Е. С. Болтанова, О. А. Романова, Л. Е. Бандорин

Градостроительное право

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.442:711(075.8)

ББК 67.407я73

Б79

Авторы:
Болтанова Е. С., д. ю. н., доцент, заведующая кафедрой гражданского права Национального исследовательского Томского государственного университета (ТГУ) – гл. 1 (кроме § 4), гл. 2, 4, гл. 6 (кроме § 1), § 2 гл. 9, § 3 гл. 9 (совм. с Л. Е. Бандориным);
Романова О. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 4 гл. 1, гл. 3, 5, § 1 гл. 6, гл. 8, § 1 гл. 9 (совм. с Л. Е. Бандориным);
Бандорин Л. Е., к. ю. н., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ) – гл. 7, § 1 гл. 9 (совм. с О. А. Романовой), § 3 гл. 9 (совм. с Е. С. Болтановой), § 4, 5 гл. 9.

Рецензенты:
Боголюбов С. А., д. ю. н., профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Анисимов А. П., д. ю. н., профессор, профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета.

Предлагаемый учебник предназначен прежде всего для студентов, обучающихся по программам магистратуры по направлению подготовки «Юриспруденция», предусматривающим углубленное изучение правового регулирования градостроительной деятельности и применение градостроительного законодательства в Российской Федерации в рамках дисциплины «Градостроительное право», а также смежных дисциплин.

Учебник может быть использован при подготовке бакалавров и специалистов в процессе преподавания дисциплин «Земельное право», «Экологическое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» и др.

Настоящая книга является первым учебным изданием в России, предназначенным для юристов, полноценно и системно раскрывающим все особенности правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации, теоретические вопросы формирования градостроительного права как отрасли российского права, а также актуальные проблемы применения градостроительного законодательства на практике.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2020 г.

Учитывая актуальность и новизну предлагаемого для изучения материала, учебник может быть интересен широкому кругу читателей, в том числе студентам, аспирантам, соискателям, преподавателям, практикующим юристам, государственным и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов власти и всем лицам, интересующимся особенностями правового регулирования градостроительных отношений в России.

УДК 349.442:711(075.8)

ББК 67.407я73

© Болтанова Е. С., Романова О. А., Бандорин Л. Е., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ

Регулирование градостроительной деятельности осуществлялось всегда с момента образования городов; считается, что теория градостроительной деятельности зародилась еще в Древнем Риме, а с ростом городских поселений в ХIХ–ХХ вв. увеличивались проблемы управления этими процессами.

Социально-экономические реформы последних десятилетий в нашей стране потребовали изменений в правовом обеспечении проживания граждан в населенных пунктах: известны акты 1920-х гг. о создании городов-садов, 14.07.1992 был принят Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации», 07.05.1998 — первый Градостроительный кодекс РФ, а 29.12.2004 — новый ГрК РФ, действующий с регулярными существенными последующими изменениями и поныне¹.

Современные урабанизационные процессы с неизбежностью повышают роль современной теории, а главное — практики градостроительства; можно констатировать, что в России его правовое обеспечение как определенное системное образование возникло относительно недавно, нуждаясь в изучении, преподавании, стимулировании, привлечении повышенного внимания.

Эти задачи осложняются тем, что действующий сегодня Градостроительный кодекс Российской Федерации и соответствующие нормативные правовые акты градостроительного законодательства претерпевают ежегодно значительные изменения: это свидетельствует не только о становлении в нашей стране, но и поступательном развитии специального градостроительного законодательства, приближающегося к полноценной отрасли российского законодательства.

При такой динамике правового регулирования представленный учебник «Градостроительное право» является весьма полезным подспорьем в изучении и осмыслении правовых норм, составляющих содержание законодательства о градостроительной деятельности. В издании показывается развитие законодательства о градостроительной деятельности с использованием действующего российского законодательства, освещаются проблемные, так называемые «реперные точки», наиболее актуальные вопросы его реализации.

В учебнике анализируются градостроительство как основа законодательства о градостроительной деятельности, современное состояние, источники и принципы регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности, место градостроительного права и законодательства в правовой, законодательной системе России; новым, теоретически обоснованным и практически значимым, интересным представляется раскрытие понятия, состава, видов градостроительных правоотношений.

Логичным представляется обращение авторов Учебника к истории регулирования градостроительной деятельности в России, поскольку трудно, не зная прошлого, отвергая его, понимать, конструировать настоящее, верить и переходить в будущее; еще в ХIХ в. Козьма Прутков призывал «обращать внимание на зады»; тогда же Салтыков-Щедрин полагал, что человек не иначе судит о будущем, как по тем задаткам, которые представляются ему в настоящем².

Объединяющий несколько предметов и методов регулирования, ставящий главной целью соблюдение, восстановление основных факторов благополучия горожан ГрК РФ тяготеет к экологическому законодательству, что видно из его ст. 2 об основных принципах законодательства о градостроительной деятельности, где значительное место занимают нормы, напрямую или косвенно посвященные организации в городских агломерациях охраны окружающей среды, рационального природопользования.

К ним, в частности, относятся:

— обеспечение устойчивого развития, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

— осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки; ответственность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

— осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидацией их последствий; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности.

Среди основных понятий, используемых при градостроительстве, также превалируют термины экологического характера — водоохранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения; природные ресурсы и объекты; виды разрешенного использования, размеры, границы, ограничения использования земельных участков; изучение природных условий и факторов техногенного воздействия.

Экологические требования распространяются на различные аспекты градостроительства: в ст. 4 «Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности» гл. 1 «Общие положения» ГрК предусматривается применение земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности..

Требования законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха имеются в виду далее в разделах градостроительного законодательства о планировании, проектировании, выборе и отводе земельных участков, зонировании территорий, реконструкции объектов капитального строительства.

Конституционный Суд РФ, высказывая позицию о многомерности, комплексности градостроительного законодательства, отметил превалирование в нем природоохранных и природоресурсных норм, то есть эколого-правовых категорий: таким образом, комплексное законодательство о градостроительной деятельности имеет природоресурсную, природоохранную окраску.

Нельзя игнорировать объективный антагонизм городских агломераций и природы ввиду заметного наступления инфраструктуры населенных пунктов на природную среду и естественные условия проживания, что происходит из-за плотной жилой (нередко точечной) застройки, развития дорог, транспортных развязок, иных площадей общего пользования, увеличения автомобильного движения, выхлопов вредных газов, бытовых стоков, иных коммунальных отходов производства и потребления.

Необходимость создания благоприятной среды обитания требует усиленных мер в городах по сохранению существующих, расширению прежних зеленых насаждений, пригородных зон, объектов животного мира, обеспечению надлежащего качества атмосферного воздуха и питьевой воды, для чего необходимо сочетание принципов законодательства о градостроительной деятельности и принципов законодательства об охране природы, а главное — их неуклонная реализация с обеспечением права каждого на благоприятную окружающую среду через наведение экологического правопорядка. Может быть, на сегодняшний день нет окончательного ответа на вопрос, к какой отрасли права, законодательства относится крупная группа однородных юридических институтов, категорий, норм о градостроительной деятельности, но попытки его решения намечаются,позволяя делать вывод о его предрасположенности к земельному и комплексному (интегрированному) экологическому законодательству³.

Государственное и муниципальное управление в градостроительной сфере показывается в Учебнике через его цели, задачи, функции, систему, полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного, общественного самоуправления, их участие (в отдельной главе) в территориальном планировании, где анализируются также его понятие, назначение, виды, содержание документов, порядок подготовки, утверждения, изменения, реализация документов территориального планирования.

Раскрываются место градостроительного зонирования среди существующих видов зонирования, задачи правил землепользования и застройки как его основы, цели создания территориальных зон, градостроительных регламентов, история развития, современное состояние законодательства о разрешенном использовании земельного участка и объекта капитального строительства.

Глава «Планировка территории» включает понятие, назначение планировки территории, ее соотношение с территориальным планированием и градостроительным зонированием, составление проектов планировки и межевания территории, порядок подготовки, утверждения, изменения и отмены документации по планировке территории, особенности подготовки документации применительно к территориям поселения, городского округа, юридическое значение и особенности оспаривания документации по планировке территории в судебном порядке.

Глава «Проектирование, строительство и эксплуатация объектов капитального строительства» содержит интересные материалы об инженерных изысканиях, архитектурно-строительном проектировании (их понятии и назначении), порядке подготовки экономически эффективной проектной документации, экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте как видах градостроительной деятельности, правовых условиях (предпосылках) строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, разрешениях на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию, эксплуатации зданий, сооружений, строительном контроле и надзоре.

Саморегулирование и саморегулируемые организации в сфере строительной деятельности предполагают членство, документы саморегулируемых организаций в сфере строительной деятельности, статус национальных объединений саморегулируемых организаций: участвующий в создании законодательства о СРО один из авторов Учебника компетентно рассказал об основных рифах, особенностях, присущих этой сфере.

На наш взгляд, в ГрК напрасно уделяется так много предписаний деятельности саморегулируемых организаций, которая подробно регулируется специальным федеральным законом о них; их специфику лучше было отражать в законодательстве о СРО, но это проблема законодателя, а не комментаторов, которым надо просвещать обучающихся по достаточно актуальному вопросу.

Формирование информационного общества, гласности, свободы информации обусловливает информационное обеспечение градостроительной деятельности, его правовое регулирование, развитие, порядок создания, ведения, эксплуатации, предоставления сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в РФ, федеральных государственных информационных систем, градостроительных планов земельных участков.

Условия информационной открытости позволяют гражданам самим подключаться к выработке проектов, реализации публичных решений, лично трудиться над благоустройством, выполнением задач в области градостроительства, предлагать пути его улучшения, сообщать о ставших достоверными правонарушениях, способствовать посильными способами их предотвращению и пресечению.

Новизной отличаются также рассмотренные в Учебнике специальные правовые инструменты обеспечения деятельности по комплексному и устойчивому освоению территорий, в том числе застроенных, по реновации жилищного фонда, что не может не привлекать внимание в контексте решения задач пространственного развития.

Учебник соответствует в основном структуре, содержанию ГрК РФ, и состоит из 21 главы, в которых представлены научные, теоретические, практически полезные положения, правовые исследования, авторские позиции, судебная, административная практика, методологически верно адаптированные для обучающихся, предложенные в достаточно краткой, доступной для усвоения, логически последовательной форме.

Правовой характер Учебника предполагает его легальную, юридическую направленность, опору на нормативные правовые, в том числе подзаконные, акты; в отличие от обязательности и категоричности законов учебники обладают рекомендательной, назидательно-дидактической силой, зависящей от мотивировки и информационного объема написанного, силы аргументации текста, авторитета авторов.

Этим критериям предлагаемый текст Учебника соответствует, поскольку учитывает определенный период применения градостроительного законодательства, дополнений и изменений ГрК РФ, принятие в соответствии с ним других актов, приведение в соответствие с ним других законов, иных актов, их последующее исполнение.

Такая заложенная в учебнике последовательность изложения материала предоставляет возможность получать системные знания о градостроительном законодательстве России. Украшает Учебник также то, что в конце каждой главы содержатся вопросы для самоконтроля, которые помогают дать оценку добросовестности изучения пройденного материала, глубины полученных знаний, усвоению пройденного.

Сфера правового регулирования градостроительной деятельности содержит немало вопросов теоретического, монографического и практического, правоприменительного характера, а прочтение, изучение, высокий уровень Учебника возвращает к их рассмотрению; например: почему такой крупный раздел правовой жизни как градостроительство не получил отражения в Конституции РФ? Каковы перспективы дальнейшего городского строительства и его правового регулирования? Не на все эти вопросы могут быть сразу получены развернутые и категорические ответы, но в учебнике подходы к ним намечаются.

Представляется, что сочетание в градостроительной деятельности множества направлений жизнеобеспечения, а также отсутствие к 1993 г. — времени принятия Конституции РФ — кодифицированного самостоятельного кодекса не предполагали на том этапе вычленения автономной отрасли права; но за прошедшие десятилетия градостроительное законодательство формируется, интегрируется, активно развивается в связи с усилением урбанизации, комплексным развитием территорий, претендуя на свое признание, привлечение большего внимания граждан-жителей, правоприменителей, исследователей.

В современных условиях трудно отрицать наличие градостроительного законодательства как отрасли российского законодательства, а его отсутствие в Основном Законе не является определяющим для автономного существования: в таком же положении находится законодательство о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о растительном мире и др.

Что касается правового регулирования дальнейшего городского строительства, то, во-первых, законодательство должно, как правило, следовать за научно выработанными, мотивированными перспективами, стратегией градостроительства как основы законодательного регулирования и не предрешать их, в крайнем случае, — стимулировать выполнение конструктивных доктрин; а во-вторых, как следует из средств массовой информации, ставка делается на развитие менее крупных городов, на предупреждение роста мегаполисов, поощрение сельских поселений.

Актуальность градостроительного законодательства и учебника «Градостроительное право» возрастает в связи с утверждением Распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, в которой содержится раздел VI об обеспечении сбалансированного развития городских территорий

Оно включает способы, в том числе, освоения заброшенных и неэффективно используемых территорий, согласованного и комплексного развития застроенных и планируемых к застройке территорий; улучшения состояния окружающей среды, сохранения и развития зеленого фонда городов, пригородных территорий, стимулирования внедрения инновационных, экологически чистых технологий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду; расширения использования экологически безопасного транспорта для обслуживания населения и отраслей экономики, реализации мер по защите от шумового загрязнения.

Среди предусмотренных Стратегией путей сбалансированного развития городских территорий — модернизация системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, включая развитие индустрии обработки и утилизации отходов; реализация дополнительных направлений социально-экономического развития городов, характеризующихся особым статусом монопрофильных муниципальных образований (моногородов), исторических поселений, наукоградов за счет сохранения, воссоздания в поселениях памятников истории, культуры, ценных градоформирующих объектов, что в целом получает отражение в Учебнике.

