В. Д. Роик

Социальный бюджет

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.145:36(470)(075.8)

ББК У9(2Р)261.3-18я73

Р58

Роик В. Д.

В книге рассматривается социальный бюджет России и экономически развитых стран, включая историю его становления, теорию и состояние, бюджетные, страхо- вые и социально-обеспечительные механизмы финансирования. В ней раскрыты: содержание, структура доходов и расходы социального обеспечения, виды и размеры социальных гарантий, методы и институты социальной защиты населения, способы разработки, утверждения и исполнения социального бюджета. Значительное внимание отведено освещению рекомендаций международных организаций в сфере социальных гарантий, а также оценке последствий глобального вызова для социального бюджета в ХХI в. — старению населения, которые уже в среднесрочной перспективе потребуют принятия непростых решений и от которых будет зависеть судьба социального вопроса в России.

Законодательство приводится по состоянию на март 2016 г.

Книга адресована работникам социальных и финансовых служб организаций, муниципалитетов, субъектов Российской Федерации, государственного и негосударственных пенсионных фондов, законодателям всех уровней, специалистам министерств финансового и социального блока, студентам, аспирантам и преподавателям вузов.

Книга публикуется в авторской редакции.

УДК 336.145:36(470)(075.8)

ББК У9(2Р)261.3-18я73

© Роик В. Д., 2016

© ООО "Проспект", 2016

Введение

Современная система управления общественными финансами является одной из важнейших составляющих социальной политики государства. С помощью бюджетных механизмов организуется финансирование социальной сферы страны, государственного социального обеспечения, обязательного пенсионного и медицинского страхования, на которые в экономически развитых странах направляется от пятой до третьей части ВВП.

Как отмечал известный экономист ХХ столетия Василий Леонтьев, значение проблем распределения доходов возрастает. Значительную часть доходов люди в будущем будут получать через систему социального обеспечения. Огромную роль при этом будет играть государство, и те экономисты, которые пытаются ее сейчас минимизировать, демонстрируют поверхностное понимание того, как работает экономическая система¹.

Задача государства состоит в том, чтобы регулировать жизнедеятельность людей, то есть создавать такое равновесие свобод и благ, чтобы каждый мог вести достойную жизнь. Функции государства по мере его становления постоянно расширялись. Традиционно к их числу относились вопросы обеспечения внешней безопасности, правовое регулирование отношений в обществе (институтов семьи, собственности), внутреннего правопорядка и культурно-религиозной жизни. Эти функции были и остаются одними из главных направлений деятельности государства. Что касается экономической и социальной жизни, то эти сферы еще сто лет назад «опекались» государством гораздо слабее.

На протяжении всего ХХ века в большинстве экономически развитых стран происходило расширение социальных функций государства, для чего формировались бюджетные механизмы институтов социального обеспечения и страхования, которые сегодня выполняют широкий круг публично значимых функций. Например, фонды социального страхования (пенсионного, медицинского и других видов социального страхования) стали ответственны за организацию сбора страховых взносов, за выплату пенсий, пособий и оплату больничных листов, а также за предоставление социального обслуживания и медицинской помощи. Наряду с системой государственного социального обеспечения они сегодня перераспределяют самые значимые по объему финансовые ресурсы в большинстве экономически развитых стран, обеспечивая тем самым нормальное протекание жизнедеятельности населения.

Кроме того, социальное обеспечение — не только одно из прав человека, но и необходимая составляющая социальной и экономической жизни каждой страны. Все успешные государства реализуют такие стратегии развития, при которых системы социального обеспечения и социального страхования играют важнейшую роль в борьбе с бедностью и обеспечивают экономическую стабильность, помогая гражданам справляться с основными жизненными рисками и быстро адаптироваться к происходящим экономическим, политическим, демографическим и социальным переменам.

Масштабное расширение социальной сферы в промышленно развитых странах в ХХ веке привело к формированию и развитию такого финансового инструмента, как бюджетирование социальной сферы. Стабильный рост государственных расходов на социальную сферу был отражением ряда происходивших цивилизационных процессов: повышения экономических возможностей национальных государств и возрастание для широких масс населения доступности к качественным системам здравоохранения, образования и социального обеспечения.

Кроме того, во многом перемены в качестве и образе жизни людей были связаны также с ростом продолжительности жизни и увеличением доли лиц старших возрастов (в общей численности населения), нуждающихся в медицинском обслуживании и длительном уходе, возникновением благодаря этому устойчивого спроса на новые дорогостоящие медицинские и реабилитационные технологии, финансирование которых стало обеспечиваться на основе широкого использования обязательных и добровольных видов медицинского и гериатрического страхования.

В этих условиях возникла потребность не только в совершенствовании технологии управления финансовыми ресурсами в виде традиционных бюджетов, но и в развитии совершенно нового инструмента — социального бюджета, объединяющего усилия государства и всего населения.

Социальный бюджет — это система взаимоувязанных мер по определению приоритетов, целей и задач социального развития страны, а также применения мер по организации и осуществлению их финансирования. В экономически развитых странах применяются различные формы организации социального бюджета, при этом эти формы, а также методы непрерывно совершенствуются.

Например, одним из столпов социальной политики рыночных экономик является обязательное социальное страхование, механизмы которого позволяют справедливо и эффективно аккумулировать и целенаправленно распределять финансовые ресурсы, обеспечивая медицинскую помощь и социальную защиту работающим, пенсионерам и членам их семей в случаях наступления соответствующих рисков.

Книга посвящена передовому отечественному и международному опыту организации социального бюджета, включающего два значимых его сегмента: государственное социальное обеспечение и социальное страхование.

В ней рассматривается важные для жизнедеятельности граждан вопросы:

как рассчитываются и обосновываются расходы на социальные нужды населения?

насколько публичные и социальные блага обеспечивают потребности россиян?

достаточно ли для этого бюджетных ресурсов?

Ответить на эти вопросы совсем не просто даже экономистам. Ведь при этом следует учитывать семейное положение граждан, территориальную специфику проживания, состояние здоровья, потребности в жилье и в образовании, сложившийся уровень жизни, наличие и состояние социально-бытовой инфраструктуры в конкретном городе и населенном пункте.

Что касается оценки бюджетной обеспеченности жизни граждан, то задача еще более усложняется. Ведь требуется располагать критериями для оценки (с точки зрения оптимальности) затрат государства на регулирование экономики, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и всего того, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином в отдельности, а поэтому находит свое обобщенное выражение в категории «общественные услуги».

В то же время, с позиций согласия и доверия в обществе, граждане как налогоплательщики и потребители общественных услуг должны иметь четкие представления о важнейших параметрах главного финансового документа страны, а также уверенность в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются по предназначению и приносят положительные результаты.

Важнейшей характеристикой современного этапа общественного развития служит эффективная социальная политика государства, призванная формировать благоприятные условия жизнедеятельности граждан на основе высоких стандартов образования и здравоохранения, условий труда и доходов населения, культуры и социального обеспечения. Качественные и количественные показатели таких стандартов нашли свое выражение в форме международных стандартов и социальных норм, которые выступают важнейшими критериями определения степени социальности государства и эффективности его бюджетной политики.

Общее улучшение качества управления бюджетными средствами возможно только при комплексном подходе, позволяющем не только охватить максимально широкий круг используемых регулирующих инструментов, но и согласовать их применение во времени. В этой связи в ближайшие годы представляется необходимым сосредоточиться на дальнейшем развитии таких управленческих механизмов, как бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевые методы проведения бюджетной политики, государственно-частное партнерство, которые могут стать важными факторами рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом.

Еще одна актуальная проблема для современных общественных финансов — это устойчивая тенденция старения населения в большинстве экономически развитых стран, включая Россию. Например, прогнозы свидетельствуют, что в России к 2050 году из-за демографических процессов произойдет сокращение населения на 2 млн человек, а рабочей силы — на 11 млн человек. Данные демографические изменения и структурные сдвиги в формах занятости приведут к продолжительному периоду дефицитов федерального и территориальных бюджетов, а также бюджетов пенсионного фонда и фонда медицинского страхования. Если в ближайшей перспективе не будут проведены реформы пенсионной системы, рынка труда и системы заработной платы, то страну ждут не лучшие времена.

В книге предпринята попытка оценить возможные расходы в России в этой сфере в средне- и долгосрочной перспективах, а также предложить пути повышения качества жизни населения с помощью совершенствования механизмов социального бюджета.

Глава 1.
Эволюция становления
элементов социального бюджета
и его теоретической базы 
в период ХVII—ХХ вв.

1.1. Формирование механизмов социальной поддержки населения и налоговых систем в период ХVII — первой половины ХIХ вв.

На протяжении большей части истории человечества, с древних времен и вплоть до конца ХVIII века, основным типом общественного устройства было аграрное общество², в котором уровень социальной защиты людей был крайне низким³. Основными формами организованной взаимопомощи выступали семья, сельские общины и городские коммуны, в рамках которых существовало множество групповых образований, таких как родственные общности (семья, «дом» и семьи родственников), группы, созданные на основе профессиональных и конфессиональных отношений (гильдии, цеха, братства и монастыри), и соответствующие им механизмы социальной защиты: семейные, общинные, корпоративные и церковные.

В этих условиях роль государства в организации общественной жизни и в предоставлении социальных услуг населению была минимальной и сводилась к организации пенсионного обеспечения военнослужащих.

Важной вехой в формировании национальных систем социальной защиты населения в Новое время стал изданный в 1601 году Елизаветой I (английской) Указ 43, позднее получивший название Закона о налоге на бедных. Его основные положения впоследствии применили в своих национальных законодательствах практически все европейские страны. Указ 43 поручал местным органам власти и самоуправления Англии применять меры социальной поддержки за счет их финансовых и административных ресурсов, не устанавливая при этом единых по всей стране конкретных норм социальной защиты.

Суть Указа состояла в признании необходимости применения всей силы государственной власти для борьбы с нищетой и предусматривала при этом различные подходы к категории бедняков. Это выражалось в оказании помощи объективно нуждающимся в ней — «достойным» бедным: одиноким старикам, инвалидам, больным, — и примерном наказании тех, кто нищенство сделал своей профессией. Последние подлежали наказанию и изоляции.

Особенность Указа состояла в законодательном определении ответственности местной власти за помощь нуждающимся. Каждому городу и населенному пункту предписывалось заботиться о нетрудоспособных и престарелых нуждающихся гражданах. Если добровольные пожертвования оказывались недостаточными, то судьи должны были (имели на это законное право) налагать «контрибуцию» на всех состоятельных жителей города, которые отказывались жертвовать сообразно своим средствам. При этом организацию распределения собранных средств осуществляли церковные приходы, что позволяло легко выявлять категории нуждающихся и оказывать им адресную поддержку⁴.

Получение социальной помощи в рамках системы общественного призрения предполагало полное отсутствие средств к существованию и возможностей поддержки со стороны родственников. Ее предоставление зачастую сопровождалось лишением гражданских прав и принудительным помещением в специализированные учреждения — «дома призрения» или «работные дома», жизнедеятельность в которых была организована на основе принудительного труда и во многом походила на жизнь в тюрьмах⁵.

Как отмечается в учебном пособии Международного бюро труда, «…несмотря на очевидные отрицательные моменты такой социальной помощи, она впервые вводила государственную ответственность в отношении поддержки оставшихся без средств к существованию, выделяла (пусть и ограниченные по объему) средства на эти цели, охватывала основные виды социальных рисков, требующие социальной защиты, и предзнаменовала применение основных принципов, которые стали определять системы социальной защиты спустя несколько столетий»⁶.

Еще одна форма социального призрения (вспомоществования) была применена в Англии с помощью так называемого Закона Спинхэмленда⁷, по которому материальное пособие малоимущим представлялось за счет местных налогов, уплачиваемых всем платежеспособным населением⁸.

С помощью такой формы дотаций к фактически получаемой заработной плате наемных сельских работников, крайне низкой по покупательской способности, им выдавалось денежное пособие или хлеб, с помощью которых обеспечивался минимальный семейный доход до прожиточного минимума.

Следует отметить, что главную роль в системе помощи уязвимым слоям населения в Западной Европе на протяжении длительного времени играло не государство, а муниципалитеты и сельские приходы. Принцип, по которому город (или сельский приход) был ответственен за своих бедняков, стал главенствующим. При этом деятельность городов (муниципалитетов, цехов и гильдий) в этой сфере приобретает системный характер⁹.

Принятие в XVII–XIX веках в большинстве европейских стран так называемых законов о бедных позволило им сформировать первую организационно-правовую форму социальной защиты — социальную помощь (или, как ее раньше называли, общественное призрение). Механизмы финансирования и распределения средств, предназначенных для целей помощи, базировались на территориальном принципе солидарного участия различных состоятельных слоев населения в сборе и распределении материальных средств. Центральные правительства практически не принимали финансового участия в финансировании социальной защиты населения.

Что касается государственных расходов, то они до конца ХVIII века использовались в основном для обеспечения защиты от внешних угроз, то есть на содержание армии и ведение войн, а также для поддержания внутреннего порядка в стране — отправления правосудия¹⁰ и содержания репрессивного аппарата¹¹. Их величина была сравнительно небольшой. Например, в Англии, Австрии, Испании и Франции в середине ХVIII века, когда эти страны вели военные действия, объемы государственных бюджетов составляли 6–10% ВВП, а в мирное время они уменьшались примерно на треть. В других европейских странах их величина была существенно ниже и не превышала 3–4% ВВП¹².

Важными источниками доходов бюджета государства служили:

— прямые налоги: подушный налог, налоги на недвижимость (земля, жилище), промысловый налог, взимаемый с ремесленников, торговцев и их гильдий;

— косвенные налоги¹³: таможенные сборы и акцизы, налоги на сделки (продажи) и движение капитала.

Подушный налог являлся весьма непопулярной мерой, взимать его было трудно¹⁴, а его результативность была ограниченной, поскольку не все население попадало в перепись, а объем урожаев был известен лишь приблизительно. В силу этого налоги на обращение представляли собой более эффективные способы пополнения казны, поскольку прогресс экономики и расширение торговли, основанной на обменах, делали особенно выгодным учреждение налоговой системы подобного рода.

Исходя из такого положения вещей, государство во все времена поощряло развитие рыночной экономики. Так, одним из самых первых в истории Средневековья налогов был таможенный сбор, введенный в Англии в 1275 году на экспортируемую шерсть, которая была для страны главным товаром во внешних обменах. Главным же ресурсом французского налогового фонда на протяжении ХV — ХVI веков являлась земля, предмет внутренней торговли и обмена. Налог на землю был установлен в 1452 году, предназначение его состояло в финансировании регулярной французской армии¹⁵.

Справочно: Во Франции в 1383 году вводится соляной налог, с помощью которого королевская администрация предписывала каждому домохозяйству покупать соль в установленных нормативами количестве и по установленной цене. Непопулярность соляного и других подобных видов налогов была одной из причин отчуждения власти и народа. Поэтому данные налоги были отменены Великой французской революцией в 1789 г.¹⁶

Следует отметить, что ряд налогов вводился в случаях военных действий. Войны, которые вела Англия в ХVII — начале ХVIII веков, финансировались за счет налогов на собственность, налога на пиво и налога на окна, который был позаимствован у Нидерландов¹⁷.

В аграрном обществе налоги, как правило, были низкими. Например, в Англии до ХVI века они не превышали 1,5% национального дохода¹⁸, а в период 1600–1688 годов составляли в среднем 2,2% национального дохода¹⁹.

Даже с поправкой на налогообложения в пользу церкви (так называемая, церковная десятина, использовавшаяся в основном для социальной поддержки малоимущих) общая величина налогов, собиравшихся в аграрных странах (в Англии, Китае, Османской империи) в период ХIII—ХVIII веков, росла весьма медленно (см. табл. 1).

Таблица 1

Величина налогов в ВВП в ряде стран в период ХIII — ХVIII вв.,
в % ВВП

Страна

Временные периоды

Доля налогов, включая церковную десятину,
в % ВВП

Англия

1285–1688 гг.

6

1689–1800 гг.

14

Китай

Около 1550 г.

6–8

Около 1650 г.

4–8

Около 1750 г.

8

Османская империя

1500–1599 гг.

3,5

1600–1699 гг.

3,5

1700–1799 гг.

4,5

Источник: Кларк Г. Прощай, нищета! Краткая экономическая история мира / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. С. 222, 223.

Наполеоновские войны конца ХVIII — начала ХIХ веков побудили Францию к увеличению налогов и усилению их централизации и ускорили меры, предпринятые в этой области Австрией, Испанией, Пруссией и Россией.

В большинстве случаев на военные расходы, связанные с подготовкой и проведением войн, приходилась большая часть государственных бюджетов. В то же время, по мнению современного американского ученого Чарльза Тилли, необходимость изымать значительные ресурсы для этих целей позволила сформировать не только бюджетные механизмы, но и структуры, ответственные за сбор налогов: «…именно процессы изъятия ресурсов и борьба по поводу сбора средств для ведения войн сформировали основные структуры государственности в Европе»²⁰.

Налоговая и бюджетная политика российского государства стала формироваться с середины ХVI века. Первый русский царь Иван Грозный, проводя в 1556 году реформу местного самоуправления, разграничил фискальные права верховной и местной власти, установил казенную винную монополию. Упорядочение финансовой системы России было продолжено при царе Алексее Михайловиче. Так, в 1655 году был создан счетный приказ, основной функцией которого являлось обеспечение доходов государственной казны.

В 1681 году была установлена двухразрядная повинность по сословиям. Горожане должны были платить стрелецкие, а крестьяне — ямские и полоняничные деньги²¹.

Благодаря проведенным в этот период административным и финансовым преобразованиям улучшилось финансовое состояние государства. Известно, что бюджет 1680 года был исполнен с 7% профицитом, прямые налоги обеспечивали 44% его доходов, косвенные — 53, чрезвычайные сборы и прочие доходы — 2,7%²².

Эпоха правления Петра I характеризовалась постоянной нехваткой финансовых ресурсов из-за ведения многочисленных войн, крупномасштабного строительства, серьезных государственных преобразований. Для пополнения государственной казны изобретались все новые способы обложения, вводились дополнительные налоги.

Петр I провел налоговую реформу, в ходе которой земельный налог был заменен подушным налогом, который стал основным источником доходов казны. В отличие от стран Западной Европы, слаборазвитая в торговом и промышленном отношении отечественная экономика давала мало возможностей для косвенного налогообложения, тем не менее были введены горный налог, налоги на соль и водку.

