C. А. Старостин

Чрезвычайное положение

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5

ББК 67.400

С77

Автор:

Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор, профессор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор Университета прокуратуры Российской Федерации;

Порфирьев Б. Н., доктор экономических наук, профессор, академик РАН.

Монография содержит ряд ключевых направлений развития современного отечественного административного и конституционного права. В ней не просто дается во многом критическая оценка действующего Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», но и предложены конкретные направления его совершенствования.

Одним из наиболее важных выводов автора является предложение передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самостоятельно вводить режим чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера. Автор убедительно доказывает необходимость разработки нового законопроекта, который предусматривал бы введение профилактического режима особого положения, предшествующего режиму чрезвычайного положения и предоставляющего федеральным органам исполнительной власти дополнительные полномочия для предотвращения режима чрезвычайного положения.

Монография предназначена в первую очередь для законодателей, которые должны понять, что общественные отношения в Российской Федерации 2000 г. и в современной России совершенно различны, что давно пора совершенствовать отечественное чрезвычайное законодательство. Книга будет полезна и тем, кто интересуется публично-правовыми составляющими национальной правовой системы.

УДК 342.5

ББК 67.400

Старостин С. А., 2019

© ООО «Проспект», 2019

От автора

Уважаемые читатели!

Представляется необходимым предварить настоящее исследование некоторыми важными, по крайней мере, для меня, замечаниями.

Монография является не только результатом моих многолетних исследований и приобретенного мною практического опыта, она — результат трудов многих других ученых, внесших исключительно важный вклад в теорию исследуемой проблемы.

Так, в Академии управления МВД России, где в период с 1990 г. по 2002 г. мне довелось трудиться, была создана научная школа, представители которой достаточно обстоятельно и успешно исследовали проблемы управления органами внутренних дел в особых условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения, и многое, о чем повествуется в монографии, основывается на трудах этих ученых. Я с гордостью и глубоким уважением называю моих дорогих коллег: М. А. Громова, И. В. Гончарова, Г. И. Демина, С. Н. Зайцева, М. П. Киреева, И. Е. Ложкина, А. К. Микеева, А. Г. Степанова, В. Н. Соглаева, А. М. Якушина и других, тех, с которыми мне довелось в те годы работать.

Свое достойное место среди ученых, которые также исследовали проблемы управления при чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении, с которыми мне также довелось продолжительное время работать, занимают мои друзья и коллеги — ученые Всероссийского научно-исследовательского института МВД России: Ю. М. Антонян, А. С. Дугенец, М. Я. Масленников, А. В. Мелехин, В. А. Плешаков, Н. Ф. Попова, Ю. В. Степаненко, А. П. Шергин и другие.

Я с глубоким уважением отмечаю влияние на формирование моих научных взглядов не только перечисленных мною выше ученых, но и многих других близких мне людей, назвать которых просто не представляется возможным. Просто потому, что, называя одних, всегда существует опасность кого-то забыть и тем самым их обидеть. Трудно провести черту, которая бы разделила ученых, внесших весомый вклад в развитие интересующего меня направления знаний, и других, честно и добросовестно работавших в этой сфере на общий результат.

Но среди моих коллег есть два человека, о которых мне хочется сказать особо. Оба этих ученых отличаются глубокими знаниями проблемы управления в чрезвычайных ситуациях, благодаря им формировались и формируются сегодня современные взгляды на сложные проблемы. Во многом благодаря именно этим людям сформировались и мои знания в сфере управления в условиях чрезвычайных ситуаций, чрезвычайного положения, и я искренне и безмерно им благодарен.

Один из них — заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Анатолий Федорович Майдыков — мой научный руководитель по кандидатской и научный консультант по докторской диссертациям. Благодаря лично ему 22 августа 1988 г. приказом министра внутренних дел СССР в Академии МВД СССР была создана кафедра управления органами внутренних дел в особых условиях и впоследствии была сформирована научная школа. Представителем этой школы я считаю и себя.

Другой, не менее известный, ученый, вклад которого в развитие теории государственного управления в чрезвычайных ситуациях трудно переоценить, — академик РАН, доктор экономических наук, профессор Борис Николаевич Порфирьев.

Хотелось бы выразить этим двум ученым искреннюю признательность и благодарность за совместную работу, за те знания, которые легли в основу этой монографии.

Что касается самой монографии, то она, несомненно, будет полезна не только ученым и практикам. Предложения юридического характера, порой значительно отличающиеся от современного правового регулирования института чрезвычайного положения, надеюсь, найдут отклик у законодателя. Надеюсь, что монография будет с интересом воспринята как управленцами и административистами, так и представителями других отраслей знаний. Книга будет интересна и полезна аспирантам и студентам высших учебных заведений, обучающимся по юридическим направлениям и специальностям.

Введение

Среди основных угроз национальной безопасности важнейшими являются преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности; коррупция, а также стихийные бедствия, аварии и катастрофы, связанные с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры и возникновением пожаров¹. В многообразии внутренних источников этих угроз особое место занимают чрезвычайные ситуации криминального, природного и техногенного характера (далее ЧС²).

Обеспечение национальной безопасности предполагает государственную политику, нацеленную на создание всесторонних гарантий защиты и укрепления жизненно важных национальных интересов России, действия государства, его учреждений и должностных лиц по достижению этого, а также меры, предпринимаемые гражданами страны. Стратегия национальной безопасности России указывает, что такие меры должны быть как превентивного, так и созидательного характера.

Превентивный характер политики России в области обеспечения национальной безопасности подразумевает выявление и устранение каких-либо угроз на «вероятной» стадии их появления, а также выработку государственной стратегии реагирования на возможные угрозы национальной безопасности, комплексной системы мер правового и специального характера для их эффективного устранения.

Обязательным компонентом системы обеспечения национальной безопасности государства является институт чрезвычайного положения (далее ЧП). Согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» (далее — закон о чрезвычайном положении) данное понятие означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законом о чрезвычайном положении на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Создание в СССР и РФ законодательства о чрезвычайном положении принято считать с 8 марта 1923 г., когда декретом ВЦИК и СНК РСФСР было принято «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», согласно которому чрезвычайное положение вводилось постановлением ВЦИК и СНК по представлению НКВД. Через три года был принят новый декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926 г. «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», который переименовал чрезвычайное положение в исключительное положение, но оставил основания и процедуру его введения прежними.

Конституция РСФСР 1937 г., упразднившая ВЦИК, и Конституция СССР 1936 г. не определяли орган, уполномоченный вводить военное, чрезвычайное или исключительное положение. Конституция СССР 1936 г. устанавливала лишь объявление Президиумом Верховного Совета СССР состояния войны, мобилизации и военного положения. Аналогичным образом порядок введения ЧП обходили вниманием Основные законы 1977 г. и 1978 г.