Составителями Учебника являются преподаватели-специалисты, принимавшие участие в подготовке, обсуждении проекта, в применении ГрК РФ, именно поэтому удалось подробно и профессионально показывать его новеллы, предписания, требования, проблемы, трудности правореализации.

Авторы старались не критиковать закон, не акцентировать внимание на его дискуссионных вопросах, а конструктивно разъяснять его потенциал в деле наведения правопорядка при осуществлении градостроительной деятельности. Разные главы получились не одинаковыми по объему ввиду разномасштабности рассматриваемых в них задач и вопросов. Хочется надеяться, что Учебник окажет помощь обучающимся и практикам, а возможные замечания и предложения будут содействовать выходу в свет его новых изданий.

В ряде юридических высших учебных заведений градостроительное право вводится в качестве учебной дисциплины как основной предмет на уровне магистратуры, либо как специальный курс по выбору: таким образом, представляемый, квалифицированно созданный Учебник весьма своевременно написан, оказывается актуальным — в фокусе внимания и принесет пользу вузам.

Научный руководитель Отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

С. А. Боголюбов

ВВЕДЕНИЕ

Учебник «Градостроительное право» предназначен, прежде всего, для студентов, обучающихся по программам магистратуры по направлению подготовки юриспруденция, предусматривающих углубленное изучение правового регулирования градостроительной деятельности и применение градостроительного законодательства в Российской Федерации в рамках дисциплины «Градостроительное право», а также смежных дисциплин, таких как «Договоры в сфере градостроительной деятельности», «Земельно-правовые проблемы строительства и реконструкции объектов капитального строительства» и других. Учебник может быть использован при подготовке бакалавров и специалистов в процессе преподавания дисциплин «Земельное право», «Экологическое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» и др.

Актуальность предлагаемого учебного материала обусловлена активным развитием градостроительного законодательства в России и возрастающим его влиянием на регулирование и осуществление различных общественных правоотношений, связанных с использованием земель, развитием и застройкой территорий, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства, обеспечением благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Настоящий учебник является первым учебным изданием в России, предназначенным для юристов, полноценно раскрывающим все особенности правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации, теоретические вопросы формирования градостроительного права как отрасли российского права, а также актуальные проблемы применения градостроительного законодательства на практике.

Структура и содержание учебника в целом соответствует структуре Градостроительного кодекса Российской Федерации и состоит из 21 главы, в которых представлен научно-практический анализ положений действующего градостроительного законодательства, тенденций его развития, соотношения градостроительного законодательства со смежными отраслями, практики его применения. Такой подход и заложенная в учебнике последовательность изложения материала предоставляет возможность получить системные знания о градостроительном праве России.

В конце каждой главы учебника приводятся контрольные вопросы, которые служат средством оценки усвоения знаний студента по каждой теме дисциплины, а также список рекомендуемой для изучения соответствующей темы литературы и нормативных правовых актов.

Учебник «Градостроительное право» направлен на формирование у обучающихся следующих компетенций:

— знание основных понятий и терминологии градостроительного законодательства; объектов, субъектов и содержания градостроительных отношений; способов и особенностей правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации; институтов градостроительного права; видов и юридического значения градостроительных документов и документации; особенностей применения градостроительных норм на практике;

— умение квалифицированно толковать и применять нормы градостроительного законодательства; определять вид и юридическое значение градостроительной документации; проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности, документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории; воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в градостроительной деятельности;

— владение навыками толкования и применения норм градостроительного законодательства в конкретных ситуациях; навыками работы с информационными системами обеспечения градостроительной деятельности; навыками решения правовых коллизий, навыками анализа градостроительных документов и документации.

Освоение представленного в настоящем учебнике материала позволит обучающимся подготовиться к осуществлению различных видов профессиональной юридической деятельности с участием градостроительных отношений, в том числе правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, научно-исследовательской, педагогической.

Учебник подготовлен специалистами, активно занимающимися теоретическими и практическими вопросами правового регулирования градостроительных отношений в своей научной, педагогической и правоприменительной деятельности, в том числе являются авторами рабочих программ дисциплины «Градостроительное право», изучаемой в рамках магистерских программ «Юрист в сфере градостроительных, земельно-имущественных и природоресурсных отношений», реализуемой кафедрой Экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), а также «Правовое регулирование использования земель и создания объектов недвижимости», реализуемой кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова (МГУ), а также дисциплины «Правовое обеспечение устойчивого развития территорий», изучаемой в магистратуре Юридического института Национального исследовательского университета (НИ ТГУ).

Учитывая актуальность и новизну предлагаемого для изучения материала настоящий учебник может быть интересен широкому кругу читателей, в том числе студентам, аспирантам, соискателям, преподавателям, практикующим юристам, государственным и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов власти.

Глава 1.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ)

1. Градостроительство как основа законодательства о градостроительной деятельности

Урбанизационные процессы, захватывающие все большие территории⁴, неизбежно влекут разрушение природного окружения человека и порождают проблемы обеспечения эколого-комфортного проживания для граждан. Отсюда все большую роль приобретает современная теория градостроительства, которая представляет собой многоотраслевую дисциплину, включающую комплекс знаний, необходимых для принятия проектных решений, а также для градостроительного предвидения на перспективу. За счет междисциплинарных связей градостроительной теории с физической географией, социологией, биологией, демографией и иными дисциплинами (науками) возможно решение не только задач по планированию среды жизнедеятельности человека, но и проблем сохранения и восстановления природной среды.

В ходе развития градостроительства выдвинуто много разнообразных идей, теоретических концепций, проектных предложений, где целевые установки авторов направлены на охрану и улучшение окружающей среды. Этот перечень можно начать с широко известной идеи «город-сад», выдвинутой в начале века Э. Говардом. Город-сад — небольшое, компактно организованное поселение, где места приложения труда, общения, отдыха и жилья находятся в пределах пешеходной доступности для каждого жителя. Город, по мысли Э. Говарда, должен иметь мощный лесопарковый пояс. Теоретические проекты и реализация отдельных планировочных принципов городов-садов обратили внимание на природный фактор и содействовали углублению интереса к проблемам охраны окружающей среды⁵.

Для городов, имеющих историко-культурное наследие, не маловажное значение имеет решение вопросов сохранения исторически ценной застройки и проблемы развития таких городов, предполагающих возведение новых зданий, сооружений. Для этих структурных единиц на первый план при реализации градостроительных проектов выходит сохранение их облика, результатов многовековой архитектурной деятельности и гармоничное развитие нового строительства.

Территориально-пространственная организация окружающей человека среды — цель градостроительной науки. Теория градостроительства зародилась в Древнем Риме. В трудах Витрувия (I в. до н. э.) были сформулированы теории градостроительства и архитектуры. При этом до XIX в. градостроительная теория характеризовалась стихийным характером накопления информации. С сер. XIX в. теория градостроительства уже ориентируется на формирование общих правил, свойственных всем изучаемым объектам, отход от пообъектного исследования к исследованию по свойствам, разработку единых понятий и моделей. Во второй половине XIX в. формируются научные разделы дисциплины, происходит разделение архитектуры и градостроительства. Градостроительство превращается в сложную, многоотраслевую дисциплину⁶.

Для современной градостроительной культуры идеалом считается модель устойчивого развития. Помимо экономии ресурсов для будущих поколений, устойчивое развитие предполагает решение следующих задач:

— приоритет общественного транспорта и велосипеда над индивидуальным и велосипеда над автомобилем, внедрение энергосберегающих технологий в коммунальное хозяйство;

— воссоздание социально-психологического климата доброжелательного соседства;

— реабилитация сложившейся застройки ради формирования разнообразной городской среды, максимальное использование контекста, повышенное внимание к индивидуальным особенностям участка и архитектуре окружающей застройки;

— разработка специальных программ, стимулирующих участие населения в решении проблем городского развития⁷.

В настоящее время градостроительство — это не только теоретическая база, но и сама комплексная, многосторонняя деятельность по формированию населенных мест и систем расселения. Оно включает связанные со строительством и реконструкцией поселений, законодательное регулирование, социальное и экономическое планирование, архитектурное и инженерное проектирование, научные исследования, организацию строительного производства⁸. И. А. Иодо и Г. А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором — о «сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений… с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия»⁹.

Содержание градостроительной деятельности определено в действующем Градостроительном кодексе РФ путем перечисления (исчерпывающим образом) разнообразных видов антропогенной деятельности (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений, благоустройство территорий), каждый из которых имеет общую конечную цель.

Итак, градостроительная деятельность осуществляется в целях создания пространственной структуры — благоприятной среды жизнедеятельности человека, обеспечивающей на основе природных предпосылок, демографических, экономических, экологических, культурных и других жизненно важных условий и требований устойчивое развитие определенной территории. Нормативные акты в сфере градостроительства также имеют соответствующие целевые установки. Так, один из специальных сводов правил закрепляет, что «направлен на обеспечение градостроительными средствами безопасности и устойчивости развития поселений, охрану здоровья населения, рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, сохранение памятников истории и культуры, защиту территорий поселений от неблагоприятных воздействий природного и техногенного характера, а также на создание условий для реализации определенных законодательством социальных гарантий граждан, включая маломобильные группы населения, в части обеспечения объектами социального и культурно-бытового обслуживания, инженерной и транспортной инфраструктуры и благоустройства»¹⁰. Аналогичные положения провозглашены в качестве принципов законодательства о градостроительной деятельности в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ.

Содержание нормативных правовых актов свидетельствуют о необходимости развития градостроительства и как особого направления антропогенной деятельности. Так, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации¹¹ констатируется необходимость формирования градостроительной политики, направленной на создание нового облика российского города и села, архитектурной среды, комфортной для жизни людей, характеризующейся не только функциональными, утилитарными, но и эстетическими особенностями. Это предполагает, в частности, рациональное сочетание разнообразных типов строительства (многоэтажного и малоэтажного строительства), учет при застройке населенных пунктов принципов формирования их архитектурного облика, а также принципов сохранения исторического облика старых населенных пунктов.

Как известно, право развивается наряду с развитием соответствующих общественных отношений и их «критическая масса» — в основе появления комплекса или системы определенных норм. Также происходило и с появлением градостроительного законодательства.

2. Источники правового регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности:
история развития и современное состояние

Специалисты отмечают, что Петр I фактически стал основателем специального архитектурно-строительного регулирования и законодательства и впервые в Санкт-Петербурге ввел полицейский контроль за обывательскими строениями. Именно с него пошла традиция, так или иначе поддерживаемая всеми монархами, когда полиция не просто имела право, а фактически была обязана контролировать строительство, даже если никаких нарушений еще не было произведено. В 1718 г. указом Петра I была создана главная полицмейстерская канцелярия, регламентирующая городское строительство и благоустройство, городские обывательские повинности. Указ этот требовал соблюдать красные линии при застройке улиц, оставлять удобные проезды, соблюдать пожарную безопасность¹².

Градостроительное законодательство в современном понимании — относительно новое правовое образование. Основы федеральной градостроительной политики, правового регулирования градостроительства в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества, эффективного формирования систем расселения и размещения производительных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства городов, других поселений, развития производственной и социальной инфраструктур, бережного природопользования и сохранения историко-культурного наследия были заложены Законом РФ от 14.07.1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации». Этим законом было определено градостроительство в Российской Федерации как деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.

Нельзя сказать, что до этого закона градостроительная деятельность не попадала в сферу правового воздействия. Но до 1990-х гг. базу правового регулирования градостроительной деятельности составляли во многом подзаконные акты. Например, в целях развития микрорайонов было принято Положение о градостроительном комплексе, утв. Приказом Госгражданстроя СССР от 30.06.1982 № 173. Этим положением устанавливался порядок проектирования, планирования, осуществления строительства и приемки в эксплуатацию жилых домов и общественных зданий в новых жилых микрорайонах в виде законченных градостроительных комплексов. При этом градостроительным комплексом в новом жилом микрорайоне признавалась часть микрорайона, состоящая из группы жилых домов, учреждений и предприятий, связанных с обслуживанием населения, и территории комплекса, обеспеченной необходимыми видами инженерного оборудования и благоустройства.

Знаковым в развитии законодательства о градостроительной деятельности был и Закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», который продолжает действовать и регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

Первый Градостроительный кодекс РФ был принят в 1998 г.¹³ и регулировал отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения.

Градостроительный кодекс 1998 г. содержал специальную статью, которая называлась «Особое регулирование градостроительной деятельности» (ст. 6), в соответствии с которой допускалось такое регулирование в случаях, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено. К территориям, на которых градостроительная деятельность подлежала особому регулированию, могли относиться, например, территории объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные территории; территории традиционного проживания коренных малочисленных народов; территории свободных экономических зон; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Отдельно были выделены и поселения, которые являлись объектами градостроительной деятельности особого регулирования. К таким поселениям, в частности, могли быть отнесены: Москва, Санкт-Петербург; города — центры субъектов Российской Федерации; города — курорты; исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры. Установление особых градостроительных правовых норм для отдельных территорий принято и сегодня, хотя в современном градостроительном кодексе отсутствует общая норма, подобная ст. 6 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. Этому способствует и тот факт, что современные градостроительные правила принимаются на различных уровнях и имеют разную юридическую силу.

Хотя общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры РФ даже не упоминаются в ГрК, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Кроме того, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Общепризнанная норма международного права — правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного¹⁴. Содержание таких принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств (см. Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

Например, в условиях глобализации и в целях углубления и ускорения интеграционных процессов в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества и формирования Единого экономического пространства, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация подписали Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования (заключено в г. Санкт-Петербурге 18.11.2010)¹⁵. В соответствии со ст. 13 названного соглашения были приняты следующие технические регламенты Таможенного союза, опосредующие процесс строительства и реконструкции зданий, сооружений: «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта» (ТР ТС 002/2011); «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта» (ТР ТС 003/2011); «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011). Так, в соответствии с п. 26 ст. 4 ТР ТС 002/2011 при проектировании и строительстве объектов инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта должны предусматриваться и выполняться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции диких животных и мест их постоянного проживания.

