В. Н. Лопатин

Информационное право

Учебник

Издание третье,
измененное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 004:34(075.8)

ББК 67.404.3я73

Л77

Рецензенты:

Дьяков С. В., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ;

Колодкин Л. М., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ;

Мацкевич И. М., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ;

Сальников В. П., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ.

Лопатин В. Н.

Учебник подготовлен в соответствии с программой учебного курса и стандартами высшего образования.

Законодательство приведено по состоянию на июль 2020 г.

Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей вузов. Рекомендуется для подготовки бакалавриата, специалистов с высшим образованием и магистров по гуманитарным, техническим и экономическим специальностям со специализацией в информационной сфере.

УДК 004:34(075.8)

ББК 67.404.3я73

© Лопатин В. Н., 2001, 2005

© Лопатин В. Н., 2020, с изменениями

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ К ПЕРВОМУ ИЗДАНИЮ (2001 г.)

Для России вхождение в новое, уже третье тысячелетие — это не только временное событие. Наша страна, идя курсом реформ, преодолевая трудности и сложности развития, прилагает активнейшие усилия, направленные на то, чтобы выйти на передовые позиции во всех основных аспектах жизни общества. Главными целями являются построение правового государства, создание демократической и эффективной системы управления делами страны, формирование передовой и социально ориентированной экономики, подъем нации, образования, культуры. Первостепенное значение в современных условиях приобретают высокие технологии, особенно в области информатизации. Без собственного информационного потенциала, отвечающего самым строгим меркам научно-технического прогресса, решить задачи возрождения России как одной из ведущих держав мира невозможно.

Нет ли в этом утверждении некоего преувеличения, порождаемого нередко модными, но преходящими или малореальными идеями и концепциями? Отнюдь нет. Высокие технологии в сфере информатизации действительно превращаются в сильный фактор, активно влияющий на развитие человечества. Можно спорить о правомерности применения термина «информационная революция», кочующего по нашим и зарубежным изданиям. В самом деле, о каких только революциях, социальных, технотронных, ядерных, генетических, биологических, химических и т. д., не говорили в последние десятилетия, порождая тем самым инфляцию исходного понятия. Но то, что новые информационные технологии зримо и весомо способствуют революционным преобразованиям в жизни человека и всего общества, вряд ли можно отрицать или даже недооценивать.

Информатизация несет с собой, прежде всего, новые возможности для человека искать, получать и распространять интересующие его сведения, повышая тем самым уровень своей профессиональной и общей культуры. Таким образом подтверждается и укрепляется приоритет интересов и прав человека, что составляет первооснову системы отношений в обществе и является главным ориентиром государственной политики. Право человека свободно искать, получать, передавать и распространять информацию занимает почетное место в ряду конституционных прав и свобод, провозглашенных Конституцией Российской Федерации. Но реализация этого права зависит от многих факторов, среди которых нельзя не назвать уровень компьютеризации России, особенно количество персональных компьютеров в стране, объем услуг и динамизм развития российского сегмента Интернета, степень компьютерной грамотности общества.

Надлежащее состояние информационного дела, несомненно, повышает уровень правовой защищенности человека. Важное значение имеет распространение информации о механизмах и процедурах защиты прав и свобод человека и гражданина. Речь идет, прежде всего, о судебной защите, обеспечении доступа населения к суду, знании человеком процессуальных правил, возможностях пользоваться услугами адвокатов. Особенно актуальна сегодня информация о судебной реформе 2001 г., ее нововведениях в организацию судебной власти, в том числе о создании административной юстиции, принятии новых УПК и ГПК Российской Федерации.

Новые технологии способствуют расширению прямых и обратных связей между государством и гражданским обществом, активизируют участие самых различных групп и слоев населения в управлении страной, ее регионами, местными сообществами, поднимают на более высокий уровень сбор, обработку и анализ информации о состоянии дел как в целом, так и по отдельным направлениям развития России, поступающей во властные структуры. На этой базе становится более совершенным процесс принятия решений и контроль за их исполнением.

Демократия в ее истинном понимании предполагает высокий уровень организованности, строгое соблюдение правопорядка, четкие механизмы государственного управления. Информатизация способствует рационализации всего государственного аппарата, поиску и отбору наиболее эффективных форм и методов его деятельности.

Накопленный опыт убедительно говорит о необходимости существенного улучшения состояния дел в сфере правовой информации. Это предопределяется актуальностью задач, связанных с созданием единой, внутренне согласованной правовой системы, отражающей новые явления в развитии отраслей права и законодательства, взаимодействии федерального и регионального уровней, международных обязательствах государства. События последнего времени подчеркнули важность мер, направленных на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации, предотвращение действий, ведущих к его дезинтеграции. Не секрет, что только решительные действия Центра в последние годы смогли переломить процесс, грозивший расползанием федеративного государства.

Задачи создания эффективной системы правовой информации были определены в общих чертах еще в начале 90-х гг. В 1993 г. был принят Указ Президента Российской Федерации, подготовлена Концепция правовой информации России, принят ряд других правовых актов, в том числе Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г. Но, к сожалению, до полного и последовательного решения поставленных задач еще далеко.

Предстоит сделать еще очень многое, особенно в деле создания единой федеральной системы правовой информации. Более успешно идут процессы ведомственной информатизации, в первую очередь в Министерстве юстиции, Министерстве внутренних дел, Генеральной прокуратуре. Важное практическое значение приобретает Государственная автоматизированная система «Выборы», созданная при Центральной избирательной комиссии. Информатизация должна в полной мере учесть создание в России семи федеральных округов и учреждение в них института полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Новые перспективы открывает информатизация в сфере экономики. Информатизация связывает воедино экономику и политику, экономику и власть. Выявление и учет как общего экономического интереса, так и объединяемых им частных интересов служат единению государства и его регионов, общества и составляющих его групп, частного бизнеса и государственной экономии. Таким образом, повышается уровень консолидированности и устойчивости государства и всего общества. Зачастую недостаток информации порождает разобщенность экономических интересов целого и его частей, выпячивание эгоистических интересов, трения между хозяйствующими структурами и даже между Федерацией и ее субъектами. Экономическая фрагментация не менее опасна, чем политическая или территориальная.

Информатизация позволяет по-новому понять и реализовать роль государства в условиях рыночной экономики. От прямого, административного, управления наше государство ушло. Оно стало невозможным в принципе, ибо приватизация отобрала у государства примерно три четверти собственности, которой оно прежде безраздельно владело. Если прежде государство воспринималось исключительно как институт публичного права, то теперь оно может быть и действительно является участником частноправовых отношений. Однако современная модель управления экономикой утверждается с большим трудом. Высокие информационные технологии как раз и призваны способствовать тому, чтобы государство более эффективно воздействовало на экономическое развитие страны, которое должно отвечать коренным задачам общества, быть социально ориентированным и отражать баланс интересов, существующих в обществе.

Разумеется, информатизацию отнюдь не следует трактовать как стимул непременного усиления экономической роли государства. Государства в регулировании экономических процессов должно быть столько, сколько нужно, ни больше, но и не меньше. В любом обществе, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, государство вмешивается в сферу имущественного оборота, если этого требуют интересы страны. Укрепление государственного воздействия может, кстати, предопределяться потребностями становления рыночной экономики и контроля за ее состоянием, реализацией социального назначения государства — свою роль играют чрезвычайные ситуации, в том числе стихийные бедствия, не говоря уже о войне. Информатизация позволяет в каждом случае принимать точные, взвешенные и, следовательно, наиболее эффективные решения.

Сама по себе информатизация нейтральна, но она создает благоприятные условия для проведения структурных реформ, всестороннего развития рыночных отношений, рационализации механизмов управления бизнесом, повышения эффективности как макроэкономических, так и отраслевых, секторальных и территориальных систем. Новые информационные возможности способствуют оптимизации движения капиталов, товаров и услуг, адаптации людских резервов на рынках труда к меняющимся социально-экономическим условиям. Трудно представить себе в наше время успешную экономику без развитой системы информационных сетей, их активного использования на всех уровнях ведения бизнеса как деловыми кругами, так и потребителями. Информатизация показала и доказала свои возможности в деле расширения производства, обеспечения роста благосостояния общества, решения задач борьбы с безработицей. Это в полной мере относится как к государственному, так и к частному сектору экономики.

Трудно переоценить роль информатизации в подъеме науки, культуры и образования. Величайшие научные открытия последнего времени неотделимы от достижений в сфере информатизации, появления более совершенных электронно-вычислительных машин, новых технологий обработки и доставки информации. Это относится, прежде всего, к естественным наукам, в частности, к математике, физике, химии, биологии. Вместе с тем информатизация все шире охватывает науки об обществе. Наиболее заметные сдвиги происходят в экономической науке и филологии. Но и другие отрасли обществоведения, такие как история, социология и право, также все глубже осваивают огромный потенциал информатизации.

Много нового и полезного информатизация привносит в систему международных отношений. Как отмечается в Окинавской хартии глобального информационного общества 2000 г., подписанной в числе восьми ведущих стран мира также и Россией, информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в.«Настоящая Хартия является, прежде всего, призывом ко всем, как в государственном, так и в частном секторах, ликвидировать международный разрыв в области информации знаний. Солидная основа политики и действий в сфере информационно-коммуникационных технологий может изменить методы нашего взаимодействия по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире. Эффективное партнерство среди участников, включая совместное политическое сотрудничество, также является ключевым элементом рационального развития информационного общества».

Развитие информационных технологий, создание новых компьютерных сетей, расширение сферы информационной деятельности — эти и другие характерные черты процесса информатизации жизни человека и всего общества обусловили появление такой новой отрасли права, как информационное. Оно сложилось во многих странах современного мира, в том числе и в России, в последнее десятилетие. По сравнению с другими отраслями права, такими как конституционное, административное, уголовное, гражданское, оно находится еще на самом начальном этапе своего развития, во многом еще только формируется, однако присущий информационному праву динамизм, предопределяемый общественными потребностями, позволит ему занять достойное место в системе сложившихся отраслей права.

Наличие и степень развитости информационного права — это не только, а во многом и не столько, плод творчества самих юристов, отражение активности законодательных и других правотворческих учреждений. В гораздо большей мере состояние информационного права отражает роль и место информатизации в жизни страны, отношение к ней со стороны власти и всего общества. Будучи в значительной степени предопределено объемом, характером и назначением всего информационного дела, информационное право само воздействует на ход информационных процессов.

Если информационное право воспринимает и отражает вызовы нашего динамичного времени, а его институты и конкретные нормы поддерживают прогресс информационного дела, то в этих условиях общество выигрывает больше всего. Право не только регулирует сложившиеся отношения, но и открывает возможности для их подъема на более высокий уровень. Ввод новых информационных технологий, их активное использование, создание более совершенных систем информационного менеджмента, развитие всего комплекса производства информационного продукта и формирование рынка информационных услуг, включая информационный сервис, — эти и другие слагаемые процесса информатизации получают правовую базу, отвечающую все более высоким запросам времени. Хуже, когда право становится барьером на пути прогресса, консервирует старые, отживающие отношения, мешает их обновлению.

Об информационном праве юридическая наука заговорила сравнительно недавно, на рубеже 60–70-х гг. XX столетия. Терминология еще не была отработана, и в литературе того времени можно встретить нередко разные определения одного и того же явления. Иной раз вся проблематика информационного права сводилась к так называемому компьютерному праву либо к правовой кибернетике, задачи же правового регулирования оставлялись классическим отраслям права, прежде всего административному праву. Среди наиболее значительных публикаций этого периода можно назвать монографию чехословацкого правоведа В. Кнаппа «Кибернетика и право» и работу советского юриста А. Б. Венгерова «Право и информация в условиях автоматизации» (1978). Были интересные разработки в юридической науке Запада. Вместе с тем нельзя не заметить, что на развитие правовой мысли самым непосредственным образом воздействовала реализация процесса информатизации, те ее возможности, которые тогда распознавались.

О подъеме научных разработок по информационному праву можно говорить лишь в последние годы. Значительно увеличилось число авторов и, соответственно, количество публикаций как по общим, так и по частным вопросам информационного права: работы Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило, В. А. Копылова, В. Н. Лопатина, Ю. А. Тихомирова, М. А. Федотова и др.

Принципиальное значение имело создание в Институте государства и права Российской академии наук специализированного подразделения — сектора информационного права. Пока еще не очень многочисленный сектор, возглавляемый таким известным высококлассным специалистом, как И. Л. Бачило, становится реальным и авторитетным центром науки информационного права не только в России, но и за ее пределами. Центр ориентирован как на проведение собственных научных исследований по ведущим направлениям развития информационного права, так и на кооперацию с другими аналогичными центрами зарубежья. Одна из важнейших задач сектора информационного права — подготовка, прежде всего на базе аспирантуры, новых поколений высококвалифицированных специалистов.

Сегодня об информационном праве можно говорить как о реально существующем феномене. Но молодость самой отрасли права и ее динамичное, все более объемное развитие не могут не сказаться на ее целостности, взаимосвязанности ее институтов и даже на качестве, которое в ряде случаев не поспевает за темпами роста. Между тем в процессе формирования информационного права качество играет особенно важную роль. От качества зависит уровень правового регулирования, предотвращение возможных рассогласований и прямых противоречий, эффективность избранных механизмов реализации.

Прежде чем характеризовать далее основные направления развития информационного права, целесообразно сделать несколько предварительных замечаний, касающихся самих подходов к этой отрасли права. И первое замечание относится к определению предмета информационного права. Юридическая наука издавна подчеркивает необходимость основательной разработки данного вопроса не только в традиционных, устоявшихся отраслях права, но и особенно в новых, само существование которых нередко нуждается в дополнительных обоснованиях и разъяснениях. Информационное право в этом отношении не является исключением. Более того, именно информационное право причисляется к разряду отраслей права, новизна которых вызывает немало сомнений и споров по поводу их самостоятельного существования.

Надо сказать, что понятие «информационное право» выступает по меньшей мере в трех ипостасях. За этим понятием может скрываться: 1) отрасль права, регулирующая определенную группу общественных отношений; 2) область правоведения, концентрирующая свое внимание на изучении информационного права; 3) учебная дисциплина, связанная с преподаванием информационного права. Хотя эти три разновидности понятия «информационное право» взаимосвязаны, они тем не менее существуют отдельно друг от друга.

В этом триединстве информационное право как отрасль права выступает в качестве главного, отправного понятия. Исходя из него, можно установить, что такое информационное право как отрасль юридической науки и как учебная дисциплина. Ведь наука «информационное право» возникла именно для того, чтобы изучать соответствующую отрасль права. Известно, что ученые анализируют происхождение информационного права, его суть и назначение, состав и систему, конкретные функции, этапы развития и многие другие вопросы. Что же касается информационного права как учебной дисциплины, то она также носит производный характер. В системе юридического образования данная дисциплина призвана обеспечивать процесс обучения студентов премудростям информационного права как отрасли права. В преподавании активно используются данные науки информационного права. Но именно отрасль права выступает как базовый компонент триединого понятия, как первичное, исходное явление.

Стоит напомнить, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего предметом регулирования. У каждой отрасли права есть свой, только ей свойственный предмет. Точное и четкое определение предмета любой отрасли права, в том числе и информационного права, имеет немаловажное значение. Во-первых, таким путем определяются пределы действия соответствующей отрасли права, устанавливается ее «территория». Каждая отрасль права имеет также свою глубину проникновения в типы общественных отношений. Во-вторых, отграничение одной отрасли права от другой способствует выявлению и применению наиболее эффективных инструментов правового регулирования той или иной группы общественных отношений. У каждой отрасли права есть своя специфика, без учета которой не обойтись. В-третьих, разграничение отраслей права позволяет каждой из них занять свою собственную нишу в системе отраслей права, избежать дублирования либо появления «белых пятен» и наладить взаимосвязь и взаимодействие между отраслями права. Система отраслей права эффективна не тогда, когда отрасли обособлены друг от друга, а, наоборот, в условиях, когда они функционируют согласованно, дополняя друг друга.

Вопрос о том, что такое предмет регулируемых отношений, далеко не так прост, как это может со стороны показаться, даже в рамках классических отраслей — конституционного, уголовного, гражданского права. Тем более этот вопрос труден и сложен в отношении информационного права. Пожалуй, легче назвать вначале основные направления информатизации, развивающейся в настоящее время в нашей стране.

Если обратиться к основным документам, определяющим государственную политику в сфере информатизации в России, то в качестве составляющих предмета информационного права можно выделить следующие группы отношений, подлежащих правовому регулированию: во-первых, реализация основных информационных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства в информационной сфере; во-вторых, развитие и модернизация информационно-телекоммуникационной инфраструктуры в тесной связи с глобальными информационными сетями; в-третьих, создание и использование информационных ресурсов, развитие рынка информационных средств, продуктов и услуг; в-четвертых, государственная политика в сфере информационной безопасности России и, наконец, в-пятых, международное сотрудничество в сфере информатизации. Совокупность названных выше групп отношений и составляет сегодня главную сферу регулирования, осуществляемого информационным правом.

Право, как известно, не сводится к нормативному массиву, т. е. собранию законов и других правовых актов. Любая отрасль права призвана отражать ценности человеческой цивилизации, передовые идеи и концепции, вырабатываемые в ходе общественного прогресса. Но права нет и не может быть вне системы соответствующих норм, отвечающих всем критериям данного феномена. Поэтому столь актуальна и значима сегодня проблема ускоренного формирования информационного права или отрасли права, полностью «оснащенной» всеми полагающимися ей атрибутами.

Российское информационное право должно развиваться в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и на основе ее положений. Стоит подчеркнуть, что ряд статей Конституции содержат нормы, прямо и непосредственно регулирующие отношения в сфере информатизации (ст. 23, 24, 29, 44). Приняты федеральные законы, которые также нацелены на регулирование данной сферы, в том числе Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Многие нормы информационного права содержатся в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.

Хотя информационное право в основных чертах уже сложилось, процесс его формирования продолжается. Более того, в свете новых задач по информатизации страны потребность в существенном пополнении законодательного массива данной отрасли права стала особенно ощутимой. Россия остро нуждается в новых законах, которые призваны развернуть во всей полноте принципы получения, обработки и передачи информации, определить порядок использования электронных средств общения людей. В четком и исчерпывающем регулировании нуждаются возможности, открываемые глобальными информационными сетями. Особый участок информационного права, требующий повышенного внимания, — электронная коммерция. Ее развитие крайне важно для все более полного и активного включения нашей страны в систему мировых хозяйственных связей.

Надо сказать, что развитие информационного права во многом зависит от того, какова роль закона в системе его источников. Не секрет, что и сегодня многие вопросы информатизации решаются на основе подзаконных актов. И дело не только в правительственных постановлениях, но и в ведомственных инструкциях, которые порой подменяют закон, а при наличии закона содержат отклонения от него, тогда как принципиальные положения информационного права, прежде всего право доступа человека к информации, должны закрепляться только законом. Законодательство призвано уделить больше внимания информационным стандартам, отражающим прогресс информационных технологий.

Российское информационное право не может развиваться в отрыве от международных правовых стандартов. Российское информационное пространство представляет собой одновременно интегральную составную часть мирового информационного пространства. Отсюда вытекает потребность в правовом регулировании сочетания, взаимодействия и полной интеграции российских информационных технологий с зарубежными информационными технологиями. Правовое регулирование призвано способствовать развитию всей системы международного сотрудничества в сфере информатизации, в частности, осуществлению согласованных международных проектов и программ.

Реализуя свои обязательства по продвижению к информационному обществу, страны «восьмерки» совместно с Европейской комиссией определили одиннадцать приоритетных проектов, имеющих международное значение и демонстрирующих потенциал информационного общества.

Глобальный перечень информации (электронно доступный мультимедийный перечень информации, относящийся к национальным и международным проектам и исследованиям, связанным с развитием информационного общества).

Глобальное взаимодействие в развитии широкополосных сетей (организация международных связей между различными высокоскоростными сетями).

Межкультурное обучение и образование (инновационные подходы к изучению языков, особенно для студентов и представителей малого бизнеса).

Электронные библиотеки (распределенная коллекция знаний человечества, доступная большинству членов общества через сети).

Электронные музеи и галереи (мультимедийные коллекции).

Окружающая среда и естественные ресурсы (электронные информационные ресурсы, относящиеся к окружающей среде и природным ресурсам).

Глобальное управление чрезвычайными ситуациями (глобальная информационная сеть для управления ситуациями, связанными с чрезвычайными мерами и рисками).

Глобальное применение информационно-коммуникационных технологий в здравоохранении (телематические технологии в области медицины).

Электронное управление прямого доступа (использование новых информационных технологий для осуществления административной деятельности и электронного взаимодействия между органами исполнительной власти, юридическими лицами и гражданами).

Глобальный рынок для малого и среднего бизнеса (развитие среды открытого и свободного обмена информацией и предоставления глобальных торговых услуг в интересах малого и среднего бизнеса).

Морские информационные системы (повышение конкурентоспособности всех морских видов деятельности за счет средств информационных и телекоммуникационных технологий).

В Окинавской хартии глобального информационного общества определены следующие основные направления развития нормотворчества и экономической политики в области информационных технологий (ИТ): стимулирование конкуренции и новаторства; обеспечение экономической и финансовой стабильности, рациональное управление макроэкономикой, способствующее более точному планированию деловыми кругами и потребителями и использованию преимуществ новых ИТ; оптимизация глобальных сетей; борьба со злоупотреблениями, подрывающими целостность сети; сокращение разрыва в цифровых технологиях; инвестирование в людей с целью удовлетворения растущего спроса на специалистов в области ИТ в разных секторах экономики; обеспечение глобального доступа и участия в этом процессе, повышение уровня доступности власти для всех граждан.

Для объединения усилий в целях формирования широкого международного подхода и сотрудничества руководители стран «восьмерки», подписавшие эту Хартию, учредили Группу по возможностям ИТ (Группа ДОТ), которая призвана изыскивать пути к принятию конкретных мер в приоритетных областях: формирование политического, нормативного и сетевого обеспечения; улучшение технической совместимости, расширение доступа и снижение затрат; укрепление человеческого потенциала; развитие электронной коммерции.

Таким образом, информационное общество как наиболее организованная социальная система предполагает не только более высокий уровень оборота информации, но и более высокую степень регулирования этих отношений на правовой основе.

Для информационного права, возможно, в большей мере, чем для многих других отраслей права, характерны большие «приграничные зоны». Нормы информационного права можно найти в Законах РФ «Об авторском праве и смежных правах», «О связи», «Патентном законе Российской Федерации». Информационное право тесно соседствует с уголовным и административным, налоговым, бюджетным и финансовым правом.

В принципе, информационное право входит в публичное право, но взаимодействует и с частноправовыми отраслями. Прежде всего, речь идет о гражданском праве, в котором регулируются многие информационные отношения, в том числе информационные услуги, содержатся понятия коммерческой и банковской тайны, признается электронная подпись. Приведенные примеры достаточно убедительно свидетельствуют, что в наше время относительность и условность деления права на два больших раздела — публичное право и частное право — проявляется все более очевидно. Это существенно для понимания перспективы развития информационного права.

Не менее важно отметить, что дифференциация системы права отнюдь не всегда может привести к такому четкому и исчерпывающему «разделу» территории, которое раз и навсегда снимет все вопросы разграничения отраслей права. И винить кого-либо за слабости и недоработки не приходится. «Чересполосица» — продукт реалий правового развития, и с этим нельзя не считаться. Практически все отрасли права так или иначе имеют зоны «совместного владения». Одни и те же группы общественных отношений регулируются порой несколькими отраслями права.

Процессы дифференциации в праве протекают далеко не просто, отнюдь не механическим размножением его отраслей; идут не изолированно, а дополняются процессами интеграции. Объективная основа подобного двуединства заложена в том, что полное и исчерпывающее регулирование тех или иных групп общественных отношений силами и средствами только одной отрасли права порой недостижимо. Объективно требуется использование возможностей нескольких отраслей права, при этом из арсенала каждой берется то, что в данный момент наиболее полезно для целенаправленного и эффективного правового регулирования. Интеграция способна в ряде случаев порождать и более тесные связи между отраслями права, что отражается на содержании пограничных институтов, а в перспективе может привести к развитию процессов дифференциации в системе отраслей права и зарождению новой отрасли права.

Предмет регулирования является определяющим критерием отграничения одной отрасли права от другой. Но предмет не был и не будет единственным основанием обособления той или иной отрасли права. Юридическая наука давно уже отметила необходимость использования дополнительных критериев, среди которых, бесспорно, выделяется метод правового регулирования, представляющий собой совокупность приемов, способов правового регулирования, осуществляемого государством. Иными словами, метод правового регулирования отвечает на вопрос о том, как осуществляется правовое регулирование.

Для информационного права характерно использование самых различных средств и приемов. Но если обратиться к соотношению императивных и диспозитивных подходов, то нельзя не отметить большое сходство информационного права со своими «родителями» — отраслями публичного права, особенно с административным правом. В то же время в арсенале информационного права есть немало инструментов поощрительного и рекомендательного характера. В том, что касается имущественного оборота, построенного на принципах гражданского права, действуют положения о равенстве сторон.

Процессы формирования информационного права как самостоятельной отрасли права предопределяются также социальным заказом — осознанной и признанной общественной потребностью в особом правовом регулировании той или иной группы общественных отношений. Этими свойствами информационное право отличается в полной мере. Оно как бы отвечает от имени всего права за информатизацию общества, обеспечивает необходимые правовые предпосылки, устанавливает адекватные «правила игры». Роль и значение информатизации в жизни страны предопределяют как появление информационного права, так и его место в системе отраслей права. Отсюда проистекают и задачи дальнейшего развития информационного права.

Роль и значение информационного права в наше время обусловливают необходимость введения в программу высшего юридического образования соответствующей дисциплины. Более того, информационное право становится все более важной и актуальной учебной дисциплиной. В Окинавской хартии особо отмечается, что стратегия развития информационного общества предполагает развитие людских ресурсов, возможности которых должны соответствовать требованиям информационного века. «Мы обязуемся, — заявили участники Хартии, — предоставить всем гражданам возможность освоить и получить навыки работы с информационно-коммуникационными технологиями посредством образования, пожизненного обучения и подготовки». В этой связи следует подчеркнуть, что неотъемлемой составной частью всех усилий по внедрению в общество знания в сфере информации является информационное право.

В Институте государства и права Российской академии наук разработана программа учебного курса «Информационное право». Инициатива Института была поддержана Министерством образования Российской Федерации. Окончательное решение вопроса об открытии самостоятельной специальности «информационное право» будет принято после разработки государственного образовательного стандарта и апробации программы курса в установленном порядке. Поэтому можно ожидать, что в скором времени студенты юридических факультетов университетов и других высших юридических учебных заведений смогут выбрать специализацию по информационному праву. Но и сегодня информационное право имеет все необходимые регалии. Правда, оно составляет интегральную часть более широкой специальности. Решением Министерства науки РФ в структуру юридических научных специальностей включена специальность «Административное, финансовое, информационное право» (12.00.14).

Перед вами учебник для вузов по этой новой дисциплине. Его изданию предшествовали учебные пособия и курсы лекций по правовой кибернетике, правовой информатике, правовым основам обеспечения информационной безопасности, некоторые из них назывались «Информационное право», но охватывали его предмет в какой-либо части или являлись собранием наиболее важных нормативных актов по проблемам информации и информатизации.

В учебнике обобщен опыт преподавания учебного курса и спецкурса по проблемам информационного права в ряде учебных заведений — Академическом правовом университете при Институте государства и права Российской Академии наук, Санкт-Петербургском государственном университете, МГИМО (университет) МИД России, Мордовском государственном университете им. Н. П. Огарева, Институте международного права и экономики им. А. С. Грибоедова, Московском инженерно-физическом институте (техническом университете), Санкт-Петербургском университете МВД России. Курс носит во многом комплексный характер, в нем изложен материал, изначальные знания о котором должны быть получены ранее, в связи с чем он читается студентам и слушателям четвертого курса.

Учебник рассчитан не только на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, но и на студентов других высших учебных заведений, готовящих специалистов по техническим и экономическим специальностям со специализацией в информационной сфере. Он может быть полезен юристам-практикам, работающим в государственных органах власти и органах местного самоуправления, коммерческих и банковских структурах, а также всем, кто интересуется вопросами правового регулирования отношений в информационной сфере.

Вместе с тем это не последнее слово. В дальнейшем предстоит ответить на многие вопросы. Однако начало положено. Научная и студенческая общественность имеет возможность дать оценку данной работе, чтобы совместными усилиями подготовить очередные шаги в этом направлении. Правовая реформа Российской Федерации предполагает не только упорядочить отношения в правоохранительной сфере и действующее законодательство, но и расширить фронт правовых знаний. Грамотный юрист обязан иметь представление о состоянии правовой науки в каждый данный момент; видеть и оценивать факты с учетом их места в социальной системе, соотносить их с действующим законом и предвидеть реакцию общества на свои решения, где бы он ни работал. Это касается законотворчества, исполнительной власти, судебной системы и всех областей общественной жизни.

Информационный век лишь в самом начале. Это динамичный, противоречивый, требовательный, многообещающий век. Информационное право — путь, ведущий к «встрече» информационных технологий и институтов государства и права. Это также путь упорядочения отношений в одной из самых горячих сфер жизни планеты — инфосферы — и ее взаимодействия со всеми тканями современного социума.

Б. Н. Топорнин
директор Института государства и права РАН,
вице-президент Российской академии наук, академик РАН

Глава 1. ОСНОВЫ ТЕОРИИ ИНФОРМАЦИИ. ПРЕДПОСЫЛКИ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА

1.1. Информация и материя

Наряду с возрастанием роли и востребованности информации в нашей жизни, разгосударствлением общественной и частной жизни и формированием гражданского общества происходит одновременное переосмысление понятия «информация», ее основных видов и свойств, а также отношений, связанных с ней.

Выделим для выяснения сущности информации и ее структуры некоторые отношения и связанные с ними методологические проблемы, в том числе соотношение информации и материи.

В современной отечественной философии под материей понимается «объективная реальность, существующая вне и независимо от человеческого сознания и отражаемая им»¹. Материя субстанциональна (охватывает бесконечное множество реально существующих объектов и систем мира, является субстанциональной основой всевозможных свойств и форм движения), ей присуща всеобщность (существует в бесчисленном множестве конкретных форм, различных объектов и систем), абсолютна (несотворима и неуничтожима, вечна во времени и бесконечна в пространстве, неразрывно связана с движением, способна к неугасающему саморазвитию), что с точки зрения философского материализма характеризует материальное единство мира. Сознание согласно диалектическому материализму выступает как высшая форма отражения материального, является свойством (атрибутом) материи².

Среди неисчерпаемого многообразия свойств материи современная наука выделяет и такое свойство, как упорядоченная системная организация, что проявляется в следующих основных формах материи:

— системы неживой природы (элементарные частицы и поля, атомы, молекулы, макроскопические тела, космические системы);

— биологические системы (биосфера — от микроорганизмов до человека);

— социальные системы (общество);

— ноосфера (система совокупности результатов творческой деятельности человечества).

Рассмотрим подробнее чем отличаются эти системы и какова роль информации в такой системной организации материи.

Следует отметить, что различные воззрения по поводу сущности жизни, отличия живой материи от неживой природы зародились еще на заре развития науки. Родоначальник теории твердых атомов Демокрит утверждал, что мир состоит из мельчайших частиц — атомов, которым по природе присуще движение, не зависящее от внешних сил. Многообразие тел природы обусловлено различными составляющими их атомами по форме и величине. Родоначальник другого направления Аристотель считал, что сущность жизни связана с качеством, имеющим определенную природу, а не с количеством, природа которого неопределенна. Причину возникновения жизни, целенаправленности ее развития и целостности живых объектов (несводимости их свойств к сумме свойств их элементов) он усматривал в нематериальном внеорганизменном факторе — энтелехии³. Эта методологическая проблема, которая не находит окончательного решения уже третье тысячелетие, нашла свое отражение и в развитии теории информации.

В первые двадцать лет после создания теории информации (начало положила статья К. Шеннона «Математическая теория связи» 1948 г.) ее применение в биологии представлялось поистине универсальным. С позиций этой теории исследователи подходили к расшифровке генетического кода и принципов регуляции синтеза белков, к количественной оценке упорядоченности самых различных биологических структур, к расчетам количества информации, характеризующей организацию клеток и организмов и т. д. И многие ученые, окрыленные успехами, пришли к убеждению, что изучение биологической организации на основе теории информации вот-вот приведет к решению фундаментальных проблем жизни — ее сущности, ее возникновения, закономерностей ее эволюции.

Однако в дальнейшем все большее число ученых стали высказывать серьезные возражения против применимости теории информации в биологии. Как отмечал И. И. Шмальгаузен, который первым в мире рассмотрел эволюцию органического мира с позиций классической теории информации, эта теория «не обладает методами для оценки качества информации, а в биологии оно нередко имеет решающее значение»⁴. Прежде всего, по этой теории оценивают упорядоченность построения биосистем из их элементов, т. е. структурную организацию биосистем, но специфика этих систем обусловлена их функциональной организацией. Исследования ряда ученых⁵ привели к обескураживающему результату: оказалось, что по количеству информации, выраженному в принятых теорией информации единицах (битах), «любая биологическая система упорядочена не больше, чем кусок горной породы того же веса». Причиной несостоятельности оценок биологической организации на основе теории информации является то обстоятельство, что она рассматривает только количественную сторону информации, абстрагируясь от каких-либо ее качественных характеристик. Это признавал и сам основатель классической теории информации К. Шеннон, который писал, что необходимо изучать и структурные характеристики информации.

В 1963 г. Ю. А. Шрейдер ввел обобщенный старый термин «тезаурус» (сокровище запаса знаний) и предпринял попытку разработать методы определения того, как богатство состава и структурность информации, накопленной в объекте, влияют на ее прием и эффективность обработки для использования, что связано с оптимизацией управления. Запасы информации составляют главную массу информационных образований (узлов, скоплений, потоков) в тех частях ноосферы, совокупность которых была названа в 1971 г. инфосферой (Ф. Е. Темников, Г. И. Звягина). Так появилась семантическая теория информации, развитая Ю. А. Шрейдером⁶, которая отличается от теории информации К. Шеннона своими исходными положениями.

Если в теории К. Шеннона на первый план выдвигалась идея кода и канала передачи информации, а количество информации, характеризующее данное сообщество, определялось множеством всех возможных сообщений и их вероятностей независимо от их смыслового содержания, то в теории Ю. А. Шрейдера акцент делается на свойствах приемника, воспринимающего и накапливающего информацию, и на оценке ее семантического (смыслового) значения, а вопрос о канале передачи информации уходит на второй план. Основная идея семантической теории информации заключается в том, что семантическую информацию, воспринимаемую данной системой, можно оценивать по степени изменения содержащейся в системе собственной семантической информации за счет накопления внешней информации. Чтобы вообще воспринять какую-либо информацию от внешних источников, система-приемник должна обладать неким минимальным запасом знаний, который обозначается термином «тезаурус», или, иначе говоря, система должна содержать некую начальную, пороговую внутреннюю информацию. Если позволяет эта пороговая информация, система способна расширять свой тезаурус, извлекая извне все более обширную информацию, вплоть до максимально для нее доступной, когда ее внутренняя информация (тезаурус) обогащается до оптимального уровня. Дальнейшее восприятие информации становится для системы все более избыточным (все менее значимым) и, наконец, она уже «знает все, что ей доступно» — ее внутренняя информация (тезаурус) становится насыщенной.

Описанную схему Ю. А. Шрейдер поясняет на примере восприятия информации человеком: если, например, источник внешней информации — учебник по теории вероятности, то школьник младших классов не извлечет из нее никакой информации (его начальный тезаурус для этого недостаточен), школьник старших классов уже извлечет некоторую информацию, а студент, изучающий этот курс, извлечет максимальную информацию.

Естественным этапом развития подобных исследований явилось возникновение новой научной дисциплины — информатики. Следует при этом отметить, что информатикой на Западе называют не науку о системах информации, а именно общую науку об информации и связанных с ней процессах.

Наиболее полный обзор истории зарождения и развития теории информации дан В. И. Кремянским (Институт философии АН СССР) в 1977 г. в работе «Методологические проблемы системного подхода к информации». По его оценке, новое проявилось и в преобразовании отношений. В таком смысле информационная активность может проявляться в организующих или деструктивных действиях. При своем возникновении любая система приобретает, по крайней мере, внутреннюю активность; но развитие информации, ее переходы от «связанной» и только внутренней (для носителя) к подвижной, способной передаваться другим объектам и представляющей отношения метасистем этих объектов, исключают для нее возможность ограничиваться одними лишь внутренними отношениями данного непосредственного материального носителя. Переходя от состояний «в себе» к состояниям «от других» и «для других», информация становится в этом носителе концентрированным выражением его внешних связей и соотношений с другими объектами как элементами его метасистем⁷. Таким образом, по мнению В. И. Кремянского, проблема качества информации, как и поиски той ее меры, где могут соединяться количественные и качественные определения, по сути дела связана с вопросами о собственной ее структурности, а в силу коррелятивности понятий структуры и системы — также с понятием системности информации.