Закон СССР от 1 декабря 1988 года № 9853-XI отнес введение ЧП к компетенции Президиума Верховного Совета СССР, однако в 1990 году, в связи с учреждением поста Президента СССР, это право было разделено между главой Советского государства и Верховным Советом.

Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» был принят в апреле 1990 года, согласно ему чрезвычайное положение на территории союзных, автономных республик либо в их одной отдельной местности мог объявить Верховный Совет этой союзной или автономной республики; на всей территории СССР чрезвычайное положение мог объявить Верховный Совет СССР. Президент СССР мог вводить чрезвычайное положение в отдельных местностях только с согласия Президиума Верховного Совета СССР или Верховного Совета союзной или автономной республики. Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» был принят 30 мая 2001 г³.

Законодательство о чрезвычайном положении связывает содержание режима ЧП в первую очередь с необходимостью введения мер, которые ограничивают права и свободы граждан, права юридических лиц, с увеличением при этом дискреционных полномочий органов государственной власти. Однако такой подход следует считать неполным. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что необходимость введения чрезвычайного положения непосредственно связана с такими случаями, когда в результате возникновения чрезвычайной ситуации для противодействия ей требуется увеличение полномочий главы государства (главы исполнительной власти), в том числе предоставление ему права принимать распоряжения, имеющие силу закона.

Данные обстоятельства требуют детального исследования с тем, чтобы понять истинное назначение режима чрезвычайного положения, определить его содержание и на этой основе выработать предложения по совершенствованию действующего чрезвычайного законодательства.

Будучи средством и гарантом нейтрализации ЧС криминального, природного, техногенного и иного характера, защищая политические, экономические и социальные права и свободы граждан в период введения необходимых запретов и временных ограничений, режим чрезвычайного положения в то же время в определенной степени является инструментом насилия. Поэтому законом исчерпывающе должны быть установлены пределы ограничений прав и свобод граждан, юридических лиц в условиях чрезвычайного положения.

С другой стороны, органы государственной власти субъектов РФ не должны быть стеснены в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию⁴, федеральные же органы власти должны иметь необходимые рычаги жестко влиять на ситуацию, в том числе и ограничивая методы такого реагирования. В противном случае, как подтвердила практика, органы государственной власти обречены на бездействие и нерешительность именно тогда, когда от них требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя.

Это говорит о важности не только законодательного, но и подзаконного регулирования режима чрезвычайного положения, в том числе организации его обеспечения.

Цель монографии — анализ нормативных правовых основ и организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения, поиск и обоснование путей и форм их совершенствования.

Объект исследования — институциональные аспекты правового режима чрезвычайного положения и их реализация в законодательстве и деятельности органов государственной, в первую очередь исполнительной, власти Российской Федерации.

Глава I. Институциональные и правовые основы режима чрезвычайного положения

§ 1. Понятие чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение, имея двухсотлетнюю историю, продолжает оставаться и сегодня достаточно противоречивым явлением как с политической, так и с юридической стороны.

Под понятием «чрезвычайное положение» понимается определенная форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства⁵. Особенность его в том, что государством предпринимаются чрезвычайные меры, основанные на ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина, перераспределении власти, как правило, в сторону увеличения влияния исполнительных органов, ограничении федерализма, привлечении вооруженных сил и т. п. С широкой позиции, чрезвычайное положение — это временное изменение конституционного строя государства, объективно необходимое для минимизации или устранения внутренних угроз его безопасности. Это едва ли не единственный инструмент, который на основании закона позволяет отступить от норм и ценностей демократического режима.

Необходимость такого отступления обусловлена изменением стратегии государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций. Под чрезвычайной ситуацией в дальнейшем мы будем понимать не то определение, которое дано в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а более широкое понятие, а именно: обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного явления криминального, природного или техногенного характера, характеризующуюся наличием реальной угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства, многочисленными жертвами, значительными материальными потерями, нарушением условий жизнедеятельности людей, ущербом окружающей природной среде⁶. Как видим, это определение включает в себя еще и чрезвычайные ситуации криминального характера, о которых в упомянутом законе речь не идет. При этом перед государственными органами встают задачи, не свойственные повседневному режиму работы. Более того, внезапность и стремительность развития чрезвычайной ситуации, скорость ухудшения обстановки требует принятия срочных и специальных контрмер, что невозможно при обычном порядке деятельности.

Чрезвычайной ситуации сопутствует ряд факторов, которые влияют как на систему государственного управления, так и на общество в целом, переводя их в качественно иное состояние. Н. И. Архипова и В. В. Кульба среди таких факторов выделяют следующие⁷:

1) Опасность. Ее степень может быть различной в зависимости от масштаба и типа чрезвычайной ситуации. В рамках организации государственного управления важно отметить не только реальное, но и эмоциональное влияние фактора опасности на человека, которое определяется личным представлением человека об угрозе ему, его здоровью. Это представление формируется на базе самой различной информации (в том числе бытовой, слухах, предположениях, догадках).

Обостренное восприятие опасности может приводить к панике, дезорганизации общественной жизни, хаотической активности, которая не адекватна ни степени, ни характеру возникшей угрозы.

2) Дефицит достоверной информации. Этот фактор непосредственно связан с предыдущим — на эмоциональное состояние человека в условиях чрезвычайной ситуации действует прежде всего его конкретное представление о степени опасности, сформированное той информацией, которой человек располагает. Так как эта информация исходит от различных источников и обычно является противоречивой и неопределенной, то наиболее вероятной реакцией является не страх, который чаще всего возникает у человека при столкновении с опасностью, а беспокойство, тревога, опасение за свое будущее.

При этом слишком оптимистичные прогнозы властей о масштабе, развитии чрезвычайной ситуации, ходе работ по ее ликвидации приводят к обратному эффекту: в этой обстановке люди больше верят слухам, чем хорошим новостям. В условиях интернета этот фактор становится все более реальным, вспомним хотя бы слухи о количестве погибших во время пожара в торгово-развлекательном центре «Зимняя вишня» 25‒26 марта 2018 г. в г. Кемерово.

П. В. Симонов разработал информационную теорию эмоций, согласно которой положительная эмоция возникает, когда наличная информация превышает информацию, необходимую для удовлетворения потребности в ней. При дефиците наличной информации появляется отрицательная эмоция, достигающая максимума в случае полного отсутствия информации⁸.

Обеспокоенность людей, вызываемая дефицитом информации, может привести к очень тяжелым последствиям — радиофобии, т. е., по сути дела, массовому психологическому заболеванию.

