональном использовании юридических средств. Но практика работы по созданию идеального права сделала очевидным тот факт, что правовая политика, как и политика в целом, несет в себе всегда идеологию групп, так сказать, коллективную заданность, стоящих у власти лиц и выражает их волю. И это есть ошибка. Важно, чтобы государственная правовая политика отвечала не групповым потребностям власть имущих, а объективно общечеловеческим ценностям. Необходимо, чтобы нормативное начало, выступая в роли воплощения идей правовой политики, служило обществу и людям, обеспечивало баланс интересов, как коллективов и групп, так и каждого, отдельно взятого индивида, защищало граждан от угнетения, произвола и несправедливости. Личность, общество и государство только тогда смогут гармонизировать свои ценностные ориентации, когда они начнут жить по объективному, а не по субъективному правовому велению. В этом состоит истина и правовой баланс данной триады.

Поэтому крайне важно, чтобы в формировании правовой политики принимали активное участие неполитизированные работники — представители юридической науки. Правовая политика должна иметь под собой прочную научную базу. Это обоснованно, так как именно юридическая наука разрабатывает идеологию права как социального института³¹.

Правовая политика формируется на основе познания объективных закономерностей и тенденций, присущих правовой материи. И здесь огромное значение имеет опора на такие учения о праве, в которых исследуются закономерности его возникновения и развития, изучаются правовые институты, суть и смысл субъективных прав и обязанностей, сила юридической ответственности, виды нормативных правовых актов и т. д.

§ 3. Норма права — исходный элемент права

1. Основой права, ее первичной структурной клеткой является норма права (правовая норма). Именно из норм права складываются различные нормативные правовые акты, институты, комплексы, отрасли и вся национальная и многонациональная правовая система. Нормы фактически образуют стержень всего юридического механизма, определяют его содержание.

В сути каждой из них фиксируется государственная воля. Через них достигаются благородные цели права, реализуются его регулятивная, воспитательная, информационная и охранительная функции. И именно с ними имеет дело каждый конкретный гражданин в процессе своей повседневной жизни, выбирая из общей совокупности свои исключительные права, обязанности, полномочия, необходимость ответственности, согласовывает с ними свое поведение.

Правовые нормы вынуждают участников гражданских отношений адаптировать свое поведение к требованиям государственной воли. Они определяют границы того пространства, в котором социальные субъекты могут быть активными или пассивными. Они блокируют деструктивное поведение людей, угрожающее цивилизованной жизнедеятельности страны. В этой связи правовые нормы являются мощным средством дозирования поведения людей.

2. Выступая в качестве основы права, нормы представляют собой некое правило, стандарт, образец, эталон поведения человека, оформленный по виду юридического предписания и адресованный всем субъектам правоотношений.

Суть и содержательная характеристика нормы права — это суть и содержательная характеристика самого права. Данное очевидно, ибо соотношение права и его нормы есть не что иное, как соотношение общего и отдельного. В этой связи последнее регулирует общественные отношения, обязательное для соблюдения, применения и исполнения, является формально определенным правилом.

Нормы права отличаются от иных социальных нормативов (норм морали, политики, религий, групповых (корпоративных) норм, традиций, деловых обыкновений и т. д.) и правовых установок (правовых обычаев, прецедентов, индивидуальных правовых предписаний и др.).

Разность касается способа установления, характера действия, содержания, последствий неисполнения нормы права, ее формы и источников.

Принимаются и санкционируются правовые нормы государством, точнее, органом его власти и уполномоченными чиновниками. Ими же отменяются либо изменяются. В строго определенных случаях правовые нормы могут устанавливаться на референдуме.

Специфическими признаками характера правовых норм является их общеобязательность (неперсонифицированность) и неоднократность применения³².

Правовая норма содержит в себе равную дозволенность поведения определенных участников общественных отношений, которая предъявляется к неопределенному кругу лиц, органов и организаций, исключая индивидуальную определенность субъектов. Здесь же не имеет значения национальность, вероисповедание, социальное положение, место жительства и другие подобные обстоятельства.

Неоднократность применения норм права означает, что они включаются в действие каждый раз, когда возникает обстоятельная необходимость, ими предусмотренная.

Названные два признака едины и неразделимы. Но определяющая роль отведена свойству неоднократности, поскольку нормы права могут касаться конкретных органов, подразделений, организаций, должностных лиц, на которых возложены права и обязанности, реализуемые ими на постоянной основе.

Значимо и особенно в правовых нормах содержание. Оно состоит из предписания, которое наделяет субъектов дееспособностью, правами и обязанностями, определяет границы действия права (его соблюдения, исполнения, использования и применения), возлагает на правоприменителей определенную меру ответственности.

Юридическая сила нормы заключается в том, что она порождает последствия, содержит меру воздействия за неисполнение правил, установленных в ней. Именно правовые нормы определяют пределы обязанного и возможного поведения людей, их коллективов, объединений, других участников общественных отношений.

В силу специфичной роли, что крайне важно для нормотворчества, содержание нормы должно быть доступным и позволять субъектам правоотношений понимать свои права, обязанности и ответственность, чтобы однозначно трактовать поведение. Суть нормы должна обладать высокой степенью конкретности, при этом не быть казуистичной. Но современное развитие права свидетельствует как раз об обратном. Улучшение качества юридического регулирования сегодня увязывается с некоторым абстрагированием понятий, с формулированием более общих правил соблюдения законности, создавая тем самым простор для свободы поведения личности. В нашем случае речь идет об ослаблении конкретности языка долженствования (прав, обязанностей, запретов).

Одним из характерных свойств правовой нормы является ее текстовая (словесно-знаковая) форма строения, которая позволяет достигать определенности ее содержания, обеспечивая доступность и обозримость ее восприятия. В словесно-знаковой форме, формализовавшись в соответствующем источнике права, распоряжения правовой нормы приобретают характер правового предписания³³.

3. Правовая норма имеет довольно сложную структуру, так как отсутствует универсальный способ ее построения. При этом справедливо будет заметить, что в нем и нет необходимости.

Классический вариант включает в себя три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза содержит условия, при которых применяются предписания, диспозиция раскрывает само правило поведения, закрепляет позитивные права и обязанности субъектов права. Санкция — это те юридические последствия, которые наступают при нарушении установленных правил (диспозиции) или несоблюдении условий их применения (гипотезы). Они могут выражаться в лишении субъекта определенного правового статуса, в возложении на него особых обременений (лишение свободы, штрафы и т. д.) либо во властном осуждении неправомерных действий. Санкции не категоричны в своем применении и могут носить как карательный, так и восстановительный характер (например, отмена юридического акта, взыскание долга, возмещение ущерба и т. д.).

Описанная структура правовой нормы имеет принципиальное значение для конструирования последней. Названные три части не всегда содержатся в одной статье или пункте нормативного правового акта. Это был бы идеальный вариант. Чаще всего обязательные элементы нормы находятся в текстах разных правовых документов. Так, одна статья или пункт может включать несколько правовых норм, а санкции, содержащиеся в одном юридическом акте, могут обслуживать диспозиции, имеющиеся в разных правовых документах.

Поэтому необходимо отметить, что норма права и статья (пункт) нормативного правового акта — это понятия не тождественные. Первая может быть нелаконичной и рассосредоточенной по нескольким правовым документам, в связи с чем к нормативному правовому акту предъявляются дополнительные требования, согласно которым он должен выписать все три части нормы, логически увязать их между собой, дать при необходимости соответствующую отсылку.

Для наглядности приведем пример, связанный с возможностью применения сотрудниками полиции силы, определенной Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «О полиции»³⁴ (далее — Закон «О полиции»).

Наличие права использования силовых методов работы закреплено в части первой статьи 18 Закона «О полиции», в которой сказано: «Сотрудник полиции имеет право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения...» — это диспозиция.

При этом законоположением данной статьи, а также ст. 19—23 предусмотрены условия, ограничивающие возможность применения беспредельной силы. А именно, требуется предупредить объект о намерении использования против него силы, стремиться к минимальному ущербу и обязательно обеспечивать помощь пострадавшим и т. д. — это гипотеза.

Часть 8 ст. 18 того же Закона «О полиции» предупреждает о санкциях за превышение полицейско-должностных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации. В свою очередь, виды юридических последствий отображены в законодательстве о прохождении службы в органах внутренних дел, в гражданском и уголовном законопредписаниях.

4. Вопрос о выделении видов правовых норм не имеет единообразного ответа, поэтому они могут быть систематизированы по различным критериям. Мы же рассмотрим те классификации, которые имеют наибольшее значение для нормотворчества.

По характеру содержащихся предписаний правовые нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Управомочивающие нормы определяют рамки дозволенного поведения субъектов, наделяя их правами. Образцами таких норм могут служить положения ст. 13 Закона «О полиции», которая содержит перечень правомочий полиции.

Обязывающие нормы носят характер долженствований, закрепляют требования к субъектам, предписывают им действовать в соответствии с установками данного требования. В названном выше Законе такие нормы систематизированы в ст. 12, которая так и именуется — «Обязанности полиции».

Запрещающие нормы делают акцент на действиях субъекта, которые непозволительно совершать, определяют запреты («запрещается», «не вправе», «не допускается» и т. д.).

Так, части 5 и 6 ст. 23 Закона «О полиции» содержат запреты на применение сотрудниками полиции огнестрельного оружия в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику, а также при значительном скоплении граждан, если в результате его применения могут пострадать случайные лица. Исключение из этих правил допускается, если женщины, инвалиды и несовершеннолетние оказывают вооруженное сопротивление либо совершают вооруженное или групповое нападение, подвергая риску жизнь и здоровье граждан или сотрудника полиции.

5. В зависимости от меры дозволенного правовые нормы подразделяются на диспозитивные и императивные.

Диспозитивные нормы предоставляют достаточно большую возможность независимости поведения людей, позволяют участникам общественных отношений по собственному усмотрению распоряжаться своими правами, разумеется, учитывая рамки общих правовых ограничений.

Например, превышение установленной скорости движения на величину более 80 км/ч влечет наложение административного штрафа в размере 5 тыс. руб. или лишение права управления транспортными средствами на срок шесть месяцев (ч. 5 ст. 12.9 КоАП РФ). Очевидна вариантность санкций и, следовательно, альтернативность — свобода действий по выбору наказания.

Для императивных же норм присуща категоричность предписания, которая требует от субъекта действовать одновекторно, сообразно установленным образом и не иначе.

И здесь в качестве примера приведем ч. 2 ст. 12.9 КоАП РФ. В соответствии с ней превышение скорости движения транспортного средства на величину более 20 км/ч, но не более 40 км/ч влечет для водителя штраф в размере 500 руб. В данном случае у сотрудника ГИБДД выбор отсутствует. К виновному водителю может быть применена санкция лишь в виде штрафа и только в размере 500 руб.

6. По степени определенности правил, содержащихся в нормах, их можно подразделить на абсолютно определенные, определенные, бланкетные и отсылочные.

Нормы с абсолютно определенными обязательными элементами (диспозициями, гипотезами, санкциями) содержат исчерпывающий перечень правил поведения, прав, обязанностей сторон и условий их реализации. Для примера вернемся к положениям ст. 23 Закона «О полиции», в которой основания и условия применения сотрудником полиции оружия более чем четко прописаны и расширению не подлежат.

Нормы с относительно определенной диспозицией предоставляют участникам общественных отношений некоторую свободу поведения в рамках установленных ограничений. Возьмем примеры из конкретных жизненных ситуаций. Статья 15 ГК РФ определяет, что собственник может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, при этом имеет возможность и не пользоваться данным ему правом (правда, оговорено: если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере).

Возможность выбора по обжалованию действий (бездействия) сотрудника полиции, нарушившего права и законные интересы, предоставляет гражданину, муниципальному и государственному органу, общественному объединению, религиозной и иной организации статья 53 Закона «О полиции» — в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры либо в суд.

Бланкетная норма, в отличие от двух предыдущих, не раскрывает содержания правила поведения. Обозначив его, она отсылает субъекта к другим правовым актам для уяснения. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»³⁵ Правительство Российской Федерации утверждает Правила дорожного движения, действующие на всей территории Российской Федерации. Такие Правила были утверждены постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090³⁶.

Отсылочные нормы, в свою очередь, отличаются от бланкетных тем, что адресуют правоприменителя к правовым нормам, находящимся в том же документе, но в другой его части. Например, специальные средства, указанные в ч.2 ст. 21 Закона «О полиции» применяются в случаях, предусмотренных ч. 1 этой статьи, либо не применяются в случаях, предусмотренных ст. 22 названного Закона.

7. В зависимости от действия в пространстве существует подразделение на нормы, действующие в масштабе: а) всей страны; б) территории субъекта Российской Федерации; в) федерального органа исполнительной власти; г) территории муниципального образования; д) отдельной организации (так называемые локальные акты).

На территорию всей страны распространяется юридическая сила федеральных законов. По аналогии работают нормы субъекта Российской Федерации, которые ограничиваются в своем действии лишь пределами соответствующего региона.

8. По кругу лиц правовые нормы подразделяются на универсальные (общие, обращенные в равной мере к каждому субъекту права) и относительно определенные (имеющие своим объектом отдельные группы лиц, социальные общности, коллективы).

Примером могут служить нормативные предписания федеральных органов исполнительной власти, которые обязательны прежде всего для государственных служащих и работников. Но по определенным вопросам их действие может распространяться и на других граждан, независимо от их принадлежности к той или иной социальной группе, к тому или иному коллективу.

9. Классификация по сроку действия позволяет различать нормы постоянные и временные.

Постоянные нормы бессрочны. Они обладают юридической силой до тех пор, пока в установленном порядке не будут признаны недействующими или измененными, — к примеру, многие нормы Основ законодательства Российской Федерации о нотариате действуют в неизменном виде с 1993 г. Здесь уместно было бы отметить, что долговечными являются только те нормы права, которые грамотно прописаны в законоположении, аналитичны в своем происхождении и изначально заданы с учетом перспектив развития общества.

