Глава государства

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
А. М. Осавелюк

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.511+342.61

ББК 67.400.6

Г52

Авторы:
Будаев А. М., кандидат юридических наук, доцент – § 5 гл. 2; Заикин С. С., кандидат юридических наук – § 3 гл. 4; Кабышев С. В., кандидат юридических наук, доцент – § 3 гл. 3, § 4 гл. 4, приложение; Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор – вступительная статья, § 1, 2 гл. 4; Кондрашев А. А., доктор юридических наук, профессор – § 1 гл. 2; Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор – § 4 гл. 3; Нарутто С. В., доктор юридических наук, профессор – § 6, § 8 (совм. с Е. С. Шугриной) гл. 4; Невинский В. В., доктор юридических наук, профессор – § 4 (совм. с А. М. Осавелюком) гл. 1, § 3, 4 (совм. с А. М. Осавелюком) гл. 2, § 1, 2 гл. 3; Осавелюк А. М., доктор юридических наук, профессор – § 1–4 (совм. с В. В. Невинским) гл. 1, § 2, 4 (совм. с В. В. Невинским) гл. 2, заключение, список использованной литературы; Осавелюк Е. А., кандидат юридических наук, доцент – § 7 гл. 4; Панов А. А., кандидат юридических наук – § 5 гл. 4; Шугрина Е. С., доктор юридических наук, профессор – § 8 (совм. с С. В. Нарутто) гл. 4.

Рецензенты:
Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;
Сафонов В. Е., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства: глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др.

Монография подготовлена с учетом изменений, установленных Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 1-ФКЗ от 14 марта 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2020 г.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

УДК 342.511+342.61

ББК 67.400.6

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Уважаемый читатель!

Представленная на суд взыскательного читателя монография — результат коллективного труда, тема которой выбрана не случайно. Президент Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор, действительный член (академик), член президиума Российской академии наук, академик-секретарь Отделения общественных наук РАН, почетный академик Российской академии образования, член президиума Высшей аттестационной комиссии, председатель Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, основоположник и идейный вдохновитель научной школы кафедры конституционного и муниципального права «Школа российского конституционализма», много лет возглавлявший не только МГЮА, но и кафедру конституционного права, Олег Емельянович Кутафин — автор монографии «Глава государства». Его активная гражданская позиция и научное предвидение вдохновили авторов вернуться к широкому обсуждению темы спустя более 15 лет после издания базовой для конституционного права работы учителя.

Динамично изменяющиеся общественные отношения в стране и мире, глобализация, появление новых правовых явлений настоятельно требуют не только доктринального осмысления, но и концептуальной выработки общих подходов и определения тенденций развития базовой отрасли российской правовой системы и основополагающих институтов современной российской государственности.

Коллеги, ученики и последователи ориентировались на главы монографии Олега Емельяновича Кутафина. В настоящей коллективной монографии авторы предпринимают попытку осмыслить особенности института главы государства в условиях современных глобальных вызовов, выявить его главные черты и тенденции развития, как положительные, так и негативные.

Развитие идей О. Е. Кутафина — главная задача авторского коллектива. Задумка коллег и учеников состояла в том, чтобы с собственных позиций осмыслить теоретические положения трудов Олега Емельяновича и продолжить его исследование с учетом современных реалий, внести свой скромный вклад в дальнейшее развитие его идей с учетом особенностей и тенденций развития современного законодательства в непростых условиях трансформирующегося миропорядка.

Стремление авторов рассматривать феномен института главы государства в широком историческом и сравнительно-правовом контекстах обусловлен целью достижения понимания и обоснования его места в системе публичной власти, построенной по новым конституционным принципам и аргументации его современного статус-кво, определения потенциала его влияния на конституционно-правовое развитие России.

Обращение авторов к историческому опыту развития института главы государства и теоретическому становлению института Президента потребовало самого обстоятельного анализа основных доктринальных источников. Сравнительно-правовой метод исследования прослеживается также на использовании зарубежных источников, характеризующих разнообразные модели президентства.

На основе большого фактического материала современной практики исследованы понятие и традиционные функции главы государства — Президента России, включая конституционно-правовой статус в его фактической и юридической динамике, общий порядок выборов и особенности избирательной кампании Президента России 2018 г., вступление в должность, его полномочия в различных сферах функционирования государства и общества. Рассматривая механизмы реализации полномочий Президента России, авторы не избегают острых проблем.

Таким образом, авторы исследовали институт президента в современной России не только с конституционно-правовых, но и с исторических и сравнительно-правовых позиций. Предложена авторская точка зрения на динамично развивающийся с учетом национальных особенностей институт Президента в России и его перспективы.

С удовольствием отмечу, что авторами монографии стал не только профессорско-преподавательский состав кафедры конституционного и муниципального права МГЮА имени О. Е. Кутафина, но и друзья кафедры — ведущие ученые, представители различных юридических школ субъектов РФ.

Авторский коллектив, стремившийся к дальнейшему развитию идей академика РАН Олега Емельяновича Кутафина, выражает надежду, что книга вызовет интерес у юридической общественности, будет интересна ученым-юристам, политологам, государственным и муниципальным служащим, аспирантам и студентам — всем, кого волнуют проблемы и перспективы развития института главы государства, что она станет дополнительным стимулом дальнейших научных исследований в этой области.

Валентина Викторовна Комарова,
заведующий кафедры конституционного и муниципального права
ФГБОУ ВО Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
профессор, доктор юридических наук,
почетный работник высшего профессионального образования РФ

Глава I.
ПОНЯТИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие главы государства и его место в системе публичной власти

Пожалуй, никогда не было такого органа государственной власти, которому во все времена и у всех народов было бы посвящено столько внимания со стороны разного уровня и разных взглядов и профессиональных интересов мыслителей, политических деятелей и ученых, сколько главе государства. И это вполне понятно и естественно, если обратить внимание хотя бы на его правовой статус.

Еще в XIX в. известный немецкий ученый Г. Еллинек отмечал, что любое государство нуждается в единой воле, которая приводит в движение весь государственный механизм. Такая воля сосредоточена в руках главы государства, который является высшим решающим органом¹. Одной из еще более ранних и широко известных публикаций на эту тему является исследование Н. Макиавелли «Государь», опубликованное в 1532 г.

Наряду с пристальным вниманием указанному институту государственной власти следует отметить еще одну важную особенность: неоднозначное отношение к нему. Одни авторы дают весьма высокую оценку правовому статусу и роли главы государства в системе публичной власти².

Другие авторы, наоборот, дают ему негативную оценку, связывая со средневековой формой главы государства — монархом, и утверждают, что в современных условиях «с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования»³.

Такую же узкоклассовую характеристику этому институту давали некоторые отечественные ученые и двести лет назад: «современное государственное право республик насквозь проникнуто монархическими элементами»⁴.

Справка. Известный советский исследователь зарубежного конституционного права А. А. Мишин в доказательство ненужности главы государства привел пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительство. Есть и другие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства с иными функциями. Например, в бывшем СССР это был Президиум Верховного Совета СССР и др. Но, во-первых, это все же исключения из правила. Во-вторых, даже в приведенных примерах с Президиумом и другими коллегиальными органами они все-таки возглавлялись одним лицом и являлись высшими органами государственной власти.

Хотя если отвлечься от узкоклассового подхода, то следует заметить, что институт главы государства, видимо, является не только общечеловеческим достижением мысли, но и многотысячелетней практической деятельностью многих и многих поколений во всем мире. Поскольку задолго до Средневековья, в период Античности, существовали и монархии, и республики, о которых писал, например, Аристотель (384–322 гг. до н. э.)⁵. Понятно, что в тот период времени монарх был единоличным главой государства, но в античных республиках также существовал орган, обеспечивавший единство политической власти.

В этой связи следует, видимо, согласиться с авторами четырехтомного учебника по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, которые считают, что общее правило в отношении указанного института государственной власти «заключается в том, что в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны».

Этим органом и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций людьми недостаточно разумными или одержимыми «филистерским преклонением перед короной. Скорее следует предположить, что для конструирования института главы государства есть вполне рациональные, а следовательно, разумные основания»⁶.

Таким основанием являются функции. Поскольку в любой управляющей системе ее структура определяется функциями этой системы, в системе функций государственной власти обязательно есть функция высшего представительства государства. В подавляющем большинстве государств выбор носителя указанной функции сделан в пользу особого органа. Таким органом, как правило, является глава государства.

Ряд авторов в определении указанного понятия основной акцент делают на его внешних или внешнеполитических проявлениях. В частности, М. Ю. Тихомиров считает, что глава государства — это высшее должностное лицо, считающееся носителем исполнительной власти и верховным представителем государства в сфере внешних сношений⁷. А. С. Автономов также считает, что глава государства — это институт, представляющий государство⁸.

Если с представительством вообще или внешнеполитическим представительством государства — его главой — можно вполне согласиться, то с тем, что глава государства — это высшее должностное лицо, считающееся носителем исполнительной власти и верховным представителем государства, согласиться никак невозможно. Поскольку словосочетание «носитель исполнительной власти» никак не предполагает, что это будет высшее должностное лицо, а уж тем более верховный представитель. Начальник-исполнитель — это что-то совершенно уникальное.

Таким образом, в этой части можно сказать, что глава государства — это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства).

В зависимости от установленной Конституцией формы правления, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть номинальными (юридическими, формальными) или реальными. А при некоторых формах правления — и номинальными, и реальными.

Номинальные и реальные полномочия главы государства также могут по-разному сочетаться между собой, о чем подробнее пойдет речь в параграфах, посвященных рассмотрению места главы государства в системе органов государства в зависимости от формы правления и государственного режима.

Обычно принято считать, что в любом случае, когда возникает какой-либо политический или другой кризис, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства как его высший официальный представитель выступает на передний план и призван найти реальный выход из кризисной ситуации. Это своего рода резерв власти.

Можно сказать и по-другому, и это будет более точно. Поскольку подобного рода кризисы возникают в государствах достаточно редко, то в повседневной жизни гораздо чаще и с установленной конституциями периодичностью возникают «рутинные» ситуации, при наступлении которых глава государства выполняет свои полномочия.

Подобные ситуации возникают, например, в связи с истечением срока полномочий парламента, отставкой правительства, выражением парламентом вотума недоверия правительству и т. д. Во всех подобных ситуациях окончательное решение принимает именно глава государства: назначает дату парламентских выборов, назначает главу правительства, издает указ о досрочном роспуске парламента (или его палаты), об отставке правительства и т. д.

В. В. Маклаков считал, что глава государства — это «высшее должностное лицо или орган государства, представляющие это государство внутри и вовне и обеспечивающие его устойчивость на международной арене и внутри самого государства»⁹.

Некоторые раздумья в данном определении вызывает понятие «орган государства», поскольку, например, М. В. Баглай, говоря о системе органов государства, выделяет три группы государственных органов: органы государственной власти, государственные органы и органы государственной власти со специальным статусом. По его мнению, «органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначаемых государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Таким является Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный Прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил»¹⁰.

К органам государственной власти с особым статусом относятся: прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека¹¹.

Поскольку государственные органы, как видно из приведенных выше примеров, образуют в своей совокупности систему, т. е. целое, состоящее из взаимосвязанных частей, то следует прежде всего определить ее правовую базу. То есть то, на чем она основана и за счет чего она получает устойчивость.

Думается, устойчивость системе государственных органов придают как вертикальные организационные связи ее структурных элементов, находящихся в соподчиненности (субординация, координация и т. д.), так и правовое обеспечение, т. е. источники правового регулирования порядка формирования, взаимодействия и полномочий указанных структурных элементов.

Одним из важнейших способов создания вертикальной системы государственных органов, обладающих единством, является общность принципов их деятельности, задач и функций, которая предполагает и отражает единство интересов и воли народа и которую они осуществляют.

Ведущую роль в обеспечении единства системы государственных органов выполняют конституционные принципы¹². Среди них в первую очередь следует назвать системообразующие принципы, которые закладывают конституционно-правовую основу и каркас государственной власти: принципы народовластия, конституционности, законности, иерархичности и федерализма, разделения властей¹³.

Система правовых принципов организации и деятельности государственных органов включает также производные принципы, которые базируются на системообразующих принципах и закладывают правовую основу для организации и деятельности отдельных звеньев государственного аппарата. В частности, принципы выборности и назначаемости вытекают из принципа народовластия, но по-разному применяются к формированию соответствующих государственных органов, ибо одни органы избираются, а другие образуются другими органами (как правило, избранными), одни руководят деятельностью других, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны или подчинены другим.

К числу производных принципов относятся также принципы коллегиальности и единоначалия, составляющие основу функционирования разных государственных органов. Единство системы государственных органов предполагает и выделение в ней относительно обособленных составных частей — видов государственных органов. Например, в зависимости от объема компетенции различают органы общей компетенции и органы специальной (отраслевой) компетенции.

Помимо принципов, единство системы государственных органов, их тесное взаимодействие и иерархию взаимоотношений можно обеспечить посредством источников правового регулирования порядка их формирования, компетенции и взаимодействия.

Это выражается в том, что указанные вопросы, в зависимости от правового статуса, для одних органов устанавливаются только Конституцией РФ, для других основные положения устанавливаются Конституцией, а детальное регулирование — федеральными конституционными законами, для третьих — федеральными законами, а для четвертых — Указами Президента России и т. д.

Подобный же подход к регламентации порядка формирования и деятельности государственных органов устанавливается законодательством субъектов РФ.

Правовой статус и место конкретного органа в системе государственных органов определяются исходя из правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования, а также из источников права, которыми регламентируются указанные вопросы.

Для полноценного установления дефиниции государственного органа, его правового статуса и вида важно, помимо руководящих начал (организационно-правовых принципов), правильно сгруппировать составные элементы системы государственных органов, осуществить непротиворечивую градацию этих органов. Мы предлагаем различать в ней государственные органы, органы государственной власти и вспомогательные государственные органы¹⁴.

Наиболее широким из трех понятий является понятие государственного органа. Термин «государственный орган», как о нем говорится, например, в ст. 33, 120 Конституции РФ, означает не только орган государственной власти, орган государственной власти с особым статусом, о которых пишет М. В. Баглай, но и вспомогательный государственный орган.

Так, ст. 120 Конституции РФ 1993 г. устанавливает, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом»¹⁵. Это означает, что суд при рассмотрении дела может установить несоответствие закону не только подзаконных актов, изданных органом государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ), но и положений Аппарата Государственной Думы РФ, Администрации Президента РФ и т. д.

Кроме того, Конституционный Суд РФ в определении от 19 мая 1997 г. «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”» в констатирующей части отмечает неправомерность отождествления понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»¹⁶.

В другом месте этого же определения Конституционный Суд отмечает, что «нормы, и прежде всего положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена Администрация»¹⁷.

Таким образом, разница между двумя указанными терминами определяется тем, насколько общей является характеристика конкретного органа, его функций и полномочий. В зависимости от их сочетания конкретный государственный орган может быть органом государственной власти, органом государственной власти с особым статусом или вспомогательным государственным органом.

Исходя из вышеизложенного, мы полагаем, что государственный орган — это самостоятельное звено государственного аппарата (гражданин или организованный коллектив граждан), наделенное государственно-властными или иными полномочиями, уполномоченное государством и обществом на осуществление его задач и функций и действующее в установленном государством порядке.

Это означает, что государственные органы могут быть поделены на две группы: органы, имеющие государственно-властные полномочия, и органы, не имеющие таких полномочий. В первую группу (в зависимости от объема государственно-властных полномочий) входят органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство) и органы государственной власти с особым статусом (счетная палата, уполномоченный по правам человека), а во вторую — вспомогательные органы высших органов государственной власти (администрация главы государства, аппараты палат парламента, аппарат правительства).

Следовательно, глава государства — это орган государственной власти, занимающий высшее место в системе органов государства и наделенный соответствующими властными полномочиями. Согласно текстам многих конституций, глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную.

Пример первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного Закона Федеративной Республики Германии 1949 г., согласно которой «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли».

Второй случай мы можем видеть на примере Конституции Индии 1949 г., где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а уже цитированная нами ст. 79 гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата.

Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции США 1787 г.: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки».

Характеризуя указанную особенность правового статуса главы государства, авторы упоминаемого учебника по конституционному праву зарубежных стран отмечают, что «со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, глава государства сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло последовательное отражение в Конституции США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные формы правления, глава государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две ветви власти, но статус его (как и Совета министров) целостным образом урегулировала в разделе об исполнительной власти: именно здесь сказано о порядке выборов Президента и Вице-президента и о процедуре их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы государства»¹⁸.

Следует также отметить, что до установления конституциями принципа разделения властей глава государства, как его верховный представитель, формально обладал всей полнотой власти в сфере законодательства, в исполнительной сфере и в сфере правосудия.

После установления конституциями принципа разделения властей глава государства при парламентарных формах правления ни юридически, ни фактически исполнительные полномочия не осуществлял. Этим занималось назначаемое им по представлению премьер-министра правительство.

В смешанных республиках президент хотя и теснее связан с правительством, чем с парламентом, но при этом возвышается над ними и наделен конституционными рычагами воздействия на все ветви власти. Впрочем, мы это еще увидим ниже.

Сегодня в науке конституционного права встречаются разные мнения о статусе и месте главы государства в системе государственной власти. Например, одни авторы исходят из того, что в состав исполнительной власти обязательно входит глава государства¹⁹, но это верно в основном для республик с президентской формой правления. Другие — из тенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В отношении последнего вида республик некоторыми авторами стали выдвигаться идеи особой президентской власти, координационно-арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти²⁰.

Некоторые авторы из этой группы предлагают выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти. В этой части мы солидарны с О. Е. Кутафиным, который отмечал, что «наоборот, выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным»²¹.

Третьи авторы подвергают сомнению право относить главу государства в качестве составной части к исполнительной ветви власти, считая, что вопрос о правовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей Конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Поэтому априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти не оправданны²².

Вряд ли можно полностью согласиться с В. В. Маклаковым, по мнению которого глава государства всегда либо юридически, либо фактически являлся или является составной частью исполнительной ветви власти²³. Особенно наше возражение касается государств с парламентарной формой правления, где глава государства провозглашается только символом единства нации, государства и т. п.

Несмотря на все указанное разнообразие конституционных решений по этому вопросу, мы не исчерпали описание вариантов правового статуса главы государства. Например, мы не упомянули такие довольно многочисленные конституции, которые вообще оставляют открытым этот вопрос, как, например, Конституция Республики Болгарии 1991 г.

Политическая роль главы государства иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 г. гласит:

«Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства.

Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров»²⁴.

Испанский король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Конституции Королевства Испании 1978 г. следующим образом:

«1. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы»²⁵.

Есть, однако, достаточно много конституций, в которых роль и функции главы государства вообще не прописаны (например, Основной Закон Германии). Эти конституции определили лишь полномочия главы государства, из которых уже доктринальным путем можно вывести представление о том, что имели в виду разработчики по данному вопросу.

При авторитарных и тоталитарных политических режимах, особенно автократических, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует, оформляя затем свою узурпацию «выборами», именно должность главы государства, которая облегчает пусть даже кажущуюся легитимацию власти. Нередко, захватив власть путем военного переворота, правящая группа образует сначала коллегиальный орган, соединяющий в своих руках функции и полномочия как главы государства, так и правительства и даже парламента.

Такой орган в политологии принято называть испанским словом «хунта» (junta), которое можно перевести как «совет», хотя для совета в испанском языке есть и прямой эквивалент — consejo; дело в том, что такие органы часто создавались в прошлом и нынешнем веках в странах Латинской Америки — отсюда и испаноязычное происхождение термина.

В Африке более модным был термин «революционный совет». Вскоре обычно из этой хунты или совета выделяется лидер, который чаще всего именует себя президентом. Впрочем, в Центрально-Африканской Республике был период (1976–1979), когда захвативший власть лидер присвоил себе титул императора, переименовав это малое государство в империю.

«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, — указывал А. А. Мишин. — Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрассигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии, в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»²⁶. Насколько такое описание положения вещей соответствует положениям конституций и фактическим обстоятельствам, увидим ниже.

О. Е. Кутафин отмечает, что менталитету современного человека в силу разных причин в большей степени импонирует другая ситуация: «И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант — такое же искажение ее сути, как для республики — вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией»²⁷.

Следует сказать, что в современной и зарубежной юридической литературе сложилось мнение, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, но его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению, поскольку якобы на практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством.

Указанную научную позицию отмечал и О. Е. Кутафин, указывая, что авторы подобных публикаций «незначительное» участие главы государства в делах управления государством объясняют тем, что якобы «обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства»²⁸.

Солидаризируясь с указанным высказыванием, отметим, что анализ конституционных полномочий главы государства, а также его практическая деятельность свидетельствуют о незначительном его участии в решении повседневных вопросов.

Что касается принятия решения по существенным, стратегическим вопросам осуществления государственной власти (назначение правительства, отставка правительства, роспуск парламента и др.), то окончательное, т. е. политическое, решение с существенными юридическими последствиями принимает именно глава государства. Примечательно, что конституции не требуют никакой контрасигнации по осуществлению им указанных полномочий.

Таким образом, можно сделать следующий предварительный вывод. В зависимости от формы правления конституции современных государств устанавливают два вида главы государства: президента и монарха.

Президент — избираемый установленным Конституцией способом и на установленный срок глава государства в республиках.

Монарх — наследственный глава государства, получающий указанный пост в соответствии с законодательно установленным порядком престолонаследования и осуществляющий свои полномочия, как правило, пожизненно.

«Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости»²⁹.

При этом авторы, занимающиеся исследованием монархической формы главы государства, к достоинствам указанного института относят такие характерные признаки, как целенаправленная (как правило, с пяти лет) теоретическая и практическая подготовка и воспитание наследника к будущей «работе», обязательное исповедание им официальной религии, которую исповедает подавляющее большинство подданных, династический брак, нейтралитет (равноудаленность) по отношению к любым политическим партиям, другим общественным объединениям или социальным группам и слоям общества, а также передача поста строго определенному (также специально подготовленному) наследнику³⁰.

Справка. Радости беззаботного детства внезапно оборвались для меня в тот день, когда мне исполнилось семь лет. Среди многочисленных подарков, поднесенных мне по этому случаю, я нашел красивую военную форму… Мой отец улыбнулся и отрицательно покачал головой. Конечно, мне иногда позволят, если я буду послушным, надевать эту блестящую форму. Но прежде всего я должен заслужить честь носить ее прилежанием и многолетним трудом.

Лицо мое вытянулось, но худшее было еще впереди.

— С завтрашнего дня, — объявил мне отец, — ты уйдешь из детской. Ты будешь жить с братьями Михаилом и Георгием. Учись и слушайся своих учителей.

С этого дня и до пятнадцатилетнего возраста мое воспитание было подобно прохождению строевой службы в полку. Мои братья Николай, Михаил, Сергей и Георгий и я жили как в казармах. Мы спали на узких железных кроватях с тончайшими матрацами, положенными на деревянные доски. Я помню, что много лет спустя, уже после моей женитьбы, я не мог привыкнуть к роскоши широкой кровати с двойным матрацем и полотняным бельем и потребовал назад мою старую походную кровать.

Нас будили в шесть часов утра. Мы должны были сейчас же вскакивать, так как тот, кто рискнул бы поспать еще пять минут, наказывался самым строжайшим образом.

Мы читали молитвы, стоя в ряд на коленях перед иконами, потом принимали холодную ванну. Наш утренний завтрак состоял из чая, хлеба и масла. Все остальное было строго запрещено, чтобы не приучать нас к роскоши.

Затем шел урок гимнастики и фехтования. Особое внимание было обращено на практические занятия по артиллерии, для чего в нашем саду стояло орудие. Очень часто отец без предупреждения заходил к нам на занятия, критически наблюдая урок по артиллерии. В возрасте десяти лет я мог бы принять участие в бомбардировке большого города.

Великий князь Александр Михайлович. Книга воспоминаний.

М.: Современник, 1991. С. 6–7

Насущную востребованность института главы государства конституциями современных государств отмечают и другие авторы. В частности, Н. М. Коркунов отмечал, что «будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности»³¹.

Иногда глава государства может быть высшим коллегиальным органом, избираемым парламентом на установленный срок. Например, ст. 174 и 175 Конституции Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) 1999 г. устанавливают, что «Союзный Совет является верховной руководящей и исполнительной властью Союза. Союзный Совет состоит из семи членов. Члены Союзного Совета избираются Союзным Собранием после каждого полного обновления Национального Совета. Они избираются из всех швейцарских гражданок и граждан, которые могут избираться членами Национального Совета, сроком на четыре года. При этом следует учитывать соразмерное представительство местностей страны и языковых регионов³²».

При этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе).

Аналогичную норму установила ст. 176 Конституции Швейцарии, учредившая институт председателя: «Союзный президент — женщина или мужчина — председательствует в Союзном Совете. Союзный президент и Вице-президент Союзного Совета — женщины или мужчины — избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком на один год. Повторное избрание на следующий год исключено. Союзный президент — женщина или мужчина — не может быть избран Вице-президентом следующего года»³³.

Итак, глава государства — это высший орган государственной власти и его официальный представитель внутри и вне страны, наделенный определенными полномочиями в отношении других органов государственной власти и вместе с тем в определенной степени олицетворяющий единство нации, государства (народа и государства).

§ 2. Монарх — самодержец или абсолютный монарх?

В современном обществе институт монархии выглядит архаизмом. Считается, что в тех странах, где он существует, он пользуется авторитетом в силу традиции или заслуг конкретного монарха. Обладая благородным воспитанием, качественным образованием, значительным авторитетом, такой монарх даже без властных полномочий способствует высокой государственной преемственности и стабильности.

Современные опросы общественного мнения в таких развитых государствах с монархической формой правления, как, например, Великобритания, Япония, свидетельствуют, что подавляющее большинство населения поддерживает сохранение монархии. Значительная часть молодежи также поддерживает данную форму правления. Из этого факта можно сделать как минимум два вывода.

Во-первых, не следует полагать, что установление монархии целесообразно повсеместно. Несмотря на отмеченные в предыдущем параграфе формальные преимущества монархии, в странах с устойчивыми республиканскими традициями (например, в Швейцарии, во Франции) подобные идеи положительного отклика наверняка бы не получили.

Например, известный наш соотечественник И. А. Ильин, много внимания уделивший исследованию монархии³⁴ и обозначивший ее приоритетные признаки по отношению к республике, отмечал, пожалуй, важнейший из них. Несмотря на свою любовь к монархии, И. А. Ильин не предрекал России непременно только монархическое будущее. Он писал, что «для возрождения новой самодержавной монархии, свободной от ошибок и преступлений старой монархии, в самом народе должна назреть нравственная и религиозная потребность в монархе»³⁵.

Во-вторых, как отмечает О. Е. Кутафин, этот вид главы государства еще рано списывать со счетов. Поскольку «в ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран»³⁶.

Об этом косвенно свидетельствует по крайней мере то, что в настоящее время эта форма правления сохраняется в 70 государствах мира. В том числе в таких влиятельных, как Япония, Великобритания, Канада, Нидерланды, Швеция и другие, которые удерживают в сфере своего существенного влияния целый ряд других государств.

Например, Великобритания и большинство ее бывших колоний образуют Содружество (Commonwealth), включающее ныне 49 стран, из которых в 17 странах королева Великобритании является главой государства. В том числе в таких значительных государствах, как Канада, Австралия, Новая Зеландия. В каждом из этих 17 государств британская королева назначает по рекомендации правительства соответствующего государства своего представителя — генерал-губернатора, который и осуществляет полномочия главы государства по так называемой вестминстерской модели.

Как и институт главы государства в республиках, монарх вызывает не менее противоречивое отношение к нему в юридической литературе и среди общественных деятелей. Например, Д. С. Мережковский называл монархию «невежеством прошлых веков»³⁷, а Л. Н. Толстой — отжившей «формой правления, могущей соответствовать требованиям народа где-нибудь в Центральной Африке»³⁸.

Тем не менее эта форма правления, несмотря на подобное предвзято негативное отношение к ней, не только сохраняет свои позиции в мире, но и демонстрирует во многих случаях свою активность. Например, в бывшей республиканской Кампучии (в настоящее время — Камбоджа) вернулись к монархической форме правления, о бывших монархах вспомнили и допустили к участию в государственной власти в Болгарии, Афганистане и др. Не случайно поэтому монархам многочисленные известные отечественные и зарубежные авторы посвящают специальные монографические исследования³⁹ или главы в монографиях и учебниках, а также научные статьи⁴⁰.

Главное отличие монарха от любых других государственных должностных лиц — это то, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он ее наследует и занимает, как правило, пожизненно.

Следует также отметить, что монарх — это единственный орган государственной власти, к профессиональному выполнению функций которого наследника престола целенаправленно теоретически и практически готовят с пятилетнего возраста.

В случае вакантности престола и отсутствия законного наследника решение вопроса о преемнике монарха часто передается парламенту. Парламент иногда решает вопрос о допустимости брака (например, в Дании).

В арабских монархиях вопрос о престолонаследии в каждом конкретном случае может решать королевская семья, которая вправе отдать престол необязательно старшему сыну выбывшего короля. Иногда для престолонаследия, определенного королевской семьей, требуется согласие парламента.

Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного Конституцией, либо серьезно и длительно болен, либо вообще отсутствует (например, при отсутствии наследника вакантного престола), на соответствующий период устанавливается регентство. То есть обычно парламент назначает одного или нескольких ответственных должностных лиц, которые соответственно единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха. Но установление регентства может происходить и в ином порядке.

Например, согласно входящей в состав шведской Конституции Форме правления 1974 г. (§ 3–6 гл. 5), «в случае болезни, поездки за границу или иного препятствия для Короля в исполнении его обязанностей главы государства его замещает в качестве регента член королевской династии в порядке престолонаследия, если к этому нет препятствий.

Если королевская династия угаснет, Риксдаг назначит регента и его заместителя.

Тот же порядок действует, если Король выбыл, а наследник не достиг установленного возраста.

При невозможности исполнить эти положения о регентстве Риксдаг по решению Правительства может назначить временно исполняющего обязанности регента, а если никто из имеющих на это право не может выступить в качестве регента, то по решению Правительства обязанности временного регента будет исполнять тальман Риксдага или в его отсутствие вице-тальман.

Если же в течение шести месяцев Король не мог исполнять обязанности или не исполнял их, Правительство заявляет об этом Риксдагу, который решает, должен ли Король считаться покинувшим престол»⁴¹.

Еще одним распространенным и существенным признаком монарха является требование его принадлежности к религиозному большинству населения того государства, которое он возглавляет. Данное обстоятельство положительно влияет на эффективность функционирования государственного аппарата, поскольку подавляющее большинство подданных и сам монарх являются единоверцами и поэтому выполняют его нормативные правовые акты не формально, не «из-под палки», а добровольно в силу нравственно-религиозного долга. Как было принято говорить в дореволюционный период в России, действовать «не за страх, а на совесть».

Монарх является лицом неприкосновенным. Например, в соответствии с положениями шведской Конституции (§ 7 гл. 5 Формы правления 1974 г.) «Король не может привлекаться к ответственности за свои действия и то же относится к действиям регента в качестве главы государства»⁴².

Монарх имеет исключительное право на особый титул (короля, императора, шаха и т. п.) и государственные регалии (символы верховной власти — трон, корону, скипетр и др.). За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент ежегодно законом о бюджете устанавливает ему содержание — цивильный лист. Хотя, согласно ст. 89 бельгийской Конституции 1831 г. в редакции 1994 г., цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования.

Супруга царствующего монарха обычно носит тот же титул, что и он (естественно, в женском роде), но полномочий главы государства она не осуществляет. Напротив, супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул. Наследные принцы нередко имеют специальные титулы.

Например, согласно ч. 2 ст. 57 испанской Конституции, наследному принцу с момента рождения или приобретения данного статуса принадлежат титул принца Астурийского и другие титулы, традиционно связанные с преемством короны Испании⁴³.

Монарх — это глава государства (император, царь, шах, король), который замещает эту должность, как правило, пожизненно и передает ее по наследству. Его власть считается непроизводной ни от воли его подданных, ни от воли какого-либо государственного органа или должностного лица. Наоборот, он считается источником всей власти в государстве.

Хотя и редко, но встречаются случаи, когда одно и то же лицо является монархическим главой нескольких государств. Это так называемая личная уния. В наше время своеобразным ее примером служит тот факт, что королева Великобритании считается одновременно главой государства в ряде стран, бывших некогда британскими колониями и сохраняющих статус так называемых доминионов. С 1931 г. доминионы суть суверенные государства, признающие главой государства британского монарха.

Еще одной особенностью правового статуса монарха — главы государства, как об этом пишет Е. А. Осавелюк, является то, что он способен возвышаться над остальными органами государства, а в современных государствах, конституции которых закрепляют принцип разделения властей, — над органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, т. е. обладает верховенством⁴⁴.

Следует подчеркнуть, что указанное верховенство базируется не на писаных (формальных) нормах конституций, которые, как правило, не наделяют монархов широкими властными полномочиями, а на других основах. Это особенно заметно на примере парламентарных монархий, о которых сложился устойчивый миф, согласно которому монарх здесь только «царствует, но не правит».

Справка. В современной литературе принято считать, что самостоятельных действий монарх совершать не может, о чем свидетельствует институт контрасигнатуры (право второй подписи под указами монарха, означающее, что изданные им указы не имеют юридической силы, если не завизированы кем-то из членов правительства).

Пак Сан Нам. Президентская власть в современной России.

М., 2001. С. 29

С учетом того, что правительство имеет право самостоятельно принимать постановления и что практически все указы главы государства издаются по инициативе правительства, дело обстоит не совсем так, поскольку указы главы государства — акты, издаваемые от имени государства его высшим органом государственной власти — монархом, а постановления правительства — акты всего лишь органа исполнительной власти.

Следует отметить одну существенную особенность: в парламентарной монархии по Конституции правительство непосредственно не подчиняется главе государства. Поэтому контрасигнатурой его указов правительство свидетельствует свою готовность исполнить нормативные правовые акты монарха (в конституциях нет нормы о том, что оно ему непосредственно подчиняется), имеющие общегосударственное значение и более высокую по сравнению с собственными его постановлениями юридическую силу. Более того, правительство посредством указов главы государства придает своей воле общегосударственное значение.

Как верховный главнокомандующий, монарх имеет право осуществлять самостоятельно и единолично целый ряд важнейших государственных полномочий. Особое значение имеют прерогативные полномочия монарха, осуществляемые им исключительно единолично.

В указанной сфере за ним остается внешнеполитическая сфера: ведение переговоров с лидерами зарубежных государств, подписание международных договоров, аккредитация послов иностранных государств, назначение послов своего государства в другие государства и т. д.

Немаловажную роль он играет в качестве арбитра в политических конфликтах между законодательной и исполнительной ветвями власти, что дает ему право распустить парламент (или нижнюю палату парламента) или отправить в отставку правительство (обычно в случаях принятия депутатами парламента резолюции порицания правительству или выражения правительству недоверия).

Как нам представляется, укреплению мифа о слабости монарха парламентарной монархии способствовало преувеличенное восхищение деятельностью Петра I, который наряду с тем, что учредил абсолютную власть императора, на «общественных началах» выполнял функции брадобрея, стоматолога и мн. др.

Но если вникнуть в его так называемые общественные функции, которыми до сих пор восхищаются многие авторы (и не только авторы), то на поверку оказывается, что восхищаться нечем. Поскольку их выполнение требовало определенных затрат времени и внимания, которые отнимались от исполнения им основной функции РУКОВОДСТВА ГОСУДАРСТВОМ.

Чем в то время, когда этот император увлекался так называемыми общественными функциями, занимались многие подданные из его ближайшего и дальнего окружения, слишком хорошо известно на примере А. Меншикова.

По нашему мнению, от монарха не требуется совершения каких-то особых подвигов и повышенного повседневного трудолюбия. Главное — обеспечить нормальное выполнение функций всеми органами государства и иметь достаточно свободного времени, чтобы контролировать их деятельность.

Вот для этого и существуют в монархиях другие, чем писаные, нормы конституций, основы. Одной из них является конституционный обычай. О некоторых из них во второй половине 1980-х гг. писал личный секретарь королевы Великобритании Елизаветы II сэр Уильям Хезелтайн.

Он отмечал, что королева обычно выполняет три вещи: имеет право, возможно даже обязанность, высказывать свое мнение премьер-министру во время аудиенций; должна действовать по совету своих министров, когда она в этом нуждается; имеет право на сохранение тайны аудиенции⁴⁵, которую королева дает еженедельно премьер-министру, когда они оба находятся в Лондоне. Но ни личный секретарь, ни премьер-министр, ни кто-либо третий не имеют права разглашать то, о чем говорилось во время аудиенций⁴⁶.

Как отмечает об этом известный современный британский конституционалист В. Богданор, характеризуя известный обычай монарха следовать советам своих министров, «если королева уверена в том, что совет министров, премьер-министра ошибочен, то она отказывается следовать ему»⁴⁷.

Помимо упомянутого выше права не следовать тем советам членов правительства, которые получивший с детства специальную профессиональную подготовку и многолетний опыт руководства (например, в Великобритании Елизавета II c 1952 г. занимает пост главы государства) монарх считает ошибочными, в его арсенале имеется немало других, не бросающихся в глаза способов воздействия на правительство.

Одним из таких многочисленных других способов «корректировки» монархами неверных действий правительства являются обычаи, ритуалы, церемонии и т. д. Некоторые из них носят чисто символический характер, но при этом весьма действенны.

Например, когда во время Первой мировой войны правительство приняло постановление, ущемляющее права шахтеров, и те вышли на забастовку, то для срочного изменения правительством ошибочного решения достаточно было, чтобы Георг V (дедушка Елизаветы II) прошел к ближайшему пункту сбора пожертвований в поддержку бастующих шахтеров и опустил в кружку 50-фунтовый банкнот.

Чтобы показать правительству, возглавляемому М. Тэтчер, что оно во время Фолклендской войны не приняло все меры для предотвращения бессмысленной гибели людей, достаточно было Елизавете II приехать на причал, с которого на войну отправлялись два эсминца, и помахать с причала уходящим морякам платочком. Этого было достаточно, чтобы правительство собралось на экстренное заседание для принятия мер по устранению сложившейся ситуации.

Известный современный политический деятель Японии, раскрывая содержательную часть верховенства власти своего монарха, который по писаным положениям Конституции имеет еще меньше полномочий, чем королева Великобритании, отмечает, что, занимая такое высокое место в государственной иерархии, император не должен заниматься вопросами повседневного управления делами государства, т. е. непосредственным (конкретным) управлением.

Вот почему у многих создается впечатление, что монарх в делах государственного управления играет незначительную роль: он нечасто виден на публике, не мелькает постоянно на экранах телевизоров, он не суетится!

Как образно охарактеризовал такое положение японского императора экс-премьер-министр Я. Накасонэ, император — «лицо, стоящее над всеми. Его не касаются обывательские дрязги. Вернее, этого нельзя допускать»⁴⁸.

Этот же автор описывает ужас и волнение высших правительственных кругов Японии, которые впервые за многовековую историю не смогли предложить императору для санкционирования готовый проект решения. Они предложили ему самому выбрать между продолжением войны и капитуляцией.

Другими словами, можно сказать, что верховная власть в конечном счете сводится к праву монарха санкционировать готовый проект решения, подготовленного для него исполнительной властью, выбравшей из множества вариантов наиболее приемлемый и обоснованный.

Конкретным повседневным управлением должны заниматься другие органы государственной власти, в отношении каждого из которых у него как у верховного правителя, как у координирующего начала имеются специальные полномочия.

Пользоваться этими полномочиями главе государства необходимо только в том случае, когда орган, занимающийся непосредственным управлением, не справляется с возложенными на него полномочиями или вступает в противоречие с другими органами государственной власти, также занимающимися вопросами непосредственного управления в своей сфере деятельности.

Используя такие полномочия, глава государства ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя на конкретном музыкальном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром.

Еще большее значение в обеспечении верховенства статуса монарха, более того — в освящении его и придании ему сакрального смысла, имеет официальная религия в монархических государствах. Например, в Великобритании государственными признаются англиканская церковь Англии и пресвитерианская церковь Шотландии. Главой обеих церквей является британский монарх, который назначает высших церковных иерархов.

В состав верхней палаты английского парламента по должности входят епископы и архиепископы англиканской церкви. Клерикальный характер шведского и датского государств проявляется в том, что их действующие конституции провозглашают господствующей в этих странах религией евангелическо-лютеранскую веру, а главой государства (королем) может быть только представитель правящей династии, исповедующий указанную веру.

Когда главой государства может быть только представитель правящей династии, исповедующий ту же религию, что и большинство его подданных, то это даже на неформальном уровне многократно усиливает его возможности, объединяет со его народом и освящает единством веры.

Даже в Японии, где у императора значительно меньше формальных полномочий, чем у монарха Великобритании, поскольку он лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право вето, влияние на формирование правительства, верховное главнокомандование вооруженными силами, и по Конституции (ст. 1) — это только символ единства народа⁴⁹, император сохраняет многие признаки верховенства.

Особой характеристики требует правовой статус абсолютного и самодержавного монарха. Не только потому, что в отношении этой разновидности главы государства высказано много различных и порой противоречивых суждений, но и потому, что они длительный период времени правили в нашей стране.

Кроме того, сложившаяся в России в течение столетий самодержавная монархия характеризовалась особым верховным положением монарха⁵⁰ и уникальной, весьма эффективной формой правления. Тем более что сама власть своими действиями создала основания для возникновения противоречивых суждений относительно самодержавной или абсолютной власти императора.

Петр I, упразднив институты патриарха, Земского собора и Боярской думы, всю полноту власти сосредоточил в своих руках. Вместо упраздненных институтов публичной власти он стал опираться на поддержку зависимого от него дворянства. Таким образом, он фактически установил абсолютную монархию, формально не упраздняя самодержавия.

Академик О. Е. Кутафин, подчеркивая роль и место императора Российской империи, отмечал: «Абсолютная монархия характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом»⁵¹.

Он, к сожалению, не раскрыл содержание «всей полноты государственной власти» абсолютного монарха, но думается, что она имеет главным образом не столько фактический, сколько юридический характер. О фактических взаимоотношениях Петра I и А. Меншикова мы уже частично упоминали.

Кроме того, если монарх, как пишет О. Е. Кутафин, «осуществляет законодательство через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью», то, следовательно, фактически он этой деятельностью сам уже не занимается. Кроме того, нет уверенности, что назначенные им чиновники будут осуществлять полномочия так, как их осуществлял бы сам монарх.

Характеризуя реализацию такого полномочия императора, как право вето (после учреждения Государственной думы) в законодательной сфере, О. Е. Кутафин отмечал, что одним из оснований применения им права вето в отношении принятых Госдумой законов было не столько желание показать свою власть, сколько попытка парламента урегулировать вопросы, которые относились к исключительному и единоличному решению императором.

«Так, в апреле 1909 г. не был утвержден проект штатов Морского Генерального штаба. Мотивом к отказу утвердить этот законопроект служило мнение, что этот проект вторгался в область дел, подлежащих разрешению только Императором, причем единолично.

26 мая 1911 г. не был утвержден проект закона об изменении постановлений о правоограничении лиц, сложивших с себя духовный сан или лишенных его. Надо сказать, что Император отверг этот законопроект без какой-либо официальной мотивировки.

Во многих странах в то время устанавливался определенный срок, в течение которого монарх может дать законопроекту свою санкцию. В России этот вопрос прямым указанием закона не решался. Однако из ст. 7 Основных законов (принятых Императором единолично. — А. О.), требующей единения Государя с народным представительством, следовало, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думой одного состава, становилось невозможным после избрания Думы нового состава»⁵².

Но указанная «невозможность» вызвана не тем обстоятельством, что у него нет «права», а потому, что Основные законы не предусматривали континуитета полномочий Думы. И если государь не санкционировал законопроект до окончания срока ее полномочий, то считалось, что он как бы и не принимался.

Современная юридическая литература под влиянием некоторых экзальтированных демократических ожиданий прошлого и позапрошлого веков пытается роль монарха в абсолютных и в некоторых дуалистических монархиях преувеличить.

Считается, что только при его непосредственном участии принимаются все государственные решения, осуществляется управление и вершится правосудие.

Вместе с тем еще в XIX в. один из крупнейших русских государствоведов Н. М. Коркунов отмечал, что «не всегда власть монарха безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным собранием. Но будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности».

Приведенные выше слова во многом стали возможны благодаря тому, что менее чем через столетие после установления в России абсолютной монархии верховная государственная власть начала постепенно восстанавливать самодержавную монархию. Весьма многие представители этой верховной власти заплатили за восстановление самодержавия по самому высокому счету — жизнью!

Первым начал указанные грандиозные преобразования император Павел I. Он восстановил четкий порядок престолонаследования, упорядочил взаимоотношения между членами императорской семьи, привел в соответствие законодательству реализацию положений о государственной службе и предпринял попытку облегчить жизнь крепостных крестьян.

Например, в день восшествия на престол, 5 апреля 1797 г., император Павел I подписал два акта, имеющих конституционное значение: Закон о престолонаследии 1797 г. и Учреждение об императорской фамилии 1797 г.⁵³

Император Николай I ввел Свод законов Российской империи, учредил Собственную Его Императорского Величества канцелярию, которая подчинялась лично императору и в которую имел право обратиться любой подданный, упорядочил систему государственной службы.

Император Александр II издал Манифест от 19 февраля 1861 г., превративший в свободных граждан 22 млн крепостных⁵⁴, Положение о крестьянах 1861 г.,⁵⁵ Городовое положение 1870 г.⁵⁶ и мн. др. В 1864 г. была объявлена готовившаяся несколько лет судебная реформа, учредившая гласный состязательный судебный процесс, суд присяжных, восстановившая независимость суда и т. д.

О конституционных преобразованиях Николая II мы уже писали.

Справка. Г. Еллинек более столетия назад писал о том, что «и абсолютная монархия имеет свою развитую конституцию, основой которой является делегация посредствующим органам функций, по своей субстанции остающихся у монарха».

Еллинек Г. Общее учение о государстве.
СПб., 1903. С. 164

«Я употребляю… слово “конституция” не в смысле “ограничения” монархической власти, а в прямом смысле слова, т. е. как правильное, закономерное построение учреждений. Монархическая конституция — значит система правильно организованных учреждений, созданных монархией как Властью Верховной».

Тихомиров Л. А. Монархическая государственность.
М., 1905. Т. III. С. 153

«Всматриваясь в нашу историю и вспоминая всю картину противопоставления конституции и самодержавия, невольно удивляешься этому узкому, одностороннему, антиюридическому взгляду. И мы должны еще раз повторить, что эти два понятия не только совместимы, но одно является общим, а другое частным, если конституция — зафиксированное, установленное изложение форм властвования, то самодержавие есть одна из этих форм».

Захаров Н. А. Система русской государственной власти.
Новочеркасск, 1912. С. 137

Анализируя конституционное положение о верховенстве власти монарха, известный дореволюционный ученый-юрист П. Е. Казанский отмечал, что термин «верховный» употреблялся нашими законами для обозначения особого свойства именно императорской власти. Все проявления ее носят название «верховные». «Так, то государственное управление, в котором государь император действует непосредственно, носит название верховного. Верховный характер отличает его от управления подчиненного, которое распадается на низшее и высшее»⁵⁷.

В этой связи следует согласиться с известным ученым А. С. Алексеевым (в той части, где он пишет о верховенстве одного органа государственной власти), который отмечал:

«Верховная Власть во всех государствах одинакова, везде она является неограниченной, но не во всех государствах она одинаково организована. В одних государствах верховными органами государственной власти являются коллегии, как в республиках, в других — отдельное лицо, как в монархиях; в одних носителем Верховной Власти является один только орган, в других — несколько.

Власть государственная в конституционной монархии так же неограниченна, как и в монархии абсолютной, но в ней нет органа, который обладал бы всей полнотой Верховной Власти, который бы пользовался неограниченной властью.

Так, законодательная власть так же неограниченна в конституционной монархии, как и в монархии абсолютной: она обладает неограниченной компетенцией и может регулировать любые общественные отношения в любом направлении; она находит предел своей деятельности лишь в нормах, ею самой установленных и могущих поэтому быть видоизмененными ею же во всякое время.

Но эта неограниченная законодательная власть не принадлежит ни королю, ни народному представительству, а лишь тому и другому вместе; ни один закон не может получить своего совершения без утверждения короля, а король не может утвердить ни одного закона, который не был заранее обсужден и принят народным представительством»⁵⁸.

В частности, в ст. 4 Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 г. было установлено: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает»⁵⁹.

Анализируя это конституционное положение, один из крупнейших юристов Российской империи П. Е. Казанский (на основании ст. 4 Основных законов) различал верховную и управленческую власть, осуществляемую самодержавным государем императором⁶⁰, как имеющую тесную связь с народом.

«Верховная Власть до тех только пор может быть на деле и властью, и верховной, пока она органически связана с народом, во главе которого стоит, пока она национальна»⁶¹. Следовательно, о верховенстве самодержавной власти можно говорить тогда, когда она консолидирует, воплощает волю большинства и своим авторитетом санкционирует ее реализацию.

Подобное отношение к верховной государственной власти высказывали, например, Екатерина II и Александр II. В частности, Екатерина II в разговоре с внуком (будущим Александром I) отмечала: «Когда я наперед уверена в общем одобрении, тогда выпускаю я мое повеление и имею удовольствие видеть то, что ты называешь слепым повиновением; и вот основание власти неограниченной»⁶².

Верховным органам принадлежит высший надзор за деятельностью подчиненных органов, имеющий целью обеспечить согласованность правительственной деятельности с юридическими нормами и политическими директивами, установленными верховным органом. Из этого вытекает еще один признак верховной власти — верховное нормотворчество, т. е. право принимать нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и обязательные для исполнения всеми, в том числе и верховной властью.

Верховная власть самодержца среди других властей выступает «как единственная универсальная, сохраняющая в себе все функции (законодательную, судебную, исполнительную)»⁶³.

Кроме того, она есть источник всякого права: никакое изменение в общем правовом строе государства не может произойти без согласия верховной власти⁶⁴.

Следовательно, верховная власть императора от всех других властей в государстве отличается определенными характерными юридическими признаками. Например, как следует из Основных законов Российской империи, такая власть отличается верховенством над всеми остальными властями и неограниченностью.

Так, ст. 10 Основных государственных законов 1906 г. устанавливала: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям»⁶⁵.

При этом взаимосвязанные и дополняющие друг друга понятия верховенства и неограниченности существенно различаются. «Если верховенство понимается как власть, стоящая над правом и над подзаконным управлением, — отмечал П. Е. Казанский, — то неограниченность есть отрицание всяких возможностей, при которых эта власть могла бы оказаться ниже какой-либо другой или хотя бы на одной плоскости с какой-либо другой, а в результате этого подправной. Неограниченность есть действительно только отрицательное выражение верховенства»⁶⁶.

Одним из юридических проявлений подобной надправности и неограниченности верховной власти является принадлежащее ей конституционное право помилования, подписания или отклонения принятых парламентом законов, формирования других органов государственной власти и прекращения их полномочий.

Н. А. Захаров, анализируя указанные понятия, акцентирует внимание на самодержавном характере власти императора в начале ХХ в. Он отмечает, что «монарх неограничен в праве издания, изменения и отмены законов, но самоограничен в обязанности подчиняться этому закону, пока не пришло время его изменения или отмены. Законы для Верховной власти имеют, таким образом, лишь нравственное значение. Как только нравственная правда закона перестает работать, как только закон перестает обеспечивать поддержание правды в обществе, Верховная власть теряет необходимость самоограничиваться в отношении такого закона и либо изменяет, либо отменяет его вовсе»⁶⁷.

Позиция Н. А. Захарова в определенной степени перекликается с ответом на попытку подмены понятий «самодержавие» и «абсолютная монархия». Известно, что в определенных научных кругах сложилось представление, что самодержавие и абсолютизм — это синонимы. И этим во многом объясняется упоминавшееся выше мнение некоторых ученых, что конституция, дескать, ограничивает самодержавную власть монарха, поскольку позволяет формировать на ее основе парламент, что конституция возможна только при ограничении власти самодержавного монарха.

Из истории нашего государства хорошо известно, что самодержавие как монархическая форма правления существовала в нем в течение многих столетий. В том числе и при таких знаковых фигурах, которыми являлись царь Иван IV и император Петр I. Правда, при первом из них — и юридически, и фактически, а при втором — только формально, а фактически (во многом и юридически) это была уже абсолютная монархия.

Например, широко известно, что при Иване Грозном (и после него — до Петра I) заседала Боярская дума, созывались Земские соборы⁶⁸ для решения важнейших государственных дел и принятия основополагающих законодательных актов. Только при Иване IV созывалось несколько Земских соборов. В 1549 г. Иван IV созвал самый первый Земской собор («Собор примирения», на котором рассматривалась проблема отмены кормлений и злоупотреблений чиновников на местах), а также был принят Судебник 1550 г. — сборник законов периода сословной монархии в России, первый в русской истории нормативно-правовой акт, провозглашенный единственным источником права.

Впоследствии такие соборы стали называться Земскими; слово «земский» могло обозначать «общегосударственный» (т. е. дело «всей земли»). Самый ранний собор, о деятельности которого свидетельствуют дошедшая до нас Приговорная грамота (с подписями и перечнем участников думного собора) и известия в летописи, состоялся в 1566 г., на нем главным был вопрос о продолжении или прекращении кровопролитной Ливонской войны. Судьбе политического устройства страны были посвящен Земский собор 1565 г., когда Иван IV уехал в Александрову слободу.

Следовательно, ни Боярская дума, ни Земские соборы не мешали ему чувствовать себя на престоле самодержавным царем (а скорее, помогали в борьбе с отдельными строптивыми боярами) и указывать на это в своей переписке как с иностранными монархами, так и с часто цитируемым многими авторами А. Курбским⁶⁹.

Иван IV хотя и вел борьбу с конкретными нарушителями закона, но не упразднял устоявшихся институтов государственной власти. Боярская дума, Земский собор, глава церкви — митрополит не мешали ему быть самодержавным монархом. Своим мнением они обогащали содержание принимаемых властных решений, делали их более взвешенными, способными к эффективному исполнению. Кроме того, наличие рядом с монархом указанных институтов сохраняло преемственность властных отношений и вековые основы государственной власти.

Самодержавие, в отличие от абсолютизма, базируется на принципиально иных духовных, нравственных и правовых основах. Поэтому Иван IV относился к власти царя как богоустановленной (а не поддерживаемой дворянами, как при Петре I).

Как отмечает М. Зызыкин, «у него, конечно, не было и мысли видеть в Земском Соборе представительство власти народа как верховного вершителя дел. Верховной властью была его царская власть, и все права ее вытекали из ее обязанностей, миссии, свыше возложенной; права его были ограничены не правами его подданных, а их обязанностями по отношению к Богу. Где верховная власть требует неповиновения Богу, там кончается повиновение ей, ибо она выходит тогда из своей компетенции. Но подданные обязаны содействовать Царю в устройстве государственных дел, когда он призывает их, и решать их, когда он им приказывает это; само право на это определяется их обязанностью содействия Царю»⁷⁰.

В течение XIX в. благодаря неустанным стараниям верховной власти постепенно абсолютизм начал уступать место самодержавию путем восстановления верховной государственной властью институтов, упраздненных Петром I.

В этом плане мы согласны с Н. А. Захаровым, который отмечал:

«…ни учреждение Государственной думы, ни новые начала, возвещенные 17 октября 1905 г., не сопровождались, в сущности, ясными указаниями на изменения основ нашей государственной власти. Это были личные октроированные акты Государевой милости, возвещенной путем манифеста, а не в установленном ст. 50 Основных законов (издание 1892 г.) законодательном порядке, т. е. в виде Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета…

Вот почему названный акт, равно как и некоторые последующие, как, например, избирательный закон 11 декабря 1905 г., манифест и указы 20 февраля 1906 г. и конституция 23 апреля 1906 г., изданные как непосредственное, самостоятельное волеизъявление новых основных начал государственного строя, не были актами в строгом смысле слова ни законодательными, ни правительственными, это были акты той особой власти, которая располагала в данном случае всеми тремя моментами законодательной деятельности — инициативы, рассмотрения и последующего решения, черпавшей свои права в самой себе, а не пользовавшейся ею в силу какой-либо делегации — власти единоличной, единовольной, а поэтому и более сильной, чем какое-либо учредительное собрание — власти самодержавной, которая начинает с этого времени получать более определенное очертание и отличие от понятия абсолютизма, навязываемого ей нередко за последние два века»⁷¹.

Более того, Манифест от 17 октября 1905 г. ни в чем не вышел за пределы Манифеста от 6 августа 1905 г., установившего, что «в сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали мы за благо учредить Государственную думу и утвердили положение о выборах в Думу…»⁷²

О том, что после 17 октября 1905 г. не только «сохранен неприкосновенным Основной закон Российской империи о существе самодержавной власти», но и избранная Дума (на которую так «теоретически» уповали Л. А. Шалланд, В. В. Ивановский, В. М. Грибовский и многие другие сторонники конституционной монархии) ничего (до февраля 1917 г.) не только в этих вопросах не смогла сделать, но даже в отношении нее самой ей ничего не позволили сделать, свидетельствует следующее.

Учреждение Государственной думы⁷³, Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 г. «Об изменении положения о выборах в Государственную думу»⁷⁴, а также Свод основных государственных законов от 23 апреля 1906 г.⁷⁵ были приняты без малейшего ее участия.

Более того, в Своде основных государственных законов от 23 апреля 1906 г. установлено, что императору по-прежнему принадлежит верховная самодержавная власть, что ему принадлежит законодательная инициатива (в отношении основных государственных законов — исключительно ему) и абсолютное вето по всем вопросам законодательства, что власть управления во всем ее объеме принадлежит императору, что им созывается и распускается Дума (ст. 4, 8, 9, 10–17, 98, 105, 107, 112, 113 Основных государственных законов).

Таким образом, можно констатировать, что конституционные преобразования, начатые императором Павлом I и завершенные императором Николаем II в 1905–1906 гг., окончательно покончили в плане установления (совершенствования) формы правления с абсолютизмом, насажденным в России Петром I, и восстановили самодержавную монархическую форму правления, порушенную Петром I.

§ 3. Государственные органы, исполнявшие функции главы государства в советский период

После Октябрьского революционного переворота (25 октября — 7 ноября по новому стилю) в 1917 г. появилось Советское государство, которое принципиально отличалось от Российской империи не только формой правления, государственным режимом, но и формой главы государства. Советское государство строительство органов государственной власти полностью базировало на ленинском принципе всевластия Советов по типу Парижской коммуны.

Данный принцип, который лег в основу советской государственности, был сформулирован В. И. Ульяновым (Лениным) и получил теоретическое обоснование в ряде его публикаций. В завершенном виде — в работе «Государство и революция»:

«Продажный и прогнивший парламентаризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреждениями, в коих свобода суждения и обсуждения не вырождается в обман, ибо парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями.

Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения — труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма — можем и должны»⁷⁶.

Поскольку, как уже отмечалось в § 1 данной работы, глава государства является единым центром управления, то, сделав ставку в октябре 1917 г. на систему Советов, Советское государство не смогло полностью отказаться от института главы государства.

Поэтому по Конституции РСФСР 1918 г. эту функцию в известной мере выполнял Президиум Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов⁷⁷.

Например, Б. М. Лазарев отмечал, что «в течение почти двух десятилетий после Октябрьской революции роль главы государства выполнял наряду с законодательной и верховной управленческой деятельностью ЦИК СССР, ЦИК республик и их Президиумы»⁷⁸.

Анализируя указанную точку зрения, О. Е. Кутафин отмечал, что она верна лишь «применительно к РСФСР, но только на период, предшествовавший становлению Президиума ВЦИК как высшего органа государственной власти. Что же касается СССР и других (кроме РСФСР) союзных республик, то в них роль главы государства принадлежала только Президиумам их Центральных исполнительных комитетов, а сами Центральные исполнительные комитеты играли роль своего рода “парламентов”»⁷⁹.

Имеются и другие взгляды на место президиумов в системе советской власти. Например, А. Б. Безруков считает, что «в советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов»⁸⁰.

Перефразируя характеристику, данную Президиуму Верховного Совета, следует сказать, что в советский период в России фактически отсутствовал пост единоличного главы государства. Относительно малозаметной роли Президиума Верховного Совета в жизни страны, который якобы оставался придатком партийного аппарата и на долю которого выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов, то можно так сказать: в тот период все государственные органы в определенном смысле были придатком, только не партийного аппарата, а руководства партии.

Почему только в определенном смысле были придатком руководства партии? Потому, что партийное руководство не всегда предпочитало открытое и непосредственное воздействие на органы государственной власти. Чаще всего партийное руководство осуществлялось изнутри соответствующих органов государственной власти и управления.

Например, как свидетельствует сборник статистических материалов «Страна Советов за 50 лет», в Верховном Совете СССР, избранном в 1966 г., в числе депутатов рабочие составляли 26,6%, колхозники — 19,4%, работники науки, культуры, литературы и искусства — 10,2%, работники партийных, профсоюзных и комсомольских органов, советских и хозяйственных организаций — 40,1%, военнослужащие — 3,7%⁸¹.

Хотя члены КПСС были и среди других категорий депутатов. Вместе с тем среди руководящих и ответственных работников исполнительно-распорядительных органов государства удельный вес членов КПСС составлял 100%.

Справка. СНК являлся штабом революционных преобразований в стране. Только за ноябрь–декабрь 1917 г. на 37 заседаниях СНК рассмотрено свыше 460 вопросов, связанных с политической, военной, экономической и культурной жизнью республики. СНК, осуществляя политику большевистской партии, руководил триумфальным шествием Советской власти, строительством Советского государства, революционными преобразованиями в области экономики, культуры, организации защиты завоеваний Октября. С октября 1917 до принятия Конституции РСФСР (июль 1918) СНК издал около 600 декретов, постановлений и других актов (не считая постановления о назначениях, большинства постановлений о финансовых ассигнованиях) ВЦИК и его Президиум — 109.

Голуб П. А. Великая октябрьская социалистическая революция.
Советская энциклопедия. М., 1987. С. 480

С образованием в декабре 1922 г. Союза ССР Президиум ВЦИК приобрел статус своеобразного главы государства субъекта вновь образованной федерации. Это потребовало изменения Конституции РСФСР и приведения ее в соответствие с Конституцией Союза ССР.

Конституция РСФСР 1925 г. внесла изменения в статус Президиума ВЦИК в связи с передачей в исключительное ведение органов СССР ряда функций. В частности, ст. 19 Конституции устанавливала, что «в пределах, указанных в Основном Законе (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики имеют обязательную силу постановления верховных органов Союза Советских Социалистических Республик. За этим исключением, никакие органы, кроме Всероссийского Съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»⁸².

В соответствии с положениями ст. 27 Конституции в период между сессиями Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР являлся Президиум Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов, ответственный перед Всероссийским центральным исполнительным комитетом Советов.

С принятием в 1937 г. новой Конституции РСФСР пост единоличного главы государства также учрежден не был. «Это связывалось с идеей полновластия Советов и отрицательным отношением к принципу разделения властей. На этот раз исполнение функций главы государства было возложено на Президиум Верховного Совета РСФСР»⁸³.

По словам Е. И. Козловой, «с господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента. Поэтому идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем Союзе ССР при обсуждении проекта Конституции 1936 г., встретила значительное сопротивление сторонников сохранения советской власти»⁸⁴.

Данный вывод справедлив главным образом для СССР, поскольку некоторые другие социалистические республики имели единоличного главу государства. Например, согласно положениям конституций Германской Демократической Республики и Социалистической Республики Вьетнам, высшими представительными органами этих государств избирались единоличные президенты.

В настоящее время таким единоличным главой государства является председатель Китайской Народной Республики, избираемый ВСНП сроком на пять лет (ст. 79 Конституции)⁸⁵, поскольку ст. 80 Конституции КНР 1982 г. устанавливает, что «Председатель Китайской Народной Республики, выполняя решения Всекитайского Собрания Народных Представителей и его Постоянного Комитета, обнародует законодательные акты, назначает или снимает Премьера, вице-премьеров, членов Госсовета, министров, находящихся во главе министерств и комитетов, Генерального Ревизора и Генерального Секретаря Госсовета, присуждает государственные награды и почетные звания; издает указы о помиловании; объявляет военное положение; и отдает приказы о мобилизации»⁸⁶.

В соответствии со ст. 81 Конституции КНР «Председатель Китайской Народной Республики от имени Китайской Народной Республики принимает зарубежных дипломатических представителей и, исполняя решения Постоянного Комитета Всекитайского Собрания Народных Представителей, назначает или отзывает полномочных представителей за границей, ратифицирует или расторгает договоры или важные соглашения, заключенные с иностранными государствами»⁸⁷.

Председатель Государственного совета Кубы — высшая государственная должность в Республике Куба с 1959 г. — имел политическую, законодательную и судебную власть, являлся председателем Совета министров и верховным главнокомандующим.

Приведенные в предыдущих абзацах примеры свидетельствуют также о том, что наличие единоличного главы государства не имеет прямой связи с принципом разделения властей. Это же можно сказать и о дореволюционной России, которая имела единоличного главу государства — императора, но органы государственной власти строились здесь не на основе указанного принципа.

Согласно Конституции РСФСР 1937 г., всю систему государственных органов республики возглавили высшие органы государственной власти РСФСР — Верховный Совет и Президиум Верховного Совета. Конституция установила для каждого из этих органов круг полномочий, которые характеризовали их место в системе государственных органов.

Ведущее место в системе государственных органов РСФСР занимал Верховный Совет республики, являвшийся высшим представительным органом государственной власти республики, обладавший всей полнотой государственной власти. Это место Верховного Совета определялось тем, что он осуществлял все права, принадлежащие республике, поскольку они не входили, согласно Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов, включая и Президиум Верховного Совета.

Будучи высшим органом государственной власти и органичной составной частью Верховного Совета, Президиум Верховного Совета РСФСР непрерывно осуществлял высшую государственную власть в республике, выполнял в то же время возложенные на него Конституцией РСФСР функции коллегиального главы РФ. Во всей своей деятельности он был подотчетен Верховному Совету РСФСР.

В соответствии со ст. 31 Конституции Президиум Верховного Совета РСФСР избирался из числа депутатов на первой сессии Верховного Совета РСФСР нового созыва. В его состав, согласно Конституции РСФСР 1937 г., входили Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР, 17 его заместителей по числу автономных республик, секретарь Президиума и 20 членов Президиума.

Впоследствии состав Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен и он состоял из Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР, 17 заместителей Председателя, в число которых входят заместители Председателя — по одному от каждой автономной республики, из секретаря Президиума и 14 членов Президиума Верховного Совета РСФСР.

Анализируя правовой статус Президиума Верховного Совета республики, О. Е. Кутафин отмечал, что «в советской юридической литературе не было единой точки зрения на характер его правового положения»⁸⁸.

Можно привести формулировки несколько других наиболее характерных позиций известных советских государствоведов относительно правового статуса Президиума Верховного Совета. Например, И. П. Трайнин определил Президиум Верховного Совета как повседневно действующий и контролирующий орган, подчиненный Верховному Совету РСФСР⁸⁹.

А. И. Денисов, наоборот, ставил его по правовому статусу выше единоличного главы государства. Он считал, что по форме правления Советское государство является республиканским. «Один из принципов республиканского государства — наличие во главе его президента, избираемого на определенный срок. Обычно, согласно Конституции зарубежных республиканских государств, президентом является лицо, избираемое как парламентом, так и населением и не ответственное за свои действия перед парламентом. Согласно нашей, последовательно демократической Конституции, президентом СССР является коллегия — Президиум Верховного Совета СССР, избираемый Верховным Советом СССР и подотчетный ему»⁹⁰.

Другие авторы (например, А. А. Аскаров, Б. П. Кравцов, Я. Н. Уманский) так или иначе называли его коллективным президентом. Так, А. А. Аскаров называл Президиум Верховного Совета СССР «коллегиальным советом президента — постоянно работающим органом государственной власти, составляющим органичную часть Верховного Совета СССР, которому он подконтролен и подотчетен»⁹¹.

Б. П. Кравцов более определенно называл Президиум Верховного Совета СССР советским коллегиальным президентом, главой Советского союзного государства: «Президиум Верховного Совета не только глава государства. Это вместе с тем орган Верховного Совета, целиком и полностью ему подконтрольный. Президиум Верховного Совета не может быть противопоставлен Верховному Совету»⁹².

Вместе с тем, видимо, нельзя полностью согласиться с тем, что Президиум Верховного Совета целиком и полностью был подконтролен Верховному Совету, с учетом того, что сессии Верховного Совета длились около двух недель в году, а все остальное время работу проводил Президиум Верховного Совета.

Тем более что в соответствии со ст. 49 Конституции Президиум Верховного Совета СССР:

а) созывает сессии Верховного Совета СССР;

б) дает толкование действующих законов СССР, издает указы;

в) распускает Верховный Совет СССР на основании ст. 47 Конституции СССР и назначает новые выборы;

г) производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик;

д) отменяет постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных республик в случае их несоответствия закону;

е) в период между сессиями Верховного Совета СССР освобождает от должности и назначает отдельных народных комиссаров СССР по представлению председателя Совета Народных Комиссаров СССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР;

ж) награждает орденами и присваивает почетные звания СССР;

з) осуществляет право помилования;

и) назначает и сменяет высшее командование Вооруженных Сил СССР;

к) в период между сессиями Верховного Совета СССР объявляет состояние войны в случае военного нападения на СССР или при необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии;

л) объявляет общую или частичную мобилизацию;

м) ратифицирует международные договоры;

н) назначает и отзывает полномочных представителей СССР в иностранных государствах;

о) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств⁹³.

В этой же работе он отмечал, что Президиум Верховного Совета РСФСР в системе ее государственных органов занимал место, аналогичное месту Президиума Верховного Совета СССР в системе государственных органов СССР⁹⁴.

В еще меньшей степени можно согласиться с тем, что Президиум Верховного Совета целиком и полностью стал подконтролен Верховному Совету с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.

Поскольку, например, в соответствии с правовым статусом, установленным ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г., Президиум Верховного Совета РСФСР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии:

1) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты РСФСР;

2) утверждает изменения границ автономных республик;

3) образует новые края, области и автономные округа;

4) по предложению Совета Министров РСФСР образует и упраздняет министерства и государственные комитеты РСФСР;

5) по представлению Председателя Совета Министров РСФСР освобождает от должности и назначает отдельных лиц, входящих в состав Совета Министров РСФСР⁹⁵.

Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 июня 1987 г. № 6266-XI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РСФСР» были внесены изменения: в Уголовный кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 27 октября 1960 г. (ВВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591; 1982. № 49. Ст. 1821; 1985. № 40. Ст. 1398)⁹⁶; в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. (ВВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909; 1985. № 9. Ст. 306; № 40. Ст. 1398; 1986. № 23. Ст. 638; 1987. № 7. Ст. 201; № 23. Ст. 800), а также в два указа самого Президиума⁹⁷.

Представляется, что приведенные выше примеры практической деятельности Президиума Верховного Совета, которые совсем не вписываются в приведенные выше положения Конституции и законодательства, были возможны во многом именно благодаря персональному составу Президиума.

Например, с 1989 г. Президиум Верховного Совета СССР возглавлялся Председателем Верховного Совета СССР. В состав Президиума Верховного Совета СССР входили: Председатель Верховного Совета СССР, первый заместитель Председателя Верховного Совета СССР, 15 заместителей Председателя Верховного Совета СССР — председатели Верховных Советов союзных республик, председатели Совета Союза и Совета национальностей, председатель Комитета народного контроля СССР, председатели комитетов и постоянных комиссий палат и Верховного Совета СССР⁹⁸.

О подчиненности и подотчетности Президиума Верховного Совета СССР Верховному Совету СССР, видимо, благоприятствовал, например, тот факт, что с 16 июня 1977 г. по 10 ноября 1982 г. пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занимал Генеральный секретарь ЦК КПСС.

Важным элементом характеристики правового статуса Президиума Верховного Совета РСФСР являются положения ст. 113 и 118 Конституции 1978 г., в соответствии с которыми «Президиум Верховного Совета РСФСР — постоянно действующий орган Верховного Совета РСФСР, подотчетный ему по всей своей деятельности и осуществляющий в пределах, предусмотренных настоящей Конституцией, функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями…».

Справка. В состав Президиума Верховного Совета РСФСР входят по должности: Председатель Верховного Совета РСФСР, первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР, заместители Председателя Верховного Совета РСФСР, председатели Совета Республики и Совета национальностей, председатели постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР.

Президиум Верховного Совета РСФСР возглавляет Председатель Верховного Совета РСФСР.

Статья 37 Регламента Верховного Совета РСФСР
(принят ВС РСФСР 24 октября 1990 г. № 261-1)

«…По истечении полномочий Верховного Совета РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР сохраняет свои полномочия вплоть до образования вновь избранным Верховным Советом РСФСР нового Президиума.

Вновь избранный Верховный Совет РСФСР созывается Президиумом Верховного Совета РСФСР прежнего состава не позже чем через два месяца после выборов»⁹⁹.

Президиум Верховного Совета РСФСР избирался из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, 17 заместителей Председателя, в число которых входят заместители Председателя — по одному от каждой автономной республики, секретаря Президиума и 20 членов Президиума Верховного Совета РСФСР.

Полномочия Президиума Верховного Совета РСФСР установлены ст. 115 Конституции 1978 г. В соответствии с ее положениями он:

1) назначает выборы в Верховный Совет РСФСР и местные Советы народных депутатов;

2) созывает сессии Верховного Совета РСФСР;

3) координирует деятельность постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР;

4) осуществляет контроль за соблюдением Конституции РСФСР, обеспечивает соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР;

5) назначает выборы в районные (городские) народные суды;

6) дает толкование законов РСФСР;

7) осуществляет руководство деятельностью местных Советов народных депутатов;

8) определяет порядок решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР; устанавливает и изменяет границы и районное деление краев, областей, автономных областей и автономных округов; образует районы, города и районы в городах; устанавливает подчиненность городов; производит переименование районов, городов, районов в городах, рабочих поселков и других населенных пунктов;

9) утверждает районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик;

10) отменяет постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, решения краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей в случае несоответствия их закону;

11) награждает Почетной грамотой Президиума Верховного Совета РСФСР, устанавливает и присваивает почетные звания РСФСР;

12) принимает в гражданство РСФСР, решает вопрос о предоставлении убежища;

13) осуществляет помилование граждан, осужденных судами РСФСР;

14) ратифицирует и денонсирует международные договоры РСФСР;

15) назначает и отзывает дипломатических представителей РСФСР в иностранных государствах и при международных организациях;

16) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств;

17) осуществляет другие полномочия, установленные Конституцией и законами РСФСР.

Анализ полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР показывает, что из 17 пунктов его полномочий девять — полномочия, которые обычно осуществляет глава государства. В том числе такие важные полномочия, как:

— назначение выборов в Верховный Совет РСФСР и местные Советы народных депутатов;

— созыв сессий Верховного Совета РСФСР;

— осуществление контроля за соблюдением Конституции РСФСР;

— обеспечение соответствия конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР;

— отмена постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, решений краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей в случае несоответствия их закону.

Среди других полномочий, которые осуществлялись Президиумом Верховного Совета РСФСР и которые хотя и не свойственны главам государств, но делали статус этого высшего органа государственной власти весьма значимым и свидетельствовали о возможности Президиума Верховного Совета иметь известную самостоятельность от Верховного Совета, можно назвать следующие:

— координация деятельности постоянных комиссий Верховного Совета РСФСР;

— толкование законов РСФСР;

— руководство деятельностью местных Советов народных депутатов;

— определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР;

— установление и изменение границ и районное деление краев, областей, автономных областей и автономных округов;

— образование районов, городов и районов в городах;

— установление подчиненности городов;

— утверждение районного деления, образования городов и районов в городах, изменения подчиненности городов, наименований и переименований районов, городов, районов в городах, а также переименований иных населенных пунктов автономных республик.

Более подробно порядок организации деятельности Президиума Верховного Совета РСФСР был установлен Регламентом Верховного Совета РСФСР (принят ВС РСФСР 24 октября 1990 г. № 261-1).

Статья 39 регламента устанавливала:

«Заседания Президиума Верховного Совета РСФСР созываются по мере необходимости и правомочны при наличии не менее двух третей от общего состава Президиума. Заседания Президиума Верховного Совета РСФСР созывает и ведет Председатель Верховного Совета РСФСР, а в его отсутствие — Первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР либо один из заместителей Председателя.

Решения Президиума Верховного Совета РСФСР принимаются только на его заседаниях большинством от общего состава Президиума. Принятие решений Президиума Верховного Совета РСФСР путем опроса членов Президиума Верховного Совета РСФСР не допускается.

В заседаниях Президиума Верховного Совета РСФСР вправе участвовать с совещательным голосом Председатель Конституционного Суда РСФСР, Председатель Совета Министров РСФСР, Председатель Верховного Суда РСФСР, Прокурор РСФСР, Главный государственный арбитр РСФСР, а также заместители Председателей Совета Республики и Совета национальностей Верховного Совета РСФСР, заместители председателей комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР.

По приглашению Председателя Верховного Совета РСФСР в заседаниях Президиума могут участвовать народные депутаты РСФСР, представители государственных органов и общественных организаций.

Лицам, входящим в состав Президиума Верховного Совета РСФСР, а также другим лицам, участвующим в его заседаниях, заблаговременно сообщается о вопросах, которые предполагается рассмотреть на заседании, и предоставляются необходимые материалы.

Заседания Президиума Верховного Совета РСФСР протоколируются и стенографируются. С протоколом и стенограммой заседания вправе ознакомиться народные депутаты РСФСР. О вопросах, рассмотренных Президиумом Верховного Совета РСФСР, и принятых им решениях сообщается в печати, по телевидению и радио»¹⁰⁰.

Президиум Верховного Совета РСФСР для предварительного рассмотрения и подготовки предложений по наградным делам, вопросам, связанным с гражданством РСФСР, а также для предварительного рассмотрения ходатайств о помиловании осужденных и подготовки предложений по данным вопросам образует комиссии соответственно по государственным наградам, по вопросам гражданства и по вопросам помилования.

Указанные комиссии утверждаются Президиумом Верховного Совета РСФСР из числа народных депутатов РСФСР в составе Председателя комиссии, заместителя Председателя и членов комиссии. В заседаниях Комиссии по государственным наградам, Комиссии по вопросам гражданства и Комиссии по вопросам помилования могут участвовать с правом совещательного голоса народные депутаты РСФСР, не являющиеся членами этих комиссий.

Комиссии могут также приглашать на свои заседания представителей государственных органов, общественности, трудовых коллективов и СМИ (ст. 45 Регламента).

§ 4. Президент РСФСР

В системе органов государственной власти особое место занимает Президент РФ. Президент (от лат. praesidens — сидящий впереди, во главе; председатель) есть выборный глава государства с республиканской формой правления, избираемый на определенный срок посредством прямых или косвенных выборов либо представительным органом государства. Должность президента — единоличного главы государства характерна для большинства государств с республиканской формой правления при всех ее разновидностях¹⁰¹.

В республиканской России вплоть до 1991 г. в силу своеобразия советской формы правления и государственного режима должность единоличного главы государства — президента отсутствовала.

В условиях острого кризиса политической и экономической систем Союза ССР, в который на правах одной из 15 союзных суверенных республик входила Россия (РСФСР), в ходе проводимой политики обновления политической системы первоначально в СССР (Законом СССР от 14 марта 1990 г. «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР»), а затем во многих союзных республиках, включая РСФСР, был учрежден пост Президента.

Пост Президента РСФСР был учрежден общероссийским референдумом 17 марта 1991 г. На основании результатов референдума 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», а IV Съезд народных депутатов РСФСР (высший представительный и законодательный орган государства на тот период) в принятый 24 мая 1991 г. Закон РСФСР о внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г. среди прочего ввел должность Президента РСФСР.

Следует заметить, что распад Союза ССР и объявление о полном государственном суверенитете России формально обусловили принятие Закона РСФСР от 25 декабря 1991 г. № 2094-1 «Об изменении наименования государства РСФСР», учредившего новое наименование государства — Российская Федерация (Россия).

21 апреля 1992 г. VI Съезд народных депутатов РСФСР внес в Конституцию РСФСР новое наименование России — «Российская Федерация (Россия)», признав наименования «Российская Федерация» и «Россия» равнозначными¹⁰². Соответственно, должность Президента России стала именоваться «Президент Российской Федерации».

Учреждение поста Президента РФ происходило в условиях противостояния сторонников и противников единоличного главы государства. Победившая точка зрения преимущественно исходила из необходимости введения поста высшего должностного лица (главы государства) для обеспечения упорядоченного представительства российского государства внутри страны и за рубежом, для единства российского общества и целостности государства, для обособления высшего государственного руководства от руководства (должности Генерального секретаря ЦК КПСС) Коммунистической партии СССР — России, направлявшего и контролировавшего государственно-правовое развитие страны, а также для согласованного действия высших органов государственной власти, оперативного решения государственных вопросов в различных сферах жизни общества с персональной ответственностью главы государства¹⁰³.

Основные параметры правового статуса Президента РСФСР (Российской Федерации) по Закону «О Президенте РСФСР» и, соответственно, измененной Конституции РСФСР 1978 г., действовавших до вступления в силу принятой на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ:

1) Президент РСФСР — высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в РСФСР;

2) Президент не может быть народным депутатом (членом парламента), приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединения и не занимает другие должности в государственных и общественных организациях;

3) Президент избирается сроком на пять лет с возможностью повторного переизбрания подряд на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании («никакие иные выборы или назначение на должность, равно присвоение полномочий Президента РСФСР незаконны и недействительны» (ст. 1–3 Закона РСФСР «О Президенте РСФСР»);

4) Президент РСФСР обладает широкими полномочиями главы государства (высшего должностного лица России), главы исполнительной власти и активного участника законодательной деятельности (обладал правом назначения Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР, назначения и освобождения от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР, руководства деятельностью Совета Министров РСФСР, законодательной инициативы и одновременно правом отлагательного вето на законы Верховного Совета РСФСР, правом подписания и обнародования законов и пр.).

Закон и Конституция РСФСР (РФ) предусматривали избрание вместе с Президентом РСФСР вице-президента РСФСР, который по поручению Президента РСФСР выполняет отдельные поручения, а в случае отсутствия Президента РСФСР замещает его (ст. 4–7 Закона РСФСР «О Президенте РСФСР»)¹⁰⁴.

При очевидных признаках правового статуса «сильного» Президента России как государства с явно выраженными чертами президентской республики в политико-правовой практике тех лет возникал вопрос о сложных взаимоотношениях его и подчиненного ему Совета Министров РСФСР со Съездом народных депутатов РСФСР и созданным из состава его депутатов Верховного Совета — высшими представительными, законодательными и контрольными (Съезд) органами государственной власти России.

Сложность, разновекторность этих отношений проявилась, в частности, в ограничении Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ первоначально закрепленных полномочий Президента РФ:

— Законом РФ от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России» было установлено, что при формировании Правительства РФ Верховный Совет дает согласие на назначение не только Председателя Правительства РФ, но и четырех ключевых министров;

— Правительство подотчетно не только Президенту, но и Съезду и Верховному Совету;

— Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения вопроса об их конституционности учрежденным Конституционным Судом РФ на основании обращения Верховного Совета;

— в случае если Президент использует свои полномочия для изменения национально-государственного устройства, роспуска или приостановления деятельности законно избранных органов, они должны быть прекращены немедленно¹⁰⁵.

Иначе говоря, Россия стала дрейфовать в сторону худшей модели парламентарной республики, что в тот период всеобщей разуправляемости в стране в совокупности с другими проблемами составляло угрозу государственной целостности.

Последней точкой подобного дрейфа, видимо, стало направление в августе 1993 г. на согласование с законодательными органами субъектов РФ проекта закона, в соответствии с которым Президент РФ не имел права не только назначать, но и отстранять от должности членов Правительства без согласия Верховного Совета РСФСР.

В результате бурно протекавших политических процессов в России в последующий год была принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, обновившая основы конституционного строя России, в том числе конституционный статус Президента РФ. Конституционное обновление способствовало среди прочего стабилизации на демократических началах государственного механизма в рамках определенной формы правления.

Справка. Первым Президентом РСФСР (Российской Федерации) стал Б. Н. Ельцин, избранный 12 июня 1991 г. в соответствии с Законом РСФСР «О Президенте РСФСР» на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет (ст. 2 и 3) (вступил в должность 10 июля 1991 г.).

Б. Н. Ельцин был избран повторно в 1996 г. согласно ч. 1 ст. 82 Конституции РФ 1993 г. (в редакции до 2008 г.), сроком на четыре года, уйдя досрочно добровольно в отставку 31 декабря 1999 г.¹⁰⁶ В последующем пост Президента РФ занимали В. В. Путин (временное исполнение полномочий с 31 декабря 1999 г. до вступления в должность 7 мая 2000 г. по итогам выборов 26 марта 2000 г.; 2000–2004; 2004–2008; 2012–2018; 2018 — наст. вр.) и Д. А. Медведев (2008–2012).

Статус Президента РСФСР по Конституции 1978 г. характеризовался определенной уникальностью, которая вытекала из половинчатых решений, принятых съездами народных депутатов РСФСР по изменению Конституции. Как мы уже отмечали, идея учреждения поста Президента не была с радостью встречена большинством Съезда народных депутатов РСФСР.

Указанный пост явился результатом волеизъявления большинства граждан на общероссийском референдуме, а изменения в Конституцию РСФСР вносили депутаты.

Во многом этим объясняется тот факт, что гл. 13¹ «Президент Российской Федерации» (введена в Конституцию Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-1) была как бы инородным телом в общем тексте Основного Закона РСФСР. Поскольку, например, в соответствии с положениями ст. 104 Конституции (Основного Закона) РФ — России, принятой ВС РСФСР 12 апреля 1978 г. (в редакции от 10 декабря 1992 г.), «высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации».

Подобную оценку конституционным новеллам по этому вопросу дает и непосредственный очевидец — бывший ответственный секретарь конституционной комиссии 1990–1993 гг. О. Г. Румянцев: «Внесенные в действовавшую Конституцию РСФСР поправки носили по большому счету фрагментарный характер, не отличаясь целостностью, и не создавали новой Конституции, что закладывало основания для дальнейших конфликтов»¹⁰⁷.

Одним из очевидных примеров указанного в предыдущем абзаце О. Г. Румянцевым фрагментарного характера поправок к Конституции РСФСР 1978 г., который закладывал основания для дальнейших конфликтов, являются положения указанной Конституции, в соответствии с которыми «Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации»¹⁰⁸.

К таким вопросам, решаемым Съездом, можно отнести, например, положения п. 12–14 указанной статьи Конституции: «избрание Конституционного Суда Российской Федерации; принятие решения об отрешении от должности Президента Российской Федерации; отмена актов, принятых Верховным Советом Российской Федерации, а также указов и распоряжений Президента Российской Федерации»¹⁰⁹.

Более того, в соответствии с п. 26 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет РФ «решает другие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации, кроме тех, которые относятся к исключительному ведению Съезда народных депутатов Российской Федерации»¹¹⁰.

Приведенные выше полномочия Съезда и Верховного Совета, в соответствии с которыми указанные представительные органы государственной власти вправе принять к своему «рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации» (единственное исключение — Верховный Совет вправе это сделать в период, когда не заседает Съезд), противоречат конституционному принципу разделения властей, поскольку ст. 1 Конституции устанавливала, что «Российская Федерация — Россия есть суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. Незыблемыми основами конституционного строя России является народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей»¹¹¹.

Понятно, что если рядовая норма Конституции противоречит «незыблемым основам конституционного строя России», установленным той же Конституцией, то подобное противоречие без юридических последствий долго продолжаться не может.

Еще больше указанному конституционному принципу противоречили полномочия Верховного Совета, установленные п. 19 ст. 109 Конституции, в соответствии с которыми он вправе «отменять указы и распоряжения Президента Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации; приостанавливать действие указов и распоряжений Президента Российской Федерации до разрешения Конституционным Судом Российской Федерации дел об их конституционности в случае обращения Верховного Совета Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации»¹¹².

В то же время действовавшая в тот период Конституция 1978 г. содержала нормы, которые противоречили принципу разделения властей «с другой стороны», поскольку Президент РФ по Конституции 1978 г., как справедливо отмечает Е. И. Козлова, «не обладал (как в действующей Конституции 1993 г.) полномочиями определять основные направления внутренней и внешней политики; не имел права роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета; не участвовал в назначении членов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора, председателя Центрального банка; был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ (кроме ежегодных посланий), причем Съезд мог потребовать внеочередного доклада»¹¹³.

Подобные ограничения правового статуса Президента РФ Конституцией 1978 г. также можно считать не соответствующими принципу разделения властей.

К сказанному можно добавить также то, что хотя по Конституции РФ 1978 г. Президент России формально являлся главой исполнительной власти (ст. 121¹ Конституции), но согласно последующим изменениям Основного Закона страны Совет Министров — Правительство — стал подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президенту. В соответствии с Конституцией именно Съезд и Верховный Совет осуществляли контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов.

После внесения изменений в Конституцию 1978 г. об учреждении должности Президента России, помимо указанных противоречивых положений, часть из которых противоречила даже конституционным принципам, продолжилось наступление на новый институт государственной власти. В частности, VII Съезд народных депутатов принял Закон от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России»¹¹⁴.

О. Е. Кутафин, характеризуя подобную конституционную реформу, отмечает:

«…одним из наиболее важных моментов конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета по отношению к Президенту и Правительству.

Согласно Конституции, Верховный Совет получил право давать согласие на назначение Президентом министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел. В Конституции также закреплялось право Верховного Совета РФ на назначение председателя Центрального банка Российской Федерации.

Отныне Президент должен был представлять Верховному Совету предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств. Таким образом, отныне именно Верховный Совет определял всю структуру исполнительной власти, а не Президент. Правительство стало органом исполнительной власти, подотчетным не только Президенту (как это было раньше), но и Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ.

Для сокращения численности лобби исполнительной власти в представительных органах в число лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, были включены не только руководители исполнительных органов, но и их заместители.

Прежде Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. Теперь ему представлялось право отменять не только указы, но и распоряжения.

Верховный Совет получил также право приостанавливать действия указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.

Ранее в Конституции указывалось, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. В новом варианте Конституции к этому было добавлено, что в противном случае полномочия Президента прекращаются немедленно»¹¹⁵.

Конституционной реформой институтов государственной власти, проводимой съездами народных депутатов, были осуществлены не только указанные противоречивые решения.

Было произведено то, что немыслимо не только в демократических государствах, но и в государствах с любым политическим режимом, если есть желание сохранить обычный правопорядок. Обычно в демократических государствах конституции закрепляют принцип единства исполнительной власти, в соответствии с которым устанавливается единая вертикаль исполнительной власти, которая обеспечивает эффективное государственное управление.

В федеративных государствах подобная единая вертикаль исполнительной власти получает некоторые особенности, в какой-то степени ослабляющие единство вертикальных отношений. Например, в действующей Конституции России имеется норма, в соответствии с которой только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77). То есть по предметам ведения субъектов РФ их органы исполнительной власти самостоятельны.

Но, в отличие от новелл, произведенных реформой Конституции РСФСР 1978 г., конституции демократических государств не устанавливают единства органов законодательной власти.

В результате реформирования положений Конституции 1978 г. были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федеративного органа. Он должен был: «устанавливать порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливать общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории Российской Федерации. Верховный Совет направлял деятельность Советов народных депутатов»¹¹⁶.

Наряду с указанным в предыдущем абзаце, 22 августа 1991 г. Президент издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», в соответствии с которым все исполнительно-распорядительные органы, все главы исполнительной власти образуют единую ветвь исполнительной власти в РСФСР.

Таким образом, совместными усилиями законодательной и исполнительной власти в России были созданы две вертикальные централизованные системы органов государственной власти, которые жестко конкурировали между собой.

Как глава исполнительной власти Президент РФ по Конституции 1978 г. не мог эффективно осуществлять руководство Правительством еще и потому, что назначение ключевых министров осуществлялось им не самостоятельно; решение об отставке Правительства принималось Съездом или Верховным Советом путем выражения недоверия Правительству либо Президентом по своей инициативе с согласия Верховного Совета.

В частности, Верховный Совет давал согласие на назначение министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел (ч. 3 ст. 108). Кроме того, Президент РФ должен был представлять Верховному Совету предложения об образовании, о реорганизации и об упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ (ч. 6 ст. 121⁵)¹¹⁷.

В отечественной юридической литературе можно иногда встретить утверждение, что учрежденный Конституцией 1978 г. институт Президента РФ соответствовал модели президентской республики с сильной президентской властью¹¹⁸.

Вместе с тем проведенный выше анализ свидетельствует об обратном, поскольку в президентских республиках конституциями установлена жесткая модель принципа разделения властей. А в Конституции 1978 г. не только этого не было, но и был закреплен перекос в пользу законодательной власти.

Например, в соответствии с положениями п. 11 ст. 121⁵ Конституции «Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации», а ст. 121¹⁰ устанавливала, что «Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги»¹¹⁹ (и это при наличии Председателя Правительства, который руководил исполнением законов). То есть Президента попросту могли отрешить от должности «за работу».

Характеризуя подобное «разделение» властей, Л. А. Окуньков отмечал, что в Российской Федерации «главная роль оставалась за Съездом и Верховным Советом»: «Почему? Во-первых, все полномочия Президента определяются самим парламентом. Во-вторых, власть бюджета, власть денег. Все программы Президента, его администрации, вся исполнительная власть финансируется парламентом. В-третьих, парламент оставляет за собой право отменить любой указ Президента. При этом Президент должен издавать указы только на основании Конституции и законов, т. е. подзаконные нормативные акты. И парламент оставляет за собой право отлучить от должности Президента Российской Федерации»¹²⁰.

В то же время по Конституции США — классической президентской республики — отрешение от должности (импичмент) возможно только за совершение преступления: «Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при осуждении в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках» (разд. 4 ст. 2)¹²¹.

Как отмечал О. Е. Кутафин, решение об отрешении Президента РФ «принималось Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов РСФСР по инициативе Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР или одной из его палат»¹²².

О перекосе властных полномочий в пользу Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ свидетельствует даже ст. 121⁵ Конституции, учредившая в России институт Президента.

Она устанавливает, что Президент РФ:

— представляет не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РФ о выполнении принятых Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации, обращается с посланиями к народу РФ, Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Съезд народных депутатов РФ большинством голосов от общего числа народных депутатов РФ вправе потребовать от Президента РФ внеочередного доклада;

— назначает Председателя Совета Министров РФ с согласия Верховного Совета РФ (министр иностранных дел РФ, министр безопасности РФ, министр внутренних дел РФ назначаются на должность с согласия Верховного Совета РФ);

— представляет Верховному Совету РФ предложения об образовании, о реорганизации и об упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ;

— принимает отставку Правительства РФ с согласия Верховного Совета РФ;

— возглавляет Совет безопасности РФ, структура, полномочия и порядок формирования которого определяются законом РФ.

Таким образом, по Конституции РСФСР 1978 г. Президент РСФСР имел существенные отличия от того конституционно-правового статуса, каким определила правовое положение Президента России действующая Конституция 1993 г.

Эти отличия заключаются в том, что Президент:

— определялся Конституцией 1978 г. как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (а не глава государства);

— должен был представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РФ о выполнении принятых Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации, обращался с посланиями к народу РФ, Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Съезд народных депутатов РФ большинством голосов от общего числа народных депутатов РФ вправе был потребовать от Президента РФ внеочередного доклада. Министр иностранных дел РФ, министр безопасности РФ, министр внутренних дел РФ назначались на должность с согласия Верховного Совета РФ;

— представлял Верховному Совету РФ предложения об образовании, о реорганизации и об упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ;

— принимал отставку Правительства РФ с согласия Верховного Совета РФ;

— не имел права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ;

— объявлял в соответствии с законом РФ чрезвычайное положение. На территории республики в составе Российской Федерации чрезвычайное положение объявлялось по согласованию с ее высшими органами государственной власти;

— Президент РФ мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РФ, законов РФ, а также данной им присяги.

Глава II.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Конституционно-правовой статус главы государства и форма правления

Форма правления, как известно, в доктрине конституционного права рассматривается с двух кардинально различающихся позиций. Сторонники так называемой узкой трактовки считают, что характер формы правления, существующей в конкретном государстве, зависит от организации верховной власти, а точнее, «от определения правового положения высшего органа государственной власти — главы государства»¹²³.

Апологеты широкого подхода к содержанию термина «форма правления» полагают, что она представляет собой отношения между государством и населением, между высшими государственными органами, между этими органами и центрами политической и экономической власти, политическую среду, в которой реализуются эти отношения¹²⁴.

Также сюда зачастую добавляют, что при определении формы правления анализу подвергается не только верховный аппарат государственной власти, но и центральные, судебные, контрольно-надзорные, а также местные органы¹²⁵.

Несмотря на в общем устоявшиеся теоретические позиции, также в отечественной доктрине представлены и так называемые гибридные концепции, когда говорится о возможности, с одной стороны, в учебных целях рассматривать форму правления как взаимоотношения прежде всего высших органов власти, а с другой — в научных целях, понимая под ней широкий конгломерат взаимоотношений не только высших органов (Президента, парламента и Правительства), но и иных органов государства, которым по Конституции принадлежит государственная власть или которые ее осуществляют на практике¹²⁶.

При научном анализе института формы правления нужно иметь в виду, как правильно отмечается в литературе, что форма правления — это «своего рода организационный каркас, юридическая модель различных отношений между соответствующими высшими органами государственной власти. Реальный же порядок их взаимодействия достаточно быстро изменяется и не всегда соответствует юридической модели. Взаимоотношения между высшими органами государственной власти всегда тоньше закрепляемой конституцией юридической модели и зависят от расстановки политических сил после очередных (или внеочередных, например при парламентской форме правления) выборов парламента или президента, даты последних выборов указанных органов государственной власти, времени, оставшегося до завершения срока их полномочий, и др.»¹²⁷.

Таким образом, действительно для определения формы правления в самом общем виде достаточно установления характеристики правового положения и взаимодействия высших органов власти в государстве, хотя следует признать, что необходимо учитывать и дополнительные факторы, которые не всегда имеют юридическую фиксацию в тексте Конституции или иных правовых актах соответствующего государства.

Как отмечалось в гл. 1 настоящего исследования, глава государства в большинстве современных государств планеты (не менее 150 государств мира) представляет собой, как правило, единоличный орган.

Хотя существуют и примеры, когда главой государства выступают и коллегиальные органы. Например, в СССР и иных социалистических странах им выступали президиумы высших представительных органов (Верховных Советов) несмотря на то, что зачастую статус главы государства был вообще не закреплен в тексте Основного Закона.

В доктрине конституционного права, наверное, исчерпывающим образом статус главы государства описал академик О. Е. Кутафин:

«Глава государства выступает как символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, как представитель национального единства, обеспечивающий нормальное функционирование государственных институтов.

Глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, т. е. непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами»¹²⁸.

Самый принципиальный вопрос — это соотношение правового статуса главы государства с установленной в том или ином государстве формой правления. Представляется, что форма правления государства во многом определяет положение главы государства и его реальное место в системе государственных органов конкретного государства.

В теории права, как, впрочем, и в современной отечественной конституционной доктрине, выделяют две основные суперформы правления: монархию и республику. Например, подавляющее большинство современных государств формально именуется республиками.

Другие (хотя официально и продолжают оставаться монархическими) перешли, по сути, к республиканскому способу управления, когда официально именуемый главой государства монарх не имеет почти никаких реальных правомочий, позволяющих ему участвовать в повседневной реализации государственных функций¹²⁹.

В абсолютной монархии государственная власть формально, как правило, принадлежит одному лицу¹³⁰, хотя есть примеры, где власть фактически делегируется правящей династией своему представителю¹³¹ и ее переход осуществляется по наследству¹³².

Монархическая модель власти предполагает, что государственная власть частично или полностью принадлежит монарху (королю, императору, герцогу, князю, шаху, эмиру и пр.) и, как правило, передается по наследству в рамках установленных законодательно систем наследования¹³³ (Великобритания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Япония, Норвегия, Швеция).

Основными признаками классической монархии являются:

— сосредоточение высшей государственной власти в руках одного лица — монарха;

— отсутствие юридической ответственности монарха за свои действия (уголовной, административной, гражданской);

— передача власти в порядке престолонаследия, т. е. перехода власти монарха от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке;

— наличие юридических обязательств государства перед монархом (цивильный лист¹³⁴, право не взимать налоги с монарха, передача в пользование монарху дворцов и иных объектов недвижимости).

Монарх имеет право также участвовать в официальных мероприятиях, заниматься благотворительностью, покровительствовать спорту, совершать государственные визиты в зарубежные государства и т. д¹³⁵.

Различают три формы монархии, выделяемые в зависимости от наличия у монарха реальных полномочий на управление государством: абсолютную, дуалистическую и парламентарную.

В абсолютной монархии главой государства является наследственный монарх, которому юридически принадлежат все важнейшие государственные полномочия — от формирования полностью ответственного перед ним правительства до участия в формировании законосовещательного органа. По факту никаких ограничений в реализации власти для монарха в абсолютной монархии нет: ему принадлежат и законодательная власть, и исполнительная власть, и право суда над любым гражданином.

Никаких выборных органов по факту нет, иногда существует их подобие — в виде коллегиальных совещательных органов при монархе (например, семейный совет в Саудовской Аравии или Консультативное собрание в Катаре). Но при этом в некоторых абсолютных монархиях совещательный орган, например семейный совет Саудов в Саудовской Аравии (состоящий из 30–40 человек), может смещать монарха или заставить его отречься. Такая монархия до сих существует в ближневосточных государствах: Саудовской Аравии, Катаре, Омане, Бахрейне.

В дуалистической монархии власть как бы делится между монархом и парламентом, но при этом у монарха сохраняется явный перевес: он может распустить парламент, отправить правительство в отставку без учета мнения парламента, может приостановить действие Конституции. В дуалистических монархиях власть монарха явно преобладает.

Также монарх имеет право отклонять принятые парламентом законы (как правило, вето монарха носит абсолютный характер, однако в некоторых странах допускается возможность его преодоления двух третей голосов членов парламента, например в Кувейте), он является главнокомандующим вооруженными силами, вправе издавать чрезвычайные декреты и вводить в стране чрезвычайное положение.

Нормативно-правовые акты монарха хоть и не являются законами, но в то же время не носят подзаконного характера. Считается, что у монарха своя сфера правотворчества в соответствии с королевской прерогативой¹³⁶.

Исполнительная власть подконтрольна монарху и реализуется формируемым им правительством. Правительство несет ответственность именно перед главой государства, хотя часто декларируется положение о том, что правительство ответственно еще и перед парламентом.

Правда, такие нормы почти всегда фиктивны, так как, вступая в конфликт с правительством, члены парламента тем самым вступают в конфликт с монархом, что часто ведет к роспуску парламента¹³⁷. Такая монархия существует в Марокко, Иордании, Кувейте.

И, наконец, в парламентской монархии монарх не обладает всей полнотой государственной власти, он признается ее символом, осуществляя в основном ритуально-церемониальные функции. Хотя в некоторых исключительных случаях он может реализовать отдельные исполнительно-распорядительные полномочия, которые, как правило, он осуществляет единолично.

Монарх подписывает законы (или соглашается с ними в устной форме), права вето по отношению к закону он не имеет (Япония) или его просто не использует (Великобритания). У монарха есть право издания указов в соответствии с королевской прерогативой¹³⁸, но он это делает, как правило, по совету правительства или одного из министров.

Как уже отмечалось в первой главе, никаких формальных властных полномочий по отношению к правительству монарх не имеет: он не может изменить его состав, уволить министра или отправить в отставку правительство по своей инициативе. Монарх назначает правительство своим актом, но по представлению председателя правительства.

Созыв и роспуск парламента также осуществляется монархом, однако соответствующему указу монарха должны предшествовать парламентские выборы или вотум недоверия парламента правительству.

Но при этом в Европе есть так называемые малые монархии (Лихтенштейн и Люксембург), в которых монархи обладают реальными самостоятельными полномочиями в сфере исполнительной власти, (например, по своей инициативе могут распустить парламент в ответ на выражение недоверия правительству, заключить международные договоры или иметь право законодательной инициативы)¹³⁹.

А, например, в классической парламентской монархии — Великобритании — бывали случаи, когда правящая партия в силу разногласий в ней не могла выдвинуть единого кандидата в премьер-министры или когда одна из двух доминирующих британских партий не располагала явным большинством и решение принимал монарх по собственному выбору (1957, 1963, 1974).

Личность монарха признается в соответствии с законодательством монархических государств неприкосновенной и даже священной. Уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства¹⁴⁰.

Изучая современные парламентские монархии, следует сделать вывод, что на первый взгляд фактически они мало чем отличаются от современных парламентских республик, так как статус монарха в этих странах фактически не ассоциируется с реализацией значимых государственных функций.

Но если обратить внимание на такие монархии (в прошлом, даже бывшие колониальные империи), как Великобритания, Франция, Португалия, то в Великобритании, которая сохранила монархическую форму правления, вместо колониальной империи сохранилось Содружество, которое включает более 50 государств и главой которого формально является монарх Великобритании, а Франция и Португалия не смогли сохранить такой статус. Более того, во второй половине ХХ в. Франция даже вынуждена была исключить из своей Конституции упоминание о Французском сообществе.

Поэтому вряд ли следует соглашаться с З. Н. Курдюковой, что различие между монархией и республикой по критериям выборности, коллегиальности, краткосрочности, подотчетности весьма условно¹⁴¹.

В республике высшие органы государственной власти формируются посредством выборов на определенный срок, причем глава государства и парламент могут избираться как прямыми выборами, так и способом, когда президент избирается парламентом. В числе характерных черт государств с республиканской формой правления можно выделить следующие:

— наличие периодически избираемых гражданами высших органов государственной власти, причем главным признаком республики выступает именно выборный способ замещения должности главы государства;

— реализация принципа разделения властей;

— реализация института конституционно-правовой и политической ответственности высших органов государственной власти (отрешение от должности главы государства, роспуск парламента, отправление правительства в отставку и др.)¹⁴².

Таким образом, республиканскую форму правления отличает от монархии наличие ответственности главы государства перед народом, иногда и перед другими органами власти. Причем это не классическая юридическая ответственность за правонарушение.

Например, в некоторых государствах парламент или народ может инициировать голосование об отзыве президента (Австрия, Румыния), основанием которого является утрата доверия к главе государства или же нарушение им Конституции.

В другом случае основанием для возбуждения процедуры импичмента (отстранения от должности) может служить как совершение уголовных преступлений, так и наличие в действиях главы государства признаков аморальных проступков, нарушение присяги или Конституции (США, Бразилия, Индонезия, Перу и др.).

Что касается республиканской формы правления, то в российской конституционной теории традиционно выделяют четыре разновидности республик: президентскую, парламентскую, смешанную (полупрезидентскую или полупарламентскую) и социалистическую (советскую, о которых речь шла в первой главе).

В президентской республике президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти в отсутствие должности главы правительства, избирается на определенный срок прямыми или косвенными выборами. Такая модель исторически возникла в США, затем распространилась среди государств Центральной и Южной Америки, Азии и Африки.

К ее плюсам в науке традиционно относят стабильность системы органов государственной власти (парламент не может быть распущен президентом, а президент или правительство не могут быть отправлены в отставку по политическими мотивам парламентом).

С другой стороны, по мнению некоторых отечественных ученых, именно президентская форма правления способствовала развитию кризиса во взаимоотношениях Президента РФ и Верховного Совета в 1993 г., приведшего к так называемому путчу и сотням жертв, так как стороны оказались неспособны разрешить политический конфликт из-за отсутствия возможности легального смещения одного из конфликтующих органов¹⁴³.

Президентская республика характеризуется следующими типичными признаками:

— внепарламентский способ избрания президента (путем прямых или косвенных выборов);

— совмещение президентом функций главы государства и главы правительства (исполнительной власти). Президент по своей инициативе формирует свою администрацию или правительство;

— внепарламентская ответственность правительства (правительство подотчетно только президенту);

— наличие принципа жесткого разделения властей, не позволяющего законодательной или исполнительной власти напрямую сотрудничать и вмешиваться в реализацию функций друг друга¹⁴⁴.

Президент в таких государствах совмещает пост главы государства и пост главы исполнительной власти (пост премьер-министра, как правило, не учреждается). Президент «с одобрения и согласия» верхней палаты парламента формирует правительство, после чего все министры ответственны только перед ним.

Президент обладает сильным правом вето, которое может быть преодолено парламентом лишь квалифицированным большинством. Более того, глава государства, будучи главой исполнительной власти, может обладать правом законодательной инициативы (кроме США). Акты президента в сфере исполнительной власти не подлежат контрасигнатуре со стороны членов правительства.

«При этом власть президента не абсолютна, — отмечает Д. М. Худолей, — он не вправе распустить парламент, однако и парламент не вправе выразить недоверие президенту или отдельным министрам. Единственная возможность парламента “надавить” на президента — начать процедуру отрешения от должности»¹⁴⁵.

Как указывает В. Е. Чиркин, в президентской республике президент — это «глава государства, которому подчинены министры, не составляющие (США, Филиппины, Бразилия) или составляющие Совет (кабинет) министров. При первом варианте президентской республики нет должности премьер-министра, его полномочия выполняет сам президент, по существу нет коллегиального правительства, есть кабинет президента. Во втором случае есть должность премьер-министра. Но это так называемый административный премьер, фактически руководителем правительства (Совета министров) является сам президент. Премьер-министр в основном выполняет лишь оперативные задачи по координации деятельности правительства…»¹⁴⁶

Парламентская республика отличается формально доминирующей ролью представительного органа в государственном механизме: именно по итогам парламентских выборов формируется правительство, формально ответственное только перед парламентом, а президент избирается парламентом и имеет только формальные полномочия (решение об отставке правительства, роспуск парламента, подписание договоров).

При этом некоторыми авторами юридическое верховенство парламента усматривается прежде всего в его якобы неограниченной законодательной компетенции и несамостоятельности действий главы государства — ставленника парламентского большинства, иногда в его структурной включенности в законодательный орган (Индия, Пакистан)¹⁴⁷ (подробнее о состоятельности подобных утверждений — в следующем параграфе настоящей главы).

В основном президент осуществляет только представительские функции. При этом президент как высший орган государственной власти назван главой государства в текстах конституций. Как глава государства, он также назначает всех членов правительства по представлению председателя правительства, назначенного им из числа председателя партии (коалиции партий), располагающей большинством мест в парламенте (одной из его палат).

Предложенный премьер-министром и назначенный президентом состав правительства должен получить вотум доверия в парламенте. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет либо его отставку с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение внеочередных парламентских выборов.

Президент издает нормативные правовые акты, большинство из которых (касающиеся текущего регулирования отношений) инициируются правительством и нуждаются в его контрасигнатуре, без чего они недействительны, поскольку, как мы отмечали ранее, правительство непосредственно главе государства не подчинено. Законы, принимаемые парламентом, подписываются президентом.

Президент имеет также право отлагательного (суспензивного) вето¹⁴⁸.

Отличительными признаками парламентской республики являются следующие:

— президент избирается парламентским путем (парламентом непосредственно или органом, образуемым на парламентской основе);

— правительство формируется по итогам парламентских выборов и несет политическую ответственность перед парламентом (вотум недоверия, резолюция порицания);

— премьер-министром (главой правительства) является, как правило, лидер партии, победившей на парламентских выборах, или лидер парламентской коалиции, созданной несколькими партиями, и в дальнейшем состав правительства зависит от воли парламентского большинства;

— действует институт контрассигнации актов главы республики со стороны премьер-министра или профильного министра¹⁴⁹.

Такая форма правления существует в большинстве стран Западной и Центральной Европы, Израиле, Индии и Пакистане.

Смешанная, или так называемая полупрезидентская, республика сформировалась в конце 1950-х гг. во Франции в период президентства Шарля де Голля, когда избираемый народом президент получил дополнительные полномочия в сфере исполнительной власти.

Следует заметить, что в советской теории конституционного права французская модель фактически не выделялась в особую форму — полупрезидентскую (смешанную) республику — вплоть до начала 1980-х гг.¹⁵⁰ Первым это сделал М. А. Крутоголов, который, пытаясь наиболее точно оценить французскую форму правления, назвал ее смешанной — президентско-парламентской: «Этот своеобразный режим, который не укладывается в общепринятые в конституционном праве классификации, точнее именовать смешанным — президентско-парламентским»¹⁵¹.

Причем в мире не так много примеров такой бицефальной (двухголовой) исполнительной власти, которая принадлежит и главе государства (президенту), и правительству с определенной долей самостоятельности последнего (Финляндия, Франция)¹⁵².

Президент в смешанной республике получил право на формирование правительства и отправку его в отставку (правда, в условиях, когда в парламенте доминировала его партия, а также после собственных выборов), имеет ряд формально самостоятельных полномочий исполнительно-распорядительного характера.

В российской научной литературе отмечают, что смешанная республика — это форма правления, которая «заимствует признаки как президентской, так и парламентской (Франция). Например, правительство формируется смешанным способом, т. е. президентом, но с учетом партийного большинства, представленного в парламенте. В свою очередь, правительство несет двойную ответственность (перед парламентом и президентом)»¹⁵³.

Как правило, ряд актов главы государства в смешанной республике требуют контрасигнации.

Главная специфическая черта смешанных республик (по Конституции той же Франции) — статус главы государства. Как правило, президент в рамках данного вида республик наделяется статусом арбитра, гаранта Конституции, суверенитета народа и др. Так, он формально вправе распустить парламент, иногда отправить отдельных министров в отставку. Он вправе председательствовать на заседаниях правительства и давать поручения министрам и премьер-министру.

Другая отличительная черта всех смешанных республик — порядок формирования и отставки правительства. Состав правительства формирует назначенный президентом премьер-министр и представляет его президенту. Как правило, премьер-министром становится лидер парламентского большинства.

Формально парламент вправе в любое время выразить недоверие правительству, и в этом случае прошение об отставке носит обязательный характер. Но решение о том, принять отставку или объявить о досрочном роспуске парламента, принимает президент.

Некоторые авторы отмечают, что, наверное, самым главным признаком смешанной республики является усиление роли главы государства в реализации полномочий исполнительной власти, что ярче всего выражено в его праве чаще всего немотивированно распускать парламент (нижнюю палату).

Вместе с тем президент якобы не может поставить под контроль деятельность правительства, так как наличествует парламентский способ формирования правительства, его парламентская инвеститура и контрасигнация актов президента министерскими подписями, т. е. инструменты, которые делают невозможным превращение правительства в орган исполнительной власти президента¹⁵⁴.

Тем не менее подобные утверждения не вписываются в конституционное право главы государства распускать парламент, на который опирается правительство (как правило, это делается после президентских выборов, а также выражения правительству вотума недоверия или резолюции порицания), право отправлять в отставку правительство.

Какие проблемы существуют в доктрине конституционного права применительно к определению конституционно-правового статуса главы государства?

1. Одним из наиболее дискуссионных вопросов при идентификации правового положения главы государства выступает его положение в системе исполнительных органов власти страны и верховенство или же нейтральное положение внутри исполнительной власти.

В абсолютных и дуалистических монархиях монарх выступает в качестве главы исполнительной власти, возглавляя правительство или фактически руководя его деятельностью.

По справедливому замечанию академика О. Е. Кутафина, «в большинстве стран глава государства включается в систему исполнительной власти, которую возглавляет либо он сам, либо он вместе с главой правительства (бицефальная, т. е. двухглавая структура). В президентских республиках, в ограниченных монархиях, не говоря уже об абсолютной монархии, монарх конституционно или фактически входит в состав исполнительной власти и является ее главой»¹⁵⁵.

В президентской республике монарх совмещает статус главы государства и должность главы исполнительной власти.

Самое запутанное положение глава государства имеет в так называемых смешанных или в «суперпрезидентских»¹⁵⁶ республиках, когда исполнительно-распорядительные полномочия в системе исполнительной власти принадлежат и президенту, и главе правительства. Но если в классических смешанных формах (Франция, Финляндия) правительство все же может быть относительно независимо от мнения главы государства и по ряду вопросов зависимо от мнения парламента, то в суперпрезидентской республике именно глава государства формирует полностью зависимый от него кабинет министров, который автономен от парламента.

Что касается Российской Федерации, то, по мнению О. Е. Кутафина, у нас имеет место сочетание признаков президентской и парламентской республик, что «обычно выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие главы правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом)»¹⁵⁷.

По нашему мнению, несмотря на заимствование ряда элементов и парламентской, и президентской республик (причем некоторые из этих элементов являются «фиктивными»¹⁵⁸), в нашей стране налицо синтезированная, совершено новая конструкция формы правления, которая выводит президента из системы разделения властей и наделяет его избыточными (редундантными) полномочиями, позволяющими контролировать все ветви власти, превращая его по факту в «некоронованного» монарха.

Дело в том, что полупрезидентские и суперпрезидентские республики формируются на базе парламентских, как правило, в условиях политических и социальных кризисов, путем усиления позиций главы государства, его административного влияния, передачи ему существенного числа полномочий по оперативному управлению страной¹⁵⁹.

Как только кризисные явления ухолят в прошлое, как правило, в демократических странах власть президента существенно слабеет, а в условиях недемократических режимов эта власть имеет тенденцию к еще большему усилению и превращению президента в пожизненного правителя, с передачей его должности по наследству или выбранному преемнику с сохранением формально демократических механизмов передачи власти (например, передача власти от президента Гейдара Алиева к его сыну Ильхаму в Азербайджане или досрочный уход с должности президента Нурсултана Назарбаева и переход власти к его преемнику Касым-Жомарту Токаеву в Казахстане).

2. Еще одной спорной идеей, обсуждаемой более двух десятилетий, выступает предложение о рассмотрении президентской власти в качестве особой ветви власти, которая не сводима к трем существующим традиционно: исполнительной, законодательной и судебной. Например, толкуя ст. 11 Конституции РФ 1993 г., можно сделать вывод, что Федеральное Собрание реализует законодательную власть, Правительство — исполнительную, суды — судебную, а президент, следовательно, — особую ветвь власти, президентскую.

Так, с точки зрения В. Е. Чиркина, главу российского государства «нельзя отнести ни к одной ветви известной триады государственной власти». Он предлагает называть ее президентской властью в президентско-парламентских республиках¹⁶⁰.

По мнению Г. Н. Чеботарева, фактическое положение и роль Президента РФ в системе разделения властей свидетельствуют о реальном существовании президентской власти как самостоятельной ветви власти¹⁶¹.

К. Е. Игнатенкова аргументирует эту идею тем, что «Президент РФ, хоть и тяготеющий в значительной мере к исполнительной власти, обеспечивает главным образом координацию и согласование деятельности всех ветвей власти и, следовательно, не может возглавлять и осуществлять исполнительную власть»¹⁶².

Представляется, что указанная позиция крайне уязвима для критики, так как большая часть полномочий президента — это именно полномочия в сфере исполнительной власти или же полномочия, традиционно реализуемые президентами во всех видах республик (помилование, подписание международных договоров, предоставление гражданства и т. д.).

Мы разделяем позицию академика О. Е. Кутафина, который резко возражал против выделения особой концепции самостоятельной ветви власти — президентской¹⁶³.

Не подлежит сомнению, что выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады в реальности означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным¹⁶⁴.

Фактически основным аргументом сторонников президентской ветви власти выступает наделение президента так называемыми координационно-арбитражными функциями: согласованным функционированием и взаимодействием органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), посредничеством между органами государственной власти (ст. 79 Конституции Беларуси), согласованным функционированием всех ветвей власти (ст. 40 Конституции Казахстана)¹⁶⁵.

Например, участие в законодательном процессе: подписание законов, назначение определенных должностных лиц иных ветвей власти (включая судей, ректоров вузов, руководство госкорпораций), председательство на заседаниях правительства, — по мнению некоторых исследователей¹⁶⁶, нацелено на обеспечение согласованного функционирования различных ветвей власти или реализацию арбитражных функций.

На это можно заметить, что ни в одной из конституций зарубежных стран нет четкой фиксации полномочий, которые могут быть отнесены к арбитражным. Более того, те полномочия, которые обычно причисляются к координационно-арбитражным, либо по своей юридической природе таковыми не являются, либо связаны с тем, что президент имеет право участия в определенных формах управленческой деятельности наряду с парламентом (право вето, подписание законов) или же по факту реализует исполнительные полномочия (председательство на заседаниях правительства, отмена его актов, назначение тех или иных должностных лиц), которые характеризуют выход президента за рамки ограничений, установленных в стабильных формах правления — парламентской и президентской республиках.

В этих случаях президент реализует не какую-то особую «четвертую» власть — он грубо попирает основы принципа разделения властей, пытаясь получить избыточные полномочия, которые характеризуют его не как избранного демократическим путем президента, а как узурпатора или абсолютного монарха. Это никакой не арбитраж, а подчинение органов различных ветвей власти личной воле президента.

3. Еще одной спорной проблемой выступает попытка ряда авторов полностью отказаться от традиционной, или консервативной, дуальной, классификации — монархии/республики, потому что такая классификация изжила себя.

Так, по мнению Д. А. Авдеева, «способ формирования главы государства как основное отличие республики от монархии утратил свою актуальность и прежнее значение. Считаем, что главное — не каким образом формируется глава государства (в результате выборов или в порядке престолонаследия), так же как не имеет значения, президент возглавляет государство или монарх. Ключевым, определяющим является то, как происходит распределение властных полномочий, как осуществляется публичная власть, сколько при этом центров (высших органов власти) сосредоточивают в себе тот или иной объем властных полномочий. Поэтому целесообразнее вести разговор не о республиках и монархиях, а о монократических и поликратических формах правления как основных и об их моделях, обусловленных теми или иными факторами и обстоятельствами конкретного государства»¹⁶⁷.

Конечно, не имеет смысла спорить о том, что основным критерием разграничения форм правления действительно уже во многом не играет принципиального характеристика способа замещения должности главы государства, так как в настоящее время подавляющее большинство государств — это республики или парламентарные монархии. Но это означает, что в основу классификации должен быть положен критерий, свидетельствующий не о том, каким способом замещается пост главы государства, а о наличии демократии, основанной на принципе разделения властей или ее отсутствии (если власть построена на основе принципа единства власти и сконцентрирована в одном органе государства.

Так, можно выявить и неформальные центры принятия решений (как часто бывает в развивающихся странах, например та же семибанкирщина¹⁶⁸ в период полномочий первого президента РФ Б. Н. Ельцина), и ситуацию, когда таких центров множество, причем часть должностных лиц, реально принимающих властные решения, формально не занимает высших государственных постов. На наш взгляд, пока все же рано отказываться от действующей дуальной классификации, так как, несмотря на определенные недостатки, она позволяет успешно выделять различные формы современных республик и монархий.

Например, Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»¹⁶⁹ внесенные поправки отнюдь не усиливают роль Государственной Думы и Совета Федерации в процессе формирования Правительства РФ, а, наоборот, укрепляют статус Президента в системе органов власти, окончательно ликвидируя отдельные элементы системы сдержек и противовесов и наделяя главу государства такими полномочиями, которые позволяют ему самостоятельно формировать практически все высшие органы государственной власти в Российской Федерации (за исключением парламента).

Эти изменения можно представить в виде следующих основных положений:

— главу Правительства, его замов и федеральных министров утверждает Государственная Дума, а Президент имеет право отправлять в отставку Председателя Правительства отдельно и не менять в этом случае структуру органов исполнительной власти. Также он имеет право увольнять как все Правительство в целом, так и премьера, его замов и министров по отдельности;

— руководителей силовых министерств и ведомств Президент утверждает после неких консультаций с Советом Федерации, не имеющих юридического значения;

— Президент вправе назначать и освобождать от должности Генерального Прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов РФ после проведения консультаций с Советом Федерации;

— Президент назначает 30 представителей РФ в Совете Федерации, причем семеро из них получают статус «пожизненных» сенаторов и т. п.

Нужно отметить, что изменения не ведут к потере контроля Президента над Правительством и Государственной Думой, а следовательно, к изменению его конституционно-правового статуса. Это, скорее, косметическая правка, которая призвана совсем немного поднять авторитет законодательной власти, утраченный за последние 25 лет применения действующей Конституции. Эти полномочия являются, скорее, совещательно-консультативными (за исключением утверждения состава кабинета), нежели самостоятельными полномочиями парламента.

Более того, конституционно легализована крайне противоречивая практика формирования как бы двух частей кабинета министров (назначаемых с участием Госдумы и назначаемых индивидуально Президентом (силовые министры)), которая отсутствует где-либо в мире.

Конституционный Суд РФ в заключении о Законе о поправках (такого полномочия ему не предоставляет ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде») отметил, что создание новых и изменение существующих механизмов сдержек и противовесов в пользу Президента соответствует принципу разделения властей и согласуется с природой президентства, «положением Президента Российской Федерации как главы государства в системе органов государственной власти, характером его взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, направлены на обеспечение самостоятельного и ответственного осуществления Президентом Российской Федерации принадлежащих ему конституционных полномочий»¹⁷⁰.

Надо особо отметить, что подробного правового обоснования конституционности вводимых изменений статуса Президента и его взаимоотношений с иными высшим органами власти в заключении Конституционного Суда просто не содержится.

Таким образом, можно резюмировать, что правовой статус главы государства действительно во многом обусловлен формой правления, существующей в конкретной стране. Причем реальный статус главы государства постоянно модифицируется и развивается: если еще в XIX — начале XX в. глава государства обладал значимыми управленческими полномочиями, определявшими развитие национальной государственности, то в настоящее время во многих государствах этот статус ассоциируется скорее со второстепенными, символическими прерогативами (подписание законов, помилование, награждение государственными наградами).

С другой стороны, в ряде государств постсоветского пространства (включая Россию), а также в некоторых государствах Южной Америки и Африки статус главы государства (которым обычно является избираемый народом президент) постоянно эволюционирует в сторону серьезного роста количества властных полномочий, вмешательства в деятельность всех ветвей власти и формирования полностью зависимого от главы государства государственного аппарата.

Зачастую, чтобы обнаружить, что полномочия президента страны (в той же Российской Федерации) аналогичны полномочиям монарха¹⁷¹, недостаточно изучить конституционные нормы, они спрятаны в нормах сотен законодательных актов и дополнительно легализованы искажающей как «дух», так и «букву» Конституции доктриной скрытых полномочий, обоснованной в России Конституционным Судом на основе чуждой континентальной модели американской прецедентной системы правосудия.

Именно поэтому принятые в марте 2020 г. поправки к Конституции РФ, еще больше усиливающие роль Президента в системе высших государственных органов страны, способны привести в обозримой перспективе к оформлению жесткого авторитарного политического режима по образцу Парагвая или Чили середины 1970-х гг., к серьезной архаизации российской формы правления. Но стоит напомнить читателям, что эти режимы ждал полный крах в конце XX в., они оказались неконкурентоспособными в политической и экономической сферах.

Гибридные формы правления (полупрезидентские и суперпрезидентские) концентрируют властные полномочия в руках главы государства посредством ослабления властных прерогатив парламента, правительства и судебной власти, причем в отсутствие правовых гарантий от полного подчинения служащих государственного аппарата личным амбициям главы государства. Если и менять Конституцию России, то это следует делать только ради того, чтобы конституционно оформить в нашей стране одну из классических и традиционных форм — парламентскую или президентскую республику, а не усложнять нашу «суперпрезидентскую» модель дополнительными полномочиями Президента при введении явно имитационных правомочий парламента при формировании Правительства.

§ 2. Конституционно-правовой статус главы государства и государственный режим

Многие современные авторы отмечают, что, в отличие от формы правления, которая, как правило, закрепляется конституциями государств и поэтому демонстрирует стабильность статуса главы государства, государственный режим демонстрирует динамику его отношений с органами государственной власти¹⁷².

В связи с тем, что большинство современных конституций изменяются в особо усложненном порядке, то их положения о форме правления, правовом статусе главы государства обычно не изменяются многими десятилетиями. Реальный же порядок взаимодействия высших органов государственной власти достаточно быстро изменяется и не всегда соответствует юридической модели.

Реальные взаимоотношения главы государства с высшими органами государственной власти всегда тоньше закрепляемой Конституцией юридической модели и зависят от большого количества изменяющихся факторов.

Такими факторами являются: расстановка политических сил после очередных (или внеочередных) выборов (например, при парламентарной форме правления); итоги выборов парламента или президента; дата последних выборов указанных органов государственной власти; время, оставшееся до завершения срока их полномочий и др.

Для учета указанных изменяющихся факторов в рамках конкретных форм правления наука конституционного права выработала понятие государственного режима, которое широко употребляется в литературе последние несколько десятков лет.

Поскольку это относительно новый термин, то его содержание и дефиниция понятия не успели приобрести единообразия. Иногда в литературе понятие «государственный режим» употребляется как синоним политического режима, что, на наш взгляд, весьма спорно и требует существенных уточнений¹⁷³.

Многие авторы вводят понятие политико-правового режима. При этом подчеркивается, что данные режимы выражают характер отношения властных структур к правовым основам государственной и общественной жизни. В качестве политико-правовых режимов выделяются демократический и антидемократический. Последний они подразделяют на авторитаризм (власть главным образом в руках одного лица), элитаризм (господство разного рода элит: политической, технической или иной), тоталитаризм, охлократизм, расизм, фашизм. Кроме того, выделяются гражданские и военные режимы¹⁷⁴. Здесь также речь, по существу, идет о разновидности политических режимов.

В. С. Нерсесянц предлагал различать формы государственно-правового режима, исходя из уровня и степени их правовой развитости, характера и качества соответствующего правового порядка, правовых приемов и процедур осуществления государственной (политической, публичной) власти¹⁷⁵.

В соответствии с этим правовым критерием он делил государственно-правовые режимы на либеральные и авторитарные, между которыми, как крайне противоположными полюсами, располагаются разного рода промежуточные режимы.

К либерально-демократическим режимам он относил «все ценные с точки зрения гражданского общества и правового государства аспекты демократии и, прежде всего, идею суверенитета народа в ее правовом (и государственно-правовом) понимании и применении».

Авторитарный режим, по его мнению, «складывается везде там, где нет достаточно развитого гражданского общества и правового государства с присущими им формами, принципами, нормами, процедурами и механизмами утверждения господства права и правовой законности, гарантий защиты и осуществления прав и свобод человека и гражданина, пресечения и обуздания произвола государственной власти, постоянного и эффективного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц»¹⁷⁶.

При всей бесспорности подобного утверждения здесь речь, по существу, также идет о политическом режиме.

Некоторые авторы хотя и утверждают, что политический и государственный режимы — понятия различные, но строгого их разграничения не проводят, подчеркивая, что государственный режим объясняет способы осуществления государственной власти, выражает меру и характер участия субъектов государственного общения в формировании и осуществлении государственной власти¹⁷⁷.

Более того, классифицируя государственные режимы на демократические и антидемократические виды, они мало чем отличают их от аналогичных политических режимов¹⁷⁸.

Наиболее полное и достаточно четкое определение понятия «государственный режим» дано авторами четырехтомного учебника под редакцией Б. А. Страшуна: «Государственный режим — представляет собой реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы, складывающийся под влиянием политических сил в указанных структурах»¹⁷⁹.

Вместе с тем указанное определение имеет существенный недостаток, который проявляется в том, что создается впечатление оторванности государственного режима не только от формы правления, но и от правового регулирования. На самом деле это не так.

Во-первых, потому что все авторы, которые занимаются исследованием государственного режима, отмечают его тесную юридическую связь с соответствующей формой правления¹⁸⁰.

Во-вторых, потому что главные формальные признаки каждой формы правления имеют четкое закрепление в конституциях.

Исходя из этого, мы полагаем, что государственный режим — это основанный на юридических признаках формы правления реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы, складывающийся под влиянием различных политических сил (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов выборов и др.) в указанных структурах.

Как уже отмечалось, определенным формам правления свойственны соответствующие виды государственного режима. Например, для абсолютной монархии характерен государственный режим абсолютизма, при котором вся государственная власть формально (а во многом и фактически) находится в одних руках — монарха.

В дуалистической монархии сложился государственный режим, который может быть охарактеризован как ограниченный дуализм. При этой форме правления высшие органы государственной власти построены на основе принципа разделения властей, т. е. в государствах с дуалистической монархией имеются два полюса власти: монарх и парламент (при заметном доминировании монарха).

Та или иная форма государственного режима при любой форме правления зависит от многих факторов. Например, от того, какая партийная система сложилась в данной стране, какая установлена избирательная система, насколько внушительную победу на парламентских выборах получила правящая политическая партия (или правящая коалиция), от очередности президентских или парламентских выборов и т. д.

Изменения, внесенные в Конституцию России в марте 2020 г., также могут свидетельствовать о факторах, которые могут привести к изменению государственного режима, поскольку упомянутые конституционные новеллы не привели к изменению формы правления, но сместили некоторые акценты во взаимодействии высших органов государственной власти, которые могут привести к изменению вида государственного режима.

Чтобы читателю было легче ориентироваться и сделать самостоятельные выводы, еще раз напомним. Главными признаками парламентской формы правления, позволяющими ей взаимодействовать с соответствующими государственными режимами, являются следующие: члены правительства назначаются и смещаются главой государства по представлению премьер-министра; правительство несет политическую ответственность только перед парламентом (в результате выражения депутатами парламента правительству вотума недоверия или резолюции порицания); возможны досрочный роспуск парламента или отставка правительства (как последствия политической ответственности правительства перед парламентом).

Исходя из этого, реально при этой форме правления могут установиться государственные режимы парламентаризма или министериализма.

Если в государстве с парламентской формой правления сложилась многопартийная система (в Швеции, Дании, Италии), при которой к власти приходит одновременно несколько политических партий, формирующих коалиционное правительство, то в указанных государствах устанавливается режим парламентаризма.

Он характеризуется тем, что коалиционные правительства, сформированные благодаря многопартийной системе и поэтому раздираемые межпартийными противоречиями, не могут долго существовать без поддержки депутатов парламента. Голосуя по тому или иному вопросу, инициированному коалиционным правительством, разбираясь в межпартийных спорах такого правительства, депутаты обретают некоторое влияние и контроль над правительством, что не только отражается в названии государственного режима, но нередко приводит к выражению правительству резолюции порицания, вотума недоверия.

Следствием принятия подобных резолюций являются частые отставки правительства по воле депутатов, а также досрочные роспуски парламентов (нижних палат). Можно также констатировать, что, с одной стороны, при таком государственном режиме отношения между парламентом и правительством приобретают почти партнерский характер и все формальные признаки формы правления, указанные в Конституции, имеют реальные шансы для реализации.

С другой же стороны, глава государства (монарх или президент) имеет реальную возможность реализовать свои конституционные полномочия, отправляя в отставку правительство, распуская парламент, выбирая самостоятельно кандидатуру премьер-министра (что отмечалось в предыдущем параграфе на примере Великобритании).

При этой же форме правления в Великобритании, но в условиях действия двухпартийной системы, а также в ФРГ при наличии двух крупных партийных политических блоков государственный режим можно охарактеризовать как министериализм.

Опираясь на достаточно устойчивое большинство своих членов в парламенте, образовавшееся после парламентских выборов благодаря доминированию в парламенте одной из двух ведущих политических партий (в Германии — партийного блока), правительство (опираясь на большинство своей партии в парламенте) имеет возможность контролировать поведение депутатов.

Несогласие отдельных депутатов своей партии или оппозиции правительство страны может нейтрализовать призывом к соблюдению партийной дисциплины, а также системой патроната несогласных членов своей партии или оппозиции.

В указанных условиях вместо партнерских отношений возникает политическое доминирование правительства над парламентом и формальные признаки формы правления не только не имеют шансов на реализацию, но и приобретают обратное значение.

Например, такой признак парламентарной формы правления, как политическая ответственность правительства перед парламентом, в условиях режима министериализма не только невозможен, но, скорее, наоборот — правительство, опирающееся на поддержку большинства депутатов своей партии в парламенте, контролирует последний.

Естественно, что о выражении депутатами парламента правительству вотума недоверия или резолюции порицания не может быть и речи. И, как следствие, глава государства не имеет реальной возможности реализовать наиболее существенные свои конституционные полномочия.

Правда, когда правительство видит, что к моменту окончания срока своих полномочий конъюнктура в стране может сложиться не в его пользу, оно может (опираясь на большинство своих членов в парламенте) инициировать резолюцию порицания или вотум недоверия для проведения досрочных парламентских выборов в нужный для него момент. Вместе с тем и глава государства реализует право роспуска парламента, а после досрочных парламентских выборов — назначения премьер-министра, а по его представлению — остальных членов правительства.

На установление государственного режима влияют также избирательная система и образовавшиеся на ее основе результаты выборов. Например, при пропорциональной избирательной системе, установленной при парламентской форме правления законодательством Швеции, Дании, Италии, ни одна из политических партий, как правило, не получает абсолютного большинства депутатских мест в парламенте.

В связи с этим после парламентских выборов здесь формируются различные виды коалиционного правительства большинства (или меньшинства) или однопартийные правительства меньшинства (или незначительного большинства), которые, не имея устойчивой поддержки депутатов в парламенте, ведут себя аналогично тому, как мы описывали, характеризуя государственный режим при многопартийной системе.

Здесь также устанавливается режим парламентаризма с такими же возможностями для главы государства в реализации своих полномочий, как и в случае с партийной системой.

При мажоритарной избирательной системе на выборах, как правило, абсолютное большинство мест в парламенте получает одна партия и устанавливается режим министериализма¹⁸¹. Естественно, основные полномочия главы государства при данном режиме продолжают оставаться на бумаге.

Иногда, как это видно из приведенных примеров, на установление того или иного государственного режима может влиять одновременно несколько факторов. В данном случае — и партийная система, и избирательная система, и результаты голосования избирателей, что, соответственно, сказывается на реальных возможностях главы государства.

В президентской республике главным признаком, наиболее тесно связывающим эту форму правления с государственным режимом, является сосредоточение в руках президента полномочий главы государства и главы исполнительной власти. Члены правительства при такой форме правления назначаются президентом по итогам своих собственных выборов с «одобрения и согласия» верхней палаты парламента, члены правительства несут политическую ответственность только перед президентом, а досрочный роспуск парламента, как и отставка правительства по воле депутатов парламента, Конституцией не предусмотрены.

Государственный режим в президентской республике, которую в юридической литературе нередко также называют дуалистической, можно охарактеризовать как дуализм или президентиализм.

Последний означает, что, хотя в стране существуют два центра власти: независимые друг от друга парламент, осуществляющий законодательную власть, и президент, возглавляющий исполнительную власть, — лидирующие позиции (в той или иной степени) во взаимоотношениях с парламентом занимает президент.

Являясь одновременно главой государства, главой исполнительной власти, опирающимся на разветвленный государственный аппарат, и лидером политической партии, победившей на президентских выборах, а нередко и на парламентских, президент к своим юридическим полномочиям добавляет значительные фактические возможности. Понятно, что в этой ситуации ему легче «провести» через верхнюю палату парламента (если в ней имеется большинство членов его партии) свои назначения на высшие руководящие посты в исполнительной власти.

Следовательно, некоторые признаки президентской формы правления в этой ситуации работают формально, а одобрение и согласие получаются легко. Многие мероприятия исполнительной власти оформляются законами, что придает им больший вес, а сами мероприятия приобретают стабильность.

Можно сказать, что президент при этом государственной режиме реально реализует больше полномочий, чем установлено Конституцией (так называемые подразумеваемые полномочия, о которых речь пойдет ниже).

Но, например, в США нередко складывается ситуация, при которой устанавливается государственный режим дуализма и реальное влияние (а иногда и некоторое доминирование в политических отношениях) имеет Конгресс. Подобная ситуация возможна, когда в обеих палатах парламента большинство принадлежит не той партии, которую возглавляет президент страны. Чаще всего это имеет место на промежуточных выборах в палаты Конгресса через два года после президентских выборов.

При таком государственном режиме формальные признаки формы правления начинают реально работать. Члены правительства назначаются президентом по итогам своих собственных выборов, но одобрение и согласие верхней палаты парламента достигается в результате напряженной работы и с большим трудом.

Члены правительства по-прежнему несут политическую ответственность только перед президентом, но помогают им в досрочном прекращении полномочий парламентские расследования, комитетские слушания и другие мероприятия, проводимые палатами Конгресса.

Правительственные программы при таком государственном режиме уже проводятся не посредством законов, а указами президента под пристальным контролем Конгресса, как и положено при жестком разделении властей.

Указанная ситуация особенно усугубляется, когда президент «доживает» вторую половину второго срока своих полномочий (в этот период президентских полномочий его называют «хромой уткой», а также в периоды политических и других скандалов, связанных с деятельностью исполнительной власти (Уотергейтский, Ирангейтский скандалы и др.)).

Такой дуализм формы правления и государственного режима вполне соответствует основным критериям демократизма, т. е. способствует установлению и упрочению демократического политического режима, а также приводит к тому, что глава государства «вынужден» реализовывать свои полномочия в рамках Конституции.

В социалистической (Советской) республике формальными признаками, связывающими эту форму правления с государственным режимом, являются: своеобразное народовластие, при котором народ осуществляет государственную власть только через Собрания народных представителей различных ступеней (например, в Конституции КНР); верховенство и полновластие Советов, выражающееся в том, все другие государственные органы образуются Советами, ответственны перед ними и подконтрольны им; Советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчинения нижестоящих Советов вышестоящим; депутаты Советов всех уровней осуществляют свои депутатские функции на общественных началах, выполняя профессиональную работу в другом месте; политическое руководство Советами всех уровней осуществляют партийные органы бессменно правящих компартий.

С прекращением существования социалистической системы государств данная форма правления сохранилась в немногих странах: в Китайской Народной Республике, Корейской Народно-Демократической Республике, на Кубе.

Государственный режим, существующий в социалистических республиках, можно охарактеризовать как партократический. Он означает, что в условиях однопартийной системы, принципа единства власти и декоративных представительных органов официальные признаки указанной формы правления даже формально не выполняются.

Верховенство и полновластие Советов, выражающееся в том, все другие государственные органы образуются Советами, ответственны перед ними и подконтрольны им, не работают, поскольку абсолютное большинство депутатских мест в них, а также в формируемых Советами органах принадлежит правящей коммунистической партии.

Партийное руководство, таким образом, имеет возможность изнутри Советов проводить свою политику, оформляя ее решениями Советов. Это тем более легко сделать потому, что не только Советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчинения нижестоящих Советов вышестоящим, но и все другие государственные органы: исполнительно-распорядительные, суды, прокуратура, контрольные органы — формируются Советами, подконтрольны Советам и подотчетны Советам.

Следовательно, вопреки провозглашенным конституциями этих государств признакам социалистической республиканской формы правления, реальная власть на каждом уровне принадлежит верхушке партийного аппарата. Добросовестными исполнителями воли верхушки партийного аппарата и являются коллегиальные главы государств, о которых мы писали в первой главе.

В полупрезидентской республике (Россия, Франция, Португалия, Казахстан, Украина), сочетающей в себе характерные черты как президентской формы правления, так и парламентарной, выделяются следующие главные признаки: осуществление президентом полномочий главы государства и наделение его юридическими полномочиями по влиянию на политическое руководство других ветвей власти; наличие поста премьер-министра, формально возглавляющего правительство; члены правительства назначаются и смещаются президентом по представлению премьер-министра; правительство может нести политическую ответственность как перед президентом, так и перед парламентом (посредством принятия резолюции порицания, вотума недоверия); Конституция предусматривает досрочный роспуск парламента (нижней палаты), а также отставку правительства по воле президента.

Поскольку при полупрезидентской форме правления государственный режим может дать несколько разных вариаций, то в самом общем виде его можно назвать гибридным (смешанным) с преобладанием президентиализма или министериализма. Характерная черта Пятой республики — усиление роли исполнительной власти и ослабление роли парламента.

Однако, опираясь на поддержку парламентского большинства, президент Пятой республики вышел за рамки своей компетенции и начал вторгаться в функции главы правительства, что способствовало превращению института президентства в доминирующий государственный орган.

Смешанный (парламентско-президентский, президентско-парламентский), гибридный государственный режим в идеале существует на следующих принципах: президент республики избирается всеобщим голосованием и наделяется значительной властью; премьер-министр и министры, выступая в качестве противовеса президенту, наделяются исполнительной и правительственной властью и сохраняют свои полномочия до тех пор, пока опираются на поддержку парламента.

Данная система может функционировать и как президентская (когда президент и парламентское большинство находятся в согласии), и как парламентская (когда они находятся в состоянии конфликта, правда, при условии, что министры беспартийные).

Столь широкие возможности сочетания признаков при такой форме правления дают возможность для установления значительной разновидности государственных режимов. Например, Ш. де Голль при своем президентстве, когда в парламенте было большинство его сторонников, имел настолько широкие реальные возможности управления, что, как отмечалось в литературе, назначал и смещал премьер-министра в любое время и мог распускать Национальное собрание, а государственный режим при этом соответствовал президентиализму.

В реальности президент Ш. де Голль, благодаря подавляющему большинству своих сторонников в парламенте, сам присвоил себе право отзыва премьер-министра, которое получило название «отставка/смещение». В случае неудовлетворения деятельностью премьер-министра президент в частной беседе указывал последнему на необходимость покинуть свой пост, а затем официально принимал отставку.

Он не мог себе представить иных действий премьер-министра, потерявшего доверие главы государства, кроме подачи заявления об отставке. Эта процедура явно демонстрировала зависимость правительства от президента, а не от парламента, мнение которого даже не учитывалось.

В первые годы существования Пятой республики во Франции роспуск Национального собрания был связан только с министерским кризисом. Впервые нижняя палата была распущена де Голлем в 1962 году в ответ на принятие резолюции порицания правительству.

Последующие же роспуски парламента не были связаны с голосованием депутатов. Президент использовал роспуск тогда, когда подобная процедура позволяла избирательному корпусу решить конфликт между государственными властями (1981, 1988, 1997) или высказаться в ходе серьезного политического кризиса (1968). Право роспуска связано с функцией арбитража, возложенной на главу государства, а роспуск можно признать одной из форм обращения президента-арбитра к избирательному корпусу. Право роспуска — мощное орудие в руках французского президента. Но не стоит забывать, что оно не всегда обеспечивает главе государства желаемый результат. Следовательно, при таком виде государственного режима установленные Конституцией признаки формы правления не работают, а президент в полной мере реализует и конституционные, и подразумеваемые полномочия.

Подобный государственный режим существует в настоящее время в Казахстане, где президент назначает очередные и внеочередные выборы в парламент и его палаты, созывает первую сессию парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана, созывает внеочередную сессию парламента, подписывает представленный сенатом парламента закон в течение одного месяца, обнародует его либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования. Он издает законы, действующие в течение не более одного года. Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

Президент Казахстана принимает присягу членов правительства, председательствует на его заседаниях, поручает правительству внесение законопроекта в мажилис. Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы республики. Он утверждает государственные программы республики, а также (по представлению премьер-министра) единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет госбюджета.

Президент Казахстана вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий правительства и освободить от должности его членов.

В Российской Федерации президентиалистский государственный режим начал складываться после президентских выборов 2000 г. В настоящее время, когда политические взгляды Президента, Председателя Правительства и большинства депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ совпадают, появилась возможность игнорировать многие юридические признаки формы правления и предписания федеральных законов.

Например, как отмечает М. В. Демидов, «программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства от 30 июня 2010 года, закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, которая закрепила бы право утверждать ведомственную структуру федеральных расходов за Правительством, а не парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом в настоящее время»¹⁸².

Правда, изменения, внесенные в ст. 114 Конституции РФ, могут при определенных условиях испортить идиллию во взаимоотношениях Правительства и Государственной Думы, поскольку оно теперь должно разрабатывать и представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой¹⁸³.

А в соответствии с новой редакцией Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 40¹)¹⁸⁴.

Это возможно, например, при несовпадении политических позиций Президента и партийного большинства в Государственной Думе, как это имело место в период президентства Б. Н. Ельцина.

Следовательно, в период действия режима президентиализма формальные признаки полупрезидентской формы правления в реальности не работают в связи с доминированием полномочий главы государства в отношении парламента и правительства и, соответственно, подменой юридических предписаний политической волей президента.

Но потеря безраздельного господства в парламенте при такой форме правления может вести к изменению государственного режима. Например, в период правления Ж. Помпиду она вынудила президента Франции вернуться в рамки, отведенные ему Конституцией. Возникновение в парламенте оппозиционного президенту большинства привело к ситуации, при которой премьер-министр более не являлся главой президентского «генштаба», а пытался утвердиться в качестве главы правительства, что, несомненно, привело к фактическому ограничению власти президента.

Это произошло потому, что изменившаяся расстановка сил в парламенте и предшествовавшая партийная принадлежность президента привели к реальному выполнению таких требований Конституции, как вынесение предложений по вопросам пересмотра Конституции и созыв внеочередной сессии парламента: они стали осуществляться президентом по инициативе главы правительства.

Более того, президент Франции практически не обладал правом отзыва премьер-министра. Подобная практика стала невозможной в результате потери главой государства парламентского большинства. Не имея возможности сместить оппозиционного главу правительства, президент вынужден был с ним сосуществовать, что диктовало сужение свободы действия главы государства, в первую очередь в отношении исполнительной власти.

Теперь президент не всегда в состоянии был навязать премьер-министру, поддерживаемому Национальным собранием, свое верховенство и не располагал средствами долго противостоять политике, определяемой этой новой доминирующей парой¹⁸⁵.

Подобный государственный режим приближается к министериалистскому с соответствующими ему полномочиями главы государства.

Вместе с тем на изменение государственного режима влияет не только расстановка политических сил в парламенте и политические взгляды президента, но и дата прошедших президентских или парламентских выборов.

Так, президентские выборы 1981 г. принесли победу президенту-социалисту Ф. Миттерану, который временно вынужден был сосуществовать с правоцентристскими парламентом и правительством, и установился государственный режим, близкий к дуализму.

Ф. Миттеран благодаря новому мандату через несколько месяцев распустил «правый» парламент. Победившие на досрочных парламентских выборах социалисты прекратили двоевластие и укрепили власть президента-социалиста. Установился президентиалистский государственный режим с соответствующими ему полномочиями главы государства.

Но когда на парламентских выборах 1986 г. при этом же президенте победу одержали правоцентристы, а президент «доживал» срок своих полномочий, то до победы на своих очередных собственных выборах в 1988 году он вынужден был сосуществовать с правоцентристским правительством. И «терпеть» контроль со стороны премьер-министра внешнеполитической сферы, которая по Конституции Франции является прерогативой президента, поскольку установился государственный режим министериализма, при котором выполнялись многие формальные признаки формы правления.

Правда, досрочные парламентские выборы 1988 г. (потому что теперь президент обновил свой мандат, а депутаты парламента «доживали» срок своих полномочий) не обеспечили социалистам абсолютного большинства в Национальном собрании. И они вынуждены были управлять вместе с другими политическими силами, что в этот период вносило в государственный режим во Франции определенные черты парламентаристского свойства.

Исполнительная власть во Франции не ассоциируется исключительно с президентом, в ней вполне весомое и самостоятельное место имеет правительство, особенно сформированное оппозиционными президенту политическими партиями, победившими на парламентских выборах. Тем самым расширяется круг носителей власти, уменьшается риск узурпировать власть очередными личностями. В конечном счете на процесс формирования правительства активно влияет избиратель, отдавший предпочтение партии, победившей на парламентских выборах¹⁸⁶.

Президентские выборы во Франции 2002 г. продемонстрировали, что не всегда на них может получить поддержку избирателей представитель той политической партии, которая имеет большинство депутатов в Национальном собрании. И если до выборов мы наблюдали тандем двух разных политических сил, которые представляли собой дуализм государственного режима, то после выборов уменьшение мест левых в парламенте и правительстве и усиление позиции правых создало предпосылки для президентского режима с элементами министериализма.

На парламентских выборах в июне 2007 г., несмотря на то что они проходили через месяц после президентских, избранный президент Н. Саркози также не получил президентского большинства, как это случилось на выборах 2002 г.

В такой ситуации мы наблюдаем смешанный государственный режим с преобладанием президента.

Смешанный государственный режим с преобладанием президента был также в России, когда Президент Б. Н. Ельцин сосуществовал с прокоммунистическим большинством в Государственной Думе. Имея мало шансов на проведение своей политики посредством федеральных законов, он многие вопросы управления решал своими указами, которые носили временный характер (до урегулирования этих вопросов соответствующими федеральными законами). Думается, в нынешних условиях такое сосуществование было бы невозможным в силу того, что члены Правительства получили право быть членами политических партий¹⁸⁷.

При использовании наиболее приемлемого метода властвования (пересмотр сложившегося порядка разделения властей при строгом ограничении и регламентировании деятельности парламента в пользу исполнительной власти) был образован гибридный государственный режим¹⁸⁸, где реально исполнительную власть представляли одновременно глава государства и глава правительства, но при парламентском контроле за деятельностью правительства.

Смешанный государственный режим стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед парламентом. Исходя из такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами — президентом и правительством.

Смешанным государственным режимам свойственна большая гибкость. Они являются наиболее оптимальными видами режима в связи с возникающей в тот или иной период ситуацией внутри и внешнеполитического характера.

Их соотношение как между собой, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственный субъект от исходящей от парламента нестабильности.

С другой стороны, парламент, влияя на президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление президентского вето), не позволяет главе государства бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю.

Так, в частности, ст. 5 Конституции Франции 1958 г. указывает, что президент является арбитром над всеми властями, поскольку «обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей»¹⁸⁹.

Вместе с тем данная модель отнюдь не является гарантией от воспроизводства конфликта двойной легитимности, поскольку может нарушаться присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникать новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в «отработанных» государственных режимах.

Гибкое изменение сложившихся стандартов разделения властей, имеющих свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республиках, позволяет оперативно сочетать разные правовые и организационные начала. Это всегда способствует при определенном соблюдении конституционной законности повышать устойчивость государственной власти и эффективность государственного управления.

Возрастание роли парламента в полупрезидентской республике при создании смешанных форм государственного режима, усиление его контроля за деятельностью правительства — это часто лишь внешнее явление, которое во многом зависит от поведения электората.

Таким образом, можно констатировать, что государственный режим в конечном счете развивает юридические признаки формы правления, добавляя в них не только новые юридические элементы, но и реальное политическое взаимодействие главы государства в конкретных историко-политических условиях с другими государственными органами разных ветвей власти.

Вместе с тем развивающая роль государственного режима по отношению к форме правления имеет сложный и противоречивый характер, а само понятие «развитие» при определенных видах государственного режима в какой-то степени является условным, поскольку, как видно из представленного материала, развитие формы правления государственным режимом имеет место в том случае, когда имеются определенные противоречия (по взаимоотношению политических сил, по степени новизны мандата на власть того или иного государственного органа, по масштабам влияния) между ветвями власти.

Подобные новеллы возникают при режимах: парламентаризма — в рамках парламентской формы правления; дуализма — в рамках президентской формы правления; смешанном, с сосуществованием президента с парламентом и правительством — при полупрезидентской форме правления.

В этих случаях в рамках соответствующей формы правления ветви власти ищут разные способы преодоления противоречий между ними и разрешения проблем государственного управления. Развитие формы правления здесь осуществляется разными способами: привлечением поддержки со стороны другой ветви власти, собственным нормотворчеством, посредством создания обычая, прецедента и т. д.

В том случае, когда вместо противоречия между ветвями власти имеют место различные формы единения (режим министериализма, абсолютизма, президентиализма), о развитии признаков формы правления можно говорить в отрицательном смысле.

Это выражается в том, что в этих условиях юридические признаки той или иной формы правления не реализуются или слабо реализуются на практике. Но это тоже своеобразное развитие, которое создает некую новую реальность во взаимоотношениях главы государства с разными ветвями власти по отношению к юридическим признакам соответствующей формы правления.

Можно без преувеличения утверждать, что государственный режим влияет не только на изменение реального осуществления главой государства его конституционных полномочий, но и на поиски наибольшей эффективности осуществления государственной власти.

Хотя на первый взгляд трудно установить такую взаимосвязь, поскольку форма правления представляет собой каркас, организационно-правовую модель отношений между высшими органами государственной власти¹⁹⁰.

Например, в период действия режима президентиализма формальные признаки этой формы правления не работают в связи с доминированием интересов главы государства, опирающегося на большинство членов пропрезидентской партии в парламенте и в правительстве, а значит — в связи с подменой юридических предписаний Конституции политической волей президента. Это формально увеличивает скорость принятия законов, но может негативно сказываться на эффективность их реализации.

Как уже отмечалось, в Российской Федерации президентиалистский государственный режим начал складываться после президентских выборов 2000 г.¹⁹¹

В тот период, когда политические взгляды Президента, Председателя Правительства и большинства депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ совпадали, появилась возможность игнорировать многие юридические признаки формы правления и предписания федеральных законов.

Более того, позиции Президента РФ усилились в связи с предоставлением ему права (новеллами в Конституции РФ и в соответствующем законодательстве) предлагать кандидатуры Председателя и заместителя Председателя Конституционного Суда РФ, назначать Председателя Счетной палаты и т. п.

В частности, Федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» ввел норму, в соответствии с которой Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ (ст. 7)¹⁹².

Правда, изменения, внесенные в ст. 114 Конституции РФ, при определенных условиях могут внести коррективы во взаимоотношения Президента РФ, Правительства РФ и Государственной Думы. Поскольку теперь Правительство РФ должно разрабатывать и представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой¹⁹³.

А в соответствии с новой редакцией Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 40¹)¹⁹⁴.

В настоящее время, когда большинство правящей партии в Государственной Думе по сравнению с предшествующим периодом существенно сократилось, отчет Правительства РФ перед депутатами происходит в условиях большей напряженности, чем это имело место более года тому назад.

Дальнейшее усиление роли парламента в России возможно, например, при повторении ситуации, которая имела место в период президентства Б. Н. Ельцина с 1993 по 1996 г., когда политические позиции Президента РФ и партийного большинства в Государственной Думе не совпадали.

Вместе с тем думается, что буквальное или близкое к нему повторение ситуации 1993–1996 гг. вряд ли возможно.

Во-первых, потому, что в тот период, когда Б. Н. Ельцин смог удержать ситуацию под контролем, он имел дело с беспартийными министрами, которые априори не могли всегда рассчитывать на защиту от Президента со стороны Государственной Думы.

Во-вторых, само по себе право федеральных министров на членство в политических партиях автоматически также ничего не значит. В настоящее время, когда Президент РФ и большинство депутатов Государственной Думы придерживаются одинаковых политических взглядов, федеральным министрам нет смысла «искать лучшей жизни» в других партиях.

При повторении же ситуации 1993–1996 гг. федеральные министры в отношении своей партийной принадлежности могут повести себя по-разному.

Например, если до окончания срока полномочий Президента РФ осталось меньше времени, чем до окончания срока полномочий депутатов Государственной Думы (это возможно при очередных или досрочных парламентских выборах), федеральным министрам выгоднее приобрести партийную принадлежность парламентского большинства и априори попасть под защиту Государственной Думы¹⁹⁵.

Зато Президенту России будет гораздо труднее работать с такими «партнерами», чем это было в 1993–1996 гг.

Более того, думается, в этой ситуации не будет работать ст. 116 Конституции РФ, в соответствии с которой перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия.

Прежнее Правительство не сможет получить доверия вновь избранной Государственной Думы, а Президент РФ не сможет его поддержать, поскольку ему запрещено в течение года распускать эту палату (ч. 3. ст. 109 Конституции РФ). Скорее всего, Правительство РФ сложит свои полномочия перед Государственной Думой¹⁹⁶.

Увеличению шансов на возникновение подобной ситуации способствовали поправки к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ об увеличении сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы соответственно на шесть и на пять лет¹⁹⁷, которые, помимо всего прочего, раздвинули во времени даты выборов указанных органов.

Это на волне меняющегося общественного мнения вполне может привести к несовпадению партийности Президента РФ и большинства в Государственной Думе.

Смешанный государственный режим с преобладанием Президента РФ, как уже отмечалось, также был в России, когда Президент Б. Н. Ельцин сосуществовал с прокоммунистическим большинством в Государственной Думе. Имея мало шансов на проведение своей политики посредством федеральных законов, он многие вопросы государственного управления решал своими указами, которые носили временный характер (до урегулирования этих вопросов соответствующими федеральными законами).

Следовательно, смешанный государственный режим стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед парламентом.

Исходя из такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами — президентом и правительством. Смешанным государственным режимам свойственна большая гибкость. Они являются наиболее оптимальными видами режима в связи с возникающей в тот или иной период ситуации внутри и внешнеполитического характера.

Можно с определенной долей уверенности констатировать, что государственный режим посредством различных вариантов расстановки политических сил в законодательной и исполнительной сферах под воздействием различных факторов, посредством поиска оптимальной модели управления приводит к определенным практическим результатам.

Думается, одним из таких результатов является определенное развитие формы правления. В конечном счете речь следует вести о своеобразном развитии юридических признаков формы правления, поскольку при разных видах государственного режима в соответствующую форму правления не только добавляются новые юридические элементы, но и меняется реальное политическое взаимодействие высших государственных органов разных ветвей власти.

В рамках соответствующей формы правления ветви власти ищут разные способы преодоления противоречий между ними и разрешения проблем государственного управления. Развитие формы правления здесь осуществляется разными способами: привлечением поддержки со стороны другой ветви власти, собственным нормотворчеством, посредством создания конституционно-правового обычая, прецедента и т. д.

Например, 21 июня 1995 г. Государственная Дума вынесла Правительству В. Черномырдина вотум недоверия, который, заручившись поддержкой Президента РФ, через неделю сам инициировал вопрос о доверии. Государственная Дума не подтвердила при повторном голосовании 1 июля 1995 г. недоверие Правительству РФ¹⁹⁸.

О своеобразном развитии формальных признаков формы правления можно говорить применительно к ситуациям со ст. 109, 116 Конституции по процедуре назначения Президентом РФ Председателя Правительства РФ.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Госдумой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

Неконкретная норма указанной статьи Конституции РФ была наполнена реальным содержанием, когда Президент РФ трижды представлял в Государственную Думу для получения ее согласия для назначения Председателя Правительства РФ одну и ту же кандидатуру.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» установлено, что указанная норма Конституции РФ позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант ее реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса¹⁹⁹.

Когда вместо противоречия между ветвями власти устанавливаются различные формы единения (режим министериализма, президентиализма), о развитии признаков формы правления можно говорить в отрицательном смысле, потому что в этих условиях признаки формы правления не реализуются или слабо реализуются на практике. Но это — своеобразное развитие, создающее новую реальность во взаимоотношениях ветвей власти по отношению к признакам формы правления.

Следовательно, государственные режимы (поскольку любая форма правления, за исключением абсолютной монархии и социалистической республики, предполагает установление минимум двух видов государственного режима) дают возможность главе государства за счет максимально возможного сочетания различных моделей государственного режима искать различные варианты повышения эффективности осуществления государственной власти. В конечном счете это способствует установлению стабильности и преемственности государственной власти.

§ 3. Традиционные функции главы государства

Как отмечал О. Е. Кутафин, «занимая фактически неодинаковое место в системе органов государственной власти в различных странах, главы этих государств не могут выполнять одинаковые функции»²⁰⁰. В частности, в зависимости от разновидности формы правления глава государства может формально-юридически наделяться широким или ограниченным перечнем таких функций, причем с реально или формально осуществляемыми полномочиями²⁰¹.

Вместе с тем анализ конституционно-правового регулирования и практики реализации функций главы государства на протяжении последних столетий позволяет выделить среди их функций «в основном идентичные традиционные функции, хотя в каждом случае последние имеют свои особенности»²⁰².

В государственно-правовой науке, конституционном законодательстве различных стран чаще всего выделяются следующие традиционные функции главы государства:

1) представительство государства внутри страны и за рубежом;

2) участие в формировании и законодательной деятельности парламента;

3) осуществление собственного нормотворчества;

4) участие в осуществлении исполнительной власти;

5) участие в решении вопросов обороны и безопасности;

6) участие в осуществлении правосудия;

7) участие в сфере международной деятельности;

8) иные функции главы государства²⁰³.

Функция представительства государства внутри страны и за рубежом. Со времени рабовладельческих и феодальных монархий в обществе утвердилось олицетворение государства, его полномочий со статусом верховного правителя (суверена) как единоличного главы государства. В новое и новейшее время (XVII–XXI вв.) сущность и правовой статус главы государства изменились. Но при этом сохранилась его функция представительства государства во внутренних делах и международном общении страны.

Преимущественно функция представительства обозначается первой в ряду иных функций главы государства при любой разновидности формы правления. Только в одних случаях она осуществляется по собственному праву самостоятельно (абсолютная и дуалистическая монархия, президентская и президентско-парламентская республика), а в других — под контролем парламента или правительства (парламентская монархия или республика).

Сущность функции представительства главы государства заключается в персонализации Конституцией, законами в особе главы государства единства нации (народа), представительстве интересов государства в отношениях с гражданами (подданными), различными институтами общества (партиями и иными общественными объединениями, религиозными учреждениями, СМИ и пр.), а также представительстве интересов государства в международном, в том числе межгосударственном, общении.

Достаточно лаконично об этом говорит Конституция Турецкой Республики 1982 г.: «Президент Республики — глава государства. В этом качестве он представляет Республику и единство Турецкой нации» (ст. 104).

Представительство главы государства во внутренних делах может выражаться: в участии и председательствовании на национальных церемониальных мероприятиях (например, королева Соединенного Королевства в течение года участвует примерно в 450 публичных мероприятиях, но при этом в год осуществляет официальный прием лишь двух глав иностранных государств); официальном обращении к народу и парламенту по отдельным вопросам внутренней политики; покровительстве развитию охраны окружающей среды, науки, образования, культуры и спорта; присвоении почетных титулов и званий; награждении от имени государства наградами и пр.

В последние десятилетия особое значение придается такой форме представительства главы государства, как регулярное (ежегодное) его обращение к нации и парламенту (преимущественно в президентских и президентско-парламентских республиках, некоторых монархиях), в котором излагается принципиальная позиция самого главы государства либо правительства по основным направлениям внешней и внутренней политики или информация о важных решениях, принятых им в соответствии с конституционными полномочиями.

Такие обращения могут иметь форму доклада, послания или тронной речи о внутренней и внешней политике государства. В обращении дается краткая оценка итогов предыдущего периода развития государства, постановка задач государства в различных или отдельных сферах его функционирования и предложение законодательных инициатив парламенту, государственно значимых решений иным органам власти страны.

Процедура подготовки, содержание и механизм реализации обращений могут различаться в разных странах, хотя нельзя не наблюдать определенную тенденцию их унификации по образцу отдельных стран (США, Соединенного Королевства и др.).

В большинстве стран институт обращений (послание, тронная речь) предусмотрен Конституцией. Например, согласно Конституции США, президент США ежегодно обращается к Конгрессу (январь-февраль) с информацией (посланием) о положении страны, рекомендуя Конгрессу принять, на его взгляд, «необходимые и целесообразные» меры в форме законов (п. 3 ст. 11)²⁰⁴; Президент РФ обращается с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. 6 ст. 84 Конституции РФ)²⁰⁵.

Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида посланий президента республики: обращение с посланием к народу о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики и обращение с ежегодным посланием к парламенту, которое заслушивается без обсуждения на заседаниях Палаты представителей и Совета республики (п. 13 и 14 ст. 84).

Конституция Франции говорит о трех видах посланий президента республики. Первый вид посланий связан с возникшими чрезвычайными обстоятельствами во Франции, в условиях которых президент вправе обратиться к нации с посланием о принимаемых им «диктуемых этими обстоятельствами» мерах по преодолению «серьезной и непосредственной угрозы» институтам республики, независимости нации, целостности территории в условия прекращения «нормального функционирования конституционных публичных органов» (ст. 16 Конституции Франции).

Второй вид послания представляет собой ежегодное обращение главы государства к нации 14 июля, в день национального праздника — День взятия Бастилии.

Третий вид послания — послание парламенту, которое может быть представлено между сессиями парламента лично президентом либо зачитано премьер-министром на совместном заседании Национального собрания и Сената с обсуждением послания, но без голосования²⁰⁶.

В парламентских республиках глава государства может также ежегодно обращаться к народу. Но в силу наличия у них слабых государственных полномочий содержание таких обращений, как правило, не носит программный характер для парламента (Италия, ФРГ).

В некоторых монархических государствах аналогом президентских посланий выступает тронная речь монарха — главы государства. Тронная речь монарха содержит определенную программу деятельности правительства, оглашаемую в стенах национального парламента. При этом если, например, король Испании самостоятельно (при участии правительственных и иных чиновников) готовит текст речи, то монархи Соединенного Королевства и Нидерландов оглашают перед парламентом речь, подготовленную правительством.

Если представительская функция во внутренних делах не очень отчетливо просматривается в текстах конституций, то представительская функция во внешних сношениях (представление главой государства интересов государства во внешней политике) устанавливается в развернутом виде конституциями большинства стран.

Типичным является положение ч. 1 ст. 65 Конституции Австрийской Республики о том, что «Федеральный президент представляет республику во внешних сношениях, принимает и назначает послов, дает согласие на назначение иностранных консулов, назначает консульских представителей Республики за границей и заключает государственные договоры».

Однако Австрия является парламентской республикой, в которой полномочия главы государства опосредуются деятельностью федерального правительства. Согласно абз. 1 ст. 67 Конституции, «все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, если иное не установлено конституционным законодательством, осуществляются на основании предложений Федерального правительства или специально уполномоченного правительством федерального министра».

В президентской и президентско-парламентской республиках, абсолютной и дуалистической монархиях функция внешнеполитического представительства главы государства обширна не только формально-юридически, но и фактически.

Например, Конституция Республики Колумбии 1991 г. устанавливает типичные для латиноамериканских и иных президентских республик положение о том, что президент республики «в качестве главы государства, председателя Правительства и лица, обладающего высшей административной властью… осуществляет руководство внешней политикой, назначает дипломатических представителей и консулов, принимает соответствующих представителей иностранных государств и подписывает подлежащие одобрению Конгрессом международные договоры и соглашения с другими государствами и международными организациями» (п. 2 ст. 189).

Необычно внешнее представительство глав отдельных государств — бывших метрополий по отношению к получившим независимость их бывших зависимых территорий. Например, королева Соединенного Королевства, согласно Вестминстерскому статуту от 11 декабря 1931 г. о правовом положении доминионов и об их взаимоотношении с Великобританией, признается главой 15 из 50 суверенных государств — членов Содружества (Австралия, Новая Зеландия, Канада и др.), являвшихся ранее колониями Великобритании.

По предложению премьер-министра правительства каждой из этих стран она назначает в качестве представителя на «время своего отсутствия» генерал-губернатора (в субъектах федераций Австралии и Канады назначается лейтенант-губернатор)²⁰⁷.

Функция участия главы государства в формировании и законодательной деятельности парламента. Функция участия главы государства в деятельности парламента — высшего представительного и законодательного органа государственной власти определяется двумя группами полномочий:

1) по участию в формировании и прекращении деятельности парламента;

2) по участию в законодательном процессе.

Полномочия по участию в формировании и прекращении деятельности парламента. Прежде всего, необходимо заметить, что в структуру парламента некоторых стран включается и глава государства (например, король Соединенного Королевства, президент Индии). Однако факт включения главы государства в состав парламента «не всегда имеет практическое значение и порой почти не затрагивает возможность воздействия главы государства на законодательный процесс»²⁰⁸.

Важное значение имеет конституционное регулирование участия главы государства в формировании и прекращении деятельности парламента. В частности, монарх или президент назначает выборы в национальный парламент (одну из палат) и созывает его на первое заседание (п. b ст. 62 Конституции Испании, ст. 98 Конституции Республики Хорватии), жалует статус парламентария за особые заслуги (в палате лордов Соединенного Королевства 570 «пожалованных» монархом пэров) или назначает членов парламента (президент Индии, согласно ст. 80 Конституции, назначает в Совет штатов 12 членов «из числа лиц, имеющих специальные знания или опыт в литературе, науке, искусстве или социальной работе»).

Глава государства (в дуалистической или парламентской монархии, президентско-парламентской или парламентской республике) может принимать участие в роспуске парламента либо одной из его палат (нижней палаты). В частности, в случае если федеральный канцлер ФРГ (парламентская республика) обращается к немецкому Бундестагу с ходатайством о выражении ему доверия и не получает одобрения большинства его депутатов, он может предложить федеральному президенту в течение 21 дня распустить Бундестаг.

Право федерального президента на роспуск Бундестага будет утрачено, если последний изберет большинством голосов депутатов нового федерального канцлера (абз. 1 ст. 68).

Согласно Конституции Франции, президент республики (президентско-парламентская республика) может после консультации с премьер-министром и председателями палат парламента объявить о роспуске Национального собрания (нижней палаты парламента). При этом новый роспуск Национального собрания не может быть осуществлен в течение года, следующего за внеочередными выборами после предыдущего роспуска (ст. 12).

В противоположность упомянутым процедурам парламентарных форм правления в президентской республике в силу жесткого действия принципа разделения властей (США, Бразилия) такие процедуры преимущественно не находят закрепления в конституциях.

Глава государства не имеет формально-юридического инструментария непосредственного воздействия на порядок формирования, досрочного прекращения полномочий и роспуск парламента. Классический пример этому могут дать Конституции США 1787 г., Бразилии 1988 г., Аргентины 1994 г. и других президентских республик. Возможны и исключения.

Например, согласно Конституции Боливарианской Республики Венесуэла 1999 г., президент, являясь главой государства и исполнительной власти (ст. 226), вправе созывать Национальную ассамблею (парламент) на чрезвычайные сессии, осуществлять руководство ассамблеей лично или через вице-президента, распускать ассамблею в предусмотренных Конституцией случаях (п. 9, 17 и 21 ст. 236).

Очевидно, что сам президент, а не правительство, инициирует процедуру контроля за парламентом, что может указывать на наличие суперпрезидентской республики со слабо выраженным принципом разделения властей.

Полномочия главы государства по участию в законодательной деятельности парламента разнятся в зависимости от формы правления и государственного режима в соответствующем государстве.

В ряде монархических государств с абсолютной и тяготеющей к ней форме правления (Государство Бруней, Султанат Оман, Эмират Катар, Королевство Свазиленд, Королевство Саудовская Аравия, эмираты ОАЭ, Королевство Иордания) глава государства (султан, эмир, король) фактически доминирует в сфере законодательства, являясь единственным законодателем при незначительной роли консультативно-представительных учреждений или даже официально учрежденных парламентов²⁰⁹.

Одновременно в отдельных парламентских монархиях глава государства конституционно отстранен от участия в законодательном процессе. Например, согласно Форме правления Швеции 1974 г. (основной акт некодифицированной Конституции Швеции), король Швеции является главой государства, однако «управляет государством правительство», которое ответственно перед Риксдагом (§ 5 и 6 гл. 1).

Монарх лишен традиционных форм участия в осуществлении государственной власти, в том числе в сфере законодательства, известных подавляющему большинству конституционных монархов.

Более определенно об этом гласит Конституция Японии 1946 г. Император Японии, провозглашенный «символом государства и единства народа», одновременно «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 1 и 4). Соответственно, он исключен и из законодательного процесса.

Справка. Как отмечают некоторые японские юристы и политические деятели, в связи с тем, что в Конституции отсутствует четкое разграничение между понятиями «государственные дела» и «государственная политика», отсутствуют статьи, запрещающие Императору затягивать выполнение решений представительного органа, равно как нет четко сформулированной процедуры роспуска Палаты представителей, Император может влиять на решение этих вопросов.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран:
учебник: в 4 т. Т. 4. Часть Особенная: страны Америки и Азии /
отв. ред. проф. Б. А. Страшун. М., 2001. С. 263

Конкретными традиционными формами участия главы государства в законодательном процессе может выступать реализация права законодательной инициативы, вето и промульгации законов. Правом законодательной инициативы могут обладать главы монархий и республик.

Однако при этом если в парламентской монархии проект закона вносится фактически правительством от имени монарха (Соединенное Королевство, Бельгия, Лихтенштейн, Нидерланды), то в дуалистической или абсолютной монархии — непосредственно самим монархом либо правительством от его имени (Иордания, Марокко, Саудовская Аравия).

В парламентской и президентской республиках глава государства редко наделяется полномочием обращения в парламент с законодательной инициативой: в парламентской республике — в силу того, что он наделен представительскими полномочиями, не являясь главой исполнительной власти (законодательная инициатива — прерогатива депутатов и правительства); в президентской республике — в силу более или менее жестко действующего принципа разделения высшей государственной власти (системы сдержек и противовесов), формально предполагающего невмешательство главы исполнительной власти (он же и глава государства) в законодательный процесс парламента.

Хотя очевидным остается то, что главы государств используют различные конституционные и скрытые полномочия для осуществления законодательной инициативы: актуальные или регулярные послания и иные обращения (о чем уже говорилось), правительство, партийные фракции в парламенте, общественные институты.

Иная ситуация наблюдается в республиках с очевидными чертами смешанной, президентско-парламентской формой правления. В частности, Конституции РФ 1993 г. (п. «г» ст. 84), Республики Беларусь 1994 г. (ст. 99), Республики Польши 1997 г. (п. 1 ст. 118), Республики Казахстан 1995 г. (п. 1 ст. 61) и некоторых других государств называют среди субъектов законодательной инициативы и главу государства.

При этом, например, согласно ст. 99 Конституции Республики Беларусь и п. 2 ст. 61 Конституции Казахстана, президент республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов в парламенте, в том числе первоочередной характер рассмотрения у исходящих от него проектов законов.

Законодательный процесс в странах, в которых прямо или косвенно на первой стадии может принимать участие глава государства, характеризуется активностью главы государства и на последующих стадиях, в том числе на стадии одобрения, обнародования и введения в действие закона. На последней стадии у главы государства большинства стран имеется конституционное полномочие возможного отклонения, неодобрения принятого парламентом закона (право вето).

В конституционно-правовой теории и практике выделяют абсолютное, относительное (отлагательное) и «карманное» (разновидность абсолютного) вето. Абсолютное вето главы государства — конституционно установленный отказ главы государства в одобрении принятого парламентом закона, не предусматривающий преодоление такого отказа новым решением парламента.

В современном государстве абсолютное вето не имеет распространения в силу его неэффективности как инструмента, способствующего сбалансированию отношений законодательной и исполнительной власти (к сведению: при формальном сохранении права абсолютного вето у монарха Соединенного Королевства на практике оно не применялось с 1707 г.).

Относительное или отлагательное (суспензивное) вето распространено во многих дуалистических и парламентских монархиях, в республиках (преимущественно президентских и президентско-парламентских).