3) Дефицит времени. Большинство работ в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо выполнять в минимальные сроки. Поэтому возрастает психологическое напряжение. Требуется дополнительное время для того, чтобы справиться с волнением, опасениями, а иногда с предубеждениями. В таких условиях быстрее накапливается и дает о себе знать усталость.

В связи с экономией времени все действия компетентных органов, привлеченных сил должны быть направлены на ликвидацию чрезвычайной ситуации. Здесь нет места межличностным конфликтам, личным интересам, конкуренции, неповиновению. Оказавшиеся в зоне бедствия люди должны образовывать единый слаженный механизм. Помехи его работе, особенно источником которых являются социальные противоречия, должны оперативно устраняться.

4) Особенности выполняемой работы и ее организации. При ликвидации причин и последствий любой чрезвычайной ситуации приходится выполнять огромный объем физической и интеллектуальной работы, как правило, необычной. Далеко не всегда ясно, что следует делать. Но даже, если ясно что требуется делать, не всегда существует четкое представление, как и каким образом это делать. Наиболее эффективные методы производства определяются путем проб и ошибок, в процессе частой и порой необоснованной смены поставленных задач и формулируемых требований. Нелегкая работа отягощается отрицательными впечатлениями от бесплодно потраченных усилий и нерациональных управленческих решений. В этих условиях особое значение имеет максимальная формализация действий органов власти, когда возможные варианты их действий предусмотрены и точно определены в оперативных документах.

Ситуация еще более осложняется тем, что действия органов управления в зоне чрезвычайной ситуации находятся под пристальным вниманием общественности. Неэффективные решения, безрезультатные действия предаются широкой огласке, подвергая угрозе доверие к власти со стороны населения. В таких случаях возрастает вероятность массовых беспорядков, мятежей, восстаний, народных волнений, т. е. увеличения масштаба чрезвычайной ситуации, ее эскалации на социально-политическую сферу.

5) Относительная изоляция. Люди, оказавшиеся в зоне чрезвычайной ситуации, в течение длительного времени могут находиться в определенной изоляции. Ее отрицательное влияние может усиливаться отрывом от привычной системы трудовых и социальных отношений; необходимостью подчинения новой системе требований и отношений, складывающихся на основе выполнения необычных, а порой и представляющих непосредственную или скрытую угрозу для здоровья функций; существенным ограничением свободы перемещений, выбора форм проведения свободного времени; довольно жесткими регламентациями поведения; длительным расставанием с семьей и близкими, отсутствием сведений об их судьбе.

6) Ответственность. Этот фактор оказывает влияние на людей, задействованных в ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий — как сотрудников соответствующих государственных органов, так и добровольцев из числа гражданского населения. Выполняемая ими работа очень ответственна, она не допускает недобросовестности, так как цена некачественного выполнения заданий очень высока.

Во многих случаях работа в условиях чрезвычайной ситуации раскрывает в человеке потенциальные возможности, незаметные в обычных условиях. В то же время такая мобилизация сил и возможностей человека не может не сказаться на его физическом и психологическом состоянии. Вполне возможны существенные изменения в состоянии здоровья, самочувствия, эмоционального состояния и т. д.

При возрастании масштаба чрезвычайной ситуации влияние перечисленных факторов достигает критического значения. Исследователи отмечают⁹, что в ситуации с повышенной опасностью, т. е. в конфликтной ситуации общественные отношения приобретают качественно иной оттенок. Начинают множиться деструктивные формы взаимоотношений и глубина их проникновения напрямую зависит от времени существования чрезвычайной ситуации и тяжести ее последствий.

Для характеристики общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайной ситуации, применимо понятие «критический случай», содержание которого раскрывает О. Н. Яницкий¹⁰. Критический случай может проявляться в различных процессах. Исследователь выделяет, в частности:

1) прекращение производства материальных и духовных благ и, следовательно, распад и постепенное исчезновение или перерождение всей совокупности социальных институтов и отношений, связанных с этим процессом. Созидание как основополагающая форма социального действия и, следовательно, как социологическая категория теряет смысл. Коллективные социальные субъекты переключаются на производство средств разрушения и обороны, равно как и на производство разрушительных действий как таковых;

2) трансформация института труда. В критическом случае целью «мирного» труда становится разрушение, инструментом — насилие, а результатом — нанесение максимального ущерба «противнику». Под категорию мирного труда в таком случае подпадают производство и торговля наркотиками, использование рабского труда, производство различных фальсификатов (продуктов питания, алкогольной продукции, лекарств);

3) изменение социального порядка, социальной структуры общества, уклада повседневной жизни, психологии людей, отношения к природе;

4) производство бедствий превращается из сопутствующего момента производства общественных благ в доминирующий способ социального производства, имеющий свои цели, ценности, институты и закономерности. Хотя внешне институты, организующие социальный порядок, могут сохраняться (законодательство, парламент), по существу это — уже другое общество;

5) в предельном варианте производство социальных ценностей не только минимизируется, но и приобретает архаичные формы (собирательство, натуральный обмен, вынужденное иждивенчество, грабежи, похищение людей, выкуп). Экономически и социально активное население резко сокращается. Технологии разрушения и нанесения ущерба «противнику» становятся все более изощренными, а орудия разрушительных действий постоянно модернизируются. Возникает институт «обучения насилию и разрушению», в организациях созидания (учебных, экспертных, спортивных, развлекательных) может осуществляться совершенствование разрушительного потенциала;

6) рискогенная среда выталкивает трудоспособное население, ориентированное на созидательный труд, и, напротив, притягивает криминал во всех его формах. Самоорганизация населения обретает специфические формы: организация сопротивления, посредничество, криминальный бизнес и сообщества взаимопомощи с целью физического выживания.

Ряд исследователей указывает, что чрезвычайная ситуация является благоприятной средой для формирования криминогенных факторов. Ю. Н. Демидов на примере землетрясения в Армении (1988 год) показывает, как в экстремальных условиях происходит рост преступности¹¹.

П. В. Космынина, проводя криминологическое исследование детерминации преступности в регионах, пострадавших от бедствия природного или техногенного характера, отмечает ухудшение криминальной ситуации, при этом рост регистрируемой преступности имеет устойчивый, поступательный характер. Параллельно повышается уровень латентности совершаемых преступлений, что не позволяет в полной мере отразить объективную криминологическую обстановку. Ухудшение криминальной ситуации в регионе бедствия является результатом действия отрицательных факторов, порожденных или усиленных сложившимися на территории особыми условиями, возникшими под влиянием чрезвычайного события¹².