В период царствования Петра I были введены ресурсные налоги (горные налоги) — прототип современных платежей за недра. Уплата горных налогов производилась в одних случаях «натурой», то есть долевым отчислением, а в других — деньгами²³.

Для улучшения управления государством и его финансовой системой Петр I разделил территорию страны на восемь губерний и провел в них перепись населения. Ведение финансового хозяйства было передано губернаторам.

После смерти Петра I многие из его нововведений были отменены, а доходы казны стали пополняться за счет эмиссии денег, что привело к серьезному ухудшению финансового состояния страны. Наряду с эмиссией денег существенную роль в обеспечении доходов казны стало играть косвенное обложение (примерно 40% доходов казны)²⁴.

В 1802 году манифестом Александра I было создано Министерство финансов и определены его функции. Подверглись систематизации казенные платежи. Появилась первая бюджетная роспись доходов и расходов государства.

Значительный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель М. М. Сперанский (1771–1839), который в работе «План финансов», представленной в 1810 году (впервые опубликована только в 1885 году), предложил основные принципы построения бюджетной системы России²⁵. Главная цель этого документа заключалась в формировании бездефицитного бюджета. Дело в том, что в 1809 году дефицит бюджета России равнялся 85% его доходной части, или 105 млн рублей²⁶.

Согласно содержанию «Плана финансов», важнейшими задачами по совершенствованию бюджетной системы являлись: формирование законодательной базы и придание государственному бюджету силы закона, увеличение доходов, путем совершенствования налоговой системы, включая обеспечение гласности при утверждении и исполнении бюджета. С целью пополнения государственной казны подушная подать была повышена с 1 рубля до 3, также вводился новый, небывалый прежде налог — «подоходный прогрессивный». Сперанский предложил классифицировать расходы по степени их приоритетов. Эти меры привели к положительному результату: дефицит бюджета сократился, доходы казны возросли за два года на 175 млн рублей²⁷.

Условия становления, содержание и формы социальной поддержки в России вплоть до середины XIX века можно охарактеризовать как типичные и «классические» для традиционного (аграрного) общества. Основным сословием российского общества было крестьянство, а базовой производственной единицей — семья, которая полностью несла заботу о нетрудоспособных своих членах: больных, инвалидах и престарелых. Община помогала семье только в экстраординарных случаях: смерть кормильца, пожар, эпидемии, голод, нашествие врага.

Серьезный импульс развитию и постепенной трансформации общественных механизмов социальной помощи в государственные ее формы придал Петр I, который в 1712 году издал указ, предусматривающий:

обязательное устройство по всем губерниям госпиталей, выполнявших в значительной степени функции богаделен для «самых увечных» и престарелых, что означало возложение на государство определенных обязанностей по оказанию помощи отставным солдатам и голодающим, детям — сиротам, больным и одряхлевшим старикам;

организацию социальной помощи адресного характера с помощью избирательного подхода в определении причин нужды, осуществлении профилактических мер по предупреждению нищеты²⁸.

К характерным моментам социальной политики, которую проводил Петр I, относятся секуляризация социальной помощи путем ее передачи из церковной сферы в сферу ведения светской власти, трансформация финансовых источников на эти цели, пополнение с помощью финансовых ресурсов бюджета государства.

Результатами петровской эпохи стали расширение и укрепление социальных учреждений, получило развитие законодательство, расширился круг слоев населения, охватываемых благотворительностью. Однако этот период следует оценить все же как переходной: благотворительные заведения остались в сфере ведения церкви, а новые светские органы призрения еще не сформировались.

Система государственного социального призрения была создана в правление Екатерины II. Она просуществовала почти полтора столетия, вплоть до конца 1917 года. Согласно Уложению о губерниях и указу от 7 ноября 1775 года «Об учреждениях для управления губерний», была создана двухуровневая система социальной защиты:

специальные государственные учреждения в форме приказов общественного призрения, ведающие созданием и работой в каждой из 40 губерний: больниц, богаделен для увечных и престарелых, народных школ, сиротских домов, работных и смирительных домов;

местные органы попечительства сословного характера: дворянская опека и городской сиротский суд.

Указ 1775 года определил основной принцип организации общественного призрения: разделение и возложение обязанностей на сельские и городские общины, а также на церковные приходы, которым вменялась задача по обеспечению «пропитания своим бедным» и недопущению их нищенства, а от полицейских властей требовалось наблюдение за исполнением данного нормативного порядка.

Во время правления Екатерины II в России наряду с государственным и церковно-приходским призрением новый импульс развития получила общественная благотворительность. Огромную роль в развитии филантропической и просветительской деятельности сыграла Мария Федоровна (супруга Павла I), под патронажем которой в течение 30 лет была основана целая сеть благотворительных заведений²⁹. Их функционирование стало свидетельством возрастающей потребности в применении бюджетных механизмов финансирования социального призрения с помощью ресурсов государства и страховых фондов.

1.2. Становление науки о бюджете

Первые научные исследования о различных видах государственных расходов, а также о налогах и сборах можно найти в работах родоначальника классической политической экономии Англии Уильяма Петти (1623–1687), опубликовавшего в 1662 г. «Трактат о налогах и сборах». В данном произведении ученый рассматривает различные виды государственных расходов, раскрывает причины увеличения государственных расходов, а также на примере Ирландии систематизирует все виды налогов и сборов³⁰.

Интерес представляют его рассуждения о том, каким образом можно ослабить причины недовольства налогоплательщиков. Петти в своей работе много внимания уделил разным способам взимания налогов, в частности в ней говорится о необходимости определения общей суммы, необходимой для государственных расходов, и предлагаются разные пути сбора этой суммы в казну. Достаточно детально Петти излагает свои мысли о таможенных пошлинах и вольных гаванях, проценте, подушном налоге, лотереях, добровольных взносах, наказаниях, монополиях и должностях, десятине. Отдельно выделена глава «О различных менее значительных способах взимания денег», где он уделяет внимание различным видам налоговых сборов в странах Европы.

Величина и удельный вес разных видов налогов существенно колебались в зависимости от страны. Например, в Австрии, Венгрии, Богемии, Польше и России подушный налог за год на протяжении ряда веков (ХVII—ХVIII века) составлял величину, эквивалентную двухнедельной заработной плате за неквалифицированный труд, а в Англии и Голландии он равнялся месячной заработной плате. Среди стран, применявших в значительной степени прямой налог, выделялась Англия, в которой в 1765 году прямой налог на землю составлял четвертую часть от доходов государственного бюджета³¹.

Впоследствии и другие европейские страны стали все шире использовать в качестве основного способа пополнения государственного бюджета прямые налоги, приносящие больший доход, несмотря на то, что их было труднее собирать³².

Важной мерой в организации финансов государства стало организационное построение бюджетной системы с централизованной государственной казной и создание аппарата профессионалов — чиновников в этой сфере, имеющих в подавляющем большинстве случаев университетское образование.

Теоретическое обоснование организации социальных функций государства и бюджетных систем произошло на этапе становления современных рыночных экономик. Значительный вклад в формирование финансовой науки создания и функционирования государственных бюджетов внесли ученые Англии³³, которая с середины ХVIII века стала лидером среди европейских стран в области государственных доходов. В период с 1665 по 1800 годов, то есть почти за 150 лет, совокупные государственные доходы Англии увеличились с 3,4 до 12,9% ВВП. В то же время во Франции, бывшей в тот период одной из наиболее экономически развитых и крупных европейских стран, доля налогов в ВВП постепенно уменьшалась. Если в начале ХVIII века она достигала 9,4% ВВП, то в 1788 году (за год до Великой французской революции) составила лишь 6,8% ВВП³⁴.

Серьезный вклад в развитие экономической науки о бюджете и налогах на этапе становления рыночного хозяйства внес Адам Смит (1723–1790), который в своей основополагающей работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776) дает подробное описание бытовавших в ХVIII веке представлениях о необходимых расходах государства на оборону, правосудие, общественные работы и общественные учреждения, а также о доходах на эти цели, формируемые с помощью налогов

Смит дал главную установку на функции государя: «Согласно системе естественной свободы государю надлежит выполнять только три обязанности…: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать по мере возможности каждого или обязанность установить хорошее отправление правосудия, и в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные члены общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, содержать общественные сооружения и учреждения, создание которых не может быть в интересах отдельных лиц или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельному лицу или небольшой группе, хотя и сможет часто с излишком оплатить их большому обществу»³⁵.

Тем самым Адам Смит первым среди ученых обосновал необходимость финансирования государством наряду с традиционными затратами на оборону и правосудие также общественных работ (по строительству и поддержанию в нормальном состоянии дорог, мостов, судоходных гаваней и т. д., то есть объектов инфраструктуры) и расходов на учреждения образования. Кроме того, ученый дал расширенное толкование налоговым платежам, обозначил их место и роль в финансовой системе государства, дал подробную классификацию налогам: налоги на ренту, на прибыль, на собственность (по выражению того времени, «налоги на капитальную стоимость домов и капиталов»), налоги на заработную плату и «подушные подати»³⁶.

В то же время вышеприведенный круг важнейших функций государства Адам Смит считал исчерпывающим: «После общественных учреждений и общественных работ, необходимых для защиты общества и для отправления правосудия, главными являются общественные учреждения и работы для содействия торговле общества и поощрения народного образования»³⁷.

Во многом это было связано с установками, когда общественный менталитет основывался на других ценностях и прежде всего на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах своего материального положения. Считалось, что люди обязаны и могут организовать защиту своего материального положения самостоятельно, например в форме личного накопления материальных ресурсов на старость или на «черный день».

Адам Смит в своей первой крупной работе «Теория нравственных чувств» эту мысль выражает следующим образом: «Всякий человек по внушению природы заботится, без сомнения, прежде всего о самом себе; и так как ему легче, чем всякому другому, заботиться о самосохранении, то эта обязанность, естественно, и возложена на него самого»³⁸.

Продолжателем английской научной школы в области налогов был Давид Риккардо (1772–1823), важнейший научный труд которого «Начала политической экономии и налогового обложения» (1817) посвящен двум крупным проблемам — трудовой теории стоимости и налогам. Так, в главах, посвященных налогам³⁹, Риккардо детально раскрывает их природу, подробно анализируя различные их виды: на сырые материалы, ренту, десятину, земельный налог, золото, дома, прибыль, заработную плату, другие товары, кроме сырых материалов, налоги в пользу бедных⁴⁰.

Важным этапом в формировании теории и практики налоговой политики в период конца XVII — начала XIX веков стала экономическая доктрина меркантилизма, признанная как официальная и принятая в качестве «руководства к действию» ведущими странами Европы: Англией, Пруссией, Австрией, Швецией. Практически все европейские государства осуществляли меркантилистскую политику, направленную на повышение доходов государства и местного торгового класса. Она включала в себя защиту местных отраслей от конкуренции зарубежных производителей посредством введения запретов на участие иностранных купцов в торговле с метрополией или ее колониями.

Как пишет современный американский ученый Иммануэль Валлерстайн, «весь период от Тридцатилетней войны и вплоть до конца эпохи Наполеона был эрой меркантилизма во всех германских землях или во всей Центральной Европе. В Англии меркантилизм был введен в 1690-е годы и просуществовал до середины XIX века»⁴¹.

По мнению французского ученого Пьера Розанваллона, «меркантилизм — это прежде всего налоговая политика. Его цель — ускорить поступление доходов от налогов, стимулируя развитие экономики и торговли. Контроль над экономикой и введение мануфактур призваны в первую очередь создать условия для увеличения налоговых поступлений»⁴².

Теоретические положения на природу социальных функций правительств развил еще один представитель английской экономической науки Джон Стюарт Милль (1806–1873), который в своем основном научном труде «Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии», изданном в 1848 г., к важнейшим задачам государства относит: защиту личности и собственности, включая вопросы наследования земельных наделов, регулирования деятельности акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью и страховых компаний⁴³.

Справочно: Вопросы частной собственности первоначально были развиты еще римским правом, положения которого используются и в настоящее время, а именно: право пользования (usus), право получения дохода (usufruct), право распоряжения (abusus). Древние римляне провели четкую границу между властью государства (imperium или potestas) и правом граждан на собственность (dominium или proprietas). Так, например, Цицерон утверждал, что правительство не может вмешиваться в частную собственность, потому что она была создана для защиты от правительства, а философ Сенека считал, что властителям принадлежит власть надо всем, но собственность принадлежит отдельным людям⁴⁴.

В целом, оценивая различные теории и факты, характеризующие воздействие правительства на экономику, Милль приходит к выводу, что часть выполняемых им функций относится исключительно к его компетенции, их он называет необходимыми. Другая часть — функции необязательные, выполнение которых зависит от многих условий. И провести четкую границу между ними, по мнению ученого, зачастую не представляется возможным. Во всяком случае безусловно, что «правительство должно брать на себя все то, выполнение чего желательно для общих интересов членов общества, которые нуждаются в помощи с его стороны»⁴⁵.

Милль также достаточно подробно исследует природу налогов, их разновидности (прямые и косвенные), вводит в научный оборот и аргументирует такое понятие, как «справедливые налоги»⁴⁶.

Рассматривая вопрос о функциях государства в организации общественной жизни, Милль, пожалуй, наиболее полно среди экономистов в ХIХ веке раскрывает состояние рыночной экономики с позиции вопросов организации промышленного производства, собственности, распределения произведенного продукта, обмена и государственного долга, а также исследует налоговую систему. В качестве одной из основных обязанностей правительства Милль называет «…защиту интересов личности и собственности… Когда личность или собственность недостаточно защищены, все принадлежащее слабому находится во власти сильного»⁴⁷.

Позиция Милля по расширению социальных функций государства находит все большее распространение в общественных взглядах во многих западноевропейских странах во второй половине ХIХ века, прежде всего в Великобритании, Франции, Германии и Нидерландах.

Значительный импульс формированию современной теории и практики налогов и государственных бюджетов придали государственные инвестиционные программы в инфраструктуру (дороги, водные пути, железные дороги, коммунальное хозяйство), а также в социальные программы (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), осуществляемые странами Европы на протяжении ХVIII — ХIХ веков. По всей Европе в огромных масштабах увеличился объем деятельности государства в тех сферах, которые принято сейчас называть «общественными благами».

Как отмечает в этой связи Чарльз Тилли, в большинстве европейских стран происходят бурные изменения: «…совершенствование навигации, строительство дорог и железнодорожной сети, охрана порядка силами полиции, открытие школ, почт, регулирование отношений труда с капиталом — все это теперь составляло регулярную деятельность государства и все давало возможность привлечь на службу государству специалистов. Формировались и множились разные виды профессиональных служб. Правители идут на прямые переговоры с подчиненным им населением по поводу больших налогов, военной службы и сотрудничества в государственных программах»⁴⁸.

В этот период главным инструментом государственной политики большинства европейских стран, направленной на экономический рост, рассматривался рынок, а в качестве механизмов использовались налоговые системы и инфраструктурные инвестиции⁴⁹, которые требовали значительных ресурсов. Достаточно отметить, что с 1760 по 1820 годы сумма собранных в государственную казну налогов увеличилась в 4 раза в Австрии и Франции и в 6 раз в Англии⁵⁰.

Существенный вклад в формирование современной теории бюджета государства на этапе индустриального общества внес Альфред Маршалл (1842–1924). В своей книге «Основы экономической науки», опубликованной в 1890 году, Маршалл изложил способы распределения национального дохода⁵¹, уделив особое внимание условиям, обеспечивающим нормальное воспроизводство населения на микроуровне⁵², включив в необходимые условия жизнедеятельности населения затраты на поддержание его здоровья и трудоспособности (в трактовке ученого — «силы населения»), производственное обучение, а также затраты на «насущные жизненные средства⁵³.

1.3. Изменение парадигмы распределения доходов и формирования теоретических представлений о социально-распределительных функциях государства в период XVIII–XIX вв.

На протяжении большей части истории человечества, вплоть до ХХ века, в общественном мнении преобладала либеральная точка зрения на социальное положение рабочих, состоявшая в том, что причиной проблем являются их неправильное поведение и нездоровый образ жизни. Беззаботность, непредусмотрительность, злоупотребление алкоголем — вот причины бедности и нищеты, которые следует искоренять им самим.

Примечательно и то, что до середины ХХ века большинство крупных ученых и общественных деятелей Англии, Франции и других европейских стран высказывались против поддержки государством беднейших слоев населения, сводили роль государства в общественной жизни к регулятивным функциям, способствующим процветанию торговли и занятости, а также содействию образованию.

Мыслители XVIII века полагали, что бедность — неизбежное следствие капиталистического развития (А. Смит, Т. Мальтус, Д. Риккардо). Например, Адам Смит полагал, что заработная плата станет возрастать по мере роста национального богатства; вознаграждение за труд будет определяться справедливостью и экономической целесообразностью, так как все это увеличивает трудолюбие, а стало быть, способствует росту населения. Рост же населения — основа процветания всякой страны, следовательно, залог уменьшения бедности⁵⁴.

В период с XVIII до первой половины XX веков в странах Запада доминировали два основных подхода в вопросе изучения бедности. Первый представлен социал-дарвинизмом, второе направление можно назвать эгалитаристским⁵⁵. В наиболее обобщенном виде социал-дарвинистская концепция бедности трактовалась с позиций борьбы за существование, естественного отбора, неизбежности социального неравенства и ненужности коренных реформ, которые якобы вредят и обществу, и самим беднякам.

Известный английский демограф и экономист Томас Мальтус считал, что бедность зависит от чрезмерного увеличения населения и в этом виноваты сами бедные. А система государственной помощи поощряет размножение бедных слоев. Поэтому нищета и бедность выступают своего рода регуляторами численности данных групп населения посредством всеобщего голода и эпидемий⁵⁶.

Мальтус объяснял противоречия общественного развития естественными законами природы. Это ему принадлежит знаменитый закон прогрессии, гласящий: «Если рост народонаселения происходит в геометрической прогрессии, то рост жизненных средств, необходимых для их существования, растет только в арифметической». Такая разница и служит причиной появления избыточного населения. А там, где избыток населения и недостаток продуктов питания, неизбежно возникает бедность. Стало быть, такое явление, как бедность, — не атрибут социального устройства общества, не видовая спецификация, а универсальное свойство существования человеческого рода — он слишком быстро размножается⁵⁷.