По мнению А. С. Пресмана, именно такая качественная информация и выступает, с одной стороны, как характеристика организованности биосистем, а с другой — как средство их организации. Этот же ученый на основе системно-кибернетического анализа известных признаков функционирования живых существ, обобщая результаты научных исследований других ученых, выделил следующие основные черты биологической организации и определяющей ее «содержательной» информации⁸.

Организация — такое же неотъемлемое свойство материи, как вещество и энергия, пространство и время. Она обусловливает само существование любой материальной системы как целого — ее структуру и функции, ее развитие и согласованное взаимоотношение с окружающей средой. Информация, которая тоже является одним из основных атрибутов материи, выступает, с одной стороны, как характеристика организованности систем, а с другой — как средство их организации.

Организацию даже простейших физических систем нельзя полностью свести к сумме свойств их элементов и охарактеризовать только количественно. Чем сложнее системы, тем больше их организующая роль как целого в отношении своих элементов, тем очевиднее качественный характер их организации. В биологических системах целое играет уже главенствующую роль относительно составляющих их элементов, а организация этих систем обретает полностью качественный характер.

Информация, характеризующая организованность любой системы, не зависит от наличия каких-либо ее приемников — это, как бы, информация системы «в себе», сохраняющая определенность ее структуры и функций. Информация, выступающая как средство организации, передается и принимается: таким образом, системы обмениваются сведениями о своей организации, соответственно изменяя ее в процессах развития, обеспечивая согласование своих функций друг с другом, дифференциацию функций и т. п.

В неживых системах информация не обособлена от внутренних и внешних вещественно-энергетических процессов, а заложена в них в неявном виде. В живых же системах вещественно-энергетические процессы подвержены воздействию обособленной от них информации, регулирующей эти процессы, осуществляющей их структурную и функциональную организацию. Информационные воздействия в живых системах значительно слабее, чем вызываемые ими вещественно-энергетические эффекты. В живой природе информация имеет ценность, т. е. целенаправленно используется приемником — биосистемой. Стало быть, цель заложена либо в самом приемнике, либо в воспринимаемой им информации. В неживой природе нет никаких целей, а значит, информация там не имеет ценности.

Функциональная организация живой природы построена по принципу иерархической субординации, в которой каждая биосистема играет организующую роль по отношению к своим элементам и соподчиненную — по отношению к системе последующего, более высокого иерархического ранга. Информационное содержание биосистем обусловливает целенаправленность их функционирования в зависимости от взаимодействий с системами того же иерархического ранга, с системами более высоких рангов и с факторами неживой природы. Функционирование и развитие любой биосистемы связано с ее способностью извлекать и накапливать содержательную информацию из своего организованного окружения, т. е. системы более высокого уровня. Высшим уровнем организации является биосфера и ноосфера.

Если применить вывод А. С. Пресмана, что организацию всякой биосистемы можно представить в виде принципиальной схемы информационной регуляции ее функционирования во взаимодействии с окружающей живой и неживой средой, ко всем вышеназванным системам материи (системам неживой природы; биологическим системам, социальным системам), то можно выделить следующие виды информации, ее свойства и особенности их взаимодействия.

Внутренняя информация — информация как характеристика организованности любой системы, то, что Аристотель называл энтелехией, а современные ученые определяют как меру организации системы и называют структурной информацией⁹. Структурная (или связанная) информация присуща всем объектам живой и неживой природы естественного и искусственного происхождения и возникает как результат отбора, фиксации и закрепления в системе в форме определенных структурных изменений ее положительного опыта взаимодействия с внешней средой. Эта информация обладает относительной объектной самостоятельностью. Ярким примером этому может служить опыт с цветочными часами, которые спроектировал известный биолог К. Линней на основе поочередного распускания (закрытия) цветков различных растений с 6 часов утра до 6 часов вечера. Этому предшествовали исследования французского астронома Ж.-Ж. д’Орту де Мерана около 300 лет назад, который, спрятав цветок гелиотропа в темную комнату, выяснил, что и там цикл раскрытия (закрытия) цветка точно соответствовал смене дня и ночи. Он пришел к выводу, что ритмы растения регулируются каким-то внутренним механизмом.

По исследованиям ученых¹⁰, для человеческого организма свойственны более 100 циркадианных ритмов, скоординированных с циклом сон — бодрствование (например, изменение температуры тела на протяжении каждых суток на 0,6 градусов, в том числе понижение до минимума ночью — между 2 и 5 часами); ультрадианные ритмы (например, во время сна мозг человека каждые 90 минут проходит пять различных фаз активности, последняя стадия — сон с быстрым движением глаз, во время которой тело практически парализовано, а сон самый глубокий, с яркими сновидениями); инфрадианные ритмы (например, 28-дневный женский репродуктивный цикл). Нарушение этих внутренних ритмов может привести к психическим расстройствам. Кроме того, на основе заключений Гиппократа о семилетних периодах выведена закономерность развития личности по методу психосистемного анализа через 28-летние жизненные циклы для осознания: себя (до 28 лет), коллектива (до 56 лет), общества, нации (до 84 лет), человечества, цивилизации (до 112 лет), при этом каждый из циклов включает в себя четыре 7-летних периода (изменение порога ощущений; повышение чувствительности к событиям; рост способностей, разума; обобщение предыдущих периодов).

Внешняя информация — информация, как средство организации любой системы, то, что Аристотель называл кинесисом, а современные ученые определяют как относительную информацию¹¹, оперативную (или рабочую) информацию, тесно связанную с отражением (если в объекте А происходят изменения, отражающие воздействия объекта В, то первый объект становится носителем информации о втором объекте). В этом советские философы видели конкретизацию ленинского тезиса о присущности всей материи свойства, родственного ощущению, — свойства отражения. Следует отметить, что в более позднем издании те же авторы полностью исключили внутреннюю информацию, предлагая понимать под информацией в широком смысле только результат отражения одного объекта в другом, используемый в конечном счете для формирования управляющих воздействий.

По мнению Толстого В. С. в монографии «Гражданское информационное право»¹², объекты, отражаемые в информации, можно разделить на три вида: вещные (в широком понимании) объекты — люди, животные, растения, земля, предметы производства и потребления, энергия и т. д.; сложившиеся в сознании людей образы, идеи, эмоции и т. п. субъективные образования; другие информационные объекты, которые материальны.

Яркий пример внешней информации и ее воздействия на биологические системы— ритмы солнечной активности, лунные ритмы и т. п. В мире животных А. С. Пресман к такой информации предлагает отнести электромагнитную сигнализацию четырех типов: сигналы-команды, обеспечивающие согласованное выполнение движения в стаях птиц, рыб, стадах млекопитающих, скоплениях насекомых; направляющие сигналы, по которым животные находят друг друга на больших расстояниях; координирующие сигналы, обусловливающие согласование физиологических процессов и поведения в группах и сообществах; синхронизирующие сигналы, обеспечивающие синхронизацию процессов как внутри организма, так и в сообществе и группе¹³.

Поскольку информация непосредственно связана с отражением как всеобщим свойством материи, то необходимо учитывать, что в природе существуют два основных типа отражения: прямое и косвенное, которые проявляются на различных уровнях (физическом, химическом, биологическом, социальном и пр.). К прямому отражению относят все формы контактного отражения, т. е. изменение положения, структуры, формы, контура, величины, скорости движения, интенсивности воздействия отражающего объекта как следствия его столкновения с отражением объекта. При контактном отражении всегда одновременно возникают два отражения, происходит взаимное «отпечатывание» взаимодействующих объектов. При косвенном отражении отражаемый и отражающий объекты взаимно не сталкиваются и отражение опосредуется через передающую среду отражения (это могут быть световые, звуковые волны и т. д.). Посредник отражения одновременно является также отражающим объектом (носителем отражения) и в нем возникает сходство или изоморфное подобие отражаемому объекту (например, сходство между формой отражаемого предмета и организованностью световых лучей, которые от него отражаются.

Извлечение информации биосистемами из окружающей среды осуществляется двумя способами: посредством энергоинформационных и чисто информационных взаимодействий. При энергоинформационном взаимодействии поглощаемая биосистемой энергия является одновременно и носителем информации, действующей как сигнал, вызывающей реакцию биосистемы за счет ее собственных энергетических ресурсов. Примером таких реакций является проявление гелиотропизма у растений, которые тянутся за солнечным светом, изгибаясь и поворачиваясь, открывая лепестки и т. д., обеспечивая таким образом оптимальное использование солнечной энергии. Чисто информационные взаимодействия биосистем с окружающей средой обособлены от их энергетического обмена. Энергетический эффект реакции биосистемы на информационный сигнал значительно превышает энергию самого сигнала.

Идея, что информацию можно рассматривать как нечто самостоятельное, возникла вместе с новой наукой — кибернетикой, доказавшей, что информация имеет непосредственное отношение к процессам управления и познания.

С развитием кибернетики термин «информация» занял прочное место среди общенаучных понятий. Клод Шеннон в 1948 г. предложил понимать информацию как средство уменьшения неопределенности и ввел для ее измерения число «бит»¹⁴. Норберт Винер в 1948 г. в своей «Кибернетике» пришел к выводу, что «информация — это не энергия и не материя», «информация — это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств...»¹⁵.

Уильям Р. Эшби сформулировал в кибернетике закон о требуемом разнообразии (закон Эшби), согласно которому: «управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего (в данном случае всей системы управления) по крайней мере не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации»¹⁶.

Советский математик и кибернетик академик Виктор Глушков также пришел к выводу¹⁷, что «информация в самом общем ее понимании представляет собой меру неоднородности материи и энергии в пространстве и во времени, меру изменений, которыми сопровождаются все протекающие в мире процессы».

Действительно, для формирования оптимального поведения в среде своего обитания система должна постоянно приспосабливаться к непрерывно изменяющимся внешним условиям, исследуя, изучая и познавая эту среду путем сбора и обработки как внешней, так и своей внутренней информации, в результате чего в системе формируется динамическая информационная модель внешнего мира. Поэтому необходимым условием любого процесса управления и/или познания, осуществляемого в живом организме, технической системе или человеческом обществе, являются процессы сбора, накопления, переработки и распространения информации для выработки управляющих воздействий и достижения целей управляемой системы. Основная задача управления с точки зрения кибернетики — сохранение и накопление имеющейся и поступающей в систему информации, что эквивалентно сохранению или повышению организованности системы.

В биологических и социальных системах внешняя информация используется для управления и познания. В их структуре различают два контура обратной связи. В первом контуре циркулирует информация, возникающая как результат отклонения параметров системы от заданных под воздействием среды (система управления) или как результат проявления свойств исследуемого объекта под воздействием сигналов субъекта познания (система познания). Во втором контуре в результате семантической фильтрации информационных потоков первого контура происходит отбор и накопление полезной с точки зрения целевой функции информации, превращение ее во внутреннюю (структурную) и формирование процесса саморазвития системы на структурном уровне. В системе управления появляются такие ее новые свойства, как обучение, адаптация, прогнозирование (упреждающее отражение), что, несомненно, повышает жизнеспособность системы. В системе познания выявляются закономерности исследуемого объекта, формулируются гипотезы, доказываются теоремы, создаются теории.

Таким образом, то обстоятельство, что информация выступает мерой организованности и средством организации и развития любой формы материи, позволяет нам утверждать, что всякая материя информационна. То обстоятельство, что информация реализуется только через объекты материи и ее свойства, позволяет нам утверждать, что всякая информация материальна. При решении методологической проблемы о первичности материи или информации можно сделать вывод, что оба начала (информация и материя) — двуединая первооснова существующего мира.

1.2. Информация и человек

Активная роль информации в возникновении и развитии новых форм движения и информационных структур, а также единство и взаимосвязь внутренней и внешней информации особенно четко проявились в двух переломных скачках развития материи — от неживой природы к жизни и от высших животных к человеку и к человеческому обществу. Хотя первые живые организмы (одноклеточные) появились на Земле 3,5–3,8 млрд лет назад при возрасте Солнечной системы около 5 млрд. лет, относительно недавнее появление человека разумного (древнейший человек появился около 4 млн. лет назад; умелый — 1,75 млн. лет назад; выпрямленный — 700 тыс. лет назад; разумный с объемом мозга 1500 куб. см — 200 тыс. лет назад) стало поворотным пунктом в истории Земли и живой природы. Процесс рождения разума и духовности на Земле вынужденно проходил через низшие биологические формы материи. Одна из самых агрессивных форм — homo-faber (человек умелый). Сейчас мы находимся на этапе перехода от homo-faber-sapiens к человеку — нравственно-духовному.

«С появлением на нашей планете одаренного разумом живого существа, — отмечал В. И. Вернадский, — планета переходит в новую стадию своей истории. Биосфера переходит в ноосферу». В. И. Вернадский исследовал и установил в 1920-х гг. в учении о биосфере как единой планетной организации живого, образовавшейся и эволюционировавшей как части космической организованности, еще один вид системной организации материи — ноосферу. В связи с этим он пришел к следующим основным выводам: «История научного знания есть история создания в биосфере нового основного геологического фактора — ее новой организованности…»; «ход научного творчества является той силой, которой человек меняет биосферу, в которой он живет»; «это изменение биосферы происходит независимо от человеческой воли, стихийно, как природный естественный процесс». При этом он подчеркивал, что понять само явление преобразования биосферы в ноосферу творческой деятельности человечества — значит установить явление в рамки научной реальности — космоса, где Земля и жизнь на ней — это продукт космоса и его составная часть¹⁸.

В соответствии с учением В. И. Вернадского о ноосфере переход биосферы в ноосферу осуществляется в несколько этапов. После техносферы и энергосферы мы вступаем в третий этап преобразований — переходим в инфосферу, где главную роль играют информация и информационные технологии.

Понятие и признаки информации. Несмотря на древность самого феномена «информация», соответствующий термин имел разные трактовки по мере развития общества. Первоначально и до конца 1940-х гг. под информацией понимались сведения, передаваемые людьми устным, письменным или другим способом. Нелишне в этой связи обратить внимание на некоторые особенности этимологии самого слова «информация» в его старых значениях, которые интересны тем, что в них были отображены именно моменты активности. Этот термин производят теперь от латинского informatio — ознакомление, разъяснение, изложение. Но еще в ХIХ в. его производными считали слова «ин» — в, и «форма» — образ, вид, т. е. то, что вносит форму. Это лучше выражало интенсивное начало, характерное для информации, когда она существует в виде посланий, сообщений. Информатором в ХIХ в. называли домашнего учителя, а информацией — учение, наставление, что ближе к современной трактовке термина «информация», но все же и в ней отображено действие, активно вносящее нечто новое в другой объект. Элемент активности исчез и в результате неудачного перевода исходного термина message, когда в нашей литературе стало традиционным понимать его как сообщение: в таком переводе момент действия — передачи, посылки¹⁹ был ослаблен и на первое место вышел момент содержания уже переданных сведений.

Во второй половине XX столетия появилось множество работ, в которых с позиций разных наук, различных научных школ и даже различных идеологических установок исследуются всевозможные срезы этого понятия (сущность информации, ее классификация, свойства и т. п.). В специальной литературе имеется целый ряд дефиниций информации: «негэнтропийный принцип информации», отрицание энтропии (Леон Бриллюэн); мера определенности в переданном сообщении, мера разнообразия (Уильям Эшби), вероятность выбора; энтропия опыта равна информации, которую мы получаем, осуществив этот опыт (А. М. Яглом, И. М. Яглом), «определенная порция порядка» (Борис Кадомцев), мера сложности структур и мера упорядоченности материальных систем (Абраам Моль); отражение разнообразия (А. Д. Урсул); мера выбора самоорганизующейся системы (Ирина Мелик-Гайказян), передача сообщений между передающей и принимающей системами ведет к изменению разнообразия состояний последней (В. С. Толстой), сведения о лицах, предметах, фактах, явлениях и процессах, которые не зависят от формы их представления²⁰.

С. И. Ожегов определил информацию как: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в них процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь²¹.

По определению ЮНЕСКО, «информация — это универсальная субстанция, пронизывающая все сферы человеческой деятельности, служащая проводником знаний и мнений, инструментом общения, взаимопонимания и сотрудничества, утверждения стереотипов мышления и поведения».

Информация как объект научного исследования и изучения предполагает выделение семантических, лингвистических, прагматических и технических аспектов.

С середины ХХ столетия под информацией понимается обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в растительном и животном мире; передача признаков от клетки к клетке, от организма к организму²².

В современном словаре иностранных слов информация толкуется как одно из наиболее общих понятий науки, обозначающее: 1) сообщение о чем-либо; 2) сведения, являющиеся объектом хранения, переработки и передачи; 3) в математике, кибернетике — количественная мера устранения неопределенности (энтропии), мера организации системы²³.

В третьем тысячелетии под информацией понимается «специфический атрибут объективного мира (в том числе жизнедеятельности личности, общества, государства), создающий условия, необходимые для обеспечения устойчивости и развития систем различной природы»²⁴.

Все это свидетельствует о том, что понятие информации является многозначным, что многообразие его толкований отображает весьма сложный характер реального мира²⁵.

Человек использует информацию для познания, творчества, преобразования себя и окружающего мира. Методологической проблемой при познании является соотношение понятий «информация» и «знание», так как в литературе данные понятия зачастую смешивают, отождествляют.

Знание — информация, селективная (1), упорядоченная (2), определенным способом (методом) полученная (3), в соответствии с какими-либо критериями (нормами) оформленная (4), имеющая социальное значение (5) и признаваемая именно в качестве знания определенными социальными субъектами и обществом в целом (6)²⁶.

В зависимости от названных критериев знание может быть разделено по уровню его функционирования:

— обыденное знание повседневной жизни и специализированное знание (научное, религиозное и т. д.);

— личностное знание и профессиональное и практическое знание различных социальных общностей и групп;

— явное, предъявленное, рационально (или иным образом) оформленное (выражаемое) знание и неявное (латентное) знание, локализуемое в структурах накопленного социокультурного опыта и подсознании субъектов;

— предметное знание (направленное на объекты, процессы, явления (как на уровне ситуативной данности, так и на уровне глубинных инвариантов) и метазнание (знание о знании и возможностях работы с ним, где различают методологию (знание о способах, методах, возможностях и целях получения знания, а также о технологиях работы с ним) и рефлексию (философскую, методологическую, деятельностную).

С учетом высокой значимости информации, как передачи и получения сообщения в социальных системах при реализации основных информационных прав их субъектов, приведем краткую классификацию такой информации и перечень основных проблемных вопросов, требующих разрешения. В зависимости от критерия различают следующие виды информации:

а) по уровню мыслительно-деятельностной переработки — синтаксическая, семантическая, прагматическая (семантическая информация в своей структуре имеет три основных элемента: знак (различают универсальные, акцидентальные, конвенциональные), значение (различают экстенсиональное и интенсиональное), смысл²⁷);

б) по модульности (направленности) сообщения — в образной сфере, в эмоциональной сфере, в понятийной сфере;

в) по форме фиксации информации (способ восприятия и переработки информации) — пиктографическая (фотография, технический рисунок, чертеж, схема, пиктограмма), идеографическая (график, гистограмма, диаграмма, таблица, формула, номограмма), текстовая.

К основным характеристикам информации, определяющим ее значимость для общественных отношений, среди других можно отнести:

— достоверность — соответствие сведений объективной реальности;

— полнота — достаточность сведений для понимания сути явления и принятия решения;

— своевременность — актуальность в момент принятия решений;

— доступность — возможность получения необходимых сведений;

— ценность — значимость для потребителя информации.

Из теории развития человека

Ведическое учение о человеке утверждает в нем семь начал: зрение, слух, вкус, осязание, обоняние, разум и единое. Греческое олимпийское учение говорит о 12 главных богах (ответственных за душу и тело). Пифагор настаивал на двух началах, как греки, но душу делил на три части: ум, рассудок, страсть. Конфуций определил четыре главных начала человека: ум, этикет, справедливость, гуманность. Будда назвал пять главных начал: чувства, эмоции, представления, воля, сознание. Христос в своем учении почитает троицу: Бога отца (душа), Бога сына (тело), Святого духа (дух). Иудаизм в Каббале утверждает, что человек состоит из вечных желаний.

Из древних теорий наиболее известна теория Гиппократа (460–371 гг. до н. э.). Она основана на смешении жизненных «соков» организма — крови (сангвиник), слизи (холерик), желтой (флегматик) и черной (меланхолик) желчи. Преобладание в организме одного из этих типов определяет, по Гиппократу, строение тела, поведенческие и эмоциональные реакции.

К. Юнг создал систему функциональных или психологических типов поведения (типов личности) и назвал их: чувственный, интуитивный, мыслящий и осязательный. Он считал, что каждый взаимодействует с окружающим миром при помощи одного из четырех типов поведения: пополнения запасов энергии и сосредоточения внимания вне или внутри себя (экстраверсия — интроверсия); сбора информации (осязание — интуиция); принятия решений (мышление — чувствование), основанные К. Юнгом, и организации своего взаимодействия с внешним миром (решение — восприятие), добавленные И. Майерс²⁸. Типоведение объясняет «нормальное», а не патологическое, не признает хороших или плохих типов, важны лишь неподавляемые и творчески используемые различия. Эта улучшенная юнговская (Майерс — Бриггс) модель личностных архетипов была скорректирована М. Киртоном. Например, прометеев (интуитивно-мыслящие) объединяет способ познания мира (интуитивный) и метод принятия решений — рациональное мышление. К ним относятся Эдисон, Б. Гейтс и т. д.²⁹

В зависимости от выбранных критериев при изучении взаимодействия информации и человека: наследственность (внутренняя информация) или внешняя среда (внешняя информация) являются определяющими для человека и его развития; непрерывно или скачкообразно происходит это взаимодействие и развитие; человек выступает при этом как организм или механизм и т. п., — различают несколько подходов в теории развития человека: научение, когнитивизм, психоанализ, гуманистическая психология, этология (ветвь биологии, изучающая закономерности поведения человека с общих позиций для животных и человека, социобиология)³⁰.

В основе теорий научения — поведенческих теорий (бихевиоризм, теории социального научения) лежат работы И. П. Павлова (1849–1936) по условным рефлексам, Дж. Б. Уотсона (1878–1958) по научению, концепция tabula rasa Дж. Локка (1632–1704), полагавшего, что поведение, мысли и чувства людей формируются только под воздействием внешней среды. Бихевиористы (от англ. behaviour — поведение) считали, что все в поведении человека, включая ценности, установки и эмоциональные реакции, определяется под воздействием внешней среды в прошлом либо настоящем, а такие понятия, как вина, уважение, достоинство и т. п. неуместны при описании поведения человека. По их мнению, научение человека происходит путем классического (выработка условных рефлексов) и оперантного обусловливания (поведение нельзя вызвать автоматически, оно повторяется в силу подкрепления или вознаграждения, когда последствия поведения определяют возможность его повторения— закон эффекта Э. Торндайка).

Один из главных представителей бихевиоризма Б. Ф. Скиннер (1904–1990) разработал типичную поведенческую модель оперантного обусловливания, включающую в себя различаемый стимул, реакцию индивида и подкрепление. С целью объяснения сложного социального поведения, выходящего за рамки автоматического процесса обусловливания, была создана теория социального научения (А. Бандура), где большая роль в руководстве поведением отводится сознательному мышлению (из наблюдений за поведением собственным и других людей и последствиями этого поведения люди получают информацию для формирования своего мнения, побуждение к действию и сознаваемое подкрепление — подражание и следование поведению модели).

В отличие от первых теорий научения, где человек предстает пассивной машиной, действующей под влиянием внешней среды, в когнитивных теориях люди активны, рациональны, не только получают, но и обрабатывают информацию. Основы этого направления были заложены в работах выдающегося русского ученого Л. С. Выготского (1896–1934)³¹ и швейцарца Ж. Пиаже (1896–1980) и развиты в информационном подходе к развитию (аналогия модели человеческого мозга с компьютером для разработки программы исследований способов приема, обработки и хранения информации человеком).

В психоаналитической теории личности З. Фрейд (1856–1939) различает «оно», «я» и «сверх-я», подразделяя последнее на совесть и «я-идеал», представляющий моральные общественные нормы. Ид (от лат. «оно») означает исключительно инстинктивные и врожденные аспекты личности. «Оно» функционирует целиком в бессознательном и тесно связано с инстинктивными биологическими побуждениями (еда, сон и т. д.). По З. Фрейду «оно» — нечто темное, биологическое, хаотичное, не знающее законов, не подчиняющееся правилам. Эго (от лат. «я») — это компонент психического аппарата, ответственный за принятие решений. «Я» стремится выразить и удовлетворить желания «оно» в соответствии с ограничениями, налагаемыми внешним миром. Эта цель достигается при помощи определенных действий, дающих «оно» возможность выражать свои инстинктивные потребности в соответствии с нормами и этикой социального мира — искусство не всегда достижимое. Эта цель заставляет человека учиться, думать, рассуждать, воспринимать, решать, запоминать и т. д. В отличие от «оно», природа которого выражается в поиске удовольствия, «я» подчиняется принципу реальности, цель которого — сохранение целостности организма путем отсрочки удовлетворения инстинктов до того момента, когда найдутся соответствующие условия во внешней среде и (или) подходящий способ удовлетворения. Итак, когда объект и условия идеальны, поведением управляет принцип удовольствия. Принцип реальности вносит в наше поведение меру разумности. По З. Фрейду, человек, которому удается исполнить все свои подсознательные стремления к удовольствиям, вообще не сможет достичь ничего значительного в жизни.

Суперэго (от лат. «сверх» и «я») — последний компонент развивающейся личности. Для того чтобы человек эффективно функционировал в обществе, он должен иметь систему ценностей, норм этики, разумно совместимых с теми, что приняты в его окружении. Все это приобретается в процессе формирования суперэго. Формально оно появляется тогда, когда ребенок начинает различать «правильно» или «неправильно»; узнает, что хорошо и что плохо, нравственно или безнравственно (примерно в возрасте от трех до пяти лет). Однако по мере того, как социальный мир ребенка начинает расширяться (благодаря школе, религии и группам сверстников), сфера «сверх-я» увеличивается до пределов того поведения, которое считают приемлемым эти новые группы³².

По З. Фрейду, главным побудительным мотивом личности является Эрос. Адлер видел истоки личности в стремлении к власти или превосходству, которое назвал «волей к власти».

Продолжая учение З. Фрейда в своей теории развития эго («Детство и общество», 1963) Э. Х. Эриксон (1904–1994) определил универсальные для всего человечества 8 стадий развития человека через психосоциальные кризисы (исходы) от рождения до смерти.

В качестве альтернативы психоанализу (бессознательные психические процессы и мотивации) и бихевиоризму (физические поведенческие реакции на стимулы) А. Маслоу (1905–1980) обосновал гуманистическую психологию — психологию третьей силы в своей теории «я» (1954). По А. Маслоу, мотивацию человека определяют его потребности, которые организованы в иерархическую систему приоритета (в порядке их важности): физиологические, безопасность и защита, принадлежность и любовь, самоуважение, самоактуализация или потребность личного совершенствования. В дополнение к этому А. Маслоу выделяет две категории мотивов человека, имеющие биологические корни: мотивы роста — метапотребности (целостность, совершенство, активность, богатство, красота, доброта, игра, истина, уникальность) и дефицитные мотивы — Д-потребности (Дп), нацеленные на изменение существующих условий, которые воспринимаются как неприятные или вызывающие напряжение с целью их устранения (отсутствие Дп вызывает болезнь, присутствие Дп предотвращает болезнь, восстановление Дп излечивает болезнь, при определенных сложных условиях Дп удовлетворяются в порядке очередности, у здорового человека Дп пассивны или функционально отсутствуют). Гуманистическое направление психологии было развито в работах К. Роджерса (1902–1987) и Р. Кегана (Психическое требования современной жизни (1994) / The Mental Demands of Modern Life).

Наиболее полно вопросы отношений человека по поводу информации отражены в современной науке нейролингвистического программирования (НЛП), одной из основ которой стала теория «нейрологических уровней» Г. Бейтсона (по возрастающей: уровень реакции индивида на окружающую среду, поведенческий уровень, уровень способностей, уровень ценностей и убеждений, уровень личной идентификации, уровни духовной миссии — семья, профессия, культура). При этом функцией каждого уровня является структурирование информации на более низком уровне. Поэтому изменения на более высоком уровне почти всегда вызывают изменения на нижних, но только существенные изменения и противоречия внизу способны вызвать изменения на более высоком уровне.

Новые информационные технологии, средства массовой коммуникации многократно усилили возможности информационного воздействия на человека, большие группы людей и население страны в целом.

По оценкам психологов и социологов, «человек разумный» постепенно превращается в «человека информационного», когда гипнабельность людей в конце 20-го столетия возросла в три раза (составляет более 90%). Наряду с традиционными методами управления обществом, коллективами и отдельными личностями (административно-организационные, экономические, социально-психологические и правовые) все большее распространение получает специальный метод централизованного воздействия на широкие слои населения — метод информационного управления.

Методологической основой информационного управления в значительной степени являются установки А. Грамши, в основе которых лежат идеи, что для достижения стратегических целей изменения общественного строя надо действовать, меняя не базис общества, а надстройку, т. е. силами интеллигенции (совершая «молекулярную агрессию» в сознание общества и разрушая его культурное ядро). Эти положения согласуются с одним из основных постулатов теории управления, который гласит, что эволюции в человеческом сознании достичь гораздо проще, чем совершить в нем революционные изменения. Основную угрозу от усилий по достижению такой эволюции сегодня можно охарактеризовать как возможное утверждение технократического подхода в информатизации современного российского общества, вытеснение рефлексивного способа жизнедеятельности реактивным и, как следствие, постепенное превращение человека из творца в винтик системы, послушного исполнителя чужой воли.

Темпы развития технологий, создания, обработки и распространения информации значительно превысили возможности большинства людей в освоении и применении знаний. Смещение акцентов в восприятии окружающего мира, особенно в сети «Интернет», с научного, образовательного и культурного на развлекательно-справочный сформировало новую модель восприятия — так называемое клиповое мышление, характерной особенностью которого является массовое поверхностное восприятие информации. Такая форма освоения информации упрощает влияние на взгляды и предпочтения людей, способствует формированию навязанных моделей поведения, что дает преимущество в достижении экономических и политических целей тем государствам и организациям, которым принадлежат технологии распространения информации³³.

Таким образом, усиление информационной зависимости человека от растущего объема окружающей и потребляемой информации требует упорядочения и системной организации самой информации, в том числе правовой; совершенствования используемых информационных технологий, в том числе по доступу к информации; создания механизмов эффективной защиты человека от вредной информации.

1.3. Информация и общество. Информационное общество

Появление множества новых взаимосвязей и взаимодействий привело к образованию новой системы — социальной (человеческого общества).

В социальных системах по мере накопления в обществе различных видов информации возрастает интенсивность ее потребления во всех сферах жизнедеятельности общества, что приводит к дифференциации информации в обществе, к появлению таких ее видов, как социальная, научно-техническая, технологическая, статистическая, используемых в целенаправленной деятельности людей по созданию множества новых искусственных структур — орудий труда, машин, предметов быта, достижений наук, произведений искусств и т. п. — т. е. по формированию ноосферы.

При обращении информации в социальных системах она может иметь одно или несколько свойств и выступать как:

— источник получения знаний при образовании и воспитании (при познании);

— средство организации систем (от первичного уровня до единого информационного пространства), с помощью которого осуществляется в том числе правовое регулирование отношений между субъектами (через нормативно-правовые акты, судебные решения и т. п.);

— источник для принятия решений (при управлении);

— мера оценки и характеристики организованности систем (в том числе — информационные ресурсы);

— источник информирования о происходящих событиях и явлениях;

— источник вредного воздействия на человека и общество;

— объект интеллектуальной собственности;

— товар в процессах ее создания, хранения и использования, передачи и распространения.

При взаимодействии информации и общества происходит изменение социальных регуляторов, в том числе морали, а также структурное изменение всего общества. Примером высокоорганизованной социальной системы является информационное общество.

Признаки информационного общества и условия его построения

Словосочетание «информационное общество» (далее — ИО) было впервые употреблено Фрицем Махлупом, австро-американцем, который начинал эти исследования вместе с двумя другими выпускниками Венского университета (Йозеф Шумпетер и Фридрих Хайек), а в последствие он, как профессор Принстонского университета, написал книгу «Производство и распространение знаний в США»³⁴, вышедшую в 1962 г. и переведенную на русский язык в 1966 г.³⁵, где автор исследовал в числе других информационный сектор экономики на примере США. С этой работой связывают и появление другой теории — «экономики знаний», применение которой в России и других странах СНГ при более углубленном рассмотрении не выдерживает серьезной критики.

Как всегда все началось с неправильного перевода и неточного понимания. До начала нынешнего столетия во всех словарях и энциклопедиях на постсоветском пространстве он был представлен как МАКЛУП или МАШЛУП. Но на этом неточности не закончились. Английский термин «Knowledge» обозначает не только знание (как статика, достигнутый результат), но и познание (как динамика, процесс). При этом в обоих значениях он связан с информацией. При этом, даже если согласиться с утверждением Белла, что определение знания, принадлежащее Ф. Махлупу, кажется чрезмерно широким³⁶, оно будет все равно несравненно уже того значения, которое вкладывают в «экономику знаний» наши современники в XXI столетии. Новый сектор — «экономика знаний» по Ф. Махлупу (1962) — это сегодня информатизация и информационные технологии как сектор экономики и способ развития, но никак не вся экономика. Экономика знаний или основанная на знаниях — это, по сути, информационная экономика (информациональная экономика — по М. Кастельсу³⁷), где реализуется новая технологическая парадигма на основе, прежде всего, информационных технологий. Инновационная экономика, безусловно, содержит в себе такой сектор как информатизация, и использует информационные технологии в интересах своего развития. Но также очевидно, что инновационные технологии не могут и не должны быть сведены только к информационным технологиям, даже с учетом всеобъемлющего характера и свойств информации.

В современной науке понятие ИО быстро развивается в концепции нового социального порядка, существенно отличающегося по своим характеристикам от предыдущего.

В развитии теории информационного общества можно выделить следующие моменты³⁸. Первоначально постулируется понятие «посткапиталистического» — «постиндустриального общества» (Дарендорф, 1958), в границах которого в отраслях экономики начинает преобладать производство и распространение знания и, соответственно, появляется новая отрасль — информационная экономика. Быстрое развитие последней обусловливает ее контроль за сферой бизнеса и государства (Гэлбрейт, 1967). Выделяются организационные основы этого контроля (Болдуин, 1953; Уайт, 1956) в применении к социальной структуре, означающие возникновение нового класса — так называемой меритократии (Янг, 1958; Гоулднер, 1979). Производство информации и коммуникации становятся централизованным процессом (теория «глобальной деревни» Мак-Люена, 1964). В конечном счете основным ресурсом нового постиндустриального порядка определяют информацию (Белл, 1973).

Основные характеристики информационного общества были определены в отчетах, представленных в конце 1960-х гг. Правительству Японии рядом организаций (Агентством экономического планирования, Институтом разработки использования компьютеров, Советом по структуре промышленности): «Японское информационное общество: темы и подходы» (1969), «Контуры политики содействия информатизации японского общества» (1969), «План информационного общества» (1971). Одна из шести наиболее интересных и разработанных философских концепций информационного общества принадлежит известному японскому ученому Е. Масуде, стремящемуся осмыслить грядущую эволюцию социума (1983)³⁹. Основные характеристики информационного общества получили свое развитие в трудах таких зарубежных ученых, как Р. Айрис, Д. Белл, У. Дайзар, Г. Кан, Р. Коэн, М. Кастельс, Дж. Мартин, Т. Стоуньер, О. Тоффлер, А. Турен, А. Этциони, Ж. Эллюль и др.

Большинство аналитиков связывают процессы глобализации современного мирового сообщества с развитием информационных технологий.

В истории обмена информацией мир переживает седьмую технологическую революцию:

1300 г. до н. э. — в Малой Азии появился первый алфавит с буквами, соответствующими отдельным звукам;

1456 г. — И. Гутенберг изобрел печатный станок с подвижными металлическими литерами (первые опыты копирования текстов с наборных форм были предприняты в Китае в 1041–1048 гг.);

1830-е годы — Л. Ж. Дагер (Франция) и У. Ф. Толбот (Англия) изобрели фотографию (стала общедоступной в конце XIX века, в 1895 г. братья Люмьер сделали первый кинофильм);

1876 г. — А. Белл создал телефонный аппарат, запатентованный 10 марта;

1895 г. — создание радио (А. Попов, Г. Герц, Г. Маркони, Н. Тесла);

1900–1930-е гг.— зарождение телевидения: открытие принципа последовательной передачи элементов изображения (конец XIX в. — параллельно русский ученый П. И. Бахметьев и португальский ученый А. ди Пайва), изобретение передающей телевизионной трубки и кинескопа (нач. 1930-х гг. — В. К. Зворыкин (Россия) и Ф. Фарнсуорт, США), А. А. Суинтон (Англия), И. А. Адамиан, В. П. Грабовский, С. И. Катаев, А. П. Костантинов, Б. Л. Розинг, П. В. Тимофеев, П. В. Шмаков (СССР), регулярное телевещание (1936 г.— Великобритания и Германия, 1939 г. — СССР, 1941 г. — США; в 1969 г. создана первая глобальная система спутниковой связи);

1945 г. — создание по заказу военного ведомства США первой ЭВМ (Electronic Numerical Integrator and Computer) учеными Пенсильванского университета Дж. У. Мокли и Дж. П. Эккертом (вес первой ЭВМ — 30 т, длина — 30 м, объем — 85 куб. м).

