А. Г. Пауль

Бюджетное право

Учебник

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.14(075.8)

ББК 67.402я73

П21

Рецензент:
Карасева М. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации.

В учебнике системно рассматриваются современные вопросы правового регулирования бюджетных отношений.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2020 г.

Предназначен для магистров, аспирантов и бакалавров, обучающихся в юридических вузах.

УДК 336.14(075.8)

ББК 67.402я73

© Пауль А. Г., 2020

© ООО «Проспект», 2020

Предисловие

Настоящий учебник посвящен важнейшей и динамично развивающейся подотрасли финансового права — бюджетному праву.

Бюджетное право преподносится в учебнике с учетом традиционной его структуры. Вместе с тем автор дает новый взгляд на многие вопросы.

Предпринята попытка по-новому взглянуть на предмет бюджетного права, учесть современные тенденции его изменения. Особо рассматривается вопрос о границах бюджетного права и о его взаимодействии с близкими подотраслями и отраслями права. Такой подход призван показать место и значение бюджетного права в системе права, а также пути его взаимодействия с последними. С параграфами о предмете бюджетного права перекликается параграф о субъектах, состав которых обусловлен его границами.

Детализировано и комплексно рассматривается вопрос о расходах бюджетов, о видах бюджетных ассигнований. Соответствующая глава подготовлена с учетом параграфа о предмете бюджетного права, она более четко обозначает роль бюджетного права относительно регулирования расходования бюджетных средств. При анализе отдельных бюджетных ассигнований рассматриваются те требования, которые государство предъявляет к представлению бюджетных средств в рамках соответствующих механизмов, меры принуждения, которые могут применяться в случае их нарушения, а также, в необходимых случаях, взаимодействие бюджетного права с другими правовыми институтами, связанными с расходованием бюджетных средств.

Автор использует традиционное понятие доходов бюджетов. В то же время пытается устранить те недочеты, которые существуют в их системе.

Подробно и системно рассмотрено правовое регулирование распределения доходов и расходов между бюджетами. Относительно распределения доходов в учебнике в одном параграфе рассматриваются оба существующих механизма распределения — как процентные отчисления, так и межбюджетные трансферты.

В работе имеются отдельные параграфы, которые обычно не выделяются в учебниках по бюджетному праву. Подробно и всесторонне рассмотрен закон (решение) о бюджете, являющийся центром бюджетно-правового регулирования, характер его нормативности, обязательности и особенности содержащихся в нем предписаний. Выделен параграф про государственные (муниципальные) гарантии.

При изложении бюджетного контроля сделана попытка дать его системное видение, «собрать» и рассмотреть контрольные полномочия из разных норм бюджетного законодательства, не ограничиваясь гл. 26 БК РФ. Также учтены современные подходы и корректировки, связанные с регулированием бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения.

Учебник отражает последние изменения бюджетного законодательства. В нем учитывается разработанный проект нового бюджетного кодекса, пояснения и комментарии к нему, сделана попытка уловить и отразить тенденции развития бюджетного права на ближайшие годы.

Нормативный материал дан в учебнике по состоянию на 1 сентября 2019 года, но с учетом некоторых изменений, которые вступят в силу с 2020 года. Фактически учтены те законы, которые уже начали вводить в действие новый бюджетный кодекс посредством включения отдельных его блоков в действующую редакцию БК РФ.

Учебник ориентирован в первую очередь на магистров, обучающихся по юридическим специальностям. Однако он будет полезен бакалаврам и аспирантам как юридических, так и экономических учебных заведений, а также практическим работникам финансовых и иных государственных (муниципальных) органов.

Доктор юридических наук
А. Пауль

Глава 1.
БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Бюджет — основополагающее понятие бюджетного права

Понятие бюджета является одним из исходных и основополагающих в бюджетном праве. Бюджет представляет собой центральное явление, вокруг которого и по поводу которого строится все бюджетно-правовое регулирование.

В теории финансового права и в бюджетном законодательстве бюджет понимается в различных смыслах — в экономическом, в материальном, в юридическом, а также как субъект права. Это связано с многогранностью бюджета и с невозможностью отражения в одном определении всех его характеристик.

1. Бюджет в экономическом смысле представляет собой совокупность экономических отношений, связанных с формированием и расходованием государственных (муниципальных) бюджетных фондов.

Считается, что Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет именно в экономическом смысле¹. Согласно ст. 6 БК РФ бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления².

Бюджет в экономическом смысле представляет собой основу для определения предмета бюджетно-правового регулирования. Легальное понятие бюджета наряду с другими критериями используется судами при оценке правовой природы правоотношений и при отнесении их к предмету бюджетного права³. В связи с этим понимание бюджета в экономическом смысле должно определенным образом коррелировать с определением предмета бюджетного права (ст. 1 БК РФ). Однако современное состояние правового регулирования свидетельствует о том, что бюджетным правом охватывается лишь часть экономических отношений, связанных с бюджетом. Отношения по формированию и расходованию бюджетных средств регулируется также налоговым правом и иными подотраслями и институтами права⁴.

2. Бюджет в материальном смысле — это фонд денежных средств, принадлежащий публично-правовому образованию.

Такое понимание бюджета, например, часто используется в главах Бюджетного кодекса РФ, посвященных доходам бюджетов, когда указывается на то, что в бюджет зачисляются какие-либо средства (главы 7–9 БК РФ), т. е. средства зачисляются в соответствующий фонд⁵.

Бюджет в материальном смысле представляет собой денежные средства, являющиеся объектом права государственной (муниципальной) собственности. С учетом положений гражданского законодательства бюджетные средства составляют часть государственной (муниципальной) казны наряду с иным имуществом, не закрепленным за унитарными предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ)⁶.

Бюджет в материальном смысле как объект права представляет собой денежные средства. В настоящее время бюджетные фонды существуют в виде безналичных денежных средств⁷.

Значение бюджета в материальном смысле проявляется в том, что бюджетное законодательство старается урегулировать все отношения, связанные с движением бюджетных средств. Наиболее ярко это проявляется применительно к бюджетному контролю. Законодатель обозначает в качестве объектов такого контроля практически всех субъектов, так или иначе связанных с получением и/или расходованием бюджетных средств (ст. 266.1 БК РФ).

3. Под бюджетом в правовом смысле понимается финансовый план-прогноз публично-правового образования.

Понятие бюджета в правовом смысле используется в процессуальной части Бюджетного кодекса РФ (часть 3 БК РФ), когда речь идет о составлении проектов бюджетов, их исполнении и т. д. Иными словами, составляется, исполняется и т. д. соответствующий финансовый план-прогноз.

Бюджет как финансовый план-прогноз включает в себя показатели доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, которые отражают поступления средств в соответствующих фонд и выплаты из него. В литературе обращалось внимание на то, что «бюджетное законодательство, давая определение бюджета, понимает под ним бюджет в целом, во всей совокупности его доходов и расходов, предусмотренных бюджетными классификациями»⁸. В связи с этим бюджет в правовом смысле взаимосвязан с показателями бюджетной классификации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, используемую для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности (ст. 18 БК РФ). Фактически бюджет — это финансовый план-прогноз с разбивкой по всем уровням бюджетной классификации⁹.

Бюджет как финансовый план-прогноз может получать свою объективацию в различных формах — в форме закона (решения) о бюджете¹⁰, в форме сводной бюджетной росписи¹¹.

4. Понимание бюджета как субъекта права редко упоминается в литературе. Однако бюджетное законодательство позволяет выделить этот подход. Под бюджетом в отдельных случаях подразумевается публично-правовое образования (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование). Как правило, в этом смысле бюджет понимается в нормах, регулирующих межбюджетные отношения (напр., гл. 16 БК РФ). В самом понятии межбюджетных отношений бюджет понимается как субъект права, так как правовые отношения способны складываться лишь между субъектами права.

Бюджет как субъект права позволяет поставить акцент на принадлежности бюджетных средств публично-правовым образованиям, правильно обозначить собственника соответствующих средств.

Таким образом, бюджет может рассматриваться как совокупность отношений, связанных с формированием и расходованием бюджетных фондов, как сами эти фонды, как финансовый план-прогноз формирования и расходования бюджетных фондов, а также как их собственник. В этом проявляется единство и многогранность понятия бюджета.