Временными нормами являются соответственно те, которые ограничены сроком действия, указанным, как правило, в самом нормативном правовом акте (например, один год). В ином случае эти нормы действуют до наступления конкретного события или ограничены рамками иных условий.

Необходимость во временной норме появляется тогда, когда на этапе разработки предписания не представляется возможным предусмотреть все варианты последствий применения новой юридической модели общественных связей и имеются сомнения относительно правильности избранных путей их правового регулирования. Помимо возможности выработки оптимальных конструкций норм данный прием позволяет выявить и пробелы в предложенном варианте правового поведения.

Применяя на практике подобные нормы-фильтры, необходимо помнить, что они не должны действовать дольше назначенного срока. К сожалению, разработчики порой игнорируют это правило, и, так сказать, «полузаконный» норматив продолжает действовать годами.

10. По времени вступления в силу, а данный критерий имеет глобальный практический смысл для нормотворчества, правовые нормы можно подразделить на вступающие в силу вместе с правовым актом, на отлагательные и имеющие обратную силу.

Нормы первой группы обретают юридический статус автоматически и одновременно с правовым источником, в котором установлены. Так, федеральные законы вступают в действие по истечении десяти дней после дня их опубликования. Такие нормативные документы, как указы Президента Российской Федерации, носящие открытый характер и затрагивающие права и свободы граждан, обретают юридическую силу по истечении семи дней после дня их первого официального обнародования в средствах массовой информации либо иных официальных источниках.

Отлагательные нормы интересны тем, что сроки вступления в силу юридического акта и отдельных его норм могут не совпадать, так как начало их непосредственного действия четко указано в самом правовом акте.

Нормы обратной силы тоже своеобразны, потому как распространяют свою акцию на правоотношения, которые возникли еще до их принятия. Например, «задним числом» часто вводятся разного рода меры стимулирующего характера.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2013 г. Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ было дополнено п. 2.1, в соответствии с которым денежное довольствие сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в органах наркоконтроля, обеспечение жилыми помещениями и медицинское обеспечение сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах наркоконтроля, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также предоставление им иных социальных гарантий осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2013 г.³⁷

Но наряду с этим с 1 января 2013 г. вступили в действие и другие положения названного Указа, в том числе относительно личного поручительства, ротации руководящих кадров, времени нахождения в резерве, что, конечно, юридически вряд ли корректно.

11. Для организаций нормотворческой деятельности большое значение имеет деление правовых норм на первоначальные и производные.

Первоначальные нормы называются базовыми. Это, как правило, законодательные нормы, которые определяют исходные правила, имеющие значение для последующего регулирования общественных отношений.

Производные нормы уточняют и конкретизируют исходные положения, регулируют в границах общего законопредписания частные, конкретные вопросы. Это в основной массе нормы подзаконных актов, правила меньшей юридической силы.

В тесной связи с предыдущей квалификацией в юриспруденции существует разделение правовых норм на основные и вспомогательные.

Основные нормы — это нормы, которые устанавливают сами правила поведения и в этой связи непосредственно регулируют взаимоотношения субъектов права.

Вспомогательные нормы действуют в тесном сочетании с основными и носят дополнительный, прикладной характер. Таковыми, к примеру, являются нормы, отменяющие или изменяющие ранее действовавшие законодательные правила. К этой же группе относятся веления, позволяющие юридическому документу влиять на ту область правоотношений, которая изначально не была предметом правовой установки этого акта.

12. Для большего порядка, целей учета, систематизации и грамотного, ясного толкования имеет значение градация норм по тематическим отраслям права. Другими словами, они подразделяются на нормы государственного, административного, гражданского, уголовного права и т. д.

Этому же назначению в структуре правовых нормативов служит выделение норм материального и процессуального права.

Материальные нормы устанавливают само содержание прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений. К примеру, это нормы гражданского и уголовного права.

Процессуальные нормы обслуживают материальные. Они определяют процедуру реализации прав и обязанностей, назначают меры ответственности за их нарушение. Это могут быть нормы гражданско-процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального права и т. д.

13. Нормы права могут подразделяться и на основании иных критериев.

Для того чтобы безошибочно определить цель, содержание и форму нормотворческой деятельности, их можно упорядочить в зависимости от источника права, в котором они описаны (см. § 4 настоящей главы).

В соответствии со средствами правового регулирования выделяют нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-дефиниции, нормы-дозволения, нормы-запреты, нормы-рекомендации, нормы-стимулы и др.

Рассмотрим деление норм по способу правового регулирования на примере Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях»³⁸. Так, ст. 2 этого Закона — яркий пример норм-дефиниций, ст. 3 — безусловно нормы-принципы, ст. 6 содержит нормы-дозволения и обязывающие нормы и так далее по аналогии касательно как данного закона, так и иных нормативных правовых актов.

Но и этим классификационная система правовых норм не ограничивается. Очень важным для удобства применения любых предписаний на практике является их разделение по характеру регулируемых общественных отношений. Одни нормы связаны с экономикой, другие — с государственным устройством, третьи — с социальной сферой, четвертые — с правоохраной и т. д. Мало того, внутри более крупных систематизаций можно выделить частные комплексы норм.

§ 4. Нормативные правовые акты — основной источник норм права

1. Источниками правовых норм выступают их реальные образы, представленные в виде определенных юридических документов. К таким формальным (юридическим) документам, в которых излагаются нормы права, относятся: нормативные договоры, правовые акты органов местного самоуправления, правовые акты органов судебной власти, нормативные правовые акты³⁹.

Нормативные договоры представляют собой юридические соглашения между людьми, организациями, государственными органами и государствами. Их основная цель — сбалансировать интересы субъектов права, установить взаимные права, обязанность и ответственность. Видами нормативных договоров являются: международные (межгосударственные, межправительственные и межведомственные), внутригосударственные, административные, гражданско-правовые и трудовые (служебные)⁴⁰.

Муниципальные правовые акты издаются органами местного самоуправления (администрациями городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов, муниципальных образований и т. д.). Их правотворческие полномочия закреплены в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴¹.

Издаваемые муниципальной властью правовые акты (например, распоряжения или постановления главы городского муниципального округа) направлены на регулирование вопросов местного значения и решение задач, поставленных перед органами местного самоуправления с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций. При этом они могут приниматься и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, официально переданных той или иной местной власти. По своей сути муниципальное право — это то право, которое законодательно вручено государственной властью властям местного самоуправления.

Правовые акты органов судебной власти выступают источниками права постольку, поскольку они создают, изменяют или отменяют правовые нормы (первичное судебное нормотворчество) либо дают толкование (уточнение и развитие) положений закона (вторичное судебное нормотворчество)⁴².

Основным же источником норм права выступают нормативные правовые акты. Они имеют определяющую, генеральную роль для всей системы права. Право обычно и воспринимают как систему действующих нормативных правовых актов, а нормотворчество рассматривается как деятельность по их подготовке и изданию.

2. Нормативные правовые акты — это общепринятая повсеместно действующая форма государственного волеизъявления, выраженная в формате официально принятого юридического акта государственной власти, посредством которого государство выражает всеобщий социальный нормативный интерес.

Нормативные правовые акты занимают ключевое место в правовом пространстве любого общества. Сложна, но эффективна их система, которая задает законный строй общественной жизни в стране, упорядочивает социальные связи во времени, в пространстве и по кругу лиц. В законодательных и других нормативных документах локализуются и уточняются все юридические предписания. Здесь они приобретают определенность, строгость и согласованность между собой. Благодаря этому обеспечивается относительная стабильность общественных отношений, облегчается толкование и систематизация правовых норм всей законодательной базы. Конкретизируется и упрочняется контроль над соблюдением, применением и исполнением нормативных регуляторов.

Нормативный правовой акт представляет собой официальный письменный документ государства, отвечающий определенным требованиям его выработки и согласования, принятый в установленном законом порядке. Его текст является своеобразной формой языкового выражения правовой концепции власти, которая, в свою очередь, санкционирована государством.

Высказаны различные взгляды на понятие нормативных правовых актов, их сущность и свойства⁴³, в том числе и в оригинальных документах органов законодательной и судебной власти.

Так, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в своем постановлении от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» дает следующее определение нормативного правового акта: «Это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».

Верховный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации» нормативный правовой акт определил как изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Синтезируя формулировки дефиниций, можно выделить пять основных признаков нормативных правовых актов:

1) нормативность, т. е. содержание определенных правил поведения, конкретных норм права;

2) относительная постоянность действия, зафиксированных в них правовых предписаний, рассчитанных не на какую-то отдельную социальную ситуацию, а на тот или иной тематический ряд случаев, вид и род обстоятельств, повторяющихся в природе вследствие типичных общественных отношений;

3) общеобязательность, т. е. нормы ориентированы не на конкретных персоналий, а на относительно неопределенный, абстрактный круг лиц;

4) формальная определенность, другими словами, это акты, принятые в установленном законом порядке и изложенные в официально утвержденной, определенной форме;

5) государственно-властный характер, что означает принятие нормативного правового акта органами государственной власти, должностными лицами, уполномоченными на нормотворческую деятельность.

3. Если квалифицировать все многообразие нормативных правовых актов по юридической силе, то их можно разделить на три группы: конституционные акты, законы и подзаконные акты.

Конституционные акты — это акты высшей юридической силы. Они содержат свод основных правил жизни страны либо субъекта Российской Федерации. К ним относятся Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации и уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения.

Особое место в правовой системе занимает Конституция Российской Федерации. Это, по сути, Основной закон страны (закон законов), самый главный юридический регулятор и правовой контролер.

В Конституции Российской Федерации:

— закреплены основы конституционного и экономического строя государства;

— установлены важнейшие правила поведения всех участников общественных отношений;

— зафиксированы основные права и свободы человека и гражданина;

— определено федеративное устройство страны;

— обозначена система органов государственной власти и местного самоуправления;

— очерчены основные полномочия главы государства, парламента и правительства страны, высших органов судебной власти и решены некоторые другие вопросы.

Основной закон страны имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации — это нормативные правовые акты высшей юридической силы в механизме регионального (субъектного) правового регулирования. Ими определяются основополагающие моменты жизни субъекта Российской Федерации. В каждом субъекте существует своя, особая процедура принятия таких актов.

4. Законы после конституционных актов обладают высшей юридической силой среди других нормативных правовых актов. Ими регулируются наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, имеющие основополагающее значение для жизнедеятельности. В них содержатся нормы общего характера, которые имеют стержневое значение для всего механизма правового регулирования.

В свою очередь, законы подразделяются на законы Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации.

Законы Российской Федерации делятся на федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы — высшие по юридической силе нормативные правовые акты государства после Конституции. Они принимаются только по вопросам, которые прямо предусмотрены Основным законом России (ст. 56, 65, 70, 84, 87, 88, 103, 114, 128). В частности, ими установлены:

— порядок деятельности Правительства Российской Федерации⁴⁴;

— система и правовое положение судебных органов⁴⁵;

— правовое положение Уполномоченного по правам человека⁴⁶;

— основания и порядок введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации и в отдельных ее местностях⁴⁷;

— основания и порядок введения военного положения⁴⁸;

— описание и порядок официального использования государственной символики (флага и герба)⁴⁹;

— порядок проведения референдума⁵⁰;

— порядок принятия в Российской Федерации и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации⁵¹.

Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Ими регулируются наиболее важные вопросы, касающиеся политической сферы жизни общества, экономического развития, социально-культурной области, природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, обороны и безопасности, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и других аспектов внутренней и внешней политики государства.

Разновидностью федеральных законов являются кодексы. Они представляют собой своды законодательных актов, объединяющих правовые нормы, относящиеся к определенной, тематической отрасли права. На сегодня приняты следующие кодексы: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Водный кодекс Российской Федерации; Воздушный кодекс Российской Федерации; Градостроительный кодекс Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации; Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации; Лесной кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Таможенный кодекс Российской Федерации; Трудовой кодекс Российской Федерации; Уголовный кодекс Российской Федерации; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации; Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации регулируют наиболее значимые вопросы жилищной, социальной и культурной жизни региона, природопользования, налогообложения, обеспечения общественной безопасности и т. д. Принимаются они по темам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам собственного ведения.

Действие субъектов нормативных актов распространяется только на территорию соответствующего региона. Они должны согласовываться с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Во многих субъектах России приняты кодифицированные акты. Так, в городе Москве есть Избирательный кодекс, Градостроительный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях. В Республике Татарстан — Земельный, Бюджетный, Экологический, Избирательный, Семейный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Кодекс о муниципальной службе. В Свердловской области — Избирательный кодекс, Административный кодекс.

5. Подзаконные акты издаются в соответствии, на основе и во исполнение нормативов высшей юридической силы, а именно федеральных конституционных и федеральных законов России, иных юридических документов. Это акты — конкретизаторы тех предписаний, которые регулируют отдельные виды общественных отношений.

Подзаконное регулирование ориентировано преимущественно на решение специальных, частных вопросов правовой регламентации. Дело в том, что сам закон, устанавливая права, свободы, обязанности и ответственность субъектов, часто не предусматривает механизма реализации этих обязательных установок. В практическое действие его приводят именно подзаконные акты. Без них сегодняшнюю правовую основу человеческой деятельности представить невозможно.

В России исстари сложилась определенная традиция законотворчества, при которой общий закон в своем действии порождает порой десятки подзаконных актов-помощников. Во многом объясняется это тем, что основная нагрузка по реализации и защите прав и свобод граждан, обеспечению правопорядка в стране приходится на органы исполнительной власти. Для того чтобы работа их была эффективной, требуется такая правовая оснастка, которая была бы максимально детальной, дробной, так сказать, предусматривающей все случаи жизни. Это для норматива очень громоздкая надстройка. Но нет худа без добра, и, с другой стороны, подзаконное правовое регулирование позволяет разгрузить акты высшей юридической силы от технологических деталей, присущих только одним областям жизнедеятельности. К сожалению, пока между этими противоречивыми моментами не найдена точка гармонизации и не существует основы для правового баланса.