С этого времени создано пять поколений ЭВМ: 1 — на электронных лампах (1945), 2 — на транзисторах (1955), 3 — на микросхемах (1965), 4 — на микропроцессорах (1975), 5 — с комплексным использованием новейших технологий (с 1986 г. — технологии для работы со сверхбольшими базами данных и с распределенными функциями, суперкомпьютеры).

В современной информационной революции также можно выделить ряд этапов ее развития.

Первый этап ведет отсчет с начала 1950-х гг., когда были созданы первые большие вычислительные машины, ориентированные на многопользовательскую эксплуатацию для решения сложных технических задач, прежде всего в оборонной сфере, и средства, позволяющие объединить несколько ЭВМ в единую сеть посредством коммуникационных линий.

Второй этап связан с появлением и массовым использованием персональных, а не корпоративных компьютеров. В 1974 г. американская фирма МIТS выпустила небольшое устройство Аltаir 8800, которое принято считать первым персональным компьютером. Вначале 1980-х гг. начались массовые продажи компьютеров фирм Арр1е и IВМ.

Третий этап современной информационной революции начался в 1990 г. с открытием глобальной информационной сети Интернет — этап глобальных информационных коммуникаций и сетей. Уже в 1996 г. в мире насчитывалось уже более 1 млрд ЭВМ.

Первоначально информационное общество предполагалось почти исключительно как общество, в котором каждый его член имел бы возможность получить любую требующуюся информацию в любое время и в любом месте, т. е. значительно более мобильное, нежели традиционное. Однако абстрактные взгляды на становление информационного общества середины 1980-х гг. к настоящему моменту претерпели серьезные изменения. В сегодняшней интерпретации присутствует комплексная оценка воздействия информационной революции на общество.

Информационное общество — общество, в котором информация и уровень ее применения и доступности кардинальным образом влияют на экономические и социокультурные условия жизни граждан.

Международные принципы создания информационного общества и подходы к его созданию определены Окинавской хартией глобального информационного общества (2000), Декларацией принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» (2003), Планом действий Тунисского обязательства (2005).

К основным направлениям сотрудничества в построении глобального информационного общества, устойчивость которого базируется на свободном обмене информации, взаимной терпимости и уважения к особенностям других людей, как базовых демократических ценностях, в Окинавской хартии отнесены:

— оптимизация глобальных сетей;

— борьба со злоупотреблениями против целостности сети;

— сокращение разрыва в цифровых технологиях;

— инвестирование в людей;

— обеспечение глобального доступа для всех.

Рассматривая последнее, как ключевую составляющую стратегии построения информационного общества, Хартия в качестве первоочередных мер предлагает:

— содействие установлению благоприятных рыночных условий для предоставления населению услуг в области коммуникаций;

— изыскание дополнительных возможностей, включая доступ через учреждения, открытые для широкой публики;

— совершенствование сетевого доступа, особенно в отсталых городских, сельских и отдаленных районах;

— предоставление более легкого доступа людям с меньшей социальной защищенностью, с ограниченной трудоспособностью, пожилым гражданам;

— содействие дальнейшему развитию удобных для пользования, беспрепятственных технологий, включая мобильный доступ к Интернет, более широкое использование бесплатного, общедоступного информационного наполнения и открытых для всех пользователей программных средств и соблюдая при этом права на объекты интеллектуальной собственности.

В 2001 г. ЮНЕСКО (с учетом положений и принципов Окинавской хартии) было принято решение провести Всемирный саммит по информационному обществу (WSIS) в два этапа — в Женеве (в 2003 г.) и в Тунисе (в 2005 г.).

На первой встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества были приняты Декларация принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» (Документ WSIS-03/GENEVA/DOC/4-R от 12 декабря 2003 г.) и План действий (Документ WSIS-03/GENEVA/DOC/5-R от 12 декабря 2003 г.), которые обязали государства-участники продолжать действовать в обозначенных направлениях, поставили цели второго этапа. В то же время, в этих решениях не были определены механизмы реализации намерений участников. Поэтому на тунисском этапе были проанализированы результаты проделанного с начала женевской встречи, уделив особое внимание потребностям развивающихся стран, разработке финансовых механизмов для внедрения технологий в развитие и управление использованием Интернет, установлены ограниченные временными рамками цели, достижение которых будет способствовать претворению в реальность концепции открытого для всех и справедливого информационного общества.

Сегодня пути формирования информационного общества определяются преимущественно на глобальном уровне и целью информационной политики является интеграция в глобальное информационное общество⁴⁰.

Несмотря на то, что общие принципы политики в этой сфере многих стран совпадают, имеются и значительные различия. Анализ национальных планов построения информационного общества позволяет выделить следующие ключевые факторы, определяющие эти различия: 1) особенности макроэкономической политики государства в контексте формирования информационного общества; 2) особенности идеологии формирования информационного общества; 3) специфика законодательства, обеспечивающего движение к информационному обществу; 4) особенности национальной культуры и менталитета, влияющие на развитие информационного общества.

С учетом вышеперечисленных факторов можно выделить следующие основные модели построения информационного общества на основе классификации существующих концепций⁴¹:

1. Модель континентальной Европы, базирующаяся на поиске баланса между контролем со стороны государства и рынком, на динамичном сочетании государственных и рыночных сил, роль каждой из которых может меняться во времени. Европейская модель характеризуется такими особенностями: первоочередное развитие услуг, обеспечение универсального обслуживания, жесткое законодательство, регламентирующее личную инициативу. В повседневной жизни европейский подход ориентирован на функциональное и практическое информирование жителей, а не на развлечения. В рамках этой модели выделяются две крайности:

— шведская модель, в которой главный акцент делается на предоставление услуг, на социальную составляющую, а либерализация телекоммуникаций является пройденным этапом;

— французская модель, в которой сохраняется сильная роль государства с акцентом на техническое обеспечение: строительство сетей и производство отечественного оборудования, с ориентацией этого производства на нужды домашних пользователей.

2. Американо-английская модель, основанная на полной либерализации рынка информационных телекоммуникационных технологий (ИТТ). Деятельность государства сведена к минимуму, деятельность частных лиц доведена до максимума. Роль государства состоит в защите конкурентной среды. Основа идеологии — акцент на техническое обеспечение, на создание сетей, информационных супермагистралей. В то же время администрация США все больше внимания уделяет социальной ориентации, развитию концепции универсального обслуживания, что может привести к сближению с европейской моделью. Американо-английская модель характеризуется наличием гибкого законодательства, обеспечивающего главенство личной инициативы. В культурном плане в США основной упор делается на развитие домашних информационных развлечений.

3. Азиатская модель является в некотором смысле промежуточной, так как в основе ее лежит идея сотрудничества государства и предпринимателей. Государство участвует в принятии решений в области крупных вложений частного капитала. Кроме того, государство активно участвует в создании материальной и социальной инфраструктуры. Эта модель опирается на особый стиль управления, другую корпоративную культуру, на многослойную систему субконтрактов, организованную по принципу иерархической пирамиды. Наличие сильной социокультурной составляющей является отличительной чертой этой модели. Основной упор в процессе информатизации делается на повседневные нужды людей, на разработку и внедрение ИТТ, способствующих повышению качества жизни населения.

На сегодняшний день в мире сложилось три основных региональных центра специализации по производству информационных продуктов и высокотехнологичных компонентов:

— Североамериканское сообщество, включающее США и Канаду (лидирует в производстве новых программных продуктов для широкого использования и разработках новых образцов компьютерной техники);

— Западная Европа (специализируется на рынке коммуникаций);

— Китай со странами Юго-Восточной Азии (обладают производственными мощностями и сравнительно дешевой рабочей силой, являются массовыми поставщиками элементов компьютерной продукции).

Россия, как и другие страны СНГ, в этом международном разделении труда играют пока, в основном, роль потребителя.

При этом следует учитывать, что международно-правовые механизмы, позволяющие отстаивать суверенное право государств на регулирование информационного пространства, в том числе в национальном сегменте сети «Интернет», не установлены. Большинство государств вынуждены самостоятельно адаптировать государственное регулирование сферы информации и информационных технологий к новым обстоятельствам⁴².

Первым стратегическим документом, определившим направления развития информационного общества в России на период 2008–2015 гг., стала Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212) и принятая на ее основе государственная программа РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)», принятая в продолжение федеральной целевой программы «Электронная Россия» (2002–2010 гг.) и которая в 2014 г. была заменена на госпрограмму РФ «Информационное общество» (на период до 2024 г.)⁴³. В Госпрограмме смещаются акценты от средств информатизации (средств доставки контента) в сторону самой информации и ее обработки, а основные отраслевые направления информатизации (ИКТ в образовании, ИКТ в здравоохранении, ИКТ в культуре и т. д.) объединяются в подпрограмму повышения качества жизни граждан и условий развития бизнеса (от средств — к результату). Предусматривается трансформирование электронного правительства в электронное государство.

Новая Стратегия развития информационного общества в РФ⁴⁴ определяет цели, задачи и меры государственной политики РФ на период до 2030 г. в сфере применения информационных и коммуникационных технологий, направленные на развитие информационного общества, формирование национальной цифровой экономики, обеспечение национальных интересов и реализацию стратегических национальных приоритетов.

На основе результатов анализа указанных документов и ряда исследований⁴⁵, можно выделить следующие основные признаки информационного общества:

1. Формирование информационного и технологического рынка наряду с традиционными реальными рынками (например, рынком труда, сырья), где продукция информационной индустрии — столь же необходимая и неотъемлемая часть жизни данного общества, как и продукция материального производства. Развитие технологий сбора и анализа данных, обмена ими, управления производственными процессами осуществляется на основе внедрения когнитивных технологий, их конвергенции с нано- и биотехнологиями.

2. Информационные и коммуникационные технологии оказывают существенное влияние на развитие традиционных отраслей экономики. Переориентация экономик наиболее развитых в информационном отношении стран на максимальное задействование непроизводственного сектора с использованием информации и информационных технологий. Значительное увеличение объема данных, источниками и средствами распространения которых являются промышленные и социальные объекты, различные электронные устройства, приводит к формированию новых технологий. Повсеместное применение таких технологий способствует развитию нового этапа экономики — цифровой экономики и образованию ее экосистемы.

Под цифровой экономикой понимается: «рынки на основе цифровых технологий, которые облегчают торговлю товарами и услугами с помощью электронной коммерции в Интернет»/ОЭСР/⁴⁶; «система экономических, социальных и культурных отношений, основанных на использовании цифровых информационно-коммуникационных технологий»/Всемирный банк/⁴⁷, «часть экономики, в которой процессы производства, распределения, обмена и потребления прошли цифровые преобразования с использованием информационно-коммуникационных технологий»⁴⁸.

Исходя из экономического содержания этого термина, под цифровой экономикой предлагается понимать производство и оборот товаров, работ/услуг и финансов с преимущественным использованием цифровых технологий с высокой добавленной стоимостью от коммерциализации интеллектуальной собственности⁴⁹.

При переходе к цифровой экономике происходят принципиальные изменения в структуре всех общественных отношений, их объектно-субъектного состава и условий реализации⁵⁰:

Индустрия 1.0
Индустрия 2.0
Индустрия 3.0
Индустрия 4.0
Индустрия 5.0

Механи-
зация — замена физи-
ческой силы на энергию пара (1784 г.)
Элек-
трифи-
кация — переход к конвей-
ерному произ-
водству (1870 г.)
Автома-
тизация — исполь-
зование робототи-
зированных станков и систем с ЧПУ (1969 г.)
«Умное произ-
водство» (н.в.)
«Искус-
ственный интеллект» (будущее)

В соответствии со Стратегией сотрудничества государств — участников СНГ в построении и развитии информационного общества на период до 2025 г. и Планом действий по ее реализации развитие «цифровой экономики» заявлено одним из приоритетов и ожидаемых результатов, в том числе: электронная наука, электронное обучение, электронная культура, электронная занятость, электронное здравоохранение, электронная торговля, электронное сельское хозяйство, электронная охрана окружающей среды, электронный регион, электронный нотариат, электронная биржа, электронная логистика⁵¹.

Реализация национального проекта «Национальная программа “Цифровая экономика Российской Федерации”» осуществляется через федеральные проекты по следующим направлениям⁵²:

— нормативное регулирование цифровой среды (создание постоянно действующего механизма управления изменениями и компетенциями в области регулирования цифровой экономики; снятие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики; формирование комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики; принятие мер, направленных на стимулирование экономической деятельности, связанной с использованием современных технологий, сбором и использованием данных; формирование политики и гармонизация подходов к нормативному правовому регулированию по развитию цифровой экономики в ЕАЭС; создание методической основы для развития компетенций в области регулирования цифровой экономики);

— информационная инфраструктура (развитие сетей связи, которые обеспечивают потребности экономики по сбору и передаче данных государства, бизнеса и граждан с учетом технических требований, предъявляемых цифровыми технологиями; развитие системы российских центров обработки данных, которая обеспечивает предоставление государству, бизнесу и гражданам доступных, устойчивых, безопасных и экономически эффективных услуг по хранению и обработке данных и позволяет в том числе экспортировать услуги по хранению и обработке данных; внедрение цифровых платформ работы с данными для обеспечения потребностей власти, бизнеса и граждан; создание эффективной системы сбора, обработки, хранения и предоставления потребителям пространственных данных, обеспечивающей потребности государства, бизнеса и граждан в актуальной и достоверной информации о пространственных объектах);

— кадры для цифровой экономики (создание ключевых условий для подготовки кадров цифровой экономики; совершенствование системы образования, которая должна обеспечивать цифровую экономику компетентными кадрами; рынок труда, который должен опираться на требования цифровой экономики; создание системы мотивации по освоению необходимых компетенций и участию кадров в развитии цифровой экономики России);

— информационная безопасность (обеспечение единства, устойчивости и безопасности информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Российской Федерации на всех уровнях информационного пространства; обеспечение организационной и правовой защиты личности, бизнеса и государственных интересов при взаимодействии в условиях цифровой экономики; создание условий для лидирующих позиций России в области экспорта услуг и технологий информационной безопасности, а также учет национальных интересов в международных документах по вопросам информационной безопасности);

— цифровые технологии (большие данные; нейротехнологии и искусственный интеллект; системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика; технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей);

— цифровое государственное управление.

Главным способом обеспечения эффективности цифровой экономики становится внедрение технологии обработки данных, что позволит уменьшить затраты при производстве товаров и оказании услуг.

3. Широкое распространение надежных и относительно недорогих персональных компьютеров, дополнительного программно-аппаратного обеспечения к ним, наличие мощной, разветвленной, высоконадежной и широко доступной сети связи, позволяющей передавать большой диапазон сообщений различных типов в реальном времени при доступности мобильных устройств (в среднем на одного россиянина приходится два абонентских номера мобильной связи) и беспроводных технологий.

4. Многократное увеличение информационных ресурсов, доступных для общественного и личного использования, и предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, что позволяет перейти от «электронного правительства» к «электронному государству».

Новые информационные технологии позволяют:

— расширить права граждан путем предоставления моментального доступа к разнообразной информации, чтобы каждый член общества имел возможность своевременно получать с помощью трансграничных информационных сетей полную и достоверную открытую информацию любого вида и назначения из любого государства, находясь при этом практически в любой точке географического пространства;

— воспользоваться коммуникационными возможностями, обеспечивающими быстрый и относительно конфиденциальный способ обмена информацией;

— обеспечить оперативную коммуникацию между членами общества, а также с государственными и общественными структурами независимо от их местонахождения на планете, расширить возможности людей участвовать политической жизни, в частности в процессе принятия политических решений;

— не только потреблять, но и активно производить информацию;

— расширить возможности традиционных средств массовой информации по созданию и распространению информации через информационные телекоммуникационные и компьютерные сети, при этом последние сами нередко выступают в роли средств массовой информации, уже не только и не столько отражая реальность, сколько создавая сначала виртуальную реальность, а затем через нее изменяя действительность;

— создавать новые формы деятельности с использованием информационных сетей: работа, творчество, воспитание и образование, медицина и т. д.

5. Наличие высокой правовой культуры в обществе и построение правового государства.

6. Перевод информационных ресурсов в реальные ресурсы государства и увеличение зависимости функционирования социально-экономических и государственных институтов от устойчивости информационной инфраструктуры. Информационные и коммуникационные технологии стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, сферах государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Функционирование многочисленных ситуационных центров в органах государственной власти, систем управления АЭС, стратегическими ядерными силами и другими видами оружия, системы ГАС «Выборы», автоматизированные системы продажи железнодорожных и авиабилетов и т. п. все это свидетельствует о растущей зависимости общества и государства от новых информационных технологий.

7. Формирование единого мирового информационного пространства и углубляющаяся взаимозависимость при необходимости сохранения единого информационного пространства страны.

8. Повышение требований к обеспечению информационной безопасности. Создание эффективной правовой базы для реализации и защиты интересов личности, общества и государства в информационной сфере при обеспечении их баланса.

Все перечисленные признаки характеризуют уровень развития информационной среды общества и степень эффективности использования информационных, компьютерных и телекоммуникационных технологий.

Таким образом, информационное общество, как наиболее организованная социальная система, предполагает не только более высокий уровень оборота информации, но и более высокую степень регулирования этих отношений, в том числе необходимых ограничений в этой сфере, что возможно, прежде всего, на правовой основе.

1.4. Информация и государство. Единое информационное пространство и электронное государство

На протяжении всего ХХ в. делались прогнозы, что технический и технологический прогресс самым радикальным образом трансформирует политическую картину мира и изменит роль государства. Еще в 1910 г. Н. Энджелл заявил, что война становится невозможной в силу экономической взаимозависимости⁵³, однако Первая мировая война опровергла эту идею. Модернисты 1960–70-х гг. говорили, что телекоммуникации и реактивный двигатель превратят мир в «глобальную деревню», и верили, что классические государства уступят место транснациональным корпорациям, социальным движениям и международным организациям. Такие апологеты информационной революции, как П. Друкер⁵⁴, Э. Тоффлер⁵⁵ и Э. Дайсон⁵⁶ утверждали, что она приведет к краху систему иерархических бюрократических отношений или к «информационной изоляции» правительства и создаст новый «электронный феодализм». Однако государства все еще не утратили свою роль в общественной и международной жизни и, более того, эта роль в новом столетии возрастает.

Создание глобальных информационных сетей и необычайно широкое распространение информационных коммуникаций привело к появлению новых факторов, позволяющих говорить о качественном изменении не только в технической и технологической сферах, но и в системе проявления признаков государства, к которым можно отнести:

— прозрачность географических и геополитических границ государств при международном информационном обмене;

— глобализация информационных потоков и формирование малоуправляемых и малоконтролируемых государством способов и средств информационного обмена;

— расширение возможностей непосредственного контакта между социальными и политическими группами, в том числе и по негосударственным каналам, обусловленных общей доступностью компьютеров, программного обеспечения, мобильных средств связи и простотой работы пользователя с ними;

— относительное снижение роли силового маневрирования и военной силы в целом в осуществлении международных отношений, по крайней мере в ее классическом понимании;

— «столкновение» национальных информационных законодательств стран и необходимость их гармонизации и унификации.

В традиционно сложившейся в теории государства классификации государственных функций можно выделить новую информационную функцию государства, которая по разнообразным критериям и основаниям характеризуется как основная функция государства, реализуемая во внешней и внутренней политике всеми органами государственной власти в интересах информационного обеспечения деятельности как самого государства в целом, так и информационного обеспечения граждан и общества.

Наряду с этим, в эпоху всеобщей информатизации и построения информационного общества единая информационная среда (пространство) становится одним из важнейших государствообразующих признаков и обязательным условием и характеристикой самого информационного общества.

Понятие, признаки, структура единого информационного пространства. Как уже отмечалось, единое информационное пространство, с одной стороны, является важным обязательным признаком и предпосылкой успешного формирования информационного общества, необходимым условием вхождения в мировое информационное сообщество; с другой стороны, выступает главным условием сохранения информационного суверенитета страны и укрепления государственности.

К основным признакам единого информационного пространства страны можно отнести:

— действие единых принципов и общих правил для всех субъектов информационного взаимодействия при разумном сочетании государственного регулирования и саморегулирующихся начал в формировании и развитии единого информационного пространства⁵⁷;

— обеспечение безопасного информационного взаимодействия государства, организаций и граждан;

— максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства;

— равнодоступность субъектов информационного взаимодействия к открытым информационным ресурсам и их правовое равенство;

— сохранение баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.

Основными объектами единого информационного пространства являются:

— информационные ресурсы — массивы документов, базы и банки данных, все виды архивов, библиотеки, музейные фонды и др., содержащие сведения, зафиксированные на соответствующих материальных носителях информации;

— информационная инфраструктура — совокупность информационных систем и информационных технологий⁵⁸.

С учетом изложенного можно дать следующее определение: единое информационное пространство страны — это совокупность информационных ресурсов и информационной инфраструктуры, позволяющих на основе единых принципов и по общим правилам обеспечивать безопасное информационное взаимодействие государства, организаций и граждан при их равнодоступности к открытым информационным ресурсам, а также максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства при сохранении баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечения национального информационного суверенитета.

Формирование и развитие единого информационного пространства имеет следующие цели:

— обеспечение конституционного права граждан на информацию;

— создание и поддержание информационного потенциала на уровне, необходимом для устойчивого и безопасного развития общества;

— обеспечение оперативного доступа к имеющимся информационным ресурсам и их включение в единое информационное пространство, при этом они должны быть на законном основании доступны органам управления государственной власти, хозяйствующим субъектам и гражданам;

— преодоление информационного монополизма управленческих и коммерческих структур на открытые информационные ресурсы — переход от презумпции закрытости информации к презумпции открытости информации, так как именно информационный монополизм является основной питательной средой бюрократизма, волюнтаризма и коррупции;

— повышение согласованности решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;

— возможность контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— повышение уровня правосознания, деловой и общественной активности граждан путем предоставления им свободного доступа к правовым и нормативным документам, определяющим их права, обязанности и возможности, равной возможности пользоваться открытой научно-технической, социально-экономической, общественно-политической информацией, а также информационными фондами сфер образования, культуры и т. д.;

— построение информационного общества в стране и его вхождение в глобальное информационное общество.

Основу единого информационного пространства (ЕИП) составляет единое информационное пространство органов государственной власти. Основу ЕИП органов государственной власти составляют информационно-телекоммуникационные системы и государственные информационные ресурсы, способные обеспечить информационную поддержку принятия решений как в сфере управления экономикой, так и в области безопасности личности, общества, государства: информационно-телекоммуникационная система специального назначения (ИТКС), информационно-коммуникационная система (ИКС), информационно-телекоммуникационная система Министерства по чрезвычайным ситуациям, единая телекоммуникационная система Минобороны.

Примером ЕИП органа государственной власти может служить ЕИП федеральных судов и мировых судей как «совокупность обеспечивающих информационное взаимодействие Верховного Суда РФ, федеральных судов, мировых судей, органов судейского сообщества и системы Судебного департамента баз данных и банков данных, технологий их ведения и использования, информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей, функционирующих на основе единых принципов и общих правил»⁵⁹.

Если в качестве основы такого построения брать информационные системы (в узком смысле этого слова), то возможна такая ось: мировое ЕИП (Интернет) — ЕИП СНГ (автоматизированная система информационного обмена между государствами — участниками СНГ (АСИО СНГ) — ЕИП ЕАЭС (АИИС ЕАЭС) — ЕИП России (ИТКС, ИКС, ГИС) — региональное ЕИП (АИС региона) — муниципальное ЕИП (АИС города, района).

Здесь наряду с едиными протоколами и сопоставимым оборудованием нужны единые правовые принципы и правила функционирования и взаимодействия с учетом приоритетов по видам государственных информационных ресурсов, к которым гарантируется доступ всем гражданам, и организаций — депозитариев информационных ресурсов в регионах и в органах местного самоуправления.

В качестве примера реализации этой модели ЕИП можно рассматривать трансграничное пространство доверия в ЕАЭС.

Под трансграничным пространством доверия⁶⁰ понимается совокупность правовых, организационных и технических условий, согласованных государствами-членами с целью обеспечения доверия при межгосударственном обмене данными, и имеющих юридическую силу электронных документов между субъектами электронного взаимодействия при реализации общих процессов в рамках Союза с использованием интегрированной системы, обеспечивающей интеграцию территориально распределенных государственных информационных ресурсов и информационных систем уполномоченных органов государств-членов, а также информационных ресурсов и информационных систем ЕЭК.

В Стратегии развития трансграничного пространства доверия⁶¹, принятой в соответствии с п. 13 Протокола об информационно-коммуникационных технологиях и информационном взаимодействии в рамках Евразийского экономического союза (приложение № 3 к Договору о ЕАЭС), определены основные цели, задачи и принципы развития трансграничного пространства доверия для использования сервисов и имеющих юридическую силу электронных документов при межгосударственном информационном взаимодействии государств — членов ЕАЭС, а также приоритеты развития институционального, правового, организационного и технического обеспечения трансграничного пространства доверия.

Создание и развитие трансграничного пространства доверия в ЕАЭС осуществляется в 3 этапа:

2017–2018 гг. — обеспечение возможности для всех органов государственной власти государств-членов использовать преимущественно электронные документы, подписанные электронными цифровыми подписями (электронными подписями);

2019–2020 гг. — обеспечение возможности электронного взаимодействия физических и юридических лиц между собой, а также с органами государственной власти государств-членов при нахождении физических и юридических лиц на территориях своих государств;

2021–2024 гг. — формирование межгосударственного института электронного нотариата на основе службы доверенной третьей стороны и других межгосударственных сервисов электронных услуг, в том числе в области трудовой миграции, которые вовлекут в процесс электронного взаимодействия в рамках трансграничного пространства доверия физических лиц.

Электронное правительство и электронное государство

Развитие ИКТ и рост их влияния на процессы государственного управления тесно связаны с процессами демократизации, реализацией основных информационных прав граждан и развитием информационного гражданского общества.

Модернизация государственного управления посредством реформ, проводимых странами мира в рамках концепции «качественного управления» (good governance), осуществляется на принципах эффективности, транспарентности (открытости) публично-политического процесса и гражданского участия в политике⁶².

В Европейском союзе гражданское участие закреплено в минимальном стандарте консультаций и публичном доступе к документам ЕС, направленным на укрепление транспарентности публично-политического процесса⁶³. В США модернизация государственного управления в направлении повышения его эффективности и конкурентоспособности была реализована в Меморандуме о транспарентности и открытом правительстве (Memorandum on Transparency and Open Government), который закреплял принципы транспарентности, гражданского участия (коллективной экспертизы) правительственной деятельности, коллегиальности публично-политического процесса (включения неправительственных организаций, бизнес-сообщества и гражданского общества)⁶⁴.

Всемирно распространенной формой гражданского управления в современном мире стало «Открытое правительство»: свыше 60 государств входят в состав глобальной сети правительств, названной Партнерство открытых правительств (Open Government Partnership [OGP]), созданное в 2011 г.

С ростом процессов автоматизации государственного управления (в частности, систем управления налогами, бюджетной отчетности, идентификации граждан), растет число государственных онлайн-сервисов. Правительственные онлайн-сервисы в настоящее время доступны на порталах 101 стран мира, в 141 стране предоставление государственных услуг защищено специальными сертификатами безопасности. Данные процессы в государственном управлении объединены общим термином E-Government⁶⁵.

Поскольку термин «goverment» имеет в английском языке несколько значений (правительство, государство, правление), в том числе в решениях Европейского Суда по правам человека, термин «government» используется для обозначения государства в целом, то, по-видимому, следует признать некорректным использование зарубежного опыта только применительно к деятельности правительства. Термин «E-government» справедливо применять в понимании «электронное государство». Учитывая существенный рост использования информационных технологий во всех ветвях государственной власти, включая законодательную и судебную, по-видимому, правильнее говорить и исследовать проблемы не электронного правительства, а электронного государства.

В современной правовой науке в начале этого столетия были заложены несколько подходов к пониманию термина «электронное государство»: взаимодействия государства и общества с использованием новейших информационных технологий⁶⁶; система государственных органов, обеспечивающих реализацию государственной политики в области информатизации⁶⁷; организация государственной власти, основанная на использовании информационно-коммуникационных технологий⁶⁸; организация взаимодействия органов государственной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий⁶⁹.

Под электронным государством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий электронный документооборот, качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами услуг и информации о результатах деятельности органов публичной власти, а также эффективный контроль результативности такой деятельности.

К основным характеристикам электронного государства можно отнести:

— доступ к информации о деятельности органов публичной власти в электронной форме;

— предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме и осуществление электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями (с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг);

— обеспечение единого информационного пространства и суверенитета государства;

— обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства.

Реализация концепции электронного государства в РФ стала осуществляться на системной основе в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия», где эта задача в самостоятельный проект не была выделена, но значительная часть мероприятий прямо или косвенно укладывается в современную логику «электронизации» системы государственного управления⁷⁰. Программа включала три основных этапа⁷¹.

На первом этапе к концу 2002 г. была проведена работа по подготовке к дальнейшей реализации программных мероприятий (анализ международного опыта и имеющихся условий и предпосылок для его реализации, подготовлены предложения по совершенствованию законодательства в области применения информационных технологий в социально-экономической сфере, разработана концепция правительственного портала, макеты экономического портала, системы государственных закупок, системы мониторинга предприятий государственного сектора).

На втором этапе до 2005 г. был создан базис для внедрения интерактивных on-line сервисов для оказания услуг гражданам, бизнесу и собственно государству в лице различных министерств и ведомств (разработка и внедрение административных электронных регламентов, создание правительственных порталов, организация системы электронных государственных закупок, создание объединенных государственных информационных ресурсов, в том числе объединенного информационного ресурса органов независимого государственного финансового контроля).

К середине третьего этапа (2005–2010 гг.) было осуществлено формирование единой телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и местного самоуправления.

Правовая основа реформы открытости государственного управления на принципах электронного государства в России была заложена в 2008–2012 гг. с принятием законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности судов, государственных органов и органов местного самоуправления и об организации предоставления государственных и муниципальных услуг⁷², где были закреплены принципы открытости государственного управления (открытость, доступность, достоверность информации о деятельности органов власти и своевременность ее предоставления) и возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

В рамках дальнейшего совершенствования системы государственного управления были определены⁷³:

— повышение информационной открытости саморегулируемых организаций, в том числе требование определить состав информации, подлежащей обязательному опубликованию, и установить ответственность за неисполнение предусмотренных требований;

— обеспечение доступа в Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти;

— концепция «общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в Интернет.

Таким образом, в эпоху всеобщей информатизации единое информационное пространство, с одной стороны, является важным обязательным признаком и предпосылкой успешного формирования информационного общества, необходимым условием вхождения в мировое информационное сообщество; а с другой стороны, выступает одним из важнейших государствообразующих признаков и главным условием сохранения информационного суверенитета страны и укрепления государственности. Учитывая существенный рост использования информационных технологий во всех ветвях государственной власти, включая законодательную и судебную, электронное государство является новой формо й организации взаимодействия органов публичной власти, общества и граждан.

Контрольные вопросы по теме

Каково соотношение информации и материи?

Назовите виды информации и способы их взаимодействия в основных системах материи.

В чем отличие семантической теории информации от классической теории информации?

Назовите понятие и основные признаки информации.

Какие информационные революции вы знаете и в чем особенности последней?

Назовите основные признаки информационного общества.

Каковы основные модели построения информационного общества и в чем их отличия?

Назовите понятие и основные признаки единого информационного пространства.

В чем суть концепции электронного государства?

Рекомендованная литература

Городнова А. А. Развитие информационного общества: учебник и практикум для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2019. 243 с. // ЭБС Юрайт.

Кастельс М. Информационная эпоха. Экономика, общество и культура / пер. с англ.; под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

Сидорова А. А. Электронное правительство. учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт, 2018. 165 с. Бакалавр и магистр. Академический курс // ЭБС Юрайт.

Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.

Швецов А. Н. Информационное общество. Теория и практика становления в мире и в России: монография. М.: Красанд, 2015. 280 с.

Глава 2. ПРЕДМЕТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ

2.1. Понятие и структура информационной сферы. Объективные законы ее развития

Под сферой понимают значимую часть социального бытия, среди которых обычно выделяют экономическую, политическую, социальную и духовную сферы жизни общества. С повышением роли информации и развитием информатизации на современном этапе истории в качестве самостоятельной принято выделять и информационную сферу.

Информационная сфера — это среда оборота информации (производство — распространение — потребление), при котором субъекты реализуют свои потребности и возможности по отношению к информации и информационной инфраструктуре, где происходит ее оборот.

Структуру информационной сферы как предмета права составляет классическая «триада»: объекты, субъекты и отношения, которые возникают у субъектов по поводу объектов информационной сферы, а также наука информационного права (изучающая закономерности развития этих отношений и их отражение в правотворчестве, правоприменении и развитии правосознания) и информационная культура.

Основными объектами информационной сферы являются информация и информационная инфраструктура.

К информации относятся также информационные ресурсы — массивы документов, базы и банки данных, все виды архивов, библиотеки, музейные фонды и др., содержащие данные, сведения, зафиксированные на соответствующих материальных носителях.

Информационная инфраструктура включает в себя совокупность информационных систем и информационных технологий:

а) организационные структуры, обеспечивающие функционирование и развитие информационной сферы, в частности, сбор, обработку, хранение, распространение, поиск и передачу информации.

б) информационно-телекоммуникационные структуры — территориально распределенные государственные и корпоративные компьютерные сети, телекоммуникационные сети и системы специального назначения и общего пользования, сети и каналы передачи данных, средства коммутации и управления информационными потоками;

в) системы средств массовой информации;

г) информационные, компьютерные и телекоммуникационные технологии.

К основным субъектам информационной сферы относятся человек, общество и государство.

К основным видам отношений этих субъектов:

а) по поводу информации можно отнести: производство — распространение — потребление информации, составляющих ее оборот;

б) по поводу информационных технологий и информационных систем: их создание и эксплуатация.

Информационная сфера как предмет права показана на рис. 1. Более подробная характеристика правового статуса субъектов информационной сферы и правового режима охраны, использования и защиты объектов и прав на них приведены в других параграфах настоящей главы и в отдельных главах учебника.

Рис. 1. Информационная сфера как предмет права. ИБОД — информация без ограничения доступа; ИОД — информация с ограничением доступа; ОИС — объекты интеллектуальной собственности; ВрИ — вредная информация; ОДИ — общедоступная информация

Структуру общественных отношений и производных от них правоотношений следует определять исходя из стандартного цикла обращения информации, который можно представить в виде простейшей формулы: производство — распространение — потребление — производство, и основных правомочий субъектов в информационной сфере, установленных, прежде всего, в Конституции РФ: свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию, а также иметь право на неприкосновенность частной жизни, на тайну и защиту от вредной информации.

При этом необходимо учитывать три основных случая перехода общественных отношений в правоотношения: 1) по воле субъекта, 2) помимо воли и желания субъекта, 3) регулируемые моралью, обычаями, обыкновениями, этическими нормами, где право лишь гарантирует свободу поведения.

Для эффективного регулирования общественных отношений нормами права следует учитывать также объективные законы, действующие как в целом в информационной сфере, так и в отдельных ее областях, которые можно выделить, опираясь на общие законы развития природы, общества, мышления применительно к информационной сфере.

Объективные законы развития информационной сферы.

К общим объективным законам для информационной сферы можно отнести:

— закон организации и ограничения информации в социальных системах: чем выше уровень организованности системы (где информация выступает одновременно и средством организации системы и качественной характеристикой степени ее организованности), тем выше должен быть уровень регуляции и ограничений. В условиях многократно возрастающего объема потребляемой информации, формирования информационного общества ответственность за социальное регулирование этих процессов лежит, прежде всего, на государстве;

— закон информационного опережения: решение проблем информационного взаимодействия должно опережать по времени каждый очередной шаг в других сферах социальной деятельности, что дает возможность эффективнее координировать реформы, создавать благоприятные условия для функционирования рынков товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, обеспечивать равное право на приобретение в собственность имущества, владение, пользование и распоряжение им, проводить согласованную политику в различных сферах. Единое информационное пространство должно предшествовать созданию единого экономического и правового пространства, равно как информационное обеспечение должно опережать каждый очередной шаг в принятии решения в разных социальных сферах. И наоборот — нерешение проблем информационного взаимодействия или запаздывание здесь обязательно приведет к серьезному отставанию и в других сферах социальной деятельности;

— закон информационного взаимодействия (аддитивности — от лат. addere — добавлять) при организации деятельности сложных систем, который открыл еще в начале ХХ в. А. А. Богданов в своей «Тектологии»⁷⁴: суммарный потенциал системы определяется характером взаимодействия ее подсистем. Так, если подсистемы индифферентны (равнодушны) друг к другу, то суммарный потенциал системы эквивалентен потенциалу одной из подсистем. Если же подсистемы находятся в состоянии противодействия/ войны между собой, то потенциал системы меньше потенциала самой слабой из подсистем. Если же взаимодействие всех подсистем носит целенаправленный характер, то потенциал системы намного больше суммы потенциалов всех подсистем, когда целое больше суммы его частей.

Кроме того, необходимо учитывать объективные законы, которые действуют в отдельных областях информационной сферы, связанные с оборотом информации.

В области производства информации действует объективный закон неполного использования информации, в том числе при принятии решений в управленческой деятельности, что определяется как парадоксом избыточности информации, так и неспособностью (недобросовестностью) субъектов к ее полному использованию. В законодательстве в этой области выделяют производство, создание, преобразование информации. Правовое регулирование присутствует здесь в виде регулятивных норм, способствующих созданию организационных и экономических предпосылок развития и совершенствования информационного производства; в виде гарантий свободы творчества, поведения, образования и т. п.; в виде охраны объектов интеллектуальной собственности и защиты прав на них, а также в виде запретов на производство вредной информации.

В области распространения информации действует объективный закон искажения информации по мере ее движения, что связано с различной способностью и готовностью субъектов к ее восприятию. По способу распространения можно выделить непосредственное и опосредованное распространение.

При непосредственном распространении создатель информационного продукта воздействует на потребителя непосредственно (собственно общение, передача информации в воспитательно-образовательной среде, лекции, конференции, семинары, митинги, театрализованные представления и другие культмассовые мероприятия). Правовое регулирование предусматривает здесь установление запретов на распространение конфиденциальной и вредной информации, включая недостоверные сведения и клевету, и ответственности за это, а также правовую охрану объектов интеллектуальной собственности и защиты прав на них.

При опосредованном распространении между создателем информации и потребителем стоит посредник — средство фиксации и передачи информации, наличие которой предопределяет массовость таких информационных отношений. По мере исторического развития средств и технологий распространения информации росли массовость информационного обмена и значимость информации в обществе, что предопределило высокую степень правового регулирования в этой сфере, в том числе охрану и защиту прав на целостность и конфиденциальность распространяемой информации, прав на объекты интеллектуальной собственности, на информационные системы, на защиту от распространения вредной информации.

В области информационного потребления действует объективный закон принудительного отчуждения и обобществления информации, что связано как с нежеланием субъектов добровольно отдавать свою информацию, так и необходимостью обобществления информации в интересах реализации информационных прав граждан, построения информационного общества, сохранения и развития единого информационного пространства страны. В законодательстве в этой области выделяют потребление, поиск, сбор, получение, накопление, хранение информации. Правовое регулирование должно предусматривать здесь охрану и защиту прав на доступ к информации, на неприкосновенность частной жизни, на тайну и объекты интеллектуальной собственности, прав на защиту от воздействия вредной информации, прав на информационные системы, а также охрану и защиту интересов государства по сохранению единого информационного пространства страны.

2.2. Информация и информационные ресурсы как объекты права

В современных условиях информация становится стратегическим ресурсом, от эффективного использования которого зависят перспективы развития экономики, культуры, социальной сферы, формирование информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан.

Информация как феномен социальной среды относится к области естественного права. Пользование информацией и средствами ее оборота первоначально складывалось произвольно и лишь постепенно стало обычаем, предметом обычного права, привычек, традиций общения членов общества и соответствующих институтов власти, предметом правовых отношений, регулируемых позитивным правом. Их специфика объясняется рядом свойств, присущих информации.

Отметим наиболее важные свойства информации.

Материальность. Это свойство связано с тем, что информация отражает все многообразие материального мира, фиксирует его в определенных формах знания, доступных для применения в реальной жизни.

Системность. Это свойство означает, что информация сохраняет свое качество и значимость, если она несет определенные сведения и эти сведения способны обращаться в пространстве и времени, не теряя своего содержания; если информация способна к агрегированию, делению, обособлению при сохранении своих качеств и свойств.

Идеальность. Это свойство связано с тем, что любая информация, создаваемая или «снимаемая» с определенного события, факта и т. п., обязательно проходит осознанную обработку, оформление и представление. Материальность информации сочетается с интеллектуальной сознательной деятельностью человека.

Виртуальность. Это свойство информации приобретать такую форму, которая не всегда поддается непосредственному восприятию, но из которой она может быть возвращена (преобразована) в удобную для восприятия форму пользователем, например информация в процессе обращения в системе коммуникации, в сети, представленная в форме диска и т. п. Мысль человека — также виртуальная форма информации до тех пор, пока она не облечена в документ или иную форму материального представления.

Неисчерпаемость. Этот признак характеризует возможность неограниченного использования информации неограниченным количеством пользователей одновременно и в разных местах. Это свойство информации обусловлено, прежде всего, современными технологиями распространения и передачи информации. В этом основное отличие информации от вещи. Переданная пользователю информация остается у первоисточника — ее автора или собственника. Информацию нельзя истребовать, подобно вещи, из незаконного владения. Однако неисчерпаемость информации не означает, что нельзя защитить законные права обладателя конкретных информационных объектов. Сведения, распространенные для всеобщего пользования, нельзя уничтожить или ограничить их распространение. Но незаконно приобретенный материальный носитель с информацией может быть изъят из владения правонарушителя, а его использование может быть запрещено на законном основании (например, контрафактные издания).

Обособляемость означает, что определенный набор сведений является самостоятельным информационным объектом, который может быть введен в оборот. Это порождает юридическое свойство определенных информационных объектов быть включенными в отношения распространения, обмена, продажи и купли, стать предметом услуг и других операций имущественного и неимущественного характера. Информацию можно классифицировать по разным критериям и признакам.

Уязвимость, разрушаемость информации под влиянием противоправных действий (подделки, уничтожения, искажения и т. п.) вызывает такие юридически значимые действия как обеспечение охраны и защиты прав правообладателей на информацию, обеспечение информационной безопасности человека, общества, государства и его отдельных структур.

Информация, как выделенная по определенным признакам часть инфосферы, является предметом правовых отношений в самых разных областях жизни общества, государства, человека. Право регулирует отношения относительно конкретных объектов информации в самых разнообразных формах ее представления: световой, волновой, звуковой (в том числе, в форме устной речи, аудиоинформации), письменной, фотоинформации и других формах отображения образов, сведений.

Однако даже в середине 1980-х гг. специалисты отмечали, что информация как предмет правовых отношений или самостоятельный объект права не имеет единого определения. Только в конце 1994 г. ГК РФ легализовал категорию «информация» в качестве одного из объектов гражданских прав (ст. 128 ГК РФ)⁷⁵.

Под информацией понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления⁷⁶.

Информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

Современный уровень правового регулирования отношений по поводу информации во многом зависит от степени учета законодателем перечисленных признаков информации. Существует множество критериев классификации информации. Остановимся лишь на некоторых из них. Информация может подразделяться:

а) по степени организованности (упорядоченности) — документированная и иная информация; информационные ресурсы и свободная информация, не находящаяся в информационных системах; систематизированная (каталоги, энциклопедии, рубрикаторы и т. п.) и несистематизированная информация;

б) по виду носителя (форме закрепления) — на бумажном носителе, видео- и звуковая, электронная или компьютерная информация. По форме представления информация может быть устная, энергетическая (биологическая) при энергоинформационном обмене;

в) по функциональному назначению (по сфере применения и производства) — научная, управленческая, экономическая, массовая информация, распространяемая через СМИ, системы телерадиовещания; профессиональная (по интересам) информация;

г) по степени доступа — информация общедоступная, в том числе информация, не подлежащая ограничению по доступу к ней; информация ограниченного доступа (более 40 видов тайн); вредная информация — информация, оборот которой запрещен/ограничен в силу вреда и опасности для человека, общества и государства.

Ученые и практики выделяют более двадцати видов открытой информации по ее отраслевой принадлежности и востребованности в обществе (научная, техническая, правовая, медицинская, биржевая, финансовая, коммерческая, социальная и др.).

д) по условиям предоставления или распространения — информация свободного распространения; информация, подлежащая предоставлению или распространению; информация, предоставляемая по соглашению; информация ограниченного распространения.

Информационные ресурсы. Субъекты, создающие новую информацию и применяющие уже созданную информацию в своей деятельности, нуждаются в получении информации, создаваемой или собираемой другими субъектами. Так возникает процесс обмена информацией, формируются ее потоки во всех сферах общественной, государственной и частной жизни людей. Возникает потребность в формировании специализированных массивов информации, которая нужна неопределенному контингенту пользователей, а также такой, которая профилирована на определенные сферы общественной жизни. Так происходит формирование определенных информационных ресурсов.

Первыми такими ресурсами, очевидно, были географические справочники, библиотеки, архивы, картографическая информация, библиографическая информация. Формировалась статистическая информация о населении, производительных силах, товарах, рынках. В итоге образован современный состав ресурсов информационной сферы в национальных и глобальных масштабах. Информационная сфера структурируется по системе баз и банков данных создаваемой и потребляемой, имеющей спрос информации, в том числе находящихся в информационных системах. В условиях информатизации различные источники информации, депозитарии информационных ресурсов, переводятся в электронную форму, создаются электронные информационные системы как накопители специализированной информации, развиваются процессы оцифровывания⁷⁷.

Обособляемость, т. е. выделение из общего объема информации части, которая отвечает интересам и потребностям определенного субъекта, позволяет формировать такие массивы информации, которые составляют ресурс данного субъекта.

В условиях современной информатизации большое значение для построения информационного общества и электронного государства имеют государственные информационные ресурсы.

На данном этапе развития к приоритетным государственным информационным ресурсам следует отнести:

А) по сферам создания и использования:

— правовая информация, связанная с построением правового государства;

— информация о деятельности органов публичной власти, в том числе о бюджетных расходах, обеспечивающая возможность общественного и государственного контроля их деятельности;

— информация о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, санитарно-эпидемиологическая и др., необходимая для безопасного существования граждан, населения в целом, а также производственных объектов;

— открытая информация о предприятиях и организациях, поставляемая ими в соответствии с законодательством в государственные органы;

— информация, составляющая научный потенциал и культурное наследие общества (библиотечная, музейная, архивная и пр.);

— государственный информационный регистр, содержащий сведения об организациях — держателях государственных, негосударственных и смешанных информационных ресурсов.

Б) по периоду (времени) управления:

— информационный ресурс для оперативного управления в мирное время (экономико-статистические банки данных государственной статистики, специализированные базы данных для чрезвычайных ситуаций, а также информационные ресурсы министерств и ведомств);

— информационный ресурс проблемно-ориентированной информации (в настоящее время только формируется);

— информационный ресурс особого периода:

— государственная база экономической информации мобилизационного назначения — задания мобилизационного плана страны на расчетный период, паспортные данные об объектах народного хозяйства, городах и регионах, банк экономико-географической информации (может эффективно использоваться в мирное время в интересах организаций различных форм собственности и граждан);

— ресурс специальной информации, формируемый спецслужбами и правоохранительными органами;

— база военного времени и совокупность баз данных Минобороны.

В) по форме собственности: государственные, межгосударственные, совместные (смешанные);

Г) по условиям предоставления — платные и бесплатные.

С 1997г. по решению Государственной комиссии по информатизации была предусмотрена регулярная подготовка национального доклада «Информационные ресурсы России». В первом Национальном докладе исследовались автоматизированные информационные ресурсы (базы и банки данных). Второй Национальный доклад (1999) был посвящен структуре и особенностям формирования основных видов государственных информационных ресурсов. Национальный доклад (2002) рассматривает вопросы организации использования информационных ресурсов, в том числе государственных. Универсальный характер имеют информационные ресурсы, сосредоточенные в 4 основных государственных информационных системах: библиотечной сети, архивных фондах, системе статистики, системе научно-технической информации (ГСНТИ) и система информации Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ)⁷⁸. Более подробная характеристика некоторых ресурсов и их основных правовых режимов приведена в главе 8 учебника.

Рассмотрим подробнее один из основных специальных государственных информационных ресурсов — правовую информацию.

Правовые информационные ресурсы. Создание ресурсов правовой информации в России имеет свою историю, которая позволяет проследить переход от обычных бумажных систем организации этой информации к автоматизированным системам, основанным на современных информационных технологиях. Можно напомнить значение трудов II отделения Собственной Его императорского величества канцелярии, возглавляемой М. М. Сперанским, в недрах которого было создано Полное собрание законов Российской Империи в 45 томах и Свод законов в 15 томах. Это была система правовой информации, которой пользовались чиновники государственного аппарата. Данное издание рассылалось по всей России, но все же не было массового доступа к этой информации, хотя, по свидетельству М. Ф. Владимирского — Буданова, сообщения о законах оглашались и в церкви.

Издание Свода законов СССР, официального издания Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, было начато в 1981 г. и предполагалось выпустить 12 томов.

В 1991–1996 гг. в России была сформирована Российская автоматизированная система нормативных актов (РАСИНА)⁷⁹. В соответствии с Концепцией правовой информатизации⁸⁰ было предусмотрено создание общенациональной системы правовой информатизации на основе Общероссийского классификатора нормативно-правовых актов, утвержденного впервые в 1997 г., а в последующем — Классификатора правовых актов⁸¹.

Сегодня государственная информационная справочная система научно-технического центра правовой информации «Система» ФСО России (http://www.systema.ru) содержит полную информацию о законодательстве (от Свода законов Российской империи в машиночитаемом виде до еженедельных электронных бюллетеней «Собрание законодательства Российской Федерации»).

Кроме того, в стране сформированы несколько негосударственных информационных ресурсов в справочных системах правовой информации, в том числе «КонсультантПлюс» и «Гарант»; проводится работа по организации библиотечных центров правовой информации (более 4000) и центров коллективного пользования по доступу к правовой информации через отделения связи.

В странах СНГ и ЕАЭС наиболее эффективно функционирует государственная система правовой информации Республики Беларусь (ГСПИ) на основе Национального центра правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ), который является центральным государственным научно-практическим учреждением, осуществляющим сбор, учет, обработку, хранение, систематизацию и актуализацию эталонной правовой информации, ее распространение (предоставление), экспертно-аналитическую деятельность в указанных сферах, а также официальное опубликование правовых актов. С 1 июля 2012 г. в сборнике правовых актов «Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь» подлежат обнародованию (опубликованию) в соответствии с официально опубликованными на Национальном правовом Интернет — портале Республики Беларусь текстами законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь; международные договоры; постановления палат Национального собрания и Совета Министров Республики Беларусь; правовые акты высших органов судебной власти; нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления (кроме технических нормативных правовых актов). Этот НЦПИ имеет филиалы во всех областных центрах Республики и располагает 20 базами данных правовой информации зарубежных стран (на основе двусторонних соглашений).

2.3. Информационные технологии и информационные системы как объекты права

Важнейшей составляющей и институтом процесса информатизации являются информационные технологии.

Информационные технологии — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов⁸².

Несмотря на сложности в установлении правовой характеристики составляющих информационных технологий, для права важны такие предметы регулирования, как создание технологий и их использование в обороте (производство — распространение — потребление) информации.

Согласно Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 гг. создание и применение российских информационных и коммуникационных технологий, обеспечение их конкурентоспособности на международном уровне, а также развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры отнесены к приоритетам, реализация которых обеспечивает национальные интересы при развитии информационного общества и цифровой экономики. При этом в процессе реализации национальных интересов в области цифровой экономики необходимо создать условия для развития крупных российских организаций в сфере информационных и коммуникационных технологий (экосистемы цифровой экономики), когда российские организации создают и совершенствуют прорывные информационные и коммуникационные технологии, а их интересы защищаются государством при локализации иностранными организациями на территории РФ процессов производства и использования продукции в сфере информационных и коммуникационных технологий.

Создание информационных технологий. Согласно Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации⁸³, под отраслью информационных технологий понимается совокупность компаний, осуществляющих следующие виды деятельности:

— разработка тиражного программного обеспечения;

— предоставление услуг в сфере информационных технологий, в частности заказная разработка программного обеспечения, проектирование, внедрение и тестирование информационных систем, консультирование по вопросам информатизации;

— разработка аппаратно-программных комплексов с высокой добавленной стоимостью программной части;

— удаленная обработка и предоставление информации, в том числе на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Отрасль информационных технологий является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей в мире. Рынок информационных технологий входит в 25 процентов наиболее быстро растущих крупных рынков в мировой экономике и его объем оценивается в 1,7 трлн долларов США.

Отечественная отрасль информационных технологий (свыше 4,5 тыс. предприятий и 11 тыс. организаций с численностью 2,3 млн человек) производит около 0,6 процента всей мировой продукции и около 1 процента на мировом рынке услуг в области информационных технологий и удовлетворяет потребности российского рынка менее чем на 25 процентов (во многом за счет сегмента услуг). Из всей потребляемой в России продукции отрасли информационных технологий внутри страны произведено около 25 процентов всего программного обеспечения и около 80 процентов всех услуг. В сегменте оборудования практически все потребности внутреннего рынка восполняются за счет импорта.

К 2019 г. в мире насчитывалось более 26 млн программистов, из них в Индии — более 5 млн человек, в США — более 4,5 млн человек, в Китае — около 2 млн человек, в России — свыше 1,2 млн специалистов по ИКТ (1,5% от общего числа занятых), из них 80% — специалисты высшей квалификации⁸⁴, при ежегодном выпуске вузов до 30 тыс. специалистов, из которых только 15 процентов выпускников по инженерным специальностям пригодны к немедленному трудоустройству в сфере информационных технологий. Согласно Плана мероприятий по направлению «Кадры и образование» программы «Цифровая экономика РФ», число принятых на обучение по программам высшего образования в сфере ИТ составит на 2020/2021 г. — не менее 80 тыс., на 2021/2022 г. — не менее 90 тыс., на 2022/2023 г. — не менее 100 тыс., на 2023/2024 г. — не менее 110 тыс., на 2024/2025 г. — не менее 120 тыс.

Создание российских информационных и коммуникационных технологий осуществляется в целях получения государством и гражданами новых технологических преимуществ, использования и обработки информации, доступа к ней, получения знаний, формирования новых рынков и обеспечения лидерства на них.

К основным целям развития отрасли информационных технологий отнесены:

— развитие сферы информационных технологий до полноценной отрасли российской экономики, создающей высокопроизводительные рабочие места и обеспечивающей выпуск высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции (для чего создать российское общесистемное и прикладное программное обеспечение, телекоммуникационное оборудование и пользовательские устройства для широкого использования гражданами, субъектами малого, среднего и крупного предпринимательства, государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе на основе обработки больших объемов данных, применения облачных технологий и интернета вещей);

— обеспечение различных сфер экономики качественными информационными технологиями с целью повышения производительности труда (для чего создать справедливые условия ведения предпринимательской деятельности для российских разработчиков);

— обеспечение высокого уровня информационной безопасности государства, индустрии и граждан (для чего создать встроенные средства защиты информации для применения в российских информационных и коммуникационных технологиях; обеспечить использование российских информационных и коммуникационных технологий в органах государственной власти Российской Федерации, компаниях с государственным участием, органах местного самоуправления).

Основными направлениями развития российских информационных и коммуникационных технологий, перечень которых может быть изменен по мере появления новых технологий, являются:

— конвергенция сетей связи и создание сетей связи нового поколения;

— обработка больших объемов данных;

— искусственный интеллект;

— доверенные технологии электронной идентификации и аутентификации, в том числе в кредитно-финансовой сфере;

— облачные и туманные вычисления;

— интернет вещей и индустриальный интернет;

— робототехника и биотехнологии;

— радиотехника и электронная компонентная база;

— информационная безопасность.

Евразийской экономической комиссией ЕАЭС были исследованы достигнутые результаты функционирования более чем 30 интеграционных объединений, и подробно проанализированы их отраслевые модели сотрудничества⁸⁵. В итоге были выявлены наиболее потенциально интегрированные, то есть способные к интеграции, способствующие интеграции ЕАЭС сферы экономики по семи методикам (ориентирование на импортозамещение и экспорт, соответствующая специализация внутри стран по отраслям будущего, по мультипликативному эффекту, который дают отдельные межотраслевые интеграционные связи, встраивание в международные системы производственных цепочек и госрегулирование и госкомпании, где требуется особый подход). Исходя из этих семи направлений выявления соответствующих сфер экономик, обладающих наибольшим интеграционным потенциалом, особое значение имеют «отрасли будущего».

По оценке руководства ЕАЭС⁸⁶, такие рынки «отраслей будущего» в настоящее время не сформированы, что повышает возможности государств — членов ЕАЭС занять на них собственную нишу. Интеграция в «отраслях будущего» позволит получить значимый экономический эффект за счет координации национальных инновационных политик государств-членов и углубления сотрудничества ЕАЭС со странами — лидерами научно-технологического развития в части НИОКР. Основная идея методики заключается в определении перечня совместных приоритетов научно-технологического развития государств — членов ЕАЭС, стран-мировых лидеров по внутренним расходам на НИОКР (США, Китай, Япония, ФРГ, Республика Корея, Франция, Великобритания), ведущих мировых компаний с инвестициями в НИОКР (Google, Intel, Microsoft, Siemens, Samsung Electronics, и др.).

Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.⁸⁷, содержащий наиболее детализированный перечень «отраслей будущего» среди государств-членов ЕАЭС: 7 укрупненных перспективных продуктовых групп и 444 детализированных групп инновационных продуктов и услуг, при этом выделяется 4 уровня вложенности. Наибольшую долю в этой группе занимают отрасли информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), что создает основу для развития «цифровой экономики» в XXI в.в наших странах. Группы инновационных продуктов и услуг в отрасли ИКТ (более 100) включают:

— Метаматериалы и программное обеспечение для обработки и передачи изображений со сверхразрешением;

— Grid-алгоритмы и программное обеспечение для распределенного решения отдельных классов сложных вычислительных задач;

— Программное обеспечение формализации и извлечения знаний о сложных информационных объектах;

— Алгоритмы и программное обеспечение для верификации больших программ;

— Алгоритмы и программное обеспечение машинного обучения (machine learning), в том числе с опорой на суперкомпьютерные модели распределенных вычислений;

— Аналитическое программное обеспечение нового поколения (next-generation analytics);

— Алгоритмы и программное обеспечение для построения сложных трехмерных сцен по изображениям и видеоряду в режиме реального времени (компьютерное зрение);

— Алгоритмы и программное обеспечение компьютерного моделирования физических, химических и биологических процессов, обеспечивающие достоверное прогнозирование результатов междисциплинарных экспериментальных исследований.

Базовыми принципами развития отрасли информационных технологий являются:

— улучшение институциональных условий при минимальном прямом регулировании;

— сохранение конкурентного характера развития отрасли;

— поддержка малого бизнеса в качестве приоритетного направления развития отрасли;

— определение приоритетов государственной поддержки среднего и крупного бизнеса на основе создаваемых компаниями высококвалифицированных рабочих мест, добавленной стоимости и потенциала глобальной конкурентоспособности компаний;

— обеспечение сбалансированной структуры российской отрасли, включающей крупные, средние и малые компании;

— сохранение интегрированности национальной отрасли в глобальную индустрию информационных технологий;

— стимулирование капитализации компаний в России;

— стимулирование создания научно-технологического задела и новой высокотехнологичной продукции по перспективным направлениям развития отрасли;

— ориентация на государственно-частное партнерство при решении задач по развитию отрасли информационных технологий.

Основными задачами по развитию отрасли информационных технологий России являются:

— развитие человеческого капитала, в том числе за счет развития профильного образования и популяризации профессий отрасли;

— улучшение институциональных условий для работы компаний в России и снижение административных барьеров;

— развитие и стимулирование научных исследований и разработки инновационного высокотехнологичного оборудования в сфере информационных технологий и смежных областях при обеспечении актуальности научно-исследовательских приоритетов и последовательном развитии прикладных решений на основании передовых фундаментальных научных исследований;

— развитие механизмов поддержки малого бизнеса, включая акселераторы, бизнес-инкубаторы, технопарки и институты, необходимые для улучшения инвестиционного климата;

— поддержка экспорта и продвижение российских товаров и услуг, в интересах российских организаций, развивающих и внедряющих отечественные информационные и коммуникационные технологии, и стимулирование глобализации отрасли;

— регулирование импорта иностранных информационных и коммуникационных технологий с учетом международных обязательств РФ;

— повышение грамотности населения в области информационных технологий;

— нормализация статистического наблюдения в отрасли;

— совершенствование взаимодействия органов власти, определяющих государственную политику в области информационных технологий, с отраслевыми ассоциациями, кластерами, платформами и другими объединениями;

— создание условий для технологического преимущества бизнес-моделей российских организаций в глобальной цифровой экономике и развития глобальных лидеров в сфере информационных технологий в целях устранения диспропорций развития отрасли и формирования дополнительных возможностей для выкупа долей в уставном капитале компаний отрасли информационных технологий российскими инвесторами путем расширения пула крупных компаний отрасли информационных технологий в России за счет рыночных механизмов;

— дальнейшая глубокая информатизация важнейших отраслей экономики, в том числе государственного сектора;

— стимулирование развития производства отечественной продукции посредством заказа государства и компаний с государственным участием;

— государственная поддержка в части охраны и защиты интеллектуальной собственности российских правообладателей, в том числе за рубежом;

— разработка и продвижение российских подходов и стандартов, позволяющих обеспечить конкурентоспособность приоритетных отечественных технологий, подходов и стандартов на международном уровне;

— обеспечение информационной безопасности;

— широкомасштабное открытие государственных баз данных;

— развитие инфраструктуры электронной коммерции;

— развитие электронного документооборота;

— развитие центров обработки и хранения информации;

— развитие широкополосного доступа в сеть «Интернет».

Применение информационных технологий. Государственное регулирование в сфере применения информационных технологий предусматривает:

1) регулирование отношений, связанных с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий (информатизации);

2) развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем;

3) создание условий для эффективного использования информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет» и иных информационно-телекоммуникационных сетей.

В соответствии с этапами и особенностями развития информационных технологий можно выделить следующие стадии технологического совершенствования при обороте информации в опосредованном его варианте⁸⁸:

1) распространение посредством фиксации статического блока информации, расположенного в местах больших скоплений людей (например, Законы 12 таблиц — на центральной площади античного Рима, приказы феодалов и первые новостные бюллетени — на столбах торговых площадей);

2) распространение информации посредством книг, сначала рукописных свитков, а позже и печатных книг (распространялись среди узкого круга людей, например среди представителей духовенства, либо концентрировались в библиотеках);

3) распространение информации в газетах и журналах (начиная с мелкой розничной продажи, а затем и по подписке);

4) распространение информации через радио и телевидение (распространение общей по характеру информации в каждый дом), посредством сетевой компьютерной техники (распространение любой индивидуальной информации для каждого потребителя), с помощью промежуточных разновидностей технологий распространения информации — спутникового и кабельного цифрового телевидения и радио и пр.

Таким образом, происходит совершенствование технологий и методик распространения информации при сохранении всех ее видов.

Следует учитывать, что история правового регулирования информационных отношений во многом не совпадает с историей развития технологий распространения информации. Современную достаточно полную, на наш взгляд, условную классификацию моделей регулирования информационных технологий и их признаков по убыванию социальной значимости при применении, предложил С. Шевердяев, которая с учетом корректив последнего десятилетия, выглядит следующим образом.

1-я категория — компьютеры, подключенные к глобальным и локальным информационным сетям, имеют следующие признаки:

— возможность выбора потребителем информации, практически неограниченной по тематике и объему;

— связь в компьютерных сетях может быть двусторонней (когда сам потребитель одновременно является распространителем, создавая свои странички в сети, рассылая электронную почту);

— преимущества и недостатки других категорий;

— ведущая роль в информировании граждан о фактах, событиях и т. д.

Основным источником информации для жителей России всех возрастов в XXI столетии являются новостные, аналитические и официальные интернет-сайты Цифровые СМИ являются сегодня самыми распространенными среди всех категорий населения России и доминируют над печатной прессой и другими категориями СМИ. В 2011–2018 гг. время просмотра телепередач снизилось на 3%, а прослушивание радио сократилось на 8%, чтение газет упало на 45% и на 56% для журналов. В 2018 г. 24% всех медиа потреблялись с мобильных устройств, против 5% в 2011 г. В 2020 г. этот показатель — 28%⁸⁹.

2-я категория — телевидение и радио — имеет следующие признаки:

— ограниченность частот передачи теле- и радиосигналов для наиболее массовых в настоящее время технологий передачи (имеются в виду широковолновые станции наземного вещания);

— эффект присутствия (вызывающий у потребителя повышенную эмоциональную напряженность, развивающий психологическую восприимчивость);

— некритичность восприятия (интенсивный информационный поток, за течением которого потребитель должен постоянно следить, не оставляет времени для анализа, что повышает его внушаемость, подавляет волю телезрителя или радиослушателя);

— экстенсивное распространение (распространение сведений осуществляется преимущественно за счет широкой сети первичных пользователей в отличие от интенсивного, определяемого возможностью многократного использования разными людьми одного и того же информационного массива).

3-я категория — печатные СМИ (газеты, журналы, альманахи и т. п.) имеет следующие признаки:

— отсутствие технологических ограничений распространения информации, относительная простота производства и распространения (приводит к реализации подлинного плюрализма мнений; большей лояльности при подаче информации, когда можно проанализировать полученные данные);

— ориентация газет на повышенное содержание новостных материалов в основном с общественно-политической окраской, формирование общественного мнения; акцентирование внимания на том, как, в связи с чем и какие события освещать;

— смешанный характер распространения сведений (совмещение интенсивного и экстенсивного методов распространения, т. е. наряду с массовостью возможно также многоразовое индивидуальное потребление одних и тех же сведений).

4-я категория — кино- и видеопродукция, книги, компакт-диски, аудиокассеты и т. д. имеет следующие признаки:

— при создании такой продукции необходим творческий подход (углубленная смысловая содержательность материалов, ориентация на социокультурную сферу) и с трудоемкими затратами на изготовление;

— необходима защита такого рода творческой продукции от посягательств «массовой культуры»;

— продукция такого рода является системной базой представлений для первых трех категорий информационных средств;

— информация распространяется посредством емких, передвигаемых материальных носителей;

— в зависимости от особенностей материальных носителей имеют недостатки и преимущества первых категорий информационных средств;

— акцент при распространении делается на возможное повторное восприятие, хотя в большинстве случаев тем же человеком, что частично нивелирует массовость, способствует фундаментальности, более глубокому усвоению, анализу).

5-я категория — плакаты, стенды, календари и другие изображения и тексты рекламного, пропагандистского, агитационного и иного характера (например, наружная реклама на автобусах), информационные табло, «бегущая строка» и т. п. имеют следующие признаки:

— располагаются преимущественно в местах большого скопления людей;

— характер распространения сведений только интенсивный;

— рассчитаны на восприятие небольшой информации за короткое время и потому сконструированы так, чтобы оставить глубокий след в сознании человека.

Согласно Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017–2030 гг., государство создает благоприятные условия для применения информационных и коммуникационных технологий.

Основными задачами применения информационных и коммуникационных технологий определены:

для развития социальной сферы, системы государственного управления, взаимодействия граждан и государства:

а) реализация проектов по повышению доступности качественных медицинских услуг и медицинских товаров;

б) создание различных технологических платформ для дистанционного обучения в целях повышения доступности качественных образовательных услуг;

в) совершенствование механизмов предоставления финансовых услуг в электронной форме и обеспечение их информационной безопасности;

г) стимулирование российских организаций в целях обеспечения работникам условий для дистанционной занятости;

д) развитие технологий электронного взаимодействия граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления наряду с сохранением возможности взаимодействия граждан с указанными организациями и органами без применения информационных технологий;

е) применение в органах государственной власти новых технологий, обеспечивающих повышение качества государственного управления;

ж) совершенствование механизмов электронной демократии;

з) обеспечение возможности использования информационных и коммуникационных технологий при проведении опросов и переписи населения;

и) создание основанных на информационных и коммуникационных технологиях систем управления и мониторинга во всех сферах общественной жизни.

в сфере взаимодействия государства и бизнеса, формирования новой технологической основы в экономике:

а) своевременное распространение достоверных сведений о различных аспектах социально-экономического развития, в том числе данных официального статистического учета;

б) создание условий для развития электронного взаимодействия участников экономической деятельности, в том числе финансовых организаций и государственных органов;

в) использование инфраструктуры электронного государства для оказания государственных, а также востребованных гражданами коммерческих и некоммерческих услуг;

г) продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях, создание условий для повышения доверия к электронным документам, осуществление в электронной форме идентификации и аутентификации участников правоотношений;

д) обеспечение доступности электронных форм коммерческих отношений для предприятий малого и среднего бизнеса;

е) сокращение административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности вследствие использования информационных и коммуникационных технологий при проведении проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора) и при сборе данных официального статистического учета;

ж) создание электронной системы представления субъектами хозяйственной деятельности отчетности в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также сохранение возможности представления документов традиционным способом;

з) внедрение систем повышения эффективности труда в государственных и коммерческих организациях;

и) разработка мер, направленных на внедрение в российских организациях, в том числе в организациях ЖКХ и сельскохозяйственных организациях, российских информационных технологий, включая технологии обработки больших объемов данных, облачных вычислений, интернета вещей;

к) обеспечение дистанционного доступа к банковским услугам, в том числе внедрение единых подходов к проверке сведений, предоставляемых при банковском обслуживании, в электронной форме;

л) развитие трансграничного информационного взаимодействия, в том числе обеспечение трансграничного пространства доверия к электронной подписи.

Показателями использования ИТ в процессе информатизации является рост сайтов и порталов органов государственной власти, корпоративных и иных организаций; формирование и доступ к порталам, позволяющим концентрированно и целенаправленно использовать информационные ресурсы.

В рамках использования и применения ИКТ в госорганах можно выделить ряд ключевых направлений:

— единый реестр населения;

— геокод зданий и домохозяйств;

— электронная подпись;

— единая сеть передачи данных для госорганов;

— облачные вычисления для госорганов;

— документооборот органов госвласти;

— единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС);

— интегрированная информационная система ЕАЭС;

— федеральный портал управленческих кадров;

— независимый регистратор документов органов госвласти;

— независимый регистратор действий на электронных торгах;

— электронный реестр лицензий;

— единый реестр финансового обеспечения;

— единый реестр залогового имущества;

— единый архив оцифрованных и электронных документов;

— реестр всех объектов социальной инфраструктуры;

— управляемость ГУПов и АО;

— открытые данные;

— свободное программное обеспечение в госорганах;

— ИКТ-обучение для госслужащих;

— электронное здравоохранение;

— ГАС «Управление»;

— ГАС «Выборы»;

— ГИС «ЖКХ»;

— ГИС «Территориальное планирование»;

— ГИС «Похоронно-погребальная деятельность»;

— АИС «Безопасность дорожного движения»;

— распределение номеров водительских удостоверений;

— электронные паспорта;

— защита персональных данных.

Таблица 1

Использование государственных онлайн-сервисов в РФ⁹⁰

2018 | 2015
Оплата услуг ЖКХ, телефонной связи | 45 | 19,5
Вызов врача, запись к врачу | 25 | 11,3
Уплата налогов, услуг ФНС | 20 | 5,7
Оплата штрафов, услуги ГИБДД | 20 | 7,3
Школьный электронный журнал / дневник | 11 | 3,1
Оформление гражданского или заграничного паспорта | 9 | 3
Запись детей в школу, детский сад | 5 | 2,5
Другое | 1 | 1,7
Не пользовался | 26 | 70,3

По данным Минцифры РФ за 2018 г. число пользователей портала госуслуг (ЕПГУ) увеличилось до 86 млн (на 21 млн), количество посещений портала возросло до 582 млн (более чем на 30%).

Всего в 2018 г. через портал пользователи заполнили и отправили более 60 млн электронных форм заявлений на получение госуслуг (больше на 55% чем в 2017 г.). Самой популярной услугой среди пользователей стала возможность получения информации о состоянии лицевого счета в Пенсионном фонде России — более 16 млн запросов; на втором месте — услуга по регистрации транспортных средств (4,8 млн раз), третье место — оформление загранпаспорта нового поколения и регистрация права собственности (около 3 млн заявок). Объем платежей в 2018 г. составил 52,6 млрд руб. (в 2017 — 30,3 млрд, в 2016 — 8,1 млрд).

При этом с 2015 г. доля отечественного программного обеспечения при осуществлении госзакупок органами государственной власти увеличилась в среднем с 20 до 65% (2019), к 2024 г. российским будет 70% ПО, закупаемого госкомпаниями и 90% ПО, закупаемого органами госвласти. С 2016 г. ведется Реестр отечественного ПО (2019 — включено более 5,2 тыс. программных продуктов, разделенных на 24 класса), запущен Реестр евразийского программного обеспечения; введен запрет на принудительное обновление и управление ПО из-за рубежа; установлено ограничение на гарантийное и техобслуживание, а также модернизацию ПО иностранными компаниями; введена возможность включения в реестр того ПО, которое предоставляется по модели SaaS (т. е. через удаленный доступ).

Область реализации политических прав граждан обеспечивается с 2000 г. с использованием специализированной информационной системы — ГАС «Выборы». Ее структура, задачи и порядок функционирования определены федеральным законом⁹¹.

Область социальных интересов обеспечивается в рамках цифровых платформ в сфере образования, науки и здравоохранения, наборов типовых информационных решений, включая единые требования к создаваемым цифровым платформам, сервисам, информационным системам, регламентов информационного взаимодействия, форматов обмена данными, обеспечивающим информационное взаимодействие, в том числе в части обеспечения интеграции разработанных платформ и систем с федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (ЕПГУ):

— федеральных проектов «Цифровая образовательная среда», «Новые возможности для каждого», «Социальные лифты для каждого» национального проекта «Образование»;

— федеральных проектов «Развитие научной и научно-производственной кооперации», «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации» национального проекта «Наука»;

— федерального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» Национального проекта «Здравоохранение», направленного на создание механизмов взаимодействия медицинских организаций на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения, целью которых является обеспечение цифровой трансформации и повышение эффективности функционирования отрасли на всех уровнях и создания условий для использования гражданами электронных услуг и сервисов в сфере здравоохранения.

Важнейшей составляющей технологического обеспечения информатизации являются средства связи, обеспечивающие коммуникацию информации и взаимодействие участников отношений в информационной сфере. Федеральный закон «О связи»⁹² определяет средства связи как технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи или обеспечения функционирования сетей связи.

В зависимости от вида и способа передачи информации в Российской Федерации различают следующие структуры связи:

— телефонная связь (стационарная на основе 33 832 АТС и мобильная связь);

— документальная связь включает телеграфные сети (самая большая в мире — объединяет 20 центров коммутации сообщений и 80 электронных телеграфных концентраторов);

— сети передачи данных (передача данных может осуществляться по коммутируемой телефонной сети и по некоммутируемым каналам, а также по сетям с коммутацией пакетов с предоставлением услуг передачи данных, электронной почты, доступа к информации и т. д.),

— сети передачи газет (факсимильным способом оригиналов-оттисков центральных газет — 22 наименования), поступающих от издательств в пункты приема полос в 32 городах Российской Федерации через некоммутируемые широкополосные каналы наземных систем передачи, групповые тракт- или цифровые каналы спутниковых систем передачи);

— почтовая связь (1957 городских и районных узлов, 42 тыс. почтовых отделений, 30 отделений перевозки почты в аэропортах и 33 прижелезнодорожных почтамта);

— радиовещание, телевещание (331 телестанция и 7364 ретранслятора, на которых установлено 698 передатчиков мощностью более 1 кВт и 11 083 — мощностью менее 1 кВт, по данным Роскомнадзора, в 2019 г. было зарегистрировано 72 065 средств массовой информации, в реестре лицензий всего на телерадиовещание зарегистрировано 6815 лицензий, из которых 3192 зарегистрированных лицензий на осуществление наземного эфирного радиовещания)⁹³;

— информационно-телекоммуникационная сети — технологические системы, предназначенные для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники.

Понятие, признаки и виды информационных систем.

В узком смысле информационная система — это совокупность технических, программных и иных средств, объединенных структурно и функционально для обеспечения одного или нескольких видов информационных процессов и предоставления информационных услуг.

Технологический профиль информационной системы определяется ее программным комплексом. В зависимости от встроенных в компьютер или их сеть программ, система может быть: вычислительной, управляющей, проектирующей, офисной, поисковой и т. п.

В широком смысле, под информационной системой понимается совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств⁹⁴.

К основным, обязательным, признакам современной информационной системы относятся следующие:

— выполнение одной или нескольких функций в отношении информации при росте их разрешающих возможностей (создание переносимых приложений для работы с любыми базами данных с использованием объектно- ориентированного подхода и т. п.);

— активное развитие новых технологий и инструментальных средств программной инженерии при одновременном росте их сложности⁹⁵;

— единство системы (общая файловая система, единые стандарты и протоколы, единое управление (администрирование) и т. п.);

— возможность композиции и декомпозиции объектов системы при выполнении заданной функции, в том числе с распределенной обработкой информации на основе гетерогенных платформ;

— совместимость с другими системами в информационном пространстве, что предполагает функциональную интеграцию (объединение) информационных систем (в том числе для интеграции неоднородных информационных ресурсов, разных способов представления информации; создание единых интегрированных информационно-телекоммуникационных систем) и их глобализацию на основе унифицированных программ и модульного построения прикладных комплексов (путем декомпозиции);

— повышение требований к качеству, надежности и безопасности информационных систем и их компонентов.

В зависимости от специфики решаемых задач, сложности, модификации, сопровождения, интеграции с другими информационными системами и т. д., информационные системы можно условно подразделить на следующие виды:

— открытые (для общего пользования) и закрытые (для ограниченного круга);

— государственные (федеральные и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов РФ, на основании правовых актов государственных органов), муниципальные (созданные на основании решения органа местного самоуправления) и иные информационные системы (в том числе корпоративные);

— национальные и международные;

— малые, средние и крупные и т. п.

Государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена статистической и иной документированной информацией, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления, информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. Перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливаются законами, условия ее предоставления — Правительством РФ или соответствующими государственными органами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Информация в государственных информационных системах является официальной.

Не допускается эксплуатация государственной информационной системы без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности.

Особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании таких информационных систем.

Порядок создания и эксплуатации информационных систем, не являющихся государственными информационными системами или муниципальными информационными системами, определяется операторами таких информационных систем в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом. Порядок осуществления контроля за соблюдением этих требований устанавливается Правительством РФ.

2.4. Интернет как информационная система и объект права

Отдельного рассмотрения требует глобальная сеть Интернет, которая относится к открытым международным негосударственным информационным системам, имеет свою историю, особенности обеспечения безопасности в настоящем и особую роль в будущем. История появления и развития Интернет на первом этапе тесно связана с интересами обеспечения национальной безопасности⁹⁶.

Среди существующих на сегодняшний день подходов⁹⁷ к определению правовой природы Интернет можно выделить: Интернет является субъектом права; Интернет является объектом права; Интернет не зависит от права; Интернет является особым виртуальным пространством и юридической фикцией. Ряд ученых заявляют уже о формировании интернет-права как самостоятельной подотрасли информационного права⁹⁸, цифрового права⁹⁹ и даже как комплексной отрасли права¹⁰⁰. В общей системе так называемого «регуляторного ландшафта» ими выделяются такие приоритетные направления нормативного правового регулирования, как создание правовых основ искусственного интеллекта, цифрового профиля, экосистемы внедрения цифровых технологий в конкретных отраслях (к примеру — в строительстве и управлении городским хозяйством, в транспортной сфере, в области здравоохранения, образования, спорта и других)¹⁰¹.

Предметом правового регулирования здесь выступают отношения, связанные с Интернет, а объектом правоотношений — реализация прав и свобод через оказание услуг в сети Интернет и развитие инфраструктуры сети Интернет.

По данным ежегодного исследования глобальной аудитории Интернет We Are Social и Hootsuite, по состоянию к 2019 г., глобальное проникновение Интернет составило 4,38 млрд человек (67% мирового населения). Каждый день к сети присоединяется более 1 млн пользователей, т. е. 11 новых человек выходит в сеть каждую секунду (только в 2018 г. к сети присоединилось 366 млн новых пользователей (6% роста).

Число пользователей мобильного интернета в мире практически сравнялось с общим числом интернет-пользователей: 3,98 млрд человек являются активными пользователями мобильного интернета. Выход в сеть с мобильных телефонов сегодня составляет почти половину всего времени, которые пользователи проводят в интернете. В среднем пользователи Интернет в мире проводят 6 часов и 42 минуты онлайн каждый день.

Российский сегмент Интернет в 2019 году отметил свое 25летие: 7 апреля 1994 г. был зарегистрирован первый домен в зоне RU, и эту дату принято считать точкой отсчета развития Интернет в России. В России 80% населения страны подключены к сети (4-е место в мире). Если в 1998 г. аудитория Рунета составляла 1 млн пользователей, то в 2019 г. она достигла 93 млн чел. В 2017 г. аудитория Интернет на мобильных устройствах в России впервые обогнала аудиторию на стационарных компьютерах. Основным типом устройства для выхода в Интернет в России являются смартфоны: в 2017–2019 гг. их проникновение выросло на 22% и составляет 61%. Для доступа к Интернет на мобильных устройствах большинство использует wi-fi сети с некоторым перевесом относительно сетей сотовых операторов (в 2019 на wi-fi пришлось 67% всего входящего трафика на смартфонах и планшетах).

Самыми востребованными среди россиян интернет-ресурсами остаются социальные сети, мессенджеры, интернет-магазины, поисковые сервисы, видеосервисы и банки¹⁰².

Интернет — глобальная информационно-телекоммуникационная сеть, связывающая информационные системы и сети электросвязи различных стран посредством глобального адресного пространства, основанная на использовании комплексов интернет-протоколов (Internet Protocol, IP) и протокола передачи данных (Transmission Control Protocol, TCP) и предоставляющая возможность реализации различных форм коммуникации, в том числе размещения информации для неограниченного круга лиц¹⁰³.

Основой Интернет в каждой стране является национальный сегмент Интернета, который включает в себя:

— домены, признанные в установленном национальным законодательством порядке национальными доменами государства,

— интернет-ресурсы, расположенные в иных доменах или не относящиеся к каким-либо доменам, хостинг которым предоставляется на территории государства,

— а также сети связи национальных операторов связи, предоставляющих услуги по доступу в Интернет.

Под доменным именем понимается символьное обозначение, предназначенное для идентификации информационных ресурсов и сетевой адресации запросов в сети «Интернет» и зарегистрированное в реестре доменных имен в соответствии с общепринятым порядком и обычаями делового оборота.

Различают национальный домен первого уровня (домен, имя которого представлено кодом страны, утвержденным Международной организацией по стандартизации (ISO 3166), или иной домен) и национальный домен второго уровня (субдомен домена первого уровня, имя которого включает в себя имя домена первого уровня и собственное имя).

Сетевой адрес — идентификатор в сети передачи данных, определяющий при оказании телематических услуг связи абонентский терминал или иные средства связи, входящие в информационную систему.

Средство адресации — обозначение, позволяющее однозначно определить при направлении запроса в рамках сети Интернет, устройство, предназначенное для получения такого запроса и (при необходимости) соответствующий информационный интернет-ресурс.

В сети Интернет различают три уровня.

Первый уровень (чисто технический, сетевой) — это глобальное объединение различных компьютерных коммуникационных сетей с разными компьютерами, но на основе единых протоколов и единой системы адресации. На этом уровне возможности Интернет используют и закрытые системы (ведомственные, государственные, корпоративные и т. д.), которые между собой связь ведут по тем же самым каналам через сервисные сетевые программы.

Хотя официальный запрет на участие государств СНГ в глобальной сети Интернет был снят лишь в 1993–1994 гг., интернет-технологии использовались в РФ и раньше. В 1983 г. в Европе появилась академическая научная сеть, которая была создана не на протоколах Интернета, а на протоколах, разработанных IBM. В 1990 г. узел этой Международной европейской сети был открыт в России — будущая отечественная сеть «Фринет» и начал свою деятельность «РЕЛКОМ».

В последующем, наряду с подключением информационных систем к глобальным сетям (в том числе к Интернет) и использованием их возможностей происходит активное использование интернет-технологий при построении других информационных систем, например Интранет. Полномасштабная система Интранет — это способ использования стандартных технологий Интернет для построения полнофункциональной, всеобъемлющей информационной среды для совместного использования информации, для коммуникаций и приложений, построенных на основе открытых сетевых технологий и открытой платформы приложений, опирающейся на сеть. Появление системы Интранет знаменует собой начало процесса вытеснения решений, основанных на закрытых технологиях (решениях, разработанных одной фирмой для одного приложения), и появления жестких требований к новым приложениям или даже к изменению существующих с тем, чтобы они работали на основе открытых стандартов¹⁰⁴.

Приведем лишь часть открытых стандартов, которые сегодня фактически стали стандартами информационных систем: управление сетевыми устройствами (SNMP); электронная почта (SMTP, IMAP, MIME); телеконференции (NNTP); информационный сервис (HTTP, HTML); справочная служба (LDAP); программирование (Java). В настоящий момент в Интранет разработаны открытые стандарты, позволяющие строить на их основе большинство видов приложений, которые достаточно мощны, чтобы успешно конкурировать с закрытыми системами класса Lotus Notes и Microsoft Back Office.

Второй уровень (сервисный) — программные средства, обеспечивающие различный сетевой сервис (обслуживание, возможности передавать почту, передача данных, режим удаленного терминала, поиск банка данных, всемирная паутина с возможностью использовать гипертекст, средства мультимедиа и т. п.).

Сервисы, предоставляемые Интранетом, образуют целостную сетевую инфраструктуру, в которой различают два вида сервисов — пользовательские и сетевые.

Среди пользовательских сервисов выделяются четыре основных типа: создание и публикация документов; координация работ и взаимодействие пользователей информационной системы — системы электронной почты и средства коллективной работы (groupware); навигация (быстрый поиск и доступ к информации); доступ к приложениям.

К сетевым сервисам относятся: справочники — управление информацией о людях и ресурсах (единая справочная служба); репликация — прозрачное распространение данных по сети; безопасность; управление.

Приложения, в свою очередь, делятся на три группы: 1) базовые, предоставляемые Интранет в качестве стандартных средств: электронная почта, средства коллективной работы, телеконференции, компьютерная телефония, хранение и совместное использование информации, навигация и поиск, справочники; 2) приложения, поставляемые независимыми производителями программного обеспечения; 3) приложения, разрабатываемые специально для нужд каждой организации: базы и хранилища данных, исследования, проекты, продажи и маркетинг, кадровые и финансовые приложения, взаимодействие с партнерами и поставщиками.

Третий уровень (информационный) — это различная информация, которая хранится и распространяется в Интернет (конференции, новости, банки данных, биржевые, торговые, банковские операции, информационные агентства, электронные научные журналы, и т. д.).

К основным тенденциям развития систем Интранет можно отнести: интеллектуальный сетевой поиск; высокую интерактивность навигаторов за счет применения Java-технологии; сетевые компьютеры; превращение интерфейса навигатора в универсальный интерфейс с компьютером, когда «вытесняется» пользовательский интерфейс операционных систем.

Россия является одной из немногих стран мира, которая имеет свои собственные поисковые сервисы. Кроме того, в РФ есть собственные социальные медиа, картографические игроки, игроки в отрасли eCommerce.

Для успешного развития Интернет-отрасли, и особенно новых технологий, таких, как, например, искусственный интеллект или большие данные, необходима благоприятная регуляторная среда, которая с одной стороны будет обеспечивать безопасность и защищать права и свободы граждан, а с другой стимулировать инновационное развитие¹⁰⁵. Развитие регулирования Интернет стало следствием ряда системных проблем, которые постоянно проявляются на различных уровнях сетевой архитектуры и в различных правоотношениях. К числу таких проблем следует отнести, например, проблемы идентификации пользователей, определения юрисдикции, ответственности информационных посредников.

После создания системы Интернет на бюджетные средства при активном содействии государственных органов на начальном этапе, общественного саморегулирования — на этапе становления, сегодня вновь необходимо государственное участие в дальнейшем развитии и функционировании этой системы в силу, как ее огромных возможностей, так и наличия больших проблем, которые общество само решить не в состоянии.

В ходе обсуждения вопроса о степени и необходимости государственного регулирования процессов в электронном сообществе высказываются различные точки зрения — от полного саморегулирования Интернет как международной общественной организации до совместного участия государства и общественных организаций, которые сегодня регулируют эту деятельность, в решении проблем обеспечения безопасности. При этом оператор сети обязан обеспечить безопасность системы управления сетью, а пользователь сети имеет право воспользоваться услугами по защите своих прав.

С момента появления национального сегмента глобальной Сети в вопросах управления и регулирования Интернет Россия последовательно использует мультистейкхолдерный подход. В выработке решений и политик на равных правах участвуют высокотехнологичные компании, общественные организации и органы государственного управления, результатом чего стал впечатляющий уровень проникновения цифровых технологий в жизнь российского общества, а мобильный банкинг, электронное взаимодействие с государственными органами, управление логистикой, маркетингом и даже городской средой на основе нейросетей и искусственного интеллекта стало для российского общества реальностью.

В то же время при феноменальном успехе Интернет и использовании таких технологий многократно увеличились и опасности для таких информационных систем¹⁰⁶. Платой за пользование Интернет является всеобщее снижение информационной безопасности.

Стремительное развитие Интернет опережает процесс создания и совершенствования соответствующей нормативной правовой базы.

К организационно-правовым причинам этого можно отнести следующие:

— отставание традиционного информационного законодательства развитых стран от серьезных изменений в общественных отношениях при вхождении в единое информационное пространство;

— трансграничные сети, в том числе и Интернет, не признают географические и геополитические границы, в связи с чем происходит столкновение национальных законодательств в новом телекоммуникационном пространстве;

— телекоммуникации создают новые возможности не только для труда и отдыха (телемедицина, телеобразование, телевоспитание, телеотдых), но и для совершения, как традиционных правонарушений, так и компьютерных преступлений: нарушения интеллектуальной собственности, проникновение в системы управления, распространение информации, оказывающей негативное влияние на социальное здоровье общества, в том числе бесконтрольное распространение оскорбительных и непристойных материалов в сети «Интернет» и доступ к ним детей; распространение недобросовестной рекламы; проведение мошеннических коммерческих операций и построения «пирамид»; несанкционированный доступ к конфиденциальной информации юридических лиц и органов власти; нарушение прав и законных интересов личности в процессе информационного обмена.

Наряду с общими для мирового сообщества проблемами в России имеются и специфические:

— правовой нигилизм и отсутствие однозначно установленного правового режима различных информационных объектов, в силу чего происходит бесконтрольное их использование;

— отсутствие достаточного числа подготовленных специалистов по этим вопросам как в органах исполнительной власти, правоохранительных органах, так и среди судей, адвокатов; достаточного количества специалистов, занимающихся разработкой новых технологий в области программирования и оборудования, обеспечивающих защиту информации;

— крайне неразвитая нормативно-правовая база по этим вопросам, в том числе на первичном уровне, где отсутствует нормативная или методическая документация по организации системы безопасности внутри предприятия.

По-прежнему сохраняется кадровая проблема: сегодня в российской интернет-отрасли занято 2,3 млн человек, но специалистов требуется гораздо больше. Кроме того, многим выпускникам вузов после приема на работу требуется довольно длительный период адаптации изза существующего разрыва между академическим образованием и современными требованиями к техническим специалистам. Цифровизация традиционных отраслей также требует от персонала обучению работе с новыми технологиями.

Комплексным показателем здесь является индекс цифровой грамотности, который включает в себя три ключевых компонента:

— цифровое потребление — применение цифровых компетенций в рамках определенных жизненных ситуаций, что приводит к использованию (потреблению) различных цифровых ресурсов.

— цифровые компетенции — способность пользователя уверенно, эффективно и безопасно выбирать и применять инфо-коммуникационные технологии в разных сферах жизни, основанная на непрерывном овладении знаниями и умениями.

— цифровая безопасность — сочетание инструментов, мер предосторожности и привычек, которые необходимы пользователям для гарантирования их безопасности в цифровом мире¹⁰⁷.

Хотя Интернет — это система, не имеющая централизованной системы управления, однако каждое государство создает свои правовые и организационные механизмы регулирования пользования Интернет. Понимая преимущества и отрицательные последствия вхождения в глобальное информационное общество, стержнем которого являются трансграничные телекоммуникационные сети, и в том числе Интернет, практически каждая страна сегодня реализует свою программу.

Регулирование отношений, связанных с использованием Интернет, осуществляется на основе следующих принципов:

— обеспечение прав и свобод граждан (включая право на использование Интернет и доступ к размещенной в сети информации, право на неприкосновенность частной жизни и персональные данные, охраняемую законом тайну и права на объекты интеллектуальной собственности, право на защиту от вредной информации);

— учет особенностей построения и развития Интернет, включая установленные на международном уровне применимые организационные правила и технические процедуры, регламенты и стандарты;

— ограничение сферы регулирования Интернет только теми предметными областями, в отношении которых отсутствуют либо не могут быть применены в силу требований законодательства нормы и правила, установленные на международном уровне либо принятые саморегулируемыми организациями пользователей и операторов услуг Интернет;

— нераспространение регулирования на отношения, связанные с развитием Интернет и не затрагивающие установленные законодательством права и интересы личности, общества и государства;

— стимулирование развития и использования инфраструктуры Интернет, где приоритет должен отдаваться передовым технологическим решениям, обеспечивающим равный доступ к инфраструктуре Интернета для всех пользователей на недискриминационной основе;

— целевая деятельность по распространению использования интернет-технологий во взаимодействии между государством, предприятиями частного сектора и гражданами, путем оказания государственных услуг с использованием указанных технологий;

— международное сотрудничество в целях унификации национальных законодательств и разработки международных соглашений, определяющих правила функционирования Интернет как единой международной сети, разработки Кодекса отношений в Интернет.

С учетом заявленных принципов правового регулирования отношений в Интернет можно выделить следующие приоритетные области деятельности, предмет и особенности регулирования в которых различаются по объектам и субъектам правоотношений:

по объектам:

— защита неприкосновенности частной жизни и персональных данных;

— защита прав на информацию с ограниченным доступом;

— правовая защита прав на объекты интеллектуальной собственности;

— кибербезопасность государственных информационных систем и сервисов;

— безопасность критической информационной инфраструктуры и ее объектов;

— безопасность экономических отношений в сети;

— большие данные;

— искусственный интеллект;

по субъектам:

— Интернет для органов публичной власти;

— Интернет для детей;

— Интернет для людей с ограниченными возможностями;

по видам сервисов:

— сервисы обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг;

— сервисы обмена мгновенными сообщениями;

— социальные сети;

— сервисы дистрибуции аудиовизуальных произведений;

— сервисы совместного потребления;

— краудсорсинг;

— промышленный интернет и интернет вещей¹⁰⁸;

— технологии беспроводной связи;

— электронная коммерция;

— маркетинг и реклама;

— электронные СМИ.

На наш взгляд, должно быть совместное государственно-общественное регулирование процессов развития и дальнейшего успешного и безопасного функционирования Интернет, сочетающее международные соглашения, международные, межгосударственные и национальные стандарты¹⁰⁹, национальные нормативные правовые акты и Кодексы профессиональной этики операторов и пользователей Интернет.

Юридически значимые действия, осуществленные с использованием Интернет, признаются совершенными на территории государства, если действие, породившее юридические последствия, было совершено лицом во время его нахождения на территории этого государства. Временем совершения юридически значимых действий признается время совершения первого действия, породившего юридические последствия. В случае, если при разрешении споров, связанных с использованием Интернет, возникает коллизия иностранного и национального законодательства, то действует норма национального законодательства государства, на территории которого считается совершенным юридически значимое действие.

2.5. Субъекты права и правоотношений в информационной сфере

Основными субъектами отношений и правоотношений в информационной сфере выступают человек, ассоциации и объединения людей, государство и его органы. Так в информационной сфере в отношениях на территории РФ участвуют следующие виды субъектов: физические лица — граждане России, иностранные лица или лица без гражданства, находящееся на законном основании на территории РФ; юридические лица и лица без образования юридического лица; органы государственной власти, органы местного самоуправления; публичные образования, включая РФ, субъекты РФ и муниципальные образования; государство как субъект международных отношений и участник международного публичного и частного права.

С учетом правового статуса субъекта определяется правоспособность (предусмотренная правом способность лица иметь субъективные права и обязанности), которая реализуется через правосубъектность и дееспособность, которые, в свою очередь, находят конкретное выражение в его информационно-правовом статусе (как совокупности прав, обязанностей и ответственности).

Общая правосубъектность физического лица возникает с момента рождения и прекращается с его смертью. Полная дееспособность наступает во всех отраслях права с 18 лет. Наряду с общей правосубъектностью в праве различают отраслевую (через нормы определенных отраслей права), а также специальную правосубъектность и дееспособность, что определяются спецификой предметных областей правовых отношений и методов их регулирования.

Дееспособность (право самостоятельно и от своего имени вступать в правоотношения и нести ответственность) для лиц в информационной сфере наступает в ряде отраслей правоотношений поэтапно, по мере достижения лицом определенного возраста: 6, 14, 18 лет, 21 год.

Ребенок включается в процессы получения знаний, воздействия полезной (обучение) или вредной информации, когда государство должно гарантировать его информационные права и свободы, чтобы оградить ребенка от нежелательного информационного воздействия и обязать ответственных лиц (родителей, персонал дошкольных учреждений, начальной школы) обеспечить необходимые условия для здорового информационного развития ребенка.

До 14-летнего возраста малолетние могут совершать мелкие бытовые сделки: получать телефонные услуги, выходить в Интернет с согласия родителей и совершать иные действия, ответственность за последствия которых согласно ст. 28 ГК РФ несут родители. В соответствии с нормой п. 2 ст. 26 ГК РФ, несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами (приобретать печатные издания, аудиопродукцию, и т. п.).

Несовершеннолетние, с умыслом или без такового, при использовании компьютера и Интернет могут наносить ущерб правам на информацию, на информационные системы, нарушать права обладателей и правообладателей, что предполагает ответственность родителей.

Исходя из определения правового статуса (лат. status — состояние, положение), информационно-правовой статус субъекта можно определить как совокупность его прав, обязанностей и ответственности, вытекающих из норм права при их реализации в информационной сфере.

Правовое регулирование отношений в информационной сфере основывается на следующих принципах:

1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;

4) равноправие языков народов РФ при создании информационных систем и их эксплуатации;

5) обеспечение безопасности РФ при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;

6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;

7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;

8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

Информационный правовой статус субъекта определяется с учетом особенностей правовых режимов в отношении информации (см. главы 4–7 учебника), а также в отношении основных компонентов информационной системы (информации, содержащейся в базах данных, обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств).

В этой связи важно понимать: кому принадлежат права на информационные системы, чьи права и интересы подлежат правовой защите и на ком лежит ответственность за ее обеспечение. В таблиц 2 приведены основные категории объектов в составе информационной системы и правомочия основных субъектов по отношению к ним.

Обладателем информации может выступать лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам.

Таблица 2

Объекты и субъекты права в информационной системе

Объекты
Субъекты / права и правомочия

Информация
(с 1 января 2008 г. исключена из состава объектов гражданских прав и гражданско-правового оборота — ст. 128, 129 ГК РФ)
Обладатели информации:
— разрешать или ограничивать доступ к информации,
— определять порядок доступа;
— использовать информацию, в том числе распространять по своему усмотрению;
— защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами

Авторы (соавторы) РИД и их наследники (личные неимущественные права);
правообладатели (исключительные (имущественные) права и иные права)

Собственники (в части материальных носителей: права владения, пользования и распоряжения, отдавать в залог и обременять иными способами, передача в доверительное управление другому лицу)

Информационные
технологии
Авторы (соавторы) РИД и их наследники (личные (неимущественные) права); правообладатели РИД (исключительные (имущественные) права);
собственники (в части материальных носителей: права владения, пользования и распоряжения, отдавать в залог и обременять иными способами, передача в доверительное управление другому лицу)

Технические средства
Собственники (права владения, пользования и распоряжения, отдавать в залог и обременять иными способами, передача в доверительное управление другому лицу)

К правам обладателя информации законом отнесены:

— разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;

— использовать информацию, в том числе распространять по своему усмотрению;

— защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами.

Права обладателя информации, содержащейся в базах данных информационной системы, подлежат охране независимо от авторских и иных прав на такие базы данных. Особенности охраны и защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, используемые в информационной системе/объектах ИС рассматриваются в параграфе 4.3 учебника.

Технические средства, используемые в составе информационной системы, по своей сути, являются объектами вещного права, по отношению к которым применима «триада» правомочий собственника (владеть, пользоваться, распоряжаться). Технические средства, предназначенные для обработки информации, содержащейся в государственных информационных системах, в том числе программно-технические средства и средства защиты информации, должны соответствовать требованиям законодательства РФ о техническом регулировании. Технические средства информационных систем, используемых государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями или государственными и муниципальными учреждениями, должны размещаться на территории РФ.

Согласно закона, если собственник (гражданин или юридическое лицо) данных технических средств, используемых для обработки содержащейся в базах данных информации, который правомерно пользуется такими базами данных, самостоятельно осуществляет деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных, или через лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы, он является оператором информационной системы.

Оператором информационной системы, по общему правилу, является собственник технических средств, используемых для обработки содержащейся в базах данных информации, который правомерно пользуется такими базами данных, или лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы. Если иное не установлено решением о создании государственной информационной системы, функции ее оператора осуществляются заказчиком, заключившим государственный контракт на создание такой информационной системы. В случае создания или модернизации информационной системы на основании концессионного соглашения или соглашения о государственно-частном партнерстве функции оператора информационной системы осуществляются концессионером или частным партнером соответственно.

Таким образом, можно сделать вывод, что в российском законодательстве главным субъектом в триаде (обладатель информации, правообладатель объектов интеллектуальной собственности, собственник материальных носителей и объектов вещных прав) заявлен собственник имущества.

Следует различать правовую охрану и защиту прав на информацию в информационных системах и правовую охрану и защиту прав в отношении самих информационных систем.

Охрана прав собственника на информационную систему возникает с момента ее создания (приобретения) на законном основании и действует в объеме и порядке, предусмотренных Гражданским кодексом РФ (раздел II). В то же время, такая правовая охрана в каждом конкретном случае будет иметь свою специфику в зависимости от вида информационных систем: открытые (для общего пользования) или закрытые (для ограниченного круга пользователей); государственные или негосударственные; национальные или международные и т. д. На основе анализа законодательства можно выделить основные права и обязанности собственника информационной системы.

Собственник (оператор) информационной системы в отношении этой системы имеет следующие права:

— включать в состав своего имущества и использовать информационную систему в качестве товара (продукции) по своему усмотрению при соблюдении исключительных прав ее разработчиков, в том числе:

отчуждать в собственность другим лицам;

передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования, распоряжения и доверительного управления информационной системой;

отдавать в залог;

свободно распоряжаться иным образом и обременять другими способами¹¹⁰;

— самостоятельно определять условия использования системы, в том числе устанавливать порядок предоставления пользователю информации с указанием места, времени, ответственных должностных лиц, а также необходимых процедур доступа к информационной системе;

— устанавливать необходимые ограничения для пользователей, включая обслуживающий персонал, в интересах обеспечения информационной безопасности системы и требовать их выполнения в соответствии с законодательством;

— разрешать (прекращать) доступ пользователей к информационной системе на договорной основе;

— обращаться в организации, осуществляющие сертификацию средств защиты информационных систем, для проведения анализа достаточности мер защиты его систем и получения консультаций;

— требовать от организаций, выполняющих работы в области проектирования, производства средств защиты информации и обработки персональных данных в информационных системах лицензии на этот вид деятельности;

— требовать от третьих лиц воздерживаться от незаконного доступа к информационным системам и привлечения лиц, виновных в нарушении его прав и законных интересов, к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности.

Информационные обязанности. Среди основных информационных обязанностей субъектов в информационной сфере при их реализации можно условно выделить следующие группы:

— обязанность предоставлять информацию, как не подлежащую ограничению по доступу и обязательную для распространения, так и иную открытую информацию (по запросу);

— обязанность сохранять режим тайны в отношении полученной на законных основаниях информации с ограниченным доступом;

— обязанность соблюдать запрет на производство и распространение (применение) вредной информации (см. глава 7 учебника);

— обязанность соблюдать режим ограничений и правила, установленные федеральным законодательством в отношении создания и эксплуатации информационных систем, собственником (оператором) которых он является.

Собственник информационной системы обязан:

— обеспечить достоверность и актуальность информации, содержащейся в данной информационной системе;

— обеспечить открытость установленных им правил доступа и возможность ознакомления с ними пользователя;

— обеспечить условия доступа пользователей к информации в соответствии с законами и установленным им порядком;

— обеспечить возможность размещения информации в сети «Интернет» в форме открытых данных в случаях и в порядке, установленных законами;

— не допускать при эксплуатации информационных систем (государственных информационных систем, муниципальных информационных систем, информационных систем юридических лиц, осуществляющих закупки при бюджетном финансировании) использования размещенных за пределами территории РФ баз данных и технических средств, не входящих в состав таких информационных систем;

— обеспечить необходимый уровень защиты информации, циркулирующей в информационной системе, в соответствии с законодательством, от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий;

— заключить договоры на право использование в информационной системе (ее объектах) охраняемых результатов интеллектуальной деятельности в соответствии с законодательством;

— проводить сертификацию информационных систем, предназначенных для информационного обслуживания граждан и организаций¹¹¹;

— осуществлять включение информационных систем в состав средств международного обмена только при наличии международного кода в порядке, устанавливаемом законодательством;

— обеспечивать условия для осуществления контроля за соблюдением требований к защите информации и эксплуатацией специальных программно-технических средств защиты, а также обеспечение организационных мер защиты информационных систем, обрабатывающих информацию с ограниченным доступом в негосударственных структурах, со стороны органов государственной власти, а также со стороны обладателей информации или уполномоченных ими лиц в отношении защиты информации, находящейся в информационной системе;

— оповещать обладателей информационных ресурсов и (или) собственников информационных систем обо всех фактах нарушения режима защиты права на информацию.

К основным субъектам интернет-отношений относятся:

— пользователи Интернет — лица (юридические и физические), каждое их которых опознается и взаимодействует в сети через специальный цифровой номер (IP-адрес) и которым предоставляются услуги Интернет;

— операторы интернет-услуг (информационные посредники) — лица, оказывающие услуги по предоставлению доступа к сети «Интернет», обеспечению возможности передачи или размещения информации в сети «Интернет», предоставлению доступа к информации, размещенной в такой сети или иные услуги, связанные с размещением информации в сети «Интернет».

Если иное не установлено национальным законом, информационным посредником является оператор информационной системы, собственник технических средств (объект вещного права), используемых для оказания интернет-услуг, который правомерно пользуется информацией и информационными ресурсами и на законной основе использует объекты интеллектуальной собственности, или лицо, с которым этот собственник заключил договор об оказании интернет-услуг.

Среди информационных посредников в зависимости от оказываемых ими услуг могут быть выделены следующие категории:

— провайдеры общего доступа (информационные посредники, оказывающие услуги по предоставлению доступа к сети «Интернет»);

— провайдеры связи (информационные посредники, оказывающие услуги по передаче информации в сети «Интернет»);

— провайдеры хостинга (информационные посредники, оказывающие услуги по размещению информации в сети «Интернет»);

— провайдеры доступа к материалу (информационные посредники, оказывающие услуги по обеспечению доступа к материалу, размещенному в сети «Интернет»);

— провайдеры контента (информационные посредники, оказывающие услуги по предоставлению информации для размещения на сайте другого лица);

— провайдеры-контролеры (информационные посредники, оказывающие услуги по контролю за использованием информации в сети «Интернет»)¹¹².

Операторы услуг в процессе регулирования интернет-отношений осуществляют:

— разработку предложений, принципов и инструментария для заинтересованных сторон по вопросам регулирования отношений, связанных с использованием Интернет;

— участие в разработке государственной политики, проектов нормативных правовых актов в сфере использования Интернет;

— участие в разработке стандартов, применяемых при развитии Интернет;

— национальные регистраторы — организации, осуществляющие регистрацию электронных адресов национальных доменов и ведение справочника указанных адресов;

— локальные интернет-регистраторы (LIR) — организации (как правило, крупные провайдеры), которые связывают сети между собой и организуют взаимодействие провайдеров между собой, осуществляют функции координаторов регистрации доменных имен и официальной аккредитации регистраторов доменных имен;

— региональные интернет-регистраторы (Regional Internet Registry (RIR) выдают локальным регистраторам реестры IP-адресов, через которые они дальше распределяются между интернет-пользователями;

— уполномоченный государственный орган в процессе регулирования Интернета осуществляет:

разработку, координацию и реализацию государственной политики на национальном, региональном и международном уровнях;

создание благоприятных условий для развития, распространения и широкого применения интернет-технологий;

разработку, согласование и принятие законодательства, регулирующего отношения, связанные с использованием Интернет;

надзор за соблюдением законодательства, регулирующего отношения, связанные с использованием Интернет;

содействие распространению передового опыта в области регулирования отношений, связанных с использованием Интернет;

борьбу с правонарушениями, совершаемыми с использованием Интернет;

в пределах своих полномочий представляет и защищает интересы государства в области Интернет, взаимодействует с уполномоченными органами иностранных государств, межправительственными и международными неправительственными организациями, а также координирует вопросы международного сотрудничества в области Интернет, осуществляемого государством, его гражданами и организациями, обеспечивает выполнение обязательств государства, вытекающих из международных договоров в области Интернет;

— саморегулируемые организации (организации, объединяющие пользователей и операторов услуг Интернет), в процессе регулирования Интернет осуществляют:

общественный контроль за мерами, предлагаемыми и применяемыми государством;

общественную экспертизу разрабатываемых и (или) принимаемых законов и иных нормативных правовых актов;

участие в разработке стандартов, применяемых при развитии Интернет;

участие в организации функционирования системы национальных доменных имен;

контроль качества услуг, оказываемых операторами услуг Интернет;

содействие решению задачи обеспечения равноправного доступа граждан к Интернет.

Глобальная сеть Интернет (см. рис. 2) соединяет между собой информационные системы (как совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств на основе компьютерных устройств) пользователей, каждое из которых опознается и взаимодействует в сети через специальный цифровой номер (IP-адрес), который присваивается информационным посредником — провайдером, ведущим соответствующий реестр IP-адресов. Соединение провайдеров между собой осуществляется через локальных интернет-регистраторов (LIR) — организации (как правило, крупные провайдеры), которые связывают сети между собой. Функции координатора регистрации доменных имен и официальной аккредитации регистраторов доменных имен в РФ переданы Координационному центру национального домена сети «Интернет» в зоне RU и РФ (URL: http://www.ripn.net:8080/nic/whois/). Соединение локальных интернет-регистраторов (LIR) обеспечивают пять региональных интернет-регистраторов (Regional Internet Registry (RIR), от которых локальные регистраторы получают реестры IP-адресов, через которые они дальше распределяются между интернет — пользователями (для Европы, Ближнего Востока и Центральной Азии — RIPE Network Coordination Centre (RIPE NCC http://www.ripe.net). RIR получают соответствующие полномочия от Internet Assigned Numbers Authority — IANA (URL: http://www.iana.org), которая находится под контролем корпорации ICANN — Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, созданной в США (URL: http://www.icann.org).

Кроме того, к числу субъектов правоотношений в сети Интернет (к информационным посредникам) в соответствии с национальным законом отнесены:

— организатор распространения информации в сети «Интернет» — лицо, осуществляющее деятельность по обеспечению функционирования информационных систем и (или) программ для ЭВМ, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети «Интернет»;

— оператор поисковой системы, распространяющий в сети «Интернет» рекламу, которая направлена на привлечение внимания потребителей;

— владелец новостного агрегатора — владелец программы для ЭВМ, владелец сайта и (или) страницы сайта в сети «Интернет», которые используются для обработки и распространения новостной информации в сети «Интернет» доступ к которым в течение суток составляет более одного миллиона пользователей сети «Интернет»;

— владелец аудиовизуального сервиса — владелец сайта и (или) страницы сайта в сети «Интернет», и (или) информационной системы, и (или) программы для ЭВМ, которые используются для формирования и (или) организации распространения в сети «Интернет» совокупности аудиовизуальных произведений, доступ к которым предоставляется за плату и (или) при условии просмотра рекламы, и доступ к которым в течение суток составляет более ста тысяч пользователей сети «Интернет», находящихся на территории РФ.

Рис. 2. Структура управления Интернет

Особенности информационно-правового статуса этих субъектов интернет-отношений рассматриваются в главе 9 учебника.

Очевидно, что в данных условиях формальный и множественный учет созданных при бюджетном финансировании государственных информационных систем как объектов вещного права (реестр федеральных ГИС ведет Минцифры России, реестр федерального имущества ведет Росимущества), предполагает не только объединение и централизацию такого учета, но и его дифференциацию в отношении объектов интеллектуальной собственности и информационного права, используемых в таких информационных системах.

Отсутствие критериев разграничения и идентификации таких объектов, а также четких процедур и правил распределения и учета прав на них, на практике приводит к многочисленным злоупотреблениям и неопределенности в правоприменительной практике. Показательным в этом случае является судебная практика споров о правах на информационные системы, созданные при бюджетном финансировании, и объекты интеллектуальной собственности, используемые в них, между государством и частными лицами¹¹³.

2.6. Государственная политика и управление в информационной сфере. Подготовка кадров

Термины «политика» и «государство» тесно связаны. До конца I века политика традиционно рассматривалась как учение о государстве, т. е. власти институционального, государственного уровня. В своих диалогах «Государство» и «Законы» Платон (ок. 427–347 гг. до н.э.) приводит взгляд Сократа на политику как на «искусство управления людьми», и дает характеристику двух видов государственного устройства: один — где над всем стоят правители, другой — где и правителям предписаны законы¹¹⁴. Позднее Аристотель (384–322 гг. до н.э.) видел задачу политики в обеспечении «высшего блага» граждан полиса, т. е. политика должна выполнять нравственно-воспитательную роль и содействовать государству в достижении общего блага и справедливости. Понятие справедливости у Аристотеля связано с представлением о государстве и праве, которое является «мерилом справедливости» и «регулирующей нормой политического общения». Государство является «своего рода общением... Это общение и называется государством или общением политическим». С одной стороны, Аристотель мыслил политику как науку, которая должна исследовать наилучший вид государственного устройства, с другой стороны — как разумное государственное управление во имя всеобщего блага, направленное на обуздание политическими средствами неподвластных индивидам страстей. Искусство познания справедливости свойственно, по мнению Аристотеля, лишь одаренным личностям, которые превосходят своих сограждан умом, добродетелями и моральными качествами и поэтому вправе управлять государством¹¹⁵.

В Древнем Китае Конфуций (551–479 гг. до н. э.) обосновал этико-политическое учение, согласно которому идеальный по своим взглядам правитель добр и справедлив к народу и почтителен к старшим, когда «управлять — значит поступать правильно». Важное место в его учении занимает закон об идеальных отношениях между людьми в семье, государстве и обществе. Конфуций был сторонником строгого иерархического разделения обязанностей между членами общества, образцом которого является семья. Таким образом, идеальный правитель в государстве является отцом для своих подданных и заботится о их благосостоянии¹¹⁶. Другое направление политической мысли Древнего Китая — легизм — развивалось в борьбе с ранним конфуцианством. Легисты разводили политику и мораль, считая их несовместимыми. Правителю достаточно хорошо знать психологию людей и в своем правлении сочетать методы поощрения и наказания своих подданных. Государство не обязано блюсти интересы подданных, а народ для правителя является средством достижения политических целей (укрепления личной власти и завоевания чужих земель). Чем слабее и бесправнее народ, тем сильнее государство.

В Европе на развитие политической мысли существенное влияние оказало учение Аврелия Августина (354–430 гг.) о «двух градах» — «божьем» и «земном». В «земном граде», т. е. человеческом обществе, господствуют пороки, насилие и разврат, поэтому спасение человека лежит через приобщение к «граду божьему»¹¹⁷. Фома Аквинский (1226–1274 гг.) признавал божественную природу государственной власти и считал, что она должна подчиняться духовной. Поэтому политика государства, по Аквинату, должна строиться на положениях религии¹¹⁸.

В исламском мире широко известно письмо Умара ибн ал-Хатаба (ок. 585–644 гг.), стоявшего во главе мусульманского государства и впервые создавшего органы исламского правосудия, в котором устанавливается иерархия источников права, правила судопроизводства на принципах равенства и справедливости¹¹⁹.

В Новое время развитие политической мысли и представлений о государстве привело к выделению наук о государстве и их обособлению от политической философии и политической науки. Крупнейшим политическим мыслителем и политическим деятелем Позднего Средневековья в Европе был Н. Макиавелли (1469–1527 гг.), который считал, что целью действия является успех, а не добродетель или порочность. По его мнению, «человек, желающий быть добрым ко всем, неизбежно наживет себе бед среди множества тех, кто отнюдь не добр». Отсюда, удачливый государь вовсе необязательно будет попирать права других, скорее, он должен рассчитать, какой образ действий укрепит силу и жизнеспособность государства. Он прекрасно понимал, что в любом человеке присутствуют и дурные и добрые стороны: жесткость и милосердие, честность и вероломство, смелость и трусость и т. д. Поэтому идеальный государь должен сочетать в себе все лучшие качества. Вместе с тем, ему должны быть свойственны хитрость и сила, которые позволят ему сохранить жизнь и благосклонность подданных. Государь обязан действовать исходя из обстоятельств: «Разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и, если отпали причины, побудившие дать обещание. Такой совет был бы не достоин, если бы люди честно держали слово, но, люди, будучи дурны, слово не держат, поэтому и ты должен поступать так же». Заслугой Н. Макиавелли было выделение политики в самостоятельную науку. Политика по Н. Макиавелли есть символ веры человека и поэтому она должна занимать доминирующее положение в мировоззрении¹²⁰.

В XX в. представители различных направлений социальной науки (социологии, философии, психологии и др.) пытались осмыслить феномен политики. «Политика, — писал М. Вебер (1864–1920 гг.) — означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства между группами людей, которое оно в себе заключает». Поэтому тот, кто занимается политикой, стремится к власти как средству, подчиненному другим целям (идеальным или эгоистическим), либо к власти «ради нее самой»¹²¹. К. Юнг (1875–1961) полагал, что политика возникает на этапе развития коллективного бессознательного и индивидуальной психики как вид сознательного конфликта и сознательной гармонии. Условиями ее возникновения является самосознание группы и ее сознательное отделение: от другой группы (на основе разделения тотемов и табу), осознание себя в качестве члена определенной группы, различие между правителями и управляемыми, признание законной власти, сознательное использование силы и системы нормативных требований¹²².

В настоящее время можно выделить не менее четырех основных толкований политики¹²³:

1) это отношения, включающие согласие, подчинение, господство, конфликт и борьбу между классами, группами и людьми (внутренняя политика) и государствами (внешняя политика). В основе такого понимания политики лежат представления об общении людей, их взаимодействии, совместном решении ими их общих дел, понимаемых как дела государства (Аристотель), а также об отношениях между обществом и властью (т. е. государством) и между властями — в средневековой традиции и проблематике Возрождения и Нового времени. Акцент на борьбу усилил К. Маркс и В. И. Ленин, в частности, идеей классовой борьбы как движущего начала истории. Новое и более философское обоснование эта концепция получила в ХХ в.в теории конфликтной природы политики К. Шмитта (1888–1985 гг.)¹²⁴ и Ж. Френда (1921–1993 гг.)¹²⁵;

2) отождествление политики с другими политическими явлениями, такими, как господство, власть и государство (о чем и шла речь выше), политика как средство осуществления властных решений зависит от формы государственной власти. В ней находят свое отражение политические взгляды, правовые и моральные нормы, культурно-исторические и национальные ценности, характерные для существующей системы власти;

3) толкование политики через ее функции (функциональное) — управление, поддержание порядка, сохранение внутреннего и внешнего мира или, наоборот, ведение войны, контроль общества и человека и др.;

4) толкование политики через ее цели (телеологическое, от греч. teleos — цель).

По оценке авторов энциклопедического словаря «Политология», универсальной формулой представляется определение политики как функциональное¹²⁶.

Политика (от греч. роlis — город-государство и прилагательного от него — роlitikos — все, что связано с городом: государство, гражданин и пр.; роlitika — государственные и общественные дела) — особая форма социальной деятельности, связанная с распределением и осуществлением власти внутри государства и между государствами¹²⁷.

Политика как особый вид государственной деятельности формируется и осуществляется соответствующими государственными структурами (президентом, парламентом, правительством и т. д.). Нельзя отрицать влияния на государственную политику индивидуально-психологических, моральных и волевых качеств главы государства, его политических взглядов и подходов к решению социально-экономических проблем, а также различного отношения к политике политических партий, движений, групп, индивидов и общества в целом. В совокупности взаимодействие всех названных выше субъектов политических отношений по оказанию влияния на принимаемые властью решения и их выполнение и представляет собой реальный политический процесс. Политика государства подразделяется на внутреннюю и внешнюю.

Современное знание о политике позволяет трактовать ее как важнейшую движущую силу естественно-исторического процесса, выполняющую две основные функции: всеобщего организационного начала социальных систем и конкретной регулятивно-контрольной сферы общества или системы, направляющей отношения людей, социальных групп, классов, наций, народов и стран. Выполняя эти функции, политика взаимодействует с аналогичными по общественному значению и функциям сферами, определяет и направляет их взаимодействие.

Роль политики в этой системе обусловлена тремя ее свойствами: универсальностью; всеобъемлющим характером, способностью воздействовать на практически любые стороны жизни общества, события и отношения; включенностью, или проникающей способностью, возможностью безграничного проникновения и, как следствие, атрибутивностью, т. е. способностью сочетаться с неполитическими общественными феноменами, отношениями и сферами.

Такие свойства и функции политики, ее место в социальных системах объясняются, прежде всего, тем, что политика опосредуется, как в процессе формирования, так и реализации через информационную сферу. Свойства информации, как средства организации и характеристики степени организованности любой системы, (см. главу 1 учебника) во многом определяют роль политики и ее свойства в общественной жизни.

Теоретическая политическая деятельность формирует политическое сознание, мышление, менталитет, характеризующие носителей политики, их установки. Она включает ряд творческих начал: творчество, работу воображения, интуицию, эмоциональные состояния, теоретическое проектирование, планирование и т. д. Рассудочные начала этой деятельности сочетаются, могут или должны (особенно в критических ситуациях) сочетаться с харизматическими, увлекающими, эмоционально и по содержанию привлекательными составляющими. В рамках мыслительной деятельности оцениваются решающие для политики проблемы желаемого и реально возможного, истинного и ложного, верного и ошибочного. Мыслительная, теоретическая деятельность составляет идеальную форму информационного бытия политики.

Материальную форму политики образует политическая практика, организационная и контрольная деятельность, конкретное управление, руководство: подбор и расстановка кадров, их подготовка, обучение, обсуждение и принятие решений, обмен информацией, организация и функционирование органов власти, взаимодействие с государственными учреждениями и др., что также реализуется с помощью информационных технологий и через информационные системы.

В обеих формах политика выступает как интеллектуальный труд со всеми присущими ему особенностями: его разделением, общественной эффективностью, высокой социальной ответственностью, с высокой вероятностью непредвиденных последствий и двойственных результатов, дискуссионностью решений, методов, поисками ресурсов и т. д.

Обе формы существования политики, идеальная и предметная, объективируются, принимают осязаемый, конкретный характер и только так реализуются и воспринимаются обществом. Поэтому политика проявляется двояко: идеально (в виде идей, теорий, убеждений, намерений, надежд — в различных явлениях сознания) — и материально (в осязаемой предметной форме). Материализация политики, приведение ее в действие в предметной форме достигается созданием соответствующих инструментов или средств: политических институтов (выборности, назначений, представительства и т. п.), институтов власти — правительства, его аппаратов и пр.; документов, политических текстов программ, уставов, докладов, речей, распоряжений, инструкций, приказов, декретов; зрелищной, аудиовизуальной пропаганды, лозунгов, средств массовой информации, кинематографа, театра, литературы, научных исследований.

Сегодня государство по-прежнему занимает главенствующее положение по отношению к личности и обществу, при этом интересы личности еще не находятся в центре государственных интересов, а общество не вышло из состояния «огосударствления».

Для создания условий полной и успешной самореализации личности и становления гражданского общества необходимо изменить положение личности и общества по отношению к государству, на что должно быть направлено государственное регулирование и, прежде всего, нормотворчество. Государство должно помогать становлению гражданского общества, но не подменять его; передавать определенные функции обеспечения интересов личности общественным институтам по мере их создания; определять степень своего участия в обеспечении защиты интересов личности и общества под их контролем; помогать создавать в обществе инструменты влияния на власть с учетом взаимозависимости этих информационных процессов¹²⁸.

Процесс социального управления в информационной сфере складывается из доктринальной части, научного осмысления содержания проблем этой сферы отношений, выражения ее в исследовательской форме и различных формах прогнозов, доктрин, концепций. На этой основе вырабатывается политика государства в данной области. Ее конкретным выражением становятся соответствующие документы органов государственной власти, программы реализации этой политики.

Алгоритм формирования государственной политики в информационной сфере подробно рассматривается на примере политики обеспечения информационной безопасности в главе 10 учебника и его можно представить следующим образом:

1) научное исследование и осмысление закономерностей развития общественных отношений в информационной сфере и постановка проблемы;

2) определение доктринальных и концептуальных установок и их нормативное закрепление (к таким документам относятся: Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов (1995 г.), Концепция общественной безопасности в РФ (2013 г.), Основы государственной политики в области международной информационной безопасности на период до 2020 года (2013 г.), Концепция национальной безопасности РФ (1997 г. и 2000 г.) и Стратегия национальной безопасности РФ (2009 г. и 2015 г.), Доктрина информационной безопасности РФ (2000 г., 2016 г.), Стратегия развития информационного общества в РФ на 2017–2030 гг. (2017 г.), Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 г. (2019 г.), утвержденные Указами Президента РФ);

3) конкретизация задач органов государственной власти при определении основных направлений внутренней и внешней политики в информационной сфере (в ежегодных с 1994г. Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию);

4) разработка и принятие концепций развития законодательства в информационной сфере и ее отдельных областях (например, Концепция государственной информационной политики и Концепция развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности РФ (1998 г.), с учетом которой Совет Безопасности РФ подготовил Концепцию совершенствования правового обеспечения информационной безопасности РФ (2001 г.), а Министерство связи и информатизации РФ — Концепцию развития законодательства РФ в сфере информации и информатизации);

5) разработка и принятие законов как правовой основы регулирования отношений в информационной сфере;

6) подготовка и принятие подзаконных нормативных правовых актов;

7) подготовка и реализация государственных программ, федеральных целевых программ, конкретизирующих участие органов государственной власти в формировании и реализации государственной политики в соответствии с их компетенцией (например: федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)», государственная программа РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)», Национальная программа «Цифровая экономика РФ» с федеральным проектом «Искусственный интеллект» (2019 г.) и т. п.).

Рассмотрим подробнее механизм формирования и реализации государственной политики в информационной сфере с учетом указанного алгоритма на примере развития информатизации.

Президент РФ, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере: определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; обеспечивает вместе с Правительством РФ осуществление полномочий государственной власти на всей территории РФ.

Обосновывая необходимость новой правовой доктрины, отвечающей требованиям глобализации, научно-технической революции и информационного общества, Президент России в своем Послании Федеральному Собранию РФ (1996 г.) отметил следующие предпосылки:

1) сверхжесткая мобилизационная модель развития, концентрировавшая все ресурсы в руках государства, находившегося под контролем одной партии, привела к уничтожению гражданского общества, демократии и частной собственности;

2) в результате — продолжающееся отставание от наиболее развитых стран в уровне жизни и производительности труда и очевидная неспособность ответить во второй половине XX века на новые, усложняющиеся требования модернизации, научно-технической революции, информационного общества, глобализации мирохозяйственных связей;

3) свобода извлечения прибыли в информационной сфере, в сфере медицины, культуры, досуга, при отсутствии последовательной государственной политики и нужных законов снижала массовые стандарты услуг и потребления¹²⁹.

В середине 1990-х гг. в соответствии с Концепцией формирования и развития единого информационного пространства (ЕИП)¹³⁰ основными задачами государственной политики в области индустрии информатизации были признаны:

— создание отечественных современных информационных технологий и развитие производства средств для их реализации;

— развитие отечественного производства современных систем и средств связи, телекоммуникационных сетей;

— содействие внедрению информационных технологий, используемых в зарубежных информационных системах национального и транснационального масштаба.

При этом развитие информационных систем ориентировалось, прежде всего, на нужды самого государства. Основу информационного пространства органов государственной власти должны составлять информационно-телекоммуникационные системы, способные обеспечить информационную поддержку принятия решений как в сфере управления экономикой, так и в области безопасности личности, общества, государства.

Были выделены особенности государственной политики в этой области применительно к военной организации страны и правоохранительным органам. Формирование государственных информационных ресурсов силовых структур предполагало создание автоматизированных информационных систем как локальных, так и территориально-распределенных. При этом, было признано целесообразным рассмотреть возможность интеграции региональных банков данных, создаваемых различными силовыми структурами в отдельных экономических районах. Такие зональные центры (порядка 10 на территории РФ) соответствуют экономическим зонам и, обеспечивая интеграцию информационных ресурсов, должны способствовать реальному формированию единого информационного пространства с учетом интересов силовых структур.

В конце 1990-х гг. была определена доктринальная установка, что целью любой государственной политики является реализация и защита национальных интересов. В Посланиях Федеральному Собранию (1998–2000 гг.) Президент России сделал существенные корректировки в сторону реализации информационных интересов общества и граждан. В 1998 г. он признал, что полноценное взаимодействие власти с институтами гражданского общества невозможно без информационной открытости и определил первоочередные задачи:

— радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности существующих информационных служб органов исполнительной власти;

— сужение области ведомственных тайн;

— уточнение с помощью общественных организаций гарантий предоставления общественно значимой официальной информации;

— обучение государственных служащих практической работе в условиях информационной открытости;

— установление каналов двусторонней связи государственных органов с общественными организациями, занимающимися аналогичными проблемами (экологическими, социальными и др.)¹³¹.

В 1999 г. Президент России оценил как одну из определяющих черт наступающего тысячелетия бурное развитие новейших производств и глобальную информационную революцию. Наука и технология, обеспечивающие стратегические предпосылки экономического роста, а следовательно, и улучшение качества жизни, сейчас превращаются в решающий фактор дальнейшего развития любой страны. Встреча третьего тысячелетия предоставляет народам России уникальный шанс осознать себя единой нацией, объединенной тысячелетним совместным развитием. В то же время мы не можем развиваться изолированно, отгородившись от мирового сообщества. Наше отставание в сфере внедрения новейших технологий, в том числе информационных, с которыми связывают старт в XXI в., во многом объясняется тем, что мы долгое время были закрытым обществом. Мы убеждены — Россия способна справиться с вызовами времени¹³².

В 2000 г. Президент России сделал вывод, что мы не имеем права «проспать» и разворачивающуюся в мире информационную революцию¹³³. Тогда же, в развитие Концепции национальной безопасности РФ применительно к информационной сфере, он утвердил своим указом Доктрину информационной безопасности РФ (2000), где выделяются четыре основные составляющие национальных интересов и угрозы им в информационной сфере, формируются стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства по обеспечению информационной безопасности.

Среди первоочередных мероприятий по реализации государственной политики в соответствии с Доктриной информационной безопасности РФ в этот период можно выделить принятие и реализацию федеральных программ, предусматривающих:

— повышение правовой культуры и компьютерной грамотности граждан;

— развитие инфраструктуры единого информационного пространства России;

— комплексное противодействие угрозам информационной войны;

— создание безопасных информационных технологий для систем, используемых в процессе реализации жизненно важных функций общества и государства;

— пресечение компьютерной преступности;

— создание информационно-телекоммуникационной системы специального назначения;

— обеспечение технологической независимости страны в области создания и эксплуатации информационно-телекоммуникационных систем оборонного назначения;

— гармонизацию отечественных стандартов в области информатизации и обеспечения информационной безопасности автоматизированных систем управления, информационных и телекоммуникационных систем общего и специального назначения.

Реализуя доктринальные установки, Президент РФ в своих Посланиях Федеральному Собранию (2001–2003 гг.) конкретизировал задачи информатизации применительно к приоритетным сферам развития общества — образованию, экономике, налоговой сфере, реализация которых показала, что «сбалансированный рост отечественной экономики — базирующийся как на традиционных отраслях, так и на современных технологиях, возможен»¹³⁴. Такой подход, на наш взгляд, больше, чем ранее ориентирован на максимально быструю реализацию информационных интересов личности, общества и государства и задействование информационного потенциала в построении информационного общества в интересах развития всех и каждого, реализации модели электронного государства.

В своих Посланиях Федеральному Собранию (2004–2007 гг.) Президент России В. Путин выделил в качестве приоритетных направлений государственной информационной политики следующие:

— «особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии (как федеральной, так и местной) научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах. Стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведут себя не лучше бюрократии государственной. И если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей... В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»;

— «мы прежде всего должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это — важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости… В этой связи определенные надежды возлагаю на обсуждающийся сейчас законопроект об информационной открытости государственных органов. Его реализация позволит гражданам получать больше объективной информации о деятельности государственного аппарата, поможет им защитить свои интересы»;

— «на национальном телевидении в полной мере должны быть учтены самые актуальные потребности российского гражданского общества и обеспечены его интересы. Мы должны создать гарантии, при которых государственное телерадиовещание будет максимально объективным, свободным от влияния каких-либо отдельных групп и отражать весь спектр общественно-политических сил в стране; надо усилить полномочия Общественной палаты в части обеспечения гражданского контроля за соблюдением телеканалами принципов свободы слова. Уверен, что предлагаемые меры повысят качество и объективность информации, которую сегодня получает наше общество»;

— «благотворное воздействие на развитие демократических институтов и процедур оказывает стремительное расширение национального информационного пространства. За четыре года количество зарегистрированных в России печатных средств массовой информации выросло на 40 процентов, электронных — почти в 2,5 раза. Но бесспорным лидером роста является, конечно, Интернет. Его постоянная российская аудитория увеличилась за это время более чем в 4 раза и превысила 25 млн человек (в 2007 г.)»;

— принято решение о создании Президентской библиотеки, которая должна стать информационным и связующим звеном для всей библиотечной системы страны; на базе областных и республиканских библиотек необходимо создать региональные центры Президентской библиотеки, которые должны быть объединены информационной сетью, единым методологическим и программным обеспечением; на уровне субъектов Федерации руководители региональной и муниципальной власти должны позаботиться об укреплении местной информационно-библиотечной сети, материальной и финансовой базы библиотек, в том числе школьных. Они должны быть не только хранилищем книг, но и реальными информационными, культурными и досуговыми центрами;

— «свобода слова должна быть обеспечена технологическими новациями. Опыт показал, что уговаривать чиновников “оставить в покое” СМИ практически бесполезно. Нужно не уговаривать, а как можно активнее расширять свободное пространство Интернет и цифрового телевидения. Никакой чиновник не сможет препятствовать дискуссиям в Интернет или цензурировать сразу тысячу каналов. Уверен, что названные меры будут способствовать повышению качества народного представительства, более полному учету интересов людей, укрепят доверие граждан к власти и солидарность общества».

В своих Посланиях Федеральному Собранию (2008–2011 гг.) Президент России Д. Медведев определил в качестве приоритетов государственной политики в информационной сфере:

— «отечественная экономика должна, наконец, переориентироваться именно на реальные потребности людей, а они сегодня главным образом связаны с обеспечением безопасности, с улучшением здоровья, с доступом к энергии и с доступом к информации. Отсюда и наш выбор приоритетов модернизации экономики и технологического развития. Они являются ключевыми для выхода России на новый технологический уровень, для обеспечения лидерских позиций в мире. Это внедрение новейших медицинских, энергетических и информационных технологий, развитие космических и телекоммуникационных систем»;

— «стратегическое направление — развитие космических технологий и телекоммуникаций. Наша страна традиционно была одной из первых в этих отраслях, но сегодня занимает лишь 63-е место в мире по уровню развития инфраструктуры связи. Это очень плохо. Очевидно, что без изменений в этой сфере мы не сможем двигаться дальше, вот почему на территории всей нашей страны в течение пяти лет необходимо обеспечить широкополосный доступ в интернет, осуществить переход на цифровое телевидение и мобильную связь четвертого поколения»;

— «приоритетная задача — развитие стратегических и информационных технологий. В России должен быть в полном объеме задействован потенциал суперкомпьютеров, суперкомпьютерных систем, которые объединены высокоскоростными каналами передачи данных. С их помощью уже в пятилетней перспективе станет возможным проектирование новейших самолетов и космических аппаратов, автомобилей и ядерных реакторов»;

— «в следующем (в 2010) году государственные услуги будут доступны и через электронные каналы связи. Это, в частности, должно коснуться приема квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, постановки объектов недвижимости на кадастровый учет и получения библиографической информации из государственных фондов. Через два года в такой, электронной, форме будет предоставляться не менее 60 ключевых государственных услуг»;

— необходимы модернизация системы образования и оказания электронных государственных и муниципальных услуг. «Воспитание будущих поколений самым тесным, если не сказать решающим, образом связано с модернизацией системы образования. ... правильно подмечено, что “никто в мире не чувствует новых вещей сильнее, чем дети”. Использование в обучении самых современных информационных программ и высокотехнологичных продуктов надо сделать нормой и обязательно предусмотреть в новых стандартах». «Модернизация создает умную экономику, но модернизация требует и умной политики, обеспечивающей условия для всестороннего обновления жизни общества. Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов. Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина, для чего необходимо оптимизировать систему оказания государственных и муниципальных услуг и законодательно ввести ответственность должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг, а также за несоблюдение процедур, предусмотренных соответствующими административными регламентами»;

— «для улучшения общественных коммуникаций считаю правильным использовать все современные информационные технологии. Предлагаю в ближайшее время решить вопрос о создании общественного телевидения, возможно, на базе одного из существующих федеральных каналов. В этом случае ни один из владельцев этого нового средства массовой информации не должен иметь определяющего влияния на принятие любых решений — ни государство, ни частный владелец. Уверен, что такое общественное телевидение может сделать нашу информационную среду более конкурентной и, соответственно, более интересной».

В своем Послании Федеральному Собранию (2012 г.) Президент России В. Путин обратил внимание, что «влияние школы на формирование детей и подростков в последние годы ослабло. У нее появились сильные конкуренты: Интернет, электронные СМИ. Сами родители и ученики теперь гораздо требовательнее, и школа должна успевать и за своими учениками, и за развитием общества, и за информационными потоками, а по-хорошему должна быть впереди, опережать все это. Нужно вернуть школе безусловную ценность».

В последующих Посланиях Федеральному Собранию (2016–2019 гг.) Президент РФ поставил очередные задачи по развитию информационной сферы:

— «запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики».

— Россия должна стать «...одним из мировых центров хранения, обработки, передачи и надежной защиты информационных массивов, так называемых больших данных»;

— «обеспечить к 2024 г. практически повсеместный быстрый доступ в Интернет. С помощью передовых телекоммуникаций мы откроем нашим гражданам все возможности цифрового мира. И это не только современные сервисы, онлайн-образование, телемедицина. Но, кроме того, люди смогут создавать в цифровом пространстве научные, волонтерские команды, проектные группы, компании. Для нашей огромной по территории страны такое объединение талантов, компетенций, идей — это колоссальный прорывной ресурс»;

— «в кратчайшие сроки нам необходимо создать передовую законодательную базу, снять все барьеры для разработки и широкого применения робототехники, искусственного интеллекта, беспилотного транспорта, электронной торговли, технологий обработки больших данных. Причем такая нормативная база должна постоянно обновляться, строиться на гибком подходе к каждой сфере и технологии»;

— «нам предстоит осуществить новые амбициозные научно-технологические программы. Уже подписан указ о генетических исследованиях, такую же масштабную программу национального уровня предлагаю запустить и в области искусственного интеллекта. В середине следующего десятилетия мы должны войти в число лидеров по этим научно-технологическим направлениям, которые, безусловно, будут определять будущее всего мира и будущее России».

В Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г. Президент РФ, определяя приоритеты, отметил, что «сегодня скорость технологических изменений в мире многократно возрастает, и мы должны создать собственные технологии и стандарты по тем направлениям, которые определяют будущее. Речь, прежде всего, об искусственном интеллекте, генетике, новых материалах, источниках энергии, цифровых технологиях. Убежден, мы способны достичь здесь такого же прорыва, как и в оборонной сфере».

В целях реализации данного Послания Федеральному Собранию РФ Президент РФ утвердил перечень поручений по вопросам регулирования развития информационной сферы, в том числе:

Правительству РФ:

— разработать и утвердить концепцию создания комплексной информационной системы мониторинга состояния окружающей среды на территории РФ, определив архитектуру указанной системы мониторинга, функциональные требования к ней, этапы ее создания и ввода в эксплуатацию, а также исполнителей, ответственных за создание такой системы, и необходимые объемы финансирования (до 1 июня 2020 г.);

— внести в национальную программу «Цифровая экономика РФ» изменения, предусматривающие разработку и внедрение отечественных программного обеспечения и программно-аппаратных средств в целях ускорения цифровой трансформации отраслей реального сектора экономики (до 15 апреля 2020 г.);

— обеспечить оказание гражданам на безвозмездной основе услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет на территории РФ для использования отечественных социально значимых интернет-сервисов, определив по согласованию с Администрацией Президента РФ перечень таких сервисов и порядок оказания названных услуг.

Правительству РФ совместно с Государственной Думой Федерального Собрания РФ обеспечить внесение в законодательство изменений, предусматривающих реализацию начиная с 2020 г. механизма применения экспериментальных правовых режимов для разработки и внедрения новых технологий; обеспечение регулирования оборота больших объемов данных с учетом необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных (до 1 июля 2020 г.).

Информационная политика в более узком смысле, с учетом государственной политики, может определяться и на уровне системы отраслевого управления, межотраслевого управления, регионального управления. Можно, например, говорить об информационной политике в области образования, предпринимательства, безопасности в целом. Соответствующие ведомства могут издавать документы, мобилизующие внимание к решению вопросов информационного обеспечения в своей сфере ведения, использования информационных ресурсов своего профиля.

Реализуется политика через систему государственного регулирования, разновидностью которого является государственное управление. В то же время, по своей сути, регулирование — это непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Если социальное управление, включая государственное управление, понимать в широком смысле, то правовое регулирование является составной частью государственного управления. В узком смысле управление означает исполнительскую деятельность по реализации правовых норм.

Государственное управление в информационной сфере — специфический вид социального управления посредством реализации своих властных полномочий всеми органами государственной власти (в широком смысле), либо органами исполнительной власти (в узком смысле) по регулированию отношений, возникающих по поводу информации и в связи с ее оборотом в социальных системах.

В настоящее время центральное место в государственной управленческой деятельности в информационной сфере занимают:

— разработка и формирование государственной политики, посредством принятия доктрин, концепций, стратегий, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных актов в информационной сфере;

— реализация политики через государственные программы общефедерального и регионального масштабов;

— установление и эффективное проведение в жизнь организационных основ повышения эффективности деятельности органов государственной власти в рамках административной и судебно-правовой реформ;

— управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

— регулирование функционирования негосударственного сектора в информационной сфере (лицензирование, техническое регулирование и т. п.);

— координация функционирования государственного и частного секторов информационной сферы жизнедеятельности общества и государства;

— обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

— осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов в информационной сфере.

Непосредственное государственное управление в информационной сфере в процессе реализации государственной политики осуществляют федеральные органы исполнительной власти. Каждое из федеральных ведомств (министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также органы их координации — комиссии) в пределах своей компетенции создают информационное обеспечение своей деятельности. Управление же процессом информатизации осуществляют органы исполнительной власти, непосредственно ориентированные на эту задачу.

Функции государственного управления в области информатизации (в узком смысле) реализуются в процессе управленческой деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Совершенствование правовых механизмов регулирования общественных отношений в информационной сфере, является приоритетным направлением государственной политики, что предполагает:

— оценку эффективности применения действующих законодательных и иных нормативных правовых актов в информационной сфере и выработку программы их совершенствования;

— создание организационно-правовых механизмов обеспечения информационной безопасности;

— определение правового статуса всех субъектов отношений в информационной сфере, включая пользователей информационных и телекоммуникационных систем, и установление их ответственности за соблюдение законодательства;

— создание системы сбора и анализа данных об источниках угроз информационной безопасности РФ, а также о последствиях их осуществления;

— разработку нормативных правовых актов, определяющих организацию следствия и процедуру судебного разбирательства по фактам противоправных действий в информационной сфере, а также порядок ликвидации последствий этих противоправных действий;

— разработку составов правонарушений с учетом специфики уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной ответственности и включение соответствующих правовых норм в уголовный, гражданский, административный и трудовой кодексы, в законодательство о государственной службе;

— совершенствование системы подготовки кадров в информационной сфере.

Подготовка кадров в информационной сфере

По мере развития информационной сферы и появления потребностей в новых кадрах изменялась и государственная образовательная, научная и кадровая политика, которая к настоящему времени предусматривает подготовку специалистов для таких традиционных отраслей информационной сферы, как информатика, связь и телекоммуникации, средства массовой информации и т. п. С развитием новых информационных технологий появилась потребность в специалистах по страхованию информационных рисков, оценке интеллектуальной собственности, обеспечению информационной безопасности и т. д.

Создание единой системы подготовки кадров в области информационной безопасности и информационных технологий Доктрина информационной безопасности РФ называет безотлагательной задачей государственной политики. Учитывая актуальность этого вопроса, рассмотрим подробнее историю и особенности его решения на современном этапе.

До начала 1980-х гг. подготовка специалистов в области защиты информации была сосредоточена в учебных заведениях Минобороны и КГБ. Потребности гражданских организаций удовлетворялись путем передачи им части выпускников, а, в основном, за счет переподготовки специалистов в отраслевой системе повышения квалификации. В начале 1980-х гг. в ряде гражданских вузов были созданы специализации для подготовки ограниченного количества кадров по некоторым частным математическим и инженерно-техническим вопросам. Следует отметить, что в то время ситуация в сфере защиты информации не стимулировала интерес вузов к развитию этой тематики; более того, введение специализации вводились при определенном сопротивлении.

В 1985 г. в Московском государственном историко-архивном институте был организован факультет специального документоведения по специальности 2099 «Организация делопроизводства и спецработ», в 1990 г. факультет был преобразован в факультет защиты информации, сформирована специальность «Организация и технология защиты информации». Впервые была поставлена задача подготовки специалиста по всему комплексу проблем информационной безопасности. При создании учебно-методических объединений в 1994 г. на этот факультет РГГУ была возложена организация работ в области защиты информации. Силами ФЗИ РГГУ с привлечением ряда заинтересованных вузов и государственных организаций разработан Государственный образовательный стандарт специальности 220600 «Организация и технология защиты информации» по квалификациям «инженер» и «менеджер». С 1999 г. введены специализации «правовая защита информации» по квалификации «менеджер» и «защита информации» по квалификации «инженер».

С середины 1990-х гг. начался процесс расширения масштабов подготовки гражданских специалистов в области информационной безопасности. В 1995 г. в Московском государственном инженерно-физическом институте (техническом университете) (МИФИ) был создан факультет информационной безопасности, где ведется подготовка специалистов по программно-аппаратным методам и средствам защиты информации в современных системах ее обработки. Тогда же в Московском государственном институте электроники и математики был образован учебно-научный центр «Проблемы защиты информации», а в 1998 г. создана кафедра информационной безопасности. Приказом Минобразования РФ № 817 от 28 апреля 1997 г. в Классификатор направлений и специальностей высшего профессионального образования была включена специальность 201800 — «Защищенные телекоммуникационные системы».

В 1997 г. на базе специализированного центра защиты информации (СЦЗИ) создана кафедра информационной безопасности компьютерных систем Санкт-Петербургского государственного технического университета (ИБКС), где ведется подготовка специалистов по защите ЭВМ от электронных вирусов и других вредоносных программ. В декабре 1997 г. была образована кафедра информационной безопасности МВТУ им. Баумана. Тогда же была создана кафедра автономных систем и информационной безопасности Новосибирского ГТУ, при кафедре создан Западно-Сибирский региональный учебно-научный центр по проблемам информационной безопасности в системе высшей школы; при Санкт-Петербургском государственном университете действует лаборатория проблем информационной безопасности.

Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 20 августа 1997 г. № 1781 наряду с существующими учебными заведениями по подготовке специалистов в этой области в системе Минобороны, ФСБ, МВД России была создана сеть из 14 региональных учебно-научных центров по проблемам информационной безопасности в системе высшей школы, среди которых головным определен МИФИ (технический университет).

К ведущим учебным заведениям в силовых структурах можно отнести Академию ФСБ, где готовятся кадры по специальностям «Криптография», «Организация и технология защиты информации», «Системы связи и защита информации». Приказом Госкомитета РФ по высшему образованию от 9 апреля 1996 г. № 613 было создано Учебно-методическое объединение высших учебных заведений РФ (УМО) по образованию в области информационной безопасности (базовый вуз — Институт криптографии, связи и информатики Академии ФСБ России).

В Военном университете связи накоплен большой опыт подготовки и переподготовки офицеров — специалистов по радиоэлектронной разведке (с 1925 г.), радиоэлектронной борьбе (с 1952 г.), защите информации (с 1975 г.), которая осуществляется на факультете радиоразведки и радиоэлектронной борьбы, шести кафедрах по профилю радиоэлектронной разведки, радиоэлектронной борьбы, защите связи и информации. Кроме того, подготовка специалистов первичного уровня в этой области осуществляется в Краснодарском, Воронежском, Череповецком и Новочеркасском военных институтах. Для офицеров — руководителей среднего уровня предусмотрены соответствующие курсы и специализация в Военных академиях им. Петра Великого, им. А. Ф. Можайского; для офицеров — руководителей высшего уровня — в Военной академии Генерального Штаба ВС РФ.

Несмотря на актуальность проблемы борьбы с компьютерными преступлениями, только в 1997 г. для будущих работников оперативных и следственных подразделений разработан и в Московском институте МВД России введен спецкурс «Информационная безопасность», подготовлены их квалификационные характеристики в рамках специальности 021100 — «Юриспруденция». С 1999 года открыта указанная специализация в Санкт-Петербургском университете МВД РФ, Волгоградском, Калининградском и Омском юридических институтах МВД России. В 2003 году создан специальный факультет «информационной безопасности» в Московском университете МВД РФ.

Сегодня подготовка специалистов в информационной сфере осуществляется практически во всех вузах страны по следующим направлениям подготовки, по которым приняты федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования (ФГОС):

бакалавриат (28 ФГОС)

02.03.01 | Математика и компьютерные науки | Приказ Минобрнауки России от 07.08.2014 № 949, Приказ Минобрнауки России от 23.08.2017 № 807
02.03.02 | Фундаментальные информатика и информационные технологии | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2015 № 224, Приказ Минобрнауки России от 23.08.2017 № 808
02.03.03 | Математическое обеспечение и администрирование информационных систем | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2015 № 222, Приказ Минобрнауки России от 23.08.2017 № 809
09.03.01 | Информатика и вычислительная техника | Приказ Минобрнауки России от 12.01.2016 № 5, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 929
09.03.02 | Информационные системы и технологии | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2015 № 219, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 926
09.03.03 | Прикладная информатика | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2015 № 207, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 922
09.03.04 | Программная инженерия | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2015 № 229, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 920
10.03.01 | Информационная безопасность | Приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1515
11.03.01 | Радиотехника | Приказ Минобрнауки России от 06.03.2015 № 179, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 931
11.03.02 | Инфокоммуникационные технологии и системы связи | Приказ Минобрнауки России от 06.03.2015 № 174, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 930
11.03.03 | Конструирование и технология электронных средств | Приказ Минобрнауки России от 12.11.2015 № 1333, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 928
11.03.04 | Электроника и наноэлектроника | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2015 № 218, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 927
27.03.02 | Управление качеством | Приказ Минобрнауки России от 09.02.2016 № 92
27.03.03 | Системный анализ и управление | Приказ Минобрнауки России от 11.03.2015 № 195
27.03.04 | Управление в технических системах | Приказ Минобрнауки России от 20.10.2015 № 1171
27.03.05 | Инноватика | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 1006
38.03.01 | Экономика | Приказ Минобрнауки России от 12.11.2015 № 1327
38.03.02 | Менеджмент | Приказ Минобрнауки России от 12.01.2016 № 7
38.03.04 | Государственное и муниципальное управление | Приказ Минобрнауки России от 10.12.2014 № 1567
38.03.05 | Бизнес-информатика | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 1002
40.03.01 | Юриспруденция | Приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1511
42.03.01 | Реклама и связи с общественностью | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 997, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 512
42.03.02 | Журналистика | Приказ Минобрнауки России от 07.08.2014 № 951, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 524
42.03.03 | Издательское дело | Приказ Минобрнауки России от 20.10.2015 № 1168, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 525
42.03.04 | Телевидение | Приказ Минобрнауки России от 07.08.2014 № 945, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 526
42.03.05 | Медиакоммуникации | Приказ Минобрнауки России от 25.03.2015 № 271, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 527
46.03.02 | Документоведение и архивоведение | Приказ Минобрнауки России от 06.03.2015 № 176
51.03.06 | Библиотечно-информационная деятельность | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 1001, Приказ Минобрнауки России от 06.12.2017 № 1182

специалитет (12 ФГОС)

10.05.01 | Компьютерная безопасность | Приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1512
10.05.02 | Информационная безопасность телекоммуникационных систем | Приказ Минобрнауки России от 16.11.2016 № 1426
10.05.03 | Информационная безопасность автоматизированных систем | Приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1509
10.05.04 | Информационно-аналитические системы безопасности | Приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1514
10.05.05 | Безопасность информационных технологий в правоохранительной сфере | Приказ Минобрнауки России от 19.12.2016 № 1612
11.05.01 | Радиоэлектронные системы и комплексы | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 1031
11.05.02 | Специальные радиотехнические системы | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 1019
27.05.01 | Специальные организационно-технические системы | Приказ Минобрнауки России от 11.08.2016 № 1018
30.05.03 | Медицинская кибернетика | Приказ Минобрнауки России от 12.09.2016 № 1168
38.05.01 | Экономическая безопасность | Приказ Минобрнауки России от 16.01.2017 № 20
40.05.01 | Правовое обеспечение национальной безопасности | Приказ Минобрнауки России от 19.12.2016 № 1614
40.05.02 | Правоохранительная деятельность | Приказ Минобрнауки России от 16.11.2016 № 1424

магистры (32 ФГОС)

01.04.02 | Прикладная математика и информатика | Приказ Минобрнауки России от 28.08.2015 № 911, Приказ Минобрнауки России от 10.01.2018 № 13
02.04.01 | Математика и компьютерные науки | Приказ Минобрнауки России от 17.08.2015 № 829, Приказ Минобрнауки России от 23.08.2017 № 810
02.04.02 | Фундаментальные информатика и информационные технологии | Приказ Минобрнауки России от 17.08.2015 № 830, Приказ Минобрнауки России от 23.08.2017 № 811
02.04.03 | Математическое обеспечение и администрирование информационных систем | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1416, Приказ Минобрнауки России от 23.08.2017 № 812
09.04.01 | Информатика и вычислительная техника | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1420, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 918
09.04.02 | Информационные системы и технологии | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1402, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 917
09.04.03 | Прикладная информатика | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1404, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 916
09.04.04 | Программная инженерия | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1406, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 932
10.04.01 | Информационная безопасность | Приказ Минобрнауки России от 01.12.2016 № 1513
11.04.01 | Радиотехника | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1409, Приказ Минобрнауки России от 19.09.2017 № 925
11.04.02 | Инфокоммуникационные технологии и системы связи | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1403, Приказ Минобрнауки России от 22.09.2017 № 958
11.04.03 | Конструирование и технология электронных средств | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1405, Приказ Минобрнауки России от 22.09.2017 № 956
11.04.04 | Электроника и наноэлектроника | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1407, Приказ Минобрнауки России от 22.09.2017 № 959
27.04.02 | Управление качеством | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1401
27.04.03 | Системный анализ и управление | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1413
27.04.04 | Управление в технических системах | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1414
27.04.05 | Инноватика | Приказ Минобрнауки России от 30.10.2014 № 1415
27.04.07 | Наукоемкие технологии и экономика инноваций | Приказ Минобрнауки России от 30.03.2015 № 306
27.04.08 | Управление интеллектуальной собственностью | Приказ Минобрнауки России от 12.03.2014 № 179
38.04.01 | Экономика | Приказ Минобрнауки России от 30.03.2015 № 321
38.04.02 | Менеджмент | Приказ Минобрнауки России от 30.03.2015 № 322
38.04.03 | Управление персоналом | Приказ Минобрнауки России от 08.04.2015 № 367
38.04.04 | Государственное и муниципальное управление | Приказ Минобрнауки России от 26.11.2014 № 1518
38.04.05 | Бизнес-информатика | Приказ Минобрнауки России от 08.04.2015 № 370
30900 | Юриспруденция | Приказ Минобрнауки России от 14.12.2010 № 1763
42.04.01 | Реклама и связи с общественностью | Приказ Минобрнауки России от 08.04.2015 № 372, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 528
42.04.02 | Журналистика | Приказ Минобрнауки России от 03.11.2015 № 1295, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 529
42.04.03 | Издательское дело | Приказ Минобрнауки России от 28.08.2015 № 905, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 513
42.04.04 | Телевидение | Приказ Минобрнауки России от 03.11.2015 № 1298, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 530
42.04.05 | Медиакоммуникации | Приказ Минобрнауки России от 30.03.2015 № 327, Приказ Минобрнауки России от 08.06.2017 № 531
46.04.02 | Документоведение и архивоведение | Приказ Минобрнауки России от 08.04.2015 № 375
51.04.06 | Библиотечно-информационная деятельность | Приказ Минобрнауки России от 14.12.2015 № 1468, Приказ Минобрнауки России от 06.12.2017 № 1188

кадры высшей квалификации в аспирантуре (8 ФГОС)

02.06.01 | Компьютерные и информационные науки | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 864
09.06.01 | Информатика и вычислительная техника | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 875
10.06.01 | Информационная безопасность | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 874
11.06.01 | Электроника, радиотехника и системы связи | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 876
27.06.01 | Управление в технических системах | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 892
38.06.01 | Экономика | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 898
40.06.01 | Юриспруденция | Приказ Минобрнауки России от 05.12.2014 № 1538
42.06.01 | Средства массовой информации и информационно-библиотечное дело | Приказ Минобрнауки России от 30.07.2014 № 901

Практически по всем перечисленным направлениям подготовки бакалавриата, специалитета, магистров и аспирантов стандарты высшего образования и последующей профессиональной деятельности предполагают получение общекультурных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций (знаний, умений и навыков) по вопросам информационного права и их последующую реализацию, в том числе в юриспруденции выпускники должны обладать профессиональными компетенциями в этой сфере для успешной нормотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, научно-исследовательской и педагогической деятельности.

Контрольные вопросы по теме

Какова структура информационной сферы?

Какие основные объективные законы развития информационной сферы?

Что понимается под информацией как объектом права?

Как формируется государственный информационный ресурс?

Что понимается под информационной технологией как объектом права?

Что понимается под информационной системой как объектом права?

Каковы основные признаки информационных систем?

Охарактеризуйте правовой статус обладателя информации.

Охарактеризуйте правовой статус оператора информационной системы.

В чем состоят особенности правового регулирования отношений в Интернет?

Как формируется государственная политика и ее основные направления в информационной сфере?

В чем состоит сущность государственного управления в информационной сфере в широком и узком смыслах?

Рекомендованная литература

Архипов В. В. Интернет-право: учебник и практикум для вузов. М: Юрайт, 2020. 249 с. // ЭБС Юрайт.

Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного права. М.: Юридическая литература, 2017. 272 c.

Богданов А. А. Тектология (Всеобщая организационная наука): в 2 кн. М., 1989.

Бородакий Ю. В., Лободинский Ю. Г. Эволюция информационных систем (современное состояние и перспективы). М.: Горячая линия–Телеком, 2011. 368 с.

Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. 3-е изд. М., 1999.

Интернет в России. Состояние, тенденции и перспективы развития. Ежегодный отраслевой доклад / под ред. К. Р. Казаряна. М.: Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, 2019. 109 с.

Кастельс М. Информационная эпоха. Экономика, общество и культура / пер. с англ.; под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

Управление правами в области цифровой информации / под ред. П. Педли. М.: Омега-Л, 2017. 208 c.

Талимончик В. П. Международно-правовое регулирование отношений информационного обмена. М.: Юридический центр, 2018. 496 c.

Тедеев А. А. Информационное право (Право Интернета): учеб. пособие. М.: Эксмо, 2005.

Глава 3. ПРЕДМЕТ, МЕТОДЫ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА

3.1. Предмет и методы информационного права

Проблема сущности права, обзор истории исследования которого достаточно подробно дан в работах многих ученых, имеет несколько теоретических аспектов¹³⁵. Гносеологический (познавательный) заключается в философской проблеме познания сущего.

Со времен Платона ответ сводится к признанию приоритета логического, понятийного знания. При этом, в теории права, по мнению А. Б. Венгерова¹³⁶, сформулированы два основных подхода: узкое, монистическое понимание права как системы правил поведения, как соrpus juris, и широкое, плюралистическое понимание права как меры свободы личности. В соответствии с монистическим пониманием права — это объективно обусловленная регулятивная система, воздействующая на общественные отношения совокупностью норм (правил поведения). Понятие права имеет практическую полезность, так как выделяет объем понятия, т. е. совокупность тех объектов, которые охватываются данным понятием, и содержание понятия, т. е. совокупность признаков, характеристик, относящихся к праву и объединяемых в понятии права.

Второй аспект проблемы сущности права заключается в попытке выделить уже в самой сущности основополагающий компонент. Известно, что марксистская концепция права выделяла классово-волевой компонент. В Манифесте коммунистической партии авторы, обращаясь к классовым противникам, утверждали: «Ваши идеи сами являются продуктом буржуазных производственных отношений и буржуазных отношений собственности, точно так же, как ваше право есть лишь возведенная в закон воля вашего класса, воля, содержание которой определяется материальными условиями жизни вашего класса»¹³⁷. Классово-волевое понимание буржуазного права, высказанное в этой формуле, было затем распространено и на понимание вообще сущности права (воля, возведенная в закон). Все другие понимания сущности права признавались ненаучными, буржуазными, реакционными, идеалистическими и т. п.

В эпоху «оттепели» учеными Института государства и права АН СССР была инициирована дискуссия о правопонимании, которая продолжалась до конца 1970-х гг. и возродила множественность точек зрения на государство и право. «В обстановке определенного смягчения политического режима и идеологической ситуации в стране некоторые юристы старшего поколения воспользовались появившейся возможностью отмежеваться от определения права 1938 г., начали критику позиций Вышинского и предложили свое понимание и определение социалистического права. В противовес «узконормативному» определению права Вышинским и его последователями было предложено понимание права как единства правовой нормы и правоотношения (С. Ф. Кечекьян, А. А. Пионтковский) или как единства правовой нормы, правоотношения и правосознания (А. К. Стальгевич, Я. Ф. Миколенко)»¹³⁸.

«Узконормативный» подход постепенно (в том числе и под влиянием новых трактовок права) терял свое прежнее значение и позиции. Заметно активизировался отход от официального «правопонимания». Это особенно отчетливо проявилось на проведенном журналом «Советское государство и право» заседании круглого стола по теме «О понимании советского права», где в ходе острых дискуссий большая группа ученых подвергла критике прежнее «нормативное «понимание права и выступила с обоснованием иных трактовок права¹³⁹. В частности, речь идет о В. А. Туманове, В. К. Мамутове, В. С. Нерсесянце, В. Д. Зорькине, Р. З. Лившице, Л. С. Мамуте, В. Г. Графском, В. М. Сырых¹⁴⁰.

В современной науке можно найти множество определений права, например, под правом понимают¹⁴¹: 1) систему общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государственного принуждения, обеспечивающего юридическую регламентацию общественных отношений в масштабе всего общества (позитивное право); 2) императив, стоящий над государством и законом, защищающий справедливый порядок государства как формы самоорганизации общества (естественное право); 3) совокупность социальных регуляторов, которая может быть облечена в соответствующую законодательную форму, а может и не быть облечена в нее.

На наш взгляд, достаточно точное определение понятия права, отражающее не только статику, но и динамику регулируемых общественных отношений, а также соотношение систем общественных отношений, права и законодательства дал А. Б. Венгеров. Он определяет право как «имеющую большую социальную ценность регулятивную систему, которая с помощью формально установленных или закрепленных норм (правил поведения), выраженных в нормативных актах, судебных прецедентах, других формах и обеспеченных возможностью государственного принуждения, воздействует на общественные отношения с целью их упорядочения, стабилизации либо социально необходимого развития»¹⁴².

Из множества моделей формирования отраслей современного права в литературе различают:

1) отрасли права, которые характеризуются единством предмета и метода;

2) отрасли права, которые обособляются по своему (общественно значимому) предмету, а метод регулирования для этих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным (сочетание методов правового регулирования — диспозитивного и императивного) или вообще не иметь четкого содержания (А. Б. Венгеров к таким новым отраслям права относил, например, космическое, экологическое, информационное (компьютерное) и некоторые другие);

3) так называемые комплексные отрасли права, которые охватывают несколько областей жизнедеятельности общества, т. е. имеют несколько связанных между собой предметов регулирования, поэтому не имеют строго определенной отрасли законодательства для своего воплощения и выражения.

Если воспользоваться данной классификацией применительно к нормам права, регулирующим отношения в информационной сфере, то ясно, что эти нормы размещены и в Конституции РФ (информационные права и свободы человека и гражданина), и в актах, регламентирующих государственную поддержку информатизации (бюджетно-финансовое законодательство), и в части четвертой ГК РФ по охране объектов интеллектуальной собственности (гражданское законодательство) и т. д., т. е. по этим признакам право в данной сфере пока можно отнести к комплексным отраслям.

В то же время, дискуссии о модели формирования информационного права как отрасли права не прекращаются до настоящего времени¹⁴³. На это обращает внимание в своей работе А. А. Стрельцов¹⁴⁴, где, с одной стороны, отмечает справедливость позиции И. Л. Бачило о том, что основным отличительным признаком информационного права является своеобразие его предмета правового регулирования, как «совокупность реально существующих материальных результатов творчества и труда, воплощенных в: информации при разнообразии форм ее проявления и формируемых на этой основе информационных ресурсов; средствах и технологиях работы с информацией; средствах и технологиях коммуникации информации по сетям связи»¹⁴⁵. С другой стороны, он подтверждает реализацию вывода докторской диссертации (2000) о комплексном характере информационного права как отрасли права¹⁴⁶.

Конечно, структура и состав информационного права, особенности правомочий и обязанностей субъектов, принципы и методы регулирования, определяются, в первую очередь, свойствами информации — основного объекта этого права — и особенностями общественных отношений, связанных с ней. Вся совокупность отношений по поводу информации регулируется нормами права РФ и нормами международного права, образующими систему информационного права.

В то же время, сложность в данном случае состоит в том, что действующая система права уже имеет определенную структуру своих отраслей: первичных или классических (гражданское, административное, уголовное, конституционное или государственное); вторичных — предметных отраслей (финансовое, семейное, трудовое и т. д.), которые включаются в структуру семейства одной из классических отраслей права. И все эти отрасли права в разной мере связаны с информацией, т. е. информационное право — отрасль, которая находится в тесном взаимодействии со всеми другими отраслями права.

Информация в определенных формах, как материальный и нематериальный предмет отношений, входит элементом в любые правоотношения. Но именно процессы, описанные в главе 1 учебника (как предпосылки формирования самостоятельной отрасли права, как объективные условия, связанные с превращением информации в самостоятельный предмет производственных, интеллектуальных, управленческих, экономических, идеологических отношений), и выступают в качестве продукта деятельности человека и ресурса других социальных отношений, в качестве товара, объекта работ и услуг. Все это позволяет выделить большой массив отношений как самостоятельную предметную область правового регулирования. Это отправная точка для формирования в системе права отдельной его отрасли — информационного права. К середине ХХ в. информация как самостоятельный феномен социальной жизни «выделилась», став предметом системообразующего значения, и активно формирует отношения, которые условно обозначаются как информационные отношения.

Суммируя наиболее общие аргументы «за», можно определить, что предмет информационного права составляют общественные отношения, связанные с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и использованием информационных систем, обеспечивающих процессы информатизации, удовлетворение потребностей пользователей, а также обеспечения информационной безопасности всех участников отношений в данной сфере.

Данное определение позволяет акцентировать внимание на нескольких комплексах общественных отношений, составляющих предмет информационного права, которые выделил в предисловии к первому изданию этого учебника академик РАН Б. Н. Топорнин:

— реализация основных информационных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства в информационной сфере;

— развитие и модернизация информационно-телекоммуникационной инфраструктуры в тесной связи с глобальными информационными сетями;

— создание и использование информационных ресурсов, развитие рынка информационных средств, продуктов и услуг;

— обеспечение информационной безопасности России;

— международное сотрудничество в сфере информатизации.

Предмет и предметная сфера отношений субъектов права — это лишь одна составляющая отрасли права. Второй составляющей является метод правового регулирования отношений в данной предметной области.

Понимая под методом способ воздействия на общественные отношения в рамках регулирования различных отраслей права, различают императивные методы (нормативные предписания — например, административное право, уголовное право) и диспозитивные методы (на договорной основе — например, гражданское право, трудовое право) правового регулирования.

В правовых исследованиях обоснована позиция о множестве методов отраслей публичного права. И поскольку информационное право — это в значительной степени право публичное, можно говорить об использовании здесь совокупности методов публичного права. При этом отрасль широко использует также методы гражданско-правового регулирования отношений, что позволяет на практике реализовать различные формы договорных и обязательственных отношений применительно в информационной сфере.

Неслучайно, И. Л. Бачило пришла к выводу, что в информационной сфере реализуются почти все методы правового регулирования, в частности: установление (например, правового режима, правового статуса, порядка предоставления информации и т. п.); предписание (например, обязательного опубликования нормативных правовых актов; обязательной сертификации технологических средств в системе информатизации, обязательного лицензирования определенных видов деятельности в информационной сфере; метод запрета (на распространение вредной информации, отказ в получении информации, которая должна представляться беспрепятственно в силу закона); метод соглашения сторон в гражданских отношениях (договор, например, об информационной услуге), в публичных отношениях (соглашение об обмене информационными ресурсами между органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, в соглашениях международного характера (между правительствами и органами исполнительной власти разных государств).

Поэтому, по ее мнению, информационное право по методам правового регулирования является отраслью третьего уровня классификации — отраслью комплексной. Имея точно очерченную предметную сферу регулирования — информацию и информационную деятельность — данная часть правовой системы использует разные методы, средства и приемы, свойственные всей системе права. Поэтому мы говорим не об одном методе, а о методах, их множестве и разнообразии, о взаимодополнении правовых методов в пределах одной предметной отрасли¹⁴⁷.

На этой позиции, при всех различиях, стоят и другие ученые. Так, по мнению А. А. Стрельцова, метод информационного права заключается в комплексном применении правовых приемов, способов и средств воздействия на общественные отношения по поводу информационной деятельности субъектов, а также по поводу функционирования и использования ИКТ-среды как общественного блага, базирующегося на усмотрении человека, частноправовом и публично-правовом методах¹⁴⁸.

На основе установления предметов (предметных областей), методов и форм возникают и реализуются правовые отношения между субъектами права по поводу основных объектов права в информационной сфере.

Содержание правоотношений определяется, как правило, правовыми нормами (одной или их совокупностью). Метод регулирования конкретного отношения выражен в диспозиции нормы, где обозначено содержание действий, прав, обязанностей или обязательств участников конкретного отношения.

Так, например, в процессе эксплуатации информационных систем возникают отношения, связанные:

— с правом на применение информационных систем и его ограничением;

— с правом собственности в отношении информационной системы и ее объектов, а также с ограничением этого права;

— с правами на результаты интеллектуальной деятельности, используемые в информационной системе;

— с обязанностями по качественной и безопасной эксплуатации информационных систем, обеспечением информационной безопасности для систем и для пользователей;

— с ответственностью за функционирование и эксплуатацию информационных систем, не удовлетворяющих стандартам и требованиям безопасности, а также за ненадлежащую эксплуатацию качественных информационных систем.

Если по каждому из компонентов информационной сферы составить матрицу видов правоотношений, то обнаружится специфика предмета и методов регулирования в зависимости от содержания отношений. На этой основе можно вести мониторинг и анализ полноты правового регулирования и его гармонизации.

С развитием сетевых и цифровых технологий в настоящее время идет активное обсуждение и поиск путей дальнейшего развития правовой системы через совершенствование норм традиционного права наряду с применением новых механизмов саморегуляции электронного виртуального сообщества (безопасные протоколы совершения сделок, смарт-контракты, страхование как способ минимизации рисков; саморегулирование и стандартизация; рейтинги доверия виртуальным субъектам, предоставляющим публичные услуги и т. п.).

Параллельно идет поиск решения проблемы анонимности в Интернет, а также вопроса совершенствования правовых механизмов гарантий и защиты прав субъектов, представляющих свои персональные данные и другие сведения в глобальных информационно-коммуникационных сетях¹⁴⁹.

Развитие виртуальных отношений требует исследовать возможности применения юридических фикций, теорию которых разработал немецкий юрист К. Савиньи¹⁵⁰ (где общепризнанные юридические условности признаются реальностями и в этом качестве участвуют в правоотношениях), и юридических фактов (события, действия, юридические состояния, презумпции и фикции, юридические составы), о чем говорили А. Б. Венгеров и другие ученые.

3.2. Понятие и система информационного права

Любая отрасль права, в том числе информационное право, реализуется:

— в системе научных взглядов и доктрин, в том числе в рамках диссертационных исследований и преподавания учебных дисциплин;

— в нормотворчестве и нормативной системе регулирования отношений на основе законодательства и иных форм позитивного права;

— в правоприменительной практике, в том числе в управленческой, правоохранительной и судебной деятельности государства;

— в развитии правосознания граждан и отдельных социальных групп общества.

Объективными свойствами права как социального института являются системность и структурность, которые позволяют упорядочить, систематизировать как научные взгляды, так и нормы законодательства и обеспечить их наиболее эффективную реализацию.

В юридической литературе существуют различные варианты толкования понятия структуры. По оценке Д. А. Керимова, основным признаком структуры является то, что она есть внутренняя форма (форма рефлектированная вовнутрь себя) определенного объекта. В силу этого, структура, во-первых, не может иметь самостоятельного существования вне того объекта, содержание которого ею определенным образом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта¹⁵¹. Рассматривая структуру нормы права, С. С. Алексеев отмечает, что анализ структуры правовых явлений на всех уровнях, основанный на единых началах, предполагает также наличие взаимозависимости между структурами разных уровней¹⁵².

Система права — это упорядоченное, как правило, по критерию единства предмета и метода правового регулирования множество структур норм (правовые семьи, правовые отрасли, правовые подотрасли, правовые институты, правовые субинституты), которое формируется в процессе всестороннего регулирования общественных отношений.

Самостоятельность отрасли определяется состоянием и развитостью в ее рамках институтов права.

Институт права — это совокупность норм и механизмов их реализации, обеспечивающая достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права.

Категория «институт» реализуется как всеобщая (для всей системы права), как межотраслевая (для смежных и связанных отраслей), и как отраслевая.

В системе информационного права действуют правовые институты, общие для права в целом: субъект права, объект права, норма права, ответственность, правовое регулирование, правоотношение.

Межотраслевыми институтами являются: правовой статус, правовой режим, собственность, интеллектуальная собственность, договор, услуга, обязательства, обязанности (гражданское право, публичное право, конституционное право, административное право).

Отраслевыми институтами собственно информационного права являются: свобода информации, гласность, право на информацию, тайна, допуск, доступ, правовой режим информации, открытая информация, информация ограниченного доступа, массовая информация, персональные данные, электронная подпись, информационная безопасность, правовое обеспечение информационной безопасности, и ряд других. Внутри каждого отраслевого института могут формироваться отраслевые субинституты права (например, профессиональная тайна включает такие виды тайн, как адвокатская тайна, тайна исповеди, врачебная тайна, тайна связи, нотариальная тайна и т. п., которые выступают в данном случае как субинституты этого правового института).

Наиболее развитыми институтами информационного права в теоретическом и нормативном отношении являются институт права на доступ к информации, институт массовой информации, институт тайны, институт персональных данных и др.

Для наглядности представим в виде таблицы соотношение институтов права с уровнем регулирования в информационной сфере.

Таблица 3

Соотношение институтов права по уровням регулирования

Уровень регулирования
Институт права

Сфера отношений
Отрасль права (информационное право)

Область отношений
Подотрасль права (право массовой информации, право информационной безопасности, интернет-право)

Вид отношений
Отраслевой институт права (право на информацию, открытая информация, информация ограниченного доступа, тайна, государственная тайна, профессиональная тайна, служебная тайна, допуск, доступ, правовой режим информации, вредная информация, массовая информация, персональные данные, электронная подпись, информационная безопасность и др.)

Разновидность отношений
Отраслевой субинститут права (информация без ограничения доступа, большие данные, коммерческая тайна, банковская тайна, адвокатская тайна, тайна исповеди, врачебная тайна, тайна следствия и др.)

Составляющие элементы информационного права (доктрины, законодательство и др.) и его правовые институты в большей или меньшей мере отражаются в учебной дисциплине данной отрасли. В данном параграфе дадим характеристику только первого компонента, поскольку другие будут рассматриваться в следующих главах учебника применительно к особенностям предметной сферы.

Развитие информационного права как отрасли правовой науки имеет свою историю. Работы ряда специалистов положили начало исследованию истории этого вопроса. Еще в 1970-е гг. А. Б. Венгеров¹⁵³ поставил вопрос о выделении информационных отношений в самостоятельную отрасль права. Эту идею поддержали не все, и научная дисциплина развивалась в рамках компьютерного права. Ю. М. Батурин одним из первых ввел понятие «информационно-компьютерное право» в узком и широком смыслах¹⁵⁴. В широком смысле информационно-компьютерное право он понимает как совокупность общественных отношений, составляющих информационное право и компьютерное право, а в узком смысле — как произведение этих множеств.

В последующем велись исследования и разрабатывались учебные курсы по правовой кибернетике и правовой информатике, информационному и коммуникационному менеджменту и др. В то же время до 2000 г. необходимость выделения в юриспруденции специальной отрасли информационного права не была воспринята Министерством науки и технологий Российской Федерации и ВАК России. Подготовка ученых юристов — специалистов в области информатики осуществлялась по группе специальностей под названием «Информатика, вычислительная техника и управление» (шифр 05.13.00), в которой была предусмотрена возможность присуждения ученой степени юристам по отрасли науки «Методы и системы защиты информации, информационная безопасность» (шифр 05.13.19). Это значительно сужало специализацию юристов и не исчерпывало всего объема правовых исследований в области информатики. Кроме того, формально правовые вопросы исследовались в рамках специальности 05.25.05 «Информационные системы и процессы, правовые основы информатики». Однако готовить специалистов-юристов при таком варианте должны были технические, а не правовые кафедры и вузы.

Ю. А. Тихомиров¹⁵⁵ относит информационное право к публичному праву и включает в его содержание информационные отношения как предмет правового регулирования, субъектов информационных отношений, правовой режим получения, передачи, хранения и использования информации, юридические режимы информации разного содержания, пользования банками и базами данных, информационные правоотношения, ответственность. А. Б. Агапов¹⁵⁶ также применял термин «информационное право», хотя и не давал его определения. В. А. Копылов предлагал определять этот термин как систему охраняемых государством социальных норм и отношений, возникающих в информационной сфере — сфере производства, преобразования и потребления информации, и относил к основным объектам правового регулирования информационные отношения, т. е. «отношения, возникающие при осуществлении информационных процессов — процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации»¹⁵⁷. М. М. Рассолов определяет информационное право как «совокупность юридических норм и институтов, регулирующих информационные отношения в информационной сфере»¹⁵⁸ и делает вывод, что «для права в его доктринальной и нормативной частях объектами являются, с одной стороны, предмет — информация в доступных для права формах; а с другой — возникающие по поводу данного предмета информационные отношения».

В целом же понятие информационного права И. Л. Бачило определяет как «науку о предметах, принципах и методах правового регулирования деятельности и отношений в областях формирования и использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций и их сетей, управления процессами информатизации и обеспечения информационной безопасности граждан, государства, общества в целях их информационных потребностей»¹⁵⁹.

Разделяя аргументы некоторых ученых о необходимости осторожного и взвешенного подхода при выделении новых отраслей права, все же невозможно было согласиться с предложением «подождать окончательного оформления традиционных отраслей».

Поэтому на рубеже тысячелетий по итогам диссертационного исследования в числе основных положений работы впервые был сделан и представлен на защиту вывод автора о том, что «сегодня созрели все условия для выделения информационного права в самостоятельную комплексную отрасль права: наличие общего предмета; наличие в этой сфере правового регулирования конституционных положений, базовых законов и большого числа норм, содержащихся в других нормативных правовых актах в различных отраслях права и законодательства, (в том числе, норм международного права); актуальность задач экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан и других национальных интересов страны, решаемых с помощью и через информационные отношения (в том числе в системе национальной безопасности).

По мере формирования и развития информационного права как самостоятельной отрасли российского права будет развиваться в самостоятельную отрасль юридической науки — наука информационного права»¹⁶⁰.

На основании этого диссертационного положения, защищенного в июне 2000г., по итогам рассмотрения обращения группы ученых Минпромнауки России приняло первое на постсоветском пространстве решение о введении с октября 2000 года в юридической науке новой научной специальности «Информационное право» (сначала под шифром 12.00.14, затем — 12.00.13). В настоящее время по специальности 12.00.13 осуществляется подготовка кандидатов и докторов юридических наук по информационному праву.

Наука информационного права — это отрасль юридической науки, изучающая общественные отношения в информационной сфере, их закономерности и отражение в законодательстве, в правоохранительной и правоприменительной практике, в общественном правосознании и состоянии законности в информационной сфере¹⁶¹.

Как научная специальность информационное право находится в начале своего развития. Это одна из молодых отраслей права. В настоящее время идея информационного права реализуется достаточно активно. Во многих странах существуют не только кафедры, но и институты информационного права.

Первые монографии по проблемам информационного права «Информационное законодательство России» (1993) и «Основы федерального информационного права России» (1995) были написаны А. Б. Агаповым¹⁶² в процессе подготовки докторской диссертации «Организационно-правовые проблемы информационного обеспечения государственных органов», которую он защитил в 1995 г., после чего перешел к проблематике административного права. В 1997 г. был впервые издан первый учебник по информационному праву заведующего кафедрой правовой информатики Московской юридической академии профессора В. А. Копылова¹⁶³, который выдержал несколько переизданий, а также первое учебное пособие по информационному праву М. М. Рассолова¹⁶⁴.

В 2000г. вышла первая в СНГ монография по информационной безопасности¹⁶⁵ и первая учебная литература, посвященная правовым проблемам информационной безопасности, подготовленная В. Н. Лопатиным в рамках первого диссертационного исследования в данной области и преподавания этой дисциплины в ряде вузов страны: курс лекций «Правовые основы информационной безопасности» (МИФИ)¹⁶⁶, учебные пособия «Защита права на тайну в России» (Санкт- Петербургский университет МВД России)¹⁶⁷, «Правовая охрана и защита информации с ограниченным доступом» (Калининградский юридический институт)¹⁶⁸, учебно-практическое пособие «Информационная безопасность таможенных технологий» (Российская таможенная академия)¹⁶⁹.

В 2001 г. в Институте государства и права РАН подготовлены и изданы первый в странах СНГ академический учебник «Информационное право»¹⁷⁰, переизданный в 2005 г. как первый учебник с грифом Минобрнауки России о допуске в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», специальностям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность», а также учебные пособия по правовой информатике¹⁷¹.

За последние 20 лет сформировалась законодательная основа этой отрасли, появились специальные исследования по основным отраслевым проблемам¹⁷², учебники и учебные пособия, авторы которых на рубеже третьего тысячелетия заложили основы новой отрасли информационного права как науки и как учебной дисциплины¹⁷³.

К настоящему времени в российской науке информационного права к наиболее исследованным можно отнести следующие вопросы: информация как объект права; правовой режим информационных ресурсов; право на доступ к информации; право массовой информации и СМИ, правовое обеспечение информационной безопасности и право на тайну.

Вместе с тем, эта отрасль права только формируется и среди задач науки информационного права можно выделить ряд первоочередных проблем теоретического и научно-прикладного характера.

Во-первых, помочь решить проблемы в других отраслях юридической науки, в том числе в теории государства (особенности проявления признаков государства в условиях информационного общества, единое информационное пространство как признак государства и государственная идеология, реализация прав государства на объекты интеллектуальной собственности), в теории права (использование юридических фикций для правового регулирования отношений виртуального мира, законность в информационном обществе, формирование интегративной юриспруденции), чтобы укрепить авторитет государства в его служении интересам человека и общества.

Во-вторых, необходимо найти решение проблем собственно информационного права, в том числе определить:

— перечень абсолютных прав в информационной сфере, не подлежащих никакому ограничению и имеющих прямое действие в силу ст. 18 Конституции РФ, поскольку нынешний перечень прав и свобод, закрепленный в статье 56 Конституции РФ, является неполным и противоречит, как ряду других конституционных норм, так и общепризнанным нормам международного права;

— правовые режимы тайны и доступа к информации, их соотношение и переходы;

— институты тайны и персональных данных как институты охраны права на неприкосновенность частной жизни;

— особенности правовых режимов охраны прав на информацию и на ее материальные носители институтами информационного права и права интеллектуальной собственности.

В-третьих, важно познать и выделить закономерности развития отношений в информационной сфере и их отражение в праве, выработать правила формирования и развития информационного права (выделить информационную составляющую в каждой отрасли права с последующей ее возможной интеграцией на поэтапной основе в комплексную отрасль права, затем отрасль права, обособленную по своему предмету, а в дальнейшем, возможно, в правовую семью), как отрасли законодательства (с последующей возможной кодификацией) и как комплекса учебных дисциплин.

Кроме того, вопросы соотношения правового регулирования отношений в информационной сфере и других социальных регуляторов: стандартов, технических условий, этических правил еще ждут своих исследователей.

Обобщая сказанное в связи со спецификой объекта и предметной области информационного права, его методов и институтов, состояния научной разработки проблематики этой области права, автором в 2000 г. сформулировано определение информационного права.

Информационное право — это совокупность правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, связанные с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и функционированием информационных систем, в целях обеспечения безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, их организаций, государства и общества.

С ростом значимости информации и информационных технологий для развития человека, общества и государства будет возрастать роль и удельный вес информационного права, регулирующего информационные отношения, которые обособляются по своему предмету и все более взаимодействуют с другими отраслями права в силу комплексности методов, реализуемых в процессе правового регулирования своей предметной сферы.

3.3. Источники информационного права

Характеризуя правовую норму, анализируя ее признаки и содержание, известный теоретик отечественного права С. С. Алексеев¹⁷⁴ отмечает неоднородность юридических норм по их содержательному, предписывающему приему выражения юридической формы поведения или порядка отношений субъектов права. Это объясняется тем, что система права и его норм по своей природе относится к функциональным системам, ориентированным на конкретные группы общественных отношений. В этой связи нормы информационного права, как и других отраслей, различаются по своей содержательной характеристике. Они могут быть нормами-дефинициями, нормами-принципами, регулятивными нормами, касающимися сути прав и обязанностей субъектов (участников информационных отношений) устанавливать, разрешать, запрещать делать что-то определенным образом.

Для информационного права особое значение имеют дефинитивные нормы. Они устанавливают термины и понятия, используемые во всех отраслях права, в том числе и в информационном в связи с регулированием отношений в информационной сфере¹⁷⁵.

Среди источников права обычно выделяют четыре основные категории: обычаи, нормативные правовые акты, договоры (международные и внутригосударственные), юридические прецеденты.

Кроме того, в соответствии с современными конституциями стран ЕАЭС, источниками права, в том числе информационного, являются права и свободы человека и гражданина, а также общепризнанные принципы международного права.

Система нормативных правовых актов как источник позитивного информационного права ничем не отличается от источников других отраслей. Эта система включает такие нормативные акты, как законы (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе кодексы; конституции, уставы и законы субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты глав субъектов Федерации и акты правительств или администрации субъектов РФ; постановления Конституционного Суда РФ.

При издании Свода законов СССР в 1970-х гг. насчитывалось 29 тыс. действующих законов, подлежащих систематизации, и более 1 млн подзаконных нормативных правовых актов (120 союзных министерств и ведомств ежегодно издавали до 300 таких актов). За последние 30 лет в России принято более 7000 только федеральных законов, что намного превосходит прежние темпы законотворчества.

Для исследования проблем систематизации законодательства в сфере информационного права с позиций системного подхода воспользуемся следующей схемой: 1) система общественных отношений — 2) система права — 3) система законодательства, где каждая предыдущая система является некой надсистемой для последующей. Так система общественных отношений в информационной сфере должна объективно определять предмет и метод правового регулирования, структуру права в этой области и его основные характеристики и признаки. В свою очередь система информационного права призвана определить признаки и критерии построения системы информационного законодательства и его систематизации. Если пытаться действовать наоборот, что сегодня порой и происходит, то неизбежны грубые ошибки, в том числе методологического характера и утрата конкурентных позиций.

Базовое значение для оценки процессов законотворчества имеют концепции развития российского законодательства, разрабатываемые в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) в 1994–2015 гг. (1994 — первое издание, 1995 — второе издание, 1998 — третье издание, 2004 — четвертое издание, 2010 — пятое издание, 2014 — шестое издание, 2015 — седьмое издание¹⁷⁶).

Среди общетеоретических проблем ученые выделяют, прежде всего, соотношение права и законодательства, определение понятия и структуры законодательства.

Во-первых, в этой области по-прежнему смешивают понятия «права» и «закона», хотя, казалось бы, данная проблема получила глубокую и всестороннюю разработку в истории и современной научной литературе. Право отражает правовые теории, концепции, правосознание, правовые нормы и акты. Система права служит основой для построения системы законодательства как его структурной формы. Однако, по оценке Ю. А. Тихомирова, даже в действующем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства смешиваются эти понятия, отсутствуют четкие критерии отраслевого построения законодательства.

А. Б. Венгеров¹⁷⁷ считал соотношение системы права и системы законодательства одной из трудных научных и практических проблем теории права и различал два основных подхода в решении этого вопроса: с позиций обоснованного нормативизма (закон — всего лишь одна из форм права) законодательство (совокупность законов) также оказывается одной из форм выражения права, одним из источников права (позитивного, положительного, объективного); с позиций естественно-правовой концепции (под правом понимаются нравственные начала, некие рассудочные построения) законодательство независимо от права.

Многие ученые справедливо обращают при этом внимание на верховенство Конституции РФ. Коллизия между правом и писаным законом в РФ должна разрешаться через Конституцию РФ. Нормы гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя» выступают высшей формой писаного права и посредником между императивом права и писаным законом. Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ¹⁷⁸.

Во-вторых, довольно часто понятие «законодательство» трактуется как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов. В прежние годы к нему относили указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР общего характера, теперь — часто и нормативные указы Президента РФ и постановления палат Парламента РФ. «При нехватке законов с этим можно было мириться, — считает Ю. А. Тихомиров, — при их изобилии — нет». Он предлагает под законодательством в узком, точном смысле, слова понимать структурированную, упорядоченную систему законов, которая характеризуется рядом свойств¹⁷⁹:

— представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации (это понятие содержится в п. 4 ст. 15 Конституции РФ);

— устанавливает официальную классификацию законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий;

— определяет субъекты законодательной компетенции на уровне Федерации и ее субъектов;

— регламентирует законодательный процесс;

— проводит структуризацию законодательного массива на отрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы;

— является действующей и применяемой.

По мнению же А. Б. Венгерова,¹⁸⁰ система законодательства — это «упорядоченное по различным объективным критериям, обусловленным потребностями социального управления, жизнедеятельности общества, определенное множество самих нормативных актов (и их более дробных элементов — разделов, глав, статей, параграфов, абзацев и т. д.)», которое формируется (складывается ) как для упорядоченности, стабильности самого законодательства, так и для наиболее эффективного использования правовых норм в социальном управлении (чтобы соответствующие субъекты управления могли пользоваться эффективно правовыми нормами, могли их находить, исполнять, применять. Этот прагматический, информационный аспект также отличает систему права от системы законодательства).

На наш взгляд, справедливо выделять здесь законодательство в узком (система законов) и широком смыслах, относя в последнем случае к законодательству все нормативные правовые акты.

Исходя из двух основных функций информации в любой системе (степень организованности и средство организации), следует отметить, что внутрисистемные отношения и зависимости в российском законодательстве выражаются неоднозначно. Они могут обеспечиваться путем установления связей между нормами одной отрасли (путем отбора нормативных актов (и (или) их составных частей) и их объединения по определенным критериям (функции, цели, структура социального управления и система его органов) в соответствующие группы (классы, массивы, подотрасли); путем сочетания норм разных отраслей, подотраслей и институтов; путем общих и специальных методов регулирования (соотношение методов публично-правового и частноправового регулирования, диспозитивных и императивных, объединение по источникам права и т. п.). Кроме того, в обязательном и систематическом осмыслении в интересах эффективности законодательства, чтобы оно не было «хранилищем законов», необходима обратная связь между правоотношением и нормой права, то, что ранее называли «критикой законодательства».

В-третьих, по мнению Ю. А. Тихомирова, наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования. Характер регулируемых отношений и типы правовых проблем, подлежащих разрешению, должны предопределять и форму закона — кодекс, основы, общие принципы и т. д. Неадекватная форма, по его мнению, мешает правильному и эффективному использованию богатого набора средств правового воздействия. В перспективе, по его оценке¹⁸¹, развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:

— удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

— законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;

— совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;

— децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;

— укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);

— обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.

Для правильного определения предмета законодательного регулирования, концепции будущего закона, формы законодательного акта необходимы навыки подготовки законопроектов, которыми, по оценке ИЗиСП, пока мало владеют депутаты, работники государственных органов, специалисты. Для решения этого вопроса разработаны Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, ежегодно проводится учеба депутатов и сотрудников аппарата палат Парламента РФ. Основываясь на актуальности данной проблематики, на историческом наследии, в том числе на фундаментальном научном труде русского юриста К. А. Неволина «Энциклопедия законоведения»¹⁸², современных научных знаниях, предложено формировать теорию законоведения в рамках теории права и обучать правилам юридической техники¹⁸³.

Применяя изложенное к особенностям информационного права и их отражению в законодательстве, можно, на наш взгляд, сделать вывод, что информационное право не находит своего отражения в какой-то одной отрасли законодательства, а закреплено в нормах различных отраслей российского законодательства, что предопределяет известные трудности объединения этих норм в рамках одной отрасли — информационного законодательства. На это указывали еще А. Б. Венгеров, Ю. М. Батурин и некоторые другие ученые. Так, А. Б. Венгеров писал «Появление сейчас таких новых отраслей законодательства, как космического, экологического, информационного (в том числе права информации), биоэтического (в том числе генетического) и некоторых других, вызывает не менее острые споры, чем это было в прошлом, вокруг проблем, порожденных социализмом»¹⁸⁴.

При систематизации законодательства в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ взгляды ученых на концептуальном уровне за последние двадцать лет претерпели значительные изменения. Так, в конце XX столетия отраслевую структуру законодательства Ю. А. Тихомиров¹⁸⁵ представлял следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, две опорные отрасли — административное и гражданское законодательство, затем отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательство о судоустройстве. В 2015 г. ученые ИЗиСП наряду с базовыми (конституционное, гражданское, административное, уголовное, трудовое, финансовое) и процессуальными отраслями законодательства выделяют комплексные отрасли законодательства, включая законодательство об образовании, о науке и высоких технологиях, о культуре, о здравоохранении, о социальном обеспечении, жилищное, семейное, аграрное, земельное, природоресурсное, природоохранное, миграционное, о нотариате, а также информационное и телекоммуникационное законодательство¹⁸⁶. При этом к формирующимся законодательным комплексам отнесены законодательство корпоративное, инвестиционное, энергетическое, о физической культуре и спорте, а также об интеллектуальных правах.

Законодательство в информационной сфере включает: информационно-правовые нормы Конституции РФ, международные договоры, федеральные законы, законы субъектов РФ и подзаконные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с ними.

Высшим нормативным правовым актом является Конституция РФ. В ней определены конституционные основы права на информацию и ряд других важных позиций для развития законодательства в данной области.

К системообразующим можно отнести такие федеральные законы, как: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹⁸⁷; «О персональных данных»¹⁸⁸; «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»¹⁸⁹; «Об обязательном экземпляре документов», «О государственной тайне», «О коммерческой тайне», «Об электронной подписи»¹⁹⁰, «О связи», «О средствах массовой информации» и др.

Особый интерес представляют федеральные законы, регулирующие вопросы предоставления государственных услуг в электронной форме: «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»¹⁹¹; «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»¹⁹²; «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»¹⁹³.

Массив законов РФ дополняется в этом процессе большим числом указов Президента РФ, постановлений Правительства и ведомственных актов. В настоящее время все чаще звучат предложения о создании Информационного кодекса РФ.

Нужен ли Информационный кодекс? По мнению В. А. Копылова, которое во многом разделяли и некоторые другие ученые в конце XX столетия, законодательство в информационной сфере включает в себя: информационно-правовые нормы Конституции РФ; законодательство об интеллектуальной собственности; законодательство о средствах массовой информации; законодательство о связи и телекоммуникациях; законодательство о формировании информационных ресурсов, подготовке информационных продуктов, предоставления информационных услуг; законодательство о реализации права на поиск, получение и передачу информации; законодательство о создании и применении информационных систем и средств их обеспечения; законодательство в сфере обеспечения информационной безопасности¹⁹⁴.

В процессе разработки Концепции развития законодательства в сфере информации и информатизации в конце 1990-х гг. в Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации к системообразующим законам в информационной сфере были отнесены также федеральные законы «Об авторском праве и смежных правах» (1995 г.) и Патентный закон Российской Федерации (1992 г.).

В 2001 г. сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук был предложен следующий классификатор предметных областей правового регулирования отношений в информационной сфере¹⁹⁵:

Решение общих организационных проблем (государственная политика в области информации и информатизации, концепции и программы развития законодательства, номенклатура научных специальностей по информатике; органы государственного управления в области информации, информатизации; решение проблем языка; виды нормативно-правовых актов по проблемам информатики).

Информация. Информационные ресурсы (общие проблемы информации, правовой режим информационного ресурса, виды информационных ресурсов, регистрация и учет информационных ресурсов).

Право на информацию.

Международный обмен информации.

Информатизация.

СМИ. Телерадиовещание.

Информационная безопасность.

Информационная деятельность. Информационные отношения.

Управление в области информации и информатизации.

Ответственность за правонарушения в области информации и информатизации.

Через 10 лет был разработан Модельный информационный кодекс для государств-участников СНГ¹⁹⁶. В восьми разделах данного кодекса были изложены основные требования регулирования по следующим направлениям: национальная информационная инфраструктура, оборот информации, виды информации и ее правовые режимы, требования к обороту информации, предоставление государственных и (или) муниципальных услуг в электронном виде, платежи в электронной форме, ответственность за нарушения.

Но уже в 2014 г. сотрудники сектора информационного права ИГП РАН представили новый вариант модели систематизации информационного законодательства¹⁹⁷. В этой концепции информационного кодекса предлагается в рамках общей части раскрыть предмет, источники, цели и принципы систематизации законодательства, а также правовой статус основных субъектов отношений в информационной сфере. В рамках особенной части кодекса авторы предлагают провести систематизацию правовых норм через три «суперинститута» и входящие в них институты и субинституты:

1) правовой режим информационных ресурсов (правовой режим информации и его виды, трансграничный обмен ИР, виды работ с ИР), информационных технологий и коммуникаций (цели, принципы и этапы изменения регулирования в области связи — обращения информации в сети);

2) право на информацию (свобода доступа к информации и правила его ограничения, производство и передача информации, проблемы распространения информации и ее использования в праве);

3) правовое обеспечение информационной безопасности (понятие и принципы правового регулирования обеспечения информационной безопасности, вопросы киберпреступности, информационные конфликты, толерантность и идентификация субъектов и ресурсов в интернет-среде, уголовная ответственность и судебная информационно-правовая экспертиза).

При этом, кроме обозначения некоторых проблемных вопросов сами проблемы и пути их решения в рамках кодификации по каждому из перечисленных институтов авторами, как правило, не раскрываются, а структура «суперинститутов», описанная в трех разделах концепции имеет различный набор компонентов. Так, в значительной степени, связывая решение вопросов систематизации законодательства в рамках первого «суперинститута» с институтами интеллектуальной собственности, авторы при этом выделяют программы для ЭВМ и программное обеспечение информационных систем как самостоятельные объекты правового регулирования при систематизации информационного законодательства, хотя эти нормы уже кодифицированы в рамках части четвертой ГК РФ. Справедливо констатируя, что «сложным и незавершенным в решении является вопрос разграничения сфер информационного права и права интеллектуальной собственности», авторы предлагают разграничить объекты и права в этих сферах по методу регулирования правовых отношений, но даже не пытаются обозначить механизм этого разграничения. Включение же вопросов защиты информационной системы и защиты информации и документов в информационной системе от несанкционированных изменений или уничтожения в состав первого «суперинститута» вместо третьего, наряду с другими противоречиями и явными правовыми несуразицами наводит на мысль, что желание выглядеть оригинальным подменило научность и взвешенность выводов. В результате, вместо концепции как единого документа получился набор статей, написанных разными авторами в разное время и по разному поводу. Представляется, с учетом ранее сделанных выводов и наработанного опыта, в том числе негативного, включая уроки кодификации законодательства об интеллектуальной собственности в РФ, что полная кодификация информационного законодательства с отменой действующих законов не нужна, да и невозможна. Приоритетным в современных условиях является выявление противоречий, пробелов и «закладок» в нормативном поле и их устранение, как и причин, их порождающих¹⁹⁸.

Сегодня нормотворчество нередко и зачастую выступает одним из главных показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. С созданием с 2015г. ЕАЭС и перехода к 2030 г. к Евразийскому союзу значительно вырос уровень нормотворчества со стороны ЕЭК и других наднациональных органов ЕАЭС, результатом которого стали обязательные для исполнения нормы права, что при недостаточном постконтроле со стороны ЕЭК по гармонизации законодательства приводит к росту правовых коллизий на национальном уровне.

Для выявления тенденций развития информационного законодательства важное значение имеет общая характеристика информационного права в разрезе соотношения различных его источников.

Исходя из закона информационного развития (чем выше уровень организованности социальных систем, тем больше роль саморегулирования этих систем), для обеспечения единообразия в подходах при сближении национальных правовых систем в странах ЕАЭС можно выделить три уровня и соответствующие им основные способы и механизмы регулирования:

— с высоким уровнем саморегулирования (профессиональные кодексы поведения);

— со средним уровнем саморегулирования (стандарты как механизмы регулирования «мягкой силы», где возможно использовать потенциал стандартизации);

— с низким уровнем саморегулирования (преобладают в регулировании нормативные правовые акты).

При низком уровне саморегулирования в этой сфере во всех странах Союза отсутствует достаточная координация в нормотворчестве на национальном и межгосударственном уровнях по общим вопросам евразийской интеграции, что ведет к созданию искусственных барьеров и ограничений. Это предполагает решение вопроса о создании системы по координации нормотворческой деятельности с участием представителей всех стран ЕАЭС, включая: выработку критериев оценки эффективности ее деятельности (обеспечение конкурентоспособности при сокращении правовых коллизий и препятствий в этой сфере); использование опыта Республики Беларусь по созданию системы правовой информатизации с ранжированием и идентификацией информационных ресурсов с применением цифровых технологий и возможностей ИИС в ЕАЭС; повышение эффективности постконтроля со стороны ЕЭК при унификации и гармонизации национального законодательства в этой сфере.

Права человека как источник информационного права. В условиях постсоветской государственности на конституционном уровне стали закрепляться иные приоритеты естественных прав человека, концепция которых была впервые закреплена английским парламентом в 1689 г. в Билле о правах, а через 100 лет — в Конституции США (см. таблицу 4).

Таблица 4

Права человека как источник права

Государство — член ЕАЭС // статьи Конституции
Положения Конституции

Республика Армения (1995 г. в ред. 2015 г.)
статьи 3, 23, 75–81
человек — высшая ценность, а неотчуждаемое достоинство человека — неотъемлемая основа его прав и свобод; уважение и защита основных прав и свобод человека и гражданина являются обязанностями публичных властей; публичная власть ограничена основными правами и свободами человека и гражданина как непосредственно действующим правом

Республика Беларусь (1994 г.)
статьи 2, 21, 23, 60
человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства; обеспечение прав и свобод граждан является высшей целью государства, государство гарантирует конституционные права и свободы граждан и предусмотренные международными обязательствами

Республика Казахстан (1995 г.)
статьи 1, 12, 39
права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами

Кыргызская Республика (2010 г.)
статьи 16, 17, 20
права и свободы человека неотчуждаемы, принадлежат каждому от рождения и относятся к высшим ценностям государства; действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; не являются исчерпывающими и не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод

Российская Федерация (1993 г.)
статьи 2, 17, 18, 55
основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и местного самоуправления

В 1993 г. в Конституции РФ (статьи 17 и 18) был провозглашен новый правовой идеал, закрепивший верховенство естественных прав (основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения), верховенство права над законом, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и местного самоуправления. Анализ этих норм с учетом положений ч. 1 и 2 статьи 55 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что права и свободы человека и гражданина уже 25 лет заявлены как источник права в современной России наряду с нормами писаного права.

Аналогичный доктринальный подход закреплен и реализуется в Республике Казахстан, где признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией Республики (1995 г.); права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения; не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам (статьи 12, 39).

В Конституции Кыргызской Республики (2010 г.) также закреплено, что права и свободы человека неотчуждаемы, принадлежат каждому от рождения и относятся к высшим ценностям государства; действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (статья 16). При этом, права и свободы, установленные Конституцией, не являются исчерпывающими и не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (статья 17), не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а также запрещается принятие подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих права и свободы человека и гражданина (статья 20).

Еще более однозначно этот принцип признания прав человека источником права закреплен в Конституции Республики Армения (1995 г. в ред. 2015 г.), где человек провозглашен высшей ценностью а неотчуждаемое достоинство человека признано неотъемлемой основой его прав и свобод; при этом уважение и защита основных прав и свобод человека и гражданина являются обязанностями публичных властей; публичная власть ограничена основными правами и свободами человека и гражданина как непосредственно действующим правом (статья 3).

Согласно Конституции Республики Беларусь (1994 г.), человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (статья 2); обеспечение прав и свобод граждан является высшей целью государства, государство гарантирует права и свободы граждан, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами (статья 21).

При всей схожести формулировок конституционных норм в пяти странах ЕАЭС, если провести сравнительный анализ соответствия их содержания конституционным принципам, то будет видны существенные различия, особенно, в части верховенства естественных прав, верховенства прав над законом и верховенства прав над властью (См. Таблица 5).

Таблица 5

Права человека, закон и власть

Представляется, что в условиях построения единых рынков и единого Евразийского союза к 2030 г., дальнейшее сохранение таких различий будет существенным препятствием на пути евразийской интеграции, поскольку в каждом из случаев речь идет о конституционном единообразии содержания прав и свобод человека и гражданина и условий их реализации. Это предполагает, в «мягком варианте», созыв совещания конституционных судов всех пяти стран ЕАЭС с данной повесткой дня для ее разрешения.

В целом же, можно сделать вывод, что сегодня мы переживаем переходный период от господства нормативизма к признанию верховенства естественного права, от уголовных репрессий в борьбе с преступностью к ее предупреждению, как приоритету государственной политики в этой области. В то же время государство ПО ИНЕРЦИИ продолжает работать с позиций нормативизма, хотя конституции закрепляют иной доктринальный принцип.

Также по инерции в обществе продолжает господствовать точка зрения, что правозащитная деятельность — это удел неправительственных общественных организаций, которые в советский период выступали в качестве оппозиции к власти. Подобная инерционность в правопонимании является одной из сущностных характеристик сегодняшнего переходного периода, когда «де-юро» гарантом прав и свобод, т. е. главным правозащитником должно выступать государство, а «де-факто», признав эти права высшей ценностью, государство только приступило к созданию и отладке системы механизмов по обеспечению условий для их реализации.

Поскольку попытки реализовать основные права и свободы человека и гражданина с позиций исключительности как естественного права, так и нормативизма, будут, на наш взгляд, малоуспешны, необходимо искать «золотую середину», баланс между первым и вторым в отработке механизмов и процедур реализации государственных гарантий обеспечения этих прав и свобод

Высокий уровень правового нигилизма граждан и низкий уровень авторитета государственной власти в современном обществе отражают две стороны одного процесса — разрыв между реальной жизнью и писаным правом, который прогрессирует.

По-видимому, следует признать, что нормативистская теория права, как и политика наведения порядка и укрепления законности опираясь, прежде всего, на уголовно-правовые меры, терпят кризис. Очевидно, что сегодня уже не работает формула «власть на страхе», но еще не работает формула «власть на законе». Сегодня нужны не только новые законы и новые правовые нормы с использованием юридических фикций, позволяющих найти точные приемы в регулировании новых отношений, но и нужны новые подходы, обеспечивающие интерес и ответственность граждан и общества в установлении и поддержании правопорядка в нашей стране в интересах сохранения целостности общества и государства и безопасного развития всех и каждого.

Если сохранение целостности общества и государства для безопасного развития всех и каждого признать в качестве главной цели, то в качестве такого правила можно предложить поиск и выделение общего, как в признаках современного государства, так и в его сегодняшних функциях, как в содержании, так и в форме государственного устройства. Но общим может быть как положительное, хорошее, доброе, за достижение которого объединяются, так и нечто отрицательное, плохое, злое, против которого происходит объединение.

Примером первого может служить работа Платона (428/427–348/347 гг. до н.э.), который в своем известном диалоге «Государство» (книга четвертая), говоря об идеале справедливого государства, выделил три добродетели: мудрость — для правителей, мужество — для стражей (воинов), умеренность — для земледельцев и ремесленников, где эти три сословия существуют не изолированно, а в единой целостности общественного организма и ради этой целостности на основе четвертой общей добродетели (здесь и далее выделено автором) — справедливости (когда каждый делает только то дело, к которому он способен по природе)¹⁹⁹. При всем своеобразии заявленного понимания справедливости для нас важен здесь именно подход — выделение общих добродетелей и достижение на этой основе целостности. Позднее этот принцип использовали английские философы Кумберленд и Джон Локк, голландский философ Спиноза в теории разумного сочетания общественных и частных интересов для поддержания главного естественно-правового принципа — закона самосохранения, французский философ Ж. Ж. Руссо в своей концепции общественного договора всех граждан государства между собой, немецкие философы И. Кант и В. Гегель, русские ученые А. Н. Радищев, П. И. Новгородцев, И. А. Ильин и др.

Примером второго подхода может служить формула Гоббса (1588–1679), который в своей книге «Левиафан…«выделил в природе человека три основных причины войны: соперничество, недоверие, жажда власти. «При отсутствии гражданского состояния всегда имеется война всех против всех … Пока люди живут без общей власти, держащей всех их в страхе, они находятся состоянии войны всех против всех»²⁰⁰. Здесь для нас важен вывод, что против войны нужна общая власть, держащая всех в страхе.

Решение задачи преодоления кризиса правопонимания и правосознания, равно как и установления соответствия правового идеала политическому и общественному на долгосрочную перспективу, возможно при реализации принципа «объединение за», обеспечивающего интерес и ответственность граждан и общества в установлении и поддержании правопорядка в нашей стране. Таким объединяющим началом могут и должны быть права и свободы человека и гражданина как высшая ценность общества и государства, определяющие смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти.

Причины этого кризиса кроются не только в сегодняшних ошибках власти, но и имеют глубокие исторические корни. Это подтверждает и вывод, сделанный в свое время И. А. Ильиным (1883–1954) о том, что «человечество за последние века пережило великий иррациональный кризис, который захватил подсознательные корни веры, нравственности, науки, искусства и правосознания. ... Правосознание разучилось видеть добро и зло, право и бесправие; все стало условным и относительным, водворились буржуазная беспринципность и социальное безразличие; надвигалась эпоха духовного нигилизма и публичной продажности»²⁰¹.

Некоторые причины этого вскрывает в своем исследовании французский правовед Рене Давид²⁰². До ХIХ в. во всех университетах Европы преподавалось образцовое право (jus commune) как совокупность норм, которые ни в одной стране не применялись во всей полноте, но в глазах правоведов они представляли собой наиболее совершенное выражение правильного понимания общественного порядка. При этом широко была распространена двоякая концепция права, когда под правом понималось и рациональное право, основанное на здравом смысле и преподаваемое в университетах, и право, практикуемое в разных странах.

В ХIХ в. в Европе произошла правовая революция, когда правовая наука перешла к изучению «местной юриспруденции», которая, с «позитивистской» точки зрения, единственная была достойна называться правом. И хотя, по оценке Рене Давида, эта тенденция в романо-германских странах европейского континента до конца доведена не была, по оценке И. А. Ильина, в Европе тогда расцвела абстрактная, формальная юриспруденция, которая считалась только с положительным правом и не хотела слышать о естественном праве. Расцвету формальной юриспруденции соответствовало пренебрежительное и разлагающееся правосознание. Такое «правосознание», по И. А. Ильину, есть правосознание только по видимости, на самом деле оно просто отрицает право как проявление духа и свободы, утверждая диктаториальный, механический произвол²⁰³.

Говоря о сущности кризиса правосознания того периода, П. И. Новгородцев (1866–1924) отмечал, что политическая эволюция ХIХ в. совершилась в двояком направлении: с одной стороны, постепенно падала вера в возможность совершенной и безошибочно действующей государственной организации, а другой стороны, функции государства бесконечно расширялись. В то время, как от государства стали требовать несравненно более, в него стали верить гораздо менее²⁰⁴.

Особенности современного кризиса состоят также в том, что при сохранении за государством обязанности гаранта прав и свобод человека и гражданина и функций главного правозащитника в современной России оно практически не участвовало в формировании правосознания у своих граждан.

В мировой практике существует три основных «приводных ремня», позволяющих обеспечить устойчивость и безопасность функционирования государства и общества: религия, воспитание в системе образования, средства массовой информации.

С учетом отечественного и зарубежного опыта, очевидно, что даже при конституционном отделении церкви от государства необходимо взаимодействие этих двух социальных институтов по объединению традиционных конфессий в выработке приоритетов по формированию индивидуального и общественного сознания, сохранению лучших духовных традиций народов в странах ЕАЭС.

Понимание многими СМИ свободы печати как абсолютной свободы привело на деле к подмене тезиса о необходимости и возможности правовых ограничений тезисом запрета цензуры. Очевидно, что часть вины за нынешний разгул преступности и нивелирование прежних ценностей лежит наряду с государством и его органами власти и на СМИ, через которые последние десятилетия в обществе насаждался культ жестокости, насилия, культурного потребления наркотиков и компромата, героизация бандитов и пропаганда войны всех против всех.

«Сознание человека оказалось практически беззащитным перед индустрией наращивания экзотических, а чаще извращенных плотских потребностей, перед опасностью массового растления, разврата, порнографии, наркотиков, по превращению их в главный мотив поведения и ценностного устремления. Быстрыми темпами идет деградация человека, деградация именно человеческого начала, нравственных принципов и смыслов»²⁰⁵.

Необходимы конкретные процедуры установления правовых ограничений деятельности СМИ и реализации свободы печати, как и их большая ответственность за сохранение целостности общества и государства в России.

Запрет государственной идеологии, закрепленный затем в Конституции РФ, вместо запрета огосударствления партийной идеологии привел тогда к тому, что государство отказалось, а общество еще оказалось не готово единолично и эффективно решать задачу формирования и воспитания человека и гражданина. Следует признать ошибочным положение, ставшее нормой Конституции РФ (часть 2 статьи 13)²⁰⁶. В силу невозможности пересмотра положений этой главы (ч.1 ст. 135 Конституции РФ), в рамках внесения изменений, одобренных в ходе общероссийского голосования 01.07.2020г., в Конституцию РФ были внесены нормы, закрепляющие принципы государственной идеологии (статьи 67, 67.1, 68, 69, 70), включая:

— Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство;

— Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается;

— дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.

Если государство заинтересовано в реализации нового правового идеала, его объединении с общественным и политическим, чтобы права и свободы человека и гражданина стали реальным источником права, оно должно участвовать наряду с обществом в определении базовых, жизненно важных ценностей человека и гражданина и их формировании, нести за это ответственность, в том числе в воспитании через систему образования, правовые ограничения деятельности средств массовой информации, поддержку деятельности традиционных конфессий и запрет деятельности псевдорелигиозных организаций и сект деструктивного толка. Передача государственных функций должна происходить постепенно, только по мере формирования гражданского общества и его готовности к решению этой важнейшей задачи.

Контрольные вопросы по теме

Что составляет предмет информационного права?

Какие методы применяются в информационном праве?

Как правовые институты представлены в отрасли информационного права?

Что вы можете сказать об истории формирования информационного права?

Что изучает наука информационного права?

Какова система информационного права?

Какие виды источников информационного права вы знаете?

Какие законы Российской Федерации формируют основы информационного законодательства?

Рекомендованная литература

Бачило И. Л. Информационное право: учебник для академического бакалавриата. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. 419 с. // ЭБС Юрайт.

Бержель Ж.-Л. Общая теория права / под общ. ред. В. И. Даниленко; пер. с фр. М., 2000.

Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. М.: Дашков и К, 2019. 607 с.

Кузнецов П. У. Основы информационного права: учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2018. 828 c.

Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник для вузов. М.: Норма; НИЦ ИНФРА-М, 2020. 560 с.

Малько А. В., Матузов Н. И. Теория государства и права в вопросах и ответах: учеб.-метод. пособие / Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. 5-е изд., испр. и доп. М.: Дело, 2019. 353 с.

Тедеев А. А. Информационное право: учебник. М.: Эксмо, 2005.

Терещенко Л. К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства. М.: ИНФРА-М; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2018. 228 c.

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ

4.1. Информационные права и свободы и их ограничения

Среди национальных интересов любого демократического государства особое место занимает реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере. Она основывается на принципах свободы информации и запретительном принципе права (все, что не запрещено законом, разрешено). Этот принцип закреплен в Конституции РФ, основных международных правовых документах и ряде законов.

Основным объектом правоотношений здесь выступает право на информацию, а субъектами являются любые физические и юридические лица.

Во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., записано, что каждый человек имеет право на свободу (ст. 3), право на свободу мысли (ст. 18); право на свободу убеждений и на свободное выражение их. Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19).

Позднее эти права и свободы нашли отражение и развитие в ряде международных документов.

В ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (принята 4 ноября 1950 г., вступила в силу 3 сентября 1953 г., для Российской Федерации — 5 мая 1998 г.) дополнительно было указано, что свободы получения и распространения информации реализуются без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов.

В ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966г., вступил в силу 23 марта 1976 г.) уточняется, что эти свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения.

В Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (подписана 26 мая 1995 г., вступила в силу для РФ 11 августа 1998 г.) эти права и свободы получили подтверждение.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. закрепляли лишь отдельные информационные права и свободы: свободы слова и печати, права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения, а также права на образование и пользование достижениями культуры. В ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.) в дополнение к перечисленным в международных актах правам была провозглашена свобода слова.

В Конституции РФ (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) были закреплены:

— право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23);

— право на защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);

— право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);

— право на пользование родным языком (ч. 2 ст. 26);

— право на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26);

— свобода совести (ст. 28);

— свобода вероисповедания (ст. 28);

— свобода мысли (ч. 1 ст. 29);

— свобода слова (ч. 1 ст. 29);

— свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29);

— право на свободу выражения своих мнений и убеждений (право свободно выбирать, иметь и распространять убеждения; никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них) (ст. 28, ч. 3 ст. 29);

— право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);

— право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

— право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);

— право на образование (ч. 1 ст. 43);

— свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);

— свобода преподавания (ч. 1 ст. 44);

— право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44);

— право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48).

Эти права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены как правами и свободой других лиц, так и по другим основаниям и в случаях, прямо указанным в федеральных законах. По этому критерию информационные права можно условно подразделять на абсолютные (не подлежащие ограничению, например, свобода мысли, свобода совести) и относительные (подлежащие ограничению по конституционным основаниям и в случаях, установленных законом).

В п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека говорится: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью:

— обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других (в ст. 12 Декларации перечисляются права и свободы других лиц: личная и семейная жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, честь и репутация);

— удовлетворения справедливых требований морали;

— общественного порядка;

— общего благосостояния в демократическом обществе».

Если во Всеобщей декларации прав человека устанавливаются основания для ограничений только в интересах других граждан и общества в целом, то в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 10) наряду с подтверждением ограничения прав только по закону расширяется и уточняется перечень оснований для такого рода ограничений:

— в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия;

— в целях предотвращения беспорядков и преступлений;

— для охраны здоровья и нравственности;

— для защиты репутации или прав других лиц;