Таким образом, важным признаком чрезвычайной ситуации является изменение социальной среды в зоне бедствия и на прилегающих к ней территориях. Происходит криминализация общественных отношений, развиваются деструктивные процессы, которые затрагивают все слои общества, в том числе и региональные органы власти. Текущие планы деятельности не соответствуют реальной ситуации. Встают новые задачи, большим потоком поступает информация, которую следует изучить и проанализировать. Региональные руководители, оказавшись в неожиданной ситуации, не имея указаний сверху и не зная общей картины, могут поддаться панике, принять непродуманные решения. Поэтому диспозитивные начала территориального управления, инициатива снизу, часто повышающие в обычных условиях эффективность принимаемых решений, при чрезвычайной ситуации теряют свою действенность.

В сложившихся условиях, чтобы не потерять управление ситуацией, государство вынуждено прибегать к антикризисным стратегиям, которые построены, в частности, на: 1) повышении контроля за поведением людей, 2) государственном регулировании производства и распределения жизненно важных благ, 3) подавлении массовых беспорядков, протестов, вооруженных выступлений; 4) введении централизованного управления. Реализовать подобные стратегии без ограничения ряда прав и свобод невозможно.

К примеру, такие меры, как «комендантский час» (запрет на пребывание в общественных местах в определенное время суток), особый режим въезда и выезда на определенную территорию, пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, подразумевают введение ограничения конституционного права на свободу передвижения; запрет отдельных видов финансово-экономической деятельности, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества означают ограничение экономических прав и свобод. В отдельных случаях прямое ограничение того или иного права является одновременно мерой государственного реагирования: например, запрещение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.

Социальные-политические деформации — одна из самых негативных сторон чрезвычайных ситуаций. Предупреждение их возникновения — а это должно быть осуществлено оперативно, поскольку чрезвычайные ситуации отличаются высокой скоростью развития событий, — является первостепенной задачей государственного реагирования. Именно этим обстоятельством объясняется, что в арсенале демократических государств продолжает оставаться и использоваться такой инструмент, как чрезвычайное положение, который жизненно необходим, если опасность чрезвычайной ситуации достигает критического максимума.

Поскольку чрезвычайное положение всегда связано с ограничением конституционно-правового статуса различных субъектов права, важное место в его содержании занимает юридическая составляющая. Законодательство о чрезвычайном положении призвано помочь исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и, в то же время, не дать ей возможности восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации, любой ценой добиваться защиты конституционного строя. Режим чрезвычайного положения дает возможность государственным органам применять чрезвычайные меры и, одновременно, не позволяет использовать неограниченный набор средств принуждения, перейти границу необходимых мер¹³.

Чрезвычайное положение — это особый правовой режим, содержащий нормы как конституционного, так и административного права. Его административно-правовая природа проявляется в следующих правовых элементах:

1) Переход на особое положение физических и юридических лиц, который выражается во ведении административно-правовых ограничений, установлении специальных правил реализации административного принуждения и в усилении административной ответственности за совершение правонарушений.

2) Использование особых форм управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Эти формы реализуются: посредством передачи власти специальному субъекту управления с исключительной компетенцией; передачи дополнительных административно-распорядительных полномочий исполнительным органам государственной власти — правоохранительным, контрольно-надзорным, связи; создания особой структуры соподчинения аппарата государственного управления; перехода на особый порядок и форму принятия управленческих решений, а также правоприменительной деятельности.

3) Использование особого административно-правового инструментария в дополнение к обычным юридическим средствам отраслевого режима административного права (норм, принципов, методов и способов регулирования¹⁴).

История возникновения и формирования института чрезвычайного положения значительно раньше сформировалось в отдельных странах, нежели на международном уровне. Одними из первых стран, где появился данный институт, были Франция (1848 г.), Пруссия (1857 г.), Австро-Венгрия (1869 г.). В России этот институт появился только в 1880 г.¹⁵ В СССР институт чрезвычайного положения обрел форму закона только в апреле 1990 г. Это был закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения»¹⁶.

В ноябре 1950 г. институт чрезвычайного положения был закреплен уже на международном уровне — была принята Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 15 этой Конвенции «в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, любая из Высоких Договаривающихся Сторон может принимать меры в отступление от ее обязательств по настоящей Конвенции только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву».

Анализируя содержание Конвенции, многие ученые сходятся во мнении, что она имела достаточно прогрессивный характер, перечислила те права, которые ни при каком условии не подлежали ограничению (право на жизнь, запрет пыток, запрет рабства и принудительного труда, право на наказание исключительно на основе закона).

Несколько позднее был принят Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН¹⁷). Данный документ уже более точно сформулировал некоторые важные положения института чрезвычайного положения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Пакта во время чрезвычайного положения, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

По мнению В. Ю. Ухова, этот документ внес достаточно новые и важные изменения в уже существующий институт чрезвычайного положения. Пакт прямо называл чрезвычайное положение условием для отступления стороной от принятых ею обязательств. Чрезвычайное положение должно быть объявлено официально. Определена степень отступления от обязательств — «как это требуется остротой положения». Расширен перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению: недопустимость дискриминации, право на личную свободу, право на признание правосубъектности, свобода мысли, совести и религии¹⁸.

Некоторые аспекты института чрезвычайного положения имеют место в иных международных документах: Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении (приняты в 1984 году на Парижской конференции Международной ассоциации юристов¹⁹), Принципы защиты прав и свобод граждан в условиях действия чрезвычайного законодательства (сформулированные в 1982 году на заседании Экономического и Социального Совета ООН²⁰), Сиракузские принципы о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в Международном пакте о гражданских и политических правах (приняты по итогам конференции, проведенной ООН в 1984 г. в городе Сиракузы²¹).

Мы в полной степени согласны с утверждением, что среди перечисленных актов наиболее полными и точными являются Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении поскольку раскрывают содержание института чрезвычайного положения. Для нас в силу важности исследования должны найти место в современном правовом регулировании института ЧП.

Это:

— провозглашение чрезвычайного положения, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации;

— все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть закреплены в национальном законодательстве заранее, до объявления чрезвычайного положения;

— в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления чрезвычайного положения. В случае если исполнительная власть имеет возможность компетентно объявлять о введении чрезвычайного положения, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки;

— заявление о сроках чрезвычайного положения никогда не должно переходить границы периода, строго требуемого для восстановления нормальной обстановки, причем максимальный срок действия чрезвычайного положения (исключая случаи военной агрессии) устанавливается конституцией;

— законодательная власть должна в равной степени иметь право аннулировать как решение о введении чрезвычайного положения, так и возможность изменить срок его действия. Каждое продление срока чрезвычайного положения должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до момента истечения первоначально определенного срока;

— в период чрезвычайного положения законодательные функции должны оставаться нетронутыми, независимо от применения ограничительных мер. Если же подошел срок выборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов, согласно конституции;

— чрезвычайное положение не может служить основанием для отступления государства от положений ст. 6‒8 (пп. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах (принцип недопустимости посягательств на «абсолютные права и свободы»);

— высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать соответствующими полномочиями для того, чтобы решить: соответствует ли законодательство о чрезвычайном положении конституции государства; соответствует ли акт о введении чрезвычайного положения и принимаемых мерах национальному законодательству. Названные органы должны обеспечить недопустимость вторжения в сферу «абсолютных прав» граждан и соблюдение принципа пропорциональности в отношении мер, ущемляющих права и свободы;

— у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо чрезвычайной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта потерявшими законную силу, если они не отвечают требованиям конституции или законодательству о чрезвычайном положении;

— акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с его прекращением без специального о том уведомления;

— отмена чрезвычайного положения влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться²².