Подзаконные акты, исполняя свою регулятивную функцию, обеспечивают своевременность правового реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни. По сравнению с законами они принимаются гораздо быстрее, оперативно могут быть скорректированы или признаны утратившими силу.

В связи с этим на сегодняшнем этапе развития общества действие подзаконных предписаний является необходимым и полезным. Разумеется, этот процесс должен осуществляться в разумных пределах, а соответствующие документы должны полностью соответствовать актам высшей юридической силы.

Особенной чертой подзаконных актов по сравнению с законами является то, что их содержание зачастую шире, чем система правовых норм, содержащихся в них. В подзаконных актах, в частности, ведомственных, присутствуют часто преамбулы, индивидуализированные правила и другие положения, связанные с правовыми нормами, но не являющиеся таковыми по сути. Поэтому подзаконный акт — это синтез собственно правовых норм и других велений, и это необходимо учитывать в нормотворческой деятельности⁵².

6. Видами таких подзаконных актов являются следующие:

— нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

— нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

— нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (ведомственные нормативные правовые акты);

— нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— нормативные правовые акты конкретных государственных органов и учреждений (локальные нормативные правовые акты).

По форме подзаконные акты весьма многообразны: указы, постановления, распоряжения, приказы, правила, инструкции, наставления, положения, руководства, административные регламенты и т. д.

Вместе с тем нормотворческая практика пошла по пути, когда каждый субъект подзаконного нормотворчества имеет один-два вида нормативного акта, которым утверждаются и вводятся в действие все другие виды документов-регуляторов.

При этом юридическая сила правовых норм, содержащихся и в тех и в других актах (приложениях) одинакова.

Таковыми являются, в частности, указ (Президента Российской Федерации, президента республики), постановление (Правительства Российской Федерации) и приказ (федерального органа исполнительной власти, в организации).

За счет этого упрощается учет нормативной базы, облегчается пользование правовыми документами, проще проводится их систематизация. В ином случае существует риск создания ситуации, при которой будут действовать несколько разрозненных нормативных актов, по сути регулирующих один и тот же правовой предмет.

7. Весь нормативный массив может быть систематизирован по разным критериям. Для целей нормотворческой деятельности актуальны следующие его классификации.

Прежде всего — деление правовых актов в зависимости от действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

По действию во времени нормативные правовые акты подразделяются на акты, которые вступают в силу:

1) с момента издания;

2) со времени, указанного в самом нормативном правовом акте;

3) по истечении определенного срока после их опубликования.

По общему правилу нормативные правовые акты не имеют обратной силы и не могут распространяться на правоотношения, которые существовали до их принятия. Но обратную силу имеют законы, устраняющие или смягчающие уголовную и административную ответственность, а также нормы, применяемые в гражданском, трудовом и некоторых других отраслях права.

По действию в пространстве среди правовых актов выделяются те, которые распространяют свое действие:

1) на территории всей страны;

2) на определенной ее части.

Так, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты федеральных органов государственной власти действуют, как правило, на всей территории Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации только на территории республик, краев, простых областей, автономных областей и автономных округов.

В то же время нормативные правовые акты общегосударственного уровня также могут действовать лишь на определенной части страны. Например, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», устанавливающий особый правовой режим, действует только в тех местностях, в границах которых объявлено чрезвычайное положение.

Действуя по кругу лиц, нормативные правовые акты могут быть: 1) обязательными для всех субъектов права, находящихся в пределах соответствующей территории, — граждан, должностных лиц, государственных органов, учреждений и организаций; 2) адресованными только специальному кругу лиц — например, только гражданам или лишь работникам соответствующей сферы деятельности (ведомственные правовые акты) либо работникам организаций (локальные правовые акты).

По территориальному признаку норматив делится на акты: действующие на всей территории страны (абсолютное большинство федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации); действующие на территории субъекта Российской Федерации (законы и иные акты отдельного субъекта Российской Федерации); действующие в масштабе федерального органа государственной власти (акты федеральных органов государственной власти); функционирующие в рамках конкретного органа или организации (локальные акты руководителей).

По функциональной роли в механизме правового регулирования предопределяются исходные (первичные) и производные (вторичные) разновидности нормативных актов.

Первые занимают высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов. Их видовым признаком являются форма абстрагирования и общий характер содержащихся в них предписаний. Это прежде всего федеральные законы.

Вторые — ведомственные, издаются на основе и во исполнение вышестоящих актов, призваны конкретизировать и развивать их положения.

По сроку действия нормопредписания могут быть рассчитаны на неопределенный и временной период существования. Что касается последних, то окончание их службы связано с относительно определенным временем или наступлением каких-либо обозначенных в законе событий.

По степени открытости нормативные акты подразделяются на: а) открытые (доступные для всеобщего пользования); б) ограниченного пользования (доступные для ограниченного круга лиц). В последнем случае речь идет только о подзаконных актах. Здесь большую роль играют ограничительные грифы. Так, существуют три степени сведений секретности сведений, составляющих государственную тайну: «Особой важности», «Совершенно секретно», «Секретно»⁵³.

К сведениям особой важности относятся сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

Совершенно секретные сведения составляют сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей.

К секретным сведениям следует относить все иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну. Ущербом безопасности Российской Федерации в этом случае считается ущерб, нанесенный интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной области деятельности⁵⁴.

Кроме того, существует гриф конфиденциальности «Для служебного пользования», который ставится на документы, содержащие информацию ограниченного распространения в организациях⁵⁵.

Степень открытости или закрытости нормативного документа определяется его разработчиком, или, как принято говорить, исполнителем. При статусе секретности учитываются важность содержащихся сведений, характер и размер ущерба, который может быть нанесен в результате их разглашения или утраты.

Глава II.
НОРМОТВОРЧЕСТВО И НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие нормотворчества и нормотворческой деятельности

1. В теории права для обозначения процессов, связанных с созданием правовых норм и нормативных правовых актов как их источников, используется три основных понятия — правообразование, правотворчество и нормотворчество⁵⁶.

Правообразование понимается как естественно-социальный процесс формирования правовых норм.

Термин «правотворчество» обычно употребляется для обозначения общего процесса принятия правовых актов независимо от их вида. В этой связи в правотворчестве можно выделить такие его виды, как нормотворчество (принятие нормативных правовых актов), правотворчество органов местного самоуправления, договорное правотворчество (заключение договоров), судебное правотворчество (принятие судебных актов), индивидуальное правотворчество (принятие индивидуальных правовых актов) и др.

В то же время во многих работах и часто в законодательстве данные понятия используются в качестве синонимов. Каких-либо особых различий между ними не проводится.

В нашей работе понятие «нормотворчество» применяется в значении разработки и принятия именно нормативных правовых актов.

2. Нормотворчество — объективно востребованный атрибут государственно-организованного общества. Оно порождено естественными социальными потребностями в урегулировании практически всех сфер жизнедеятельности людей, обусловлено закономерностями исторического развития человеческого бытия, детерминировано правовой политикой государства и международного сообщества.

Целью нормотворчества всегда является совершенствование правовой регламентации существующих общественных отношений, направленное на их эффективное развитие, на поиск правовой гармонии и обеспечение согласованности социальных интересов. Все это достигается никак иначе, как посредством создания, изменения либо прекращения действия определенных общеобязательных правил поведения.

Основным смыслом нормотворчества является формирование источников права, а результатом — изданные нормативные акты.

Поэтому нормотворческая деятельность зачастую отождествляется с работой по подготовке правовых актов и последующему их принятию. Данный подход справедлив в том случае, когда юридический документ выступает как источник, содержащий исключительно правовые нормы. Но так бывает не всегда. Порой в нем находятся и ненормативные предписания, положения, хотя и носящие правовой характер, но не являющиеся нормами права в том понимании, о котором мы говорили в предыдущем параграфе.

Названное обстоятельство дает основание говорить о нормотворчестве в собственном понимании и в широком смысле слова⁵⁷.

3. Нормотворчество является системообразующим фактором в механизме правовой регуляции жизни общества. Это некая движущая сила динамики развития права и источник постоянной корректировки масштабов и характера непосредственно правового регулирования общественных отношений. С другой стороны, нормотворчество, можно сказать, обладает функциями примирения в тех случаях, когда возникают конфликты интересов между различными индивидами, появляются коллизии в социально-экономических отношениях субъектов права, в группах населения, между государством и обществом, в результате чего становится возможной гармонизация их сосуществования.

Безусловным является тот факт, что через нормотворчество, в процессе его и благодаря ему государственная воля получает свое социально-формальное закрепление. А вследствие этого приобретает характер обязательности для участников правоотношений. Иными словами, нормотворчество является мостиком через реку взаимоотношений государства и общества, соединяющим державное волеизъявление и упорядоченность конкретных действий людей по его воплощению в жизнь.

4. Содержанием нормотворчества является деятельность государства, которая завершает процесс формирования права. В этом смысле нормативный процесс предстает как вид юридической деятельности, как особая форма проявления активности государства по отношению к правовой действительности⁵⁸. Суть такого взаимоотношения состоит в преобразовании правовой материи путем непрерывного ее усовершенствования в интересах и с учетом общественных потребностей.

Но понятия «нормотворчество» и «нормотворческая деятельность» не тождественны, хотя во многом и близки. В ходе первого издается нормативный правовой акт. В рамках второго может выполняться более широкая работа, связанная с подготовкой проектов нескольких нормативных документов. По всему видно, что нормотворческая деятельность — более развернутое понятие, чем чистое нормотворчество.

И тем и другим видом правового творчества занимаются государственные органы и различные должностные лица, полномочия которых в этой области закреплены в соответствующих регламентах. В нормотворческий процесс неизбежно вовлечены все властные учреждения, вот только степень их участия довольно различна.

Так, федеральное министерство в рамках своей обычной практики может разработать проект правительственного постановления, но принимать его будет уже само Правительство Российской Федерации. Хотя это не умаляет роли министерства как участника процесса создания норм права, которое провело основной объем правотворческой работы по данному подзаконному акту.

В этой связи нужно различать понятия «субъекты нормотворчества» и «участники нормотворческого процесса».

Субъектами нормотворчества являются органы государственной власти и должностные лица, которым предоставлено полномочие принимать (издавать) нормативные акты, а равно отдано право выступать с официальной нормотворческой инициативой.

Так, к субъектам нормотворческого и, в частности, законотворческого процесса также относятся органы законодательной (представительной) власти. В них непосредственно вносятся законопроекты, и они являются основным участником законодательной деятельности, рассматривая законопроект, корректируя, принимая или отклоняя его.

Участниками нормотворческого процесса являются иные органы, организации и должностные лица. Это те субъекты права, которые разрабатывают проекты нормативных документов, обсуждают и согласовывают их, дают экспертное заключение и т. д. В выработке проектов правовых решений активное участие принимают политические партии, научные, экспертные и информационные организации, «лоббистские» группы и др.

В практике законотворческого процесса федеральному министерству отводится также роль участника, но никак не субъекта законотворчества.

Но в пределах осуществления собственного правового регулирования федеральное министерство является полноценным субъектом нормотворчества.

Право на нормотворчество — важнейший элемент компетенции любого государственного органа. Он характеризует его властную природу. Позволяет участвовать в допустимых пределах в общегосударственном нормотворчестве. При этом объемы данной компетенции разнятся в зависимости от вида государственного органа и его уровня.

5. Как вид государственной деятельности нормотворчество носит организующе-регулирующий характер воздействия на общественную систему. Нормотворчество органически вплетено в процесс государственного управления и, в частности, в содержание его функции регулирования. В этой связи ему присущи все свойства государственного управления⁵⁹.

Нормотворчество, будучи разновидностью государственной деятельности, соединяет в себе теоретические и практические элементы. Идеальная (модель нормы — мысли) и материальная (оформление текстов нормативного правового акта) формы здесь переплетаются. Однако по сравнению с другими видами правовой регуляции в нормотворчестве особое значение имеет именно творческое начало, познавательный труд, научный поиск. Это дает основание отдельным авторам рассматривать нормотворчество как особый вид вненаучного знания⁶⁰, как разновидность социальной инженерии⁶¹.

В ходе этого творческого процесса должно строго соблюдаться выполнение двух основных задач. Первая — задача-минимум — создание самого правового акта, в котором прописывается новая норма. Задача-максимум — организация соответствующей сферы (области) общественных отношений, установление в ней нужного правового режима.

Нормотворчество помогает государственным органам решать ряд вполне конкретных задач:

— восполнять правовые пробелы, имеющиеся в конкретной области человеческой деятельности;

— обновлять действующий нормативный материал, приводить его в соответствие с изменившимися реалиями и социальными потребностями;

— формировать новые цели общественно-полезной деятельности и определять средства их решения;

— устранять коллизии, противоречия и конкуренцию правовых норм и другие юридические погрешности, имеющиеся в правовом регулировании человеческой деятельности;

— гармонизировать основу своей работы с правовыми стандартами международных организаций, с международными обязательствами Российской Федерации.

6. Относительно содержания нормотворчества высказан ряд суждений. В частности, предлагается рассматривать эту деятельность в двух смыслах — в узком и широком. В первом плане это лишь процесс издания нормативного правового акта, посредством чего вводятся, изменяются или отменяются правовые черты⁶². Во втором — в нее в том числе включены и вопросы подготовки проектов нормативных документов. Большинство ученых все же остаются сторонниками расширительной трактовки нормотворческой деятельности.

Мы придерживаемся того же понимания. Ведь нормативно правовой акт — это уже заключительный этап нормотворчества, форма его завершающей стадии, итог большой работы, предполагающий рождение правовой нормы, так сказать, возведение государственной воли в материальное, общеобязательное нормативное предписание. Но считать результат целым процессом непозволительно. Право — это та материя, которая создается под влиянием и отражает в себе целый комплекс экономических, социальных, идеологических и иных факторов общественного бытия. Оно априори имеет сложный, многоаспектный процесс формирования, который предполагает осознание потребности в определенном правовом регулировании — в издании той или иной нормы, разработку проекта нормативного акта, его экспертную оценку, согласование этого проекта с заинтересованными органами и решение ряда других важных, сложных, но нужных вопросов.