§ 2. Бюджетная система Российской Федерации

В Российской Федерации существует большое количество различных бюджетов. Каждое публично-правовое образование имеет свой бюджет. Это связано с тем, что бюджет как фонд денежных средств обеспечивает его экономическую самостоятельность¹².

Указанное обстоятельство приводит к тому, что бюджетная система отражает (повторяет) государственное устройство Российской Федерации. Федеративный характер российского государства вызывает к жизни федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Провозглашение самостоятельности местного самоуправления влечет появление местных бюджетов.

В связи с этим бюджетное законодательство определяет бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ)¹³.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся (ст. 10 БК РФ):

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

– бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

– бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Обращает на себя внимание включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов. В науке финансового права государственные внебюджетные фонды составляют отдельное от бюджетов звено финансовой системы¹⁴. В связи с этим некоторые ученые критикуют их включение в бюджетную систему¹⁵. Однако такое включение позволяет распространить бюджетно-правовое регулирование, в том числе положения Бюджетного кодекса РФ, на государственные внебюджетные фонды, обеспечив тем самым реализацию принципа законодательной экономии.

Бюджетное законодательство запрещает создавать какие-либо иные фонды (бюджеты), прямо не включенные в бюджетную систему (абз. 2 ст. 13, абз. 3 ст. 14, абз. 3 ст. 15 БК РФ)¹⁶.

Понятие бюджетной системы близко к понятию консолидированного бюджета, под которым понимается свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК РФ). Однако указанные понятия имеют различные предназначения. Бюджетная система призвана обозначить виды (уровни) существующих бюджетов, в то время как консолидированный бюджет служит для отражения (расчета) объема бюджетных средств в соответствующих бюджетах, т. е. во всех бюджетах соответствующей территории (субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом).

Понятие бюджетной системы как совокупности всех бюджетов используется не только в бюджетном законодательстве, но и в законодательстве о налогах и сборах. Налоговый кодекс РФ, регулируя уплату налоговых платежей, в качестве получателя обозначает, как правило, не отдельный бюджет, а именно бюджетную систему в целом¹⁷.

§ 3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Отдельные бюджеты и бюджетная система РФ в целом функционируют на основании законодательно закрепленных принципов (гл. 5 БК РФ).

Несмотря на то, что все они называются принципами бюджетной системы лишь некоторые их них касаются ее построения в целом и взаимоотношений между бюджетами. Остальные принципы определяют подходы к организации бюджетных отношений применительно к отдельным бюджетам.

Бюджетная система РФ строится на основании следующих принципов:

1) принцип единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ). Этот принцип является центральным и основополагающим. Он обеспечивает сохранение бюджетной системы как единого целого.

Данный принцип позволяет Российской Федерации регулировать широкий круг отношений в бюджетной сфере применительно ко всей бюджетной системе в целом и в то же время исключать возможность их регулирования субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут осуществлять регламентацию вопросов, перечисленных в ст. 29 БК РФ, если это прямо не разрешено федеральным законодательством. В определенной мере принцип единства бюджетной системы отражается в ст. 7–9 БК РФ, определяющих бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Основу данного принципа составляют конституционные положения о единстве экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), а также нормы, относящие финансовое регулирование к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ);

2) принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). Этот принцип создает для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований гарантии определенной свободы от Российской Федерации при решения отдельных вопросов в бюджетной сфере.

Конституционной базой данного принципа являются положения о федеративном характере государства (ст. 1 Конституции РФ) и самостоятельности местного самоуправления (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ), а также нормы о равенстве всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

Принцип самостоятельности бюджетов находится в тесном взаимодействии с принципом единства бюджетной системы. Иногда создается впечатление, что эти принципы противоречат друг другу¹⁸. Однако соотношение данных принципов следует рассматривать таким образом, что обладающие элементами самостоятельности бюджеты существуют в рамках единой бюджетной системы;

3) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ)¹⁹. Этот принцип обеспечивает децентрализацию бюджетной системы, не позволяя сконцентрировать все доходы или расходы на одном ее уровне.

В основе этого принципа лежат конституционные положения о федеративном характере государства (ст. 1 Конституции РФ) и самостоятельности местного самоуправления (ст. ст. 130, 132 Конституции РФ). Определенная автономия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с одной стороны, требует решения ими региональных и местных вопросов и несения соответствующих расходов, а с другой стороны, вызывает необходимость обеспечения их доходными источниками;

4) принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ) обеспечивает единые подходы к установлению прав субъектов Российской Федерации и прав муниципальных образований при регулировании бюджетных отношений.

Основой данного принципа являются конституционные нормы о равноправии субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ) и об их равноправии во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Выделяя различные виды бюджетов в составе бюджетной системы, законодатель ориентирует на то, что для каждого вида могут быть созданы особые правовые режимы. В то же время для бюджетов одного вида с учетом принципа равенства бюджетных прав такие режимы должны быть одинаковы.

Вышеуказанные четыре принципа являются принципами бюджетной системы в собственном смысле слова, так как характеризуют взаимоотношения между различными бюджетами, составляющими бюджетную систему.

Однако существуют принципы, определяющие порядок функционирования отдельных бюджетов. К ним можно отнести следующие:

1) принцип достоверности бюджета. Этот принцип означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ)²⁰.

Принцип достоверности должен соблюдаться на стадии составления проектов бюджетов. Он является основной экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов при оценке ими достоверности показателей, включенных в закон (решение) о бюджете;

2) принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ). Принцип полноты отражения обеспечивает детализированное и исчерпывающее отражение в бюджете соответствующих бюджетных показателей. Как отмечается учеными, «исторически этот принцип был нацелен на борьбу с различного рода «черными кассами»²¹.

Бюджетный кодекс РФ относительно закона (решения) о бюджете предусматривает особые требования к их содержанию (ст. 184.1 БК РФ). В этих актах отражаются не все бюджетные показатели, а лишь укрупненные. Однако это не следует рассматривать как нарушение принципа полноты отражения, так как закрепляемые в законе (решении) о бюджете бюджетные показатели являются обобщающими, включающими в себя все суммы доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

3) принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ). Этот принцип обеспечивает открытость информации о доходах, расходах и источниках финансирования дефицита бюджетов для всех заинтересованных лиц²².

Принцип прозрачности (открытости) обеспечивает открытость для общества сведений о бюджетах и их проектах, отчетах об исполнении бюджетов, а также о процедурах рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов.

Принцип прозрачности (открытости) коррелирует положениям Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, представленного в 1998 г. Международным Валютным Фондом²³.

Реализация принципа прозрачности (открытости) обеспечивается составлением и опубликованием бюджета для граждан²⁴.

Важным элементом обеспечения прозрачности (открытости) является создание единого портала бюджетной системы Российской Федерации в сети Интернет (ст. 241.2 БК РФ), на котором отражается основная информация о функционировании бюджетной системы²⁵.

Одной из гарантий прозрачности (открытости) является то, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;

4) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ). Этот принцип по общему правилу запрещает увязывать расходы бюджетов с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета. Фактически принцип общего (совокупного) покрытия расходов препятствует образованию в составе бюджетов каких-либо внутренних фондов (целевых бюджетных фондов). Все средства, поступающие в бюджет, обезличиваются и выплаты осуществляются из всей массы поступлений, без привязки к каким-либо их видам. Это обеспечивает гибкость и ликвидность бюджетов.

В бюджетном законодательстве упоминаются различные виды фондов, образуемых в составе бюджетов — резервные фонды (ст. ст. 81, 81.1, 82 БК РФ), фонд национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ), инвестиционные фонды (ст. 179.2 БК РФ), дорожные фонды (ст. 179.4 БК РФ). Однако в рамках практически всех этих фонды не осуществляется увязка доходов и расходов. Фактически фондами в указанных статьях названы определенные обособленные направления расходов бюджетов, т. е. это фонды в расходной части бюджетов, они не имеют каких-либо закрепленных доходов²⁶. Исключением, видимо, является Фонд национального благосостояния, формируемый за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, и отдельно учитываемый и управляемый Министерском финансов РФ.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов также препятствует появлению каких-либо целевых налоговых платежей;

5) принцип сбалансированности бюджетов (ст. 33 БК РФ). Этот принцип требует соблюдения следующего равенства: Расходы бюджета = Доходы бюджета + Поступления источников финансирования дефицита — Выплаты, связанные с источниками финансирования дефицита и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Современную формулировку принципа сбалансированности ученые объясняют тем, что «многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость в объективной картине и породила появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров, получившего закрепление в законе»²⁷.

Принцип сбалансированности должен соблюдаться не только при составлении проектов бюджетов, но и при их исполнении. Уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Одновременно для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований запрещено превышать предельные размерах дефицита их бюджетов (ст. 92.1 БК РФ);

6) принцип единства кассы (ст. 38.2 БК РФ). Этот принцип реализуется на стадии исполнения бюджетов.

Принцип единства кассы обеспечивает по общему правилу зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета²⁸. Владельцем этих счетов является Федеральное казначейство (ст. 215.1 БК РФ), а банком, в котором они открываются, — Центральный банк РФ (ст. 155 БК РФ).

Благодаря этому принципу весь объем средств соответствующего бюджета оказывается аккумулированным на едином счете, что позволяет повысить ликвидность и снизить риск возникновение кассовых разрывов;

7) принцип подведомственности расходов бюджетов (38.1 БК РФ). Этот принцип означает, что получатели бюджетных средств²⁹ вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Иными словами, финансирование государственных (муниципальных) казенных учреждений может осуществляться лишь теми органами (министерствами, службами, агентствами), в ведении которых они находятся.

Принцип подведомственности является следствием распределения полномочий между государственными (муниципальными) органами. Он обеспечивает упорядоченность бюджетных отношений, упрощает осуществлением бюджетного контроля за расходованием бюджетных средств;

8) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). Этот принцип предполагает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип целевого характера бюджетных средств является одним из важнейших в бюджетном праве. За нецелевое расходование бюджетных средств предусмотрены бюджетные меры принуждения (ст. 306.4 БК РФ), а также установлена административная (ст. 15.14 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ст. ст. 285.1, 285.2 УК РФ);

9) принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Бюджетное законодательство требует, чтобы при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходили из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Формулировка принципа эффективности несколько оценочна³⁰. В то же время с переходом к программно-целевому методу бюджетного планирования роль этого принципа возрастает³¹. В литературе предлагается ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств³². В связи с этим требуется детализация (раскрытие) содержания данного принципа с тем, чтобы имелись четко закрепленные критерии оценки эффективного (неэффективного) использования бюджетных средств³³.

§ 4. Бюджетная классификация

Большое значение для работы с бюджетом имеет бюджетная классификация. Под ней понимается группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 18 БК РФ).

Бюджетная классификация строится в соответствии с принципами единства, стабильности (преемственности) и открытости назначения кодов бюджетной классификации (п. 5 Приказ Минфина России «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения»)³⁴.

Принцип единства означает назначение кодов бюджетной классификации на условиях единства для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации структуры кодов бюджетной классификации, порядка их формирования, а также применения в части кодов бюджетной классификации, их составных частей, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ в качестве одного из проявлений принципа единства бюджетной системы прямо указывает на единство бюджетной классификации (ст. 29 БК РФ). В результате все бюджеты строятся по единой схеме. Благодаря этому обеспечивается сопоставимость бюджетных показателей на всех уровнях бюджетной системы РФ. Иными словами, используя показатели бюджетной классификации, всегда легко сравнить, какое количество средств поступает в различные бюджеты из определенных источников или на какие цели и в каком объеме расходуются бюджетные средства в разных бюджетах.

Принцип стабильности (преемственности) означает назначение кодов бюджетной классификации на условиях стабильности и (или) преемственности кодов бюджетной классификации отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Принцип открытости назначения кодов означает открытость бюджетной классификации (перечня кодов бюджетной классификации Российской Федерации, правил их формирования и применения) для всеобщего ознакомления.

Бюджетная классификация определяется в гл. 4 БК РФ. Более подробно порядок ее формирования и применения регулируется актами Минфина России³⁵.

Состав бюджетной классификации включает в себя:

1) классификацию доходов бюджетов,

2) классификацию расходов бюджетов,

3) классификацию источников финансирования дефицита бюджетов,

4) классификацию операций публично-правовых образований (классификацию операций сектора государственного управления).

Классификация доходов бюджетов призвана сгруппировать все доходы, предусмотренные законодательством о государственных и муниципальных доходах, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Код классификации доходов бюджетов состоит из двадцати знаков. Структура двадцатизначного кода классификации доходов бюджетов является единой для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и включает следующие составные части:

– код главного администратора доходов бюджета (1–3 разряды);

– код вида доходов бюджетов (4–13 разряды);

– код подвида доходов бюджетов (14–20 разряды).

Классификация доходов бюджетов имеет большое значение как для плательщиков, так и для получателей доходов бюджетов. Именно с учетом кодов классификации доходов бюджетов органы Федерального казначейства осуществляют учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами (п. 1 ст. 40 БК РФ). Соответственно, точное указание кода классификации доходов оказывает влияние на правильность уплаты налогов и других доходов. Налогоплательщики, плательщики сборов и плательщики других доходов бюджетов должны правильно указывать код классификации доходов в своих платежных документах. В случае ошибки предусмотрена процедура уточнения платежа (п. 7 ст. 45 НК РФ).

Классификация расходов бюджетов предназначена для группировки расходов с учетом функций государства и муниципальных образований, с учетом состава расходных обязательств соответствующего бюджета. Она отражает направление бюджетных средств на выполнение государственными (муниципальными) органами основных функций, решение социально-экономических задач.

Код классификации расходов бюджетов состоит из двадцати знаков. Структура двадцатизначного кода классификации расходов бюджетов является единой для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и включает следующие составные части:

– код главного распорядителя бюджетных средств (1–3 разряды);

– код раздела (4–5 разряды);

– код подраздела (6–7 разряды);

– код целевой статьи (8–17 разряды);

– код вида расходов (18–20 разряды).

Классификация расходов бюджетов играет важную роль для оценки целевого использования бюджетных средств. Использование бюджетных средств на цели, предусмотренные иным кодом классификации расходов бюджетов по сравнению с тем, в соответствии с котором они были предоставлены, влечет квалификацию такого действия как нецелевое использования бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ).

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов содержит группировку различных займов, кредитов и иных внутренних и внешних источников финансирования дефицита бюджетов.

Код классификации источников финансирования дефицита бюджета состоит из двадцати знаков. Структура двадцатизначного кода классификации источников финансирования дефицита бюджета включает следующие составные части:

– код главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов (1–3 разряды);

– коды группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов (4–20 разряды).

Классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ) не применяется для группировки показателей бюджетов при их составлении, исполнении и т. д. Она используется для ведения государственными (муниципальными) органами, государственными (муниципальными) учреждениями, иными юридическими лицами, осуществляющими бюджетные полномочия получателя бюджетных средств бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации³⁶.

Классификация операций сектора государственного управления предусматривает группировку бюджетных операций по их экономическому содержанию.

Классификация операций сектора государственного управления состоит из следующих групп:

– 100 «Доходы»;

– 200 «Расходы»;

– 300 «Поступление нефинансовых активов»;

– 400 «Выбытие нефинансовых активов»;

– 500 «Поступление финансовых активов»;

– 600 «Выбытие финансовых активов»;

– 700 «Увеличение обязательств»;

– 800 «Уменьшение обязательств».

Глава 2.
БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

§ 1. Предмет бюджетного права

Отношения, складывающиеся по поводу бюджетов, обладают определенными схожими чертами и требуют особого правового регулирования. Единая экономическая и правовая природа этих отношений вызвала к жизни совокупность правовых норм, направленных на их регламентацию, которые обособились в рамках финансового права в бюджетное право.

С учетом того, что бюджетное право обеспечивает функционирование отдельных бюджетов и бюджетной системы в целом его предмет обычно определяют как отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т. е. складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования — федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов³⁷.

Такой подход дает возможность в целом очертить область (границы) бюджетно-правового регулирования. Кроме того, из такого определения предмета бюджетного права видно, что оно представляет собой подотрасль финансового права, так как предмет бюджетного права является частью предмета финансового права (публичной финансовой деятельности)³⁸.

Существует иной подход к определению предмета бюджетного права, при котором перечисляются основные группы (блоки) отношений, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования. В состав бюджетных включаются отношения по установлению структуры бюджетной системы, по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов), отношений по установлению бюджетной компетенции, межбюджетные отношения, бюджетный процесс, бюджетно-контрольные отношения и т.п³⁹. Подобное перечисление основных (узловых) групп отношений закреплено в преамбуле и в ст. 1 БК РФ.

Перечисление бюджетных отношений позволяет увидеть их основные группы, получить о них общее представление. С практической точки зрения закрепление соответствующих блоков отношений в преамбуле и в ст. 1 БК РФ позволяет правоприменителю однозначно относить указанные в ней отношения к предмету бюджетного права или, как минимум, к предмету регулирования бюджетного законодательства.

Однако помимо установления границ бюджетно-правового регулирования и обозначения основных групп бюджетных отношений следует определить их содержательные характеристики.

Отношения, составляющих предмет финансового права, характеризуются как имущественные и связанные с ними неимущественные отношения⁴⁰. Бюджетное право, как подотрасль финансового права, также регулирует имущественные и связанные с ними неимущественные отношения.

Основу предмета бюджетного права составляют имущественные отношения. В рамках имущественных отношений непосредственно обеспечивается формирование, распределение и расходование бюджетных фондов.

Бюджетные имущественные отношения обладают специфическими чертами, отличающими их от имущественных отношений, регулируемых иными отраслями права, в первую очередь гражданским правом.

Цивилисты, характеризуя предмет гражданско-правового регулирования отмечают, что отношения, составляющие предмет гражданского права, «по общему правилу носят эквивалентно-возмездный характер, свойственный нормальному товарообмену, стоимостным экономическим отношениям», указывают, что признаки гражданских отношений «обусловлены товарно-денежным характером имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права. Имущественные отношения, имеющие иную (нетоварную) природу и, следовательно, не отвечающие указанным признакам (например, бюджетные, налоговые и иные финансовые отношения, отношения по управлению объектами государственной и муниципальной собственности и т. п.), не входят в предмет гражданского права и не регулируются им»⁴¹.

Бюджетные имущественные отношения указанными признаками не обладают. Финансовые отношения складываются не на стадии обмена, где существуют товарно-денежные отношения, а на стадии распределения, на которой имеет место одностороннее движение денежной формы стоимости⁴². В связи с этим бюджетные имущественные отношения не обладают признаком эквивалентности, не носят товарно-денежного характера.

Особенности бюджетных имущественных отношений отражаются в их объекте. Деньги в финансовом праве отличаются от денег как объектов гражданский отношений. Специалисты в области гражданского права, отграничивая его от финансового права, обращают внимание на то, что в рамках финансовых отношений «деньги не выступают как мера стоимости, а выполняют функцию средства накопления. Их движение осуществляется по прямым безэквивалентным связям, не носящим взаимооценочного характера, а стало быть, и стоимостного характера»⁴³. Аналогичные выводы сделаны учеными-финансистами⁴⁴.

Объектом бюджетных имущественных отношений с учетом границ предмета бюджетно-правового регулирования, являются безналичные денежные средства⁴⁵. Наличный денежный оборот остается за рамками бюджетного права, оставаясь в пределах налогового права, института неналоговых доходов и иных подразделений права.

Бюджетное законодательство использует, как правило, понятия денежные средства и бюджетные средства.

Понятие бюджетных средств в бюджетном законодательстве отсутствует, несмотря на определенную неоднозначность в их толковании⁴⁶. Для общего понимания бюджетные средства можно определить как безналичные денежные средства, находящиеся на едином счете бюджета⁴⁷, т. е. счете (совокупности счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытом (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета⁴⁸.

Бюджетные имущественные отношения подразделяются на отношения собственности и обязательственные отношения.

Отношения собственности составляют ядро бюджетных имущественных отношений. Гражданский кодекс РФ прямо включает бюджеты в центральную часть объектов государственной (муниципальной) собственности — в государственную (муниципальную) казну (ст. ст. 214 и 215 ГК РФ).

Отношения собственности опосредуют принадлежность денежных (бюджетных) средств их собственникам (публично-правовым образованиям).

Существует проблема, связанная с возможностью применения положений о праве собственности к безналичным денежным средствам. Часто объектом права собственности признаются исключительно индивидуально-определенные вещи⁴⁹, которыми безналичные денежные средства не являются⁵⁰. Конституционный Суд РФ в одном из своих постановлений указал, что «безналичные денежные средства, будучи разновидностью имущества, не относятся к вещам, а потому не могут являться объектом вещных прав в гражданско-правовом смысле, — по своей природе безналичные денежные средства, существующие в виде записи на банковском счете кредитора (их обладателя), представляют собой его обязательственное требование на определенную сумму к кредитной организации, в которой открыт данный счет»⁵¹.

В то же время имеется и иная позиция. Отмечается, что признание объектом отношений собственности только вещи «становится в ряде случаев слишком узким»⁵². В связи с этими объектами права собственности могут быть не только вещи, но и иное имущество. Раздел 2 ГК РФ, посвященный праву собственности и другим вещным правам, в качестве их объекта называет имущество. Одновременно ст. 128 ГК РФ, предусматривающая объекты гражданских прав, включает в состав имущества как наличные деньги, так и безналичные денежные средства. Одновременно прямое включение в ст. ст. 214, 215 ГК РФ бюджетов в объекты права собственности позволяет распространить на них соответствующие положения вещного права⁵³.

Отношения собственности тесно связаны с обязательственными отношениями и являются либо их результатом, либо предпосылкой⁵⁴. Обязательственные отношения опосредуют перемещение денежных средств в бюджеты, их распределение между ними. В этом основное отличие обязательственных отношений от отношений собственности, которые отражают статику имущественного оборота. Примером обязательственных отношений являются отношения по формированию доходов бюджетов.

Не все ученые признают существование обязательств в сфере финансово-правового регулирования. Есть точка зрения, что обязательства — это категория гражданского права, и ее перенос в сферу публичных отношений способен повлечь различные негативные последствия. Основная опасность заключается здесь якобы в неоправданном переносе гражданско-правового обязательственного инструментария в сферу публичных правоотношений⁵⁵. В то же время существует немало работ, в которых указано, что понятие обязательства характерно для имущественных отношений различной, в том числе финансово-правовой отраслевой принадлежности⁵⁶, «термин «обязательство» используется не только гражданским, но и иными отраслями права и законодательства, в частности налоговым и бюджетным»⁵⁷.

Таким образом, обязательства не являются прерогативой гражданского права. Они представляют собой межотраслевую конструкцию, характерную для любых имущественных отношений, опосредующих перемещение материальных благ.

Возникновение и реализация бюджетных имущественных отношений не возможны без помощи неимущественных отношений. В качестве объекта неимущественных отношений называется поведение участников данных отношений, а также применительно к бюджетному праву законы (решения) о бюджете и их проекты⁵⁸. Примерами объектов неимущественных отношений могут быть действия по осуществлению бюджетного контроля, по применению бюджетных мер принуждения за совершение бюджетных нарушений и др.

Неимущественные отношения подразделяются на материальные и процессуальные. Основной критерий деления неимущественных отношений на материальные и процессуальные заключается в том, что процессуальные отношения имеют своей целью оформление деятельности субъекта, осуществляющего правоприменительную деятельность. В качестве примера материальных бюджетных неимущественных отношений можно привести отношения по осуществлению бюджетного контроля. Процессуальными неимущественными отношениями являются отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам, в рамках которых Федеральное казначейство Российской Федерации принимает решение о распределении доходов между бюджетами.

§ 2. Разграничение бюджетного права и близких подотраслей и отраслей права

Центральное место в регулировании отношений, связанных с бюджетами, занимает бюджетное право. В то же время бюджетные фонды, являясь экономической (имущественной) основной деятельности публично-правовых образований, оказываются включенными также в иные по своему характеру отношения (гражданско-правовые, отношения, регулируемые правом социального обеспечения и т. д.). Кроме того, в рамках финансового права отдельные группы отношений, связанных с бюджетами, урегулированы налоговым правом и институтом неналоговых доходов. В связи с этим важно четко проводить границы между бюджетным правом и иными подотраслями и иными подразделениями права. Такое разграничение способствует правильному регулированию соответствующих отношений, адекватному расположению нормативного материала в законодательстве, а также корректному правоприменению, в том числе надлежащему выбору подлежащей применению нормы права.

В предыдущем параграфе указывалось, что бюджетное право обеспечивает функционирование отдельных бюджетов и бюджетной системы в целом. В связи с этим его предмет обычно определяют как отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования бюджетных фондов.

Уточнение границ бюджетного права можно проводить, сконцентрировавшись на этих трех группах отношений (формирование, распределение и использование).

1. Логически первой группой отношений являются отношения, связанные с формированием бюджетных фондов.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 39 относительно доходов бюджетов указывает, что они формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

По мнению многих авторов, бюджетное право регулирует отношения, возникающие в процессе распределения доходов⁵⁹, устанавливает перечень и порядок распределения доходов между бюджетами⁶⁰, определяет характер, состав, объем доходов государственного бюджета и порядок их поступления в него⁶¹. Бюджетное право не регулирует отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств, составляющих доходы бюджетов. Эти отношения регулируются другими институтами финансового права⁶².

В литературе указывается, что «анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит две ступени: 1) деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; 2) деятельность органов Казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, их учет и составление отчетности, которая регулируется бюджетным законодательством»⁶³.

Свой вклад в определение предмета бюджетного права, его отграничение от налогового права внес Конституционный Суд РФ. В одном из своих постановлений он указал, что «налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством. Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными…»⁶⁴.

Налоговые отношения по формированию доходов бюджетов включают в себя уплату налоговых платежей налогоплательщиками и иными обязанными лицами (ст. 45 НК РФ), а также перечисление этих платежей в бюджетную систему банками (ст. 60 НК РФ).

Бюджетные отношения по формированию доходов бюджетов обеспечивают распределение доходов, поступивших в бюджетную систему, между различными бюджетами бюджетной системы (ст. 40, 218 БК РФ).

С точки зрения движения безналичных денежных средств по банковским счетам налоговые отношения обеспечивают поступление денежных средств на счет № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»⁶⁵. Дальнейшее распределение средств с этого счета на счет федерального бюджета (счет № 40105 «Средства федерального бюджета»), счета бюджетов субъектов Российской Федерации (счета № 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации») и счета местных бюджетов (счета № 40204 «Средства местных бюджетов») осуществляется Федеральным казначейством в рамках бюджетных отношений.

Указанный момент начала бюджетных отношений по формированию доходов бюджетов является общим для всех видов доходов (налоговых, неналоговых, безвозмездных поступлений).

2. Отношения, связанные с распределением бюджетных средств, выделяются не всеми учеными в предмете бюджетного права⁶⁶. Говорить о существовании отношений по распределению бюджетных средств можно лишь тогда, когда бюджетная система рассматривается в целом. Здесь на самом деле есть внутренние (распределительные) отношения, в рамках которых осуществляется распределение бюджетных средств между бюджетами различных уровней бюджетной системы, между различными публично-правовыми образованиями⁶⁷. Вряд ли можно говорить о таких отношениях в рамках отдельно взятого бюджета. Для отдельного бюджета существуют лишь отношения по формированию бюджетных средств и отношения по их расходованию. Данное обстоятельство приводит к тому, что инструменты распределения средств между бюджетами (дотации, субвенции, субсидии) при их исследовании в рамках одного бюджета рассматриваются либо как доходы, либо как расходы бюджета. Иными словами, при таком подходе анализируются не отношения по распределению бюджетных средств, а отношения по образованию и отношения по расходованию бюджетных средств⁶⁸.

Отношения, связанные с распределением бюджетных средств, по общему правилу следует относить к бюджетным. Если речь идет об имущественных отношениях по распределению бюджетных средств, то на обеих их сторонах находятся публично-правовые образования. Суды также оценивают отношения по распределению бюджетных средств как относящиеся к предмету бюджетного права⁶⁹.

3. Отношения по расходованию бюджетных средств обеспечивают движение денежных средств из бюджетов.

Глубоко данный вопрос исследовал А. И. Худяков, который на основе экономического анализа отношений по использованию денежных фондов применительно к финансовому праву в целом пришел к выводу, что использование осуществляется в рамках не финансовых, а иных экономических отношений (товарно-денежных, производственных, трудовых и т. п.), регулируемых нормами не финансового, а иных отраслей права. При этом отношения по организации этого использования ученый относил к числу финансовых⁷⁰. Подобной позиции придерживался в свое время И. И. Янжул, указывая, что «учение о государственных расходах вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях, обусловливается организацией государства, формой правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики и т. д. и как таковое полным объемом своим относится к государственному и полицейскому праву, ведению которых подлежат перечисленные вопросы, а никак не к финансовой науке, имеющей совершенно специальную область исследования»⁷¹.

Современное законодательство и позиции судов подтверждают вышеуказанный подход.

Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позиция о том, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы»⁷².

Верховный Суд РФ со ссылкой в том числе на ст. 1 БК РФ также сформировал позицию, что правоотношения между органом, предоставляющим субсидию, и лицом, претендующим на получение субсидии (производителем товаров, работ, услуг) несмотря на то, что в большей степени регулируются нормами Бюджетного кодекса, не являются бюджетными правоотношениями. В результате к таким отношениям были применены нормы гражданского законодательства⁷³.

В Бюджетном кодексе РФ соотношение бюджетного права и иных норм, регулирующих осуществление расходов бюджетов, способно обозначить понятие расходного обязательства.

Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).

Из понятия расходных обязательств видно, что они возникают на основе различных законов, иных нормативных правовых актов, договоров или соглашений. Отраслевой принадлежностью данных законов, иных нормативных правовых актов, договоров или соглашений должна определяться юридическая природа отношений по расходованию бюджетных средств. Ученые отмечают, что «расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов, установивших обязательства по выплате тех или иных сумм. Это вполне согласуется с современным российским бюджетным законодательством, которым в рамках реформы бюджетного процесса введено понятие расходных обязательств»⁷⁴.

В связи с этим бюджетное право применительно к отношениям по расходованию бюджетных средств выполняет обеспечительную, организующую роль, а установление оснований этих расходов относится к предмету регулирования, как правило, иных отраслей права.

§ 3. Субъекты бюджетного права

Состав субъектов бюджетного права позволяет увидеть на каких лиц распространяются его нормы. С практической точки зрения закрепление субъектов в бюджетном законодательстве позволяет определить, на кого его положения могут распространяться, а также кому необходимо адресовать требования при возникновении споров, связанных с бюджетами и бюджетной системой.

Состав субъектов бюджетного права формируется с учетом связанности соответствующих лиц с бюджетами и бюджетной системой. Как отмечают ученые, «круг субъектов бюджетного права можно очертить исходя из его предмета»⁷⁵.

Основными субъектами бюджетного права являются публично-правовые образования, к которым относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

С одной стороны, публично-правовые образования являются носителями суверенных (исключительных) прав в области бюджета, обладают властными полномочиями. С другой стороны, они представляют собой собственников бюджетов, бюджетных средств. В связи с этим им принадлежат правомочия собственника — владеть, пользоваться и распоряжаться бюджетными средствами.

Два указанных качества обусловливают характер и особенности участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых бюджетным правом.

В Бюджетном кодексе РФ полномочиям публично-правовых образований посвящены ст. ст. 7–9. В проекте нового Бюджетного кодекса РФ предлагается переименовать полномочия публично-правовых образований в полномочия их органов⁷⁶.

На наш взгляд, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ более адекватно отражает субъектный состав бюджетного права.

Возможные разночтения в обозначении субъектов бюджетного права связаны с тем, что «государство и другие общественно-территориальные образования могут выступать в правоотношениях только через свои органы»⁷⁷. В связи с этим государственные (муниципальные) органы несколько «затеняют» публично-правовые образования, от имени которых они участвуют в конкретных правоотношениях. Тем не менее это не должно приводить к «лишению» публично-правовых образований их бюджетной правосубъектности.

Наибольшее практическое значение в обозначении публично-правовых образований в качестве субъектов права проявляется при возникновении имущественных споров с их участием и при предъявлении к ним денежных требований. Бюджетное законодательство перечисляет такие случаи в п. 3 ст. 158 БК РФ, относя к ним, в частности, возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов или их должностных лиц, взыскание с публично-правовых образований задолженности казенных учреждений в субсидиарном порядке и др. Суды неоднократно обращали внимание на то, что ответчиками по таким делам должны быть публично-правовые образования, а не их органы⁷⁸. Правильное обозначение ответчиков в этих случаях важно для беспрепятственного исполнения судебных актов по таким делам. Положения гл. 24.1 БК РФ устанавливают различные порядки обращения взыскания на средства бюджетов в зависимости от того, было ли ответчиком публично-правовое образование или казенного учреждение⁷⁹.

Бюджетное законодательство не только устанавливает компетенцию публично-правовых образований, но и разграничивает ее между их различными видами (уровнями). Здесь выделяется две группы бюджетных полномочий:

1) бюджетные полномочия, связанные с регулированием бюджетных отношений применительно ко всем бюджетам, ко всей бюджетной системе в целом;

2) бюджетные полномочия публично-правового образования в отношении своего бюджета.

Первая группа полномочий принадлежит Российской Федерации в целом, как обобщенному субъекту бюджетного права⁸⁰. В этом случае реализуются ее права как единого суверенного федеративного государства⁸¹. К таким полномочиям Российской Федерации относятся те из указанных в ст. 7 БК РФ, которые распространяются на всю бюджетную систему, например, установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений и т. п. Наличием этих полномочий обеспечивается реализация принципа единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ). Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования аналогичными полномочиями не обладают.

Вторая группа полномочий принадлежит каждому публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям). Эти полномочия связаны либо с регулированием бюджетных отношений применительно к бюджету, принадлежащему соответствующему публично-правовому образованию), либо с участием в этих отношениях. Здесь находит свое проявление принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ).

Например, к полномочиям, связанным с регулированием бюджетных отношений соответствующего уровня, можно отнести установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета, утверждения и исполнения бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета. Примером бюджетных полномочий, связанных с участием в бюджетных отношениях, является составление и рассмотрение проектов бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета.

Бюджетное законодательство помимо публично-правовых образований как субъектов бюджетного права широко использует понятие участников бюджетного процесса. Их закрытый перечень дается в ст. 152 БК РФ. Бюджетное законодательство предусматривает ведение реестра участников бюджетного процесса⁸². Фактически участники бюджетного процесса — это субъекты, в лице которых выступают публично-правовые образования. К ним относятся государственные (муниципальные) органы и казенные учреждения.

Положения бюджетного законодательства, закрепляющие бюджетные полномочия участников бюджетного процесса (разд. V БК РФ), «распределяют» компетенцию публично-правовых образований, указанную в ст. ст. 7–9 БК РФ, между различными государственными (муниципальными) органами соответствующего публично-правового образования.

Участники бюджетного процесса — это лица, обладающие бюджетными полномочиями, под которыми понимаются установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Существуют следующие участники бюджетного процесса, со следующими основными бюджетными полномочиями:

1) Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования.

Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию РФ определят бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации, подписывает закон о федеральном бюджете и закон об исполнении федерального бюджета.

Главы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обладают, как правило, полномочиями, связанными с внесением на рассмотрение соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении;

2) законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают законы (решения) о бюджете и законы (решения) об исполнении бюджетов. Также данные органы осуществляют парламентский контроль в бюджетной сфере;

3) исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований).

Исполнительные органы осуществляют составление проектов бюджетов и исполнение бюджетов. Обеспечивают осуществление указанных бюджетных полномочий исполнительные органы общей компетенции. Основная нагрузка по непосредственной их реализации ложится на финансовые органы и Федеральное казначейство;

4) Центральный банк Российской Федерации.

Центральный банк Российской Федерации разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики, которые учитываются при составлении проектов бюджетов.

Важнейшей задачей является обслуживание Центральным банком РФ счетов бюджетов бюджетной системы⁸³. Также Центральный банк РФ осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

5) органы государственного (муниципального) финансового контроля;

В состав органов государственного (муниципального) финансового контроля включаются органы, осуществляющие внешний и внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляют Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется Федеральным казначейством, а также органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций). Как правило, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований финансовый контроль реализуют финансовые органы;

6) органы управления государственными внебюджетными фондами.

Государственные внебюджетные фонды входят в состав бюджетной системы Российской Федерации. В связи с этим органы управления Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования включены в состав участников бюджетного процесса;

7) главные распорядители (распорядители) бюджетных средств.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств представляют собой субъектов, основной задачей которых является обеспечение функционирования расходов (расходной части) бюджетов⁸⁴.

Практически все государственные (муниципальные) органы являются главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, администрируя расходы бюджетов в рамках своих ведомств.

Данные субъекты обеспечивают составление и исполнение расходной части бюджетов в пределах своих ведомств, составляют отчеты об исполнении бюджетов в соответствующей части. Кроме того, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств осуществляют особые бюджетные полномочия по контролю (ст. 160.2-1 БК РФ);

8) главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета являются органами, основной задачей которых является обеспечение функционирование доходов (доходной части) бюджетов⁸⁵.

Главные администраторы доходов бюджетов обеспечивают составление (прогнозирование) доходов бюджетов, составляют отчеты об исполнении бюджетов в соответствующей части. Администраторы доходов непосредственно осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов. Наибольшие объемы доходов бюджетов администрируют Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба. Однако остальные государственные (муниципальные) органы также участвуют в администрировании определенных бюджетных средств.

Администраторы доходов бюджетов являются субъектами, имеющими как бюджетные полномочия, так и полномочия в области законодательства, предусматривающего уплату соответствующих налогов или иных платежей. В связи с этим они обеспечивают взаимодействие субъектов бюджетного права с участниками налоговых и иных отношений⁸⁶.

9) главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета представляют собой субъектов, основной задачей которых является обеспечение функционирование той части бюджетов, где отражаются источники финансирования дефицитов бюджетов⁸⁷.

Администраторами источников финансирования дефицитов бюджетов являются в первую очередь финансовые органы, так как именно они призваны обеспечивать сбалансированность бюджетов.

Данные субъекты обеспечивают составление и исполнение бюджетов по источникам финансирования дефицитов бюджетов. Они планируют и осуществляют привлечение и возврат кредитов и займов, а также администрируют иные источники финансирования дефицитов бюджетов;

10) получатели бюджетных средств.

Наиболее распространенным участником бюджетного процесса являются получатели бюджетных средств⁸⁸.

Получатель бюджетных средств планирует и осуществляет расходы бюджетов в рамках своей организации (ст. 162 БК РФ).

Важнейшей разновидностью получателей бюджетных средств являются казенные учреждения (ст. 161 БК РФ)⁸⁹.

При применении норм, определяющих бюджетные полномочия участников бюджетного процесса следует учитывать, что одно лицо (субъект, государственный (муниципальный) орган) может являться носителем бюджетных полномочий сразу нескольких участников бюджетного процесса. Например, Федеральное казначейство является администратором доходов бюджетов (при администрировании отдельных видов штрафов), главным распорядителем бюджетных средств (при распределении расходов бюджетов в рамках своего ведомства), получателем бюджетных средств (при расходовании бюджетных средств в целях обеспечения собственной деятельности), органом государственного финансового контроля (при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля).

Участники бюджетного реализуют бюджетные полномочия, выступают от имени публично-правовых образований. На участников бюджетного процесса в полном объеме распространяются положения бюджетного законодательства. Однако помимо участников бюджетного процесса бюджетное законодательство выделяет лиц, именуемых неучастниками бюджетного процесса⁹⁰.

Выделяется три группы неучастников бюджетного процесса:

1) государственные (муниципальные) автономные и бюджетные учреждения, государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, которым предоставляются субсидии из бюджета, а также государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

2) иные (не указанные выше) неучастники бюджетного процесса, получающие субсидии, бюджетные инвестиции из бюджетов, являющиеся исполнителями по государственным (муниципальным) контрактам;

3) иные (не указанные в двух предыдущих пунктах) неучастники бюджетного процесса, заключивших контракты, договоры, соглашения в рамках исполнения государственных (муниципальных) контрактов (договоров, соглашений)⁹¹.

Указанные юридические лица не обладают бюджетными полномочиями, они не относятся к субъектам бюджетного права. Однако на них распространяются отдельные нормы бюджетного законодательства в связи с тем, что они по тем или иным основаниям имеют право на получение бюджетных средств.

Таким образом, круг субъектов бюджетного права ограничен. Он включает публично-правовые образования и реализующие их полномочия государственные (муниципальные) органы и казенные учреждения. Иные лица (юридические и физические) субъектами бюджетного права не признаются.

§ 4. Закон (решение) о бюджете как источник бюджетного права

Особым актом в бюджетном праве является закон (решение) о бюджете.

Закон (решение) о бюджете является правовой формой бюджета как финансового плана-прогноза, т. е. бюджета в юридическом смысле⁹² (ст. 11 БК РФ).

С точки зрения источников бюджетного права закон (решение) о бюджете включается в структуру бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ).

Однако как по своему содержанию, так и по правовой природе закон (решение) о бюджете имеет существенные особенности.

1. По содержанию бюджет и закон (решение) о бюджете, как правило, не совпадают.

Закон (решение) о бюджете включает в себя не все бюджетные показатели, включаемые в бюджет, а лишь основные. Имеется в виду, что закон (решение) о бюджете отражает доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджетов не по всем уровням бюджетной классификации (ст. 184.1 БК РФ). Например, из ст. 184.1 БК РФ видно, что закон (решение) о бюджете включает лишь общий объем доходов.

Бюджетные показатели, которые не были утверждены законом (решением) о бюджете, не приобретают соответствующую юридическую силу этого закона (решения). В связи с этим у исполнительных органов имеется возможность самостоятельного их определения (уточнения) в пределах сумм, установленных в законе (решении) о бюджете. Учеными отмечалось, что чем шире круг бюджетных показателей, утверждаемых законодательными (представительными) органами, тем выше их роль в формировании бюджета, тем больше они направляют и вводят в определенные рамки финансовую деятельность исполнительных органов⁹³; «степень детализации показателей бюджета по кодам (в структуре целевых программ, подпрограмм видов и направлений деятельности) фактически говорит о широте полномочий законодательных (представительных) органов — в какой степени они вправе контролировать деятельность исполнительных органов»⁹⁴.

Взвешенную позицию относительно состава бюджетных показателей, включаемых в закон (решение) о бюджете, высказывал Г. Еллинек, который отмечал, что «слишком незначительной специализации бюджета препятствует парламентский контроль, слишком обширной — необходимая свобода правительства»⁹⁵.

В настоящее время Бюджетный кодекс РФ предусматривает достаточно детализированные данные, которые должны включаться в проекты законов (решений) о бюджете (ст. 184¹ БК РФ).

Следует учитывать, что существует и обратная ситуация. Имеются такие предписания, которые включаются в закон (решение) о бюджете, но не входят в содержание бюджета. В качестве примера можно привести традиционные для федеральных законов о федеральном бюджете нормы об индексации различных выплат, об особенностях администрирования доходов бюджетов в соответствующем финансовом году, о тех или иных особенностях использования бюджетных ассигнований и др.

Предписания законов (решений) о бюджете, которые выходят за рамки показателей самого бюджета, вызывают неоднозначное отношение в науке и на практике. С одной стороны, в отдельных случаях они необходимы для обеспечения исполнения бюджета, так как создают соответствующие условия для исполнения бюджетов, например, определяют порядок администрирования доходов. Ученые отмечают, что «сочетание в правовом акте (законе) о бюджете столь разных положений позволяет более эффективно регулировать бюджетные отношения с учетом складывающейся экономической и политической обстановки предстоящего финансового года, дифференцировать бюджетные правоотношения между субъектами разных уровней, а значит, делать бюджетное регулирование более гибким»⁹⁶.

С другой стороны, включение в бюджет некоторых подобных предписаний не всегда оправдано. Отрицательное отношение к таким предписаниям высказывал Г. Жез, называя их бюджетными загромождениями⁹⁷. В качестве одной из причин появления таких показателей в акте о бюджете называется стремление «достигнуть следующего: или — в целях избежания обычно затяжной законодательной процедуры — более быстро провести данные мероприятия путем включения их в бюджет, или получить необходимое согласие от той государственной власти, которая противодействует этим мероприятиям. Расчет покоится исключительно на том факте, что бюджет должен быть утвержден к определенному сроку»⁹⁸.

Определенный ориентир в решении данной проблемы был создан Конституционным Судом РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П было указано, что «в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их Бюджетным кодексом Российской Федерации, в федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон»; «в Российской Федерации как правовом государстве — в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований — федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами».

Указанная позиция стала ориентиром при составлении проектов законов (решений) о бюджете.

Таким образом, соотношение бюджетов и законов (решений) о бюджете достаточно сложное. Большинство их показателей совпадают. Однако имеются показатели и предписания, включаемые либо только в бюджет, либо только в закон (решение) о бюджете. В связи с этим по объему понятия бюджета и закона (решения) о бюджете являются пересекающимися⁹⁹.

2. Большое значение имеет вопрос о юридической силе, о нормативности, об обязательности предписаний закона (решения) о бюджете.

Существуют противоположные мнения по вопросу о том, являются ли предписания законов (решений) о бюджете нормативными или индивидуально-правовыми, обязательными или прогнозными.

Одни авторы отрицают нормативность предписаний законов (решений) о бюджете. Они делают вывод о том, что «при всей политической, социальной и экономической важности бюджета закон о нем не обладает свойствами, делающими его законодательным актом превосходного значения или рядовым актом законодательного органа»¹⁰⁰.

И. Х. Озеров писал, что «бюджет не есть акт материального законодательства: он не создает новых правовых положений, а дает только цифры; его задача — не отграничение прав и обязанностей, а регулирование хозяйственной деятельности государства»¹⁰¹. Аналогичные подходы имеются в современной науке финансового права. Ученые указывают, что «ко всем законам закон о бюджете отнести нельзя, ибо он состоит из цифр и утверждается на один период. Правовых норм он не содержит. Поэтому закон или правовой акт о бюджете, принимаемый законодательным или местным представительным органом, является законом только в формальном, но не в материальном смысле»¹⁰².

В определенной мере указанная позиция отражена в упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П, где говорится, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы».

Существует противоположная точка зрения, в соответствии с которой авторы полагают, что «если не все, то большинство положений законов о публичных бюджетах являются нетипичными правовыми предписаниями. Включая в себя некоторую индивидуальную информацию, они, тем не менее, в механизме финансового и иного регулирования выполняют нормативную функцию»¹⁰³. Кроме того, есть мнение, что «бюджет, как и иные плановые акты, имеет своим предметом регулирования государственные финансы в целом. Имеют значение не отдельные нормы закона о бюджете, а закон о бюджете как система норм, дающая представление о реальном и желаемом состоянии государственных финансов в будущем»¹⁰⁴.

Современная арбитражная практика рассматривает законы (решения) о бюджете как нормативные правовые акты. Суды в обоснование своей позиции ссылаются на ст. 11 БК РФ о правовой форме бюджетов¹⁰⁵. При этом они исходят из того, что любой закон является нормативным правовым актом. Однако необходимо обратить внимание на то, что признак нормативности всех без исключения законов неоднозначно решается учеными. Например, некоторые из них обращали внимание на то, что данный признак присущ не всем законам и в качестве примера приводили в том числе законы о бюджете¹⁰⁶.

При определении характера предписаний законов (решений) о бюджете необходимо учитывать, что они неоднородны. В финансово-правовой литературе указывалось, что «в финансовом праве ежегодно принимаемый закон о бюджете на предстоящий финансовый год, — ярко выраженный смешанный акт, в котором одновременно закреплены нормативные и индивидуальные предписания»¹⁰⁷; «закон о бюджете содержит правовые нормы различного характера: общие правила поведения и индивидуальные предписания»¹⁰⁸.

Основная часть предписаний, включаемых в закон (решение) о бюджете, носит индивидуально-правовой характер. Сюда можно отнести те бюджетные показатели, которые предусматривают выделение бюджетных ассигнований определенным субъектам (главным распорядителям бюджетных средств), так как они рассчитаны на однократное применение. Применительно к таким предписаниям в литературе указывается, что «нормы законов о Государственном бюджете Украины и решений органов местного самоуправления имеют в большинстве своем конкретно-адресный характер, ибо они распространяют свое действие в первую очередь на органы, управляющие бюджетными средствами»¹⁰⁹.

Помимо индивидуальных предписаний в законе (решении) о бюджете могут быть и нормативные правила. Здесь можно назвать нормативы распределения доходов между бюджетами. Отнесение этих показателей к нормам права встречается в литературе¹¹⁰. Они распространяются на неограниченное количество случаев и не исчерпывают однократным исполнением. К нормативным предписаниям также относятся положения, предусматривающие особенности администрирования доходов бюджетов в соответствующем финансовом году.

Нормативные и индивидуально-правовые предписания законов (решений) о бюджете обладают признаком обязательности. В то же время в законах (решениях) о бюджете могут быть обнаружены показатели этим свойством не обладающие. Например, не носит обязательного характера утверждаемый законом (решением) о бюджете прогнозируемый общий объем доходов. Некоторые ученые прямо обращают внимание на прогностический характер закона о бюджете в целом¹¹¹; ссылаются на то, что «положения закона о бюджете не имеют обязательной силы, поскольку могут корректироваться в ходе исполнения бюджета»¹¹². Хотя существует и противоположная точка зрения¹¹³.

Таким образом, закон (решение) о бюджете представляет собой смешанный правовой акт, содержащий как обязательные предписания (нормативные и индивидуальные), придающие основной части бюджета соответствующую юридическую форму и силу, так и прогнозные показатели, а также закрепляющий предписания, необходимые для исполнения бюджета в течение соответствующего периода.

Глава 3.
РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ

§ 1. Понятие расходов бюджетов

Расходы бюджетов представляют собой одно из важнейших понятий бюджетного права. Основной задачей бюджетного права является финансирование расходов бюджетов, обеспечение расходами бюджетов реализации полномочий публично-правовых образований.

Расходы бюджетов являются более приоритетным бюджетным показателем по сравнению с доходами и источниками финансирования дефицита бюджетов. По общему правилу первоначально планируются расходы, а затем изыскиваются средства для их финансирования¹¹⁴.

Расходы бюджетов — многогранное понятие. Его следует рассматривать по аналогии с понятием бюджета, т. е. в материальном, юридическом и экономическом смысле.

1. Расходы бюджетов в материальном смысле представляют собой денежные средства, выплачиваемые из бюджета на безвозвратной основе в целях финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований (расходных обязательств).

Из этого понятия следуют четыре основные признака расходов:

– денежный характер;

– движение денежных средств из бюджета. Расходы бюджетов имеют определенную направленность, движутся из бюджетов;

– безвозвратность выплаты. Помимо расходов бюджетов есть еще другие виды выплат из бюджетов. Некоторые из них являются возвратными. Речь идет о бюджетных кредитах (ст. 93.2 БК РФ), т. е. о средствах, выплачиваемых из бюджета на возвратной основе, а также о средствах, выплачиваемых из бюджета для погашения ранее привлеченных государственных (муниципальных) заимствований;

– цель расходов бюджетов заключается в финансовом обеспечении задач и функций государства и муниципальных образований. С точки зрения механизма такого обеспечения расходы бюджетов непосредственно осуществляются для исполнения расходных обязательств. Данный признак отграничивает расходы бюджетов от размещения бюджетных средств на банковские депозиты (ст. 236 БК РФ), от возврата излишне уплаченных налогов и других платежей, ошибочно поступивших в бюджетную систему (ст. 218 БК РФ).

В материальном смысле определяет расходы бюджетов Бюджетный кодекс РФ. Под расходами бюджета здесь понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Указанное легальное определение отражает сформулированные признаки расходов. Хотя признак безвозвратности отражен в нем по-иному. Бюджетный кодекс РФ для обозначения безвозвратности расходов указывает, что в их состав не включаются источники финансирования дефицита бюджета. Фактически речь в данном случае идет о выплатах средств, связанных с возвратом ранее полученных источников финансирования дефицита бюджета.

Понимание расходов бюджетов в материальном смысле используется при регулировании имущественных отношений по выделению бюджетных средств, их движению по счетам бюджетов, открытым Федеральному казначейству, по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов по расходам, т. е. тех отношений, объектом которых являются бюджетные средства.

2. Расходы бюджетов в юридическом смысле могут быть определены как расходная часть соответствующего бюджета (финансового плана-прогноза), как совокупность бюджетных показателей, определяющих объемы и направления выплат средств из бюджетов.

Понятие расходов бюджетов в юридическом смысле близко к понятию бюджетных ассигнований, под которыми понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ)¹¹⁵.

Такое понимание расходов бюджетов позволяет сконцентрировать внимание на объектах отношений, связанных с исполнением бюджетов по расходам. Здесь расходы бюджетов выражаются в виде различных бюджетных данных (бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования). Эти отношения являются неимущественными (организационными), они создают условия для дальнейшего расходования бюджетных средств в рамках имущественных отношений.

3. В экономическом смысле расходы бюджетов представляют собой совокупность отношений, связанных с выплатами бюджетных средств в целях финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований (в целях финансирования расходных обязательств). В данных отношениях осуществляется перемещение бюджетных средств из бюджетов (от публично-правовых образований) получателям средств из бюджетов.

Анализ расходов бюджетов в экономическом смысле позволяет увидеть в целом (комплексно) отношения, связанные с выплатой средств из бюджетов, их субъектный состав, объект, содержание, а также определить границы между бюджетным правом и иными нормами, регулирующими отношения по выплате средств из бюджетов.

В бюджетном законодательстве пониманию расходов бюджетов в экономическом смысле соответствует понятие расходного обязательства, если это обязательство рассматривается как обязательственное отношение¹¹⁶.

§ 2. Расходные обязательства — основа расходов бюджетов

Основанием осуществления расходов бюджетов, т. е. выплаты соответствующих бюджетных средств являются в конечном счете расходные обязательства.

Бюджетный кодекс РФ прямо указывает, что расходы бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами (ст. 65 БК РФ), а проекты бюджетов составляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств (ст. 169 БК РФ)¹¹⁷.

Расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ)¹¹⁸.

Отраслевой принадлежностью указанных законов, иных нормативных правовых актов, договоров и соглашений определяется правовая природа расходных обязательств. В связи с этим осуществление расходов бюджетов (имущественные отношения) имеют небюджетную отраслевую принадлежность, за исключением расходных обязательств по предоставлению межбюджетных трансфертов¹¹⁹.

Расходные обязательства подразделяются на отдельные разновидности в зависимости от того, на основе чего они возникают, и кто является в них кредитором.

Расходные обязательства, обусловленные законом и иным нормативным правовым актом, именуются публичными обязательствами (ст. 6 БК РФ)¹²⁰.

В свою очередь из публичных обязательств выделяются публичные нормативные обязательства, кредитором в которых являются физические лица (ст. 6 БК РФ).

Выделение отдельных разновидностей расходных обязательств связано с тем, что для них существуют различные правовые режимы. Например, публичные обязательства могут корректироваться лишь с учетом п. 6 ст. 192 БК РФ путем принятия отдельного закона о приостановлении их действия. Отмена расходных обязательств, основанных на договорах и соглашениях, должна осуществляться в ином порядке, с учетом правил расторжения договоров.

Применительно к публичным нормативным обязательствам предусмотрены особые гарантии для их кредиторов на случай корректировки с учетом того, что здесь затрагиваются права физических лиц¹²¹.

В бюджетном законодательстве существуют определенные механизмы (алгоритм) реализации расходных обязательств, благодаря которым они «превращаются» в расходы бюджетов.

Конкретизация расходных обязательств воплощается в бюджетных обязательствах, под которыми понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (ст. 6 БК РФ). Бюджетные обязательства придают расходным обязательствам «привязку по времени».

Каждое публично-правовое образование составляет свой реестр расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств (ст. 87 БК РФ).

В целях беспрепятственной реализации расходных (бюджетных) обязательств они должны быть обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами. В связи с этим при составлении проектов бюджетов в законе (решении) о бюджете с учетом реестра расходных обязательств предусматриваются соответствующие бюджетные ассигнования, т. е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ).

В процессе исполнения бюджета на основании бюджетных ассигнований осуществляется расходование бюджетных средств. Порядок исполнения бюджетов по расходам определяется в гл. 24 БК РФ. Фактически исполнение бюджетов начинается с составления сводной бюджетной росписи и включает в себя этапы, указанные в ст. 219 БК РФ¹²². В результате