Мы согласны с мнением В. Ю. Ухова, который утверждает, что в основе понимания чрезвычайного положения, условиям и мерам по его обеспечению, соблюдению при эт ом прав и свобод граждан лежат цели его введения. Нередко цели его введения имеют чисто политический характер.

Так, чрезвычайное положение в Зимбабве длилось с 1965 по 1990 годы, в Шри-Ланке чрезвычайное положение действовало сначала с 1971 по 1977 гг., затем в период с 1977 по 1983 гг. оно вводилось еще пять раз, а объявленное в 1983 г. оставалось в силе по 1991 г. Население Марокко жило в условиях чрезвычайного положения с 1965 по 1970 гг., Сьерра-Леоне — с 1970 по 1978 гг. В 80-е годы чрезвычайное положение было установлено более чем в 30 из 170 провинций Перу. Народ Чили жил в условиях чрезвычайного положения 15 лет (с сентября 1973 г. по август 1988 г.), Парагвая — 33 года (с мая 1954 г. по апрель 1987 г. с перерывами на один день раз в четыре года для проведения формальных выборов). В Колумбии чрезвычайное положение действовало 23 года — с 1958 по 1981 гг.²³

Чрезвычайное положение, введенное после попытки государственного переворота в Турции 16 июля 2016 г., продлилось ровно два года и было отменено только лишь 18 июля 2018 г.

Чрезвычайное положение во Франции было введено после террактов 13 ноября 2015 г., когда боевики «Исламского государства» устроили несколько нападений в Париже, в результате которых погибли 130 человек. Режим ЧП Национальным собранием Франции (нижняя палата парламента) неоднократно продлевался и был отменен только 1 ноября 2017 г.

Примеры показывают, что растянувшееся на месяцы и годы, чрезвычайное положение стало означать установление авторитарного режима правления со всеми вытекающими из этого правоограничениями, а нормы статьи 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах создавали для этого легальную основу.

Недаром еще в 1920‒1940-е годы в трудах европейских ученых развернулась дискуссия об угрозах для демократии, которые таит в себе институт чрезвычайного положения. Например, Г. Тингстен в своей работе «Абсолютные полномочия. Расширение правительственных полномочий во время и после Великой войны» отмечал, что бывают ситуации, когда во имя сохранения демократических ценностей исполнительную власть следует наделять исключительно широкими управленческими полномочиями, в частности правом менять и упразднять действующие законы при помощи указов. Однако проанализировав опыт ряда стран по расширению правительственных полномочий, Г. Тингстен сделал вывод: «систематическое и регулярное воспроизведение этого института необходимо ведет к ликвидации демократии»²⁴.

Позже другой исследователь, К. Росситер, в своей книге, посвященной исследованию правительственных кризисов в европейских странах в 1940-х годах, указал на закономерность превращения временных исключительных мер, вводимых для поддержания экономики страны, политической и социальной стабильности, в постоянные: «Описывая чрезвычайные правительства в западных демократиях, эта книга может создать впечатление, что управленческие технологии, подобные диктатуре исполнительной власти и делегированию законодательных полномочий административным решениям, по природе своей чисто преходящи и временны. Подобное впечатление было бы, конечно, заблуждением. Описанные здесь управленческие инструменты, например недолговечные кризисные диспозитивы, в ряде стран уже стали, а во всех государствах могут стать постоянными институциями, в том числе и в мирные времена»²⁵.

К. Фридрих обратил внимание, что легализация чрезвычайного положения — это своеобразная «точка невозврата», когда делается шаг назад от демократических завоеваний, граждане оказываются в ситуации, когда могут потерять инструменты политического влияния, за обладание которыми столетиями боролись их предки. Не существует такого института, который бы гарантировал, что чрезвычайные полномочия будут использоваться в целях спасения конституции. Влияние может быть оказано лишь благодаря решимости самого народа проконтролировать, как используются эти полномочия. «Почти диктаторские распоряжения современных систем — будь то военное право, осадное положение или конституционные чрезвычайные полномочия — не могут осуществлять эффективный надзор за концентрацией власти. Как следствие все эти институты — в случае благоприятных к тому обстоятельств — рискуют превратиться в тоталитарные системы»²⁶.

Данные высказывания, в большинстве своем построенные на анализе практики введения чрезвычайного положения в европейских государствах, приводят нас к достаточно неожиданному, но интересному и важному выводу. Несмотря на то, что в широком смысле чрезвычайное положение определяется, как правило, как некоторая совокупность правоограничительных мер, вводимых с заранее установленной целью, на деле этот институт имеет в большей степени политическую и идеологическую природу.

Поводом для формирования этого института как правового феномена стала возможность перераспределения государственной власти между ее ветвями. Г. Тингстен писал: «В период кризиса конституционное правление следует изменить любым необходимым для этого образом, дабы нейтрализовать опасность и восстановить нормальную ситуацию. Это трансформация неизбежно подразумевает более сильное правление: то есть правительство будет обладать в этом случае большими полномочиями, а граждане — меньшими правами»²⁷.

Введение чрезвычайного положения влечет укрепление позиций исполнительной власти в лице президента и правительства. Говоря же об умалении прав граждан, Г. Тингстен, вероятно, имел в виду права политические, в том числе народный суверенитет и его выражение во власти законодательной и судебной.

Дж. Агамбен напрямую связывает институт чрезвычайного положения с полномочием исполнительной власти принимать распоряжения, имеющие силу закона и действующие вопреки законодательным установлениям. Чрезвычайное положение имеет особенность, которая выражается не только в нарушении классической формулы разделения властей, но и в лишении закона его общеобязательной силы — «изоляции «силы закона» от закона». Правовое поле переходит в такое состояние, при котором одни нормы, официально находящиеся в действии, не применяется, другие, не имеющие статуса закона, приобретают его силу. Не случайно Дж. Агамен определяет чрезвычайное положение «как пространство аномии, в котором ставкой является «сила закона» без закона»²⁸.