Как образно замечено еще в советский период: «Решение о подготовке проекта нормативного правового акта представляет собой ту часть айсберга, которая соприкасается с поверхностью воды»⁶³. В действительности же к постижению нормотворческой потребности субъекты приходят в большинстве случаев через исследование путаной системы объективных и субъективных факторов.

7. Нормотворческой компетенцией в Российской Федерации наделены органы государственной власти и соответствующие должностные лица:

— Президент Российской Федерации;

— Федеральное Собрание Российской Федерации (его палаты);

— Правительство Российской Федерации;

— федеральные органы исполнительной власти;

— высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

— законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

— высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

— государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— иные государственные органы.

§ 2. Процесс нормотворчества

1. Нормотворчество с позиций технологии представляет собой творческий процесс по обработке предмета правового регулирования с помощью приемов и средств юридической техники. Его общее направление идет от объективной действительности, когда жизненные ситуации и факты ставят государственные органы в условия необходимости выработки правовой идеи. Финал нормотворческого движения — оформление воли государства в правовой акт, содержащий нормы, выраженные при помощи языковых средств.

Нормотворческий процесс — это сложная система правотворческих, т. е. правовых и неправовых, также организационных отношений, обеспечивающих установление, изменение или отмену каких-либо правовых норм в рамках установленного процедурного порядка.

Формой нормотворческой технологии являются стадии (фазы, этапы, ступени), которые организационно и технологически обособлены временными промежутками процесса.

Каждая фаза есть определенный этап на пути к достижению цели, т. е. изданию нормативного документа. Одна от другой ступени отличаются своим назначением, структурой и содержанием. Для каждой из них специфичны предмет и инструментарий, используемые для освоения заданного правового объекта правоотношений.

2. По вопросу видов стадий нормотворческого процесса существуют разные взгляды. Традиционно в качестве основных стадий законодательного процесса рассматриваются следующие: законодательная инициатива, обсуждение проекта закона, принятие законопроекта, опубликование⁶⁴.

По мнению Д. А. Керимова, правотворческий процесс образуют такие его стадии, как: 1) инициатива по созданию правового акта; 2) создание проекта правового акта; 3) обсуждение проекта правового акта; 4) дополнение, изменение или уточнение проекта правового акта; 5) принятие правового акта; 6) издание правового акта⁶⁵.

А. С. Пиголкин несколько уточняет эту схему правотворческого процесса, выделяя на этапе подготовки проекта нормативного акта: принятие решения о подготовке проекта; предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; предварительное обсуждение проекта; обработку и редактирование проекта нормативного акта⁶⁶.

На взгляд В. В. Лазарева и С. В. Липень, правотворческий процесс складывается из следующих стадий: 1) правотворческая (законодательная) инициатива; 2) решение компетентного органа о необходимости издания акта; 3) разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; 4) рассмотрение проекта нормативного акта в органе, который уполномочен его принять; 5) принятие нормативного акта; 6) доведение содержания принятого акта до его адресатов⁶⁷.

A. В. Мелехин в системе стадий правотворчества выделяет: законодательную инициативу, решение комплекса задач о необходимости издания акта; подготовку концепции и проекта; обсуждение проекта; принятие; опубликование⁶⁸.

По мнению Ю. Г. Арзамасова, идеальная модель ведомственного нормотворчества включает 12 стадий (этапов):

1) правовой мониторинг действующего законодательства и подзаконных актов;

2) разработка концепции нормативного акта;

3) составление плана-проспекта;

4) разработка первого варианта проекта;

5) доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений;

6) комплексная оценка проекта и подготовка окончательного текста проекта;

7) согласование проекта нормативного правового акта;

8) экспертиза и визирование проекта нормативного правового акта;

9) представление проекта на подпись;

10) государственная регистрация ведомственного нормативного правового акта;

11) опубликование нормативного правового акта;

12) вступление в юридическую силу нормативного правового акта, представление проекта на подпись⁶⁹.

B. М. Сырых в качестве стадий правотворческого процесса рассматривает: принятие решения о внесении изменений в действующую систему права; подготовку проекта нормативного правового акта; рассмотрение проекта правотворческим органом; обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами; принятие нормативного правового акта; опубликование нормативного правового акта⁷⁰.

Применительно к законотворческому процессу, с учетом его особенностей предлагается следующая его этапность:

1) разработка законопроекта (выявление общественных интересов, выработка концепции законопроекта, написание текста законопроекта и т. д.);

2) официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

3) рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации;

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

5) подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование;

6) реализация закона⁷¹.

В Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти законопроектная работа представлена такими его этапами:

— разработка концепций законопроектов;

— подготовка текстов законопроектов;

— согласование текстов законопроектов с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;

— получение правового заключения Министерства юстиции Российской Федерации о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации федеральному законодательству, правилам юридической техники;

— доработка (при необходимости) законопроектов и сопроводительных документов;

— подготовка пояснительных записок, финансово-экономических (социально-экономических) обоснований законопроектов;

— представление законопроектов в Правительство Российской Федерации;

— организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации;

— подготовка и представление в Правительство Российской Федерации проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации по рассматриваемым в палатах Федерального Собрания Российской Федерации законопроектам;

— сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к законопроектной работе⁷².

Анализ приведенных и иных точек зрения на структуру нормотворческого процесса позволяет сделать вывод, что различия в основном касаются степени детализации и конкретизации технологических фаз.

На полноте и завершенности нормотворческого процесса сказываются также вид принимаемого правового акта, закон это будет или подзаконный акт, и характер компетенции правотворческого органа.

Скажем, нормотворческий процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации начинается лишь со стадии внесения на ее рассмотрение законодательной инициативы.

Безусловно, разнятся по своему содержанию делегированное, ведомственное и локальное нормотворчество. Свои особенности имеет форма принятия нормативного акта посредством референдума.

Вместе с тем вряд ли было бы правильным придавать самодостаточный характер процедурным и техническим моментам нормотворчества, например, таким как составление плана-графика, подготовки либо редактирования проекта правового акта.

Равным образом не вполне обоснованным представляется включение в структуру нормотворческого процесса этапа правового информирования или реализации закона. В этом случае речь идет не о проекте, а о действии уже принятого нормативного правового акта⁷³.

Несправедливо и неоправданно недооценивается в процессе нормотворчества значение и место работы, связанной с проведением экспертизы проектов актов, и в первую очередь с правовой экспертизой. На сегодня это уже стало правилом, когда принимаемый государственным органом документ проходит обязательную экспертную юридическую оценку, а порой и неоднократно. Работа эта достаточно сложна и имеет свои определенные особенности, содержания, формы.

С учетом названного, на наш взгляд, любому нормотворческому процессу присущи следующие пять стадий (этапов):

1) выявление потребности в нормативном регулировании;

2) подготовка проекта нормативного правового акта;

3) экспертиза проекта нормативного правового акта;

4) принятие (утверждение) нормативного правового акта;

5) обнародование нормативного правового акта.

В зависимости от поставленных познавательных, учебных или праксиологических целей перечень данных стадий может сужаться либо дополняться.

Каждый этап направлен на достижение общей цели — принятие эффективного нормативного правового акта. Этапы нормотворческого процесса отличаются друг от друга своим назначением, структурой и содержанием, имеют свой предмет и инструментарий, используемые для освоения заданного правового объекта правоотношений, характеризуются присущими им качественными свойствами и путями решения поставленных задач.

3. Итак, первый участок работы — установление потребности в правовом регулировании. На данном этапе определяются те объективные условия и факты, которые объясняют необходимость осуществления правового воздействия на те общественные отношения, регулирование которых под влиянием тех или иных исторических факторов не установлено либо зашло в тупик. На данном этапе анализируются информация социально-экономического, политического, культурного, правового и иного характера, достигнутые результаты в правоприменении, отслеживаются имеющиеся здесь трудности, изучается зарубежный опыт и т. п. Завершением периода изучения обстановки является принятие решения о разработке нормативного правового акта.

Важное значение на данном этапе имеют правовой мониторинг и планирование правоподготовительных работ.

Правовой мониторинг представляет собой специальную деятельность государственных органов, состоящую в анализе состояния законодательного материала, регулирующего ту или иную сферу общественной жизни, обобщении практики применения законов и выработке на этой основе предложений по способам и направлениям совершенствования законодательного регулирования социальной реальности.

В результате правового мониторинга становится возможным отследить современное состояние законодательства, увидеть действительную его картину, выяснить те причины, по которым тормозится достижение поставленных правовых целей, и на этой основе оценить качество правовых норм и правового регулирования в целом, а также сформулировать аргументированные предложения относительно путей и способов законодательного регулирования общественных потребностей.

В процессе мониторинга правоприменения первоочередное внимание важно уделять законам и другим нормативным правовым актам, которые вызывают дискуссию в обществе. При этом учитываются оценки не только правоприменителей, но также независимых экспертов, граждан, общества.

Результаты мониторинга служат хорошим подспорьем для планирования субъектами нормотворчества планов своей деятельности. Плановые начала в нормотворчестве объективно предопределены состоянием современной правовой системы. Они позволяют действовать целенаправленно, выделять приоритеты, рационально распределять бюджетные средства на реализацию новых норм. Без продумывания дальнейших шагов вперед трудно решить задачи по ее оптимизации, сократить множественность и уменьшить рассогласованность нормативных правовых актов, устранить неравномерности развития отдельных институтов, отраслей и подотраслей права, повысить роль закона в жизни общества.

4. Подготовка проекта нормативного правового акта — это сердцевина нормотворческой деятельности. Именно на этой стадии правотворцами делается практически все для того, чтобы была выработана идеальная модель нормативного правового акта. Посредством юридической техники проект документа обретает свою текстовую, языковую форму.

Вторая ступень имеет сложное содержание. В ходе реализации этой фазы нормотворчества осуществляется дополнительный сбор информации о явлениях и событиях, имеющих отношение к заданному предмету правового регулирования, уточняются цели издания нормативного акта. Выбираются наиболее результативные способы правового воздействия. Рассчитываются допустимые финансовые затраты, которые повлекут принятие правового решения. Составляется текст проекта, который согласовывается в предусмотренных инстанциях, визируется требуемыми полномочными чинами, происходит его обсуждение и осуществляется ряд других действий.

5. Обязательным этапом рождения юридического документа является правовая экспертиза подготовленного и согласованного проекта. Она проводится в целях определения соответствия положений проекта правового акта нормам Конституции Российской Федерации, международным обязательствам нашей страны и требованиям актов большей юридической силы.

Наряду с правовым исследованием проекта документа могут проводиться и другие виды экспертиз, такие как антикоррупционная экспертиза (в рамках правовой), финансовая экспертиза, может проводиться независимая экспертиза, научная проверка и т. д.

6. Четвертая фаза — принятие (утверждение) нормативного правового акта. На этом этапе проект предоставляется органу или должностному лицу, компетентному принимать (утверждать) нормативный правовой акт. Эти органы и должностные лица могут дополнительно изучить потребности в издании правого акта, провести его экспертизу и осуществить другие действия, связанные с оценкой качества представленного проекта нормативного правового акта, после чего осуществляется его подписание либо утверждение.

7. Заключительный этап — обнародование нормативного правового акта, т. е. доведение его текста до адресата, — хотя и является в основном техническим, но имеет важное значение, поскольку выступает необходимым условием соблюдения, исполнения и применения правовых норм. Для этого в обществе существует специальный механизм распространения правовой информации.

8. Для абсолютного большинства разрабатываемых проектов нормативных актов эта стадия является завершающей.

В нормотворческом процессе федеральных органов исполнительной власти могут присутствовать еще две дополнительные стадии.

В тех случаях, когда принятие нормативного акта не входит в компетенцию указанного органа власти, осуществляется внесение проекта в правотворческий орган либо должностному лицу, который полномочен принимать данный акт.

Названная стадия позволяет реализовать право на нормотворческую инициативу, которое закреплено в соответствующих статусных документах, о чем мы уже вели речь выше.

Для нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, которые затрагивают права и свободы гражданина и человека, законные интересы организаций, существует еще одна стадия вступления данных документов в юридическую силу — это государственная регистрация нормативного правового акта в Минюсте России. В ходе этой процедуры положения принятого нормативного правового акта еще раз оцениваются независимыми экспертами на предмет соответствия законодательству Российской Федерации. Далее документу присваивается номер государственной регистрации, и только после этого он публикуется в официальном источнике.

9. Выше была описана идеальная модель нормотворческого процесса, при которой осуществляется последовательное, поэтапное воплощение государственной воли в конкретный нормативный правовой акт. Но в реальности все бывает гораздо сложнее. Порой происходит неоднократная корректировка концепции проекта правового акта, для этого он возвращается на доработку головному исполнителю и на поверку соисполнителям, преодолев определенный бюрократический ход, откладываются сроки его принятия. Иногда проект нормативного правового акта может быть возвращен на предыдущие стадии.

Классическая схема нормотворческого процесса более компактна во времени и сужена в объеме, когда нормативный правовой акт либо его нормы подлежат отмене или признанию утратившими силу по судебному решению или резолюции вышестоящего органа, должностного лица. В этих случаях, как и при разработке несложных проектов, порой нет необходимости собирать дополнительную информацию, составлять планирующие документы, неоднократно обсуждать проект и т. д.

Каждая стадия, в свою очередь, имеет сложную структуру. Она складывается из множества разнообразных действий, которые также можно объединить в отдельные виды, группы, этапы, фазы, о чем будет идти речь в последующих главах и параграфах пособия.

§ 3. Принципы нормотворчества

1. Идея должна быть заложена в основу любой допустимой для реализации человеком деятельности. В идейно-теоретической базе каждого начинания есть цель его воплощения. Нормотворчество не исключение. И для того чтобы его результат был предметней, целенаправленней и результативней, для субъектов нормотворческой деятельности существуют принципы.