Международно-правовая унификация правил призвана обеспечить единообразие и гармонизацию законодательства государств стран ЕврАзЭС¹⁶. В силу п. 3 ст. 5 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами названных стран, не применяются.

Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства — продолжателя Союза ССР.

Источником правового регулирования градостроительных отношений выступает Конституция РФ. Непосредственно в тексте Конституции РФ градостроительное законодательство не называется (в отличие от многих иных отраслей законодательства). Но здесь необходимо учитывать следующее. Во-первых, Основной закон содержит нормы, оказывающие воздействие на градостроительные отношения. Например, в силу ч. 2 ст. 40 органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище, согласно ст. 42 каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Реализация предусмотренных Конституцией РФ основных прав граждан (на образование, жилище, медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду) непосредственно связана со строительством соответствующих помещений, грамотным планированием городов и иными градостроительными отношениями. Во-вторых, Конституционный Суд РФ рассматривая нормы ГрК РФ¹⁷ сделал вывод о том, что отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ — природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль¹⁸ в ст. 72 Конституции РФ. Этот вывод суда имеет принципиальное значение для определения источников градостроительного права и коррелирует с положением ч. 3 ст. 3 ГрК РФ.

Значительный массив градостроительных нормативных актов принимается на уровне Российской Федерации. Первичным элементом в системе федеральных нормативных актов является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, вступивший в силу с 30.12.2004 (за исключением отдельных положений).

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Тем самым, законодатель заложил широкий подход к определению градостроительного законодательства, включая в него нормативные правовые акты как РФ, так и субъектов РФ. Нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не должны противоречить требованиям ГрК РФ.

Среди федеральных законов, регулирующих градостроительные отношения, можно назвать ФЗ от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», ФЗ от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», ФЗ от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», ФЗ от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

Градостроительные отношения регулируют и отдельные кодифицированные акты, в частности Гражданский кодекс РФ (например, в части правового статуса самовольной постройки), Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ. Необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Наличие отдельных законов обеспечивает специализацию и детализацию правового регулирования отношений. Такое юридическое воздействие базируется на известном принципе lex specialis posterior derogate generali (лат. — специальный закон отменяет действие общего закона). Для закрепления и усиления особого воздействия специальных норм на отдельные отношения законодатель деятельность по проектированию, строительству, реконструкции определенных объек-тов недвижимости обозначает как специальный вид деятельности. Такое положение сложилось применительно к определению дорожной деятельности, деятельности в области промышленной безопасности, в области использования атомной энергии. Так, к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция опасного производственного объекта. Опасными производственными объектами считаются, например, те, где проводятся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ).

Важное значение имеют нормы, предусматривающие ответственность за правонарушения при осуществлении градостроительной деятельности. Это — соответствующие положения Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ. Нормы об ответственности выполняют обеспечительно-охранительную функцию в механизме правового регулирования развития территорий. Содержащиеся в административном, гражданском, трудовом, уголовном праве средства воздействия обеспечивают дόлжное поведение субъектов по застройке земель.

Градостроительные нормы также содержатся и в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации. Например, действуют Постановление Правительства РФ от 13.02.2006 № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения», Постановление Правительства РФ от 13.11.2006 № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Источником правового регулирования градостроительных отношений выступают и ведомственные нормативные правовые акты. Значительная роль в их принятии принадлежит Министерству строительства РФ. Например, действуют приказы Минстроя России от 20.12.2016 № 996/пр «Об утверждении формы проектной декларации», от 24.10.2017 № 1470/пр «Об утверждении Порядка формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов», от 23.08.2017 № 1151/пр «Об определении официального сайта для размещения систематизированных сведений об экономически эффективной проектной документации повторного использования», от 25.04.2017 № 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения», от 25.04.2017 № 740/пр «Об установлении случаев подготовки и требований к подготовке входящей в состав материалов по обоснованию проекта планировки территории схемы вертикальной планировки, инженерной подготовки и инженерной защиты территории».

Для надлежащего эффективного правового регулирования градостроительной деятельности (прежде всего, проектирования и строительства) важное значение приобретают нормативные акты в области технического регулирования. Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности согласно п. 7 ст. 2 ГрК РФ является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением положений технических регламентов. Так, ФЗ от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» устанавливает требования к размещению взрывопожароопасных объектов на территориях поселений и городских округов, противопожарные расстояния от зданий и сооружений автозаправочных станций до граничащих с ними объектов защиты, противопожарные расстояния от резервуаров сжиженных углеводородных газов до зданий и сооружений и иные.

Вопрос о правовой природе актов в сфере технического регулирования в юридической литературе спорен. При рассмотрении этого вопроса высказывались прямо противоположные мнения. При анализе соответствующих актов можно сделать вывод, что в них содержатся как технические нормы (правила обращения людей с техникой, орудиями и инструментами труда, с силами и объектами природы), так и нормы права (рассчитанные на неоднократное применение и распространяемые на неограниченный круг лиц правила поведения, регулирующие общественные отношения и обеспеченные принудительной силой государства), поскольку «все нормы взаимосвязаны, взаимодействуют, оказывают постоянное влияние друг на друга»¹⁹. Обращает на себя внимание и тот факт, что закрепленные в установленной форме правила адресованы для применения определенным субъектам и их исполнение контролируется уполномоченными органами. Можно говорить о том, что нормы, закрепленные актах технического регулирования, во многих случаях являются социальными и правовыми. Такому пониманию способствует существующая система и законодательно закрепленная конструкция технического регулирования, обязательные требования которого обеспечиваются нормами об административной ответственности (ст. 9.4 КоАП РФ).

Нормативные документы технического регулирования (правила безопасности, руководящие документы, строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные, гигиенические, экологические и иные нормативы, национальные стандарты) регламентируют не только процессы проектирования, строительства, но и устанавливают права и обязанности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Т. В. Петрова отмечает, что такая ситуация обусловлена, прежде всего неправильным пониманием разработчиками назначения таких документов. Практическое же значение таких нормативных документов иногда оказывается выше, чем нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, нормы которых отсылают к этим документам²⁰.

В соответствии с ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» в сферу применения закона включены отношения по применению и исполнению обязательных и добровольно принятых на себя требований к зданиям и сооружениям, к процессам их проектирования (включая изыскания), строительства (ст. 1). ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает принятие технических регламентов, документов в области стандартизации, документов, подтверждающих соответствие.

Специально принятый ФЗ от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» распространяется на все этапы жизненного цикла здания или сооружения и устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства. Утверждаются технические регламенты безопасности и для отдельных объектов. Одной из целей принятия технических регламентов является охрана окружающей среды, жизни и здоровья растений и животных. Так, при проектировании наружных газопроводов и при пересечении ими водных преград предусматриваются мероприятия по предотвращению размыва траншей и защите грунтов от разрушения. В процессе ликвидации сетей газораспределения и газопотребления должны быть обеспечены мероприятия по недопущению загрязнения окружающей среды, по рекультивации нарушенных земель²¹. Технический регламент о безо-пасности объектов морского транспорта (в том числе регулирующий процессы проектирования и строительства объектов инфраструктуры морского транспорта) определяет требования биологической и экологической безопасности объектов²².

В соответствии со ст. 3 ГрК РФ нормативные правовые акты субъек-тов РФ не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ. При этом следует учитывать конституционные положения. Поскольку законодательством о градостроительной деятельности регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются требования ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты субъектов РФ имеют разную форму. Например, в г. Москва, Архангельской, Орловской, Мурманской, Волгоградской областях, Краснодарском крае действуют градостроительные кодексы соответствующего субъекта РФ. По отдельным аспектам градостроительной деятельности принимаются законы и подзаконные акты. Нормотворческой деятельности субъектов РФ способствуют и положения ГрК РФ. В ряде случаев непосредственно из норм ГрК РФ следует обязанность или право субъекта РФ принять соответствующий нормативный акт. Так, субъекты РФ утверждают документацию по планировке территории, принимают региональные нормативы градостроительного проектирования, определяют случаи, когда не требуется получение разрешения на строительство, в Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе — утверждают правила землепользования и застройки. В силу ч. 1 ст. 167 Жилищного кодекса РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории данного субъекта.

На местном уровне на основании и во исполнение ГрК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы градостроительного права. Например, соответствующие органы местного самоуправления утверждают документы территориального планирования муниципального образования, местные нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ, программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной инфраструктуры поселений, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений.

Градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса РФ действует в части, не противоречащей ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки и иные региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, регулирующие градостроительные отношения на той территории, на которую они распространяются, определяют параметры, виды допустимого использования земельного участка, зданий, сооружений, предопределяя потенциально-возможную застройку земель и перспективную экологическую обстановку на соответствующей территории. Безусловно, при выработке перспектив развития территорий должны учитываться законные интересы конкретных частных лиц — правообладателей земельных участков, зданий, сооружений.

3. Место градостроительного права в правовой системе России

Система права России, критерии отраслевой дифференциации — предмет постоянной дискуссии в теории права и отдельных юридических науках. Концептуально критерии выделения отраслей (предмет и метод правового регулирования) были предложены в ходе активных обсуждений системы права перед второй мировой войной (1938–1940 гг.), которые были продолжены в более позднее время (1956–1958 гг.).

В настоящее время появляются предложения о новых отраслях права, выдвигаются и новые критерии их выделения (функции права, принципы права, специфика источников права и др.). В специальных исследованиях делаются попытки и обоснования существования в российской правовой системе самостоятельной отрасли «градостроительное право». Такие предложения не случайны и обусловлены, прежде всего, развитием с 1990-х гг. градостроительного законодательства.

Традиционно выделение самостоятельной отрасли права определяется наличием качественно однородной группы общественных отношений. Такой однородности в предмете градостроительного права не наблюдается. Во-первых, большое разнообразие и существенную специфику имеют виды градостроительной деятельности, перечисленные в подп. 1 ст. 1 ГрК РФ (и, соответственно, оформляющие их виды градостроительных отношений). Разнообразные виды градостроительной деятельности и соответствующих видов градостроительных отношений не обладают необходимыми внутренними связями и взаимодействиями, чтобы признать за ними системное целое. Любая самостоятельная отрасль права является именно системным правовым образованием. Например, объектом отношений по территориальному планированию является территория РФ, субъекта РФ или муниципального образования, субъект — соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, задача — установить функциональные зоны, запланировать размещение объектов (как капитальные, так и некапитальные) федерального, регионального или местного значения. Эта задача определяет и содержание отношений по планированию. Очевидно, что отношения по эксплуатации зданий, сооружений имеют иной объект, отличия субъектного состава и при их развитии решаются иные задачи.

Во-вторых, градостроительство — определенная сфера жизнедеятельности. При градостроительстве развивается сложная система социальных связей, возникающих между субъектами с различным правовым статусом (правообладатель природного объекта, природного ресурса и орган государственной власти, надзирающий за природопользованием; лицо, осуществляющее строительство, и субъект, контролирующий строительство, или орган государственной власти, осуществляющий строительный надзор; заказчик и подрядчик; работник и работодатель и др.) и по поводу возведения объектов с различным правовым режимом (объектов топливно-энергетического комплекса, подземных сооружений, линейных сооружений и др.).

Не только социально-правовой статус субъекта определяет правовую природу возникающих отношений, но и непосредственно характер связи между субъектами отношений и содержание этих отношений. При этом очевидно, что градостроительные отношения — это целый комплекс хотя и тесно связанных между собой и оказывающих взаимное влияние друг на друга отношений, но все же — многообразных. Градостроительные отношения могут быть как частноправовыми, так и публично-правовыми.

Так, по одному из дел суд, оценивая соглашение между ООО и муниципальным образованием о сотрудничестве при реализации проекта комплексной застройки реконструкции центральной части города, пришел к выводу, что целью данного договора является удовлетворение нужд муниципального образования и по своей правовой природе данное соглашение относится к договору подряда²³. При этом наличие договора, подписанного между частным лицом и публичным образованием, не всегда свидетельствует о возникновении именно частноправовых градостроительных отношений. Например, в другом деле спор основывался на заключенном между ЗАО и муниципальным образованием договоре инвестирования в реконструкцию торгово-рыночного комплекса, и суд подчеркнул, что «для разрешения настоящего спора существенное значение имеет правовая квалификация отношений, сложившихся между сторонами договора инвестирования, заключенного между публичным образованием и частным лицом». Анализ содержания договора привел суд к выводу, что он не породил у муниципального образования каких-либо гражданско-правовых обязанностей перед ЗАО, поскольку определенные в договоре инвестирования «обязанности являются по своей природе публично-правовыми, они непосредственно связаны с выполнением органами муниципального образования властно-распорядительных функций и потому соглашение, в котором муниципальное образование констатировало наличие у него обязанностей исполнять предписания публичного (в данном случае — градостроительного) законодательства, не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка».Соглашения, предметом которых является констатация наличия у публичного образования определенной компетенции в сфере градостроительства, предоставления земельных участков и т. п., а также выражение публичным образованием готовности исполнять обязанности, установленные градостроительным и земельным законодательством, не являются гражданско-правовыми сделками²⁴.

Аналогичная правовая позиция сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 03.04.2012 № 17043/11, согласно которой споры, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) муниципальным образованием обязанностей, предусмотренных публичным законодательством, хотя бы такие обязанности и были упомянуты в соглашениях, заключенных публичным образованием с частными лицами, не имеют частноправовой природы, а вытекают из публично-правовых отношений.

Частноправовая природа в большей степени характерна отношениям архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации зданий и сооружений, но это в тех случаях, когда в основе этих отношений есть соответствующие соглашения. Но и даже в этих отношениях, например при возведении здания хозяйственным способом, роль диспозитивного метода может быть минимальна, и возникающие отношения в основном будут публичными. С учетом специфики объекта, особенностей субъектного состава отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий в основном — публичные, они основаны на подчинении одного субъекта другому. В тоже время, например, разработка правил землепользования и застройки производится не самим органом местного самоуправления, а на основании заключаемого им с частным лицом соответствующего договора о выполнении услуг.

Итак, градостроительная деятельность, не зависимо от ее разновидности, опосредуется как публично-правовыми, так и частноправовыми градостроительными отношениями. В то же время, в целом те общественные отношения, которые непосредственно регулируются законодательством о градостроительной деятельности (собственно градостроительные отношения), несмотря на встречающуюся диспозитивность, по своему характеру являются публично-правовыми отношениями, направленными на развитие территорий. Эти отношения чаще всего связаны с разработкой, обсуждением, утверждением, принятием публичным образованием в лице компетентного органа, уполномоченного должностного лица²⁵ обеспечивающей гармонизацию публичных и частных интересов²⁶ градостроительной документации. Последняя имеет общеобязательное значение, принимается в интересах неопределенного круга лиц и охраняется мерами государственного принуждения. В целом же

Такая дифференциация видов градостроительной деятельности и возникающих при их осуществлении градостроительных отношений не означает, что эти отношения абсолютно самостоятельны и автономны друг от друга, а регулирующие их нормы — «хаотично» расположены в разнообразных отраслях. Градостроительные отношения представляют собой определенный органичный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных общественных отношений. Через эти отношения происходит реализация общей объединяющей их цели, которая в законодательстве сформулирована как «развитие территорий», что обеспечивает их взаимную совместимость. Градостроительное право является целостным (суммативным) устойчивым, но не системным образованием. Устойчивость определенной совокупности нормам придают цель правового регулирования и единые принципы градостроительного законодательства.

Градостроительное право — это комплексное правовое образование, состоящее из правовых норм, объединенных единой целью правового регулирования (развитие территорий с использованием специфических средств и форм) определенных групп общественных отношений (градостроительных отношений) и базирующихся на единых принципах (см. ст. 2 ГрК РФ). Градостроительное право также можно рассматривать как формирующуюся юридическую науку — направление научного исследования и как учебную дисциплину. Как самостоятельное научное направление, учебная дисциплина, градостроительное право имеет свой понятийный аппарат. Основные понятия, используемые в градостроительной сфере, законодатель сформулировал в ст. 1 ГрК РФ.

Совокупность нормативно-правовых актов о градостроительной деятельности, представляет собой объективно обусловленное и научно обоснованное системное правовое явление. В основе современного градостроительного законодательства — Градостроительный кодекс РФ. Самостоятельное значение в системе отраслей законодательства градостроительное законодательство приобрело с принятием закона РФ от 14.07.1992 «Об основах градостроительства в Российской Федерации». С этого момента стало формироваться законодательство о градостроительной деятельности. В ст. 3 ГрК РФ законодатель золожил широкий подход к градостроительному законодательству как совокупности федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ.

4. Принципы градостроительного права

Правовые принципы занимают важное место в системе правового регулирования однородных общественных отношений, являясь фундаментальными положениями, исходными началами, выражающими цели и содержание права, отражающими существующие причинно-следственные социальные связи, как указывал еще С. С. Алексеев²⁷. Изучение принципов права позволяет более глубоко понять сущность и особенности правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Принципы права представляют собой довольно сложное правовое явление, теоретическим и практическим вопросам которого посвящено немало научных исследований, как в общей теории права, так и в отраслевых науках. Принципы градостроительного права и вопросы их реализации в законодательстве и при правоприменении достаточно подробно рассмотрены в монографии А. Я. Рыженкова²⁸, в том числе вопросы их классификации. Поэтому в рамках настоящего учебника представляется целесообразным дать краткую характеристику легально закрепленным принципам градостроительного законодательства с точки зрения их места и значения в системе правового регулирования градостроительных отношений, оценки их регулирующего воздействия.

Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности установлены в статье 2 ГрК РФ. Закрепление принципов градостроительного законодательства в базовом отраслевом законе имеет важнейшее значение для развития правового регулирования градостроительных отношений и может служить концептуальной основой формирования соответствующей отрасли права, а на практике необходимо для грамотного толкования и применения норм градостроительного законодательства.

Следует отметить, что российский законодатель впервые в истории правового регулирования градостроительных отношений в России нормативно на уровне федерального закона установил систему принципов, выражающих в определенной степени сущность и особенности правового регулирования отношений в данной сфере. Это свидетельствует о высоком уровне общественной значимости градостроительной деятельности в Российской Федерации на современном этапе, о желании российского государства придать концептуальный и системный подход к развитию градостроительного законодательства.

Законодательно закрепленные принципы являются основой, фундаментом правового обеспечения градостроительной деятельности, от точности их установления и формулирования во многом зависит эффективность формирующегося градостроительного законодательства. Являясь при этом целеполагающими нормами, принципы в определенной степени выражают политику российского государства в сфере развития территорий.

Юридическое значение норм-принципов состоит в том, что все остальные материальные и процессуальные нормы, устанавливающие конкретные правила поведения субъектов градостроительных отношений, не должны противоречить нормам-принципам и должны быть направлены на их реализацию. Кроме того, принципы являются нормами прямого действия и применяются судами при разрешении споров в случаях обнаружения пробелов и коллизий действующих норм, регулирующих градостроительные отношения.

Исходя из названия статьи, содержащей принципы, ГрК РФ установлены только основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, что подразумевает возможность наличия и установления других принципов, свойственных градостроительной деятельности. Отнесение установленных принципов к основным подчеркивает, по мнению законодателя, их значимость для регулирования и осуществления градостроительной деятельности, а также для дальнейшего развития градостроительного законодательства.

Всего в ГрК РФ установлено 13 принципов, хотя в нумерации статьи их 12. Тринадцатый принцип был добавлен очередным изменяющим Федеральным законом от 20.04.2014 № 80-ФЗ²⁹ под номером 10.1, очевидно, с целью сохранения определенной системности в изложении принципов.

Анализ установленных принципов градостроительного законодательства позволяет сделать вывод, что большая их часть формулирует различные условия осуществления градостроительной деятельности, направленные на обеспечение социально-экономических и экологических прав граждан и публичных интересов, закрепленных, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. И хотя в тексте Конституции РФ не содержится упоминания термина «градостроительная деятельность», а в принципах, изложенных в ГрК РФ, отсутствуют конституционные формулировки³⁰, основные принципы правового регулирования градостроительной деятельности, безусловно, основаны на положениях Конституции Российской Федерации и по-своему развивают конституционные нормы, реализация которых связана с осуществлением градостроительной деятельности.

Можно выделить конституционные положения, которые непосредственно связаны с осуществлением градостроительной деятельности и которые в той или иной степени отражены в принципах законодательства о градостроительной деятельности. К таковым можно отнести следующие:

— обязательство российского государства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ);

— обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции РФ);

— право на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ);

— право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37 Конституции РФ);

— право на жилище, в целях реализации которого органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 40 Конституции РФ);

— право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ);

— обязанность сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры (ст. 44 Конституции РФ);

— право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).

Представляется, что из всех перечисленных конституционных положений для сферы градостроительной деятельности базовым является положение статьи 7, которое провозглашает, что Российская Федерация является социальным государством и его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Материальной составляющей таких условий, необходимых для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, безу- словно, являются результаты градостроительной деятельности в виде различных зданий, сооружений и других объектов, удовлетворяющих современные потребности человека, соответствующих при этом всем требованиям безопасности и оптимальным образом размещенных на различных территориях. Соответственно, политика российского государства в сфере градостроительной деятельности и соответствующее правовое регулирование должны быть направлены на реализацию седьмой статьи Конституции РФ, что, однако, напрямую не отражено в сформулированных в ГрК РФ принципах.

ГрК РФ содержит понятие, по своему смысловому значению и содержанию корреспондирующее конституционному понятию «условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека», — это понятие «благоприятные условия жизнедеятельности», которое, в свою очередь, непосредственно связано с базовым понятием градостроительного законодательства — «устойчивое развитие территорий».

Под устойчивом развитием территорий согласно п. 3 ст. 1 ГрК РФ понимается «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений». Содержание данного понятия, по существу, раскрывает сущность и цели правового регулирования градостроительной деятельности и само по себе представляет целеполагающий концептуальный принцип градостроительного законодательства, но в качестве именно принципа в ГрК РФ не установленный. Однако многие перечисленные в статье 2 ГрК РФ принципы направлены на его обеспечение и развитие в градостроительном законодательстве.

По своему регулирующему воздействию принципы, закрепленные в ГрК РФ, можно подразделить на декларативные, устанавливающие общие подходы к регулированию градостроительной деятельности, учет которых должен осуществляться на всех стадиях градостроительной деятельности; и принципы, отражающие конкретные особенности осуществления отдельных видов градостроительной деятельности.

Наиболее общим принципом, имеющим декларативный характер, является принцип необходимости обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Данный принцип должен реализовываться в законодательстве на всех этапах градостроительной деятельности, но, прежде всего, при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования, в процессе которых определяется пространственная организация и назначение территорий, а также параметры их застройки. Основополагающее значение для реализации данного принципа имеет деятельность по стратегическому планированию Российской Федерации и ее субъектов, являющаяся основой территориального планирования публичных образований.

Остальные принципы, по существу, развивают данный принцип, конкретизируя его по отдельным направлениям, которые должны учитываться при осуществлении градостроительной деятельности.

Важнейшее значение для обеспечения устойчивого развития территорий имеет учет экологических факторов, что закрепляет принцип, устанавливающий необходимость осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Сам термин «устойчивое развитие территорий» был воспринят градостроительным законодательством, регулирующим застройку территорий, из концепции устойчивого развития человечества, сформировавшейся в мировом сообществе в условиях нарастающего глобального экологического кризиса во второй половине XX в., в рамках которой экологическая составляющая развития человеческого сообщества была признана приоритетной. Неконтролируемая урбанизация территорий и бессистемная их застройка приводят к серьезным экологическим проблемам на соответствующих и прилегающих территориях, не всегда обеспечены необходимыми природными ресурсами и условиями, что в совокупности существенно снижает качество жизни местного населения. Экологические факторы непосредственно воздействуют на здоровье людей, во многом определяют специфику и структуру хозяйственной деятельности соответствующей территории, ее пространственную организацию. Поэтому реализация данного принципа представляет собой одну из первоочередных задач развития градостроительного и смежного с ним законодательства, но является при этом одной из самых проблемных при реализации как в законодательстве, так и на практике.

Не менее важной задачей регулирования градостроительной деятельности является и сохранение особо ценных и охраняемых объектов при ее осуществлении. На ее решение направлен принцип необходимости осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. В данном принципе объединены два различных по своему характеру вида особо охраняемых объектов, но которые представляют особую ценность для общества и государства и должны быть сохранены в процессе градостроительной деятельности путем ее ограничения или полного запрета на соответствующих территориях. Основные требования по сохранению объектов культурного наследия установлены Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», а требования по охране особо охраняемых природных территорий — Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Поскольку градостроительная деятельность непосредственно затрагивает права и интересы различных лиц, граждан как представителей местного населения и правообладателей земельных участков, особое значение для осуществления градостроительной деятельности имеет принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. Данный принцип является непосредственным воплощением конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и реализуется в градостроительном законодательстве путем установления конкретных форм и порядка участия граждан при принятии градостроительных решений в виде, например, организации общественных обсуждений и публичных слушаний в случаях и по вопросам, установленным ГрК РФ; а также порядком обеспечения доступа к градостроительной информации.

Важнейшим направлением регулирования градостроительной деятельности и отражением ее специфики является обеспечение различных видов безопасности на всех стадиях ее осуществления. Это отражено в двух принципах, один из которых закрепляет обязательность осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам, а другой — соблюдение требований технических регламентов. Данный принцип определяет непосредственную связь градостроительного законодательства с отраслями законодательства, устанавливающими соответствующие требования по обеспечению перечисленных видов безопасности³¹, а также с техническим регулированием в сфере строительства³².

Самым специфическим, отраслевым, отражающим внутреннюю взаимосвязь и структуру градостроительной деятельности является принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Данный принцип можно было бы назвать одним из базовых концептуальных принципов градостроительного законодательства, если бы не произошедшее его изменение, введенное Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ³³.

До вступления в силу указанного закона рассматриваемый принцип был сформулирован таким образом: «обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования». В таком виде принцип действительно отражал общую концепцию регулирования и осуществления градостроительной деятельности, где основная регулирующая роль отводилась территориальному планированию и градостроительному зонированию.

В качестве конкретизации вышеуказанного принципа был установлен специальный принцип, посвященный осуществлению непосредственно строительства объектов капитального строительства, которое предписывается осуществлять исключительно на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Введение этого принципа было обусловлено необходимостью более жестко упорядочить отношения в сфере строительства и привести их в соответствии с концепцией ГрК РФ.

Однако указанным выше законом № 373-ФЗ понятие «устойчивое развитие территорий» в первом принципе было заменено на понятие «комплексное и устойчивое развитие территории», при этом к территориальному планированию и градостроительному зонированию была добавлена планировка территории. Таким образом, в редакции закона № 373 первый принцип сформулирован как «обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории».

При этом, анализ содержания понятия «деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории»³⁴, введенного указанным законом в ГрК РФ, позволяет сделать вывод, что понятие «комплексное и устойчивое развитие территории» является более узким понятием, чем понятие «устойчивое развитие территорий», и обозначает конкретный правовой способ развития отдельных территорий. Кроме того, планировка территории является реализацией документов территориального планирования и градостроительного зонирования и не равнозначна по своей роли, месту и значению первым двум видам градостроительной деятельности. Поэтому произошедшие изменения первого принципа существенно сужают его регулирующее воздействие и значение в системе правового регулирования градостроительных отношений, переводя его из общих концептуальных принципов в специальные.

Отдельное место в системе принципов градостроительного законодательства занимает принцип, посвященный обеспечению инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения. Данный принцип подчеркивает социальный характер градостроительной деятельности в отношении лиц, имеющих ограниченные физические возможности, и призван способствовать обеспечению свободы передвижения маломобильных граждан и созданию им равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в таких документах, как Декларация прав и свобод человека и гражданина; Декларация прав инвалидов ООН; Конвенция о правах инвалидов; Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов ООН.

Реализация данного принципа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» путем установления соответствующих требований, помимо норм ГрК РФ, в законодательстве о техническом регулировании — Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», строительных нормах и правилах (СНиП 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения»); законодательстве субъектов Российской Федерации — например, Законе г. Москвы от 17.01.2001 № 3 «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и иных маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы», аналогичном Законе Московской области от 22.10.2009 № 121/2009-ОЗ и др. Закрепление отдельного специального принципа, посвященного данной проблеме, свидетельствует, с одной стороны, о стремлении российского государства соответствовать современным международным стандартам обеспечения недискриминационных условий жизнедеятельности для всех социальных групп граждан, а с другой — о накопленных не решенных до настоящего времени проблемах в данной сфере отношений.

Также специфическим отраслевым принципом является введенный Федеральным законом от 20.04.2014 № 80-ФЗ³⁵ принцип, устанавливающий единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений. Данный принцип был установлен в связи с обязанностью утверждения исчерпывающих перечней процедур в сфере осуществления градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления в рамках реализации «дорожной карты» «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства»³⁶. Данный принцип направлен на стимулирование предпринимательской деятельности в сфере строительства путем уменьшения административных барьеров и ликвидации коррупциогенных факторов.

Наконец, последний блок принципов законодательства о градостроительной деятельности составляют принципы, закрепляющие ответственность субъектов градостроительной деятельности при ее осуществлении. Последние два принципа являются традиционными для любой сферы общественных отношений и подчеркивают неотвратимость юридической ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности, а также возмещения вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Особо следует выделить установление в ГрК РФ принципа ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Толкование данного принципа и формы его реализации относятся к одним из наиболее дискуссионных вопросов в правовой науке, существует несколько подходов к его пониманию, которые подробно изложены А. Я. Рыженковым в вышеупомянутой монографии³⁷.

На наш взгляд представляется, что здесь имеется в виду так называемая позитивная ответственность всех органов власти за надлежащее осуществление своих полномочий в сфере градостроительной деятельности, важнейшей задачей которой является как раз обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Закрепление данного принципа в ГрК РФ подчеркивает приоритетную роль органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении градостроительной деятельности и ее преимущественно публичный характер. Данный принцип имеет преимущественно декларативный характер, поскольку механизм его реализации в настоящее время практически отсутствует. Реализация данного принципа затруднена не только отсутствием развитого гражданского общества в России и сложившейся системой отношений «власть-общество», но и отсутствием в градостроительном законодательстве перечня установленных юридических критериев «благоприятных условий жизнедеятельности человека».

Подводя итог краткому анализу установленных ГрК РФ принципов можно сделать вывод, что система принципов градостроительного права в России пока окончательно еще не сложилась, ряд установленных принципов имеет узконаправленный, даже технический характер, не все обеспечены механизмом их реализации в законодательстве, отсутствуют концептуальные основополагающие положения, выражающие основные цели и сущность регулирования градостроительных отношений. Само изложение принципов в ГрК РФ достаточно бессистемно и не раскрывает логику их установления и взаимосвязей.

Тем не менее, закрепленные в ГрК РФ принципы законодательства о градостроительной деятельности в полной мере отражают наиболее актуальные задачи правового регулирования градостроительных отношений и направления развития градостроительного законодательства на современном этапе в Российской Федерации.

5. Градостроительные правоотношения: понятие, состав и виды

«Градостроительная деятельность» в ГрК РФ употребляется как собирательная категория, которая охватывает разнообразные виды деятельности, связанные с развитием территорий, прежде всего, застройкой земель и дальнейшим обслуживанием возведенных зданий, сооружений. Соответственно и градостроительные отношения — комплексное явление, охватывающее разнообразные по составу общественные отношения. Градостроительные отношения настолько разнородны, что в самом ГрК РФ этот термин употребляется всего несколько раз и только в целях обозначения существования группы отношений, регулируемых законодательством о градостроительной деятельности (ст. 2–6), определения сферы его регулирования.

При осуществлении градостроительной деятельности субъекты вступают в соответствующие общественные отношения. О градостроительстве можно говорить как об определенном социальном явлении, внешней формой которого являются общественные отношения, а внутренним содержанием — определенная целенаправленная деятельность.

Градостроительные отношения в ст. 4 ГрК РФ определены как отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений. Что соответствует названным в ст. 1 ГрК РФ видам градостроительной деятельности. В то же время в ст. 4 не упоминаются отношения по благоустройству территории, хотя в ст. 1 благоустройство названо среди иных видов градостроительной деятельности и отношения по благоустройству территорий — разновидность градостроительных отношений³⁸. Наиболее исследованы в юридической литературе отношения по строительству зданий, сооружений.

Результатом правового регулирования градостроительных отношений являются градостроительные правовые отношения. Градостроительные отношения могут быть разделены на 2 группы: а) градостроительные отношения, которые являются предметом правового воздействия норм градостроительного законодательства — собственно градостроительные отношения; б) все иные отношения, возникающие в градостроительной сфере. Например, те отношения, правовое регулирование которых обеспечивается нормами гражданского законодательства. В силу ч. 3 ст. 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Градостроительные правоотношения имеют специфический состав. Состав любого правоотношения традиционно формируют три элемента.

Субъекты градостроительных правоотношений должны быть наделены необходимым объемом правосубъектности. Они названы в ст. 5 ГрК РФ: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. Тем самым, законодательно установлен довольно широкий круг субъектов градостроительных отношений и их четкое определение непосредственно связано с наличием у них прав, обязанностей и (или) законных интересов в градостроительной сфере.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования выделены законодателем в связи с тем, что они являются носителями публичной власти. Многие градостроительные отношения возникают и развиваются с их участием. Этим фактом можно объяснить и широкое применение к градостроительным отношениям императивного метода правового воздействия. Законодательство о градостроительной деятельности достаточно основательно в части принятия, согласования градостроительной документации регулирует возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления отношения.

Участие физических и юридических лиц обусловлено чаще всего их частными интересами в преобразовании, поддержании в надлежащем состоянии принадлежащих им объектов недвижимости (в том числе земельных участков). Среди юридических лиц, которые могут участвовать в градостроительных отношениях не как правообладатели, можно особо выделить такие некоммерческие организации, как: товарищества собственников недвижимости, к которым относятся, в том числе товарищества собственников жилья; казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Физическое и юридическое лицо чаще всего обладает специальным статусом в градостроительных отношениях, в соответствии с которым имеет специфическое наименование. Это: застройщик, технический заказчик, лицо, выполняющее инженерные изыскания, лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, саморегулируемая организация в области строительства, реконструкции или ее член и т. д. либо их представители.

Не исключено и участие органов государственной власти, органов местного самоуправления как юридических лиц. В этом случае орган государственной власти и орган местного самоуправления выступает самостоятельным субъектом правоотношений, например, как землепользователь или обладатель вещного права на здание, сооружение, помещение.

В юридической литературе небезосновательно предлагается расширить круг субъектов градостроительных отношений. В частности есть позиция, что «первичным субъектом градостроительных отношений в той части, в какой они являются предметом муниципально-правового регулирования, выступает городское сообщество» и предлагает местное сообщество отнести к субъекту градостроительных отношений³⁹.

По пути расширения субъектного состава градостроительных отношений идут и законодательные органы некоторых субъектов РФ. В г. Москва субъектами градостроительной деятельности признаются физические лица и их объединения, юридические лица⁴⁰. С позиции толкования очевидно, что в приведенной норме законодатель противопоставляет объединение юридическому лицу. Иными словами, объединение — это группа граждан, не обладающая статусом юридического лица.

В качестве особого субъекта градостроительное законодательство упоминает население субъектов РФ, муниципальных образований. Их интересы учитываются при разработке и утверждении нормативов градостроительного проектирования, для соблюдения интересов населения проект схемы территориального планирования субъекта РФ, муниципального района подлежат согласованию с соответствующим органом местного самоуправления.

Поскольку градостроительные решения затрагивают определенную территорию, а, соответственно, и законные интересы как отдельных лиц, так и (возможно) их совокупности (объединения), необходимо признать в качестве субъекта градостроительных отношений определенное сообщество граждан (социальную общность). Состав такого сообщества может быть различным, но этих граждан объединяет общий интерес, общая цель в градостроительной сфере и территория, на которой они проживают и (или) имеют объекты недвижимости. Эти два признака обуславливают права коллектива граждан обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме (участие в собраниях (сходах) граждан, участие в публичных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, обращение в компетентные органы), гарантируемые правовыми нормами.

Юридическим фактом включения гражданина в состав сообщества является юридический факт, с которым закон связывает, например, возникновение права собственности на недвижимое имущество, факт регистрации гражданина по месту проживания/по месту пребывания на определенной территории и возникновение общего с другим гражданином (гражданами) осознанного интереса в градостроительной сфере.

Субъекты градостроительной деятельности могут быть объединены в две группы:

а) субъекты, непосредственно осуществляющие градостроительную деятельность (застройщик, проектировщик, орган строительного контроля и другие);

б) субъекты, права и (или) законные интересы которых затрагивает градостроительная деятельность (сообщества граждан, лицо, здоровью, имуществу которого причинен вред при осуществлении градостроительной деятельности, правообладатели соседних с преобразуемыми объектами недвижимости и другие).

В ГрК РФ не содержится специальной статьи, посвященной объек-там градостроительных отношений. Рассматривая объекты градостроительных отношений можно выделить следующие (4 вида).

Во-первых, таким объектом является территория публичного образования: Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Территория представляет собой пространственную сферу градостроительства. Преобразование территории в результате строительства, реконструкции неизбежно приводит к воздействию на земельное, воздушное пространство, в определенных случаях — на подземное пространство — недра (метрополитен, объекты коммунальной инфраструктуры и т. п.) и водную поверхность (искусственные земельные участки, специальные сооружения). Это учитывается и в градостроительных инструментах, обеспечивающих застройку земель. Например, отношения градостроительного зонирования могут иметь своим объектом территорию городского округа.

Во-вторых, объектами градостроительных отношений являются части территорий публичных образований. Такими частями в свою очередь могут быть:

а) населенный пункт, межселенная территория, их части. Например, подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа (ст. 23 ГрК РФ);

б) элементы планировочной структуры и их части. В ГрК РФ называются только такие элементы планировочной структуры, как квартал, микрорайон и район. Приказом Минфина России 05.11.2015 № 171н в перечень элементов планировочной структуры также включены: вал, зона (массив), месторождение, набережная, остров, парк, порт, сад, сквер, юрты, территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, садоводческого некоммерческого товарищества, товарищества собственников жилья, огороднического некоммерческого товарищества, потребительского кооператива, товарищества собственников недвижимости.

в) территории историко-культурного наследия: территории объек-тов культурного наследия, территории исторических поселений федерального или регионального значения.

Как разъяснило Минкультуры России, граница территории исторического поселения может совпадать с его административной границей или выделять территорию исторического центра поселения, отражающую наиболее значимый период развития планировочной и ландшафтно-композиционной структуры. К историческим поселениям отнесены территории городов Азов, Астрахань, Иркутск, Ростов, Санкт-Петербург, Севастополь, Суздаль, Томск, Ярославль и других.

г) зоны, выделенные в результате сплошного или спорадического зонирования. Только в Градостроительном кодексе определяются три вида зон. Функциональные зоны — зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Территориальные зоны — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. Кроме того, упоминаются особые экономические зоны, зоны планируемого размещения объектов капитального строительств (в документации по планировке территорий), исключительная экономическая зона.

В действующем законодательстве содержатся и иные виды (наименования) зон, обособление которых производится для решения определенных задач, стоящих перед публичными образованиями;

д) особо выделенные законодателем территории, где установлены специальные требования к осуществлению градостроительной деятельности:

— территории опережающего социально-экономического развития;

— территория инновационного центра «Сколково»;

— присоединенные к г. Москве территории;

— особо охраняемые природные территории.

В законодательстве субъектов РФ также можно встретить территории с особыми требованиями к осуществлению градостроительной деятельности. Так, в Градостроительном кодексе г. Москва наряду с прочими названы зоны сохранения и комплексного благоустройства сложившихся территорий (зоны комплексного благоустройства), территории реорганизации (территории, подлежащие в соответствии с генеральным планом города комплексному преобразованию), территории линейных объектов, территории общего пользования, зоны резервирования земель для государственных нужд, общественные пространства.

В-третьих, объектом градостроительных отношений являются земельные участки. Непосредственным объектом земельные участки являются в отношениях строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в отношениях по подготовке градостроительных планов и иных.

Формально земельные участки являются частью определенной территории, но юридически, они отличаются от части территории спецификой образования. Легальное понятие земельного участка содержится в ст. 6 Земельного кодекса РФ, где он определен как часть земной поверхности.

Особое место среди земельных участков занимают те из них, которые застроены или подлежат застройке.

В-четвертых, объектом градостроительных отношений являются объекты капитального строительства. Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие). В свою очередь некапитальные строения, сооружения — строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киоски, навесы и другие подобные строения, сооружения).

Особо выделяются в системе объектов капитального строительства линейные сооружения с учетом их протяженного характера и возможности размещения на нескольких земельных участках (даже расположенных на территории более одного кадастрового округа), а также их роли в обеспечении общественных интересов. К линейным сооружениям отнесены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Например, схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, утверждаются на срок не менее чем 20 лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет (ст. 9 ГрК РФ).

Содержание градостроительных правоотношений представлено совокупностью прав и обязанностей, которыми наделены субъекты соответствующего правоотношения.

Поскольку градостроительная сфера охватывает довольно разнообразные виды деятельности, то и содержание этих отношений достаточно многообразно.

В отличие от полномочий публично-правовых образований (в лице их органов — см. гл. 2 ГрК РФ), права и обязанности иных субъектов градостроительных отношений не находят столько концентрированного законодательного закрепления. В то же время содержание градостроительного отношения довольно четко определяется в градостроительных нормах. Более того, базовые обязанности субъектов градостроительных отношений непосредственно вытекают из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности (например, таких как: обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения).

Кстати отметить, в самом ГрК РФ в подавляющем большинстве норм законодатель определяет права в градостроительной сфере, формулированию обязанностей посвящено не так много правил. И это особенно странно с учетом императивного характера (как правило) градостроительных норм.

Итак, градостроительные отношения при комплексном характере их правовой природы обладают узнаваемым содержанием, имеют специфику объекта и часто — особый статус субъекта.

Классификация градостроительных отношений

В целом, законодательство о градостроительной деятельности направлено на упорядочение следующих видов (групп) общественных отношений:

а) отношения, предваряющие и обеспечивающие развитие территорий. Это отношения, которые ориентированы на последующее преобразование территорий в установленных рамках: территориальное планирование, градостроительное зонирование, подготовка и утверждение нормативов градостроительного проектирования, планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование, а также благоустройство территорий;

б) отношения по непосредственному преобразованию, освоению земельных участков и (или) преобразованию объектов капитального строительства: строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, сооружений;

в) отношения, обеспечивающие нормальное техническое состояние и функционирование зданий, сооружений: эксплуатация зданий, сооружений (включает техническое обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений). Нормальное техническое состояние и функционирование зданий и сооружений оценивается с позиции устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправности строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации.

Особое место в градостроительном законодательстве занимают активно развивающиеся нормы, регулирующие специфические договоры, совершаемые в градостроительной сфере. С позиции целевой направленности этих договоров, их условий, объекта и содержания, возникающих на основании сделок отношений, соответствующие отношения относятся: а) к первому виду — из договора о развитии застроенной территории, договора о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков или органов местного самоуправления; б) ко второму виду — из договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования или коммерческого использования.

Как можно заметить, каждая из разновидностей градостроительных отношений характеризуется специфическим содержанием, но при этом возникновение и развитие любого из видов градостроительных отношений имеют целью изменение качественных характеристик территории и иных материальных объектов и (или) обеспечение комфортности и безопасности проживания граждан.

Вопросы для самоконтроля

1. Назовите существующие подходы к градостроительству.

2. Расскажите о зарождении правового регулирования градостроительных отношений.

3. Назовите и раскройте источники градостроительного права.

4. Определите место градостроительного права в системе права России.

5. Назовите виды градостроительной деятельности, выделяемые в градостроительном законодательстве РФ.

6. Назовите классификацию принципов градостроительного права.

7. Приведите примеры правовых форм реализации каждого принципа градостроительного законодательства.

8. Назовите и раскройте элементы градостроительного правоотношения.

Рекомендуемая литература

1. Анисимов А. П., Юшкова Н. Г. Градостроительное право — новая отрасль в системе российского права // Право и политика. 2008. № 9(105). С. 2105–2113.

2. Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права: учебное пособие / отв. ред. О. А. Зиновьева, Н. О. Ведышева. М.: Проспект, 2020. 216 с.

3. Болтанова Е. С. Виды и состав градостроительных правоотношений // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 81–91.

4. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Современные тенденции нормотворчества в сфере земельного, градостроительного и природоресурсного права // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 5. С. 193–204.

5. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (постатейный) / отв. ред. Н. Н. Мельников. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2017.

6. Крашенинников А. В. Градостроительное развитие урбанизированных территорий: учебное пособие. Саратов: Вузовское образование, 2013. 113 с.

7. Основы теории градостроительства / под ред. З. Н. Яргиной. М.: Стройиздат. 1986. 329 с.

8. Петрова Т. В. Нормативные документы в области охраны окружающей среды: понятие, проблемы принятия и применения // Экологическое право. 2012. № 5. С. 18–23.

9. Пирожкова И. Г. Правовая регламентация градостроительства в первой четверти XVIII в. // Правовые вопросы строительства. 2007. № 2. С. 28–30.

10. Рыженков А. Я. Принципы градостроительного права: монография. М.: Юрлитинформ, 2019. 174 с.

11. Трутнев Э. К., Бандорин Е. Л., Гудзь Т. В. [и др.]. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. 296 с.

Глава 2.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

1. Цель, задачи и функции государственного и муниципального управления. Агломерации.

Можно согласиться с Н. Н. Бакуровой в том, что «по сути, государственное управление представляет собой форму реализации исполнительной власти, воздействие на общество (индивида, группу людей, коллективы) с целью упорядочения общественных отношений. В современных условиях главной задачей государственного управления является обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей государственного механизма по реализации исполнительной власти, составляющих нашу общественную организацию, в качестве одной из отраслей (ветвей) единой государственной власти»⁴¹. При этом, в решении различных вопросов органы государственной власти и органы местного самоуправления, как пишет Ю. А. Тихомиров, обречены на тесное взаимодействие на принципах взаимозаменяемости и взаимодополняемости⁴².

Анализ зарубежного опыта взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления позволяет сделать вывод⁴³ о том, что такие взаимоотношения основываются на двух базовых принципах:

— муниципальной автономии, под которой понимается возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствие подчинения другим (государственным органам власти). Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти;

— муниципальной интеграции, которая представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством. Уровень муниципальной интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.

Одной из сфер, где взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления происходит наиболее тесно, является градостроительство. Такое взаимодействие и пересечение интересов базируется на общей цели их деятельности.

Цель — желаемый конечный результат. Для достижения цели решаются конкретные задачи путем осуществления определенных функций. Исторически цели, задачи, функции государственного и муниципального управления, в том числе в градостроительной сфере, менялись.

Исходя из анализа норм ГрК РФ, основной целью деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (настоящего и будущих поколений). Данный тезис подтверждает и положение об ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, которое закреплено в качестве принципа градостроительного законодательства (подп. 6 ст. 2 ГрК РФ).

Эта цель достигается через решение таких задач, как:

— ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду,

— обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов,

— обеспечение комплексного и устойчивого развития территории,

— обеспечение надежного, надлежащего технического состояния, безопасности зданий, сооружений, объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в процессе их эксплуатации.

К общим функциям управления, как правило, относят⁴⁴:

1) сбор и обработку (анализ) социальной информации;

2) прогнозирование, т. е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;

3) планирование, т. е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;

4) организацию, т. е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановку кадров и т. д.;

5) регулирование или распорядительство, т. е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дачу директив, указаний, предписаний и др.;

6) координацию и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;

7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.

Применение общих положений теории управления в преломлении к градостроительной сфере позволяют выделить следующие функции государственного и муниципального управления:

1. Территориальное планирование;

2. Градостроительное зонирование;

3. Обеспечение планировки и благоустройства территорий;

4. Выдача разрешений в сфере градостроительной деятельности (разрешения на строительство, реконструкцию, на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства);

5. Организация и проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий;

6. Осуществление федеральным органом исполнительной власти контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности;

7. Осуществление мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов;

8. Осуществление государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства;

9. Осуществления государственного (федерального, регионального) строительного надзора;

10. Проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, требованиями проектной документации, в том числе выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений;

11. Развитие застроенных территорий, освоение, комплексное освоение и комплексное развитие территории;

12. Ведение государственных или муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

13. Ведение федерального реестра сметных нормативов, классификатора строительных ресурсов, единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства.

В практике государственного и муниципального управления последних лет активно обсуждаются агломерационные процессы граничащих между собой муниципальных образований, которые выражаются в совместном развитии их транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, выработке механизмов совместного решения вопросов местного значения, переплетении социальных, экономических и культурных связей их жителей. Агломерации (от лат. — присоединяю) — один из механизмов обеспечения комплексного освоения территорий, эффективного управления территорией, формирование центров геополитического влияния⁴⁵. Идея развития агломераций была еще в СССР и в современное время встречается в законодательстве (весьма урывочно) и применяется на практике, в том числе поддерживается Минэкономразвития России.

Первые отечественные примеры управления агломерационными процессами можно было увидеть в сибирском регионе (Иркутск, Красноярск, Томск). Вместе с тем, современная система государственного и муниципального управления сегодня фактически не адаптирована под складывающееся в Российской Федерации данное социально-экономическое явление. Пробел в федеральном законодательстве компенсируется на региональном и (или) местном уровне. Например, в Томской области действует специальный закон⁴⁶, в котором агломерация определяется как группа муниципальных образований, объединяемых в определенных ими границах исходя из их географического положения и социально-экономических интересов для развития хозяйственных, трудовых, транспортных, научно-образовательных, культурных, рекреационных и иных связей в целях повышения качества жизни населения, улучшения условий ведения хозяйственной деятельности, реализации крупных инфраструктурных проектов. Целью создания агломераций провозглашается обеспечение устойчивого экономического роста, инвестиционной привлекательности и улучшения качества жизни населения Томской области за счет сбалансированного социально-экономического и пространственного развития территорий, входящих в агломерации. Задачами создания агломераций наряду с иными являются: развитие территории агломераций на основе комплексного подхода к размещению жилых, производственных зон, зон сельскохозяйственного использования, зон рекреационного назначения; оптимизация развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур на территории агломераций.

«Целенаправленное развитие агломераций — это, прежде всего, проблема территориального планирования. Современные городские агломерации выходят за рамки существующих административных образований, тем самым порой обесмысливая существующую сетку административно-территориального деления»⁴⁷. Градостроительное законодательство РФ не позволяет развиваться агломерациям. В то же время, в 2017 г. появились нормы о схемах территориального планирования двух и более субъектов РФ. На практике, как было отмечено выше, соответствующие нормы появляются. Например, схемы территориального планирования агломерации приняты в Самарской, Челябинской, Новосибирской областях, Алтайском, Красноярском краях.

Специалисты на основании складывающейся российской практики выделяют органы управления агломерациями «общей компетенции», решающие все или большинство вопросов на соответствующей территории, и органы «специальной компетенции», отвечающие за один или несколько связанных между собой вопросов. В последнем случае большую роль играет координация деятельности соответствующих управленческих структур. В настоящее время в России сформировались следующие модели управления агломерациями⁴⁸:

1. Создание межрегиональных органов управления (управления Московской агломерацией).

2. Формирование проектных офисов (рабочих групп). Наиболее часто это форма используется в транспортной сфере. В состав проектного офиса входят представители органов публичной власти трех территориальных уровней, а также различных организаций. Такой подход фактически означает наличие отдельных органов управления по конкретным вопросам (отдельным сферам), необходимым для развития агломерации (транспорт, благоустройство территорий и т. п.).

3. Договорная модель — подписание соглашения между муниципальными образованиями.

4. Договорная модель — подписание соглашения между органами государственной власти соответствующего субъекта РФ и муниципальными образованиями. Основной формой управления в рамках данной модели является образование координационного совета, учреждение госпредприятия (госкорпорации), создание управляющих компаний.

5. Укрупнение муниципальных образований.

6. Централизация необходимых для развития агломераций полномочий на уровне субъектов РФ.

Основная цель создания агломераций — координация деятельности в сфере территориального планирования, сбалансированное развитие инфраструктуры. С помощью территориального планирования агломерация должна функционировать как единое социально-экономическое, инвестиционное пространство с общей системой социального, транспортного и инженерного обслуживания, природно-экологического каркаса⁴⁹.

2. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления (общие положения)

Возможность, пределы участия публично-правовых образований в лице их органов определяются компетенцией. Наличие компетенции отличает правовой статус субъектов публичного права от правового статуса субъектов частного права.

Содержание понятия «компетенция» в юридической литературе является спорным. Одни авторы определяют компетенцию как совокупность прав, другие — совокупность прав и обязанностей, третьи — это предметы ведения, права и обязанности. Последняя точка зрения, пожалуй, является преобладающей в административно-правовой науке, науке муниципального права. Компетенция является сложной правовой категорией, важнейшим составным элементом которой являются полномочия.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в градостроительстве — установленная нормативными правовыми актами совокупность прав и обязанностей органов государственной власти, органов местного самоуправления, необходимых для решения задач в градостроительной сфере.

В градостроительном кодексе непосредственно названы полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (гл. 2). Перечень полномочий органов государственной власти РФ в ст. 6 ГрК РФ является открытым. Перечни полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления сформулированы в ст. 7, 8 ГрК РФ как закрытые.

При этом необходимо учитывать, что возможна передача определенных полномочий РФ в области градостроительной деятельности органам субъектов РФ (см. ст. 6.1 ГрК РФ). Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности, установленные ГрК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8.2 ГрК РФ).

По данным Минюста России в субъектах РФ достаточно активно принимались законы о перераспределении полномочий. Наиболее часто перераспределялись полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Из полномочий по решению вопросов местного значения наиболее часто перераспределялись полномочия в сферах территориального планирования, землепользования и застройки, несколько реже — в сфере энерго-, тепло- и водоснабжения, а также полномочия в области здравоохранения, культуры и спорта. Масштабные проекты по перераспределению полномочий, охватывающие по несколько десятков полномочий из различных сфер деятельности, реализованы в Московской и Орловской областях, а также в Ненецком автономном округе⁵⁰.

Также необходимо обратить внимание, что РФ, субъекты РФ могут быть субъектами деликатных обязательств — внедоговорных обязательств, возникающих при возмещении вреда, причиненного в результате осуществления градостроительной деятельности, специальное правовое регулирование которых осуществляется ст. 60 ГрК РФ, но соответствующие обязанности не нашли отражение в гл. 2 ГрК РФ.

Полномочия властных субъектов чаще всего реализуются путем принятия ими нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов — документов: схем территориального планирования, правил землепользования и застройки, разрешений на строительство и др.

3. Система и полномочия органов государственной власти Российской Федерации

Общий перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности определен в ст. 6 ГрК РФ и может также определяться иными нормами ГрК РФ, другими федеральными законами.

Анализ полномочий, указанных в ст. 6 ГрК РФ позволяет разделить их на три категории (группы)⁵¹:

1) первая группа — это законодательные (нормотворческие) полномочия в сфере градостроительной деятельности;

2) вторую группу составляют полномочия по разработке и утверждению документов в процессе правоприменительной деятельности в градостроительной сфере;

3) в третью группу включаются исполнительно-распорядительные (управленческие) полномочия текущего характера, а также контрольно-надзорные полномочия в градостроительной сфере.

Система органов государственной власти федерального уровня закреплена в Указе Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В положении о конкретном органе власти определяется его компетенция, полномочия, порядок организации деятельности.

Значительные функции в сфере градостроительных отношений реализует Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России), которое осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства (включая вопросы применения в строительстве материалов, изделий и конструкций), архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования), жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства, в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий, строений и сооружений, в сфере повышения энергетической эффективности экономики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве, градостроительного зонирования, функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства (за исключением территориального планирования) и жилищно-коммунального хозяйства.

Минстрой России самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

— акт, определяющий состав и содержание проектов планировки территории;

— форму градостроительного плана земельного участка и порядок ее заполнения;

— форму разрешения на строительство; форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;

— порядок внесения изменений в проектную документацию;

— перечень видов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

— порядок разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства;

— своды правил и другие нормативно-технические документы добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;

— порядок утверждения сметных нормативов;

— порядок утверждения укрупненных нормативов цены строительства;

— методики разработки и применения укрупненных нормативов цены строительства;

— требования к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий;

— условия отнесения жилых помещений к стандартному жилью и др.

Минстрой непосредственно осуществляет и управленческую деятельность, в частности,

а) организует: проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, проверка достоверности определения сметной стоимости которых отнесена к ведению подведомственного федерального автономного учреждения; формирование и ведение государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий;

б) осуществляет в соответствии со своей компетенцией: полномочия в области государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий; формирование и ведение федерального реестра сметных нормативов; формирование реестра типовой проектной документации; утверждение сметных нормативов; принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовку и утверждение такой документации; выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию гидротехнических сооружений первого и второго классов, аэропортов или иных объектов инфраструктуры воздушного транспорта, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, объектов обороны и безопасности, объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации и др.;

в) проводит в порядке и случаях, которые установлены законодательством РФ, государственную экспертизу проектной документации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения и др.

Возложены на Минстрой и функции по государственному надзору за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения; государственному контролю за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства о градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования), в том числе контроль:

— за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству о градостроительной деятельности;

— за соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с требованиями ГрК РФ;

— за соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документации по планировке территории и градостроительных планов земельных участков.

По согласованию с Минстроем Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития России) утверждает перечень видов подготовительных работ, выполнение которых допускается на территории опережающего социально-экономического развития в границах Дальневосточного федерального округа до получения разрешения на строительство. Кроме этого Минвостокразвития России осуществляет:

— во взаимодействии с Министерством экономического развития Российской Федерации стратегическое планирование развития Дальневосточного федерального округа, координацию деятельности по приведению документов стратегического планирования субъектов РФ, входящих в состав указанного округа, в соответствие с положениями документов стратегического планирования Российской Федерации и Дальневосточного федерального округа;

— разработку документов стратегического планирования (концепций, доктрин, стратегий и других документов) развития территории Дальневосточного федерального округа;

— рассмотрение проекта схемы территориального планирования Российской Федерации и подготовку заключения на указанный проект в части, касающейся учета проектом схемы и материалами по его обоснованию стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ (при их наличии), а также программ, в том числе государственных программ, федеральных целевых программ, реализуемых за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования на территории Дальневосточного федерального округа;

- выдачу заключений на документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования в части, касающейся установления границ создаваемой игорной зоны на территории Дальневосточного федерального округа;

— участие в контроле за эффективностью осуществления органами государственной власти субъектов РФ, входящих в Дальневосточный федеральный округ, переданных им полномочий Российской Федерации в сферах водного, лесного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, законодательства об экологической экспертизе;

— функции в области создания и функционирования территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, в частности:

а) согласование схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, в котором создается или функционирует территория опережающего социально-экономического развития, согласование документации по планировке территории опережающего социально-экономического развития для размещения объектов капитального строительства регионального значения в границах муниципальных образований, в которых расположена территория опережающего социально-экономического развития;

б) утверждение проекта планировки территории опережающего социально-экономического развития в целях ее комплексного развития;

в) согласование документов территориального планирования муниципальных образований, в границах которых расположена территория опережающего социально-экономического развития, а также правил землепользования и застройки;

г) принятие решения о подготовке документации по планировке территории опережающего социально-экономического развития;

д) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объек- тов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, за исключением отдельных объектов (см. п. 5.1 ч. 1 ст. 6 ГрК РФ), кроме автомобильных дорог федерального значения.

Разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также разрешения на ввод в эксплуатацию указанных объектов, если иное не предусмотрено федеральными законами, выдает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). В ведении Минприроды России находится Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), которое осуществляет выдачу разрешений на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, а также разрешений на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр местного значения).

В части объектов транспорта и соответствующей инфраструктуры отдельные полномочия осуществляют следующие органы. Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

— порядок проектирования и строительства железнодорожных путей общего пользования;

— порядок строительства и реконструкции железнодорожных путей необщего пользования, устройств, предназначенных для погрузки и выгрузки грузов, очистки и промывки вагонов, контейнеров, определения мест примыкания железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования;

— порядок осуществления владельцем автомобильной дороги мониторинга соблюдения технических требований и условий, подлежащих обязательному исполнению, при строительстве и реконструкции в границах придорожных полос автомобильных дорог объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности и объектов дорожного сервиса, а также при установке рекламных конструкций, информационных щитов и указателей.

Кроме того, Минтранс России:

— осуществляет разработку и согласование проектов схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безо-пасности государства в части размещения пунктов пропуска через государственную границу РФ и мест пересечения государственной границы РФ;

— принимает решения о подготовке документации по планировке территории в целях размещения зданий и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, разработке и утверждении такой документации в соответствии с ГрК РФ;

— устанавливает порядок подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

— осуществляет функции государственного заказчика по проектированию, строительству, реконструкции зданий, помещений, сооружений, транспортной и инженерной инфраструктур, информационных и телекоммуникационных систем, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и вне пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации при международных пассажирских перевозках железнодорожным транспортом, для обустройства мест пересечения государственной границы Российской Федерации, а также для осуществления федеральными органами исполнительной власти полномочий в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации.

Министерство транспорта РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта, каждое из которых наделено отдельными полномочиями в градостроительной сфере.

Федеральное агентство воздушного транспорта выдает разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов аэропортов и иных объектов авиационной инфраструктуры (включая объекты единой системы организации воздушного движения), являющихся объектами капитального строительства; принимает решения о подготовке документации по планировке территории, осуществляет обеспечение подготовки и утверждение такой документации в целях размещения объектов воздушного транспорта, в том числе аэродромов, аэропортов, объектов единой системы организации воздушного движения, объектов систем связи, иных зданий и сооружений, обеспечивающих использование объектов воздушного транспорта.

Федеральное дорожное агентство организует приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения; а также выдает разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию:

— автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков;

— частных автомобильных дорог, строительство, реконструкцию или капитальный ремонт которых планируется осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

— инженерных коммуникаций в случае их прокладки или переустройства в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения;

— пересечений и примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

— объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения.

Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) принимает решения о подготовке документации по планировке территории для размещения железнодорожных путей общего пользования, железнодорожных станций и (или) вокзалов, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта вдоль таких железнодорожных путей, разработке и утверждении указанной документации в соответствии с ГрК РФ.

Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) в целях размещения объектов инфраструктуры морских портов, речных портов и инфраструктуры внутренних водных путей РФ осуществляет принятие решений о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки и утверждение такой документации в соответствии с ГрК РФ.

Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго) осуществляет принятие решения о подготовке документации по планировке территории, предназначенной для размещения объектов трубопроводного транспорта и объектов энергетики федерального значения; а также утверждает ее.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) утверждает требования к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи и сооружений связи, требования по эксплуатации средств почтовой связи. Подведомственная Минкомсвязи Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи и выдает разрешения на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию сухопутных линий связи при пересечении государственной границы Российской Федерации и на приграничной территории.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в установленной сфере деятельности утверждает форму свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; выдает заключение о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; утверждает декларацию безопасности гидротехнического сооружения.

Федеральная антимонопольная служба выдает (направляет) обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства; предписания, обязательные для исполнения территориальной сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии, организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение (организация водопроводно-канализационного хозяйства), горячее водоснабжение, газораспределительной организацией, теплоснабжающей организацией при осуществлении деятельности в рамках исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в том числе предписания о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее требование и т. п. Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство Российской Федерации.

Законодательство (см., например, ст. 6.1 ГрК РФ) предусматривает передачу от Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ осуществления полномочий: а) в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий (за отдельными исключениями); б) в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (в т. ч. установленного порядка выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию вне зависимости от деятельности органов прокуратуры).

Минстрой вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, а также издавать методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения.

4. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Непосредственно в ст. 7 ГрК РФ («Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности) названы следующие основные направления деятельности субъектов РФ:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации;

2) утверждение документации по планировке территории в установленных ГрК РФ случаях;

3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;

4) осуществление регионального государственного строительного надзора;

5) согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

6) осуществление мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов.

В иных положениях ГрК РФ закрепляются конкретные права и обязанности органов власти. Так, органы государственной власти субъектов РФ вправе представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в схему территориального планирования (ч. 8 ст. 20), вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (ч. 16 ст. 24), устанавливают требования к составу и порядку деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31), вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (ч. 5 ст. 32), направляют предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки (ч. 3 ст. 33), определяют использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (ч. 7 ст. 36).

В отдельных нормативных правовых актах содержатся и другие положения, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в градостроительной сфере. Например, на основании ч. 6 ст. 60 ФЗ от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений регионального значения, подлежат согласованию с региональным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Жилищным кодексом РФ к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесены государственный учет жилищного фонда субъекта РФ, осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; осуществление регионального государственного жилищного надзора (ст. 13).

Специфика правового регулирования осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе (в том числе в части соответствующих полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления) определена в гл. 9 ГрК РФ. Те полномочия, которые в ч. 3 ст. 8 ГрК РФ названы как полномочия органов местного самоуправления городских округов и не отнесены в региональных законах к перечню вопросов местного значения, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется законами соответствующего субъекта РФ (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).

Документами территориального планирования Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения, которые утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Правила землепользования и застройки городов федерального значения утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Еще в Градостроительном кодексе РФ 1998 г. подробно определялись полномочия органов местного самоуправления (предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства — ст. 23), и отдельному правовому воздействию подверглась деятельность местных органов архитектуры и градостроительства по реализации их полномочий в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях (ст. 27). В соответствии с действующим ГрК РФ также достаточно большая роль в обеспечении градостроительной деятельности принадлежит органам местного самоуправления.

В целом полномочия органов местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования определены в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ст. 8 ГрК РФ. Полномочия конкретного органа определенного муниципального образования на основании федеральных норм закрепляются уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

В ст. 8 ГрК РФ названы полномочия органов трех видов муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, городских округов, которые несколько отличаются по объему. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов подготавливают и утверждают документы территориального планирования; утверждают местные нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки, а также документацию по планировке территорий, в случаях, предусмотренных ГрК РФ; выдают разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов применительно к правилам землепользования и застройки, разрешениям на строительство и ввод объектов в эксплуатацию касаются межселенных территорий.

На уровне муниципальных районов и городских округов ведутся информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на соответствующих территориях.

Дополнительно органам местного самоуправления поселений и городских округов предоставляются полномочия по:

а) проведению осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдаче рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

б) заключению договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;

в) принятию решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления;

г) принятию решений о развитии застроенных территорий;

д) разработке и утверждении программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений.

Статья 8 ГрК РФ исчерпывающим образом не раскрывает возможности органов местного самоуправления, а скорее, содержит базовые полномочия. Другие нормы градостроительного кодекса позволяют выделить и иные права и обязанности органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации; заключения на проект схемы территориального планирования Российской Федерации; согласовывать, внести предложения о внесении изменений в проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации; внести предложения о внесении изменений в проект схемы территориального планирования муниципального района; предложить внести изменения в генеральный план; устанавливать виды территориальных зон, не предусмотренные ГрК РФ; оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории; выдать разрешение на отдельные этапы строительства, реконструкции. Кроме того, органы местного самоуправления имеют конкретные обязанности. Например: выдать разрешение на строительство (если это их полномочие) при предоставлении застройщиком необходимых документов и запросить определенные документы самостоятельно в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых они находятся; при подготовке проектной документации применительно к объекту капитального строительства, строительство которого обеспечивается органом местного самоуправления, обязательно использование соответствующей установленным Правительством РФ критериям экономической эффективности проектной документации повторного использования; представлять в установленный срок запрашиваемую на основании законодательства информацию.

Градостроительный кодекс также содержит права и обязанности отдельных видов органов местного самоуправления (см., например, ч. 9 ст. 39, ч. 9 ст. 48, ч. 6 ст. 51, ч. 12.1 ст. 51).

ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления непосредственно не закрепляет, но содержит норму о возможности передачи им отдельных полномочий в сфере архитектурной деятельности. Реализация такой передачи осуществляется, в частности, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами этих субъектов. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть на определенный срок или бессрочно.

Органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. В городах и иных поселениях с населением менее пятидесяти тысяч жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование.

Не стоит забывать, что согласование переустройства и перепланировки жилых помещений, муниципальный жилищный контроль также относятся к полномочиям органов местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом РФ. Реализация этих полномочий непосредственно связана и с градостроительной деятельностью.

Возможна не только передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ (см. ст. 6.1 ГрК РФ), но и в случаях, установленных федеральными законами, перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на основании законов субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. В отдельных случаях, указанных в ФЗ № 131-ФЗ, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления (например, в сферах управления муниципальной собственностью, изменения границ территории муниципального образования, утверждение правил благоустройства территории муниципального образования).

Вопросы для самоконтроля

1. Назовите цель государственного и муниципального управления в градостроительной сфере.

2. Назовите задачи государственного и муниципального управления в градостроительной сфере.

3. Назовите функции государственного и муниципального управления в градостроительной сфере.

4. Что такое агломерации.

5. Назовите элементы системы и раскройте полномочия органов государственной власти РФ в градостроительной сфере.

6. Назовите и раскройте полномочия органов государственной власти субъектов РФ в градостроительной сфере.

7. Назовите и раскройте полномочия органов местного самоуправления в градостроительной сфере.

Рекомендуемая литература

1. Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права: учебное пособие / отв. ред. О. А. Зиновьева, Н. О. Ведышева. М.: Проспект, 2020. 216 с.

2. Болтанова Е. С. Виды и состав градостроительных правоотношений // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 81–91.

3. Бученков Г. А., Головин Ю. А., Карпухин Д. В. [и др.]. Систематизация и электронное кодирование функций и полномочий в системе публичного управления: монография / под ред. И. Л. Бачило, М. А. Лапиной. М.: Юстиция, 2016. 208 с.

4. Тоболин В. В. Правовая теория современного российского города: монография. М.: Юрист, 2012. 390 с.

Глава 3.
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

1. Понятие и назначение территориального планирования

Важнейшей функцией современного государства является обеспечение пространственного развития территорий, которое наиболее эффективным образом способствует решению стратегических государственных задач, устойчивому социально-экономическому росту государства и муниципальных образований, созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, охране окружающей среды. Одним из правовых инструментов управления развитием территорий в Российской Федерации является территориальное планирование — планирование развития территорий путем функционального их зонирования и определения мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Территориальное планирование занимает центральное место в системе градостроительной деятельности, в процессе осуществления которого, по существу, определяется каркас пространственной организации территорий публичных образований Российской Федерации и основные направления их развития на определенный период времени. Правовой механизм осуществления территориального планирования позволяет осуществить наиболее рациональную и согласованную организацию территорий публичных образований с учетом различных интересов и факторов.

Правовое регулирование деятельности по территориальному планированию осуществляется главой III ГрК РФ и рядом подзаконных актов, конкретизирующих положения, установленные ГрК РФ, а также законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами в отношении территорий соответствующих публичных образований, которые не могут противоречить ГрК РФ.

Территориальное планирование как вид градостроительной деятельности одновременно является функцией государственного и муниципального управления в сфере развития территорий и входит в систему стратегического планирования Российской Федерации, обеспечивая системную связь градостроительной деятельности с социально-экономическим развитием государства и муниципальных образований.

Правовые основы стратегического планирования установлены Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», согласно которому схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках деятельности по планированию и программированию. Следует при этом отметить, что документы территориального планирования муниципальных образований к документам стратегического планирования муниципальных образований не отнесены, что свидетельствует об отсутствии внятной единой позиции о месте территориального планирования в системе стратегического планирования в Российской Федерации. Исходя из сущности и содержания территориального планирования, установленного ГрК РФ, территориальное планирование в настоящее время является формой реализации документов стратегического планирования в виде их пространственного отображения.

Территориальное планирование как самостоятельный вид градостроительной деятельности, осуществляемый органами государственной власти и местного самоуправления, возникло на основе развития традиционного механизма градостроительного планирования (проектирования) застройки территорий поселений, но имевшего более узкое значение и применение по сравнению с действующей моделью.

Сам термин «территориальное планирование» заменил существовавший ранее термин «градостроительное планирование развития территорий и поселений»⁵², обозначавший аналогичный вид деятельности в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., однако действующий ГрК РФ существенно изменил подход к его назначению и содержанию, роли и месту в системе правового регулирования градостроительных и смежных отношений.

Легальное понятие территориального планирования как вида градостроительной деятельности содержится в статье 1 ГрК РФ, согласно которому под территориальным планированием понимается «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения». Следует отметить дуалистичный характер установленного в ГрК РФ понятия территориального планирования, первая часть которого имеет максимально широкое и юридически неопределенное содержание, а вторая часть сужает понятие территориального планирования до конкретных целей и содержания — установления так называемых функциональных зон и мест планируемого размещения объектов, имеющих государственное и муниципальное значение. При этом, однако, связующее словосочетание «в том числе» показывает не исчерпывающий характер указанного содержания с возможностью его последующего расширения.

О более широком понимании территориального планирования как вида градостроительной деятельности на момент подготовки и принятия действующего Градостроительного кодекса РФ свидетельствует и положение статьи 9 ГрК РФ, в которой сформулирована основная цель территориального планирования — как «определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

То есть в изначальной концепции действующего ГрК РФ территориальное планирование представлялось в качестве правового механизма, предназначенного впоследствии заменить земельно-правовой способ определения назначения территорий — деление земель на категории, однако после принятия ГрК РФ дальнейшее развитие правового регулирования деятельности по территориальному планированию пошло по пути сужения и конкретизации его содержания и задач. Наиболее существенные изменения положений ГрК РФ в части регулирования деятельности по территориальному планированию были осуществлены в 2011 г. Федеральным законом № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» (далее — ФЗ № 41). Данным Законом содержание территориального планирования было сведено до определения планируемых мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения путем установления соответствующих функциональных зон, а также конкретизирована и упрощена процедура подготовки и утверждения документов территориального планирования.

Этим же законом были введены в статью 1 ГрК РФ и понятия объек- тов федерального, регионального и местного значения (пункты 18, 19, 20), под которыми в целом понимаются объекты капитального строительства, а также иные объекты и территории, которые необходимы для осуществления полномочий органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, и которые оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие соответствующих территорий. Виды (категории) объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих территориальному планированию, должны быть определены нормативными правовыми актами органов власти в зависимости от уровня планирования.

Так, виды объектов федерального значения определяются Правительством РФ, в области обороны и безопасности — Президентом РФ, а виды объектов регионального и местного значения — законами субъектов Российской Федерации.

При этом конкретные виды соответствующих объектов, которые предстоит создать или изменить для решения государственных и муниципальных задач, и для которых необходимо определить места их размещения в процессе территориального планирования, устанавливаются другими документами стратегического планирования, прежде всего — государственными и муниципальными программами социально-экономического развития соответствующих публичных образований или целевыми и инвестиционными программами и др.

Таким образом, основная задача деятельности по территориальному планированию состоит в определении оптимальных мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения, предусмотренных документами стратегического планирования, с учетом различных факторов и интересов с целью их последующего строительства или реконструкции.

Решается данная задача посредством подготовки и утверждения уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления документов территориального планирования, в которых определяются функциональные зоны для последующего размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Соответственно, в зависимости от значения объектов территориальное планирование осуществляется в Российской Федерации на трех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. Специалисты считают, что «разработка и утверждение документов территориального планирования является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом»⁵³.

Юридическое значение документов территориального планирования состоит в том, что они являются обязательными для органов государственной власти и местного самоуправления при принятии ими решений, связанных с реализацией данных документов, и реализации таких решений. Иными словами, утвержденные документы территориального планирования являются основанием и, одновременно, обязательным условием принятия решений органов власти, направленных на реализацию документов территориального планирования, в том числе с целью последующего размещения объектов федерального, регионального и местного значения, предусмотренных данными документами:

— о резервировании земель;

— об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

— о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

— о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, для их строительства или реконструкции.

Важно понимать, что утвержденные документы территориального планирования сами по себе не изменяют правовой режим земель и земельных участков в границах функциональных зон и права на них, но при реализации данных документов могут являться основанием изменения правового режима земельных участков и прав на них путем принятия уполномоченными органами власти указанных выше решений. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований и населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования.

2. Виды и содержание документов территориального планирования

Поскольку территориальное планирование осуществляется на трех уровнях организации публичной власти, соответственно, документы территориального планирования подразделяются на:

— документы территориального планирования Российской Федерации;

— документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

— документы территориального планирования муниципальных образований.

В 2017 г. к перечню указанных документов были добавлены документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации⁵⁴, которые могут разрабатываться и утверждаться в целях планирования размещения объектов регионального значения на территории более одного субъекта РФ.

Документы территориального планирования представляют собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, содержащих сведения, предусмотренные ГрК РФ для соответствующих документов, а именно:

сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения или реконструкции объектов государственного или местного значения, их основные характеристики, а также их местоположение (с указанием наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта);

характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

В зависимости от уровня территориального планирования соответствующие документы могут разрабатываться в виде схем и генеральных планов.

Схемы территориального планирования разрабатываются в отношении территорий и их частей:

— Российской Федерации;

— двух и более субъектов Российской Федерации;

— субъектов Российской Федерации;

— муниципальных районов.

Генеральные планы разрабатываются в отношении территорий и их частей:

— поселений;

— городских округов;

— городов федерального значения.

Разница между схемами и генеральными планами обусловлена, прежде всего, задачами территориального планирования на территориях соответствующих публичных образований и особенностями их застройки. Схемы, как правило, разрабатываются по отраслевому принципу, предусматривая будущее размещение, изменение или реконструкцию (существующих объектов капитального строительства) однотипных объектов федерального, регионального и районного значения. Хотя это правило не имеет обязательного характера, возможна подготовка одной схемы в отношении нескольких областей общественных отношений на планируемой территории. Следует заметить, что градостроительное законодательство не устанавливает каких-либо дефиниций и специальных признаков различных видов документов территориального планирования, конкретных обязательных отличий схем от генпланов, кроме указания видов публичных образований, в отношении территорий которых они разрабатываются. Очевидно, что названия видов данных документов в России сложились исторически в процессе развития пространственного и градостроительного планирования различных территорий.

Генеральные планы традиционно еще с дореволюционных времен стали разрабатываться в отношении территорий городов с целью упорядочения и развития городской застройки, поиска оптимальной пространственной организации. Поэтому генеральные планы имеют комплексный характер и отражают все планируемые на установленный период времени направления развития селитебных территорий⁵⁵.

Все документы территориального планирования разрабатываются и утверждаются на конкретный период времени, определяемый в самих документах, с учетом предельных сроков, установленных ГрК РФ.

Так, в соответствии с п. 10 ст. 9 ГрК РФ, схемы территориального планирования всех уровней, предусматривающие размещение линейных объектов, утверждаются на срок не менее чем 20 лет. В иных случаях схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем 10 лет.

Генеральные планы поселений и городских округов утверждаются на срок не менее чем 20 лет.

Документы территориального планирования всех уровней состоят из:

— текстовой части — положения о территориальном планировании соответствующего публичного образования;

— графической части — карты (или совокупности карт) планируемого размещения объектов соответствующего значения (федерального, регионального или местного в зависимости от уровня планирования).

В положении о территориальном планировании обязательно указываются сведения о местоположении, наименованиях планируемых для размещения объектов федерального, регионального или местного значения и их основные характеристики (мощность, класс напряжения и (или) пропускная способность и т. п.). Помимо указанных обязательных сведений в положении, как правило, формулируются цели, задачи и особенности территориального планирования на территории соответствующего публичного образования.

Графическая часть схемы территориального планирования может быть представлена в виде одной или нескольких карт, одного или нескольких их фрагментов, которые могут быть дополнены текстовым описанием.

На картах документов территориального планирования отображаются планируемые к размещению объекты государственного или местного значения и/или границы функциональных зон при их установлении. Уточнение местоположения планируемых к размещению объектов осуществляется на этапах реализации документов территориального планирования посредством подготовки градостроительной и землеустроительной документации. Допускается отображение на картах документов территориального планирования существующих и строящихся, в том числе находящихся в стадии реконструкции, объектов.

Ко всем документам территориального планирования прилагаются материалы по их обоснованию (обосновывающие материалы) в текстовой форме и в виде карт применительно к территории, в отношении которой был разработан документ территориального планирования.

Обосновывающие текстовые материалы ко всем документам территориального планирования обязательно содержат следующие разделы:

сведения о документах стратегического планирования, для реализации которых осуществляется создание объектов соответствующего значения — стратегиях (программах) развития отдельных отраслей экономики, субъектов РФ, муниципальных образований и др.; приоритетных национальных проектах, межгосударственных, государственных и муниципальных программ и т. д.;

обоснование выбранных вариантов размещения объектов федерального, регионального и местного значения на основе анализа использования соответствующих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

оценку возможного влияния планируемых для размещения объек-тов на комплексное развитие соответствующих территорий.

Также в зависимости от уровня и содержания территориального планирования текстовые обосновывающие материалы могут содержать и другие сведения, которые оказали влияние на выбор места размещения объектов планирования.

На графических обосновывающих материалах (картах) отображаются:

— существующие и строящиеся, в том числе находящиеся в стадии реконструкции объекты,

— планируемые к реконструкции объекты,

— планируемые к ликвидации (сносу) объекты;

— границы публичных образований, населенных пунктов;

— иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов территориального планирования, в том числе:

— планируемые для размещения объекты федерального, регионального и местного значения, предусмотренные уже утвержденными документами территориального планирования всех уровней;

— особые экономические зоны;

— особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

— территории объектов культурного наследия, территории исторических поселений федерального значения и территории исторических поселений