Очевидно, что адекватная реакция на возникновение чрезвычайной ситуации подразумевает возможность для главы государства (главы исполнительной власти) принятия срочных мер, направленных на восстановление порядка. Ограничение этой власти может привести к тому, что необходимая оперативность реагирования на чрезвычайную ситуацию не будет достигнута, и это позволит ей перейти в неуправляемое состояние, повлечет достаточно серьезные, порой катастрофические последствия.

Для обеспечения вводимых мер, нормализации общественной безопасности и порядка помимо участия правоохранительных органов необходимо привлечение военной силы, а для руководства привлеченными силами, контроля над обстановкой, обеспечения централизованного управления требуется ограничение полномочий местных органов власти и введение временных органов управления. Решение этих вопросов должно осуществляться оперативно, в силу чего они также должны быть отнесены к числу чрезвычайных полномочий главы государства.

Чрезвычайное положение вводит глава государства единолично, и основным критерием при принятии такого решения является его мнение о существовании и (или) неизбежности возникновения чрезвычайной ситуации. Перечень конкретных мер, предпринимаемых в данной ситуации, также определяется главой государства. В этом ракурсе чрезвычайное положение можно рассматривать как совокупность мер, ограничивающих личные, социальные, экономические и политические права, вводимых главой государства единолично и по собственному усмотрению в целях предотвращения или устранения чрезвычайной ситуации.

Расширение полномочий главы государства, с одной стороны, объективно необходимо, с другой — представляет опасность злоупотребления ими. Если вернуться к Минимальным стандартам норм об основных правах человека при исключительном положении, можно обратить внимание, что большинство приведенных положений содержат инструменты, которые позволяют минимизировать произвол исполнительной власти при чрезвычайном положении или его возможность. Это и требование о подтверждении решения о введении чрезвычайного положения со стороны законодательного органа, и о законодательном закреплении перечня чрезвычайных мер, подлежащих применению, и запрет на прекращение полномочий законодательного органа в силу истечения срока его созыва²⁹.

Это исследование позволяет нам выявить одну из важнейших составляющих правового института чрезвычайного положения, имеющую отношение как к целеполаганию, так и к его содержательному наполнению. Основное назначение этого института — предупреждение изменения политического режима государства в результате предоставления расширенных полномочий главе исполнительной власти. Должен быть сформирован такой правовой механизм, в рамках которого главе исполнительной власти предоставлялись бы достаточные полномочия, чтобы осуществлять управление чрезвычайной ситуацией, и, в то же время, была сведена к минимуму возможность злоупотребления ими в целях экспроприации власти.

Проблема верховенства исполнительной власти является не единственной в изучении содержания института чрезвычайного положения. Не менее значим вопрос полноты судебной власти. В деле «Броуган и другие против Соединенного Королевства» ЕСПЧ также рассматривал вопрос нарушения положений пункта 3 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая, в частности, предусматривает, что каждое лицо, подвернутое аресту или задержанию, незамедлительно должно быть доставлено к судье или к иному должностному лицу, осуществляющему судебные функции, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Суд подчеркнул, что данная норма говорит об одном из основных прав человека, а именно защите отдельной личности от произвольных посягательств государства на ее свободу. Судебный контроль за подобным вмешательством должен свести к минимуму опасность произвола.

В этом деле Правительство Соединенного Королевства ссылалось на трудности, с которыми оно столкнулось при попытках организации судебного контроля за задержанием лиц, подозреваемых в терроризме. Возбуждение судебного разбирательства означало бы необходимость раскрытия сведений, составляющих следственную тайну, что могло серьезно помешать дальнейшему уголовному преследованию, а также работе, направленной на выявление террористических организаций и предупреждение террористических актов. Кроме того, возникала опасность для судей подвергнуться преследованию со стороны террористов с целью выяснения информации, известной следствию. Именно по этой причине функции контроля за законностью продления сроков задержания таких лиц были переданы законом органам исполнительной власти.

ЕСПЧ признал нарушение пункта 3 статьи 5 Конвенции в данном деле. Посчитав оправданными предпринимаемые Правительством меры ввиду сложившейся в Северной Ирландии ситуации с терроризмом, тем не менее суд указал, что это не является основанием для полного отказа от незамедлительного судебного контроля.

Совершенно по-иному ЕСПЧ отнесся к проблеме судебного контроля в деле «Бранниган и Макбрайд против Соединенного Королевства». Это дело по своим обстоятельствам было схоже с делом Броугана — заявителей задержали в порядке, установленном Законом о предотвращении терроризма (временные меры) 1984 года. Однако на тот момент уже действовала сделанная Великобританией оговорка о ее временном отступлении от обязательств по Конвенции в связи с чрезвычайной ситуацией. Этот факт существенным образом повлиял на исход дела — суд не нашел оснований считать, что Правительство превысило пределы своего усмотрения, приняв решение исключить судебный контроль в отношении задержания лиц, подозреваемых в терроризме.

Приведенные примеры достаточно наглядно показывают, какое значение международное право придает сохранению статуса судебной власти и ее компетентности в решении любых вопросов, связанных с ограничением законных прав. Часть 1 статьи 6 Конвенции устанавливает, что каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Из этой нормы следуют несколько принципов, на которых держится современный институт судебной власти, в том числе принцип независимости судей и создания и функционирования суда на основании закона.

Центральное место, конечно же, занимает принцип независимости судей. Он обеспечивается, в частности, особым порядком назначения судей и прекращения их полномочий. Это могут быть прямые выборы судей населением, принятие решения о назначении судьи и снятия его с должности органом исполнительной власти, который в данном вопросе должен учитывать мнение законодательного органа либо коллегиального органа судейского сообщества.

Требование «законности» в создании судов в определенной степени также является условием их независимости. Создание суда означает не только определение места его размещения и штатного расписания, но и, прежде всего, это установление его территориальной и родовой подведомственности, т. е. круга дел (казусов), возникающих на определенной территории и по определенным вопросов, в отношении которых суд правомочен осуществлять судебной разбирательство и выносить решение. Когда суд упраздняется, это автоматически влечет за собой лишение относящихся к нему судей права рассматривать конкретные дела и незаконность принятых решений. Поэтому принцип создания судов на основании закона нельзя не расценивать как инструмент, который ограничивает возможность для главы или органа исполнительной власти вмешиваться в данную сферу и оказывать давление на судей, упраздняя суды, к которым они приписаны.

Институт чрезвычайного положения призван охранять независимость и стабильность судебной системы в условиях чрезвычайных ситуаций. Он содержит ряд ограничений, за пределы которых власть не может выходить, даже если речь идет о существовании самого государства и целостности нации. К таким ограничениям, например, относится запрет на создание особых (чрезвычайных) судов, т. е. судов, учреждаемых в отличном от обычного порядке, как правило, единолично главой государства для судебного разбирательства по отдельным делам, осуществляемого в упрощенной процедуре.