Обязательные позиции нормотворчества представляют собой основополагающие начала, руководящие идеи, исходные положения, на которых должен строиться весь творческий процесс. Они являются неким ориентиром для его участников. На него опираются все специалисты, когда создают нормативные акты или в общем организуют свою деятельность. Принципы выступают необходимым условием эффективной нормотворческой деятельности, и только при опоре на них могут быть сотворены своевременно-необходимые, качественно-действующие и стабильно-функционирующие нормативные акты и правовые нормы.

Признанные установки нормотворчества объективны. Они отражают действительную реальность, связанную с принятием, отменой или заменой правовых норм. В то же время они субъективны, ибо подчиняются и выводятся из объективной практики людьми, а на уровне правовой политики приобретают форму официальных государственно-правовых идей, получают общезначимое признание. Они становятся эффективным регулятором для субъектов нормотворчества лишь тогда, когда получают достаточное юридическое закрепление. Поэтому вполне оправдано, что в документах, регламентирующих отношения нормотворчества, есть специальные статьи, закрепляющие принципы организации этого процесса.

Ими пронизан весь ход нормотворчества. Они распространяют свое влияние на начальном этапе, в порядке выявления потребности в правовой реакции на изменения в жизни, и на стадии, когда происходит издание нормативного акта.

Помимо этого важно подчеркнуть, что принципы не существуют сами по себе, а находятся в тесном взаимодействии и взаимодополнении друг с другом. Поэтому существует целая система, которую важно конкретизировать, опираясь на потребности развития общества и устоявшиеся практикой закономерности нормотворческого процесса.

2. В науке высказаны многообразные взгляды на систему принципов нормотворчества, в числе которых рассматриваются различные мнения ученых:

— демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов⁷⁴;

— законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность⁷⁵;

— демократизм, профессионализм, конституционная законность, соответствие реальной действительности, использование правового аппарата, научность, справедливость⁷⁶;

— научность, демократизм, непосредственное правотворчество закона, плановость, объективность, системность⁷⁷.

Имеются и более развернутые построения. Так, предлагается, исходя из характера нормотворческой деятельности, выделять общие принципы, так называемые системообразующие позиции и специальные установки, присущие отдельным видам нормотворчества и носящие в силу этого вспомогательный, организационный характер.

В систему системообразующих принципов нормотворчества в этой связи относят следующие: социальную ориентацию, демократизм, законность, научную обоснованность, оптимальность, системность, иерархичность⁷⁸.

Представляется, что не все руководящие начала из предложенных перечней являются принципами нормотворческой деятельности в собственном смысле этого слова. Вряд ли к числу основополагающих положений следует относить юридико-технические приемы или требования, предъявляемые к нормодателю. Нормотворческая деятельность — это прежде всего процесс создания правовых норм. Поэтому основные идеи должны распространяться на все его этапы и не ограничиваться только аспектом деятельности.

В вопросе о видах принципов нормотворчества мы придерживаемся точки зрения, что их систему образуют: объективность, демократизм, законность, профессионализм, научность, системность.

3. Объективность как принцип нормотворчества означает, что данная деятельность рассматривается как реальный факт социальной действительности и правовой жизни человечества. Законное решение как результат нормотворчества — это не продукт каких-то умозаключений за письменным столом, хотя иногда бывает и не без этого, а как естественная реакция на те потребности государства, социума и экономики, которые порождены современной практикой.

В своих устремлениях субъекты-нормотворцы должны в первую очередь руководствоваться объективными законами и тенденциями развития человеческого бытия. При этом важно не замыкаться на одних правовых явлениях, а подходить к процессу формирования права с более широких позиций, учитывать все факторы, связанные с ним.

Цели нормотворческой деятельности должны увязываться с основными человеческими ценностями и требованиями естественной справедливости (свобода, равенство, независимость и т. д.).

Необходимо, чтобы язык писаного права был беспристрастным, то есть категоричным, непреложным, безусловным, выражал строгость правовых велений. К этому нужно стремиться, переводя объективно существующую государственную волю в конкретный нормативный материал — текстовую форму, придавая ей формальную определенность.

4. Демократизм нормотворчества в первую очередь предполагает конструктивное и разностороннее сотрудничество государственных органов с гражданским обществом в вопросах создания норм права. Активное участие граждан в управлении государством — это не патетика, а требование Конституции Российской Федерации. В этой связи к общественному мониторингу действующего законодательства в стране важно привлекать ученых, специалистов, различные объединения и социальные группы граждан, для того чтобы они помогали выявлению правовых пробелов, установлению правотворческих погрешностей, разработке проектов конкретных нормативных правовых актов.

С другой стороны, принимаемые решения должны соответствовать социальным ожиданиям, то есть быть востребованными общественной практикой и опираться в своей реализации на поддержку широких слоев населения. В обязательном порядке быть понятными и поддерживаться персоналом организаций, если речь идет о ведомственных актах. И это было бы реальным тогда, когда нормотворческие решения станут отражать социальные интересы и устанавливать справедливый баланс ценностных ориентаций членов общества.

Большое значение имеет информационный взаимообмен между нормотворцами, представителями государственных структур и населением как конечным правоприменителем. Речь здесь идет об этапе подготовки проекта. Особенно это касается тех моментов, когда в разработке государства находятся нормотворческие проекты, напрямую затрагивающие права и законные интересы граждан и организаций.

Гласным и открытым должен быть процесс обсуждения. В этой связи заслуживает быть отмеченной практика размещения проектов нормотворческих решений, выработанных федеральными органами исполнительной власти, на своих официальных либо на специализированных сайтах в сети Интернет. Данная практика обязательна, в частности, для всех проектов, затрагивающих права и свободы гражданина и человека (см. об этом § 4 гл. VII).

5. Законность — следующий универсальный принцип, охватывающий все стороны правовой жизни, в том числе и область нормотворчества. Требование о неуклонном и точном исполнении законов и основанных на них подзаконных актов всеми участниками правотворческих отношений — это суть принципа законности, которая в равной мере относится как к процессу разработки правовых актов, так и к их форме и содержанию.

Субъекты нормотворческой деятельности в своих действиях не должны выходить за пределы очерченной для них компетенции, а обязаны четко следовать границам имеющихся полномочий.

Гарантией обеспечения данного принципа выступает гласность относительно проводимых правоподготовительных работ, открытость и доступность информации о принятых правовых актах.

6. Профессионализм как позиция нормотворческой деятельности означает, что проекты правовых актов готовятся специалистами, обладающими соответствующим образованием, правотворческими практическими знаниями, навыками и умениями. В противном случае правовые нормы появляются без учета реальных потребностей, с грубыми отступлениями от правил юридической техники. К сожалению, нормотворческая практика изобилует такими несовершенными «творениями».

Поэтому сегодня актуальна задача формирования штата и резерва специалистов, способных организовывать и проводить правоподготовительные работы. Они должны знать приемы и способы нормотворчества. Для этого нужна необходимая подготовка, которая планомерно должна осуществляться в образовательных учреждениях, на курсах повышения квалификации руководящих работников, в системе текущей профессиональной подготовки государственных служащих.

И начинать обучение требуется с институтской скамьи. Правоохранительной практике нужны не просто специалисты, владеющие формальными знаниями, а работники, разбирающиеся в правовой материи, четко представляющие механизм рождения правовой нормы, способные видеть нормотворческую ошибку и действовать согласно этим обстоятельствам.

Именно выпускники вузов и являются основными волонтерами, вступающими в ряды нормотворцев государственных органов (см. об этом более подробно § 2 гл. XVII).

По сей день не утратили своей актуальности задачи по формированию мощных юридических служб во всех федеральных органах исполнительной власти. Эти подразделения, наряду с решением иных юридических вопросов, активно бы занимались и нормотворческой деятельностью. И это должно быть стратегическим курсом организационного проектирования.

7. Принцип научности предполагает, что методы, средства, формы и содержание нормотворческой деятельности должны опираться на выводы и рекомендации науки, быть проверены на практике.

В этой связи заслуживает внимания вопрос разработки фундаментальной теории нормотворчества, которая бы содержала четкие и обоснованные ответы на многие темы методологии и технологии нормотворческой деятельности.

В настоящее время нормотворческая проблематика активно вовлечена в процесс научного осмысления. Подготовлен ряд значимых научных работ⁷⁹, проведено немало интересных научных симпозиумов, конференций, семинаров⁸⁰.

В перспективе должна быть разработана фундаментальная теория нормотворчества, которая бы содержала четкие и обоснованные ответы на многие темы методологии и технологии нормотворческой деятельности.

Показателем научного подхода к организации нормотворческой деятельности является профессиональное использование на практике возможностей правового мониторинга. Опираясь на него, можно определить цели и механизмы необходимого правового регулирования. Мониторинг правоприменения на сегодня является одним из самых эффективных инструментов наблюдения за состоянием и развитием социально-правовых процессов, оценки качества принимаемых правовых решений.

Индикатором научности нормотворческой деятельности является активное использование современных информационных технологий, методов моделирования, прогнозирования и социально-правовых экспериментов. Становится все более очевидным, что прорыв на этом направлении связан с созданием новых правовых механизмов, сопряженных с современными информационными технологиями. Качественным отличием этих механизмов должна стать автоматизация процессов сбора, накопления и обработки правовой информации, проведение, хотя бы частично, автоматизированного анализа правовых норм, стандартизация и унификация правовых решений. Только при таких условиях можно рассчитывать на упрощение нормотворческого процесса, сокращение разрыва между существующей и требующейся скоростью создания новых правовых решений, облегчение работы с нынешним громадным, запутанным и неупорядоченным массивом правовой информации⁸¹.

Уже давно никто не оспаривает тот факт, что на всех стадиях нормотворческого процесса должны привлекаться ученые, специалисты своего дела, эксперты, консультанты.

Так, обязательным является проведение независимой экспертизы в отношении проектов административных регламентов по выполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг⁸².

Положительно себя зарекомендовала, к примеру, деятельность Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности, который существовал с 1992 по 2011 г. В него входили видные ученые (и не только юристы), включая представителей других ведомств и научных сообществ. Задачами совета были: организация комплексной оценки подготавливаемых и действующих в

Российской Федерации программ, инициатив и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск МВД России; прогнозирование перспективных и текущих потребностей системы министерства в нормативном правовом обеспечении; выработка предложений по совершенствованию нормотворческой работы в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Предметом обсуждения на совете были проекты всех наиболее принципиальных федеральных законов, разработанных министерством: Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», федеральных законов «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О полиции» и др.⁸³

Научный подход — это еще и тщательный просчет вариантов достижения поставленных целей. Из максимально возможного числа способов правового воздействия выбирается тот, который в создавшихся жизненных условиях общества является наиболее оптимальным. При выборе варианта учитывается все многообразие правообразующих факторов — экономические, социальные, образовательные, морально-психологические и другие объективные моменты утилитарного бытия.

8. Системность нормотворчества заключается в том, что процесс творения норм права — это единое целое. Другими словами, ни на одном из этапов правотворчества не должно быть допущено ошибки, так как в силу цикличности движения юридической нормы в природе очевиден риск нарушения порядка ее применения, что, в свою очередь, может повлечь за собой искажение законных прав и интересов граждан. Поэтому при планировании и осуществлении нормотворческих операций должны учитываться возможные последствия. Неудовлетворительная работа на одном участке может привести к отрицательным результатам в целом. К примеру, неправильно поставленная цель приведет к итогу, который не соответствует социальным ожиданиям. То же самое может произойти, если неверно выбрана, например, форма нормативного правового акта.

С позиций системности любой разрабатываемый нормативный акт должен органически интегрироваться в существующее правовое поле и в этой связи следует учитывать действующее законодательство, согласовываться с его положениями.

Другим требованием системности является ориентация проекта нормы на перспективные социальные ожидания. Только в этом случае может быть обеспечена стабильность правового регулирования. Сиюминутные цели не должны закладываться в основу создания какого-либо предписания, так как они приводят к «захламлению» правового материала и его частому изменению. К сожалению, такое все еще практикуется.

Реализация рассматриваемого принципа требует также учета имеющихся в государстве горизонтальных и вертикальных правотворческих связей. Что это значит? Смысл данной установки кроется в том, что важно согласовывать свои цели и действия с целями и действиями других субъектов нормотворческой деятельности. Обязательно учитывать вертикальные (иерархические) связи, которые имеют место в механизме правового регулирования. Скажем, нормативный акт федерального органа исполнительной власти не может расходиться, а тем более противоречить положениям акта большей юридической силы, к примеру, постановлению Правительства Российской Федерации, указу Президента Российской Федерации, федеральному закону. В противном случае еще чаще будут активны нормотворческие коллизии, что приведет к путанице и проблемам, как в правоприменении, так и в совершенствовании нормативной базы.

Системность нормотворчества означает также борьбу с «перепроизводством» нормативного материала. Правовой массив должен быть структурирован и систематизирован. К сожалению, современная юридическая действительность пока подтверждает слова нашего соотечественника о необозримости и мозаичности российской правовой системы, сказанные еще в 1896 г.: «Масса парламентских актов, постановлений, решений представляет нечто хаотически громоздкое и хаотически нестройное. Нет ума, который мог бы разобраться в ней и привести ее в порядок, отделив случайное от постоянного, потерявшего силу от действующего, существенное от несущественного»⁸⁴.

В сущности ничего не изменилось, и эта оценка относится к состоянию нынешнего правового поля. Десятки тысяч нормативных актов вкупе с не меньшим количеством различного рода указаний делают весьма затруднительным пользование правовым материалом. В этой связи заслуживает внимания инициатива МВД России по изданию приказа от 21 ноября 2008 г. № 1006 «Об упорядочении подготовки ненормативных правовых актов». Данным документом срок действия различного рода указаний и писем, направляемых в территориальные органы, был ограничен одним годом, если иное не было определено в самом распоряжении либо указании (письме).

Поэтому стратегическим направлением развития правового регулирования сферы внутренних дел является укрупнение и объединение нормативных актов.

9. Практическое следование в ходе нормотворчества указанным принципам — это небольшая, но гарантия качества принимаемых правовых решений. А особенность нормативных правовых актов, конечно, наряду с должным правоприменением, как известно, является по большому счету гарантией качества общественного бытия в целом и в различных его областях. Данная истина четко понималась еще в древности. Известен фрагмент диалога между Сократом и Гиппием, описанный Платоном:

«Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон?

Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили»⁸⁵.

§ 4. Правовые основы нормотворчества

1. Нормотворчество — один из самых сложных участков правовой работы. Поэтому вполне очевидно, что этот процесс должен быть упорядочен. До тех пор, пока участники нормотворческих отношений не связаны между собой правами, обязанностями и ответственностью, очень велика анархия права, которая, в свою очередь, неизбежно приводит к безначалию в жизни.

К сожалению, ведущаяся на протяжении десятка лет дискуссия о целесообразности принятия федерального закона о нормативных правовых актах так и не привела к ожидаемым результатам. Нормотворческие процедуры в настоящее время урегулированы разными актами, порой содержащими многоликие подходы и разночтения по схожим вопросам.

Безусловно, нормотворчество — это истинное творчество. И всесторонняя детальная регламентация этой деятельности не всегда обеспечивает достижение оптимальных результатов. Правовая основа нормотворческой работы должна быть гибкой, не душить инициативу, а давать ей разумный простор. Соответствующие единообразие и оптимальность могут быть достигнуты за счет должного методического обеспечения.

Но все же желательно иметь универсальный акт, регламентирующий столь масштабный труд государственного аппарата. Единая система идейных и организационных принципов снимет рассогласованность между актами различных уровней и силы, издаваемых разными субъектами.

Ниже назовем основные документы, регламентирующие нормотворческий процесс, применительно к разным видам нормотворчества.

2. Правовую основу законотворческого процесса составляют акты различной юридической силы. Среди них:

— Конституция Российской Федерации;

— Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»⁸⁶;

— Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ⁸⁷;

— Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД⁸⁸.

— Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. № 549⁸⁹;

— постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»⁹⁰;

— Положение о полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. № 94⁹¹;

— Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576⁹²;

— приказ Минюста Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/51 «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти», на который мы ссылались ранее, и др.

3. Вопросы подготовки и принятия проектов решений Президента Российской Федерации регулируются актами Президента Российской Федерации. В их числе:

— Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, утвержденный распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 85-рп⁹³;

— Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»⁹⁴;

— Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»⁹⁵;

— Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490⁹⁶ и некоторые другие акты.

4. Процесс подготовки и принятия правительственных решений является предметом таких актов, как:

— Федеральный конституционный закон от 17 января 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации»;

— Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации»⁹⁷.

— Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации⁹⁸.

5. Основные документы, которые упорядочивают нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти:

— Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009⁹⁹;

— Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30¹⁰⁰;

— Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452¹⁰¹;

— Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 207¹⁰²;

— постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»¹⁰³;

— постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»¹⁰⁴;

— постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»¹⁰⁵;

— постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»¹⁰⁶;

— постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти»¹⁰⁷;

— приказ Минюста Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹⁰⁸.

Кроме того, федеральными органами исполнительной власти изданы собственные акты, регламентирующие ведомственную нормотворческую деятельность. В системе МВД России, в частности, действуют:

— Наставление по организации правовой работы в системе МВД России (раздел II), утвержденное приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 6;

— приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»;

— приказ МВД России от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов МВД России, признанных Минюстом Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации»;

— приказ МВД России от 2 сентября 2009 г. № 684 «Об утверждении Регламента взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти»¹⁰⁹.

6. На уровне субъектов Российской Федерации процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов регулируется конституциями (уставами), специальными законами и актами высших должностных лиц¹¹⁰.

Глава III.
СУБЪЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА

§ 1. Разграничение предметов правового регулирования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

1. Право рождается на различных этажах публичной власти. В этом процессе активно участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

В основу разделения нормотворческой компетенции между ними положены предметы ведения, которые установлены для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, внутригосударственными договорами, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Государство в лице своих федеральных органов власти (Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных органов государственной власти) осуществляет нормотворчество по вопросам, отнесенным к ее исключительному ведению, и по предметам совместного ведения России и ее территориальных единиц.

2. Перечень предметов исключительного ведения содержит ст. 71 Конституции Российской Федерации. Это:

— принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

— федеративное устройство и территория Российской Федерации;

— регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации;

— регулирование и защита прав национальных меньшинств;

— установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

— федеральная государственная собственность и управление ею;

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

— установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

— федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

— федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;

— деятельность в космосе;

— внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

— внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

— оборона и безопасность;

— оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

— производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

— определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

— судоустройство;

— прокуратура;

— уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование;

— гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

— федеральное коллизионное право;

— метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

— государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

— федеральная государственная служба.

3. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

— обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

К совместному ведению отнесено также обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

По предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения ее с регионами принимаются:

— федеральные конституционные законы;

— федеральные законы;

— нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

— нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

— нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

— нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти.

4. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации»¹¹¹ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение следующих вопросов:

1) в области социально-экономического развития:

— утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

— поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

— планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;

— резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации;

— организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации;

— заключение внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации;

— осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;

— утверждение и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организации проведения энергетического обследования жилых домов, многоквартирных домов, помещения в которых составляют жилищный фонд субъектов Российской Федерации, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

— реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществление иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № Э81-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»;

— осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;

— осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;

— реализация полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении»;

— реализация полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренных Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»;

2) в области финансов и налогов:

— установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

— привлечение субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации;

— установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление контроля за их применением;

— материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и его государственных учреждений, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти региона и работников его государственных учреждений;

— установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— осуществление регионального государственного надзора за применением подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— формирование и использование резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов;

3) в области образования и культуры, физической культуры, спорта и досуга:

— обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

— организация предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

— организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

— организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

— организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;

— участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

— финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений;

— финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений;

— финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с установленными нормативами;

— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;

— осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организация и проведение официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоение спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

— организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);

— организация библиотечного обслуживания населения, проживающего в регионах России, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

— создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

— организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации);

— поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);

— поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

4) в области транспорта:

— осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы;

— осуществление регионального государственного надзора за сохранностью автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения;

— организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

— содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

— содержание, развитие и организация эксплуатации речных портов, на территориях которых расположено имущество, находящееся в собственности субъекта Российской Федерации;

— осуществление регионального государственного надзора в области технического состояния самоходных машин и других видов техники;

— содержание, развитие и организация эксплуатации речных портов, на территориях которых расположено имущество, находящееся в собственности субъекта Российской Федерации;

— организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществление регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси;

— содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

— принятие мер по организации проведения технического осмотра транспортных средств в соответствии с законодательством в области технического осмотра транспортных средств;

5) в области здравоохранения и социального обеспечения:

— организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации);

— организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан;

— организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, и муниципальных организаций здравоохранения;

— уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

— организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

— социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941—1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;

— организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;

— предоставление материальной и иной помощи для погребения;

6) в области охраны окружающей среды и природопользования:

— организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

— создание и обеспечение защиты особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

— осуществление регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения);

— осуществление регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха;

— осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов;

— осуществление регионального государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности;

— проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также местных участках недр, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

— осуществление государственного мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;

— утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществление полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством;

— осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях;

— организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

— изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства;

7) в области организации системы органов государственной власти:

— организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации;

— обеспечение гарантий равенства политических партий, представленных в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалами и радиоканалами;

— учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации;

— предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников его государственных учреждений региона России;

8) в области местного самоуправления:

— передача объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность;

— организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

— наделение городских поселений статусом городского округа;

— определение границ муниципальных образований в установленном порядке;

— выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;

— участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

— организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.

— Помимо названных полномочий, к компетенции субъектов Российской Федерации в вопросах совместного ведения с Российской Федерации также отнесены:

— организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;

— осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью;

— материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;

— участие в урегулировании коллективных трудовых споров;

— осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;

— формирование и содержание архивных фондов субъекта Российской Федерации;

— осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

— участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.

5. Широкий круг вопросов субъекты Российской Федерации решают в области защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной безопасности. К предметам их ведения здесь относятся:

— установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

— определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

— определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности этих комиссий, создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

— создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий, а также создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

— материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», определение размера, порядка оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсаций их расходов на оказание такой помощи, а также учреждение, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности государственных юридических бюро в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»;

— материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение квот на должности нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации;

— предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

— организация и осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

— предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;

— организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень критически важных для национальной безопасности страны, других особо значимых пожароопасных объектов, ценных предметов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);

— осуществление поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;

— создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

— организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

— создание по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координация и контроль за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществление методического обеспечения этих мероприятий.

6. Помимо названных полномочий, к компетенции субъектов Российской Федерации в вопросах совместного ведения с Российской Федерацией также отнесены:

— организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;

— осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью;

— поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества;

— материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;

— участие в урегулировании коллективных трудовых споров;

— осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;

— формирование и содержание архивных фондов субъекта Российской Федерации;

— подбор и передача федеральному органу государственной власти, уполномоченному на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, зданий и (или) помещений, соответствующих требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, в целях размещения специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации;

— осуществление полномочий в области содействия занятости населения, предусмотренных Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации»;

— осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

— участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту и ряд других полномочий.

7. За пределами ведения Российской Федерации и границами совместного ведения ее и субъектов регионы России обладают всей полнотой государственной власти. К их компетенции относится:

— установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

— установление системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядка их формирования, организации и деятельности;

— управление государственной собственностью регионального значения;

— принятие программ развития субъекта Российской Федерации;

— финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование в пределах, установленных федеральным законодательством;

— бюджет, налоги и сборы, территориальные государственные внебюджетные фонды субъекта Российской Федерации;

— областные энергетические, транспортные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения субъектов Российской Федерации;

— международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации;

— организация государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

— правовое регулирование отдельных вопросов муниципальной службы в регионах страны;

— иные вопросы, не отнесенные в соответствии с федеральным законодательством к ведению Российской Федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов, а также к ведению органов местного самоуправления.

По этим вопросам субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование. Систему их собственных нормативных правовых актов в этой связи составляют:

— конституции (уставы) субъекта Российской Федерации;

— законы субъекта Российской Федерации;

— нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

— нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

— нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

§ 2. Нормотворческая компетенция Президента Российской Федерации

1. Президент Российской Федерации — один из четырех субъектов, которые осуществляют государственную власть в Российской Федерации (наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации).

В системе субъектов нормотворчества особая роль Президента Российской Федерации определяется его правовым статусом. Он, осуществляя полномочия федеральной государственной власти на всей территории страны, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Компетенция главы государства внутри страны и в международных отношениях определена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В соответствии с Основным Законом Президент Российской Федерации полномочен:

— определять основные направления внутренней и внешней политики государства;

— принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

— обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

2. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Эти документы обязательны для исполнения на территории всей страны.

Как и все иные нормативные акты, они не должны противоречить Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы главы государства могут быть нормативными и носящими индивидуальный характер. Первые вводят в действие разного рода положения, инструкции, статуты, концепции, регламенты и т. д.

По данным отдельных исследователей до 75% указов, изданных главой государства, являются нормативными¹¹².

Указы Президента занимают особое место в правовой системе государства. Они заключают в себе глобальную функцию широты правового регулирования всей общественной жизни, включая законотворчество.

Данным видом президентского документа определяются все основные стороны внутренней и внешней политики государства, регулируются важнейшие сферы жизнедеятельности государства — экономика, социальная область, культура, охрана природы, здравоохранение и т. д., формируется система исполнительной власти Российской Федерации, обозначается организационно-правовой статус отдельных органов государственной власти, устанавливается порядок реализации федеральных конституционных и федеральных законов.

Предметом особого внимания Президента Российской Федерации является область обороны, безопасности, борьбы с преступностью. Федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за эти направления (МВД России, Минобороны России, ФСБ России, СК России и т. д.), находятся в непосредственном его подчинении.

Так, если взять область внутренних дел, то актами Президента Российской Федерации, в частности:

— ставятся задачи и определяются меры по совершенствованию государственного управления в этой области¹¹³;

— регулируется правовое положение действующих здесь федеральных органов исполнительной власти¹¹⁴;

— регламентируются служебные отношения¹¹⁵;

— решаются организационно-штатные кадровые и иные вопросы¹¹⁶.

Указами Президента Российской Федерации восполняются также законодательные пробелы, имеющиеся в правовом регулировании общественных отношений. Глава государства обеспечивает необходимую упорядоченность и определенность общественных отношений в условиях нормативного вакуума путем активизации законотворческого процесса.

Примером может служить Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации»¹¹⁷. Его действие было ограничено временем до принятия соответствующего федерального закона по данному вопросу. Этот пробел относительно полномочий Президента Российской Федерации восполнил Федеральный закон «О полиции».

3. Помимо нормативного правового регулирования различных вопросов, относящихся к предметам ведения федерального уровня и к предметам ведения уровня совместного с субъектами Российской Федерации, Президент Российской Федерации компетентен реализовывать и ряд других нормотворческих функций, а именно:

1) вносить законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

2) подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы;

3) вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой Российской Федерации;

4) отклонять принятые ею и одобренные верхней палатой российского парламента федеральные конституционные и федеральные законы в случае их несоответствия Конституции Российской Федерации и действующему законодательному фонду России, при необходимости создавать комиссии с участием обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации;

5) отменять акты Правительства Российской Федерации, противоречащие федеральному законодательству и международным обязательствам страны;

6) по тем же причинам приостанавливать действие актов, изданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

4. Постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация. Она создается для реализации им своих функций, в том числе нормотворческой. В компетенцию данного исполнительного органа, в частности, входят:

— организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

— подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;

— подготовка предложений о подписании либо отклонении главой государства федеральных законов;

— подготовка, согласование и представление Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и его обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых первому лицу документов;

— обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений, а также иных документов, подписанных Президентом страны Российской Федерации;

— обеспечение хранения официальных текстов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации¹¹⁸.

5. Сугубо нормотворческими функциями от лица Президента занимается его Государственно-правовое управление. Данная структура:

— готовит законопроекты для внесения их Президентом в нижнюю палату парламента России в порядке законодательной инициативы;

— подготавливает проекты заключений на законопроекты, уже принятые Государственной Думой в первом чтении;

— готовит предложения о подписании или отклонении Президентом федеральных законов в случае их соответствия или несоответствия Конституции и федеральным законам;

— готовит проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты распоряжений его Администрации и согласовывает их в установленном порядке;

— готовит заключения на представленные Президенту Российской Федерации проекты его указов и распоряжений, межгосударственных и межправительственных договоров Российской Федерации об их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

— готовит предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов страны в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации;

— готовит предложения об отмене постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации;

— готовит проекты обращений Президента в Конституционный Суд Российской Федерации;

— по поручению главы государства или руководителя его Администрации обеспечивает правовое регулирование деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации;

— при подготовке проектов нормативных актов осуществляет взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами;

— осуществляет контроль за правильностью и своевременностью опубликования федеральных законов, указов и распоряжений главы страны;

— по поручению Президента Российской Федерации дает официальное разъяснение отдельных положений его указов и распоряжений;

— участвует в обеспечении взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания;

— редактирует законопроекты, которые являются законодательной инициативой Президента, проекты заключений на законопроекты, принятые нижней палатой законодательной власти страны, проекты указов, распоряжений и поручений главы государства, а также распоряжений его Администрации;

— участвует в правовом обеспечении международных отношений Российской Федерации;

— готовит аналитические материалы по вопросам, касающимся правоприменительной практики и состояния федерального законодательства, а также предложения по его совершенствованию на основе изучения зарубежной и международной правовой практики;

— осуществляет систематизацию и ведение контрольных экземпляров федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства; по запросам федеральных органов власти, органов власти субъектов страны и местного самоуправления готовит официальные справки о признании утратившими силу указанных актов либо их отдельных положений;

— осуществляет информационно-справочное обслуживание подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также консультирует подразделения Аппарата Российского Правительства по вопросам федерального законодательства и проведения законопроектных работ¹¹⁹.

6. Для обеспечения эффективного взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, координации деятельности федеральных органов государственной власти в законодательном процессе учреждены должности полномочного представителя Президента Российской Федерации соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе¹²⁰.

Эти должностные лица участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания сообразно своему статусу.

Так, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации компетентен:

— представлять позицию первого лица по федеральным конституционным и федеральным законам, одобренным и принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение в верхнюю палату парламента;

— представлять обоснования отклонения Президентом Российской Федерации принятых и одобренных Парламентским собранием федеральных конституционных законов и федеральных законов;

— представлять указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации в соответствии с п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе:

— выступает на заседаниях Государственной Думы по законопроектам, внесенным Президентом Российской Федерации;

— представляет его позицию;

— обосновывает причины отклонения главой государства принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации нормативных актов высшей юридической силы.

§ 3. Нормотворческая компетенция Федерального Собрания Российской Федерации

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральное Собрание является парламентом страны, представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Парламент в России выполняет четыре функции: представительную, контрольную, политическую и законодательную¹²¹.

Наиболее значимой и объемной по своему содержанию является законодательная функция, в реализации которой кроется основное назначение российского парламента. Только представительная власть государственного уровня имеет право принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют верховенство в правовой системе всей страны.

И здесь парламент независим, он вправе принять либо отклонить любой проект закона в границах ведения Российской Федерации и предметов ее субъектов.

Выделяют два основных направления законотворческой деятельности представительного органа:

1) принятие (изменение) законов, непосредственно предусмотренных Конституцией Российской Федерации (федеральные конституционные законы и федеральные законы);

2) принятие (изменение, признание утратившими силу, приостановление действия) законов, издание которых обусловлено реалиями общественной практики.

По этим направлениям Федеральным Собранием проводится большая законотворческая работа. За время своего существования парламент принял свыше пяти тысяч законодательных актов.

На сегодняшний день приняты практически все федеральные конституционные законы. Сформирована законодательная база по всем основным отраслям права.

2. Парламент состоит из двух палат — Совета Федерации (верхняя) и Государственной Думы (нижняя).

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта страны: по одному от представительного и исполнительного органа власти региона.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами¹²².

Каждая из палат парламента, помимо законотворческой, имеет свою компетенцию, посредством которой реализуются функции Федерального Собрания. Эти их полномочия установлены Конституцией Российской Федерации (ст. 102 и 103).

К ведению Совета Федерации относится:

— утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

— утверждение указа Президента о введении военного положения;

— утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения;

— решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами;

— назначение выборов Президента Российской Федерации;

— отрешение его от должности;

— назначение судей Российской Федерации — Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;

— назначение и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

— назначение и освобождение от должности его Первого заместителя — Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации;

— назначение и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты.

Предметами ведения Государственной Думы являются:

— одобрение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, представленной Президентом Российской Федерации;

— решение вопроса о доверии Правительству страны;

— заслушивание ежегодных отчетов Правительства России о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

— назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

— назначение и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

— назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

— объявление амнистии;

— выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

В целях выполнения своих функций Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, организовывают парламентские слушания, а также проводят очередные и внеочередные заседания.

3. Законодательная функция парламента реализуется с участием обеих палат.

Нижняя рассматривает проекты законов, внесенные субъектами законодательной инициативы, и по результатам этой работы на пленарном заседании принимает одно из следующих решений:

1) возвратить законопроект инициатору в силу несоответствия его содержания ст. 104 Конституции Российской Федерации и Регламенту Государственной Думы;

2) одобрить федеральный конституционный закон или принять федеральный закон и направить его для рассмотрения в Совет Федерации;

3) отклонить закон и возвратить его субъекту законодательной инициативы.

Верхняя палата рассматривает законы, одобренные или принятые нижней палатой. По результатам на заседании Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

1) одобрить закон и отправить его на утверждение Президенту Российской Федерации;

2) отклонить закон и возвратить его в Государственную Думу;

3) отклонить закон с созданием совместно с Государственной Думой согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий.

4. Изначально законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом внесения или правом законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Инициировать законотворческий процесс также могут Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, но только по вопросам их деятельности.

Право законодательной инициативы реализуется в момент внесения в Государственную Думу:

1) проектов федеральных конституционных и федеральных законов;

2) законопроектов о внесении изменений в действующие нормативные акты страны и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы, либо о признании этих документов утратившими силу, либо о приостановлении их действия;

3) законопроектов о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР:

4) поправок к законопроектам.

В общем числе вносимых в Государственную Думу законопроектов доля законопроектов, инициаторами которых выступают депутаты и члены Совета Федерации, составляет порядка половины. Но принимается из них значительно меньше.

Так, в период весенней сессии 2013 г. депутатами Государственной Думы внесено 428 законопроектов — это чуть более 45% от всех внесенных на рассмотрение Государственной Думы законопроектов. В числе принятых законов удельный вес «депутатских законов» составляет от 30% (весенняя сессия 2012 г.) до 40% (весенняя сессия 2013 г.).

5. Поступившие в Государственную Думу законопроекты рассматриваются в порядке, установленном Регламентом нижней палаты.

Изучение проектов законов депутатами осуществляется в трех чтениях, за исключением проектов федеральных законов о бюджете России на очередной финансовый год, и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов страны на тот же период, которые рассматриваются в четырех чтениях.

По результатам обсуждения в первом чтении Государственная Дума может:

1) принять или одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

2) принять или одобрить закон, за исключением проекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

3) отклонить законопроект.

Непринятые или неодобренные альтернативные проекты законов считаются отклоненными. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Его копии направляются ответственными комитетами субъектам, инициировавшим рассмотрение данного проекта.

В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в своем постановлении обозначает срок представления к нему поправок. Это, как правило, не менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов не менее 30 дней.

Поправки к данному законопроекту вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении определенных слов, пунктов, частей или целых статей законопроекта.

Эти поправки вправе вносить субъекты законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения внутренних противоречий, выработки правильной взаимосвязи статей, для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. В обязательном порядке в данной работе участвует Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

Третье чтение законопроекта осуществляется для голосования в целях его принятия в качестве закона.

На этом этапе не допускается внесение в него поправок и возврат к его обсуждению полностью или частично.

Но и на уровне третьего чтения законопроект может быть отклонен депутатами нижней палаты. Как и при первом чтении, решение об этом оформляется постановлением без дополнительного голосования.

После одобрения федерального конституционного закона либо принятия федерального закона документ направляется на рассмотрение в Совет Федерации.

6. Процедура рассмотрения проекта законодательного акта в верхней палате парламента подчинена Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Здесь все происходит по аналогии с работой в нижней палате. Проект закона рассматривается на заседании, а по результатам его чтения члены Совета Федерации принимают решение: одобрить либо отклонить.

В последнем случае палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Если в течение 14 дней проект не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным.

И только после этого он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

7. Решения палат Федерального Собрания по результатам рассмотрения законопроектов и законов оформляются постановлениями, которые могут приниматься и по другим вопросам, относящимся к ведению палат. Некоторые из этих постановлений носят пограничный с нормотворческими решениями характер.

Так, Совет Федерации своими постановлениями утверждает (не утверждает) указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения и разрешает (не разрешает) использование Вооруженных Сил России за пределами ее территории. По сути, в этих случаях дается согласие на продолжение действия нормативных актов, принятых Президентом Российской Федерации.

Государственная Дума принимает постановления об амнистии, нормы которых рассчитаны на достаточно неопределенный круг лиц, хотя и исчерпывают себя однократным применением.

8. В целом можно отметить, что нижняя палата российского парламента — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации — чрезмерно перегружена законопроектами. Исходя из сложившейся практики в каждом созыве вносится порядка 4,5 тыс. законопроектов. Даже если бы Госдума работала каждый день без выходных, ей пришлось бы рассматривать ежедневно в среднем 11 законопроектов.

Поэтому каждому последующему созыву приходится «разгребать завалы» предыдущего созыва, что сокращает время на работу депутатов с актуальными законопроектами. Можно ли в таких условиях обеспечить высокий уровень качества? Ответ очевиден. Это тот самый случай, когда количество, вопреки законам философии, не переходит в качество.

В частности, в Государственную Думу VI созыва перешли из предыдущих созывов 1382 проекта законов. При этом, как показывает практика, большая часть законопроектов, которые успевает рассмотреть за созыв Госдума, отклоняются.

На начало осенней сессии 2013 г. на рассмотрении Государственной Думой VI созыва находился 1701 законопроект.

§ 4. Нормотворческая компетенция Правительства Российской Федерации

1. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в нашей стране.

Его полномочия как высшего исполнительного органа государственной власти, порядок образования и деятельности определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с этим документом Правительство Российской Федерации:

1) организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

2) обеспечивает единство экономического пространства и свободу предпринимательской деятельности, не ограничивая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

3) обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной, ценовой и денежной политики;

4) осуществляет управление федеральной собственностью;

5) обеспечивает реализацию единой государственной социальной политики;

6) разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки образования, науки и культуры;

7) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

8) обеспечивает законность, права и свободы граждан, борьбу с преступностью;

9) осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

10) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными конституционными, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Для решения поставленных задач Правительство Российской Федерации наделено возможностью правового регулирования экономических, социальных и других процессов.

На основании и во исполнение Основного закона страны, федерального законодательства и нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. И наоборот, акты, не имеющие нормативного характера, издаваемые по оперативным и другим текущим вопросам, имеют форму распоряжений.

В постановлениях прописывается обязательный механизм реализации государственной политики. Если взять, к примеру, сферу внутренних дел, то Правительство Российской Федерации через собственное правовое регулирование:

— направляет работу федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел, формирует механизм их координации и взаимодействия;

— определяет порядок реализации законодательных норм, регулирующих сферу охраны общественного порядка и борьбы с преступностью;

— регламентирует процесс выполнения отдельных функций государственного управления в сфере внутренних дел;

— устанавливает ресурсные параметры деятельности органов внутренних дел и решает целый комплекс других вопросов.

Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

3. Важным направлением работы главного органа исполнительной власти является участие в законодательной деятельности государства.

Ему принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в его нижнюю палату.

Законотворческая практика последних лет свидетельствует, что из числа рассматриваемых Федеральным Собранием Российской Федерации законопроектов каждый четвертый-пятый вносится Правительством Российской Федерации. Качество их достаточно высокое. Из общего числа подписанных Президентом Российской федерации законов, принятых в весеннюю сессию 2013 г. работы Государственной Думы, половину составили правительственные законы, отклонено за этот период всего три правительственных законопроекта.

Правительство также вправе в соответствии с Регламентом Думы вносить поправки к законопроектам, находящимся на ее рассмотрении.

Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются им в органы государственной власти регионов страны.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на те законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Правительственное заключение по тому или иному законопроекту направляется субъекту законодательной инициативы и в Государственную Думу в течение одного месяца, начиная с дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с инициатором законопроекта этот срок может быть продлен.

Также Правительство Российской Федерации может направлять в палаты парламента Российской Федерации официальные отзывы о рассматриваемых ими федеральных законах и законопроектах. Его мнение, выраженное в такой форме, подлежит обязательному оглашению или распространению на заседаниях обеих палат.

4. Кроме того, Правительство Российской Федерации:

1) отменяет акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливает их действие в случае противоречия федеральному законодательству;

2) рассматривает проекты нормативных актов Российской Федерации, представленные ему федеральными органами исполнительной власти;

3) рассматривает нормотворческие предложения законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения государства и по предметам его совместного ведения с регионами;

4) направляет в органы государственной власти проекты своих постановлений по предметам совместного ведения;

5) вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия региональных законодательных актов в случае их противоречия Конституции, конституционным и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

5. Координационным органом, обеспечивающим деятельность Правительства Российской Федерации, является его Аппарат. К предметам ведения правительственного координатора отнесены:

— контроль за соблюдением требований Регламента Правительства Российской Федерации при внесении в него проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства, международных договоров Российской Федерации и других документов, требующих рассмотрения в коллегиальном высшем органе власти;

— подготовка экспертных заключений на проекты документов, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации;

— взаимодействие Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации при осуществлении законопроектной деятельности и участие его представителей в деятельности палат парламента;

— направление в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, проектов федеральных законов, поступающих от субъектов права законодательной инициативы и Государственной Думы, для подготовки заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства Российской Федерации¹²³.

В структуре Аппарата Правительства Российской Федерации образован Правовой департамент. Основными его функциями являются:

— подготовка проектов актов Правительства Российской Федерации в соответствии с поручениями его Председателя и Руководителя Аппарата;

— правовая экспертиза проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и иных нормативных актов;

— координация и участие в подготовке заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации на законопроекты и законы, подготовленные субъектами законодательной инициативы;

— методологическое обеспечение единообразного подхода к юридической технике оформления нормативных актов, а также проектов федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, вносимых Правительством;

— участие в подготовке планов и программ законопроектной деятельности и осуществление мониторинга их выполнения;

— систематизированный учет законопроектов, разрабатываемых и рассматриваемых федеральными органами власти;

— организация взаимодействия Правительства Российской Федерации с депутатами и членами Федерального Собрания, обеспечение деятельности его полномочных представителей в палатах российского парламента;

— взаимодействие Правительства Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, регуляция деятельности там полномочного представителя;

— координация и участие в подготовке правовой позиции Правительства Российской Федерации по делам, рассматриваемым этими судами;

— экспертно-аналитическое сопровождение законопроектов Правительства Российской Федерации, внесенных на рассмотрение в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

6. Координационным органом Правительства Российской Федерации в вопросах законопроектной деятельности является Комиссия по законопроектной деятельности¹²⁴.

Для формирования позиции Правительства Российской Федерации по рассматриваемым законопроектам (законам) данный орган:

— рассматривает и утверждает концепции и технические задания на разработку законов;

— предварительно рассматривает законопроекты, которые вносятся на заседания Правительства Российской Федерации;

— изучает проекты заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации;

— с участием соответствующих федеральных министров и иных заинтересованных лиц осуществляет рассмотрение разногласий по проектам этих документов с целью поиска взаимоприемлемого решения;

— при необходимости уточняет позицию Правительства Российской Федерации по законопроектам и законам, принятым (одобренным) палатами Федерального Собрания или находящимся на рассмотрении Президента Российской Федерации;

— создает экспертные советы и рабочие группы с привлечением представителей требуемых федеральных органов исполнительной власти и других специалистов.

На заседания Комиссии приглашаются члены и депутаты обеих палат парламента.

По решению ее председателя в работе также принимают участие сотрудники федеральных служб и агентств, других органов и организаций, в случаях, когда вопрос повестки дня относится к их компетенции.

7. Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации введен институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в Совете Федерации и Государственной Думе¹²⁵. Основной их задачей является представление интересов Правительства Российской Федерации в палатах парламента.

В этой связи они управомочены:

— участвовать без специального решения Правительства Российской Федерации в заседаниях палат парламента, в работе их комитетов, комиссий и других органов;

— выступать от имени Правительства Российской Федерации в палатах парламента, представляя согласованную позицию по рассматриваемым законопроектам и законам;

— организовывать участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством Российской Федерации;

— решать вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях представительного органа страны при рассмотрении законопроектов и законов;

— согласовывать проекты документов, направляемые Правительством Российской Федерации в палаты Федерального Собрания Российской Федерации (за исключением проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства на законопроекты и законы);

— согласовывать проекты решений Правительства Российской Федерации о назначении и освобождении от должности статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти;

— участвовать в подготовке информации об отношении Правительства Российской Федерации к принятым конституционным и федеральным законам, предназначенной для Президента Российской Федерации;

— контролировать и оповещать Правительство о прохождении его законодательных инициатив в парламенте;

— выявлять случаи несоответствия законопроектных позиций федеральных органов исполнительной власти и точки зрения Правительства Российской Федерации;

— взаимодействовать с полномочными представителями Президента Российской Федерации.

Представители Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, в свою очередь, координируют работу статс-секретарей — заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с законодательным процессом¹²⁶.

§ 5. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти

1. Современную систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства¹²⁷.

Федеральное министерство является соответствующим органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и совершенствованию нормативно-правового регулирования своей сферы деятельности, координированию и контролю работы находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Область функционирования министерств определяется актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Главой федерального министерства является входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр).

Сегодня в нашей стране образовано 21 федеральное министерство: Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство обороны Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации; Министерство здравоохранения Российской Федерации; Министерство культуры Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Министерство промышленности и торговли Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока; Министерство регионального развития Российской Федерации; Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Министерство спорта Российской Федерации; Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации; Министерство транспорта Российской Федерации; Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Министерство экономического развития Российской Федерации; Министерство энергетики Российской Федерации.

Федеральная служба также является органом исполнительной власти, имеющим свою сферу деятельности. В рамках этой сферы службой осуществляются функции по контролю и надзору, решаются специальные задачи в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Ее возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, и она может иметь статус коллегиального органа.

В России действует несколько десятков федеральных служб, которые подчиняются либо Президенту Российской Федерации (Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны Российской Федерации), либо Правительству Российской Федерации (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка) или подведомственны федеральному министерству (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов и др.).

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в границах своей сферы деятельности функции по оказанию государственных услуг, при управлении государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением контролирующих.

Его главой является руководитель или директор, и оно, так же как и федеральная служба, может иметь статус коллегиального органа.

Изучаемые агентства находятся преимущественно в ведении федеральных министерств. Их около трех десятков, в том числе: Федеральное медико-биологическое агентство; Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство по информационным технологиям; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям; Федеральное агентство связи; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство по рыболовству и др.

2. Среди федеральных органов исполнительной власти нормотворческой компетенцией наделены все федеральные министерства. Каждое из них возглавляет государственное управление в соответствующей сфере деятельности. Поэтому в силу своих интересов и возможностей обязано участвовать как в проектировании правовых актов, так и в определении правовой политики государства. Данная функция является определяющей для деятельности федеральных министерств в условиях проводимой административной реформы.

В их компетенцию входят, с одной стороны, издание ведомственных и межведомственных нормативных актов, с другой — участие в нормотворческом процессе по линии иных субъектов правотворческой инициативы. Каждое министерство, возглавляющее государственное управление, в силу интересов своей сферы деятельности и возможностей обязано участвовать как в проектировании юридических актов, так и в определении правовой политики государства касательно области ведомственного функционирования.

Полномочиями по нормативному регулированию обладают также самостоятельные федеральные службы и федеральные агентства. Подведомственные федеральным министерствам службы и агентства могут быть наделены этим правом силой указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливаются положениями о них, утверждаемыми Президентом Российской Федерации либо Правительством Российской Федерации (в зависимости от подчиненности).

При этом выделяются два основных направления нормотворческой деятельности исполнительной власти:

1) самостоятельное (собственное) нормативное регулирование своей сферы деятельности;

2) участие в нормативном регулировании ведомственной сферы деятельности, осуществляемой по линии Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации.

По первому направлению федеральные министерства и ведомства работают на основании Конституции Российской Федерации, законов высшего юридического порядка, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с теми же нормативными документами осуществляется только конституционными и федеральными законами, актами главы государства и Правительства Российской Федерации.

Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти носит в основном внутренний характер. Ведомственные акты издаются в первую очередь для регулирования внутрисистемных отношений и в этой связи адресуются лишь подчиненным или подведомственным структурам, учреждениям и подразделениям.

Но по целому ряду вопросов федеральные власти наделены правом издавать нормативные акты, которые в своем исполнении обязательны для граждан и иных органов и организаций.

Все рассматриваемые органы, обладающие нормотворческой компетенцией, могут издавать нормативные акты межведомственного характера, т. е. совместно с несколькими органами власти, либо по согласованию с ними, и иными организациями.

Нормативный акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями всех участвовавших в нормотворчестве структур.

Межведомственные акты отличаются от внутриведомственных рядом признаков.

Во-первых, они регулируют более сложные общественные отношения, что выражается как в их объекте, так и субъектах.

Во-вторых, межведомственная правовая регламентация касается не собственно деятельности органа, издавшего акт, а единообразного порядка решения тех или иных вопросов в соответствующей сфере.

В-третьих, они (в случае издания на федеральном уровне) подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

3. Надведомственными нормотворческими полномочиями наделены практически все федеральные министерства и самостоятельные федеральные службы.

Так, на основании Конституции Российской Федерации, конституционных и федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство экономического развития Российской Федерации своими нормативными актами утверждает:

— перечень и порядок определения показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

— федеральные стандарты оценки, порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации оценщиков и состав включаемых в него сведений, порядок размещения в информационных системах общего пользования информации, содержащейся в указанном реестре, порядок ее представления заинтересованным лицам, включая форму выписки из указанного реестра, методические указания по государственной кадастровой оценке земель;

— порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий;

— порядок выбора уполномоченным органом саморегулируемой организации арбитражных управляющих при направлении в одноименный суд заявления о признании должника банкротом;

— коэффициент-дефлятор, соответствующий индексу изменения потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации;

— порядок привлечения органами управления особыми экономическими зонами акционерного общества, 100% акций которого принадлежат Российской Федерации, или управляющей компании для выполнения функций по созданию за счет средств федерального, регионального или местного бюджета объектов недвижимости, расположенных в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории, и управлению этими и ранее созданными объектами;

— порядок передачи теми же органами управления функций государственного заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах особой экономической зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны за счет средств указанных выше уровней;

— форму свидетельства, удостоверяющего регистрацию лица в качестве резидента особой экономической зоны;

— типовые формы соглашений об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах, деятельности в портовых особых экономических зонах;

— примерную форму договора аренды земельного участка в границах такой зоны и методику расчета арендной платы;

— форму бизнес-плана, прилагаемого к заявке на заключение соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах, деятельности в особых портовых экономических зонах;

— критерии, которым должны соответствовать банк или иная кредитная организация, выдающие ответ на бизнес-планы, прилагаемые к заявке на заключение соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной или туристско-рекреационной деятельности в указанных зонах;

— примерную форму договора аренды государственного и (или) муниципального имущества, расположенного в границах особой экономической зоны, методику расчета размера арендной платы и по другим вопросам и некоторые другие документы, регулирующие экономические отношения¹²⁸.

Масштабными внешними нормотворческими полномочиями наделено Министерство транспорта Российской Федерации. В числе принимаемых им документов:

— правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов;

— правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов;

— формы билета, багажной квитанции и грузовой накладной в гражданской авиации;

— правила государственной регистрации гражданских воздушных судов, включая порядок нанесения на них опознавательных знаков и товарных эмблем;

— порядок выдачи разрешений компетентного органа на перевозку опасных грузов;

— положение о расследовании транспортных происшествий на внутреннем водном транспорте;

— правила плавания судов по внутренним водным путям;

— порядок присвоения собственником названия судну внутреннего водного транспорта;

— правила (порядок) осуществления государственной регистрации в реестре морских судов, судов внутреннего плавания, в том числе спортивных парусных судов, и в установленных случаях — прав на них;

— порядок осуществления контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта, выполнением норм, регламентирующих перевозки пожароопасных грузов, ходом проверки состояния выходящих в море судов смешанного (река — море) плавания;

— порядок осуществления надзора за судами и регулирования деятельности в речном порту;

— положение о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним водным путям;

— положение о государственной администрации порта внутреннего водного транспорта;

— правила перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте;

— правила пользования судами внутреннего водного транспорта, а также расположенными на берегу и предназначенными для обслуживания перевозок пассажиров объектами;

— правила регистрации прав на строящиеся суда в морских торговых портах;

— порядок пересечения железнодорожных путей автомобильными дорогами (железнодорожные переезды) и правила их переезда, в том числе условия эксплуатации железнодорожных переездов, организация их открытия и закрытия;

— правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, порядок подачи подвижного состава с путей необщего пользования на пути общего и наоборот;

— правила нахождения граждан и размещения объектов в зонах повышенной опасности, выполнения там работ, проезда и перехода через железнодорожные пути;

— единые формы перевозочных документов на движение грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом;

— правила перевозок грузов в прямом смешанном сообщении;

— правила учета автомобильных дорог в целях формирования и ведения их единого государственного реестра;

— правила присвоения позывных радиосигналов гражданским воздушным судам;

— правила выполнения авиационных работ с целью проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи;

— порядок установления и использования полос отвода придорожных полос автомобильных дорог федерального значения;

— порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам;

— порядок разработки планов обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

— порядок информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах и др.¹²⁹

4. Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти по сравнению с другими разновидностями правосозидающей деятельности имеет ряд особенностей.

Прежде всего отметим, что данное функциональное направление носит вспомогательный характер по отношению к законотворчеству и процессам издания подзаконных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Во многих случаях оно как бы продолжает правотворчество, дополняет и конкретизирует его.

Во-вторых, оно ориентировано на работу с подзаконным нормативным материалом и осуществляется на основе, во исполнение и в соответствии с законодательством Российской Федерации высшей юридической силы. Эти акты, в свою очередь, во многом определяют цели и содержание нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, ее пути развития и средства достижения цели.

В-третьих, нормотворческая функция здесь имеет управленческую направленность и выступает формой государственного управления. Нормативные акты, как конечный результат, являются важнейшим средством