Резко отрицательно относился к государственной поддержке бедных не менее знаменитый английский ученый Давид Риккардо, который считал неоправданной мерой финансирования из государственного бюджета программ, предусматривающих социальную поддержку бедных. Он высказывался за децентрализованные формы финансирования социальной помощи, организованные за счет взносов состоятельных жителей, существовавшие в его время в Англии: «Каждый приход собирает отдельный фонд для содержания своих собственных бедных. Поэтому люди более заинтересованы в том, чтобы держать местные сборы на бедных на низком уровне, и это более осуществимо, чем если бы собирался один общий фонд для помощи бедным всего королевства… Только этой причиной мы можем объяснить, что законы о бедных не поглотили еще всего чистого дохода страны… Если бы всякое человеческое существо, нуждающееся в поддержке, было уверено, что получит ее в силу закона и получит в размере, вполне достаточном для сносной жизни, то теоретически можно было бы ожидать, что все другие налоги, взятые вместе, были бы безделицей в сравнении с одним налогом на бедных»⁵⁸.

Еще один английский ученый — социолог Герберт Спенсер (1820–1903) в своей работе «Социальная статика» (1850) аргументирует свои взгляды на ограниченную роль государства и его функции, считая, что функции государства, в том числе в области законодательного регулирования социальной помощи малоимущим слоям, должны иметь достаточно строгие рамки. В важнейших главах своей работы «Обязанности государства» и «Пределы обязанностей государства»⁵⁹, а также в главе «Законы о бедных» Спенсер детально излагает либеральную позицию на данный предмет, считая, что изменять естественный ход вещей в организации общественной жизни и законодательно оказывать поддержку малоимущим слоям нецелесообразно и даже вредно⁶⁰.

По мнению Спенсера, помощь бедным со стороны государства вынуждает его увеличивать налоги с других членов общества, что означает ограничение свободы деятельности налогоплательщиков, то есть фактически перераспределяет бедность, но не уничтожает ее. Чем больше людей пользуются государственными пособиями, тем меньше они живут работой, следовательно, производится меньший объем необходимых товаров и тем самым увеличивается бедность.

Государственная помощь — это способ перераспределения средства, а ее получение, считает ученый, воспитывает иждивенцев. В то же время отношениями между людьми должен управлять не внешний, а внутренний закон, а бедность служит своего рода лекарством: «Горькая нужда есть самый сильный стимул для ленивого, самая могучая узда для безрассудного… Чтобы приспособиться к общественной жизни, человек должен приобрести способности, необходимые для цивилизованной жизни … и приобрести способности жертвовать незначительным немедленным благом для большего в будущем»⁶¹.

Аналогичные либеральные взгляды на социальную поддержку малоимущих слоев населения доминировали в общественном мнении Франции. Когда в конце ХVIII века (в 1788 году) французский ученый Этьен Клавьер предложил для борьбы с бедностью семей наемных работников применить механизмы страхования, «позволяющие сократить масштабы нищеты в стране, имевшей в то время огромные масштабы (не менее 50% населения)», то его концепция не только не получила хоть какой-либо значимой поддержки среди ученых и политиков Франции, но и подверглась беспощадной критике⁶².

Важно подчеркнуть, что Клавьер смог провидчески увидеть и оценить возможный потенциал институтов страхования, формирование которых он рассматривал как важнейшее условие достижения общественной солидарности в сфере социальной защиты населения, а для их создания предлагал использовать потенциал государственной власти: «по установлению правительства и под его опекой и надзором»⁶³.

Казалось, что предложенная Клавьером концепция должна была рассчитывать на благожелательный прием и прямую поддержку. Однако на деле все обстояло не так просто. Общественный менталитет того времени основывался на других ценностях, прежде всего на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах своего материального положения. Поэтому многие общественные деятели того времени усмотрели в концепции Клавьера угрозу данным моральным установкам, которые могут расшатать принцип личной ответственности граждан за свое материальное благополучие⁶⁴.

Понимание того, что в рыночных условиях самозащита для подавляющего числа лиц, занятых наемным трудом, объективно невозможна, приходило весьма медленно⁶⁵.

Начиная с Великой французской революции в 1789 году, меняется парадигма на место и роль государства, бизнеса и населения в сфере распределения доходов, существовавшая в экономически развитых странах. Претерпевает изменения (теряет доминирующие позиции) преобладающий либеральный взгляд, основанный на принципе личной ответственности гражданина за свое материальное положение⁶⁶.

Борьба мнений по решению «социального вопроса»⁶⁷ в рамках либерально-консервативной идеологии, возникновение и популярность утопического социализма, анархических и коммунистических взглядов были стержнем идеологической борьбы на протяжении XVIII—ХХ веков. Самые знаменитые сочинения в этой сфере призывали применять в политике государства идеалы справедливости и равенства. Например, французский анархо-коммунист Сильвен Марешаль публикует в конце XVIII века «Манифест равных»⁶⁸.

Один из первых идеологов социализма француз Сен-Симон в начале ХIХ века в своих научных трудах возлагает большие надежды на бурно развивающийся промышленный класс, включая пролетариев, на банкиров и инженеров, на профессионалов управления, которые стали играть все более определяющую роль в государстве, смогут в будущем увеличивать общее благосостояние и на этой основе более полно удовлетворять насущные потребности и интересы людей⁶⁹.

Лидеры Лондонской ассоциации рабочих (чартисты)⁷⁰ опубликовали в 1838 году «Народную хартию Великобритании», в которой настаивали на: всеобщем избирательном праве для мужчин (с 21 года); ежегодно избираемых парламентах; тайном голосовании; равных по численности избирателей избирательных округах; отмене имущественного ценза. Хартия начиналась с указания на тяжелые испытания, которым подвергался народ: «Мы изнемогаем под бременем налогов, которые нашими повелителями все-таки признаются недостаточными. Наши рабочие голодают. Капитал не дает прибыли, и труд не вознаграждается»⁷¹.

Чартисты надеялись, что реформированный согласно их желаниям парламент сумеет найти способы для устранения материального и социального неблагополучия рабочих, против которых они протестовали. Для них построенный на принципе всеобщего голосования парламент должен был явиться организацией работающих масс в видах защиты их экономических интересов.

Парламент, избранный на основании новой избирательной системы, в 1834 году отменил действие закона Елизаветы I (1601 год) о налоге на бедных и заменил прежнюю систему социальной защиты (призрения) новой, в форме так называемых «работных домов», с крайне суровыми и даже оскорбительными для заключенных в них людей режимом и условиями содержания.

Закон вызвал крайне отрицательную реакцию и массовые беспорядки. Начиная с 1836 года, в стране происходили митинги с десятками и даже сотнями тысяч присутствующих, направленные против этого закона и оканчивавшиеся подачей в парламент петиций о его отмене⁷².

Швейцарский экономист Сисмонди, оказавший значительное влияние на распространение идей социализма, в своих трудах развивает теорию трудовой стоимости, объявляя вслед за Смитом и Риккардо труд единственным источником богатства, а в учениях о доходах разделял трудовые и нетрудовые доходы. В качестве необходимого условия предотвращения экономических кризисов перепроизводства Сисмонди видит регулирующую роль государства, в том числе в хозяйственных процессах, которую он усматривает в создании условий для более справедливых экономических отношений в обществе.

Одним из важных условий народного благосостояния Сисмонди считал организацию рациональной системы налогов. Он был противником косвенного обложения и видел наиболее справедливым подоходный налог, с освобождением от обложения доходов, не превышающих определенного минимума средств существования. Кроме того, Сисмонди предлагал ряд мер, направленных на повышение материального благосостояния трудящихся слоев, например на создание механизмов страхования доходов рабочих и социальное обеспечение для рабочих, их участие в прибылях предприятий и т. п.⁷³

Карл Маркс и Фридрих Энгельс опубликовали в 1848 году «Манифест Коммунистической партии», в котором декларировали и обосновывали цели, задачи и методы борьбы зарождавшихся коммунистических организаций и партий. Авторы провозглашали неотвратимость гибели капитализма от рук пролетариата. Манифест начинается словами: «Призрак бродит по Европе — призрак коммунизма», а заканчивается знаменитым историческим лозунгом: «Пролетарии всех стран, объединяйтесь!»⁷⁴

В новых экономических, социальных и политических условиях все большое понимание и распространение находит идея о необходимости широкого использования коллективных (публичных) и государственных форм социальной материальной поддержки нуждающихся слоев населения.

Известный английский и американский экономист Карл Поланьи⁷⁵, проанализировавший взгляды на проблемы благосостояния и бедности населения наиболее крупных английских, немецких и французских ученых и общественных деятелей, творчество которых приходилось на этап становления капиталистического общества ХVII — ХIХ веков, включая Шарля Монтескье, Франсуа Кенэ, Адама Смита, Томаса Мальтуса, Эдмунда Берка, Иеремию Бентама, Томаса Мора, Генри Робинсона, Давида Риккардо, Джозефа Таунсенда, Джеймса Милля, Карла Маркса и Фридриха Энгельса, Карла Менгера и ряда других⁷⁶, приходит к выводу о том, что практически все они страдали упрощенностью подходов и были неудовлетворительны с точки зрения предложений по решению все более обострявшегося социального вопроса⁷⁷.

Поланьи перечисляет методы, которые использовали мыслители в области политической науки: «…Таунсенд подходил к трактовке человеческого общества с точки зрения биологических законов, Гоббс — с позиции геометрии, Юм, Гартли, Кенэ и Гельвеций были заняты поиском «ньютонианских», или физических, законов, которые управляли общественным развитием… Сказанное относится, например, к ментальной силе, какой был страх у Гоббса, к феномену ассоциации в психологии Гартли, к действию эгоизма у Кенэ или стремлению к полезности у Гельвеция». В то же время для сохранения равновесия в обществе по поводу распределения материальных благ «…никакого правительства не требовалось», оно, с позиции этих ученых, «восстанавливалось муками голода, с одной стороны, и недостатком пищи — с другой. Гоббс доказывал необходимость деспотической власти, исходя из того, что человек подобен зверю; Таунсенд же утверждал, что человек на самом деле есть зверь, и именно по этой причине правительственное вмешательство требуется ему в минимальной степени»⁷⁸.

Поланьи считает, что применение биологических, физических, политических и других законов к осмыслению организации человеческого общества не только не позволило удовлетворительно объяснить классическим экономистам проблему распределения национального богатства, но в конечном итоге в последующем породили системные общественные кризисы, закончившиеся революциями, войнами и фашизмом⁷⁹.

По мнению Поланьи, лишь один из мыслителей, живших в тот период, понял истинный смысл суровых испытаний, которые пришлось пережить трудящимся на этапе становления капитализма. Им был Роберт Оуэн⁸⁰: «Среди выдающихся умов этой эпохи только он имел основательное практическое знакомство с промышленностью… Никогда еще ни один мыслитель не постигал феномен индустриального общества глубже, чем Роберт Оуэн. Он ясно осознавал различие между обществом и государством; он ожидал от государства только того, что оно могло совершить, а именно, разумного вмешательства с целью предотвратить ущерб для граждан, а вовсе не с намерением определять внутреннюю организацию общества…»⁸¹

Анализируя творческое наследие Роберта Оуэна, можно полностью согласится со столь высокой оценкой, которую дал его взглядам Карл Поланьи. Так, еще на этапе становления капиталистического общества (в 1817 году) Роберт Оуэн описал тот путь, на который вступило западное общество, и раскрыл многие проблемы данной формации, сделав упор не на уровне доходов, а на процесс нравственной и социальной деградации промышленных рабочих, в качестве важнейшей причины которой Оуэн назвал их полную материальную зависимость от фабрики, без которой рабочие теперь попросту не могли выжить.

Данную проблему, которую другие мыслители рассматривали с исключительно экономических и демографических позиций, Оуэн считал в большей части не только экономической, но и социальной, а также нравственной. Поэтому чтобы изменить характер человека и его поведение, нужно создать новые, лучшие, справедливые условия существования рабочих и их семей⁸².

В качестве способа разрешения рабочего вопроса Оуэн предлагал кооперативные общины⁸³, которые, по его мнению, должны стать единственной формой человеческого общежития. Следует отметить и определенный романтизм позиции Оуэна, поскольку организация производства и управления внутри каждой общины виделась ему в весьма радужных тонах⁸⁴.

Данный утопический проект Оуэна достаточно подробно проанализировал российский ученый М. И. Туган-Барановский, который хотя и высоко оценивал творчество и практическую деятельность Оуэна, но и справедливо отмечал его малореалистичные программы общественного переустройства⁸⁵.

Массовое обнищание населения, неудачные эксперименты с принудительным трудом в работных домах Англии и России, общественными работами во Франции, неэффективность слаборазвитых государственных механизмов вспомоществования, нарастание социального протеста, включая Великую французскую революцию и социальные бунты в Англии, — эти и другие причины способствовали осознанию в кругах политиков и научной общественности необходимости создания новых институтов распределения доходов и социальной поддержки населения, включающих государственные формы социального обеспечения, финансируемые из бюджета, а также системы обязательного социального страхования, основанные на договорных (основа — трудовой договор) и публично-правовых отношениях (по поводу защиты работников от массовых и объективных по характеру социальных рисков)⁸⁶.

Во многом это было связано с ростом актуальности для наемных работников индустриального общества последствий социальных рисков (рисков материальной необеспеченности) вследствие их высокой вероятности, крупных масштабов материального неблагополучия населения и неотвратимости наступления, что требовало применения новых механизмов социальной защиты.

Проблема состояла в том, что наряду с положительными изменениями в экономике и росте продолжительности жизни в этот же период происходили и негативные процессы. На фоне бурного развития производительных сил промышленности и роста национального богатства происходило расслоение общества, усиливалась поляризация между богатством и бедностью, в обществе углублялись противоречия между различными классами и слоями населения, что порождало рост социальной напряженности.

Несмотря на возросшую продуктивность сельского хозяйства и значительные темпы роста промышленности, в это время бедность и нищета оставались существенными чертами жизнедеятельности от четверти до половины населения развитых стран Западной, Центральной и Восточной Европы, включая наиболее крупные государства: Англию, Австрию, Германию, Россию и Францию. Тем самым сфера социального вопроса на протяжении ХVIII—ХIХ веков не только не сужается, а, напротив, расширятся, включая не только лиц, утративших трудоспособность и безработных, но и значительную часть занятого трудовой деятельностью населения, что повышает актуальность принятия государственных мер для его разрешения.

Исторический экскурс. Вот что писал в этой связи французский ученый А. Лихтенберже: «Известны потрясающая трагедия пролетарской нужды, бесстыдная эксплуатация не только рабочих, но и женщин и детей, бесконечное удлинение рабочего дня, антигигиенические условия работы, голодная заработная плата, кризисы безработицы, повергающие в отчаяние целые районы»⁸⁷.

Столь неудовлетворительные условия жизни огромных масс трудящихся приводили к острейшим конфликтам между наемными работниками и капиталом: чартизм в Англии (1836–1848-е годы), восстание лионских ткачей во Франции (1831 и 1834 годы), голодные бунты силезских ткачей в Германии (1844 год)⁸⁸.

Все это требовало поиска способов реагирования в сложившейся ситуации. В итоге «повернуться» к социальным проблемам государство заставили две причины:

небывалое обнищание «пролетарского населения», люмпенизация рабочего класса, усиление социальной напряженности, сопровождающееся открытыми протестами рабочих против сложившегося общественного порядка;

осознание правящими кругами необходимости государственного регулирования способов воспроизводства населения в условиях возросших противоречий европейских государств в ходе становления мировых рынков товаров, сырья и финансов, что особо остро ощущалось в периоды военного противостояния и милитаризации их экономик во второй половине ХIХ века (войны Германии и Австрии, Германии и Франции) и в период Первой мировой войны.

Система наемного труда в индустриальном обществе, которое в основном сформировалось в Западной Европе к середине XIX века, представляла собой не только достаточно сложные организационные формы различных видов трудовой деятельности, но и несовершенные механизмы распределения экономических результатов труда. На первых этапах индустриализма господствующими идеологиями были либерализм и марксизм, которые предложили свои модели экономики и политического устройства общества.

Либеральными рецептами являлись призывы к нравственному воспитанию трудящихся. Например, выводами первого и самого известного парламентского изучения вопроса бедности и пауперизации рабочего класса в Англии в 1834 года явилось заявление членов комиссии о том, что «…для изменения положения дел к лучшему нам следует рассчитывать не на какие-либо экономические меры, а на влияние нравственного и религиозного воспитания»⁸⁹.

Марксизм для решения социального вопроса предлагал кардинальные изменения общественного устройства посредством совершенной реорганизации всего общественного строя (революции) на принципе коллективной собственности, государственного регулирования всех сфер экономической, социальной и политической жизни. Их применение на практике и предлагаемые формы решения проблем, в том числе с помощью противоборства и революций, затрагивали как экономическую сферу, так и политику⁹⁰.

Эра экономического либерализма привела к серьезной дисгармонии распределения экономических результатов труда, поляризации интересов предпринимателей и работников, росту социальной напряженности и антагонистических отношений между ними. Во многих европейских странах в XIX и XX веках прокатились социальные революции, основными причинами которых были неурегулированные трудовые отношения, воспринимаемые как несправедливые и эксплуататорские.

Обострение социального вопроса вызвало серьезное противостояние двух классов (капиталистов и рабочих), потребовало определить свое отношение к происходящему католической церкви. Уже в 40–80-х годах XIX века во Франции, Англии и Германии возникает христианское социальное учение, в разработке которого активное участие принимают священники. Кроме того, они участвуют в создании кооперативов, христианских профсоюзов и христианско-демократических партий, издают газеты, занимаются просвещением рабочих.

Первой христианско-демократической группой, легально оформившей статус политической партии, была партия Центра в Германии (1852 год). Современные Христианско-демократический союз и Христианско-социальный союз считают свои партии его продолжением⁹¹.

На массовое рабочее движение в Европе откликнулась и католическая церковь. Важнейшая роль в формировании ее позиции по «рабочему вопросу» и социальной доктрины католичества принадлежит майнцскому архиепископу фон Кеттелеру. Служба в Берлине и епископство в Майнце (с 1850 года) раскрыли ему подлинные масштабы обнищания населения и подвели к осмыслению нового явления социальной действительности — необходимости самозащиты самого массового нового сословия, рабочего класса. Для этого, по мнению Кеттелера, рабочие должны объединиться, чтобы защитить свои интересы и быть способными влиять на весь государственный механизм.

Решительный противник либерализма, критик капитализма и коммунизма, он разделяет некоторые социалистические идеи и считает целесообразным создание производственных кооперативов, а для отстаивания интересов рабочих — объединение их в профессиональные союзы. В предложенном им проекте закона о труде были предусмотрены нормы защиты⁹², которые в дальнейшем вошли в современное законодательство об охране труда, принятое почти во всем мире.

Основополагающее значение для формирования социальной доктрины католичества имеет энциклика папы Льва XIII «Rerum novarum» (1891 год), посвященная социальному положению рабочего класса.

Она явилась первой официальной доктриной католической церкви для индустриальной эпохи, в которой системно рассмотрены сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация и наиболее проблемные вопросы мира труда, масштабно излагаются принципы и установки церкви по их решению:

в обществе должны уважаться достоинство человека труда и сам труд;

труд и капитал являются взаимодополняющими элементами;

государство призвано создать благоприятные условия для гармоничных социальных отношений.

Папа решительно вскрывает пороки социально-экономической системы, при которой положение рабочего человека является удручающим, и отмечает, что рабочие «принесены в жертву жестокосердию хозяев и их безудержной алчности». Логика его анализа отличается масштабностью и реалистичностью оценок (говоря на современном языке, Лев XIII использует макроэкономический анализ), когда он говорит о новой форме ростовщичества, о чрезмерной концентрации собственности и экономической власти в руках небольшой кучки предпринимателей. Вердикт папы суров: «Считанные богачи держат множество бедных под игом, которое немногим лучше рабства»⁹³, что является несправедливым, и такое положение должно быть исправлено.

На этом папа не ограничивался и предложил достаточно смелое решение: в процессе трудовой деятельности человек оставляет на произведенном им продукте след своей личности, а поэтому справедливо, что плод его труда должен стать в результате его законной собственностью⁹⁴. Поэтому социальный компромисс между предпринимателями и наемными работниками возможен только при условии, когда жизненный уровень наемных работников достаточно высок, т. е. когда заработная плата позволяет им нормально жить и работать и обеспечивает достойное содержание членов их семей.

Идеи христианского социализма получили широкое распространение сразу после окончания Первой мировой войны. Организации и партии христианских социалистов возникли в Англии, Франции, Италии и Швейцарии.

Кроме того, в конце ХIХ века происходит расширение электоральной базы (путем предоставления всеобщего избирательного права гражданам) для избрания представительных органов, формируются политические партии социал-демократической направленности и профсоюзы как механизмы агрегации и артикуляции требований наемного труда.

На фоне формирующейся системы прав человека все более рельефно обозначался кризис теории крайнего либерального индивидуализма, отводившего государству достаточно ограниченную роль «охранителя» существовавших прав и свобод от каких-либо посягательств (в том числе со стороны государства) и не допускавшего вмешательства государства в сферу материальных условий существования граждан.

Более того, либеральные подходы не только постепенно изживают себя, но и все более решительно отвергаются реальной практикой государственной политики, проводимой экономически развитыми странами Европы.

В этих условиях потребовались значительные финансовые ресурсы, которые могло перераспределять государство в социальную сферу и в сферу социального обеспечения. Значительную роль в этом сыграла Англия, имевшая традиции в порядке определения представителями налогоплательщиков в парламенте страны доходов и расходов государственного бюджета, а также в регулировании налоговой системы страны и национальной системы социального обеспечения.

1.4. Становление практики и теории социальной поддержки
населения и социального бюджета в странах Западной Европы и России в период второй половины ХIХ в.

Становление современных механизмов формирования и расходования бюджетных средств на социальные цели, а также институтов государственного социального обеспечения и социального страхования происходит на протяжении второй половины ХIХ — конца ХХ веков.

Становление индустриального общества в период второй половины ХIХ века — первой трети ХХ века кардинально изменило роль наемного труда и всего комплекса социально-трудовых отношений. Многократно возрастает и становится соизмеримой с сельской доля городского населения, занятого индустриальным трудом (см. табл. 2) на условиях постоянного и длительного по продолжительности найма. Возросшие требования к организации производства и труда, новая роль и более высокий статус наемного работника могли обеспечиваться только при условии новых стандартов жизнедеятельности не только наемных работников, но и их семей.

В этот период происходят качественные изменения многих сторон общественной жизни:

происходит трансформация большой семьи (много поколенной) в малую (двухпоколенную — родители — дети);

основным источником дохода наемных работников становится заработная плата;

вводятся обязательное школьное образование и призывная армия.

Эти условия жизнедеятельности, а также порождаемые ими способы социализации и характер трудовой деятельности в больших коллективах (на фабриках, в школах и армиях) благоприятно отразились на становлении грамотного работника и позволили воспитать политически активного гражданина.

Таблица 2

Распределение рабочей силы по секторам экономики в европейских странах в 1870–1913 г., в % от общей численности

Страны

Сельское хозяйство

Промышленность

Сфера услуг

1870 г.

1913 г.

1870 г.

1913 г.

1870 г.

1913 г.

Страны Северо-Западной Европы

Бельгия

44,4

23,20

37,8

45,5

17,8

31,3

Дания

47,8

41,7

21,9

24,1

30,3

34,2

Нидерланды

39,4

28,3

22,4

32,8

38,2

38,9

Норвегия

49,6

39,6

22,9

25,9

27,5

34,5

Швеция

67,4

45,0

17,4

31,8

15,2

23,2

Окончание табл. 2

Страны

Сельское хозяйство

Промышленность

Сфера услуг

1870 г.

1913 г.

1870 г.

1913 г.

1870 г.

1913 г.

Великобритания

22,2

11,8

42,4

44,1

35,4

44,1

В среднем по странам Северо-Западной Европы

31,7

20,9

35,9

39,5

33,3

39,6

Страны Южной Европы

Франция

49,8

41,0

28,0

33,1

22,2

25,8

Италия

61,0

55,4

23,3

26,6

15,7

18,0

Испания

66,3

56,3

18,2

13,8

15,5

29,9

В среднем по странам Южной Европы

58,6

49,3

23,2

26,8

18,2

23,9

Страны Центральной и Восточной Европы

Австро-Венгрия

67,0

59,5

15,5

21,8

17,5

18,7

Германия

49,5

34,5

29,1

37,9

21,4

27,6

Россия

Нет данных

58,6

Нет данных

16,1

Нет данных

25,3

В среднем по странам Центральной и Восточной Европы

56,6

54,9

24,4

25,8

17,6

20,7

В среднем по странам Европы

51,7

47,1

26,5

27,8

21,4

25,1

Источник: Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени: в 2 т. / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. Т. 2. С. 95.

К концу ХIХ века повышение роли социальных функций государства становится уже фиксируемым новым качеством во многих экономически развитых странах. Во многом это связывается с необходимостью создания государством условий для расширенного и качественного воспроизводства рабочей силы и находит выражение в широком обсуждении в это время доктрин государственной социальной политики и роли государства в общественной жизни.

Что касается роли государства в организации общественного устройства, то немецкий ученый Адольф Вагнер⁹⁵ сформулировал закон об усилении государственной деятельности и связанный с ним закон возрастающего расширения финансовых потребностей государства и роста общественных расходов.

Принципиально важным моментом было то, что Вагнер впервые отметил тенденцию перехода от прежнего государственного устройства, при котором бюджетные расходы были связаны прежде всего с традиционными функциями государства (оборона и поддержание внутреннего порядка), к новому его качеству — государству благосостояния, когда возрастает роль государства в осуществлении как властных и правовых целей, так и целей развития культуры, экономики и благосостояния людей.

Расширение госрасходов, по мнению Вагнера, соответствует цивилизованности общества, поскольку современность предполагает развитие общественных отношений⁹⁶.

Воздействие экономических, социальных, правовых и политических факторов на организацию общественной жизни в период последней трети ХIХ — первой четверти ХХ веков проявлялось в быстром росте доли работающих в промышленности, в значительном увеличении валового внутреннего продукта и расширении экономических возможностей государства в вопросах организации систем образования, здравоохранения, что в итоге сопровождалось улучшением благосостояния населения и увеличением продолжительности его жизни.

Становление экономики индустриального типа и соответствующего общественного устройства требовало четкой регламентации трудовых отношений и нормативного упорядочения социальной защиты наемных работников и членов их семей.

В этой связи государство должно было определить свою роль в организации общественной жизни на основе соблюдения баланса между свободной экономикой и поиском способов и путей устранения несправедливости, порождаемой рыночными отношениями.

Для решения этих проблем предпринимается ряд мер, среди которых важное место занимают следующие крупные государственные программы:

— формирование трудового законодательства и коллективных договоров, регулирующих взаимоотношения труда и капитала;

— становление специализированных форм социальной защиты населения, включая государственное социальное обеспечение и обязательное социальное страхование;

— введение прогрессивного налогообложения доходов населения.

Формирование трудового законодательства и коллективных договоров знаменовало важный этап применения не существовавших ранее форм социального регулирования. Их институционализация стала поворотным моментом в отказе от либерального представления о трудовом договоре.

История регулирования отношений в сфере труда повсеместно показала целесообразность сочетания двух средств противодействия неравенству сторон трудового договора: государственного вмешательства, а также объединения работников и их средств с целью совместного отстаивания своих требований, в частности путем справедливого разрешения коллективных трудовых споров.

Например, Вагнер считал, что экономической основой высокоразвитого государства является приемлемый уровень заработной платы наемных работников, которая выступала бы залогом более обеспеченного и здорового образа жизни. Такой подход он рассматривал как важный «этический момент» в сфере отношений работодателей и работников.

Значительную роль в регулировании трудовых отношений сыграли профсоюзы. Так, в 1868 году был создан Британский конгресс тред-юнионов, а в 1871 году — принят закон, признающий юридический статус профсоюзов как выразителей интересов и требований рабочих. Профсоюзы наделялись правом обращаться в суды с исками в пользу работников и быть ответчиками по искам работодателей.

Важными вехами становления современного по форме трудового договора стало принятие в Великобритании Закона о трудовых спорах в 1906 году⁹⁷ и французского законодательства 1919 года о коллективных соглашениях, в результате которых наемные работники стали рассматриваться в качестве коллективного трудящегося.

Отношения между профсоюзами и предпринимателями (работодателями) были зафиксированы юридически. Отныне работники были существенно социально защищены и получили новый, более высокий статус.

Главным нормативным актом, регулирующим трудовые отношения в дореволюционной России, стал Закон от 3 июня 1886 года «О найме рабочих и правилах надзора за фабричными заведениями». Договор найма заключался путем выдачи работнику расчетной книжки, в которой отражались основные условия найма рабочей силы. Закон резко ограничивал основания прекращения трудовых отношений.

Таким образом, государственное посредничество в разрешении споров между работодателями и профсоюзами в вопросах защиты прав работников стало важнейшей характеристикой процесса возникновения и развития трудового права в большинстве европейских стран и США в конце ХIХ века.

В этот же период происходит формирование новых индустриальных институтов социальной защиты наемных работников и их семей в форме обязательного социального страхования. Крупной вехой в этом стало законодательное введение в период 1880–1890-х годов в Германии институтов коллективного социального страхования работников наемного труда: страхования от несчастных случаев на производстве, пенсионного и медицинского страхования. Эти три института страховой системы были концептуально объединены в единую законодательную базу в 1911 году с помощью Кодекса социального страхования.

В последующие 30–40 лет аналогичные законы принимаются в подавляющем большинстве индустриально развитых стран, что положительно сказывается на экономическом, социальном и демографическом их развитии, позволяя ликвидировать нищету в случаях болезней, несчастных случаев на производстве, безработицы и старости. Это привело к тому, что, помимо трудовых доходов, значительную роль стали играть ресурсы обязательного социального страхования, ресурсы корпораций на социальную поддержку работников и членов их семей, а также бюджетные ресурсы государства.

Например, в Великобритании, с принятием Закона о пенсиях по старости в 1908 году было принято решение о том, что минимальную пенсию по старости для тех лиц, у кого окажется недостаточно средств (меньше чем 31 фунт стерлингов в месяц), необходимо дотировать из бюджета⁹⁸.

Еще одним примером использования бюджетных механизмов в этот период было введение в 1893 году во Франции системы медицинского страхования.

При этом становление новых институтов социального страхования (пенсионного, медицинского и от несчастных случаев на производстве) шло непросто. Финансовая нагрузка на первых этапах их формирования представлялась непривычно и крайне высокой — 5–10% от размера заработной платы застрахованных работников. Поэтому «экономили» на предполагаемых периодах выплат пенсий по старости — то есть в актуарные расчеты «закладывали» всего 4–5 лет среднего дожития для лиц, выходящих на пенсию. Другими словами — устанавливали весьма высокую возрастную границу выхода на пенсию: 70 лет — в Германии и Великобритании, 65 лет — во Франции и в США (в 1935 году). Что касается медицинского страхования, то его финансовые механизмы охватывали только ограниченный круг страховых случаев⁹⁹.

Третьей крупной новацией в становлении государственного социального обеспечения и социального бюджета стало введение в конце ХIХ века прогрессивного налогообложения доходов населения. Его введение базировалось на концепции перераспределения благ между различными категориями и слоями населения. Введение такого налога шло практически одновременно во многих экономически развитых странах. Первой страной, применившей данный налог, стала Германия, которая в 1891 году ввела подоходный налог. Ее примеру в 1894 году последовали США, где данный налог окончательно утвердился в 1913 году. Великобритания в 1909 году ввела суперналог на доходы. Во Франции данный налог был законодательно введен в 1914 году.

Первоначально налоговые ставки данных налогов были весьма скромными: в Германии — от 0,5 до 4%, в США — от 1 до 3%, в Великобритании — 3%, во Франции — 2%. Причем подоходный налог устанавливался, как правило, только на очень высокие доходы, десятикратно и более превышающие средние величины годовой заработной платы. Впоследствии в конце 30–40-х годов ставки налогов были многократно повышены — до 30 и более процентных пунктов¹⁰⁰.

В качестве значительного по объему финансового источника бюджетного финансирования социальных программ выступает налоговая система. Ее основным механизмом является налог на доход физических лиц (подоходный налог), который в большинстве развитых стран базируется на прогрессивной шкале и на существенном изъятии доходов у богатых слоев населения.

Справочно. В ФРГ ставки налога на доходы физических лиц в расчете на год составляют:

до 7664 евро (что составляет примерно 270 тыс. руб. в год) — 0%;

от 7665 до 12 739 евро — 15–24%;

от 12 740 до 52 151 евро — 24–42%;

свыше 52 152 евро — 42%.

Во Франции размеры подоходного налога в расчете на год составляют:

до 5514 евро — 0%;

от 5515 до 10 846 евро — 5,5%;

от 10 847 до 24 431 евро — 14%;

от 24 432 до 65 558 евро — 30%;

свыше 65 559 евро — 40%.

В США ставки налогов на доходы физических лиц варьируются в пределах 0–35%, в Великобритании — 0–40%¹⁰¹.

Тем самым с введением прогрессивного налогообложения доходов населения, по сути дела, произошла революция не только в системе налогообложения, но и в социальной политике государства. Тем самым окончательное оформление получила новая парадигма социального государства, базирующаяся на его социальной ответственности за благосостояние граждан и на применении механизмов социального бюджетирования.

Когда в 1909 году Ллойд Джордж¹⁰² представлял Парламенту страны проект налоговой реформы, который впоследствии стал известным под названием «Народный бюджет», он заявил: «Это бюджет, задача которого — финансировать беспощадную войну с бедностью и нищетой»¹⁰³.

Вторая половина ХIХ века стала периодом бурного развития промышленности России и становления финансовой системы страны. В 1860 году учреждается Государственный банк; в 1862 году были введены «Правила о составлении, рассмотрении и выполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений», и с этого же года государственная роспись стала публиковаться; в 1864–1868 годы все государственные доход были сосредоточены в кассах Государственного казначейства Министерства финансов.

Во второй половине XIX века в России все большее значение приобретают прямые налоги. В 1882 году вводится, например, налог с городских строений. В 1898 году Николай II ввел промысловый налог.

В 1882 г. был создан Крестьянский поземельный банк, а в 1886 году — отменены подушная подать и соляной налог. На этот период приходятся деятельность и творчество целой плеяды крупных экономистов-теоретиков и практиков в области налогов, денежного обращения и государственного бюджета, большинство из которых закончили высшие отечественные и западноевропейские учебные заведения, хорошо знали западный опыт организации государственных финансов.

К ним принадлежат: Ю. А. Гагемейстер, А. П. Заблоцкий-Десятовский, М. Х. Рейтер, В. А. Татаринов, Ф. Г. Тернер, И. В. Вернадский, Н. Х. Бунге, Е. И. Ламанский, В. П. Безобразов, Ю. Г. Жуковский, А. Н. Куломзин и ряд других¹⁰⁴.

Процесс внедрения подоходного налогообложения — наиболее справедливого, по мнению финансовых теоретиков и практиков, — в России был долгим и сложным. История его введения растянулась на 100 лет. Впервые вопрос об установлении временного подоходного налога после наполеоновского нашествия поставил М. М. Сперанский, причем вопреки российской традиции он предложил брать этот налог с доходов помещичьих имений. Налог был введен в 1812 году и взимался до 1820 года. Обложение было установлено по прогрессивной шкале, правда, весьма умеренной: от 1 до 10% от получаемого дохода¹⁰⁵.

В 1923 году был введен подоходный налог с предприятий с первоначальной ставкой 10%, а затем — 20% их прибыли. Помимо этого налога предприятия после утверждения годового отчета должны были перечислять в бюджет дифференцированную процентную долю отчислений от прибыли. В результате всех нововведений сложилась громоздкая система обязательных платежей, включавшая 86 видов налогов¹⁰⁶.

В 30-е годы XX века проводится налоговая реформа с целью кардинальных преобразований состава и структуры платежей, поступающих в государственный бюджет. Основными платежами в бюджет государственных предприятий и организаций стали налог с оборота и отчисления от прибыли. Наряду с этим произошли изменения в налогообложении колхозно-кооперативного сектора и населения. Это в первую очередь было связанно с потребностями индустриализации страны. Нуждам «строек века» были подчинены экономические интересы крестьянства. С них взимались высокие налоги со скота, садов и огородов, были ограничены денежная оплата труда и свободное перемещение. В целом система государственных доходов, сложившаяся в 30-е годы, просуществовала почти в неизменном виде вплоть до середины 60-х годов.

Во второй половине ХIХ века формируются механизмы государственной и публично-коллективной социальной поддержки населения. В Российской империи государство обеспечивало пенсиями только военнослужащих и государственных служащих. Социальная поддержка других категорий пожилых людей была делом местных органов и частных владельцев отдельных предприятий. Например, 1870-е годы отмечаются становлением негосударственного пенсионного обеспечения на российских железных дорогах. По данным статистики, в 80-е годы ХIХ века 75% бюджета системы общественного призрения поступало из средств частной благотворительности, и лишь 25% — из средств государственной казны¹⁰⁷.

Определенное отставание в формировании механизмов страхования жизни и социального страхования в России, по сравнению с промышленно-развитыми странами Западной Европы, объясняется прежде всего объективными факторами: преимущественно аграрным фактором экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих.

На рубеже ХIХ и ХХ веков отечественные финансовые наука и практика развивались в области введения золотого обеспечения валюты и системы налогообложения промышленных предприятий. Значительное внимание уделялось формированию личного и коллективного страхования наемных работников, а также вопросам государственного регулирования бюджетного обеспечения и социального законодательства. Во многом это было связано с необходимостью решения «социального вопроса», обострившегося в период революции 1905–1907 годов.

Базовые основы социального страхования были заложены в стране в 1912 году, когда Третьей Государственной Думой был принят пакет законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих»; «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих»; «Об обеспечении рабочих на случай болезни»; «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве». Принятая в 1912 году система социального страхования была построена на тех же принципах и методологических подходах, которые были характерны для аналогичных систем в Австрии, Германии, Франции. С этого периода Россия влилась в строй цивилизованных стран с передовой для того времени, достаточно широкой системой обязательного социального страхования.

В СССР отдельные институты социального страхования, которые были сформированы в начале ХХ века, в 1930-е годы трансформировались в государственное социальное обеспечение, расходы на которое были возложены на государственный бюджет (см. табл. 3).

Таблица 3

Этапы формирования элементов социального обеспечения
в России и СССР

Период и время

Вид документа или исторического факта

Основные характеристики социальной защиты

1861 год

Закон «О вспомогательных товариществах при казенных горных заводах»

Элементы страхования от несчастных случаев на производстве

1903 год

Закон «О вознаграждениях потерпевших и их семейств в промышленных заведениях»

Формирование системы страхования от несчастных случаев на производстве

1912 год

Законы «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об обеспечении рабочих на случай болезни»

Формирование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве, на случай болезни и организации страховых товариществ

Советский период

1918 год
(31 октября)

Положение о социальном обеспечении

Замена социального страхования на государственное социальное обеспечение

1921 год

Декрет Совнаркома «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»

Возвращение к обязательному социальному страхованию с введением государственного регулирования страховых тарифов

1933 год

Постановление СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. о передаче функций страхования профсоюзам

Система социального страхования (в связи с болезнью) переводится на производственно-отраслевой принцип, а ее организация поручается профсоюзам и администрации предприятий

Следствием таких контрпродуктивных мер стало цивилизационное отставание России в формировании страховых институтов. Например, отмена в 30-е годы ХХ века института обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний привела к отказу в использовании крайне важных страховых методов оценки индивидуальных рисков повреждения здоровья и утраты трудоспособности, что не удалось преодолеть стране до настоящего времени, даже после введения этого института страхования в России в 2000 году.

Социалистическая модель обеспечения воспроизводства рабочей силы базировалась на постулатах государственного патернализма и этатизма, воплощенных в следующих механизмах:

государственное социальное обеспечение, финансировавшееся в определяющей мере за счет государственного бюджета, в котором социальное страхование играло незначительную и вспомогательную роль;

централизованное и повсеместное (на разных уровнях управления) планово-административное регулирование доходов населения, в частности заработной платы, заниженный уровень которой компенсировался различными неденежными доплатами¹⁰⁸ и общественными фондами потребления;

широкий спектр социальных услуг, предоставляемых предприятиями, включавший предоставление жилья, медицинской помощи, доступ к оздоровительной инфраструктуре;

общественные фонды потребления, обеспечивающие потребности населения в образовании, здравоохранении, физической культуре и спорте, ЖКХ, меры социальной поддержки работников на уровне предприятий и граждан на муниципальном уровне;

государственное установление (и дотирование) цен на большинство товаров для населения и жилищно-коммунальные услуги¹⁰⁹.

В то же время порядок, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг, порождал деформированное представление об истинных размерах стоимости рабочей силы. Практически 60–70% и более затрат на воспроизводство рабочей силы обеспечивалось вне рамок предприятий¹¹⁰.

В основе социалистической модели возмещения затрат на рабочую силу лежало централизованное государственное регулирование практически всех видов доходов населения (заработной платы, пенсий, социальных пособий), видов и величины затрат на медицинское обслуживание, образование, строительство жилья, дотирование государственных цен и т. д. Выделение средств на те или иные цели осуществлялось государством и носило законодательный характер. Определенная самостоятельность допускалась только на уровне предприятий при установлении премиальных выплат. Данная модель отношений нашла отражение в построении функциональных государственных структур, в сложившихся стереотипах и установках.

1.5. Качество жизни населения — важнейший вектор социальной и бюджетной политики экономически развитых стран в ХХ в.

Достижения промышленной революции ХIХ века и научно-технической революции ХХ века явились экономическим базисом развития производительных сил, многократно увеличившим производство валового внутреннего продукта на душу населения. За период с 1820 по 1913 годы энерговооруженность и фондовооруженность труда увеличилась более чем в 15 раз, что привело к 3-кратному росту валового внутреннего продукта на душу населения европейских стран, составившему от 2 раз в России до 3,4 раза в Германии, и почти 5-кратному доходу населения западноевропейского населения в период с 1914 года до начала 1990-х годов¹¹¹, а следовательно, к более высокому уровню жизни населения¹¹².

В результате открывшегося доступа к более значимым по объему материальным ресурсам, которыми раньше располагали только состоятельные слои общества, произошли «революция потребления» и революция в области образования. Так, новая структура продуктов питания основного сословия индустриального общества — наемных рабочих — открыла возможность их семьям полноценно и существенно разнообразить и сбалансировать набор продовольственных продуктов. Более гигиенически комфортное жилье позволило им должным образом организовать отдых и восполнение жизненных сил при резко возросшей интенсивности труда. Увеличение продолжительности учебы способствовало повышению уровня знаний и культуры здоровой жизни. Совершенствование инфраструктуры здравоохранения стало важным условием для получения доступа к качественной медицинской помощи.

Новое, более высокое качество жизни населения индустриального общества знаменует собой качественный скачок его жизнедеятельности, оказывает огромное влияние на все общественное развитие, является не только следствием развития ХХ века, но и двигателем современного этапа второго демографического перехода, основными характеристиками которого сначала выступает снижение смертности практически во всех возрастных группах, а потом и снижение рождаемости, что приводит в конечном итоге к суженной модели воспроизводства населения.

Вместе со снижением смертности существенно улучшилось состояние здоровья населения¹¹³, произошло заметное увеличение периода трудоспособной жизни. Если еще в середине ХIХ века его продолжительность составляла примерно 25–28 лет, то к началу ХХ века — увеличилась почти на треть и приблизилась для большинства наемных рабочих к 40 годам (кроме категорий, которые заняты тяжелым физическим трудом и во вредных производственных условиях). Тем самым продолжительность трудовой жизни выросла в большинстве индустриально развитых стран за последние двести лет в два раза: с 20 до 40 лет.

Другой показатель качества жизни населения — ожидаемая продолжительность жизни — в странах Европы в ХIХ века растет довольно медленно, постепенно набирая динамику, прирастая примерно на четыре месяца за каждый календарный год во второй половине ХХ века, что привело к увеличению ожидаемой продолжительности жизни с 50–55 лет перед Первой мировой войной до 75 лет в настоящее время (см. табл. 4). Продолжительность жизни в СССР росла достаточно быстро, но все же была существенно ниже, чем в западноевропейских странах¹¹⁴.

Таблица 4

Ожидаемая продолжительность жизни (мужчин и женщин) в ряде западноевропейских стран и России в период с 1920 по 1994 гг.

Страна

1920 г.

1950 г.

1970 г.

1994 г.

Великобритания

57,6

69,2

72,0

76,8

Франция

54,0

66,5

72,4

77,5

Германия

53,6

67,5

71,0

76,3

Италия

50,0

66,0

72,1

77,5

Испания

45,8

63,9

72,9

77,1

СССР

42,9

67,3

68,2

64,5

Источник: Баччи М. Л. Демографическая история Европы. СПб., 2010. С. 237.

В начале ХХ века эти положительные изменения в условиях жизни населения продолжились. Они касались увеличения продолжительности жизни, улучшения состояния здоровья, получения доступа к образованию и к трудовой деятельности на условиях постоянного найма, а также использования новых форм социальной защиты населения.

Это привело, с одной стороны, к снижению смертности и уменьшению риска преждевременной смерти, необходимости выстраивать долгосрочные личные стратегии занятости, разрабатывать и осуществлять государственные программы регулирования рынка труда. С другой стороны — заставило граждан и правительства индустриально развитых стран задуматься об источниках доходов населения в случаях наступления социальных рисков, связанных с болезнями, несчастными случаями, инвалидностью, старостью и утратой кормильца.

Кроме того, процессы в обществе — повышение значимости образования в достижении благосостояния и личной свободы, массовый выход женщин на рынок труда и т. д. — привели к необходимости перераспределения социальных функций между семьей, государством и рыночными структурами в интересах поддержки уязвимых категорий населения: детей, многодетных семей, инвалидов, пожилых.

Возникла необходимость в специализированных финансовых механизмах и институтах, берущих на себя заботу о значительной доле населения в случаях утраты трудоспособности, и организации различных форм социальной поддержки населения, а значит, в привлечении существенных финансовых ресурсов на эти цели.

На становление финансовых моделей бюджетной и социальной политики экономически развитых государств на этапе промышленной революции в значительной степени влиял ряд факторов, обусловленных становлением культуры индустриального труда и современным этапом второго демографического перехода. Так, все большую роль стали играть системы всеобщего и профессионального образования, здравоохранения, уровень развития структур гражданского общества, в частности политических партий и профсоюзов, отражающих интересы самого массового слоя населения — работников наемного труда.

Финансовый кризис 1930-х годов в ведущих промышленно развитых странах послужил дополнительным толчком для рассмотрения «социального вопроса». Он продемонстрировал существенное отставание в развитии социально-трудовых отношений от резко возросших и усложнившихся технологий и организации производства, выявил органические недостатки рыночной экономики в социальной сфере, которые, по мнению известного английского экономиста Джона Кейнса¹¹⁵, призвано исправлять государство.

К ним Кейнс относил неспособность рыночного общества обеспечить полную занятость и предотвратить несправедливое распределение богатства и доходов. По его мнению, по мере роста доходов населения прирост потребления замедляется, что связано с психологическими установками людей: «По мере того, как реальный доход возрастает, общество желает потреблять постоянно уменьшающуюся его часть»¹¹⁶.

Объясняя причины финансового кризиса 30-х годов ХХ века, Кейнс связывал меры по его преодолению с государственным регулированием спроса населения, для чего государству, по его мнению, следует увеличивать объемы инвестиций, чтобы обеспечивать благосостояние населения и занятость: «Государство должно оказывать свое руководящее влияние на склонность к потреблению частично путем соответствующей системы налогов, частично фиксированием нормы процента и, возможно, другими способами»¹¹⁷.

Идеи Кейнса в области социальных функций государства творчески развил английский ученый У. Беверидж¹¹⁸. В своем докладе парламенту и правительству страны под названием «Полная занятость в свободном обществе» (1942 год) ученый обосновал необходимость организации государством социальной защиты населения с помощью социального обеспечения и разработал предложения по его созданию в масштабах всей страны на принципах всеобщности и единообразия, т. е. одинакового для всех размера пенсий и пособий, а также условий их выплат¹¹⁹.

Доклад основывался на анализе степени удовлетворения насущных материальных потребностей населения, что позволило сделать ряд принципиальных заключений и предложений¹²⁰:

ни один из довоенных (до Второй мировой войны) видов социальных и страховых выплат (пособия по безработице, по болезни и пенсии) в Великобритании не соответствовал прожиточному минимуму населения;

размеры выплат по социальному обеспечению и страхованию рекомендовалось увеличить до уровня прожиточного минимума, который выступал главным критерием эффективности системы социальной защиты населения и призван был обеспечить нормальное существование человека (базовые нужды);

унифицированный (единый) размер страховых платежей подразумевал выплату единых по размеру пенсий и пособий;

профессиональное (обязательное и дополнительное) социальное страхование должно было играть роль дополнительных доходов застрахованных работников, финансируемых за счет страховых платежей работодателей и работников;

уровень пенсий и бесплатная государственная медицинская помощь населению были призваны обеспечить нормальное существование пожилых граждан и инвалидов.

Сформулировав программу ликвидации бедности как «осуществимую задачу послевоенного периода», Беверидж считал, что в качестве важнейшего атрибута в категорию «государство социальной безопасности» входит некоторый гарантированный минимум благосостояния, юридически закрепленный в виде права каждого гражданина на социальное обеспечение в случае наступления для него социальных рисков, связанных с утратой доходов.

По сути дела, защита от социальных рисков и перераспределение доходов рассматривались им как два взаимодополняющих аспекта политики государства, которую следует проводить. В то же время он считал сокращение неравенства центральной осью экономической политики, которую, по его мнению, было необходимо разработать¹²¹.

В своих концептуальных построениях ученый обосновал необходимость равного права для всех граждан на лечение, базовую пенсию, семейные пособия, которые, по его мнению, должны быть равными для всего населения. В отношении других видов социальных выплат он допускал возможность различий между лицами наемного труда и работающими не по найму, что связывал с возможностями применения механизмов обязательного и добровольного социального страхования¹²².

Исходя из этих рекомендаций, лейбористское правительство Англии в 1948 году приняло ряд законодательных актов, на основе которых возникла единая система социального страхования и обеспечения, охватывающая все население и все случаи потери заработка, было введено всеобщее бесплатное медицинское обслуживание. Аналогичные реформы после Второй мировой войны проведены во многих западных странах, в результате чего сформировалась законодательная база социального страхования и обеспечения (см. табл. 5).

Таблица 5

Годы введения общегосударственных социальных программ
в отдельных странах

Программа

Германия

Великобритания

Швеция

Франция

Италия

США

Канада

1

2

3

4

5

6

7

8

Страхование от несчастных случаев на производстве

1884

1906

1901

1946

1898

1930

1930

Пособия по болезни

1883

1911

1910

1930

1943

-

1971

Окончание табл. 5

1

2

3

4

5

6

7

8

Пенсионное обеспечение

1889

1908

1913

1910

1919

1935

1927

Страхование по безработице

1927

1911

1934

1967

1919

1935

1940

Семейные пособия

1954

1945

1947

1932

1936

-

1944

Медицинское страхование либо предоставление бесплатной медицинской помощи

1880

1948

1962

1945

1945

-

1972

Источник: Social Economics / еds. J. Eatwell, M. Milgate, D. Newman. London: Macmillanpress Ltd., 1989. Р. 277.

Таким образом, важнейшим итогом социального развития экономически развитых стран на этапе формирования индустриального общества (вторая половина ХIХ — первая половина ХХ веков) явилось создание государственных систем социального обеспечения и обязательного коллективного социального страхования, которые стали выполнять роль институтов доходов населения в случаях наступления социальных рисков: болезни, инвалидности, несчастных случаев, старости и безработицы.

Таким образом, западные страны на протяжении всего ХХ века формировали институты социального (публичного) и личного страхования, развивали механизмы доходов населения с помощью договорных отношений и государственного социального обеспечения.

Ряд исследователей отмечает тесную связь между двумя мировыми войнами, происшедшими в первой половине ХХ века, и социальными реформами, проведенными в большинстве западноевропейских стран¹²³. Широкий масштаб последствий этих войн, затронувших значительную часть населения этих стран, привел к возникновению более сильного ощущения социальной солидарности в их социумах, а применение нормирования продуктов питания способствовало использованию государственных механизмов социального обеспечения. Важным финансовым источником для социального бюджетирования стал прогрессивный подоходный налог, введенный во время Второй мировой войны во многих западноевропейских странах.

Квинтэссенцией понимания сущности социально-обеспечительных отношений на индустриальном этапе развития общества может служить позиция МОТ, выраженная в Филадельфийской декларации МОТ 1944 года: нищета в любом месте представляет угрозу для общего благосостояния; борьба с нуждой должна вестись в каждом государстве и в международном масштабе усилиями представителей трудящихся, работодателей и правительств с помощью использования потенциала социального страхования.

Категория социальных прав человека получила свое становление и развитие в процессе становления доктрины «социального государства», практическим применением которой стало законодательное закрепление прав человека на социальную защиту на уровне национальных законодательств и международного сообщества.

Справочно. 1. Впервые законы об обязательном социальном страховании были приняты в Германии в 1880–1890-е годы и впоследствии были «тиражированы» в первой трети ХХ века во многих европейских странах (Австрии, Франции, Италии, Финляндии, Польше, СССР и др.), а после Второй мировой войны — более чем в 150 странах.

2. На международном уровне нормативная база о социальном страховании была впервые применена Международной организацией труда в 1930–1950-е годы в многочисленных конвенциях и рекомендациях.

3. Универсальные международные документы в области социального обеспечения и социального страхования стали применяться в период после Второй мировой войны:

— статья 10 Всеобщей Декларации прав человека 1948 года провозглашает право на жизнь, одним из основополагающих аспектов которого является право каждого члена общества на социальное обеспечение;

— статьи 9–12 Международного пакта ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 года провозглашают права человека в области социального обеспечения;

— статья 10 Европейской Хартии об основных социальных правах трудящихся определяет право работающих граждан на адекватную социальную защиту и адекватные размеры выплат по социальному обеспечению в случае утраты заработка в связи с наступлением социального риска, а для неработающих граждан, не имеющих средств существования, — право на социальную помощь в размере не менее прожиточного минимума;

— статья 12 Европейской социальной хартии (пересмотренной в 1996 году) провозглашает право на социальное обеспечение, статья 13 — на социальную и медицинскую помощь, статья 14 — на социальное обслуживание, статья 15 — право инвалидов на социальную интеграцию и участие в жизни общества;

— статья 39 Конституции Российской Федерации определяет право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Если перед Первой мировой войной социальные расходы в большинстве европейских стран не превышали 1,5% ВВП, то к середине 50-х годов ХХ века во многих крупных европейских странах они составили 13% ВВП, в США — 7% ВВП, а в Германии превысили 18% ВВП¹²⁴.

Таким образом, период с 80-х годов ХIХ века до середины ХХ века можно определить как первый этап формирования активной государственной социальной политики, а определяющей характеристикой является формирование национальных систем социальной защиты и налоговых механизмов социального бюджета.

Во второй половине ХХ века в большинстве экономически развитых стран реальностью становятся выборы в парламенты, гражданские и социальные права, государственная политика в области занятости, образования, здравоохранения, регулировании трудовых отношений между трудом и капиталом.

В большинстве европейских стран на протяжении всего ХХ века увеличивается доля расходов государства в ВВП. Особенно впечатляюще увеличивалась в бюджете объединенного правительства доля расходов на социальное обеспечение. Это наглядно иллюстрирует динамика изменения структуры расходов бюджета Норвегии (см. табл. 6).

Таблица 6

Расходы государства в ВВП Норвегии
за период 1875–1975 гг., в % ВВП

Год

Доля бюджета объединенного правительства в ВВП, в%

Военные расходы

Расходы на государственное управление и судебную систему

Расходы на инвестиции в экономику

Расходы на систему социального обеспечения

1875

3,2

1,1

1,0

0,4

0,3

1900

5,7

1,6

1,2

1,0

1,2

1925

6,5

0,9

0,7

0,8

1,8

1950

16,8

3,3

1,4

3,9

7,4

1975

24,2

3,2

2,3

6,8

9,5

Источник: Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990–1992 гг. / пер. с англ. М.: Территория будущего, 2009. С. 181.

В 50-е годы английские ученые Энтони Кросланд, Ричард Кроссман и Рой Дженкинс, изучая вопросы бедности с позиции «неправильного функционирования», организуют конкретные исследования проблем местного самоуправления, эффективности национализации, экономического планирования, широкого использования социального страхования, а также пропагандируют идеи реформистского социализма¹²⁵.

Отечественный ученый К. В. Арановский считает, что в период после Второй мировой войны общепризнанным взглядом на роль государства в социальной жизни общества стал такой, при котором оно не только политически, но и юридически обязано предоставлять гражданам некоторую сумму материальных благ и услуг независимо от финансовых возможностей самого государства. Оно признает за каждым человеком право на минимальный «достойный» уровень благосостояния — уровень, обеспечивающий не просто физическую, но именно социальную безопасность личности¹²⁶.

По мнению современных ученых Д. Бейнса, Н. Камминса, М. Шульца, П. Джонсона, Р. Милварда, П. Балдвина, при изучении причин становления социально-ориентированного государства в странах Западной Европы после Второй мировой войны важно руководствоваться социетальным и политическим контекстами, в рамках которых происходило расширение социальных услуг населению в рамках государственного социального обеспечения и социального страхования, а его важнейшими факторами стали:

— политические изменения и демократизация общественной жизни;

— создание национального государства и стремление государства обеспечить себе поддержку со стороны групп электората, подверженного социальным рискам и нуждающегося по этой причине в государственной поддержке;

— устойчивая тенденция последних 150 лет, при которой наблюдается рост общих государственных расходов и налоговой базы, что было связано с увеличением социальных расходов и отражало выход современного государства за пределы его традиционной роли гаранта физической безопасности граждан и их прав собственности, тем самым государство брало на себя обязанность обеспечивать экономическую и социальную защиту населению в намного более широком смысле¹²⁷.

Комплекс вышеуказанных причин вызвал новое явление в обустройстве общественной жизни: практически во всех экономически развитых странах государство на протяжении нескольких десятилетий середины и второй половины ХХ века резко расширяет круг выполняемых им социальных функций, привлекая для этого значительные объемы бюджетных средств (см. табл. 7).

Таблица 7

Динамика социальных расходов в отдельных странах Западной Европы в период 1980–2012 гг., в % ВВП

Страны

1980 г.

1990 г.

2012 г.

Австрия

21,0

24,0

25,5

Великобритания

11,0

13,0

24,0

Германия

23,0

26,0

29,5

Греция

10,0

16,0

21,0

Дания

19,5

21,5

26,5

Италия

17,5

20,0

22,5

Испания

16,0

17,5

21,5

Нидерланды

19,8

25,0

27,5

Польша

15,0

17,0

22,5

Португалия

10,5

13,5

19,5

Окончание табл. 7

Страны

1980 г.

1990 г.

2012 г.

Чехия

16,0

18,5

23,5

Финляндия

17,0

19,5

24,5

Франция

21,0

25,5

29,4

Швейцария

14,0

17,0

23,5

Швеция

25,0

27,5

31,5

Источник: Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. Т. 2. С. 542.

Как видно из табл. 7, если еще в конце ХIХ века бюджетные расходы государства на социальные цели составляли в лучшем случае 1,5–3,0% ВВП, то к 90-м годам ХХ века они увеличились в десять раз и составили 25–30% ВВП.

Глава 2.
Институциональные характеристики социального бюджета:
место и роль социальной защиты, социального обеспечения и социального страхования

2.1. Предмет и научная категория «социальный бюджет» и архитектура его элементов

Базовыми условиями финансовой организации современного общества выступают механизмы перераспределения доходов, в организации которых важнейшую роль играют бюджеты семьи, муниципалитетов, государства. Например, в России на местном уровне (на уровне муниципалитетов) на социальные нужды и функционирование социальной инфраструктуры расходуется более 90% от их бюджетных ресурсов. Важнейшим условием жизнедеятельности семьи выступает семейный бюджет, который пополняется за счет хозяйственной деятельности членов семьи и мер по социальной поддержке населения со стороны муниципальных органов самоуправления, региональных и федеральных органов власти.

В настоящее время бюджетное финансирование социальной сферы является важнейшей функцией государства, охватывающей обеспечение и управление процессами жизнедеятельности населения, создающей условия для постоянного и непрерывного процесса его воспроизводства.

Весьма значительные объемы перераспределения средств в масштабах современных государств (от шестой части до трети ВВП и более) вызвали необходимость существенного увеличения налогов на работающих и их работодателей. Это выразилось в росте так называемой величины предельной общей налоговой ставки, которая в 2011 году варьировалась в диапазоне от 32% в Японии до 66% в Бельгии (см. табл. 8)¹²⁸.

Таблица 8

Величины налогов, доли социальных расходов в ВВП и продолжительность работы в ряде стран ОЭСР в 2011 г.

Страна

Предельная налоговая ставка, в % к средним доходам работника

Доля социальных расходов, в % ВВП

Продолжительность работы, в часах за год

Бельгия

66

32

1954

Великобритания

41

27

2245

Германия

65

29

2010

Дания

49

37

2220

Ирландия

53

23

2240

Испания

46

25

2146

Италия

53

28

2139

Нидерланды

51

30

2037

США

34

19

2364

Франция

56

33

2003

Япония

32

16

2312

Источник: Кларк Г. Прощай, нищета! Краткая экономическая история мира / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. С. 217.

Примечательно, что величина налогов, как видно из табл. 8, не увязана с фактическими трудовыми затратами (с величиной отработанного времени в годовом исчислении), хотя доля социальных расходов на общественные блага (доля социальных расходов в ВВП) весьма существенна: от 16% ВВП в Японии до 37% в Дании.

В то же время финансирование социальной сферы не может быть отнесено исключительно только к функциям государства. Активную роль играют институты обязательного и добровольного социального страхования, а также корпорации.

В этой связи речь идет об управлении общественными финансами, объектом управления которых выступают денежные ресурсы «совместного» использования (общественные финансы), что и отличает их от денежных ресурсов «индивидуально» используемых юридическими (корпоративные финансы) или физическими (личные финансы) лицами.

Субъектами управления общественными финансами являются публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), действующие в соответствии с нормами публичного права и наделенные ими определенными властными (т. е. предусматривающими право или обязанность применения мер принуждения) полномочиями для достижения общественно значимых целей.

Организационной формой управления общественными финансами выступает циклический во времени процесс составления, утверждения, исполнения, аудита и контроля бюджетов (бюджетный процесс), являющийся неотъемлемым атрибутом любого публично-правового образования.

Как правовая категория бюджет — ежегодно утверждаемая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления¹²⁹.

Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через перераспределительную, воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, плановую, контрольную, фискальную и социальную функции¹³⁰.

Целью управления общественными финансами является исполнение финансовых обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с осуществлением их полномочий и функций, перед физическими и юридическими лицами, другими публично-правовыми образованиями, субъектами международного права, т. е. расходных обязательств разного типа.

Социальный бюджет страны является частью государственной бюджетной системы, которая представляет собой совокупность экономических отношений субъектов хозяйствования по поводу формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения страны и функционирования органов государственной власти¹³¹.

Задачи и принципы бюджетного финансирования социальной сферы определяются социальной политикой государства. В этой связи целесообразно использовать термин «социальный бюджет», под которым автор предлагает понимать социально-экономическую категорию, позволяющую:

— оценивать совокупные расходы государства и социума на обеспечение базовых потребностей в доступе к качественной медицинской помощи, образованию, социальному страхованию (пенсионному и другим), государственному социальному обеспечению, включая доступ к социальному уходу за пожилым населением и инвалидами;

— анализировать качество жизни населения, а также стабильность его жизнедеятельности в масштабах страны, региона и местного сообщества населения¹³².

Использование категории «социальный бюджет» (объединение под одной рубрикой разнородных по источникам формирования ресурсов и способам их распределения) дает возможность более точно выявить структуру и объемы финансовых средств, которые выделяются на обеспечение социальных функций государства, и объясняется удобным понятийным толкованием данного феномена с позиции целевого предназначения ресурсов.

Одной из предпосылок развития системы управления социальным сектором является знание современного уровня расходов и обоснования их финансовых объемов, например, насколько эффективно они расходуются, а также для каких целей прогнозирования социальных расходов и финансовой нагрузки на различные группы плательщиков взносов (работодатели, работники и правительства).

Социальный бюджет, по мнению экспертов Международной организации труда Шульца, Сейшона и Хагмейера¹³³, включает компоненты социальных расходов и доходов отдельных социальных институтов, а также всех уровней правительства. Точное содержание национального социального бюджета варьируется в зависимости от существующих в странах систем социальной защиты. В то же время есть и типичные для всех стран основные элементы, которые представлены во всех национальных социальных бюджетах.

Кроме того, в категорию «социальный бюджет» обычно включают прогноз доходов и расходов системы социальной защиты населения (бюджетное проектирование), модельные расчеты расходов и доходов в альтернативных экономических, демографических и/или законодательных предположениях.

Что касается термина «социальное бюджетирование», то, по их мнению, «…это процесс анализа статической информации и составление национальных общественных счетов (SAS). Полный цикл социального бюджетирования завершается, когда: а) создан SAS и б) проектирование завершено и находит свое применение в социальном бюджете»¹³⁴.

Таким образом, социальное бюджетирование, которое соединяет процедуру составления счетов общественных расходов и проектирование бюджетной системы страны, является одним из важнейших механизмов государственной социальной политики.

Например, в расходную часть социального бюджета, как правило, включают:

а) расходы на социальное страхование, связанные с заработками работающих и предназначенные на:

пенсионное обеспечение, организованное на основе различных пенсионных институтов и/или за счет государства;

здравоохранение;

пособия по безработице;

б) расходы на социальное обеспечение за счет публично-организованного финансирования и предназначенные на:

семейные пособия;

здравоохранение;

социальную помощь;

налоговые скидки (уменьшение налоговых тарифов в связи с наличием детей);

в) расходы на социальную поддержку за счет частного сектора (на основе коллективных соглашений) и предназначенные на:

профессиональные пенсии за счет предприятий;

иные социальные выплаты, связанные с мерами, предоставляемыми организацией¹³⁵.

Еще одним вариантом определения категории «социальный бюджет», по нашему мнению, может быть следующее: социальный бюджет — это совокупность механизмов, институтов и финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходов населения и достойного качества жизни, удовлетворения его потребностей в публичных благах, а также для решения задач эффективного функционирования социальной сферы страны: образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищного хозяйства и др.

Важнейшими элементами социального бюджета являются:

бюджетные расходы государства на социальные цели, состоящие из федерального, регионального и муниципальных бюджетов;

расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского и социального страхования) — основных источников доходов неработающих, включая пенсионеров, а также предоставления жизненно-необходимых медицинских и социальных услуг;

социальные инвестиции корпораций, включающие затраты на развитие персонала, охрану здоровья и безопасные условия труда персонала, на корпоративные системы социальной поддержки работников и членов их семей и др. социальные цели.

В наиболее общем виде социальный бюджет — это выделяемый в аналитических целях субъектом бюджетного планирования объем финансовых ресурсов и комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), предназначенных для решения задач социального характера субъекта бюджетного планирования.

Задачи и принципы бюджетного финансирования социальной сферы определяются социальной политикой государства.

Группировка доходов (по их источникам) и расходов (по их целевому предназначению), обеспечивающих потребности населения, позволяет лучше представить финансовую роль каждого из социальных институтов, а также место и значимость государственных, публично-страховых, корпоративных и частных форм социальной поддержки населения.

Содержательным критерием выделения социального бюджета, определяющим его границы, состав и структуру, является его функциональное предназначение в системе национального общественного воспроизводства населения. Будучи подсистемой последнего, социальный бюджет выполняет особую экономическую функцию: он обеспечивает сохранение и расширенное воспроизводство населения страны, а также совокупного человеческого потенциала общества.

Как считает отечественный ученый Б. В. Ракитский, предназначение отраслей социальной сферы (социального хозяйства) состоит в обеспечении необходимых и достаточных для расширенного воспроизводства и прогрессивного развития социальных условий жизнедеятельности народа на конкретном этапе его развития¹³⁶.

С институциональных позиций под термином «социальный бюджет» целесообразно определять его характеристики с позиции совокупности механизмов, институтов и финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения материальных потребностей населения и связанных с ними финансовых и инфраструктурных условий функционирования социальной сферы страны: образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищного хозяйства и др.

Одно из предназначений социального бюджета состоит в финансовом обеспечении процесса функционирования организаций и структур, производящих общественные (публичные, коллективные) и социальные блага: муниципальных служб, школ и университетов, поликлиник и больниц, государственных учреждений регионального и федерального уровней.

Научные категории в области общественных финансов включают набор терминов: «публичные блага», или «общественные блага», «коллективные блага», «коллективные потребности». Например, термин «общественное благо» означает принадлежность к любому члену общества. Каждый проживающий в конкретном населенном пункте, микрорайоне пользуется публичным (или общественным) благом.

В этой связи английский ученый Марк Блауг отмечал: «Особая природа общественных благ заключается в том, что их потребление может быть только совместным и равным: чем больше достается одному домохозяйству, тем больше, а не меньше достается любому другому»¹³⁷.

Коллективные блага в форме функционирования систем жизнеобеспечения населения (водопровод, электроэнергия, канализация, связь и т. д.), а также услуг в сферах здравоохранения, образования и культуры обычно называют общественными, или публичными, благами.

Категория «социальное благо» является частью категории «коллективное благо». Она связана больше с социальной услугой, то есть выступает благом, созданным определенной организацией (школой, поликлиникой), что подразумевает различный уровень и качество социальной деятельности, которое потребляется индивидуально. Социальное благо определяет качество жизни населения, которое связано с качеством медицинской помощи, жилищной сферы и образования, качеством культурных программ.

Основополагающее для экономики общественного сектора понятие общественных благ было введено в середине XVIII века Дэвидом Юмом, который указывал на существование таких видов услуг, производство которых не приносит прибыли индивидуумам, однако при коллективном производстве может быть полезно для общества в целом.

Адам Смит несколько позже отмечал необходимость общественных расходов государства на содержание судов, оборону, полицию, образование бедных слоев населения¹³⁸.

Наиболее близки к современным представлениям об общественных благах труды Джона Милля, который показал, что при определенных условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены только с помощью коллективных действий. Например, в книге V «О влиянии правительства» своего труда «Основы политической экономии» он отмечает значительное разнообразие функций правительства, включая охрану личности и собственности, регулирование налоговой системы, финансирование образования и помощь бедным¹³⁹.

Миллю принадлежит авторство хрестоматийного примера с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага — невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов — потребителей услуги.

Новаторский подход к изучению общественных финансов был предложен английским экономистом А. Пигу в 1920-х годах¹⁴⁰. В его основе лежало понятие экстерналий (внешних эффектов), на основе которого автор разделил частные и общественные блага. Внешними эффектами (англ. externalities) называют прямые, не опосредованные рынком воздействия одного экономического агента на результаты деятельности другого. Эти воздействия могут быть благоприятными, в этом случае их называют положительными

В 1950-х годах в области общественных финансов основополагающей стала теория общественных благ, разработанная нобелевским лауреатом П. Самуэльсоном¹⁴¹. Именно ему принадлежит классическое определение общественного блага как блага, обладающего следующими свойствами:

неделимость (несоперничество) или неисключаемость в предоставлении: предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага;

неисключаемость в потреблении: потребитель не может быть исключен из числа реципиентов общественного блага (например, за неуплату пользования услугой);

невозможность не потреблять: если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.

В своих трудах Самуэльсон также предпринял попытку определить оптимальное распределение ресурсов при наличии как частных, так и общественных благ. Применительно к общественным финансам автор предложил так называемое уравнение Самуэльсона, показывающее, что сумма предельных норм замещения общественного блага на частное в потреблении равна норме замещения общественного блага на частное в производстве.

Американский ученый — экономист Ричард Масгрейв в 1960-е годы предложил понятие мериторных благ (merit goods) — разновидности публичных благ, с помощью которых государство и общество защищают недостаточно информированных людей (недостаточно информированных или умственно неполноценных людей), а также перераспределяют блага с целью предоставления помощи нуждающимся членам общества. К такого рода благам часто относят здравоохранение и образование¹⁴².

Общественные товар или услуга, для которых характерны четко выраженные несоперничество в потреблении и неисключаемость потребителей, называются чистым общественным благом.

Примерами чистых общественных благ являются услуги по обеспечению обороны и безопасности, охране окружающей среды, выгодами от которых пользуется население страны в целом.

Для чистых общественных благ также характерна совместность потребления, их полезное действие направлено на удовлетворение потребностей групп населения и не разлагается на индивидуальные услуги. Производство чистых общественных благ, в отличие от частных, не подвержено рыночному контролю. Вследствие отсутствия связи оплаты со спросом и потреблением спрос на чистые общественные блага трудно поддается оценке, не всегда возможно непосредственное измерение качества и количества предоставляемых благ.

Смешанные общественные блага — это частные блага, предоставляемые органами публичной власти. Государство берет на себя обязанность участвовать в предоставлении этих благ, поскольку рыночные производители по той или иной причине относят их к недостаточно прибыльному бизнесу, и без участия государства объем их производства будет явно недостаточным. Одна из главных особенностей смешанных общественных благ — значительные внешние эффекты, т. е. они приносят пользу не только тому индивиду, который непосредственно потребляет данное благо, но и более широкой совокупности людей.

Потребление общественных благ может осуществляться совместно (например, театр, библиотека, автомобильная дорога) или индивидуально (например, продукты питания, одежда, общественный транспорт).

Эксперты Всемирного банка в 1980-е годы расширяют рамки данной дефиниции, включая в набор классических общественных благ, гарантируемых государством¹⁴³:

— правовые условия, например защиту прав собственности;

— экономические условия функционирования национальных экономик с помощью показателя «макроэкономическая стабильность»;

— национальные системы здравоохранения, позволяющие обеспечивать контроль над инфекционными заболеваниями;

— экологические условия жизнедеятельности населения — «чистоту воды»;

— безопасные дороги;

— социальную защиту обездоленных слоев населения.

Способность взимать налоги позволяет государству финансировать предоставление общественных благ. Если чистые общественные блага предоставляются бесплатно (оплатой служат налоги, нет непосредственной связи между оплатой и предоставлением блага), то применительно к смешанным благам со значительными внешними эффектами граница между бюджетными и платными услугами гораздо более подвижна (например, высшее образование может быть как платной, так и бесплатной услугой).

Возникновение потребности в общественных благах в первую очередь связывается с так называемыми «провалами рынка» (в литературе в качестве синонимов встречаются термины «неэффективность рынка», «изъяны рынка»). Именно в этих зонах и призван функционировать общественный сектор как основной поставщик общественных благ¹⁴⁴.

Этой позиции придерживаются последователи кейнсианской концепции рыночной экономики как целостной системы¹⁴⁵, которые разработали различные аспекты теории экономического роста. Важнейшие направления государственных расходов согласно этой концепции — научные исследования, производственная и социальная инфраструктура: образование, подготовка и переподготовка кадров, социальная защита населения, медицинское обслуживание. При этом основная функция государства состоит в выявлении и обеспечении общих потребностей.

В экономической науке выделяют несколько видов финансирования производства и предоставления благ, которое может использоваться в общественном секторе. Это прежде всего бюджетное финансирование (средства государственных бюджетов), затем смешанное (средства государственных, корпоративных бюджетов и бюджетов домохозяйств) и частное (средства домохозяйств). В отношении социально значимых благ основными признаются средства бюджетов тех экономических субъектов, на которых законодательно возложена ответственность по финансированию этих благ, в первую очередь государства.

Основное требование к бюджетной политике — гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики.

В первую очередь это важно для выделения публичных расходных обязательств — установленных законами и подлежащих безусловному исполнению «прямых» финансовых обязательств государства перед гражданами (пенсий, пособий, компенсаций, иных социальных гарантий), которые составляют почти 40% от общего объема расходных обязательств Российской Федерации (см. рис. 1).

Рис. 1. Структура расходных обязательств
Российской Федерации в 2014 году

Справочно. Основные федеральные законы, устанавливающие публичные обязательства Российской Федерации:

О трудовых пенсиях в Российской Федерации

О социальной защите инвалидов в Российской Федерации

Об основах обязательного социального страхования

О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации

О ветеранах

О государственных пособиях гражданам, имеющим детей

Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

О занятости населения в Российской Федерации

О высшем и послевузовском профессиональном образовании

О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС

При формировании бюджетных проектировок используется реестр расходных обязательств Российской Федерации, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов.

Производство и предоставление социальных благ требует использования набора механизмов государственных бюджетов, публично страховых и частных способов.

Государственная организация предоставления социальных благ устанавливается до закрепленного Конституцией страны признанного общественно необходимым уровня, сверх которого возможна иная, негосударственная, форма предоставления этих благ, за плату и бесплатно.

Выдача каждому члену общества части собранных с помощью налогов общественных финансовых ресурсов в виде социальных ваучеров и предоставление возможности покупать на эти ваучеры соответствующие блага.

Частное предоставление социальных благ на основе заключения контрактов с общественными организациями и частными фирмами, а также путем выдачи им лицензий на экономическую деятельность¹⁴⁶.

Доля публичных благ в развитых странах приближается к 40–50% от общего объема услуг населению.

2.2. Предметное поле социальной защиты, социального обеспечения и социального страхования

Все люди, без исключения, нуждаются в социальной защите от рисков утраты дохода в связи с болезнями, несчастными случаями, инвалидностью, старостью, безработицей. При этом в современных социумах риски отнюдь не меньше, чем они были в период традиционных (аграрных) обществ. Они просто стали другими. Простое их перечисление свидетельствует, что типичными для них является утрата дохода, а причинами могут стать: пожилой возраст и снижение трудоспособности, состояние здоровья и заболевания, место жительства, для которого характерно отсутствие рабочих мест, а также малоэффективная экономическая политика государства и финансовые риски внутреннего и внешнего характера.

В этой связи эффективность публичных страховых и государственных бюджетных механизмов выступает важным условием функционирования национальных систем социальной защиты населения от рисков бедности, безработицы и социальной дезинтеграции.

Финансы социальной защиты населения — это система денежных отношений распределительного характера, в процессе которых за счет налогов и специальных взносов формируются централизованные и децентрализованные финансовые ресурсы, используемые в фондовой форме в процессе социального обеспечения и социального страхования членов общества, а также оказания им социальной помощи.

Эффективность финансового обеспечения социальной защиты или социальная эффективность социальной защиты есть отношение фактических социальных издержек к размерам социальных трансфертов, определенных социальным контрактом (Конституцией) или нормами, регулирующими институты финансового обеспечения социальной защиты.

Социальная защита как социально-экономическая категория отражает совокупность отношений, складывающихся в обществе по поводу производства, распределения и перераспределения общественного продукта в целях обеспечения адекватной социальной поддержки нуждающихся членов общества, неспособных самостоятельно справиться с воздействием социальных рисков материальной необеспеченности.

Основная функция социальной защиты как социального института состоит в восстановлении нарушенного воздействием социальных рисков уровня материальной обеспеченности индивидов.

К числу признаков институтов социальной защиты обычно относят:

— виды социальных рисков, защиту от которых обеспечивает тот или иной институт защиты;

— субъектный состав защищаемых лиц, которые подвергаются определенным видам социального риска; например, социальное страхование распространяется преимущественно на наемных работников и членов их семей, а социальная помощь — на неработающее население;

— уровни социальной защиты;

— финансовые источники, применяемые финансовые механизмы, основанные на законодательно установленных положениях;

— организационные структуры.

Существующее многообразие форм и механизмов социальной защиты классифицируют также по другим признакам:

1) по форме и механизмам выплат (денежные выплаты и услуги);

2) по периоду предоставления (единовременные и регулярные);

3) по функциям социальной защиты.

Обратить внимание! Согласно Европейской системе комплексной статистики социальной защиты, применяемой с 1981 года, установлен следующий перечень функций социальной защиты населения:

а) здравоохранение;

б) неработоспособность (утрата трудоспособности);

в) старость, потеря кормильца;

г) поддержка семьи;

д) безработица;

ж) жилье;

з) социальная неустроенность.

Согласно Рекомендации МОТ 2012 года № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты», важнейшими социальными гарантиями, которые рекомендуется обеспечивать для населения, являются¹⁴⁷:

а) доступ к национально установленным видам товаров и услуг, составляющим важнейшие медицинские услуги, соответствующие критериям наличия, доступности, приемлемости и качества;

б) основные гарантированные доходы на детей не ниже национально установленного минимального уровня, позволяющие обеспечить доступ к питанию, образованию, уходу и любым другим необходимым товарам и услугам;

в) основные гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального уровня для лиц экономически активного возраста, неспособных получать достаточный доход, в частности в результате болезни, безработицы, беременности и родов, утраты трудоспособности;

г) основные гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального уровня для лиц пожилого возраста.

В систематизированном виде классификация и содержание основных форм и механизмов социальной защиты в области социально-трудовых отношений представлены в работах немецкого ученого Х. Ламперта, который к основным ее формам относит:

а) различные виды социального страхования, включая: от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, пенсионное, медицинское, на случай болезни, от безработицы;

б) социальную помощь, в виде различных видов социального вспомоществования;

в) национальные системы охраны труда;

г) системы социальной защиты на уровне предприятий¹⁴⁸.

В зависимости от видов рисков организуется и система институтов страхования. Например, в настоящее время в России функционирует система, включающая различные виды страхования (см. схему 1).

Схема 1. Классификация видов страхования

Мировой опыт свидетельствует: система социального страхования — это основной институт социальной защиты наемных работников в условиях рыночной экономики, призванный обеспечивать реализацию конституционного права экономически активных граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, безработицы.

Категории и суть социального страхования и социального обеспечения принципиально различны. Социальное страхование в классическом понимании — это система ослабления и компенсации последствий социального риска от определенной опасности, связанной с утратой заработной платы наемных работников. Социальное страхование органично связано с трудовыми отношениями работодателей и работников, а потому его финансы формируются работодателями и работниками в форме целевых страховых ресурсов.

Социальное обеспечение — это деятельность государственных органов по предотвращению рисков бедности уязвимых категорий населения с низким уровнем доходов, приходящихся на одного члена семьи. Ее важнейшим институтом является социальная помощь нуждающимися членам общества. Еще одной формой социального обеспечения является пенсионное обеспечение военнослужащих и других категорий работников государственных органов власти. Социальное обеспечение финансируется в основном за счет бюджетных, т. е. налоговых, ресурсов. В этом состоит ее принципиальное отличие от социального страхования.

Как правило, в любом государстве сосуществует несколько видов систем социальной поддержки населения, функционирующих в рамках национальной системы социальной защиты.

Страхование связано с рисковой природой наступления неблагоприятных случаев, что порождает необходимость резервирования соответствующих средств заранее и на постоянной основе.

Определение категории: страхование — это особый вид экономической деятельности, связанный с перераспределением риска нанесения ущерба имущественным интересам среди участников страхования (страхователей) при различных неблагоприятных явлениях, а также направленный на оказание помощи гражданам и (или) их семьям при наступлении определенных событий в их жизни (травмы, болезни, смертность, старость, инвалидность и т. д.). Страхование осуществляется специализированными организациями (страховщиками), обеспечивающими аккумуляцию страховых взносов, образование страховых резервов и осуществление страховых выплат при нанесении ущерба имущественным интересам застрахованным.

Страховая сущность любого вида страхования заключается в оптимальном распределении убытков во времени (путем предварительного и постепенного аккумулирования средств) и в пространстве — между страхователями (с помощью их перераспределения между участниками).

Что касается социального страхования, то его страховая сущность состоит в перераспределении и компенсации возможных экономических последствий социальных рисков:

— во времени — в периоды трудовой, нетрудовой (болезни) и после трудовой (выход на пенсию) жизнедеятельности работников;

— в пространстве — между субъектами трудовых отношений и нетрудоспособных лиц.

С этой целью резервируется и перераспределяется с учетом видов социальных рисков часть средств, предназначенных на оплату труда наемных работников.

Предмет социального страхования включает в себя комплекс трудовых, социальных и страховых отношений по поводу социальной защиты работников и членов их семей в случае наступления для них социальных рисков утраты трудоспособности и/или места работы.

Социальное страхование включает в свое предметное поле все пособия и услуги в денежной и натуральной форме, которые предназначены для оказания защиты, в том числе:

а) от утраты заработка вследствие временной нетрудоспособности, инвалидности, беременности и родов, производственной травмы и профессионального заболевания, старости или смерти, а также безработицы;

б) от расходов, связанных с медицинской помощью в связи с заболеваемостью или травматизмом.

Важной характеристикой обязательного социального страхования является то, что оно связано с трудовыми отношениями и его ресурсы определяются на основе реальной стоимости воспроизводства рабочей силы, включающей в себя стоимость затрат труда как в период непосредственного ее функционирования в процессе производства, так и в другие оплачиваемые периоды, например в периоды болезни, инвалидности, старости. Поэтому одним из элементов, формирующих стоимость рабочей силы, являются страховые взносы, уплачиваемые для целей компенсации утраты заработной платы.

Предметом социального страхования является следующий круг вопросов.

Во-первых — трудовые, социальные и страховые отношения работников, работодателей и государства, возникающие между ними по поводу социальной защиты работников (и членов их семей), в случаях наступления для работников массовых социальных рисков утраты трудоспособности и/или места работы (то есть источников доходов).

Во-вторых — вопросы организации и функционирования финансовых и страховых механизмов, призванных обеспечивать сбор (целевое резервирование) и расходование финансовых ресурсов.

Предметом защиты с помощью социального страхования являются далеко не все риски, угрожающие материальному положению граждан, а только те из них, которые могут привести к полной или частичной утрате заработка работающими лицами (или трудового дохода самозанятыми работниками). Социальное страхование распространяется прежде всего на наемных работников и членов их семей.

Экономической базой социального страхования выступает перераспределяемая часть оплаты труда застрахованных работников, которая «перемещается во времени»: от периода трудовой деятельности к периоду, связанному с временной или постоянной утратой трудоспособности, а также к периоду выхода на пенсию.

Финансовым источником социальной защиты наемного труда являются страховые взносы работодателей и работников, направляемые в страховые фонды, которые ввиду особой социальной значимости и в целях их защиты берутся под контроль государства.

Плата страховых взносов работодателей и работников в специализированные страховые фонды для них становится обязательной, а ресурсы страховых фондов используются только при наступлении для застрахованных лиц страховых случаев, определенных законодательно.

Участвуя в финансировании социального страхования, наемные рабочие зарабатывают себе право на пенсии, пособия и медицинскую помощь, а поэтому не чувствуют себя иждивенцами ни перед работодателем, ни перед государством. Такой порядок сохраняет у них чувство собственного достоинства.

Уплачивая страховые взносы, наемный работник и работодатель вступают в солидарные отношения со всеми другими работниками и работодателями по поводу создания индивидуально-коллективных форм социальной защиты работников.

При этом финансовые ресурсы социального страхования являются собственностью всей совокупности застрахованных, то есть выступают общественной собственностью, использовать которую могут получатели пенсий, пособий, медицинской помощи и других социальных услуг (на современном страховом языке — бенефициарии).

Ввиду особой социальной значимости сама процедура страхования и предоставления пособий и пенсий реализуется с помощью специализированных организаций (страховых фондов), финансово и юридически независимых от работодателей, и осуществляется под контролем государства. Плата членских взносов становится обязательной, что приводит к неотчуждаемому праву застрахованных лиц на получение пособий и пенсий, на предоставление медицинской и реабилитационной помощи¹⁴⁹.

2.3. Место и роль социального страхования в системе
социальной защиты населения

В начале ХХ столетия средняя продолжительность жизни была крайне низкой, трудовой жизни — весьма значительной, период же жизни после выхода на пенсию — коротким. При этом пожилые люди почти всегда испытывали материальную зависимость от своих детей. Одним словом, старость была синонимом бедности. Кроме того, практически отсутствовала защита от других видов социального риска: свирепствовали инфекционные заболевания, доступ к медицинскому обслуживанию оставался весьма ограниченным, к тому же оно было дорогим.

Введение социального страхования позволило многие из этих рисков материальной необеспеченности существенно смягчить, а в дальнейшем предпринять меры по их предупреждению и снижению. Уровень бедности среди лиц пожилого возраста в западных странах сегодня зачастую ниже уровня бедности остальных групп населения, а продолжительность жизни после выхода на пенсию составляет 15–20 и более лет. Доступ к медицинскому обслуживанию получили практически все работающие, его уровень существенно повысился. Материальная поддержка лиц, оказавшихся безработными, позволяет им избежать недопустимых лишений, найти в себе силы для переобучения и поиска работы.

Важнейшим институциональным условием для формирования институтов социального страхования (пенсионного, медицинского, в связи с несчастными случаями на производстве) являются адекватность трудовых и социально-страховых отношений и их тесная, органическая связь между собой.

Первоначально, в условиях неразвитых рыночных отношений, работодатель не нес никакой ответственности за материальное обеспечение работника вне периода его трудовой деятельности. Оплата труда, определенная в ходе заключения трудового договора, не включала затрат, связанных с периодом нетрудоспособности работника. Риски ее утраты в случаях несчастного случая, болезни, инвалидности и старости представляли постоянные угрозы для материальной обеспеченности работников.

Становление индустриального общества в период второй половины ХIХ — первой трети ХХ веков кардинально изменило роль наемного труда и всего комплекса социально-трудовых отношений. Расширение рамок трудового договора привело к необходимости материального обеспечения работников (и их семей) не только в пределах трудовой деятельности, но и в случаях утраты трудоспособности, что в конечном итоге привело к установлению тесной взаимосвязи между трудовыми и социально-страховыми отношениями. Это потребовало создания специализированных страховых фондов и институтов социального страхования (от несчастных случаев на производстве, пенсионного страхования рисков старости, инвалидности, потери кормильца), финансируемых работодателями и работниками.

Для этого в промышленно развитых странах в первой трети ХХ века был законодательно установлен механизм обязательного включения затрат на материальное обеспечение работников (в случаях наступления для них социальных рисков утраты трудоспособности) в состав оплаты труда.

В отличие от рыночной, социалистическая модель материального обеспечения в случаях наступления старости и инвалидности базировалась на другой парадигме — не страхового возмещения утраты трудоспособности с помощью государственного социального обеспечения, организованного на принципе «бесплатности для работников», или так называемом принципе «алиментарности». На практике это означало разрыв трудовых отношений между периодами трудоспособности и нетрудоспособности, что имело место в рыночной экономике. Тем самым большая часть ответственности работодателей за компенсацию утраты трудоспособности работников была перенесена на государство. Финансовая ответственность работодателей за финансирование послетрудовых расходов на пенсии была выведена из сферы трудовых отношений и отнесена к сфере публичных расходов, тем самым вменена в обязанность государства (на самом деле всего общества), и основным источником их финансирования был определен государственный бюджет.

В СССР в 1930–1970 годы, когда формировались механизмы пенсионного обеспечения, произошел «институциональный разрыв» трудовых и социально-защитных отношений по поводу компенсационных выплат на случаи старости, инвалидности и потери кормильца. Такое автономное функционирование трудовых и социально-обеспечительных источников доходов населения деформировало объективную картину оценки реальных затрат на рабочую силу.

В СССР доктрина, на основе которой строился механизм финансового обеспечения воспроизводства рабочей силы, базировалась исключительно на постулатах государственного регулирования, при котором значительная часть затрат обеспечивалась с помощью общественных фондов потребления и государственных (вне предприятий) услуг. Это порождало искаженную картину истинных размеров стоимости рабочей силы на протяжении трудового и послетрудового циклов жизнедеятельности населения.

Огосударствление предприятий в СССР как основной ячейки трудовых и социально-защитных отношений стало причиной атомизации этих отношений и не позволяло предприятиям осуществлять в полной мере функцию ответственности за социальные риски старости, инвалидности и потери кормильца с помощью создания специализированных фондов страхования.

В мировой практике сложились следующие основные формы (институты) социальной защиты населения:

социальное страхование (с публично-правовым статусом);

государственное социальное обеспечение и социальная помощь, предоставляемые за счет бюджетов государства и муниципалитетов;

частная страховая инициатива;

социальные услуги, оказываемые предприятиями.

В странах с развитой рыночной экономикой каждая из этих четырех форм социальной защиты («концепция четырех столпов») играет вполне определенную роль. Их удельный вес в общей системе поддержки населения, круг защищаемых лиц, финансовые источники, организующие и управляющие органы — эти и другие характеристики значительно различаются между собой.

Кроме того, существующие национальные практики социальной защиты отличаются по структуре и конфигурации (сочетанию) важнейших институтов социальной защиты (обязательного социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения), медицинской помощи и образования, размерами ресурсов, направляемых на их функционирование, а также доминирующей ролью одного из институтов социальной защиты.

Значительное многообразие построения национальных систем социальной защиты объясняется комплексом причин: степенью социального, экономического и правового развития стран, формой государственного устройства, культурными и историческими традициями, наличием развитого гражданского общества и т. д. При этом в ходе эволюции национальных систем социальной защиты различные их формы дополняли друг друга, в связи с чем получалась различная комбинация частных, коллективно-групповых и государственных форм защиты, которая формировала модель социальной защиты. Важнейшим «фактором», определяющим характерные черты моделей защиты, выступают механизмы перераспределения средств на цели социальной защиты, которые в свою очередь зависят от механизмов воспроизводства рабочей силы.

Зарубежные и отечественные ученые при рассмотрении систем социальной защиты отмечают их зависимость от государственного устройства, закрепленного в конституциях (правовое, социальное государство или государство социального благосостояния), экономического и социального развития страны, а также от идеологических установок на данный предмет.

Основу современных систем государственной социальной защиты, являющихся ядром государственной социальной политики в странах Евросоюза (ЕС), составляют два базовых института: социальное страхование и государственное социальное обеспечение.

Социальное страхование традиционно классифицируется:

по видам социального риска:

по случаю болезни;

от несчастного случая на производстве;

по случаю инвалидности;

по случаю старости;

по случаю беременности, материнства;

по случаю смерти (страхование вдов и сирот, погребение);

по случаю безработицы.

по способу организации:

государственное;

муниципальное (местное и региональное);

профессиональное (по отраслевому и профессиональному признаку);

международное.

Ключевым моментом социального страхования выступает экономическая характеристика взаимосвязи материальной обеспеченности наемного труда и объективно существующих при этом социальных рисков, обусловленных временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы (см. схему 2).

Схема 2. Классификация причинно-следственных факторов
возникновения социального риска

Ключевой аспект, который отличает социальное страхование от других институтов социальной защиты, состоит в том, что застрахованное лицо (или пережившие его иждивенцы) имеет право на страховые выплаты при условии, что он и его работодатели (в их пользу) уплачивали страховые взносы.

С помощью социального страхования и государственного социального обеспечения формируются весьма крупные финансовые ресурсы, которые достигают 30% ВВП и более. При этом на долю социального страхования в большинстве стран ЕС (в Германии, Франции, Бельгии, Италии) приходится примерно 60–70% всех затрат на цели социальной защиты.

В Скандинавских странах и Великобритании государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны.

Более чем 100-летний мировой опыт свидетельствует, что самая эффективная защита от типичных массовых видов социального риска достигается в рамках отдельных направлений (секторов) социального страхования:

пенсионного страхования (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца);

медицинского страхования (оплата медицинской помощи, включая оплату временной нетрудоспособности);

страхования от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм, профессиональные заболевания, пенсии иждивенцам погибших на производстве);

страхования в связи с безработицей (пособия по безработице, переобучение и трудоустройство).

Такая группировка видов социального страхования объясняется различной природой социальных рисков, от которых они призваны защищать, сходством удовлетворяемых потребностей застрахованных, а также спецификой правового регулирования.

Как правило, в любом государстве сосуществуют несколько видов систем социальной поддержки населения, функционирующих в рамках национальной системы социальной защиты.

Минимальные уровни социальных гарантий для застрахованных при наступлении страховых случаев — это один из центральных вопросов организации социального страхования. Согласно рекомендациям Конвенции № 102 (1952 год) Международной организации труда, в зависимости от вида социального риска приемлемыми размерами выплат (пособий и пенсий) считаются такие, которые равны 40–50% величины заработной платы квалифицированного рабочего.

На основании такого подхода размеры получаемых страховых выплат зависят от:

— продолжительности страхового (трудового) стража;

— величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов);

— степени утраты трудоспособности.

В отличие от социальной помощи, когда нуждающийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за счет других лиц), по программам социального страхования финансовыми источниками выплат и услуг являются специализированные финансовые фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных лиц и их работодателей.

Оптимальной пропорцией распределения страховой нагрузки между работниками и работодателями считается паритетная ее раскладка (50 на 50% на каждый субъект), что препятствует неоправданному снижению текущих расходов работников, повышает их мотивацию к зарабатыванию прав на коллективно-персонифицированную страховую защиту, позволяет гармонизировать отношения между социальными субъектами.

О важной роли социального страхования свидетельствует следующий факт. На долю существующих видов социального страхования в экономически развитых странах приходится, как правило, 60–70% всех затрат на цели социальной защиты и примерно 15–25% ВВП. В России на долю государственных внебюджетных социальных фондов приходится около половины затрат на цели социальной защиты и около 8,5% ВВП.

Простое сопоставление этих макроэкономических показателей свидетельствует, что потенциал социального страхования в России задействован еще в минимальной мере, раскрыть его в ближайшее десятилетие — стратегическая задача совместных усилий законодательной и исполнительной власти, объединений работодателей и профсоюзов. Требуется решить ряд крупных задач, связанных с разработкой адекватной для России модели социального страхования, определением оптимальной модели распределения страховой нагрузки между основными субъектами трудовых отношений.

Важнейшие вопросы, влияющие на формирование национальной системы социальной защиты, — это определение роли различных видов и институтов социальной защиты: личного страхования, обязательного социального страхования, государственной социальной помощи и обеспечения; корпоративных (фирменных) систем социальной поддержки и защиты персонала, формы общественной благотворительности (см. табл. 9).

Данные формы социальной защиты существуют, как правило, одновременно и дополняют друг друга. Их роль, значимость выполняемых функций зависят от уровня самоорганизации общественных структур и степени развитости государственных институтов, учета ими интересов различных слоев населения.

С позиции организации и правового статуса механизмы и институты социальной защиты могут быть обязательными (по закону) для применения, добровольными или обязательно-факультативными, государственными, публичными и частными. Они могут быть классифицированы по такому признаку, как круг охвата: всеобщие, профессиональные, коллективные (корпоративные) и индивидуальные.

Таблица 9

Институциональные характеристики форм социальной защиты

Характеристики

организационно-правовых форм

Основные формы социальной защиты

личная материальная самозащита (личное страхование)

общественная благотворительность

обязательное социальное страхование

государственное социальное обеспечение и социальная помощь

корпоративные (на уровне предприятий) системы социальной защиты

1

2

3

4

5

6

типичные виды социальных рисков

утрата средств к существованию

отсутствие минимально необходимых средств к существованию

утрата трудоспособности и трудового дохода

утрата дохода в связи со старостью, инвалидностью, безработицей

утрата трудоспособности и трудового дохода

принципы организации

самоответственность граждан за свое материальное благополучие

солидарное участие и помощь обездоленным слоям общества

социальное сотрудничество по организации солидарной самозащиты

ответственность государства за государственных служащих и за уязвимые слои населения

социальное сотрудничество работодателей и работников по социальной защите работников предприятия

формы организации

личные доход и сбережения, включая приобретение недвижимости, личное страхование

благотворительные организации, церковь

обязательное и добровольное социальное (коллективно-массовое) страхование

государственные формы для военнослужащих, госслужащих, для социально уязвимых категорий

фирменные формы для персонала предприятий

виды выплат и услуг

оплата жилья, медицинской помощи, ежедневных потребностей в еде и услугах

бесплатные обеды, уход за престарелыми

пособия по временной нетрудоспособности, пенсии, медицинская помощь

пособия, пенсии, медицинское лечение, социальное обслуживание

оплата проезда на работу, отдельных видов лечения, реабилитационных услуг

Окончание табл. 9

1

2

3

4

5

6

финансовые источники

заработная плата, личные сбережения, доходы от предпринимательской деятельности, ценных бумагах и недвижимости

пожертвования частных и юридических лиц, благотворительная деятельность граждан, церкви

обязательные страховые взносы в фонды социального страхования

бюджетные (включая муниципальные) источники

прибыль предприятий и организаций

правовое обеспечение

гражданско-правовое законодательство

гражданско-правовое законодательство

федеральные законы и законы субъектов Федерации блока социального права

федеральные законы и законы субъектов Федерации блока социального права

отраслевые (рамочные) и коллективные соглашения

2.4. Социальный бюджет и программы повышения
качества жизни населения — важнейшие инструменты
социальной политики государства

Существующие представления о благосостоянии людей определяются научными доктринами, критериями, нормами и стандартами такой социально-экономической категории и концепции, как качество жизни населения¹⁵⁰.

Следует отметить, что качество жизни — это не только научная категория и ее концептуальное обоснование, но и система социальных индикаторов и стандартов, характеризующих условия жизнедеятельности населения и эффективность социальной политики государства.

Справочно. Теоретический аспект категории «качество жизни» состоит в том, что данная концепция рассматривает функционирование всех сфер жизни общества — экономической, политической и культурной — с позиции удовлетворения потребностей людей в организации быта, труда, здравоохранения, образования, досуга — с точки зрения возможностей прожить долгую, здоровую и содержательную жизнь.

Европейская социальная хартия (ЕСХ) 1996 года¹⁵¹ включает в число важнейших прав человека в социальной сфере следующие: право на социальное обеспечение (ст. 12), на медицинскую помощь (ст. 13) и социальное обслуживание (ст. 14), право инвалидов на социальную интеграцию и на участие в жизни общества (ст. 15), право лиц пожилого возраста на социальную защиту (ст. 23) и защиту от бедности и социального отторжения (ст. 30).

Другими словами, круг показателей качества жизни, вытекающий из ЕСХ, охватывает важнейшие элементы уровня жизни и социального благополучия, предлагает исчерпывающий набор, необходимый для обеспечения достойного уровня жизни.

Что касается количественных показателей качества жизни, то Европейский комитет по социальным правам, созданный для контроля соблюдения государствами — членами Совета Европы принятых на себя обязательств по ЕСХ, рекомендовал государствам установить в национальном законодательстве критерии для оценки нуждаемости, а также обеспечить право на социальную помощь в организации судебной защиты¹⁵².

Сегодня под термином «качество жизни» понимаются уровень развития и степень удовлетворения всего комплекса потребностей людей, а в круг критериев оценки этой категории включают несколько десятков экономических, политических, социальных, психологических показателей¹⁵³.

К ним относятся стандарты и нормативы покупательной способности пенсий и прожиточного минимума пенсионера, социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, социального обслуживания, культуры и т. д. Важнейшие из них охватывают следующие укрупненные разновидности индикаторов: материальное потребление, питание, продолжительность рабочего и внерабочего времени, доступность качественной медицинской помощи и образования, состояние окружающей среды, безопасность существования, участие в управлении, чувство цели, уровень доходов и т. д.

Следует отметить, что методы ранжирования используемых 8 групп показателей ставят на 1-е место состояние здоровья, на 2-е место — уровень потребления, на 3-е — уровень образования.

Качество жизни рассматривается в двух аспектах. Первый связан с количественной оценкой всех сторон жизнедеятельности людей в целом по той или иной стране, т. е. подразумевается обобщенная макроэкономическая оценка, в которую входит ряд определенных показателей: продолжительность жизни, экономические возможности страны, ее расходы на образование и здравоохранение в ВВП и на душу населения. Второй аспект связан с оценкой параметров жизнедеятельности людей на индивидуальном уровне.

В качестве целевых ориентиров оценки социального бюджета используются теоретические положения человеческого потенциала, человеческого капитала и такой универсальный показатель, как индекс развития человеческого потенциала. Их широкое признание мировым сообществом связано с объективным процессом: современная экономика требует крупных инвестиций в развитие и накопление человеческого потенциала, образование и здравоохранение, безопасные и комфортные условия труда и отдыха, ЖКХ и средства коммуникации.

Справочно. При разработке социального бюджета обычно используют набор следующих показателей:

индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП);

стандарты качества жизни населения, характеризующие уровень развития и степень удовлетворения всего комплекса потребностей людей;

величина реального валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения — объем продукции и услуг по рыночной стоимости, созданных за определенный период времени (обычно в течение года) в результате экономической деятельности, используемых для потребления и приходящихся на одного жителя страны;

развитие социальной сферы — доля расходов на образование, науку, здравоохранение и культуру в ВВП, число учащихся и студентов, в том числе обучающихся бесплатно и платно;

социально-демографическое положение — продолжительность жизни, динамика заболеваемости, рождаемости и смертности;

экономическая активность населения — уровень безработицы, миграция населения и ее причины;

социальная защищенность населения — минимальный и средние размеры заработной платы, размеры социальной, базовой и средней пенсии, минимальные, средние и максимальные размеры пособий по временной нетрудоспособности, малообеспеченным и многодетным семьям, в связи с рождением ребенка, инвалидам, беженцам, детям, оставшимся без попечения родителей, дотации и льготы малообеспеченным слоям населения.

Для оценки показателей качества жизни населения в настоящее время широко используется показатель «ВВП на душу населения», а также показатель «Индекс человеческого развития (ИЧР)», разработанный Программой ООН по развитию (UNDP) и используемый как показатель универсального благосостояния населения. В него, помимо ВВП на душу населения, входят еще две переменные: ожидаемая продолжительность жизни и уровень образования населения.

Если использовать два данных показателя для анализа качества жизни населения, можно отметить, что в период 1870–1913 годов ВВП на душу населения по европейским странам неуклонно рос с темпом от 0,8 до 1,79% в год, а также существенно вырос Индекс человеческого развития — примерно на четверть, а то и на треть от первоначальной величины (см. табл. 10).

Таблица 10

Динамика роста ВВП и индекса человеческого развития в европейских странах в период 1870–1913 гг.

Страна

ВВП на душу населения,

англ. фунты

Ежегодный темп изменения, %

Индекс человеческого развития (Великобритания в 1913 г. — 100)

1870 г.

1913 г.

1870 г.

1913 г.

Страны Северо-Западной Европы

Бельгия

2692

4220

1,00

72,8

91,6

Дания

2003

3912

1,63

79,5

102,5

Нидерланды

2757

4049

0,80

75,5

100,8

Норвегия

1360

2447

1,04

70,5

98,0

Швеция

1662

3096

1,79

75,0

99,5

Великобритания

3190

4921

0,97

77,6

100,0

Страны Южной Европы

Франция

1876

3485

1,28

71,9

94,3

Италия

1499

2564

1,11

41,6

75,3

Испания

1207

2056

0,73

46,7

65,4

Страны Центральной и Восточной Европы

Австрия

1863

3465

1,48

51,4

77,8

Венгрия

1092

2098

1,53

-

78,7

Германия

1839

3648

1,56

71,9

95,3

Россия

943

1488

1,07

-

53,6

Источник: Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени: в 2 т. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. Т. 2. С. 164.

Как видно из табл. 10, в период 1870–1913 годов в большинстве европейских стран происходили положительные изменения в развитии национальных экономик и качестве жизни населения. Страны — аутсайдеры по уровню благосостояния — Испания, Италия и Россия — к 1913 году достигли величин дохода, наблюдавшихся в среднедоходных странах Северо-Западной Европы сорока годами раньше, что во многом объясняется аграрным характером их экономик и низкой продолжительностью жизни, особенно в России (32,4 года мужчин и 34,5 года женщин)¹⁵⁴.

Динамика изменения индекса развития человеческого потенциала свидетельствует о том, что его изменение в лучшую сторону наблюдается во всех экономически развитых странах на протяжении всего последнего столетия. Это связано с увеличением ВВП, повышением расходов на здравоохранение, образование, социальное обеспечение и, как следствие, с повышением продолжительности жизни населения.

Кроме того, использование данного показателя позволяет получить представления о качестве жизни населения в той или иной стране и о месте, которое она занимает среди других стран (см. табл. 11).

Таблица 11

Показатели качества жизни в ряде стран в 2012 г.

Индикатор

Швеция

США

Германия

Россия

Турция

1

2

3

4

5

6

Уровень занятости трудовой деятельностью населения в возрасте 15–64 года,
мужчины / женщины, %

79,8

74,0

77,3

72,4

49,6

ВВП на душу населения, долл. США

55041

51750

41900

14037

10670

Средняя заработная плата, долл. в месяц

3023

3263

2724

810

1731

Средняя пенсия, долл. в месяц

1814

1338

1770

314

645

Доля охвата страховыми пенсиями по старости, % от численности населения трудоспособного возраста

77

73

75

69

38

Средняя продолжительность жизни, лет

80,86

78,11

80,73

66,03

71,96

Продолжительность ожидаемой здоровой жизни при рождении, лет

75

72

75

65

67

Ожидаемая средняя продолжительность жизни в 20 лет, лет

61,3

60,0

60,4

48,0

58,9

Ожидаемая средняя продолжительность жизни в 60 лет, лет

23,3

23,0

22,7

16,8

21,6

Государственные расходы на социальное обеспечение, исключая расходы на здравоохранение, % ВВП

22,6

8,9

19,0

8,25

8,3