История знает немало примеров создания особых судов при введении чрезвычайного положения. Так, в Германии в период между 1925 и 1929 гг. правительство, реализуя свои «чрезвычайные» полномочия, неоднократно учреждало особые суды, имевшие право осуждать на смертную казнь. В производство таких судов, как правило, попадали дела в отношении коммунистических активистов. В Англии в связи с участившимися забастовками и социальным напряжением в октябре 1920 г. был принят Закон о чрезвычайном положении, который наделял монарха полномочиями учреждать особые трибуналы для суда над нарушителями, отказывающимися повиноваться введенным чрезвычайным мерам.

Правосудие, осуществляемое особыми судами, не является таковым по своей сути, поскольку при вынесении решения такие суды руководствуются не столько нормами права, сколько сложившейся политической конъюнктурой. Это средство выражения и защиты политической воли, имеющее целью расправу со всеми, кто противится новому порядку. Как справедливо заметил А. Шайо, «по традиции особый суд представляет собой классическую форму антиконституционного ограничения прав: деспотическая исполнительная власть всегда найдет несколько таких авторов приговоров, которые исполнят или угадают политическое намерение»³⁰.

Очевидно, что нормы института чрезвычайного положения защищают независимость и самостоятельность законодательной и судебной властей в условиях, когда требуется значительное усиление позиций власти исполнительной. Положение очень рискованное и опасно тем, что может нарушиться то шаткое равновесие между тремя ветвями власти, которое сдерживает их от произвола и ставит на службу правам и свободам человека как высшей ценности. Допустить такой риск возможно лишь в исключительных ситуациях, представляющих явную угрозу для жизни нации.

§ 2. Основания и условия введения чрезвычайного положения

В настоящем параграфе будет дан подробный анализ основаниям введения чрезвычайного положения — разнотипным ситуациям, при наличии которых или угрозе их возникновения должен быть введен режим чрезвычайного положения, а также условиям, при которых этот вводится. Основаниями введения чрезвычайного положения являются ситуации, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Заметим, что все эти ситуации в действующем отечественном законодательстве разделены на две группы — криминальные и природно-техногенные.

Но прежде, чем анализировать эти ситуации, несколько предварительных комментариев. В законе о чрезвычайном положении используется термин «обстоятельства» введения чрезвычайного положения, а не «основания», как это было раньше в законе РСФСР «О чрезвычайном положении»³¹. Такая замена, на наш взгляд, не может быть признана удачной в силу многих причин.

Очевидно, чти эти понятия (обстоятельства и основания) не являются синонимами. Обстоятельства, стечение многих обстоятельств есть то, что повлекло возникновение конкретной ситуации. Например, промышленная техногенная катастрофа на Саяно-Шушенской ГЭС, которая произошла 17 августа 2009 г., возникла в результате многих обстоятельств, которые в совокупности стали причиной трагедии. Это причины «технического, организационного и нормативного правового характера. Большинство из них носит системный, многофакторный характер, включая недопустимо низкую ответственность и профессионализм руководства станции³²…». Но эти же обстоятельства могли и не привести к тем последствиям, которые случились.

Термин «обстоятельства» достаточно активно и точно употребляет законодатель в некоторых других случаях: при некоторых обстоятельствах (заметьте, не основаниях) некоторые формально противоправные деяния не относятся к административным правонарушениям (это ст. 2.7‒2.9 КоАП РФ), при некоторых обстоятельствах исключается производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ), ст. 4.2 и ст. 4.3 КоАП РФ устанавливают перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Можно привести еще и многочисленные примеры из УК РФ.

Таким образом, понятие «обстоятельства» несет в себе в некоторой степени объективный характер и они в совокупности или по отдельности могут быть, а могут и не быть причиной возникновения какого-либо явления.

Понятие «основания» имеет ярко выраженный причинно-следственный характер: например, основаниями освобождения от юридической ответственности являются либо акт амнистии, либо истечение срока давности, либо примирение с потерпевшим, либо какие-либо другие, но конкретные причины. Не может быть одновременно несколько оснований для освобождения от юридической ответственности, для этого достаточно одного из них. Т. е. конкретное событие влечет за собой принятие соответствующего решения. Обстоятельства в совокупности или в отдельности могут стать основаниями для принятия управленческого решения.

Отсюда важный вывод: использование в законе о чрезвычайном положении понятия «обстоятельства» представляется не вполне корректным и его необходимо заменить понятием «основания», т. е. вернуться к прежней формулировке. Таким образом будут исключены дискуссии о том, вводить или не вводить режим чрезвычайного положения, в каких случаях его вводить, можно ли вводить режим при наличии хотя бы одного из перечисленных оснований. В дальнейшем в тексте монографии мы будем использовать только термин «основания».

Дадим теперь общую характеристику основаниям введения чрезвычайного положения.

В действующем законе, как и в предыдущем, таких оснований два, но обратим внимание на тот факт, что обе эти группы не отличаются ни единством содержания, ни единообразием названия и изложения. Если в первой группе основания введения ЧП просто перечисляются, то вторая группа оснований обобщенно названа чрезвычайными ситуациями, носит, если так можно выразиться, бланкетный характер. Законодатель для первой группы не только не затруднил себя определить общее название этой группы оснований, он даже не смог их всех перечислить. Что касается второй группы — чрезвычайных ситуаций, то неизвестно, какое определение чрезвычайной ситуации брать за основу.

Очевидно, что был избран более простой путь: во вторую группу объединены основания природного, техногенного и экологического характера, их назвали чрезвычайными ситуациями, используя термин из Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»³³. Причем все они не разделены на три самостоятельные группы — отдельно природные ЧС, отдельно техногенные ЧС и отдельно экологические ЧС, т. е. так, как это сделано в законе. Но ведь и условия, и причины возникновения этих ЧС различны, формы и методы реагирования на них отличаются, да и последствия иные.

Что касается первой группы оснований, то избранный законодателем путь изначально оказался негодным: нельзя определять явление, ситуацию, предмет через перечисление его составляющих элементов. В любом случае, даже при самой точной классификации гарантирована ошибка, либо по забывчивости, либо при возникновении через некоторое время новых оснований. Действительно трудно дать определение тем основаниям, которые перечислены в первой группе, но сделать это было надо. В монографии это будет сделано.

Как видим, законодатель использует не вполне удачные определения, что обусловливает как необходимость их полного, всестороннего изучения, так и формулирования приемлемых понятий для использования их в законе. Это чрезвычайно важно, поскольку это все-таки закон, который устанавливает конституционные ограничения прав и свобод граждан.

Теперь об обеих группах оснований введения чрезвычайного положения.

Первую группу составляют ситуации, которые назовем пока условно ситуациями криминального характера. Это попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления³⁴.

Как видим, большинство чрезвычайных ситуаций точно соответствуют составам некоторых статей УК РФ: 205, 212, 278, 279, 282, другие сформулированы таким образом, что они не в полной степени соответствуют конкретному составу, но их вполне можно квалифицировать по многим другим составам УК РФ и они объединены в 29, 30, 31 и 32 главы УК РФ.

Уголовно-правовая и социально-политическая характеристики этой группы оснований, на наш взгляд, предоставляют возможность более подробно исследовать природу, причины и условия их возникновения, определить пути предотвращения, ликвидации их с наименьшими затратами. Прежде чем это сделать, следует уточнить некоторые вопросы. Принимая во внимание тот факт, что значительная их часть ранее уже исследовалась, а часть деликтов, вызывающих эти ситуации, имеет достаточно близкие составы преступлений, особенно по объекту преступного посягательства, попытаемся кратко рассмотреть только некоторые из них.

Терроризм. По нашему мнению, следует более подробно проанализировать уголовно-правовую характеристику этого наиболее опасного в настоящее время для общества явления, поскольку совершение террористического акта может стать основанием введения чрезвычайного положения.

Террор как метод управления — открытие Великой Французской революции. Само слово террор («terreur»), т. е. ужас или устрашение, введено в лексикон якобинцами и жирондистами, объединившимися в 1792 г., дабы вынудить короля заменить прежних министров лидерами леворадикальных группировок. Террор, как физическое насилие, вплоть до физического уничтожения по отношению к политическим противникам³⁵ традиционно определялся именно через политические мотивы: устрашение населения, ослабление государства, принуждение к определенным действиям и др.

Терроризм, будучи явлением историческим, видоизменялся в зависимости от конкретно-исторической эпохи, приобретая черты и особенности, свойственные каждому этапу развития человечества³⁶. С момента убийства императора Александра II 4 апреля 1866 г. и на протяжении почти полувека едва ли не единственным способом воздействия радикалов на власть был террор. В этот период были убиты премьер-министр П. А. Столыпин, министры Н. П. Боголепов, Д. С. Сипягин, В. К. Плеве, великий князь Сергей Александрович, десятки губернаторов, прокуроров, полицейских чинов³⁷.

В современной России терроризм приобрел некоторые специфические формы. Это уголовный терроризм: терроризм организованных преступных групп (внутренних и международных), направленный против государства и его представителей, чтобы помешать проведению жесткой уголовной политики, расследованию отдельных уголовных дел.

Национальный терроризм сепаратистских сил: цель парализовать деятельность федеральных органов власти, заботящихся о территориальной целостности России, достичь политической и экономической обособленности. Пример — Чеченский конфликт (1991‒1995 гг., 1999‒2009 гг.³⁸).

Политический терроризм: совершается в виде убийств политических, общественных или иных деятелей, либо представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также в виде взрывов, поджогов и иных действий, создающих опасность гибели людей, причиняющих значительный ущерб и другие тяжкие последствия с целью устрашения властей.

Воздушный терроризм: совершается угонщиками самолетов путем их захвата с целью вымогательства денег, оружия, наркотиков и вылета за пределы России. Примеры: 16 декабря 1997 г. — захват пассажирского самолета Магадан — Москва, 11 ноября 2000 г. — захват самолета Махачкала — Москва, 31 октября 2015 г. — взрыв самолета над Синайским полуостровом и мн. др.

В современных условиях опасность терроризма усиливается по сравнению с 40‒60 гг. не только вследствие его более значительной распространенности, но также и потому, что человечество получило доступ к оружию массового поражения: ядерному, химическому, биологическому, лазерному и др., которое обладает огромной разрушительной силой.

В действующем УК РФ терроризм (ст. 205³⁹), т. е. совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба, либо наступления иных тяжких последствий в целях дестабилизации деятельности органов власти или международных организаций, либо воздействия на принятие ими решений, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях — преступление многообъектное. Оно посягает на общественную безопасность, нормальное функционирование органов власти, жизнь и здоровье граждан.

По характеру совершенного деяния к терроризму достаточно близки захват заложника (ст. 206 УК РФ), организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277), вооруженный мятеж (ст. 279), диверсия (ст. 281) и некоторые другие преступные деяния. Иначе говоря, перечисленные преступления могут являться способом террористических действий. В связи с этим достаточно сложно определить, например, когда захват заложника является самостоятельным преступлением, а когда деянием террористического характера.

Объективно терроризм выражается в совершении или угрозе совершения взрыва, поджога или иных действий. К иным действиям можно отнести устройство аварий и катастроф, производство массовых отравлений, нарушения технологических либо производственных процессов, блокирование транспортных магистралей и т. п. В отличие от Уголовного кодекса 1960 г. в действующем уголовном законодательстве названа новая форма терроризма — угроза совершения указанных действий.

Федеральный закон «О противодействии терроризму» к террористическим деяниям относит взрыв, поджог, применение или угрозу применения ядерных взрывных устройств, радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсических, отравляющих, сильнодействующих ядовитых веществ; уничтожение, повреждение или захват транспортных средств или других объектов; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля представителя национальных, этнических, религиозных или иных групп населения; захват заложников, похищение человека; создание опасности причинения вреда жизни, здоровью или имуществу неопределенного круга лиц путем создания условий для аварий и катастроф техногенного характера либо реальной угрозы создания такой опасности; распространения угроз в любой форме и любыми средствами; иные действия, создающие опасность гибели людей, причинение значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий.

Все это может вполне стать основаниями введения чрезвычайного положения.

Вторую группу оснований введения чрезвычайного положения составляют ситуации, которые мы обобщенно называем чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Но в этой группе присутствуют, наш взгляд, и иные ситуации.

Но процитируем п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»: к обстоятельствам, при наличии которых вводится чрезвычайное положение относятся «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

Казалось бы, что с этой группой все ясно, но это далеко не так. Например, что это за чрезвычайные экологические ситуации? Может быть это ситуации, определение которых дано в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»? Но в этом законе дано следующее определение: это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Об экологии в нем ни слова.

Может быть, законодатель дает определение чрезвычайной экологической ситуации в Федеральном законе 2002 г. «Об охране окружающей среды»⁴⁰? Нет, такого определения в законе тоже нет. Причем интересно, что в ст. 1 закона даны определения более пятидесяти понятий, таких, как охрана окружающей среды, загрязнение окружающей среды, негативное воздействие на окружающую среду, экологический риск, экологическая безопасность и мн. др. Но основного, ключевого для этого закона и интересующего нас понятия закон не дает. Но закон дает определение, которое в силу нашего исследования имеет значение — это определение экологической безопасности — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного