Международное экологическое право

Учебник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ 
Р. М. Валеев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.1/8(075.8)

ББК 67.412.1я73

М43

Печатается по решению редакционно-издательского совета юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета от 25 мая 2019 г. (протокол № 7)

Рецензенты:
Бирюков П. Н., доктор юридических наук, профессор;
Клемин А. В., доктор юридических наук, профессор.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Р. М. Валеев.

Учебник посвящен анализу одной из новых и важнейших отраслей современного международного права – международного экологического права. В «Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в сентябре 2015 года, охрана и рациональное использование всех живых организмов и природных ресурсов отнесены к фундаментальным ценностям. В последние десятилетия существенно возросло количество международно-правовых актов, регулирующих деятельность государств и международных организаций по охране объектов окружающей среды, что привело к принятию множества внутригосударственных нормативных комплексов по их реализации. Эти факторы объективно обусловили переиздание учебника, непосредственно посвященного проблемам охраны окружающей среды.

При его подготовке были использованы действующие международно-правовые документы и научные труды отечественных и зарубежных ученых по международному экологическому праву, новые итоговые документы международных конференций, проведенных под эгидой Организации Объединенных Наций.

Для переиздания учебника были привлечены, кроме профессорско-преподавательского состава Казанского университета, ведущие специалисты других вузов России и стран СНГ по данной отрасли международного права.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2020 г.

Предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, а также читателей, интересующихся проблемами международного экологического права.

УДК 341.1/8(075.8)

ББК 67.412.1я73

© Коллектив авторов, 2012

© Коллектив авторов, 2020, с изменениями

© ООО «Проспект», 2020

Авторский коллектив

• Абашидзе А. Х. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного права Российского университета дружбы народов (§ 2 гл. V в соавт.);

• Абдуллин А. И. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного и европейского права Казанского федерального университета (§ 4 гл. XIII);

• Авхадеев В. Р. — кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (§ 1 гл. VII);

• Алиев А. И. — доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Бакинского государственного университета (§ 5 гл. XV);

• Амирова Р. Р. — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Казанского федерального университета (§ 4 гл. XIV);

• Бекяшев Д. К. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России (§ 1, § 2 гл. VIII в соавт.);

• Бекяшев К. А. — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Департамента международного сотрудничества ФГБНУ «ВНИРО» (§ 1, § 2 гл. VIII в соавт.);

• Боклан Д. С. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного публичного и частного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (§ 1, § 2, § 3 гл. IV);

• Валеев Р. М. — отв. редактор, доктор юридических наук, профессор кафедры международного и европейского права Казанского федерального университета (предисловие, гл. I, § 3 гл. V в соавт., гл. IX);

• Гарафова Д. И. — кандидат юридических наук, юрист ТПП РТ (§ 3 гл. V в соавт.);

• Гиззатуллин Т. И. — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Казанского инновационного университета имени В. Г. Тимирясова (ИЭУП) (гл. ХI);

• Гусейнов Т. И. — доктор юридических наук, профессор Бакинского государственного университета (§ 1, § 2, § 3, § 4 гл. XV);

• Давлетгильдеев Р. Ш. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Казанского федерального университета (§ 2 гл. XIV);

• Копылов М. Н. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов (гл. II в соавт.; гл. III в соавт.; гл. VI в соавт.; § 2 гл. VII в соавт.);

• Копылов С. М. — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов (гл. II в соавт.; гл. III в соавт.; гл. VI в соавт.; § 2 гл. VII в соавт.);

• Курдюков Г. И. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного и европейского права Казанского федерального университета (§ 1 гл. V в соавт.);

• Магеррамов А. А. — доктор юридических наук, профессор (§ 3 гл. VIII);

• Маммадов У. Ю. — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Казанского федерального университета (§ 3 гл. XIV);

• Миннекаева Д. Р. — кандидат юридических наук, доцент (§ 1 гл. V в соавт.);

• Молодцова Е. С. — доктор юридических наук, начальник отдела международной контрактной работы Дирекции по правовым вопросам Русал Глобал Менеджмент (гл. X);

• Соколова Н. А. — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой международного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (гл. XII; § 1, § 2, § 3 гл. XIII);

• Солнцев А. М. — кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой международного права Российского университета дружбы народов (§ 2 гл. V в соавт.);

• Тюрина Н. Е. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного и европейского права Казанского федерального университета (§ 4 гл. IV).

Посвящается светлой памяти
выдающегося ученого профессора
Копылова Михаила Николаевича

ПРЕДИСЛОВИЕ

Первое издание учебника для юридических вузов «Международное экологическое право» было подготовлено коллективом авторов ученых-международников стран СНГ в 2012 году по инициативе кафедры международного и европейского права Казанского федерального университета. С тех пор прошло более семи лет, и обращение в учебном процессе к данному курсу международного права свидетельствовало о его популярности, необходимости обновления новыми документами, научными трудами, а также включения в его содержание новых разделов.

За истекшее время в сфере экологии, а также в других областях, затрагивающих проблему охраны окружающей среды, было принято множество международно-правовых и декларативных актов, имеющих важное значение для международного сообщества государств.

Среди таких следует назвать Парижское соглашение по климату 2015 года, Договор о запрещении ядерного оружия 2017 года, Стратегический план ООН по лесам на 2017–2030 годы, Декларация ООН «Наш океан – наше будущее» 2017 года, итоговые документы саммита ООН «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», Международное десятилетие действий «Вода для устойчивого развития» на период 2018–2028 гг. и другие международные акты, имеющие важное значение по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, экологической безопасности и защиты экологических прав человека.

Следует также принять во внимание работу Комиссии международного права ООН над темами «Защита окружающей среды в связи с вооруженным конфликтом» и «Охрана атмосферы», которые были включены в программу КМП в 2013 году.

Более того, в принятом в сентябре 2012 года Декларации ГА ООН «Будущее, которого мы хотим», особое внимание было обращено на поощрение в государствах «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития, и в этой связи в новом издании учебника значительное внимание уделено проблемам взаимодействия норм и принципов международного экономического и экологического права.

Кроме того, при подготовке нового учебника во внимание приняты также итоги многолетних встреч по подготовке Всеобъемлющего соглашения по климату Земли и подробный анализ самого Парижского соглашения 2015 года.

Как отмечалось в первом издании учебника, мир, безопасность, окружающая среда, развитие, права человека и демократия – основные фундаментальные ценности, которые приобрели в современных условиях глобальный проблемный характер, требующий эффективного решения как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Среди этих ценностей, которые оказывают непосредственное влияние на решение многих вопросов и, прежде всего, для достижения устойчивого развития, – это сохранение на благо нынешнего и будущих поколений природных ресурсов Земли.

Осознание опасности масштабов происходящих негативных изменений на планете привело к заключению более 1500 многосторонних и свыше 3000 двусторонних договоров в сфере регулирования международных экологических отношений¹. При этом, если ранние международно-правовые акты затрагивали вопросы охраны природных объектов только от загрязнения, то последующие акты стали регулировать и иные процессы хозяйственной деятельности человека, отрицательно влияющие на естественные природные процессы, происходящие на Земле. Сбалансированное взаимодействие международного экономического и международного экологического права стало безотлагательным требованием принципов устойчивого развития, внедрения «зеленой» экономики в самих государствах. Более того, из года в год возрастает интерес и активность гражданского общества к вопросам охраны окружающей среды.

Правовое закрепление активного участия гражданского общества в вопросах сохранения природной среды выразилось также в принятии такого необходимого международно-правового документа, как Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская Конвенция 1998 г.).

Как известно, право на устойчивое и экологически безопасное развитие в качестве важнейшего принципа было закреплено в «Повестке дня на XXI век», принятой на Всемирной встрече в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Экономическое развитие должно быть экологически безопасным и устойчивым. С тех пор прошло более 25 лет, однако деградация окружающей среды в результате человеческой деятельности продолжается.

В итоговом документе саммита ООН «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» подчеркивается, что истощение природных ресурсов и негативные последствия ухудшения состояния окружающей среды, включая опустынивание, засухи, деградацию земель, нехватку питьевой воды и утрату многообразия, приумножают и обостряют многочисленные проблемы, стоящие перед человечеством.

Особую тревогу вызывает изменение климата. Как отметил в докладе о работе ООН за 2017 год Генеральный секретарь ООН, изменение климата – это важнейший мегатренд, который оказывает мультипликативный эффект на опустынивание, вынужденное перемещение населения, метеорологические бедствия и дефицит воды, а также резко увеличивает нагрузку на другие природные ресурсы².

Последствия происходящих изменений окружающей среды, такие как обезлесение, эрозия почвы, опустынивание и деградация земель, сокращение биологического разнообразия, разрушение водного баланса Земли, усиливают нищету и ставят под угрозу средства для существования человека. Опасные климатические изменения – это катастрофа 21-го и последующих столетий, которую можно избежать. Будущие поколения, без сомнения, вынесут суровый приговор поколению людей, которое осознало факт климатических изменений, поняло всю совокупность их последствий, но ничего не сделало для изменения участи миллионов самых бедных людей нашей планеты и тем самым вплотную подвело будущие поколения к грани экологической катастрофы³.

В последние десятилетия принято множество универсальных и региональных международно-правовых актов в области охраны окружающей среды. Контроль за их реализацией на внутригосударственном уровне носит спорадический характер, да и международные контрольные органы не в состоянии добиваться достижения их эффективности. Неслучайно, в этой связи, на международных встречах неоднократно высказывались суждения о повышении роли ЮНЕП или создании специального органа в рамках ООН, наделенного полномочиями, обязательными для выполнения государствами.

Более того, экспертная группа ПРООН также рекомендовала Организации Объединенных Наций рассмотреть вопрос о том, каким образом обеспечивать более всеобъемлющее и согласованное управление и мониторинг многочисленных природоохранных соглашений.

Данная проблема затрагивалась как в докладах международных экспертов по окружающей среде, так и на международных конференциях, а также в доктрине международного права⁴.

В современных условиях проблема обеспечения экологической безопасности становится важнейшим фактором для всех государств, независимо от степени их развития. Экономическая политика стран не должна игнорировать те общие требования, которые сформулированы в международных актах об охране окружающей среды, принятые, в основном, во второй половине ХХ столетия и в начале ХХI века.

Прогрессивное развитие и кодификация норм международного экологического права предполагает также устранение экологического нигилизма населения, совершенствование правового экологического образования деловых кругов, административной системы руководства государственных и частных компаний в различных сферах производства, услуг и т.д. Одним из важных направлений в повышении экологического образования является также подготовка лиц с высшим образованием, хорошо владеющих знаниями в области экологии и готовых их реализовать в своей практической деятельности.

В этой связи совершенно своевременными следует признать итоги круглого стола «Право спасает климат», проведенного в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в феврале 2018 года, на котором было предложено принять на международном уровне соответствующий экологический кодекс, а также создание системы всеобщего, непрерывного и обязательного экологического образования.

Основное предназначение данного учебника, подготовленного известными учеными-международниками России и стран СНГ, – это ознакомление студентов и прежде всего магистрантов юридических и других вузов, в программу обучения которых входит спецкурс «Международное экологическое право», с основными проблемами международно-правовой охраны окружающей среды в современном мире. Он может быть также рекомендован для общеобразовательных школ, техникумов и вузов страны, в которых преподается предмет «Экология».

Авторский коллектив выражает искреннюю признательность рецензентам и всем лицам за их ценные замечания, рекомендации и пожелания, а также благодарность методисту кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета И. В. Буташновой за оказанное содействие в подготовке учебника.

Доктор юридических наук,
профессор кафедры международного
и европейского права Казанского
(Приволжского) федерального университета,
заслуженный юрист Российской Федерации
Р. М. Валеев

Глава I.
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА – ГЛОБАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОСТИ

Вторая половина XX столетия и начало XXI века вошли в историю человечества на Земле не только большим достижением в сфере науки и техники, но и такими негативными явлениями как возникновение новых экономических кризисов, возрастанием внутригосударственных вооруженных конфликтов, а также прогрессирующим противостоянием государств в сфере энергоресурсов, экологическими катастрофами.

Среди этих рисков наиболее заметными стали выделяться экологические проблемы. Мир столкнулся с жесткими ограничениями на самом базовом уровне: нехватка воды, продовольствия и энергии.

По мнению экспертов Всемирного экономического форума (ВЭФ) в долгосрочной перспективе мир должен ожидать устойчивый рост цен на сырьевые товары, тотальную нехватку ключевых ресурсов. В ближайшие десятилетия макроэкономические проблемы, теневая экономика и ресурсные ограничения роста создадут самые большие проблемы⁵.

В 1886 году немецкий ученый Эрнст Геккель в научный мир ввел термин «экология» для обозначения окружающей человека среды. В те годы человечество не очень тревожилось состоянием защиты объектов природы.

В короткий исторический период человек перешел от использования мускульной силы (по мощности это примерно 0,1 л.с.) к энергоблокам мощностью в миллион киловатт. Именно энергетические производства наносят основной ущерб природе и среде обитания человека. С продуктами сгорания органического топлива в атмосферу поступает до 6 миллиардов тонн углекислого газа, что нарушает радиационный баланс атмосферы. Общественность большинства стран обеспокоена отсутствием баланса в мировом использовании природных ресурсов⁶.

Объективная тенденция глобализации экономики привела к существенному нарушению экологических и социальных процессов в обществе.

Полностью свободная от ограничений рыночная экономика имеет тенденцию разрушать окружающую среду и негативно воздействовать на общество в целом, потому краткосрочные соображения максимизации прибыли толкают фирмы к игнорированию издержек, которые они перекладывают на окружающих.

Более того, ежегодные и долгосрочные бюджеты многих государств предусматривают незначительное финансирование в области охраны окружающей среды и борьбы с загрязнением.

В Декларации ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», принятой в Нью-Йорке в сентябре 2015 года, отмечено, что одной из наиболее серьезных проблем нашего времени является изменение климата и негативные последствия этого явления, которые подрывают способность всех стран достичь устойчивого развития⁷.

Нарушение экологической системы мира как взаимосвязанной и не имеющей политических границ приобрело прогрессирующий характер. Во многих случаях негативная человеческая деятельность в промышленности, в особенности вэнергетической, в сельском хозяйстве и в других сферах стала носить транснациональный характер. Переход экономики во многих отраслях на экстенсивный путь развития привел к снижению экологической эффективности производства.

Продолжается деграрирование и использование на экологической неустойчивой основе экосистемных услуг. Как известно, человечество зависит от экосистемных услуг, без которых невозможно его благополучие (обеспечение продуктами питания, водой, древесиной, генетическими ресурсами, урегулирование качества воды, удаление отходов, образование почвы, опыление растений и т.д.). Деградация экосистемных услуг часто наносит вред беднейшим населениям мира, что препятствует достижению целей в области развития, что было сформулировано в Декларации тысячелетия, а в настоящее время в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, которая объявила 17 целей в области устойчивого развития и 169 связанных с ними задач, которые носят комплексный и неделимый характер.

Качественное улучшение одних экосистемных услуг (например, повышение урожайности за счет внесения излишнего количества удобрений) не должно приводить к ухудшению получения других услуг (нарушение качества воды, сокращение биоразнообразия и т.д.).

При этих обстоятельствах перед человечеством встала неотложная глобальная проблема о необходимости правового регулирования охраны окружающей среды как на международном, так и на внутригосударственном уровнях путем разработки и принятия обязательных для исполнения законодательных актов.

В содержание международных договоров их участники стали включать основные объекты природопользования: земли, ее недра, водные ресурсы, леса, иной растительный мир, дикие животные, атмосфера Земли, космическое пространство и др. Наряду с универсальными международно-правовыми документами охрана окружающей среды дополнялась путем принятия на международных конференциях декларативных актов, а также региональных международно-правовых норм с учетом экологических особенностей континентов.

Как уже было отмечено, в аспекте продолжения по достижению целей Декларации тысячелетия 2000 года, в которой были поставлены соответствующие задачи до 2015 года, принятие Повестки дня по устойчивому развитию до 2030 года, явилось важнейшим достижением совместных усилий всех членов ООН.

В частности, Генеральный секретарь ООН в своем докладе о работе ООН 2017 год особо подчеркнул, что Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, Парижское соглашение 2015 года по климату, наряду с Уставом ООН и Всеобщей декларацией прав человека стали глобальными международными актами, в которые заложены концептуальные принципы для использования в качестве ориентира при продвижении на путик построению мира, повышения благосостояния людей и содействия обеспечению прав человека и верховенства права⁸.

Если для Африканских стран нарушение экологической безопасности, которая непосредственно влияет на продовольственную безопасность континента, объясняется засухами, опустыниванием, деградацией почв, нашествием вредителей, внутренними конфликтами, усугубленные нищетой населения, то для Азиатско-тихоокеанского региона ввиду его ускоренного экономического развития и урбанизации (в регионе проживает около 58% мирового населения и 45% мирового городского населения) экологическое чистое развитие нарушается повышением атмосферного загрязнения, а также довольно часто происходящими стихийными бедствиями (цунами, землетрясения и т.д.).

В ранее принятом Генеральной Ассамблеей ООН документе «Будущее, которого мы хотим» от 11 сентября 2012 года, состоящего из 283 пунктов, констатировалось, что для разных стран существуют различные подходы, концепции, модели и инструменты, соответствующие их национальным ситуациям и приоритетам, для достижения устойчивого развития в трех аспектах, что является нашей общей целью⁹.

На Европейском континенте под наибольшими угрозами находятся запасы воды, почва, биоразнообразие, качество воздуха, климат, скопление отходов. Последнее является фактором, значительно воздействующим на окружающую природную среду и здоровье человека. Такие отходы включают в себя опасные химические вещества и пестициды, бытовые отходы, сточные воды, ядерные отходы, выбросы парниковых газов, разливы нефтепродуктов, пластиковые отходы.

В сфере землепользования негативное воздействие на производство продовольствия и биоразнообразия в Европе в последние годы способно оказывать также производство биотоплива.

Как известно, с 1973 года в Европейском экономическом сообществе стали применяться экологические программы. С 1 января 2014 года до 31 декабря 2019 года в Европейском Союзе действует Седьмая экологическая программа, которая определяет девять приоритетных целей и устанавливает долгосрочную перспективу действий до 2050 года¹⁰.

Проблемными в экосистеме стран Латинской Америки и Карибского бассейна считаются управление водными ресурсами, экстремальные климатические явления (стихийные бедствия, засуха, тропические ураганы), сокращение биоразнообразия, обезлесение).

Для Северной Америки в экологическом отношении характерно существенное загрязнение атмосферы. По сравнению с другими регионами в Северной Америке наблюдается больше других выбросов углекислого газа (CO²) на душу населения, чем в других регионах планеты. США не принимает участие в международных документах по климату Земли, хотя на них приходится 25% общего мирового первичного энергопотребления. Часто происходящие опустошительные ураганы также приводят к экологическим бедствиям.

Значительные изменения в экологии происходят в полярных областях. Изменения климата оказывает существенное влияние на таяние арктического морского льда в Северном ледовитом океане (за последние 50 лет площадь арктического морского льда уменьшилась почти на 27%). Изменение площади Арктики вследствие таяния морского льда окажет существенное влияние не только на погодные явления, но и на ее живые биоресурсы.

В этой связи еще раз следует обратиться к Итоговому документу Конференции ООН по устойчивому развитию под названием «Будущее, которого мы хотим», в котором участники обратились с призывом поддержать инициативы, направленные на борьбу с последствиями изменения климата для морских и прибрежных экосистем и ресурсов, принятия срочных мер по эффективному замедлению, прекращению и обращению вспять процесса утраты биоразнообразия, добиться осуществления стратегического плана по биоразнообразию на 2011–2020 годы¹¹.

Аналогичная ситуация складывается на другом полюсе – Антарктике, на которую приходится 80% общемировых запасов пресной воды. Таяние ледников в западной части Антарктики также может оказать воздействие на повышение уровня моря во всем мире, что повлечет изменение видов морских биоресурсов, затопление территории многих государств и другие негативные экологические последствия¹².

Нарастающие масштабы коммерческой деятельности в полярных областях, прежде всего в Арктике по добыче нефти и газа, загрязнение ее площади отходами производства, создает серьезные проблемы как для жителей приграничных регионов, так и для всего климата Земли в целом¹³.

Поскольку глобализирующая экономика охватывает не только государства одного региона, но и государства всего мира, то и экологические последствия развития такой экономики, ее экстенсивный путь, ведет к снижению экологической эффективности производства, то есть к снижению материальных затрат по использованию природных ресурсов.

Учитывая транснациональный характер экологических последствий в результате хозяйственной и иной другой деятельности государств, частных компаний, теневой экономики и населения, связанной с природопользованием и обращением с природными ресурсами, в мониторинге и в предупреждении их оказываются заинтересованными как государства отдельных регионов, так и международное сообщество в целом. В особенности это проявилось с началом второй половины ХХ столетия.

В целях обсуждения катастрофической ситуации, складывающейся в мире в сфере экологии, разработки и принятия совместных согласованных решений по сохранению окружающей среды от негативного воздействия человеческой деятельности государства стали проводить многосторонние и региональные международные конференции, в особенности после создания Организации Объединенных Наций по ее инициативе. Глобальный характер происходящих в экологии негативных изменений в мире поставил перед человечеством принятия срочных и неотложных мер по ее сохранению для нынешнего и будущих поколений.

Можно твердо утверждать о том, что обсуждение во всемирном масштабе глобального характера экологической проблемы началось с созыва в июне 1972 года Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, организованной усилиями Организации Объединенных Наций. Хотя и до этого события проходили международные конференции по обсуждению экологических проблем, но не на столь высоком уровне. Не анализируя содержания принятых на Стокгольмской конференции документов, отметим, что Декларация принципов и План действий оказали в последующие годы существенное влияние на становление и развитие экологического законодательства государств, разработку международных договоров по охране окружающей среды. Многие принципы Стокгольмской декларации вошли и были закреплены как правовые нормы в международных соглашениях.

Более того, именно на данной конференции было принято решение о создании ЮНЕП – Программы ООН по окружающей среде, которая в последующие годы оказала огромную роль в координации действий государств по охране окружающей среды, по разработке проектов международных соглашений в данной сфере¹⁴.

Важнейшим этапом, подтверждающим глобальный характер экологической проблемы, стало проведение широкомасштабной конференции ООН по окружающей среде в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года, в работе которой приняли участие представители 178 государств и множества межправительственных и неправительственных организаций. Конференция, как известно, завершилась принятием «Повестки дня на XXI век», Декларации по окружающей среде и развитию, Принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов. Кроме того, в ходе работы Конференции были открыты для подписания два важнейших документа – Конвенция о биологическом разнообразии и Конвенция об изменении климата¹⁵.

Международное сообщество государств к глобальной экологической проблеме обратилось спустя десять лет после встречи в Рио-де-Жанейро в августе–сентябре 2002 года в Йоханнесбурге. Участникам Конференции предстояло обсудить состояние окружающей среды в мире. О значимости данной Конференции свидетельствует количество участников-представителей 196 государств, специализированных учреждений ООН, других межправительственных и неправительственных организаций.

На этой конференции была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию.

Хотя и названные документы носят декларативный характер, но выполнение их положений обсуждалось на Всемирном Саммите (2005 г.), а также включались в международно-правовые акты.

Более того, в соответствии с рекомендациями участников Конференции в системе ООН была создана Комиссия ООН по устойчивому развитию, которая в последующем была преобразована¹⁶.

Проблемы концепции устойчивого развития, одним из компонентов которой является охрана окружающей среды, обсуждались и на последующих саммитах ООН, в частности на Конференции а Рио-де-Жанейро 20–22 июня 2012 года, на которой был принят документ под названием «Будущее, которого мы хотим», а несколько позднее на заседании Генеральной Ассамблеи ООН был принят в продолжение Декларации тысячелетия документ под названием «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»¹⁷.

Весьма важный документ по Мировому океану был принят в рамках Генеральной Ассамблей ООН в июне 2017 года под названием «Наш океан – наше будущее: призыв к действиям». Не анализируя данный акт ООН, который будет освящен в других разделах учебника, отметим, что участники Конференции обратили особое внимание на проблемы предотвращения и существенного сокращения любого загрязнения морской среды, включая морским мусором, пластмассами, отходами, опасными веществами и т.д.¹⁸

Глобальный характер международной экологической проблемы выразился также в том, что за короткий исторический промежуток времени (в течение около 50 лет) было принято большое количество международных соглашений по охране окружающей среды, предметами правового регулирования которых стали защита атмосферы, озонового слоя Земли, флоры и фауны, биоразнообразия, морских и других водных ресурсов, лесов, диких животных, космического пространства, Антарктики и других объектов планеты.

Однако, многие международные соглашения в данной сфере оказались бездействующими ввиду невступления их в обязательную юридическую силу, но тем не менее они приобрели характер обычной международной нормы и нормы «мягкого» права¹⁹.

Следует также отметить низкую эффективность реализации государствами международных экологических норм. Прежде всего это связано с экономической политикой государств, транснациональных корпораций и бизнес – структур, которые крайне неохотно идут на расходы для нужд охраны окружающей среды.

Приоритет экономических интересов над экологическими, их несбалансированность приводит к таким негативным последствиям в природной среде, которые не восполняются или вообще полностью или частично утрачивают как естественный объект окружающего мира²⁰. Об этом, в частности, свидетельствует современное экологическое состояние России.

На ее территории продолжается интенсивное загрязнение природной среды. Все больше регионов становятся опасными для проживания. На 15 процентов территории России, где проживает более половины населения, состояние окружающей среды не соответствует норме. Не отвечают санитарным нормам около 40 процентов поверхностных и 20 процентов подземных источников питьевого водоснабжения. Только 11–13 процентов всех водных объектов страны находится в состоянии экологического благополучия. Аналогичное положение с состоянием лесного хозяйства, возрастанием объемов образования отходов, ежегодно в атмосферу поступает 20 млн тонн химических веществ от действующих предприятий и т.д.²¹

Объявление Указом Президента РФ от 5 января 2016 года «О проведении в Российской федерации года экологии» прозвучало весьма синхронно с проблемой принятия существенных мер по охране окружающей среды.

В Плане основных мероприятий (из 234 пунктов), рассчитанном на его реализацию не только на 2017 год, включены такие важные направления, как:

• обращение с твердыми бытовыми отходами;

• переход на наилучшие доступные технологии;

• охрана водных ресурсов, очистка водных сооружений, и т.д.;

• проведение комплекса мероприятий по лесам;

• проведение комплекса мероприятий по Байкальской природной территории;

• реализация программы «Арктика и климат». В данный пункт включен также фоновый и локальный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в хозяйственной деятельности российских предприятий на архипелаге Шпицберген²².

На саммите в Йоханнесбурге была поставлена детализированная проблема достижения экологического и экономического паритета ценностей общества. Действенные шаги по осуществлению паритета связаны и с созданием целостного эколого-экономического механизма устойчивого развития, который должен быть основан на формировании системы взаимосвязанных экологических инструментов:

• разработка эколого-ориентированных национальных счетов, включающие обоснование новых макро и микроэкономических показателей;

• создание механизма эколого-инновационной деятельности;

• разработка и согласование механизма межстрановых взаимоотношений по охране окружающей среды;

• формирование системы экономических воздействий на экологизацию производства, включая экологизацию налогообложения, торговлю квотами на приропользование и экологизацию банковской политики;

• учет экологического фактора при приватизации;

• учет факторов приемлемого экологического риска при принятии хозяйственных решений, включая экологическое страхование²³.

В этой связи в Повестке дня в области устойчивого развития до 2030 года провозглашено: «Мы преисполнены решимости уберечь планету от деградации, в том числе посредством внедрения рациональных моделей потребления и производства, рационального использования ее природных ресурсов и принятия неотложных мер в связи с изменением климата, с тем чтобы планета могла обеспечивать удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений».

Под воздействием международных норм и рекомендаций стали создаваться международные и внутригосударственные природоохранные органы и учреждения, а также активно приниматься внутригосударственные акты по охране окружающей среды.

Признание права человека на здоровую окружающую среду стало конституционной нормой многих государств. Растет число стран, национальное законодательство которых предусматривает правовую защиту окружающей среды и ответственность за их нарушения.

В Российской Федерации главным правительственным органом, на который возложена ответственность по контролю за состоянием окружающей среды и повышением ее качества, является Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. Аналогичные правительственные органы созданы и в других государствах.

Глобальная экологическая проблема требует тесного сотрудничества государств и международных организаций по разработке международных норм в данной сфере, их имплементации государствами, координации деятельности государств в данной области со стороны учреждений Организации Объединенных Наций, региональных организаций, вплоть до создания Организации международного управления в сфере охраны окружающей среды с полномочиями, обязательными для выполнения государствами²⁴.

Еще одной важной проблемой в данной области является повышение повсеместно экологического образования для лиц, не только принимающих решение по экологическим вопросам, но и для всех. Осознание обществом необходимости охраны окружающей среды требует овладения знаниями по широкому кругу экологических вопросов. Растет среди населения экологическая активность, создаются неправительственные организации в защиту объектов природы, общественность стала активно участвовать в мониторинге окружающей среды, международно-правовые акты предусматривают их право обращаться в судебные учреждения по этим вопросам (Орхусская конвенция).

Эти факторы свидетельствуют о необходимости введения в школьные, среднетехнические и вузовские программы предмета «Экология», введения системы послевузовского образования для лиц, принимающих решения в сфере охраны окружающей среды²⁵.

Обеспечение здорового образа жизни и содействие благополучию для всех в любом возрасте, обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех, – так объявлено в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (цели 3, 4).

Каждый человек в соответствии с императивной нормой международного права имеет право на благоприятную окружающую среду, в связи с этим право на своевременную и достоверную экологическую информацию и на возмещение ущерба в связи с экологическим правонарушением.

Как отметил в свое время профессор О. С. Колбасов, для выживания человечества нельзя ограничиваться только мерами природоохранения, а необходимо подчинить всю человеческую жизнь научно обоснованным экологическим требованиям. Каждый шаг человека в любом направлении его деятельности должен быть экологически корректным. Пришло понимание того, что требуется сложная, внутренне организованная, функционирующаяся в глобальных масштабах система правовых норм, способная обеспечить экологический правопорядок в жизни сменяющихся поколений людей, в сотрудничестве государств и народов²⁶.

Взаимосвязанность сегодняшних глобальных тенденций однозначно указывает на то, что страны не могут управлять рисками, сопряженными с этими тенденциями в одиночку. Объединение усилий является наиболее эффективным способом противодействия изменению климата, глобальному терроризму и угрозам новых пандемий и единственным способом решения проблем, связанных с вынужденным перемещением и потоками мигрантов, на гуманной основе²⁷.

Глава II.
МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО – ОТРАСЛЬ СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие международного экологического права

Международное экологическое право представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих международные экологические отношения между субъектами международного права, т.е. отношения по поводу охраны окружающей среды, рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности и обеспечения соблюдения экологических прав человека.

Одной из отличительных особенностей современного этапа развития международного экологического права является дальнейшее расширение круга международных отношений, регулируемых данной отраслью международного права. Непосредственным итогом этого процесса явилось дополнение двух традиционных предметных областей регулирования (отношений по поводу охраны окружающей среды и рационального природопользования) двумя новыми – отношениями по обеспечению экологической безопасности и обеспечению соблюдения экологических прав человека.

Именно это обстоятельство является причиной такого всеми признаваемого явления, как «экологизация» международных отношений²⁸, и дело здесь не в том, что эколого-ориентированные правовые нормы включаются в источники других отраслей международного права, тем самым, якобы, расширяя их предметную сферу²⁹. Тот факт, например, что принципы и нормы, устанавливающие свободу полетов в международном воздушном пространстве общего пользования, закреплены в конвенциях по морскому праву, не означает, что данный круг отношений изымается из предмета международного воздушного права и передается международному морскому праву. Такое положение вещей объясняется, скорее, сложившимися традициями и интересами целесообразности, что, в конечном счете, и предопределило отрицательное отношение подавляющего большинства участников III Конференции ООН по морскому праву к идее заключения по данному кругу вопросов отдельной специальной конвенции.

В отечественной юридической литературе можно встретить и иной подход к определению предмета регулирования международного экологического права, который берет свое начало с трудов проф. Д. И. Фельдмана³⁰, полагавшего, что в международном праве следует выделять не отрасли, а подотрасли, поскольку для любой существующей в нем совокупности норм характерен единый и общий для них метод регулирования. Разделяя эту точку зрения, проф. С. В. Молодцов, например, со ссылками на принцип свободы открытого моря и некоторые другие положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., пришел к выводу о применении в международном воздушном праве положений, установленных международным морским правом³¹. Позднее эту позицию разделила доктор юридических наук Е. С. Молодцова, указавшая на чисто академический интерес, который преследуют сторонники деления международного права на отрасли³².

Наконец, доктор юридических наук Н. А. Соколова в своих работах поднимает вопрос об экологических «обременениях» норм, входящих в состав других отраслей международного права. По ее мнению, «это, к примеру, находит отражение в усилении защиты окружающей среды в период вооруженных конфликтов. Окружающая среда рассматривается как специальный гражданский объект, который находится под защитой норм международного гуманитарного права… Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в других отраслях международного права, когда его субъекты создают международно-правовые нормы по защите морской среды, космического пространства, по противодействию загрязнению атмосферного воздуха».

Как полагает Н. А. Соколова, инкорпорирование норм по защите окружающей среды в рамках той или иной отрасли придает этим нормам комплексный характер, позволяя рассматривать их, с одной стороны, как необходимый структурный элемент режима природной среды (морской, космической, воздушной, Антарктики и т.п.), которая подлежит экономическому использованию, научно-техническому освоению. В этом случае принятие правовых норм по охране соответствующих природных объектов представляет собой процесс отражения экологических требований в соответствующих отраслях. С другой стороны, такие нормы – необходимый системный элемент международного права окружающей среды. «Учет экологических интересов в рамках различных отраслей международного права, возможно, имеет серьезные теоретические последствия, поскольку усложняет характер международных договоров, кодифицирующих ту или иную отрасль», – заключает она.

Появление в международном экологическом праве двух новых предметных областей приходится на конец XX в.

Впервые идея международной экологической безопасности была предложена Президентом СССР в сентябре 1987 г. в связи с выдвижением концепции Всеобъемлющей системы международной безопасности (ВСМБ). В этой системе экологической безопасности отводилась подчиненная роль по отношению к экономической безопасности³³. Однако уже через год вопросы обеспечения экологической безопасности были выделены в самостоятельную предметную область, которая в настоящее время насчитывает обширный массив нормативных актов в виде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, многосторонних и двусторонних договоров и соглашений. Примером может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 11 января 1996 г., в котором прямо указывается на обеспечение экологической безопасности как на область двустороннего сотрудничества.

В настоящее время концепция экологической безопасности ставится во взаимосвязь с проблемами стратегии социально-экономического развития с возложением обязанности по достижению и поддержанию экологической безопасности на все государства.

На практике бывает затруднительно подходить с одной меркой к реализации такого подхода различными странами и, особенно к реагированию сообществом государств, группами государств или отдельными странами на ситуации, которые могут быть квалифицируемы как составляющие угрозу экологической безопасности и иметь место в пределах территории того или иного иностранного государства.

Обеспечение экологической безопасности – это комплексная деятельность, включающая в себя совокупность мер, где охрана окружающей среды является лишь одной из них. Условно ее можно назвать экологической мерой, что не должно приводить к отрицанию существования иных видов мер – политических, правовых и др. В экологическое сознание не должно закладываться мысли о возможности обеспечить экологическую безопасность населения (или всего человечества в целом) только через природоохранную деятельность. Безопасность – вообще – это состояние защищенности, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-технологическими и иными средствами.

Экологическая безопасность может быть локальной, районной, региональной, национальной и глобальной. Такое деление позволяет, прежде всего, определить круг мер, применимых для обеспечения экологической безопасности того или иного уровня. Сама же экологическая безопасность имеет интернациональный, глобальный характер. Проблемы экологической безопасности затрагивают всех, невзирая на богатство и бедность, ибо ни один народ не может чувствовать себя спокойно в случае экологических катастроф, происходящих вне его территории³⁴. Ни один народ не способен самостоятельно построить изолированную и независимую линию экозащиты.

Первичным структурным элементом экологической безопасности любого уровня, вплоть до универсального, является районная экологическая безопасность. Это, однако, не означает, что универсальная экологическая безопасность невозможна при наличии хотя бы одного случая несоблюдения районной экологической безопасности. Несомненно, существует определенный количественный и качественный порог (уровень допустимого риска) в данной области, ниже которого могут иметь место локальные экологические угрозы и даже катастрофы, не подвергающие угрозе экологическую безопасность не только человечества в целом, но и соответствующего региона и государства. Однако угроза универсальной экологической безопасности влияет на экологическую безопасность любого без исключения экологического района.

Выдвижение концепции районной (и региональной) экологической безопасности не означает отрицания государственного суверенитета. Вопрос следует ставить иначе: составной частью системы национальной безопасности (в которую входит и экологическая безопасность)³⁵ обязательно должны быть, кроме прочего, элементы районной (как и региональной и глобальной) экологической безопасности. В современном экологически взаимосвязанном мире иначе к этой проблеме подходить нельзя³⁶.

Если в международном экологическом праве выделение отношений по поводу обеспечения международной экологической безопасности можно считать свершившимся фактом, то на уровне национального законодательства отдельных государств признание категории «экологическая безопасность» происходит гораздо сложнее. Одни авторы рассматривают ее как составную часть охраны окружающей среды, другие ставят между ними знак равенства, третьи включают в содержание экологической безопасности не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды; наконец, высказывается мнение о том, что обеспечение экологической безопасности – деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей природной среды.

Понятие «экологическая безопасность» сравнительно недавно вошло в научный, политический и нормативный оборот. В то же время в развивающихся странах политики и общественность привыкают к нему медленно. Поэтому меньше шансов на восприятие в этих странах имеет предельно широкое определение понятия «экологическая безопасность», выработанное с позиций экосистемного подхода, основу которого составляет императив выживания человеческой цивилизации, помещающий экологическую проблематику и концепцию экологической безопасности на уровень таких глобальных проблем, как предотвращение термоядерной войны и обеспечение политической и военной безопасности³⁷. Для многих развивающихся государств более понятны соображения, относящиеся к насущным экологическим проблемам и трансграничному ущербу в формате двусторонних отношений.

Не является исключением в этом плане и национальное экологическое законодательство Российской Федерации. Здесь полемика вокруг целесообразности выделения категории «экологическая безопасность» в доктрине экологического права началась с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., которая в ст. 72 отнесла обеспечение экологической безопасности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, наряду с охраной окружающей среды и природопользованием³⁸. Особенно обострилась дискуссия по этому вопросу после неудачной попытки принять в 1995 г. Закон «Об экологической безопасности», накоторый Президентом Росси было наложено вето из-за расплывчатости употребляемых в нем понятий, допускающих различные их толкования.

В настоящее время, словосочетание «экологическая безопасность» присутствует в 2 из 24 принципов охраны окружающей среды, закрепленных в Федеральном законе РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (ст. 3). Неоднократно это словосочетание встречается и в других статьях данного закона, в более чем 90 других федеральных законах, в более чем 40 указах Президента РФ и более чем в 170 постановлениях Правительства РФ, в более чем 500 ведомственных нормативных правовых актах. Всего – более чем в 1600 актах.

Полагая, что термин «экологическая безопасность» был изобретен в годы Перестройки для демонстрации инициатив, отсутствия застоя, проявления небезразличия со стороны государства к сфере охраны окружающей среды, и, не обнаружив принципиальных различий между «охраной окружающей среды» и «обеспечением экологической безопасности», проф. М. М. Бринчук, в частности, приходит к выводу, что «выделение в Конституции РФ «обеспечения экологической безопасности» как самостоятельного направления, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды, было ошибкой авторов ст. 72»³⁹. По его мнению, современная концепция правовой охраны окружающей среды основана на идее необходимости обеспечить предупреждение и возмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, который может быть причинен загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями и, что реализация этой концепции направлена на защиту экологических интересов человека, общества, государства и окружающей среды, т.е. именно на обеспечение экологической безопасности⁴⁰.

Такой подход имел бы свой резон, а, следовательно, и право на существование, если бы речь шла об «обычном» ухудшении качества окружающей среды в нарушение установленных стандартов. Но нельзя отрицать логику и в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится «экологическая безопасность». Условность здесь приемлема в такой же мере, в какой мы говорим, например, о международной безопасности или о государственной безопасности, хотя объект охраны, в строгом смысле слова, и здесь можно было бы свести к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и т.п.

Включение в предметную область международного экологического права отношений по поводу обеспечения соблюдения экологических прав человека не вызвало каких-либо разногласий среди отечественных правоведов. С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук и многие другие единодушно поддержали это нововведение в своих научных статьях и учебниках⁴¹. Более того, М. М. Бринчук, например, пошел еще дальше, предложив выделить экологические права из политических, гражданских, социальных, экономических и культурных в самостоятельную категорию⁴². Особым статусом наделяет общепризнанные принципы и нормы международного права, которые касаются прав и свобод человека, и И. И. Лукашук, объясняя это тем, что они: а) обладают непосредственным действием; б) определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием. По этой причине, по его мнению, эта особая группа общепризнанных принципов и норм международного права обладает, по крайней мере, не меньшей силой, чем нормы Конституции Российской Федерации⁴³.

Впервые договорное закрепление одного из видов экологических прав – права на доступ к экологической информации – получило в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.

В 1994 г. Подкомиссией ООН по правам человека и окружающей среде был разработан проект Принципов «Права человека и окружающая среда», в котором назывались уже 4 вида экологических прав человека: на доступ к экологической информации, на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологическому правосудию и участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. На основе этого проекта Принципов сегодня предлагается принять Международный пакт по экологическим правам человека по аналогии с уже имеющимися двумя Международными пактами 1966 г.⁴⁴

В настоящее время указанные права наиболее полно кодифицированы в Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятой 25 июня 1998 г. в Орхусе (Дания) (вступила в силу в 2001 г., РФ не участвует).

Самодостаточность⁴⁵ экологических прав человека и, как следствие, включение в предмет международного экологического права отношений по поводу обеспечения их соблюдения подтверждены сегодня как доктриной, так и практикой международного права. При этом особо подчеркивается автономный, фундаментальный характер таких прав. Добавим к этому, что в настоящее время экологические права получают все более адекватную защиту в рамках европейской, американской и африканской региональных систем защиты прав человека⁴⁶.

Наличие у международного экологического права специфического круга общественных отношений, т.е. самостоятельного предмета регулирования, является одним из шести обязательных условий, которым должна отвечать любая совокупность международно-правовых принципов и норм, претендующая на роль самостоятельной отрасли международного права.

Другими пятью признаками самостоятельной отрасли международного права являются:

• специфические нормы, регулирующие эти отношения;

• достаточно крупная общественная значимость круга общественных отношений;

• достаточно обширный объем нормативно-правового материала;

• заинтересованность общества в выделении новой отрасли права;

• специальные принципы права, регулирующие построение новой отрасли права⁴⁷.

Рассматривая с этих позиций международное экологическое право, можно констатировать, что оно соответствует всем перечисленным признакам⁴⁸.

Не вдаваясь подробно в характеристику первого и последнего из названных признаков (им посвящены §§ 2 и 3 настоящей главы), отметим, что специфика природы и сущности принципов, норм и институтов международного экологического права состоит в том, что они применяются в процессе регулирования различных межгосударственных отношений экологического характера, их действие распространяется на все правоотношения такого рода.

Значимость международных экологических отношений для отдельных государств и для всего международного сообщества аксиоматична и не требует особых доказательств. Расширение экологических связей между всеми государствами, возрастающая экологическая взаимозависимость между ними, курс на перестройку международных экологических отношений на основе равноправия и взаимной выгоды – все это важнейшие факторы современного общественного развития, предпосылки развития дружественного сотрудничества между различными странами, укрепления процесса упрочения мира, создания системы международной экологической безопасности. Именно глобальностью земной экологии определяется и особая острота проблемы сохранения и защиты окружающей среды.

По отношению к человеку природа выполняет ряд функций, связанных с удовлетворением его потребностей: экологическую, экономическую, эстетическую, рекреационную, научную, культурную. Среди них первостепенное значение имеют экологическая и экономическая функции природы, обеспечивающие благоприятные условия для жизнедеятельности и поступательного развития человека. Неслучайно, поэтому, основное внимание мирового сообщества вот уже на протяжении последних четырех десятилетий сосредоточено на поиске путей «примирения» экологических и экономических интересов государств.

Принятые за это время многочисленные международные договоры, резолюции и декларации по вопросам международной экологической безопасности, защиты окружающей среды и рационального природопользования недвусмысленно свидетельствуют о том большом значении, которое мировое сообщество придает сегодня международным экологическим правоотношениям.

Обширен объем нормативно-правового материала в сфере регулирования международных экологических отношений. В настоящее время действуют более 1500 многосторонних и свыше 3000 двусторонних международных договоров и соглашений.

Сегодня по существу по всем наиболее крупным и наиболее важным природным объектам заключены соответствующие международные многосторонние соглашения, регламентирующие как взаимные права и обязанности участников в связи с их использованием, так и вопросы их охраны и предотвращения загрязнения из практически всех известных источников.

Наконец, многочисленные двусторонние договоры касаются в основном предотвращения трансграничного переноса загрязнения и решения пограничных природоохранных проблем. Отличительной чертой таких соглашений, заключенных в последние десятилетие, является включение в них положений, направленных на обеспечение экологической безопасности и устойчивого развития участвующих сторон.

Заинтересованность, как отдельных государств, так и в целом международного сообщества в существовании самостоятельной отрасли – международного экологического права – очевидна. Она выражена в уже отмеченном огромном нормативно-правовом материале международного характера.

Об этом же свидетельствуют многочисленные, практически ежегодно созываемые международные конференции по вопросам охраны, защиты и использования окружающей среды, среди которых особое место занимают Стокгольмская конференция по проблемам окружающей человека среды 1972 г., Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро и Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. в Йоханнесбурге (Всемирный саммит Земли). К этому списку можно добавить созываемые ежегодно, начиная с 2009 г., Конференции ООН по изменению климата, а также принятое в 2015 г. Парижское соглашение в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, разработанное взамен Киотского протокола на Конференции по климату в Париже.

Являясь частью международного права, международное экологическое право имеет тот же субъектный состав, что и международное право в целом. То, что в международном экологическом праве иногда говорится о правах и интересах лиц, народов, поколений и т.п., далеко не равнозначно их правосубъектности. «Традиционные» субъекты международного права защищают указанные интересы.

Субъектами международного экологического права являются: 1) государства; 2) нации и народы, ведущие борьбу за свою государственную независимость; 3) международные межправительственные организации.

Основными субъектами международного экологического права являются государства. Нации и народы выступают субъектами международного экологического права в период становления их государственности. Международные межправительственные организации – производные субъекты международного права. Их международная экологическая правосубъектность определяется международными соглашениями государств об учреждении и функционировании каждой из этих организаций. Правосубъектность международной межправительственной организации ограничена, поскольку она может осуществляться лишь по конкретным вопросам, указанным в соглашении государств об учреждении этой организации.

Правильное определение круга субъектов международного экологического права имеет важное значение потому, что иногда можно встретить утверждение о том, что международное экологическое право регулирует взаимоотношения человечества с окружающей его природной средой. Последнее наглядно иллюстрируют, например, следующие слова Генерального Секретаря ООН, которые предваряют текст проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию в ред. 1995 г.: «Устав ООН регулирует отношения между Государствами. Всеобщая Декларация прав человека имеет применение к отношениям между Государством и индивидом. Настало время создать документ, регулирующий отношения между человечеством и природой».

Как мы видим, речь здесь идет не об отношениях государств по поводу охраны и использования природных ресурсов, а о создании некоего неюридического социо-природного «правоотношения».

При всем понимании причин, порождающих данные высказывания, нельзя переходить грань теоретически допустимого. Природа как таковая в принципе не в состоянии выступать субъектом правоотношений.

Государства, обладая таким особым качеством как суверенитет, имеют универсальную международную правосубъектность в сфере охраны окружающей среды.

Что касается правосубъектности наций и народов, ведущих борьбу за свою государственность, то она применительно к международным экологическим отношениям не обладает какими-либо особенностями. Их законные представители на равных условиях с государствами приглашаются на международные конференции по проблемам окружающей среды, подписывают принимаемые на таких конференциях итоговые документы и несут ответственность за их выполнение.

Специфика международной правосубъектности международных межправительственных организаций в сфере охраны окружающей среды не столь очевидна, как, например, это имеет место в международном космическом праве, где действующие международные «космические» договоры для признания международных межправительственных организаций субъектами международного космического права требуют, чтобы они сделали заявление о принятии ими на себя прав и обязанностей, изложенных в соответствующих соглашениях и чтобы большинство государств – членов этих организаций являлось участниками данного соглашения и Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г.

Подобного рода требования к международным организациям для признания их международной правосубъектности в международном экологическом праве отсутствуют, что не в последнюю очередь связано с отсутствием на универсальном уровне специализированных международных межправительственных экологических организаций.

По оценкам специалистов, в настоящее время, в мире существует более 60 международных учреждений и агентств, занимающихся экологическими проблемами, но действуют они разрознено и несогласованно. В той или иной степени, в международное природоохранное сотрудничество сегодня, на глобальном уровне, вовлечены большинство специализированных учреждений ООН: Международная морская организация (ИМО), Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Группа Всемирного банка, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и т.д. – МАГАТЭ, ВТО и т.д. В структуре ООН можно отметить такие вспомогательные организационные единицы как Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Комиссия по устойчивому развитию (КУР), 5 региональных социально-экономических комиссий и т.д. Можно отметить возрастающую роль секретариатов различных международных экологических соглашений в деле международного экологического управления. Отдельно стоит добавить учрежденное в 2009 г. Международное агентство по возобновляемым источникам энергии (ИРЕНА), направленное на наращивание темпов использования возобновляемых источников энергии и сотрудничающее с ЮНЕП, КУР, ВОЗ и т.д. Российская Федерация является полноправным участником ИРЕНА с 22 июля 2015 г.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, объясняется тем, что экологическая проблематика по своей сути интегрирована практически во все сферы человеческой деятельности (транспорт, сельское хозяйство, строительство и т.д.) и поэтому большинство международных организаций, следуя объективной реальности международных отношений, включают экологическую проблематику в свою сферу деятельности. С другой стороны, отсутствие единого международного механизма управления в экологической сфере порождает множество проблем, дублирование некоторых функций управления.

Напомним, что впервые вопрос о создании единой институциональной основы международного природоохранного сотрудничества был поставлен еще в конце 60 – начале 70-х гг. XX в. Обсуждение вопросов, связанных со статусом и функциями предполагаемого международного органа (или организации) началось сразу после принятия резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2398 (ХХIII) от 3 декабря 1968 г., в которой содержалось решение о созыве в 1972 г. Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды. Высказывались различные точки зрения относительно характера и правового положения такого органа или организации. При этом никто тогда не выступил за создание еще одного специализированного учреждения ООН, который бы занимался исключительно сферой природоохранения и природопользования. У одних это было связано с общим негативным отношением к деятельности специализированных учреждений ООН в целом, и они выражали большие сомнения относительно способности международной организации такого рода эффективно решать экологические проблемы на глобальном уровне. Другие считали, что уже имеющиеся специализированные учреждения ООН, такие как ВМО, ВОЗ, ИМО, ФАО, МОТ и другие, в рамках своей уставной компетенции достаточно внимания уделяют проблемам окружающей среды, и что создание новой международной организации со статусом специализированного учреждения поставит ее в один ряд с уже существующими и не сможет обеспечить ей ведущую роль в налаживании необходимого уровня и степени координации усилий государств в экологической области. Третьи вообще полагали, что отсутствовали какие-либо объективные предпосылки для создания универсальной международной организации, так как суждения об экологической опасности носят преувеличенный характер, а с имеющимися трудностями вполне можно справиться с помощью региональных организационных структур.

Большой поддержкой среди ученых и правительств пользовалась идея учреждения новой комиссии по проблемам окружающей среды в рамках ЭКОСОС ООН. При этом основной акцент делался на широкие полномочия, которыми по Уставу ООН обладает ЭКОСОС и которые в том числе охватывают и сферу экологии. Противники такого решения вопроса указывали на то, что в рамках ЭКОСОС уже функционировали 7 комиссий, и что создание еще одной принизит значение взаимодействия государств в экологической сфере. По их мнению, ЭКОСОС вообще не в состоянии осуществлять деятельность по формированию политики в той или иной области, и рассматривается, в частности, развивающимися странами как орган, защищающий интересы промышленно развитых государств. Кроме того, формирование штата сотрудников ЭКОСОС через Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, как они считали, нанесет вред идее создания независимого персонала для содействия решению экологических проблем.

В качестве возможной альтернативы этой идее выдвигалось предложение о создании специального комитета Генеральной Ассамблеи ООН или специального подразделения в рамках Секретариата ООН.

Наконец, вносились проекты создания специальной международной организации с ограниченным числом членов вне системы ООН, которая обладала бы контрольными и принудительными функциями.

В итоге предпочтение было отдано все-таки ООН как организации, наделенной ее государствами-членами практически универсальной международной правосубъектностью. В ее составе на основании ст. 22 Устава была учреждена ЮНЕП со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи⁴⁹.

Оперативность, с которой ООН отреагировала на рекомендацию Стокгольмской конференции (ЮНЕП была учреждена 15 декабря 1972 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (XXVII)), свидетельствует об острой заинтересованности практически всех членов ООН в выработке эффективного институционального механизма в данной области. Однако такое половинчатое решение свидетельствовало о неготовности государств пойти дальше и создать не просто действенный международный, а наднациональный механизм в данной сфере. Между тем, в области защиты окружающей среды потребность в таких наднациональных механизмах ощущается все более остро.

Не могла спасти ситуацию и изобретенная специально для ЮНЕП т.н. каталитическая роль, которая представлялась ее разработчиками как новая разновидность функции управления, возникшей в результате приспособления организационной структуры системы ООН к глобальной проблематике. О том, что никакого управления здесь нет, а имеет место самая обычная координация, свидетельствует следующее определение данной функции: «в условиях, когда в деятельности по той или иной глобальной проблеме потенциально может и должно участвовать большое число различных учреждений ООН, центральная координирующая инстанция системы должна стремиться не столько брать на себя выполнение обшей рабочей программы, сколько выступать в роли инициатора проектов, оперативное выполнение которых следует передавать соответствующим по своему профилю подразделениям общей системы ООН»⁵⁰.

В этой связи не вызывает удивления тот факт, что буквально сразу же после учреждения ЮНЕП стали выдвигаться предложения по усовершенствованию и улучшению деятельности мирового сообщества в области охраны окружающей среды, включающие в себя как проекты, направленные на перераспределение полномочий и функций между уже существующими международными организациями и учреждениями, так и идеи создания новых органов и организаций.

Среди первой группы предложений, относящихся к усилению роли ЮНЕП, особого внимания заслуживают выдвинутая Комиссией во главе с Г. Х. Брундтланд идея расширения ее полномочий и финансовой поддержки (1987 г.), проект Великобритании о преобразовании ЮНЕП в специализированное учреждение ООН (1983 г.) и инициатива СССР о превращении ЮНЕП в Совет экологической безопасности (1989 г.).К этой же группе можно отнести предложение Великобритании о передаче экологических проблем в область компетенции специального органа системы главных органов ООН путем расширения полномочий Совета Безопасности ООН в соответствии с ст. 34 Устава ООН и путем создания специального сессионного комитета Генеральной Ассамблеи ООН (1983 г.), а также проект преобразования Совета по опеке ООН в Совет экологической безопасности.

Вторая группа включает в себя предложение Комиссии во главе с Г. Х. Брундтланд учредить Комиссию ООН по экологоустойчивому развитию, возглавляемую Генеральным секретарем ООН, проект СССР по созданию Центра чрезвычайной экологической помощи и идею, выдвинутую участниками Гаагской конференции 1989 г., об учреждении нового главного органа ООН по экологии.

В любом случае позиции ЮНЕП как центрального органа системы ООН по организации и стимулированию международного природоохранного сотрудничества нуждаются в усилении. ЮНЕП должна быть преобразована в полновесную международную организацию, действующую и основанную на базе международного договора, имеющую полноценный секретариат, финансирование и систему сессионных и постоянно действующих органов, поставленных между собой в строгую иерархическую зависимость. Она должна быть наделена правом принимать обязательные для государств решения прямого действия по аналогии с практикой Совета Безопасности ООН, когда по вопросам поддержания международного мира и безопасности он действует в соответствии с главами VI и VII Устава ООН.

Внесение такого рода изменений в функциональные возможности ЮНЕП неизбежно отразится на ее правовом статусе и возможностях реально воздействовать на процесс сохранения и защиты окружающей среды, что в современных условиях является крайне важным, если учесть, что мировые экологические проблемы превосходят существующие возможности, как самой Программы, так и хорошо зарекомендовавших себя специализированных учреждений ООН.

В этой ситуации, вполне логичным выглядело предложение, выдвинутое 23 сентября 2009 г. на 64-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президентом Франции, учредить Международную Экологическую Организацию в 2012 г. на саммите Группы «Рио»+20 (региональное объединение латиноамериканских стран плюс «большая двадцатка») – форуме, который предложила провести Бразилия. Итогом проведения данной конференции не стало создание единой международной экологической организации, однако была поддержана ЮНЕП в качестве ведущего глобального природоохранного органа, а также был принят документ «Будущее, которого мы хотим» в рамках устойчивого развития в целях устойчивого будущего.

На региональном уровне, напротив, существуют многочисленные международные межправительственные организации, в учредительных документах которых имеются разделы, посвященные охране окружающей среды. Это, например, Европейский Союз⁵¹, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Содружество Независимых Государств (СНГ), Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА) и др. Расширение компетенции региональных организаций на сферу экологии, а также создание специальных региональных институциональных структур обусловлено, прежде всего, остротой экологических проблем, испытываемых государствами в том или ином районе земного шара.

§ 2. Принципы международного экологического права

Общепризнанные принципы и нормы международного права являются, исходя из своей императивности и универсальности, основой регулирования международных экологических отношений, что, в свою очередь, влечет соответствие специальных принципов международного экологического права, как и других специальных отраслевых принципов этим принципам.

В настоящее время существует следующая классификация вышеупомянутых общепризнанных принципов международного права:

• суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету;

• воздержание от применения силы или угрозы силой;

• нерушимость границ;

• территориальная целостность государств;

• мирное разрешение международных споров;

• невмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства;

• уважение прав человека и основных свобод;

• равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой;

• сотрудничество между государствами;

• добросовестное выполнение обязательств по международному праву⁵².

Эффективность международного-правового регулирования защиты и сохранения окружающей среды неразрывно связана с соблюдением фундаментальных общепризнанных принципов международного права и их основополагающим значением, которое возрастает еще более, когда имеет место трансграничное загрязнение, то если загрязнение переносится за территориальные пределы одного государства. Общепризнанные принципы международного права трансформируются, исходя из специфики международных экологических отношений.

Одним из самых важных и основополагающих принципов, касающихся международно-правового регулирования охраны окружающей среды, является принцип международного сотрудничества, на котором строятся практически все международно-правовые акты, разрабатываемые в данной области⁵³.

В принятой Декларации принципов Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. содержится следующее раскрытие данного принципа: «Международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств» (Принцип 24)⁵⁴. Прибегнув к толкованию данного принципа невозможно вывести из него обязанность сотрудничать, а не просто декларативный характер пожелания. Доказательством этому служит употребление таких оборотов как «следует решать в духе сотрудничества», «крайне важно для», «это сотрудничества следует организовывать таким образом, чтобы в должной мере учитывать суверенные интересы всех государств».

Принцип международного сотрудничества можно отметить и в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., где в Принцип 7 гласит: «Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность. Развитые страны признают ответственность, которую они несут в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, который создают их общества для глобальной окружающей среды, и технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают»⁵⁵.

Условно необходимость межгосударственного сотрудничества относительно защиты и сохранения окружающей среды объясняется двумя видами объективных факторов – естественно-экологические и социально-экономические.

К числу естественно-экологических факторов относятся:

• единство биосферы Земли⁵⁶. В биосфере все взаимосвязано. Истинность данного утверждения сейчас уже не нуждается в доказательстве, оно принято за аксиому мировой наукой. Любое, пусть даже самое незначительное на первый взгляд, изменение в состоянии одного природного ресурса неизбежно оказывает прямое или косвенное воздействие во времени и пространстве на положение других. Высокая степень экологической взаимозависимости государств как внутри отдельных регионов, так и между ними, взаимозависимости ресурсов природной среды приводит к быстрому перерастанию многих национальных экологических проблем в международные. Природа как существующий независимо от человека феномен и государственные, и вообще административные, границы как результат исторического развития общества – несовместимые, лежащие в различных плоскостях понятия. Природа не знает и не признает государственных и административных границ;

• наличие универсальных природных объектов и ресурсов, эффективная охрана и защита которых, равно как и рациональное использование, невозможны в рамках и усилиями одного отдельно взятого государства (Мировой океан с его биологическими и минеральными ресурсами, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, околоземное космическое пространство, Антарктика с ее флорой и фауной). Такое положение вещей не только прямо подтверждается многочисленными договорами и соглашениями, заключенными государствами по поводу указанных природных объектов, но и может быть косвенно выведено из соответствующих положений национального экологического законодательства. Так, например, среди источников, в соответствии с которыми обеспечивается охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений ст. 54 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (в ред. 2017 г.)⁵⁷, в ст. 1 в первую очередь указывает на международные договоры РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права (иными словами, на правовую базу международного сотрудничества), а уже потом на «законодательство Российской Федерации»;

• существование т.н. разделяемых природных ресурсов и объектов, в отношении управления охраной и использования которых превалирует жесткая взаимозависимость ограниченного круга сопричастных к ним государств (трансграничные водотоки, явно выраженные целостные экосистемы, расположенные на территории двух или нескольких государств, популяции животных и особо ценных растений, район обитания которых пересекают государственные границы, иные природные комплексы, отдельные части которых находятся на территории различных государств). В отношении таких разделяемых природных объектов должны вырабатываться и применяться единые природоохранные правила. Эти правила должны быть восприняты всеми государствами, территории которых входят в одну экосистему. Иначе комплексное освоение экосистем не может быть достигнуто, а природе будет нанесен значительный, а иногда и непоправимый урон.

В последние годы в доктрине международного экологического права разделяемые природные ресурсы стали рассматриваться с точки зрения концепции экологического районирования⁵⁸, которая является важным дополнительным резервом к универсальным, региональным, субрегиональным, национальным и двусторонним средствам и методам в борьбе с экологическими трудностями. Формирование, принятие и применение основных нормативных источников в области управления районной экологической политикой в различных государствах, относящихся к соответствующему экологическому району, должно базироваться на унифицированных (модельных) началах. Правовые средства районного экологического планирования, экологического мониторинга и экологической экспертизы должны быть общими для всех государств соответствующего экологического района, а законодательные акты, принимаемые в государствах, относящихся к одному экологическому району, должны быть максимально унифицированы.

На таких же, в принципе, позициях находится и российское экологическое законодательство, которое в Федеральном законе Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. (в ред. 2009 г.)⁵⁹, в п. 7 ст. 11 и п. 9 ст. 16 установило, что расположение государственных природных заповедников и национальных парков «на территориях двух и более субъектов Российской Федерации не может быть основанием для нарушения» их «территориальной целостности или изменения статуса»;

• ограниченность пространства и ресурсов биосферы;

• объявление или перспектива объявления отдельных уникальных природных объектов частью всемирного наследия. Соответственно вопрос переносится в плоскость международного сотрудничества по их защите. «Внутренние» меры защиты в этом отношении, в случае их принятия, должны быть строго скоординированы с международными. Дублирование или позитивное превышение одних мер над другими здесь возможно и даже полезно. Важно не допускать расхождения в негативную сторону.

К числу социально-экономических факторов относятся:

• заинтересованность народов в справедливом обмене экономическими средствами жизни, базирующимися на использовании природных богатств⁶⁰;

• превращение современного мирового хозяйства в единый, целостный организм – глобальный по своим масштабам. Основным направлением развития мирового хозяйства в настоящее время является движение человечества к созданию единого рынка товаров, услуг, инвестиций (капиталов), или, другими словами, к единому экономическому пространству. Это привело к тому, что усилилось «давление» на ресурсный потенциал планеты и обострились проблемы ресурсопользования, вследствие превращения последних в главную ценность, позволяющую государствам обеспечивать функционирование своих национальных экономик⁶¹;

• дороговизна экологических программ и проектов. Расходы в большинстве стран мира на охрану окружающей среды сегодня уже находятся на пределе экономически оправданного уровня (в США – 1,5% ВВП, во Франции – 0,4%, Италии – 0,6%, Швеции, Дании и Бельгии – 1%, ФРГ – 2,5%, Япония – 1,8%);

• отсутствие во многих государствах должных материальных возможностей рационального использования окружающей человека природной среды, а также «наилучших практически применимых средств» для защиты окружающей среды;

• свободное, беспрепятственное перемещение через государственные границы загрязняющих веществ. Хрестоматийным примером может служить печально известный препарат ДДТ, который был обнаружен в Антарктике в печени пингвинов. Опасность, возникшая в одном конце земного шара, нарушая всемирную систему экологических связей и отношений, будет угрожать всему человечеству.

Казалось бы, интересы обеспечения международной и национальной экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального природопользования требуют от всех стран участия во всех возможных формах сотрудничества. Однако политические и экономические реалии заставляют делать выбор в пользу одной формы сотрудничества, воздерживаясь от другой, а иногда и вовсе отказываться от какого-либо сотрудничества.

Это особенно наглядно прослеживается на примере большинства развивающихся государств, которые, определяя формы своего участия в международном сотрудничестве по вопросам охраны окружающей среды, экологической безопасности и рационального природопользования, нередко стоят перед выбором – что предпочесть: универсальную, региональную или двустороннюю форму сотрудничества? Или в каком сочетании их использовать?

Как правило, без сотрудничества в данной сфере не обойтись, исходя из необходимости защиты своих же интересов⁶². Национальными средствами здесь можно ограничиться только в исключительных случаях. Какими бы совершенными ни были национальные нормативные правовые акты и практические меры по охране окружающей среды они, в силу единства земной биосферы, в состоянии соответствовать задаче обеспечения экологической безопасности только, если подобные же нормативные акты и меры принимаются синхронно всеми государствами мира или, в исключительных случаях, хотя бы соседними. Отсюда возрастает значение, возникает даже императивность международного сотрудничества.

Глобальное (универсальное) международное сотрудничество в рассматриваемой здесь области не должно противопоставляться региональному, двустороннему и любому иному, а также соответствующим внутригосударственным мерам. Все это – системные отношения в рамках одной общей задачи – обеспечения экологической безопасности человечества в целом. Поэтому и усиливается акцент в пользу принятия всеми государствами мира указанной выше обязанности. Рекомендательных норм в данной области при всей их полезности явно недостаточно.

В зависимости от конкретных проблем природоохранное сотрудничество может быть отнесено к сфере политического, экономического, научно-технического или правового сотрудничества государств. При этом если сотрудничество по политическим вопросам направлено, прежде всего, на создание благоприятных международных условий, способствующих решению задачи охраны окружающей среды, то, например, сотрудничество в правовой области ведет к разработке и принятию международно-правовых принципов и норм, определяющих правовую природу и статус окружающей среды в целом или отдельных ее компонентов, цели осуществления природоохранной деятельности и международного сотрудничества в этой области, укрепляющих международный правопорядок, а также прогрессивно развивающих и кодифицирующих международное экологическое право.

Характер и динамика развития современных эколого-кризисных отношений настоятельно диктуют необходимость предпринятия совместных усилий всех государств для решения экологических проблем, требующих как межрегионального, так и глобального охвата. Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества. Идея сотрудничества государств пронизывает Устав ООН от начала до конца. Статья 1 Устава ООН, перечисляя цели организации, главной из которых является поддержание международного мира и безопасности, устанавливает, что ООН должна быть «центром для согласования действий наций в достижении этих общих целей».

Развивая эти положения Устава, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. определяет содержание принципа сотрудничества следующим образом:

• государства обязаны сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности, содействия международной экономической стабильности и прогрессу, установления всеобщего уважения и обеспечения прав и основных свобод человека;

• сотрудничество между государствами должно осуществляться независимо от различий их политических, экономических и социальных систем;

• государства должны сотрудничать в деле содействия экономическому росту во всем мире, особенно в развивающихся странах.

Иными словами, Устав ООН провозглашает обязанностью не всякое сотрудничество, а лишь то, которое соответствует, в первую очередь, задачам поддержания мира и международной безопасности. Что же касается конкретных видов сотрудничества, то оно должно осуществляться в соответствии с принципами суверенного равенства государств и невмешательства в дела по существу входящие в их внутреннюю компетенцию⁶³.

Такой подход к оценке принципа международного сотрудничества в настоящее время нуждается в определенной корректировке, по крайней мере, применительно к сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Сегодня, когда признается настоятельная необходимость срочного изыскания эффективного международного механизма выхода человечества из сложившейся в данной области катастрофической ситуации, все более отчетливой становится неспособность многочисленных концепций и программ, государственных законов и подзаконных актов, действующих норм международного права остановить приближающуюся глобальную экологическую катастрофу. Необходим нетрадиционный подход, который должен оцениваться по единственному критерию – императиву спасения человечества.

Грозные реалии современной эколого-кризисной обстановки в мире настоятельно диктуют необходимость подходить к принципу сотрудничества в сфере международных экологических отношений через призму концепции международной экологической безопасности.

С учетом сказанного, юридическое содержание принципа сотрудничества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования сегодня может быть раскрыто через юридическую обязанность государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.

Международное природоохранное сотрудничество должно осуществляться на равноправной и взаимовыгодной основе. Это, в частности, означает активизацию торгового обмена экологически безвредной техникой и технологией, продажу патентов и лицензий, связанных с охраной окружающей среды, учет опыта промышленно развитых стран, оказание помощи развивающимся государствам в выборе путей и форм экономического развития, не вызывающих ухудшения качества окружающей среды.

Для решения проблем окружающей среды и развития государства постановили создать новую форму партнерских отношений. Эта форма отношений обязывает все государства осуществлять постоянный и конструктивный диалог, определяемый необходимостью создания более эффективной и справедливой мировой экономики, учитывая все большую взаимозависимость сообщества наций и тот факт, что устойчивое развитие должно стать приоритетным вопросом в повестке дня международного сообщества. Для успеха этих новых партнерских отношений важно преодолеть дух конфронтации и стремиться к созданию атмосферы подлинного сотрудничества и солидарности. Также важно укреплять национальную и международную политику и многостороннее сотрудничество в целях приспособления к новым реалиям.

Отраслевые (специальные) принципы международного экологического права, как таковые, носят общий характер и не могут отличаться от государства к государству (или группы государств), от региона к региону.

Большую роль в формировании международного экологического права, в целом, и его принципов в частности, играют международные конференции по проблемам окружающей среды. Первым таким международным форумом явилась Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, состоявшаяся в Стокгольме в 1972 г. Второй форум – Конференция ООН по окружающей среде и развитию – состоялся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Обе конференции завершились принятием документов, именовавшихся «Принципами». На Стокгольмской конференции была принята Декларация Принципов, а на Конференции в Рио – Декларация по окружающей среде и развитию⁶⁴.

Обе декларации принято относить к категории источников «мягкого» права, которые требуют особых способов для имплементации. Анализ содержащихся в них принципов показывает, что они разнородны по своему характеру. Некоторые из них не являются нормами права не только потому, что не вошли в международно-правовую практику государств, но и в силу того, что по своему содержанию и вложенному в них смыслу не являются правовыми нормами. Это полностью соответствует положению правовой доктрины о том, что под принципами международного экологического права могут пониматься как нормы права (принципы-нормы), так и неправовые категории (принципы-идеи)⁶⁵.

Например, в Стокгольмской декларации 1972 г. к принципам-идеям относятся положения, закрепленные в Принципах 2–5. Они содержат в себе призывы к сохранению возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов Земли, а также предотвращению загрязнения окружающей среды.

Наряду с принципами-идеями Стокгольмская декларация содержит и принципы-нормы, которые впоследствии превратились в правовые нормы международного экологического права (Принципы 7, 21–24). Так, положения Принципа 7 Декларации, в котором говорится, что «государства принимают все возможные меры для предотвращения загрязнения морей веществами, которые могут поставить под угрозу здоровье человека, нанести вред живым ресурсам и морским видам, нанести ущерб судоходству или создать препятствия для других законных видов использования морей», нашли свое договорное закрепление в Конвенции по предотвращению загрязнения моря с судов (Конвенция МАРПОЛ 73/78), в Лондонской конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. и других международно-правовых документах в этой области. На нем основаны положения принятой в 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву, которая содержит общие принципы, касающиеся всех видов загрязнения моря.

Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г. пополнила перечень принципов защиты окружающей среды Стокгольмской декларации (26), доведя их число до 27, главным образом, за счет принципов-идей.

Так, Принцип 1 провозглашает: «Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой». Такой же характер имеет Принцип 25, устанавливающий, что «Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы».

Большая часть принципов Декларации Рио посвящена проблеме обеспечения устойчивого развития и охраны окружающей среды и имеет социально-экономический характер (Принципы 3–9).

Наряду с этим, в Декларации содержится ряд принципов-норм, которые находят свое применение в качестве конкретных мер и обязательств в форме определенных международных договоров. Это принципы, в которых предусматривается:

• сотрудничество в противодействии перемещению или передаче в другие государства вредных для экологии и человека видов деятельности и веществ (Принцип 14);

• принятие мер предосторожности, что означает, что в случае угрозы серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не должно использоваться в качестве предлога для отсрочки принятия эффективных, с точки зрения затрат, мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды (Принцип 15);

• оценка экологических последствий в качестве национального инструмента в отношении предлагаемых видов деятельности, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду (Принцип 17);

• направление уведомлений и соответствующей информации заинтересованным государствам или проведение консультаций с ними относительно мероприятий, которые могут иметь потенциально неблагоприятные трансграничные последствия (Принцип 19);

• незамедлительное уведомление других государств о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые способны привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах (Принцип 18);

• помощь государствам, пострадавшим от последствий указанных в предыдущем пункте бедствий или ситуаций (Принцип 18).

Так, Принцип 14 нашел свое отражение в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. Принцип 15 нашел свое воплощение (в форме ссылки либо полного воспроизведения) во многих договорах: Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. (ст. 3(3)), Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (Преамбула), Бамакской конвенции о запрете импорта в Африку опасных отходов и о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов в пределах Африки 1991 г.

Принцип 17 также закреплен в ряде международных договоров и соглашений. Так, в частности, проведение оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС) предусмотрено в таких международных договорах, как Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. и в Протоколе по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.

Наконец, Принцип 18 (незамедлительное уведомление других государств о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые способны привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах) лежит в основе всей Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г. и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.⁶⁶

Из всех изложенных в Декларации Рио принципов-норм системообразующее значение для международного экологического права как отрасли имеют Принципы 2, 13, 26 и 27. Причем, Принцип 2, воспроизводящий содержание Принципа 21 Стокгольмской декларации, исследователи выделяют особо.

В соответствии с Принципом 2 Декларации Рио «…государства обладают суверенным правом на разработку своих собственных ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды и развития, а также несут обязанность обеспечивать, чтобы деятельность, ведущаяся под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции».

В настоящее время отраслевые принципы международного экологического права наиболее полно неофициально кодифицированы в проекте международного договора, получившего название проект Международного пакта по окружающей среде и развитию⁶⁷, который был разработан в 1995 г. специалистами МСОП (существует в 4-ой редакции от 22 сентября 2010 г.). Этот документ впервые провел четкий водораздел между принципами-идеями и принципами-нормами, выделив среди последних 9 следующих принципов:

• обеспечение соблюдения конституционных экологических прав человека;

• недопустимость нанесения трансграничного ущерба окружающей среде;

• экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов;

• предосторожность или предосторожный подход;

• недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды;

• защита экологических систем Мирового океана;

• запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;

• обеспечение экологической безопасности;

• международно-правовая ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде.

Особенностями происходящего процесса становления международного экологического права следует объяснять тот факт, что отраслевые принципы в данной области нельзя считать чем-то застывшим, окончательно сформировавшимся. Мы являемся свидетелями именно процесса. По этой причине вполне вероятно появление в ближайшем будущем и других правовых принципов деятельности.

Принцип обеспечения соблюдения конституционных экологических прав человека не имеет прямого действия и зависит от того, какие конкретные экологические права человека закреплены в конституциях и конституционных актах государств. Поэтому данный принцип в отношении конкретного государства следует толковать так: «что предусмотрено вашей Конституцией и конституционными законами в отношении экологических прав человека, то и соблюдайте».

Первой попыткой закрепления основного, фундаментального права человека на благоприятную окружающую среду принято считать Декларацию принципов, разработанную Конференцией ООН по проблемам окружающей человека среды в Стокгольме в 1972 г.

В ходе подготовки к Конференции специально созданная межправительственная рабочая группа предложила текст Принципа 1 проекта Декларации изложить в следующей редакции: «Каждый имеет фундаментальное право на безопасную и здоровую окружающую среду для полного удовлетворения основных прав человека, включая право на уровень жизни, соответствующий его здоровью и благополучию». Однако в окончательном тексте Декларации этот Принцип был сформулирован иначе: «Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений». Иными словами, авторы Декларации не стали прямо говорить о праве человека на благоприятную окружающую среду, а выразили эту идею косвенно – через конструкцию права человека на «благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь».

Как следует из комментариев к ст. 14 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию в ред. 2010 г., в настоящее время это право закреплено в конституциях и иных законодательных актах более 100 государств, среди которых можно назвать Азербайджан (ст. 46), Аргентину (ст. 41), Бельгию (ст. 23), Данию, Испанию (ст. 45), Кыргызстан (ст. 35), Португалию (ст. 66), Российскую Федерацию (ст. 42), Украину (ст. 50), Финляндию (ст. 14 а), ФРГ, Южную Корею, отдельные штаты США.

Формулировки этого права не отличаются единообразием, равно как разнообразна и техника его обеспечения. В одних случаях сами конституции содержат в себе специальные экологические гарантии. В других – такие гарантии соединены с иными основными правами. В-третьих, – предусматривается использование основных прав в интересах защиты окружающей среды. Четвертая группа конституций увязывает основы экологической политики государственных учреждений и ведомств с защитой окружающей индивида природной среды.

Сегодня мировым сообществом достигнут определенный консенсус относительно четырех видов экологических прав: права на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Наряду с указанными экологическими правами в правовой доктрине, принято выделять т.н. дополнительные (смежные) экологические права: право на здоровье, право на доступ к питьевой воде, право собственности на природные ресурсы. В настоящее время зарождается новая категория специальных прав коренных народов на благоприятную окружающую среду и приоритетный доступ к природным ресурсам⁶⁸.

Принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба окружающей среде является центральным системообразующим принципом международного экологического права. Его нормативное содержание раскрывается в Принципе 21 Стокгольмской декларации 1972 г. и в Принципе 2 Декларации Рио.

Суть рассматриваемого принципа заключается в том, что в случае угрозы причинения ущерба окружающей среде должны быть приняты все меры по предотвращению такого ущерба. Любая деятельность, которая может повлечь такой ущерб, должна быть прекращена.

В настоящее время этот принцип закреплен как в многочисленных международных договорах и соглашениях, так и в источниках «мягкого» международного экологического права.

Однако реализация данного принципа на практике вызывает целый ряд проблем в части, касающейся толкования «трансграничности» и понимания термина «загрязнение».

Уточнению юридического содержания данного принципа без привязки к пересечению поллютантами именно государственных границ послужил казус с японским рыболовецким траулером «Фукуру-Мару» («Счастливый дракон»)⁶⁹ в открытом море, когда в результате проведенных США ядерных взрывов на Маршалловых островах, выпавшими радиоактивными осадками был причинен вред здоровью рыбаков, находившихся на борту траулера, и жителей Японии через зараженную рыбу.

Что касается понятия «загрязнение», то в доктрине международного права проводится различие между загрязнением вследствие человеческой деятельности и загрязнением в результате естественных факторов (например, вулканических выбросов, пыльных бурь, землетрясений и т.п.) и делается – вывод о том, что «только антропогенное загрязнение представляет интерес с точки зрения права». Однако события в Турции в 1999 г., когда в результате землетрясения десятки тонн соляной кислоты оказались сброшенными в море, извержения исландских вулканов «Эйяфьятлайокудль» (2010 г.) и «Гримсвотн» (2011 г.), а также чилийского вулкана «Пуйеуэ» (2011 г.), прервавшие международные воздушные сообщения в мире, пыльные бури в штате Аризона в июле 2011 г., приведшие к запрету на вылет воздушных судов, заставляют подходить к оценке загрязнения естественного происхождения с позиций рассматриваемого здесь принципа. Это особенно важно в тех случаях, когда государство, на территории которого началось подобное стихийное бедствие, умышленно не принимает (хотя и может принять) мер по недопущению распространения его последствий или прямого действия на территории соседнего государства, в его исключительной экономической зоне и т.п. В пользу такого подхода говорят и последствия вызванной землетрясением и цунами аварии на японской АЭС «Фукусима-1» 11 марта 2011 г. В результате компания-оператор Tokyo Electric Power Company (ТЕРСО) осуществила сброс нескольких десятков тысяч тонн низкорадиактивной воды в Тихий океан в районе высокопродуктивного океанического биотопа с большим разнообразием рыб. Эксперты Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) пришли к выводу, что реакция на ядерный кризис в Японии могла быть более оперативной и адекватной. В отчете МАГАТЭ указывалось на необходимость создания «усиленных» центров реагирования на чрезвычайную ситуацию и усовершенствования оценки рисков природных бедствий и защиты от них.

Принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов. В самом общем виде юридическое содержание данного принципа раскрывается в нормах «мягкого» международного экологического права следующим образом: рациональное планирование и управление возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами Земли в интересах нынешнего и будущих поколений; долгосрочное планирование экологической деятельности с обеспечением экологической перспективы; оценка возможных последствий деятельности государств в пределах своей территории, зон юрисдикции или контроля для систем окружающей среды за этими пределами; сохранению эксплуатируемых природных ресурсов на оптимальном уровне, т.е. на уровне, при котором обеспечивается их неистощительное использование; научно обоснованное управление живыми ресурсами.

В соответствии с рассматриваемым принципом государства вправе распоряжаться ресурсами своей территории только в пределах стандартов экологической безопасности. Устойчивое развитие следует понимать как развитие в согласии с требованиями законов устойчивости биосферы, в пределах того коридора (хозяйственной емкости биосферы, а в локальных и региональных случаях – хозяйственной емкости соответствующих экосистем), который предопределен для цивилизации ограничениями и запретами, вытекающими из этих законов.

Эффективность самых отработанных международно-правовых норм в данной области упирается в два, пока что непреодолимых, препятствия.

Во-первых, ресурсы планеты как таковые не являются общим достоянием человечества. А после принятия Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. среди развивающихся государств (и не только) широкое хождение получил тезис о праве народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. Иными словами, сколько народов – столько и «свободных распоряжений».

Во-вторых, сама окружающая среда должна быть признана общим наследием человечества, концепция которого сегодня уже нашла свое конвенционное закрепление в отношении дна Мирового океана, находящегося за пределами действия национальной юрисдикции, а также Луны и других небесных тел.

Принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов призван положить конец господствовавшему на протяжении многих лет потребительскому отношению к природе, суть которого сводится к тому, что природа воспринимается как кладовая, из которой должны извлекаться ресурсы для развития материального производства и создания богатства общества⁷⁰.

Принцип предосторожности или предосторожного подходавсамом общем виде сформулирован в Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. следующим образом: «В целях защиты окружающей среды государствами согласно их возможностям широко применяется осторожный подход. В тех случаях, когда существует угроза нанесения серьезного или невосполнимого ущерба, нехватка полных научных данных не должна служить причиной отсрочки принятия дорогостоящих мер по прекращению деградации окружающей среды» (Принцип 15). Иными словами, отсутствие достаточной научной информации не должно использоваться в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и защите окружающей среды.

Он направлен на переориентацию международного природоохранного сотрудничества с реагирования на уже случившиеся неблагоприятные для окружающей среды события на их предотвращение и предупреждение.

В настоящее время принцип предосторожности нашел свое применение в таких областях, как защита морской среды от загрязнения, изменение климата, опасные отходы и др. Он, в частности, закреплен в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в Венской Конвенции об охране озонового слоя 1985 г., в Монреальском протоколе о веществах, разрушающих озоновый слой 1987 г., в Конвенции по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г., в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., в Конвенции о защите Северо-Восточной Атлантики 1992 г., в Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и др.

В проекте Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 2010 г.) содержание принципа предосторожности или предосторожного подхода раскрывается в ст. 7, которая объявляет обязанностью принятие мер предосторожности в целях прогнозирования, предотвращения и контроля над рисками возникновения серьезного и необратимого вреда окружающей среде.

Из комментариев разработчиков проекта Пакта к ст. 7 следует, меры предосторожности должны предвидеть, предотвращать и устранять причины ухудшения состояния окружающей среды, а основная философия рассматриваемого здесь принципа сводится к тому, что лучше совершить ошибку в принятии мер предосторожности, и тем самым избежать ущерба.

В настоящее время, наиболее широкое, по сравнению с Принципом 15 Декларации Рио, толкование принципа предосторожности мы находим в ст. 1, 10 и 11 Картахенского протокола по биобезопасности 2000 г., в которых отсутствует ссылка на «серьезный или необратимый ущерб» или экономическую целесообразность.

Правила применения принципа предосторожности, с учетом опыта, накопленного, в частности, в рамках Европейского Союза, в самом общем виде могут быть сформулированы следующим образом:

• составление независимой организацией полной научной оценки с целью выяснения степени научной неопределенности;

• составление оценки потенциальных рисков и последствий отказа от принятия мер для минимизации ущерба здоровью человека и окружающей среде;

• участие, при условии максимальной прозрачности, всех заинтересованных сторон в изучении и разработке возможных мер для минимизации ущерба здоровью человека и окружающей среде.

Принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды распространяет свое действие как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии).

Государства не должны осуществлять ввоз и вывоз средств потенциального радиоактивного заражения без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности.

Юридическое содержание данного принципа раскрывается в Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г., Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенции о ядерной безопасности 1994 г., Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. и стандартах МАГАТЭ.

В этих документах, в частности, разделяются положения об отработавшем ядерном топливе и радиоактивных отходах. Если установки по обращению с отработавшим ядерным топливом могут быть сняты с эксплуатации, установки по обращению с радиоактивными отходами – нет, если речь идет об установке по захоронению. При этом «закрытие» установки по обращению с радиоактивными отходами не означает окончания регулирования ее безопасности⁷¹.

Принцип защиты экологических систем Мирового океана. Юридическое содержание данного принципа сводится к обязанности всех государств «защищать и сохранять морскую среду» (ст. 192 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.).

Международные нормы и стандарты по предотвращению загрязнения с судов в открытом море, включая исключительные экономические зоны, разрабатываются самими государствами, а обеспечение таких норм и стандартов в исключительной экономической зоне преимущественно, а в открытом море – полностью относится к юрисдикции государства флага.

Мировой океан, являющийся важнейшим компонентом земной биосферы, обеспечивает в планетарном масштабе качество планетарной природной среды. Органическая целостность экосистемы всего Мирового океана и тесная взаимосвязь ее отдельных элементов обусловливают глобальный подход к проблеме защиты и сохранения морской среды и требуют международно-правового регулирования.

Как отмечается в принятой в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию «Повестке дня на XXI век», морская среда «составляет единое целое, которое является стержневым компонентом глобальной системы поддержания жизни и позитивной ценностью, предоставляющей возможности устойчивого развития» (п.17.1).

Объективная необходимость сотрудничества государств в деле защиты экосистем Мирового океана от загрязнения определяется рядом факторов. Во-первых, ни одно государство, каким бы экономически развитым оно ни было, не может решать все проблемы, связанные с защитой морской среды. Во-вторых, Мировой океан представляет единую и неделимую макросистему, изменение состояния морской среды в которой невозможно ограничить какой-либо акваторией. В-третьих, международным характером использования пространств и природных ресурсов Мирового океана⁷².

Принцип защиты экосистем Мирового океана повлиял на содержание специальных (отраслевых) принципов международного морского права, в частности, такого, как принцип свободы судоходства.

Этот принцип с учетом норм таких международных договоров, как Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (Конвенция МАРПОЛ 73/78) и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., претерпел значительные изменения в аспекте охраны морской среды. Прежде всего, эти изменения коснулись права мирного прохода, транзитного прохода и архипелажного прохода, которое в современном понимании должно учитывать и экологические аспекты, связанные с судоходством.

Принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду. Своим появлением данный принцип обязан принятию в 1977 г. Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду и Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г.

Он обязывает государства при ведении военных действий проявлять заботу «о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба» (ст. 55 Протокола); запрещает использование методов или средств ведения войны, которые имеют целью причинить или, как можно ожидать, причинят такой ущерб природной среде, а также преднамеренное управление «природными процессами – динамикой, составом или структурой Земли, включая ее биоту, литосферу, гидросферу и атмосферу, или космическим пространством» (ст. 2 Конвенции) в целях нанесения ущерба вооруженным силам противника, гражданскому населению противостоящего государства, его городам, промышленности, сельскому хозяйству, транспортным и коммуникационным сетям или природным ресурсам⁷³.

Отдельные элементы рассматриваемого принципа раскрываются в Протоколе III «О запрещении или ограничении применения зажигательного оружия» к Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие 1980 г., а также в ряде разоруженческих конвенций, документах «права Гааги» и некоторых других международных договорах.

Основу принципа обеспечения экологической безопасности составляет теория экологического риска – определение уровня приемлемого риска с его непременным учетом при установлении себестоимости продукции и услуг. Под приемлемым риском понимается такой уровень риска, который оправдан с точки зрения экономических и социальных факторов, т.е. приемлемый риск – это риск, с которым общество в целом готово мириться ради получения определенных благ в результате своей деятельности.

Экологическая безопасность – приоритетная составная часть национальной безопасности и глобальной безопасности мирового сообщества, реализующего переход к устойчивому развитию, а также приоритетный критерий социального развития⁷⁴.

В настоящее время данный принцип находится в процессе формирования и представляет собой скорее цель, к которой должно стремиться мировое сообщество, чем реально действующий принцип.

Принцип международно-правовой ответственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде. В соответствии с данным принципом государства обязаны возместить ущерб окружающей среде, причиненный как в результате нарушения ими своих международных обязательств, так и в результате деятельности, не запрещенной международным правом.

В английском языке международная ответственность за неправомерную деятельность (негативная ответственность) и за действия, не запрещенные международным правом (позитивная ответственность), называются разными словами: «responsibility» и «liability» соответственно. В русском языке оба института называются одним словом – «ответственность».

В настоящее время Комиссия международного права ООН (КМП ООН) завершила работу по кодификации норм объективной ответственности государств: в 2001 г. был принят «Проект статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности», а в 2006 г. – «Проекты принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности». На основании двух указанных документов планируется принятие либо конвенции, либо акта «мягкого» права.

Сложившаяся практика государств в этом вопросе получила отражение в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 62/68 от 6 декабря 2007 г. «Рассмотрение вопроса о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности и распределении убытков в случае такого вреда» и в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 61/36 от 4 декабря 2006 г. «Распределение убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности».

В науке принято выделять критерии, наличие которых позволяет говорить о трансграничном экологическом ущербе: антропогенный характер деятельности, повлекшей ущерб; прямая связь между антропогенной деятельностью и вредными последствиями; трансграничный характер воздействия; ущерб должен быть значительным или существенным (незначительный ущерб не порождает международной ответственности)⁷⁵.

Как норма универсального действия принцип международной ответственности за ущерб окружающей среде был впервые сформулирован в Стокгольмской декларации 1972 г. (Принцип 22). Декларация Рио 1992 г. подтвердила принцип ответственности государств за трансграничный экологический ущерб (Принципы 13 и 14).

Многие международные соглашения, содержащие различные обязательства государств в сфере защиты и сохранения окружающей среды, также предполагают возникновение ответственности за их нарушение: ответственность за ущерб от трансграничного перемещения генетически модифицированных организмов (ГМО)⁷⁶; ответственность за загрязнения моря нефтью⁷⁷; ответственность за ущерб, причиненный трансграничной транспортировкой опасных отходов и их удалением⁷⁸; ответственность за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов⁷⁹; ответственность за ядерный ущерб⁸⁰.

Ответственность за нанесение трансграничного экологического ущерба в международном праве могут нести и физические лица в рамках института индивидуальной международной ответственности. Так, в Римском Статуте Международного Уголовного Суда 1998 г. к военным преступлениям отнесено также и «умышленное совершение нападения, когда известно, что такое нападение явится причиной… обширного, долгосрочного и серьезного ущерба окружающей природной среде, который будет явно несоизмерим с конкретным и непосредственно ожидаемым общим военным превосходством» (ст. 8.b, iv Римского статута).

Приведенный перечень специальных (отраслевых) принципов международного экологического права по смыслу ст. 38 Статута Международного Суда ООН представляет собой консолидированное мнение наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву. Это, однако, не снимает с повестки дня обсуждение различных доктринальных подходов к составлению списков специальных (отраслевых) принципов международного экологического права.

Так, проф. К. А. Бекяшев выделяет 15 принципов международного экологического права: «окружающая среда – общая забота человечества», «окружающая природная среда вне государственных границ является общим достоянием человечества», «свобода исследования и использования окружающей среды и ее компонентов», «рациональное использование окружающей среды», «содействие международному сотрудничеству в исследовании и использовании окружающей среды», «взаимозависимость охраны окружающей среды, мира, развития, обеспечения прав человека и фундаментальных свобод», «предосторожный подход к окружающей среде», «право на развитие», «предотвращение вреда», «предотвращение загрязнения окружающей среды», «ответственность государств», «платит тот, кто загрязняет или загрязнитель платит», «всеобщей, но дифференцированной ответственности», «доступ к информации касающейся окружающей среды», «отказ от иммунитета от юрисдикции международных или иностранных судебных органов»⁸¹. При этом, выделение практически всех названных принципов данный автор сопровождает ссылками на международные договоры и практику государств.

Н. А. Соколова, предлагая свой вариант специальных (отраслевых) принципов международного экологического права, исходит из того, что норма, содержащаяся в специальном принципе, должна определять его содержание, иметь существенное, основополагающее значение для регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, находить постоянное применение в практике государств, в том числе при разрешении споров, содержаться не только в преамбуле, но и в основном тексте договора, рассматриваться доктриной в качестве полноценной международно-правовой нормы⁸².

В данном случае акцентируется особое внимание на следующих специальных принципах:

• принципе общей, но дифференцированной ответственности, в соответствии с которым определяется содержание и порядок выполнения международных экологических обязательств с учетом различий в возможностях государств и их «вклада» в проблему изменения окружающей среды. По мнению Н. А. Соколовой этот принцип становится основанием для заявления требований об участии всех государств в решении международных экологических проблем;

• принципе предосторожного подхода, нормативное содержание которого, по мнению Н. А. Соколовой, включает следующие элементы:

• необходимость учета потенциальной угрозы, которая может привести к экологическому ущербу;

• прямая связь между угрозой и возможностью серьезного и необратимого ущерба;

• научная неопределенность, которая не может служить основанием для того, чтобы меры по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды были отложены;

• принципе «загрязнитель платит», который первоначально в 1970-е гг. был сформулирован как экономический принцип. Как полагает Н. А. Соколова, его исходную основу следует рассматривать с точки зрения «интернализации издержек» (от англ. Internal – внутренний) с учетом действительных экономических издержек на борьбу с загрязнением, очистку и защитные меры путем их включения в расходы на осуществление самой деятельности;

• принципе непричинения ущерба окружающей среде за пределами национальной юрисдикции, который охватывает следующие элементы:

• обязательство осуществлять деятельность таким образом, чтобы она не причиняла ущерб окружающей среде за пределами национальной юрисдикции;

• обязательство осуществлять оценку деятельности, которая может причинить ущерб за пределами национальной юрисдикции с тем, чтобы определить его степень и характер;

• принципе международного природоохранного сотрудничества.

Из числа зарубежных исследователей в различные годы свои варианты специальных (отраслевых) принципов международного экологического права предлагали: Ф. Сандс⁸³, А. Кисс⁸⁴, В. Лэнг⁸⁵, Д. Хантер, Дж. Сальзман и Д. Залке⁸⁶.

Так, например, Ф. Сандс относит к числу наиболее значимых принципов международного экологического права равенство между поколениями, устойчивое использование, равное использование и интеграцию.

А. Кисс особое внимание уделяет принципу непричинения вреда за пределами национальной юрисдикции, принципу международного сотрудничества, принципу предосторожного подхода и принципу «загрязнитель платит». В своих трудах он также указывает на обязанность всех государств сохранять окружающую среду, обязанность оценивать воздействие на окружающую среду, обязанность осуществлять мониторинг состояния окружающей среды, на доступ общественности к информации о состоянии окружающей среды и на участие в принятии решений.

В. Лэнг предлагает выделить три группы принципов по степени их нормативного закрепления:

• существующие принципы (например, принцип ответственности за ущерб окружающей среде);

• формирующиеся принципы (право на здоровую окружающую среду, предупреждение других государств, в случае возможного экологического воздействия);

• потенциальные принципы (принцип общей, но дифференцированной ответственности).

Наконец, Д. Хантер, Дж. Сальзман и Д. Залке объединяют принципы международного экологического права в несколько групп: принципы, определяющие общие подходы к окружающей среде; принципы, относящиеся к трансграничным вопросам сотрудничества в сфере окружающей среды; принципы, способствующие развитию национального законодательства в области окружающей среды; принципы международного управления в сфере окружающей среды.

Приведенный спектр мнений отечественных и зарубежных специалистов относительно каталога специальных (отраслевых) принципов международного экологического права наглядно демонстрирует тенденцию к сближению существующих научных подходов, что прослеживается, в частности, в повторяемости некоторых из них. Некоторые из авторов, как, например, проф. К. А. Бекяшев, справедливо обнаруживая, по-видимому, общие черты в правовом режиме космического пространства и окружающей среды, заимствует формулировки некоторых специальных принципов международного экологического права, что вычленение специальных (отраслевых) принципов международного экологического права, равно как и точная формулировка их юридического содержания, являются чрезвычайно сложной теоретической проблемой, пока еще далекой от успешного разрешения.

§ 3. Источники международного экологического права

Одним из примечательных явлений современной доктрины международного экологического права является происходящая в ней разработка оснований и методов классификации международных экологических норм в качестве необходимого шага к упорядочению системы и структуры данной отрасли международного права. Наряду с использованием традиционных классификаций на нормы обычные, общепризнанные принципы, договорные нормы многостороннего и двустороннего характера, обязательные и рекомендательные решения международных организаций, решения международных судебных органов в международном экологическом праве, в последние годы происходит углубленная теоретическая проработка отдельных сторон систематизации нормативного материала, обусловленная специфическими особенностями практики правового регулирования международных экологических отношений.

В частности, большое внимание уделяется:

• основаниям и условиям разграничения глобальных и региональных международных эколого-правовых норм;

• определению взаимосвязи между рамочными и детализирующими их нормами протоколов и иных вспомогательных соглашений;

• оценке значения рекомендательных норм, т.н. норм мягкого права, создаваемых в особенности при определении принципов, стратегий и вообще долгосрочного планирования в правовом регулировании межгосударственных экологических отношений;

• пониманию сущности и роли международных экологических стандартов в механизме правового регулирования экологических отношений⁸⁷.

Применительно к международному экологическому праву исследование источников, помимо прочего, позволяет уяснить закономерности формирования данной отрасли международного права, тенденции ее дальнейшего развития.

В сложном процессе международного нормотворчества следует различать основные процессы, к которым относятся те способы образования норм, в результате завершения которых появляется международно-правовая норма, и вспомогательные процессы, которые являются определенными стадиями процесса становления международно-правовой нормы, но которые этот процесс не завершают⁸⁸.

В связи с этим обращает на себя внимание тот факт, что в отечественной юридической литературе практически повсеместно ставится знак равенства между понятиями нормы права и договора. Утверждается, что договор и есть норма права, что договор – это форма (одна из юридических форм), в которых находит свое выражение норма права.

Действительно, с формально-юридической точки зрения источником права является норма права как некая юридическая форма, в которой содержится правило поведения субъектов, которое они признают для себя юридически обязательным. Однако в структуру нормы международного права входит в качестве ее элементов не только форма, но и содержание. Содержанием нормы является абстрактное правоотношение, абстрактное, поскольку оно распространяет свое действие на всех субъектов и все события в рамках данного правоотношения. Конкретный же договор – это часть объективно существующей нормы; в отношении этой «части» конкретные субъекты договорились считать содержащееся в ней правило поведения обязательной для себя нормой поведения⁸⁹.

Для регулирования правоотношения по конкретному вопросу субъектам нет необходимости воплощать в форме все содержание нормы. Вот почему конкретная норма имеет множественную форму.

Государства, заключая между собой договор, «берут» из нормы только то, что соответствует потребностям их внешней политики в конкретном правоотношении и на данный момент. Именно поэтому необходимо различать норму международного права и договорную форму.

Международно-правовые нормы – это формы объективно существующего правосознания, а не то, что появляется в результате «согласования воль».

В процессе формирования международного экологического права используются те же, что и в общем международном праве, юридические способы установления норм, призванных регулировать природоохранное сотрудничество государств. В то же время для соответствующей сферы международно-правового регулирования свойственна специфика отдельных источников, особенности их иерархии и взаимодействия. Своеобразие системы источников международного экологического права обусловливается не только воздействием обособленного предмета регулирования, но и отражает ту стадию развития, на которой находится новая совокупность международно-правовых норм.

Международный договор и международный обычай являются основными источниками международного экологического права. Их значение и характер взаимодействия различны для разных стадий формирования этой отрасли международного права. Начальный этап межгосударственных отношений по поводу окружающей среды характеризовался отсутствием разветвленной системы международных договоров, регулирующих эти отношения, и, как следствие, относительно широким применением общих принципов международного права и международных обычных норм, особенно в целях установления правомерности или противоправности поведения государств в области окружающей среды. Именно основополагающие принципы международного права, как правило, выраженные в форме международного обычая, были положены в основу наиболее известных арбитражных и судебных решений по межгосударственным спорам, касающимся ущерба окружающей среде. Эти же принципы позднее были конкретизированы и получили свое развитие в договорном регулировании отношений государств по поводу окружающей среды.

Важным качеством международной обычной нормы является также способность служить общим знаменателем интересов различных государств в тех сферах природоохранения, которые еще находятся за пределами действия конвенционных норм, но их регулирование уже обусловлено определенными общественными потребностями. Более того, международный обычай нередко предшествует более детальной договорной регламентации, он же является важным этапом формирования общих принципов правопорядка в данной сфере международных правоотношений.

Как справедливо в этой связи отмечал заместитель Генерального секретаря ООН Х. Корелл, несмотря на большую важность права, зафиксированного в договорах, «обычное международное право также играет важную роль в урегулировании общих озабоченностей»⁹⁰.

Практика международного природоохранного сотрудничества недвусмысленно говорит о том, что международное экологическое право развивается преимущественно по пути конвенционного регулирования. Международный договор остается основным источником международного экологического права. Специфика природоохранения состоит в том, что его эффективность прямо пропорциональна степени точности и детализации международно-правового регулирования.

В зависимости от степени взаимосвязи с проблематикой охраны окружающей среды все международные договоры условно можно разделить на три группы:

1. Договоры, регулирующие иные, чем отношения в области охраны окружающей среды, отношения по поводу природных объектов. Они не содержат природоохранных норм, но закрепляют правовой статус природных объектов (например, правовой режим водоемов), косвенно влияя на осуществление комплекса природоохранных мероприятий. Обязательства государств по охране природных экосистем от загрязнения закреплены в ряде действующих многосторонних договоров как в области сохранения мира, международной безопасности и разоружения, так и в других областях межгосударственного сотрудничества (Договор о создании безъядерной зоны в южной части Тихого океана 1985 г. (Договор Раротонга) и др.).

2. Договоры, регулирующие отношения по поводу использования природных объектов, содержащие одновременно незначительное количество природоохранных норм (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.).

3. Договоры, полностью ориентированные на регулирование международно-правовых отношений по поводу охраны окружающей среды (Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., Африканская Конвенция об охране природы и природных ресурсов 2003 г. и др.).

Международное соглашение может быть целиком посвящено охране окружающей среды либо иметь лишь отдельные статьи природоохранного характера. Регулятивное действие и значение международной природоохранной нормы в принципе не зависит от того, является ли она частью договора общего характера либо интегрирована в специальном соглашении в области охраны окружающей среды.

По своему субъектному составу (территориальному охвату) международные договоры в области охраны окружающей среды могут быть универсальными, региональными, субрегиональными и двусторонними. При этом система региональных соглашений дополняет, развивает и усиливает соглашения глобального характера⁹¹. Применительно к источникам международного экологического права данный вывод означает, что главным источником международного экологического права является вся совокупность международных природоохранных договоров независимо от географического охвата и числа участников. Несомненным является то, что заключение новых соглашений (каждого вида), а также усовершенствование договорных основ – это первостепенные задачи для прогрессивного развития международного экологического права.

В настоящее время можно с уверенностью говорить о выработанной между государствами практике по заключению трех типов международных договоров, способствующих решению существующих экологических проблем: «превентивный подход», «наднациональный подход», «Венский подход»⁹². Указанные подходы имеют своих сторонников среди различных групп государств, так как в каждом из них есть свои привлекательные для государств черты.

Превентивный подход устраняет барьеры в виде государственных границ касательно принимаемых решений экологоориентированного характера. Конвенция об охране окружающей среды Северных стран 1974 г., в которой участвовали Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, является ярким примером осуществления такого подхода. Данный подход пользует особой популярностью на субрегиональном уровне, так как появляется возможность концентрации усилий определенного ограниченного круга государств, которые сталкиваются с идентичными или сходными трудностями экологического характера.

Наднациональный подход в своей сути и исходя из названия, заключается в создании и принятии юридически обязательных решений наднационального характера прямого действия, примером чему может служить осуществляемая практика Европейского Союза. Данный подход не должен ограничивать ни коим образом государственный суверенитет и применяя его, государства частично делегируют свою суверенную компетенцию наднациональному органу, что позволяет расширить область своего суверенитета в случае идентичных действий со стороны других государств, которые также состоят в членстве организации.

Третий так называемый Венский подход, базируется на Венской конвенции 1985 г. об охране озонового слоя и предполагает разработку под эгидой международных организаций рамочных соглашений, примером чему служат Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. и Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. Этот подход в большей степени приемлем для государств, которые желают сохранить за собой максимально возможный объем суверенитета. Рамочные соглашения обеспечивают необходимую базу для межгосударственной кооперации, с помощью довольно широких формулировок и условий обеспечивая заинтересованность максимального количества государств с разным уровнем экономического развития. Такого рода сотрудничество позволяет уже на базе проведенных исследований и мониторинга состояния окружающей среды, принимать конкретные и более детальные обязательные нормы по определенным экологическим проблемам, которые становятся зачастую приложениями к рамочным соглашениям. Примечательной характеристикой также является то, что применение так называемого Венского подхода направлено на управление исчезающими природными ресурсами, а не на выработку общих принципов международного права и носит прагматичный характер с требованием от государств не заявлять о своей приверженности общим принципам

Особой чертой этого третьего подхода является также и то, что он направлен главным образом на «управление» исчезающими природными ресурсами, а не на выработку общих принципов международного права. Иными словами, он носит более прагматичный характер и требует от государств не заявлять о своей приверженности общим принципам международной защиты окружающей среды, а предпринимать конкретные меры, направленные на восстановление и поддержание того или иного природного ресурса.

Быстрое и динамичное развитие международного экологического права сегодня во многом обеспечивается за счет «прироста» т.н. норм мягкого права. Эти нормы в количественном отношении уже давно не уступают т.н. твердым нормам в международном экологическом праве. Поэтому для характеристики международного экологического права как отрасли современного международного права большое значение приобретает определение их места и роли в системе его источников.

Нормы «мягкого» права, устанавливая правило поведения, могут стать отправным пунктом превращения таких правил в договорные или обычные международно-правовые нормы. Как отмечает, в этой связи, например, Н. А. Соколова, о трансформации норм «мягкого» права в договорные или обычно-правовые, такие рекомендательные нормы по охране окружающей среды можно расценивать с позиции de lege ferenda.

Более того, некоторым нормам «мягкого» права, не являющимся юридически обязательными, государства, тем не менее, придают обязательную силу, которая носит политический и моральный характер⁹³.

Использование таких документов примечательно как показатель изменения или установления руководящих начал, которые, в конечном счете, могут стать юридически обязательными нормами. Такие начала важны, их влияние существенно, но сами по себе они не составляют юридических норм⁹⁴.

Нормы «мягкого» международного экологического права – это объективная реальность, факт, с существованием которого необходимо считаться.

Косвенное подтверждение этого факта мы находим в материалах юбилейного Конгресса ООН по международному публичному праву 1995 г., участники которого указывали, что договоры не являются адекватными инструментами международного правотворчества, процесс их подготовки сложен, а участие минимально. В силу этого предлагалось повысить роль резолюций многосторонних форумов. Классические источники международного права было предложено пополнить «своеобразным квазизаконодательным процессом», завершающимся принятием деклараций принципов, кодексов поведения, руководящих начал, модельных норм и т.д.

Специфика содержания норм «мягкого» права определяет особенности механизма их действия. Они устанавливают не конкретные права и обязанности, а общие направления взаимодействия субъектов.

Появление норм «мягкого» права в регулировании международных экологических отношений явилось скорее закономерным, чем случайным. Несмотря на кажущуюся «аполитичность» сферы охраны окружающей среды, ссылками на которую некоторые зарубежные исследователи пытались объяснить наметившийся в начале 70-х гг. ХХ в. «прорыв» в разработке норм международного экологического права, в действительности государства довольно неохотно шли на раскрытие своих многочисленных «экологических секретов», особенно в военной сфере, чем, в первую очередь, объясняется, в частности, половинчатое решение участников Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН и последовавшее в 1977 г. упразднение в структуре ЮНЕП Совета по координации.

Будучи свободными в выборе средств регулирования международных экологических отношений и разрешения возникших экологических трудностей, участники этих отношений сознательно остановились на нормах «мягкого» международного экологического права.

В 70-е гг. ХХ в. возникла необходимость создать нормативную основу новой системы сотрудничества в области охраны окружающей среды. Использование международно-правовых инструментов в этих целях потребовало бы десятилетия, поэтому было применено «мягкое» право в форме резолюций международных конференций, которое оказалось способным более оперативно приспосабливаться к меняющимся национально-политическим реалиям и позволило определить возможное содержание «твердого» международного экологического права, равно как и границы допустимости субъективной свободы действий.

Как результат, на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в Стокгольме в 1972 г. были приняты Декларация принципов и План действий. В дальнейшем этот опыт был воспринят Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002 г.).

Подобная практика, показавшая свою жизненную силу, убедительно доказала способность «мягкого» международного экологического права решать задачи, которые не под силу «твердому» праву.

Не случайно, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 49/113 от 19 декабря 1994 г. «Пропаганда принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию» прямо отмечается, что Декларация Рио об окружающей среде и развитии содержит основополагающие принципы достижения устойчивого развития, основанного на новом и справедливом глобальном партнерстве, и, что все правительства призываются содействовать широкому распространению на всех уровнях Декларации Рио.

Нормы «мягкого» международного экологического права могут решать и другие специфические задачи, например, регулировать международные отношения с участием субъектов национального права. Экономические, культурные, научно-технические связи осуществляются в основном частными лицами и организациями, которые не могут быть обязаны государством к соответствующей деятельности.

В качестве примера можно сослаться на нормы «мягкого» права, содержащиеся в Кодексе ведения ответственного рыболовства, принятом ФАО на ХXVIII сессии своей Конференции в октябре 1995 г.

Кодекс не является международным договором, соответственно, нет договорно-установленного перечня государств-участников, для которых нормы Кодекса были бы обязательны. В Кодексе не выражено согласие на обязательность его норм каким-либо из способов, предусмотренных ст. 11-15 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Напротив, в ст. 1 Кодекса специально обозначен добровольный характер исполнения государствами его положений. И хотя в Кодекс включены нормы, которые большинство государств обязано исполнять, эта обязанность вытекает из международно-правового характера самих этих норм, а не Кодекса, как такового. Речь идет, прежде всего, о соответствующих положениях Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения биоресурсов и управления ими 1993 г. Кроме того, Кодекс не подлежит регистрации в Секретариате ООН⁹⁵.

Другим примером норм «мягкого» права, регулирующих довольно специфическую область отношений с участием субъектов внутреннего права, является Повестка 21 олимпийского движения, принятая на июньской сессии Международного олимпийского комитета (МОК) в Сеуле в 1999 г. в ответ на призыв Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г. ко всем универсальным, региональным и субрегиональным международным межправительственным и неправительственным организациям разработать по аналогии с «Повесткой дня на XXI век» свои собственные соответствующие документы⁹⁶. В дальнейшем эта Повестка была одобрена олимпийским движением в целом на Третьей Всемирной конференции по спорту и окружающей среде, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в октябре 1999 г.

Повестка 21 получила широкую поддержку и одобрение со стороны ЮНЕП, как основа политики тесного сотрудничества между членами олимпийского движения и ЮНЕП. Как отметил Исполнительный Директор ЮНЕП, «Повестка 21 олимпийского движения должна служить полезным отсылочным инструментом для спортивного сообщества любого уровня для защиты окружающей среды и достижения устойчивого развития... Этот документ…содержит важные положения, касающиеся активного вовлечения спортивного сообщества в дело защиты и сохранения окружающей среды. …Не следует недооценивать значение поддержки ведущих спортивных организаций и индустрии спорта в деле достижения этих целей. Они не только заинтересованы в поддержании качества окружающей среды, но и могут в своих странах влиять на умы и действия многих других».

Повестка 21 олимпийского движения, по мнению председателя Комиссии МОК по спорту и окружающей среде, «…предлагает руководящим органам спортивного движения варианты возможного включения устойчивого развития в их политическую стратегию и описывает действия, позволяющие каждому индивиду активно участвовать в продвижении устойчивого развития, в частности, но не только, по отношению к спортивной деятельности». Эта Повестка должна рассматриваться как рабочий документ, которым каждый должен пользоваться применительно к своим обстоятельствам.

Подобно «Повестке дня на XXI век», Повестка 21 содержит 4 основных раздела, что, однако, не должно восприниматься как «слепое» копирование одного из документов, принятых на Конференции по окружающей среде и развитию. Разработчики этого документа стремились выделить из перечня вопросов, содержащихся в «Повестке дня на XXI век», те области и проблемы, в которых олимпийское движение, в целом, и его институциональные механизмы, в частности, способны, в силу глобального характера олимпийского движения, оказать наибольшую помощь делу достижения и реализации эколого-безопасного развития.

Повестка 21, которую еще иногда называют Программой действий олимпийского движения в области охраны окружающей среды, построена вокруг следующих трех ключевых проблем: улучшение социально-экономических условий; сохранение природных ресурсов и управление ими для устойчивого развития; усиление роли основных групп.

Являясь теоретическим и практическим руководством для всех членов олимпийского движения, для спортсменов, в целом: МОК, международных федераций, национальных олимпийских комитетов, национальных оргкомитетов по проведению олимпийских игр, атлетов, клубов, тренеров, а также функционеров и предприятий, связанных со спортом, – Повестка 21 должна осуществляться в духе уважения экономических, географических, климатических, культурных, религиозных особенностей, характеризующих разнообразие олимпийского движения.

Документ направлен на поощрение того, чтобы члены олимпийского движения играли активную роль в устойчивом развитии, устанавливает основные концепции и общие усилия, необходимые для достижения данных целей, предлагает руководящим органам области, в которых устойчивое развитие может быть интегрировано в их политику, указывает на то, каким образом индивиды могут действовать так, чтобы их занятия спортом и в целом – жизнь, обеспечивали устойчивое развитие.

Наконец, «мягкое» право известно и национальным нормативным системам. В качестве примера можно привести «Экологическую доктрину Российской Федерации», одобренную распоряжением Правительства РФ № 1225-р от 31 августа 2002 г.⁹⁷, и особенно актуальной в рамках проведенного в 2017 «Года экологии».

Экологическая доктрина Российской Федерации определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Она базируется на нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также учитывает рекомендации Конференции Рио и последующих международных форумов по вопросам окружающей среды и обеспечения устойчивого развития.

Именно последнее обстоятельство объясняет тот факт, что в текст Экологической доктрины РФ оказались включенными правовые принципы и нормы, закрепленные в законах РФ, международных договорах РФ и универсальных актах «мягкого» международного экологического права. Речь идет, прежде всего, о таких положениях Доктрины, как «открытость экологической информации», «обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения», «участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования» и т.п.

Поскольку рассматриваемый акт содержит обязательные нормы, которые не являются правовыми, постольку мы имеем дело с нормами «мягкого» экологического права.

Таким образом, «мягкое» право представляет собой особый нормативный феномен как в национальной, так и в интернациональной нормативных системах. Не будучи столь строго ограничено формальными рамками, как «твердое» право, «мягкое» право способно регулировать наиболее сложные и деликатные отношения. Регулирование международных экологических отношений вызывает к жизни множество норм, которые нередко не согласуются друг с другом. Преодолеть расхождения «твердому» международному экологическому праву сложно, «мягкому» же с его гибкостью – значительно легче.

Жизнь показала, что регулирование международных экологических отношений возможно лишь с привлечением всех видов нормативных инструментов, среди которых «неправовым» принадлежит исключительно важная роль, особенно, когда шансы на создание «твердых» норм, могущих рассчитывать на всеобщее принятие, невелики. Концепция «мягкого» экологического права представляет своеобразную реакцию, с одной стороны, на трудности формирования международного экологического права, и, с другой, на значительный рост в последние годы числа и правового значения рекомендаций, относящихся к международному экологическому праву.

Как отмечалось в докладе Института международного права нормы «мягкого» права в точном смысле слова не являются источником права, но их влияние на формирование международных норм об окружающей среде таково, что их следует учитывать при изучении источников, по крайней мере, как важный фактор, содействующий развитию права.

Экологические стандарты представляют собой односторонние акты международных межправительственных организаций, принимаемые ими в порядке осуществления своей нормотворческой и регулирующей функции. Они могут рассматриваться как подготовительный этап в создании нормы права, как своего рода полуфабрикат правовой нормы.

Компетенцией принимать стандарты в международных организациях, как общее правило, обладают их исполнительные органы. Так обстоят дела, например, в МАГАТЭ и ряде специализированных учреждений ООН, таких как ИКАО, ФАО, ВОЗ, ВМО и др., в которых экологические стандарты принимаются в контексте их профильной, основной деятельности. В ИМО в соответствии с ст. 15 Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации 1948 г. исключительной компетенцией принимать рекомендации по вопросам предотвращения загрязнения моря наделена Ассамблея.

Проиллюстрируем процедуру принятия стандартов на примере ИКАО.

Текст самой Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. не содержит определения понятия «международный стандарт». Это определение впервые было сформулировано в резолюции первой сессии Ассамблеи ИКАО в 1947 г. и без существенных изменений воспроизведено в резолюциях последующих сессий Ассамблеи.

Стандарт ИКАО определяется как «особые требования к физическим характеристикам, конфигурации, материалу, летным характеристикам, персоналу или процедурам, единообразное применение которых признано необходимым для безопасности или регулярности международной аэронавигации и которым договаривающиеся государства должны следовать в соответствии с Конвенцией».

Из положений ст. 38 Чикагской конвенции вытекает, что ни стандарт, ни рекомендуемая практика не являются нормой, устанавливающей какое-то правило, обязательное для исполнения государством – членом ИКАО. Государства должны в определенный срок направить в Совет ИКАО информацию относительно расхождения между их национальной практикой и стандартом, устанавливаемым ИКАО. Если же государства целиком соглашаются с таким стандартом, то это означает, что национальная практика данного государства не противоречит конкретному стандарту (исключение составляют случаи, когда государства рассчитывают до даты начала применения стандарта провести необходимые мероприятия с тем, чтобы национальная практика «подтянулась» до его уровня). Более того, любое государство в любое время может заявить, что в силу изменения национальной практики (или, не мотивируя вовсе) оно перестает соблюдать тот или иной стандарт, рекомендуемую практику или же какое-либо Приложение к Чикагской конвенции в целом.

В настоящее время разработка норм, регламентирующих природоохранные аспекты использования авиационной техники, в рамках ИКАО ведется по двум направлениям: охрана окружающей среды от воздействия авиационного шума и эмиссии авиационных двигателей.

В 1971 г. было принято Приложение 16, в котором рассматривались различные аспекты проблемы авиационного шума.

В соответствии с резолюцией «Гражданская авиация и окружающая человека среда», принятой на сессии Ассамблеи ИКАО в 1971 г., были предприняты конкретные действия в отношении эмиссии авиационных двигателей и подготовлены подробные предложения о Стандартах ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей.

Эти Стандарты, принятые в 1981 г., устанавливали пределы эмиссии дыма и некоторых газообразных загрязняющих веществ, а также запрещали выброс невыработанного топлива. Сфера действия Приложения 16 была расширена в результате включения в него положений по эмиссии авиационных двигателей, и документ получил название «Охрана окружающей среды». В том I преобразованного Приложения 16 входят положения по авиационному шуму, а в томе II содержатся положения, касающиеся эмиссии авиационных двигателей.

На основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации в 2001 г. Совет ИКАО утвердил новый стандарт по шуму (гл. 4), гораздо более жесткий, чем стандарт, содержащийся в гл. 3. С 1 января 2006 г. новый стандарт начал применяться в отношении всех вновь сертифицированных самолетов и самолетов, подпадающих под действие гл. 3, если будет запрашиваться их повторная сертификация согласно гл. 4.

Этот новый стандарт был принят одновременно с одобрением Ассамблеей ИКАО. разработанной Комитетом по охране окружающей среды от воздействия авиации концепции «Сбалансированный подход к управлению шумом», который включает четыре элемента: снижение шума в источнике, планирование землепользования, эксплуатационные меры и эксплуатационные ограничения.

В томе II Приложения 16 содержатся стандарты, запрещающие преднамеренный выброс топлива в атмосферу всеми воздушными судами с газотурбинными двигателями, которые изготовлены после 18 февраля 1982 г.

В нем содержатся также стандарты, ограничивающие эмиссию дыма турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1983 г. Аналогичные ограничения действуют в отношении двигателей, предназначенных для обеспечения полета на сверхзвуковых скоростях и изготовленных после 18 февраля 1982 г.

В Приложение также включены стандарты, ограничивающие эмиссию окиси углерода, несгоревших углеводородов и окислов азота большими турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1986 г.

В 1993 г. и 1999 г. на основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации Совет ИКАО принял гораздо более жесткие стандарты, в которых определено предельное количество эмиссии оксидов азота.

В настоящее время ИКАО стремится обеспечить максимальную степень совместимости безопасного и упорядоченного развития гражданской авиации с поддержанием качества окружающей человека среды.Такой подход находится в полном соответствии с положениями Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды, изложенного в резолюции ИКАО А33-7. Этот документ постоянно обновляется и уточняется с учетом практики международного природоохранного сотрудничества после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Это, в частности, касается признания принципа предосторожности в качестве одного из принципов политики ИКАО и признания того факта, что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода⁹⁸.

В последнее время среди экологических стандартов в международном экологическом праве стали выделять стандарты должной осмотрительности. Этот стандарт зависит от целого ряда факторов, таких как масштабы деятельности, климатические условия, место осуществления деятельности, материалы, используемые в ходе деятельности и др. Поэтому в каждом конкретном случае необходим индивидуальный подход к определению стандарта должной осмотрительности и тщательное изучение всех факторов, влияющих на этот стандарт.

Это положение закреплено в Принципе 11 Декларации Рио по окружающей среде и развитию 1992 г.: «Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели и приоритеты регламентации должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах».

В Принципе 23 Стокгольмской Декларации, добавлено, что национальные стандарты «уважают критерии, которые могут быть согласованы международным сообществом».

Свое дальнейшее развитие концепция экологических стандартов получила в ст. 43 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию в ред. от 22 сентября 2010 г. Данная статья состоит из двух пунктов, расположение которых недвусмысленно указывает на то, что национальные экологические стандарты должны быть основаны на международных нормах, а при их выработке должны учитываться не имеющие обязательной силы рекомендации и иные аналогичные акты.

Подобно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 197), Барселонской конвенции по защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г. (ст. 4(2)), Конвенции о защите Северо-Восточной Атлантики 1992 г. (ст. 2(1 и 2)) п.1 ст. 43 обязывает Стороны сотрудничать в выработке международных правил и стандартов.При этом отмечается наличие потребности в согласовании и координации в решении вопросов, представляющих общий интерес, в частности, для защиты всеобщего достояния, что позволит избежать конфликтов и искажения конкуренции, а также приведет к снижению и устранению торговых барьеров.

При выработке гибких мер осуществления согласованных международных экологических стандартов особое внимание должно уделяться интересам развивающихся государств, что соответствует принципу общей, но дифференцированной ответственности.

Цель международных экологических стандартов – обеспечение в максимально возможной степени более высокого уровня защиты окружающей среды. С учетом экологических, социальных и экономических особенностей государства вправе устанавливать более жесткие по сравнению с международными национальные экологические стандарты при условии, что они не будут являться скрытыми торговыми барьерами.

Национальные экологические стандарты, о которых речь идет в п.2 ст. 43, должны носить как предупредительный, так и исправительный характер. Они должны быть направлены на устранение причин ухудшения качества окружающей среды и на обеспечение должного уровня ее защиты.

§ 4. Кодификация норм международного экологического права

В тексте Устава ООН, в дипломатической переписке, в официальных заявлениях правительств государств-членов ООН и на международных конференциях, в решениях и документах органов ООН понятие кодификация всегда сопровождается выражением «прогрессивное развитие международного права». В любой резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, посвященной вопросам ее работы в области международного права, постоянно и неразрывно употребляются оба термина – «кодификация» и «прогрессивное развитие международного права» – для характеристики этой деятельности⁹⁹.

В науке международного права нет твердо устоявшегося определения кодификации¹⁰⁰. Единственным официальным документом, в котором определяется понятие кодификации международного права, является Статут КМП ООН, в ст. 15. которого под «кодификацией» понимается «более точная формулировка и систематизация норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной». При этом Статут не дает исчерпывающего определения, а лишь поясняет, что термин «кодификация международного права» употребляется по соображениям удобства.

Прежде всего, в ходе кодификации фиксируется наличие определенных правил международного общения, которые являются юридически обязательными для государства как принципы, нормы международного права. Затем эти нормы излагаются и закрепляются в процессе кодификации в каком-либо письменном акте, которым обычно является проект многостороннего соглашения общего характера – договор, конвенция и т.д. Этот проект представляется на одобрение государств и после выполнения определенной процедуры подписания и ратификации его государствами он становится действующим международно-правовым актом, содержащим в систематизированном виде принципы и нормы определенной отрасли или института действующего международного права.

Что касается понятия «прогрессивное развитие», то та же ст. 15 Статута КМП ООН раскрывает его содержание следующим образом: подготовка конвенций по тем вопросам, которые еще не регулируются международным правом или, по которым право еще недостаточно развито в практике отдельных государств.

Статут КМП ООН (ст. 16-24) предусматривает различные процедуры по кодификации и по прогрессивному развитию международного права. Однако на практике многие из этих положений оказались нежизненными, и КМП ООН, поэтому в своей деятельности не придерживается методологического различия между кодификацией и прогрессивным развитием, считая их составными, взаимосвязанными и взаимопроникающими элементами единого кодификационного процесса.

Кодификация и прогрессивное развитие международного права обозначены как единый процесс разработки и упорядочения международно-правовых актов. Понятия «кодификация» и «прогрессивное развитие» не являются взаимоисключающими. Трудно провести различие между двумя указанными процессами, так как на практике формулирование и систематизация норм международного права могут привести к необходимости выработки некоторых новых норм. В ходе кодификации неизбежно возникает необходимость заполнить пробелы в действующем международном праве или уточнить и обновить содержание ряда норм в свете развития международных отношений. Относительный характер признаков «кодификации» и «прогрессивного развития», обозначенных в Статуте КМП ООН, делает востребованным при заявленной кодификации учет элементов новации.

Процесс кодификации и прогрессивного развития международного права, помимо прочего, служит делу укрепления международного правопорядка. Для того чтобы международное право могло выполнить поставленные перед ним веком глобализации задачи, оно должно проделать значительный путь в своем развитии, центральную роль в котором призваны сыграть кодификация и прогрессивное развитие¹⁰¹.

Все вышесказанное в полном объеме может быть отнесено и к международному экологическому праву. Это, в частности, позволяет в самом общем виде определить кодификацию международного экологического права как систематизацию и усовершенствование принципов и норм международного экологического права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших и разработки новых норм с учетом потребностей развития международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте, который призван с возможно большей полнотой регулировать международные экологические отношения.

Сегодня в международном экологическом праве наиболее быстро и динамично проходят процессы кодификации по двум направлениям:

• во-первых, кодифицируются и развиваются принципы и нормы, имеющие основополагающий для отрасли характер и решающее значение для обеспечения международной экологической безопасности, международного природоохранного сотрудничества и рационального ресурсопользования;

• во-вторых, заключаются конвенции по вопросам, в глобальном регулировании которых заинтересовано все человечество.

При этом по обоим направлениям кодификационная деятельность ведется как в официальной, так и неофициальной форме (последняя в юридической литературе иногда именуется «доктринальной» кодификацией¹⁰²). Более того, неофициальная кодификация в международном экологическом праве, как ни в какой, пожалуй, иной отрасли современного международного права, продолжает играть одну из ведущих ролей.

Как правильно отмечается в отчетах о работе КМП ООН, «признавая, что свод законов писаного международного права может непосредственно состоять лишь из законов, принятых правительствами, следует вместе с тем отдать должное исследованиям, проводимым различными обществами, учреждениями и отдельными авторами, и выдвинутым ими идеям, которые также оказали значительное воздействие на развитие международного права»¹⁰³.

Официальной кодификацией международного экологического права занимаются ООН в лице таких своих вспомогательных органов как КМП ООН и ЮНЕП, ряд специализированных учреждений ООН в рамках своей профильной компетенции. Она также осуществляется в рамках регулярно созываемых международных конференций по проблемам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Неофициальной кодификацией в настоящее время занимаются отдельные ученые или их коллективы, национальные институты, общественные организации либо международные неправительственные организации. Среди последних ведущая роль принадлежит МСОП.

В числе достижений в области официальной кодификации международного экологического права можно указать на резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 62/68 от 6 декабря 2007 г. «Рассмотрение вопроса о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности и распределении убытков в случае такого вреда», резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 61/36 от 4 декабря 2006 г. «Распределение убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности» и резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 63/124 от 11 декабря 2008 г. «Право трансграничных водоносных горизонтов».

Так, говоря о последней из названных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, необходимо отметить, что она явилась результатом работы КМП ООН по теме «Общие природные ресурсы», которая была включена в программу работы КМП ООН в 2002 г. По инициативе назначенного Специального докладчика по этой теме Т. Ямаду, вначале было решено рассмотреть проблему трансграничных грунтовых вод (водоносных горизонтов).

В 2008 г. КМП приняла в окончательном втором чтении проект статей «Право трансграничных водоносных горизонтов» и передала на рассмотрение в ГА ООН, которая, в свою очередь, приняла их в качестве приложения к Резолюции 63/124. В процессе разработки последней редакции проектов статей Комиссия широко использовала рекомендации специалистов ЮНЕСКО, ФАО, ЕЭК ООН и Международной ассоциации гидрологов.

Проект Статей имеет более широкую сферу применения по сравнению с Конвенцией о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. Хотя в Проекте ст. 2 содержится новое определение понятия «использование трансграничных водоносных горизонтов или систем водоносных горизонтов», которое включает не только извлечение воды, тепла и полезных ископаемых, но и хранение и утилизацию любых веществ, в документе, тем не менее, был сделан упор на использовании водоносных горизонтов в качестве источника водных ресурсов.

В тексте Резолюции 63/124, содержащей в приложении этот проект Статей, указаны три ключевых момента касательно дальнейшей судьбы Проекта: во-первых, Проект статей «принимается к сведению» и «предлагается вниманию правительств без ущерба для вопроса об их будущем принятии или других соответствующих решениях» (п.4); во-вторых, Генеральная Ассамблея «предлагает соответствующим государствам заключать надлежащие соглашения на двустороннем или региональном уровнях для эффективного управления их трансграничными водоносными горизонтами с учетом положений этих проектов статей» (п.5), и, в-третьих, Генеральная Ассамблея «постановляет включить в следующую повестку дня этот вопрос с целью рассмотрения, в частности, вопроса о форме, в которую можно было бы облечь проекты статей» (п.6).

Принятый проект Статей по праву трансграничных водоносных горизонтов позволяет соблюсти баланс между принципом суверенитета государств над природными ресурсами, необходимостью их разумной и справедливой эксплуатации и охраны и обязательством не наносить значительный ущерб¹⁰⁴.

В области неофициальной кодификации международного экологического права большим достижением явилась разработка в рамках МСОП проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию, который был одобрен на юбилейном конгрессе ООН по международному публичному праву (Нью-Йорк, 13–17 марта 1995 г.)¹⁰⁵.

Первоначально, проект Пакта состоял из 72 статей, в которых были сформулированы основные принципы, обязанности государств по отношению к глобальной экологической системе, элементам природной среды и природным процессам, видам человеческой деятельности, влияющим на природную среду, и мерам регулирования антропогенных воздействий.

В его основу были положены международные договоры и обычаи в области международного экологического права, а также положения Стокгольмской декларации 1972 г., Декларации Рио 1992 г. и Всемирной Хартии природы 1982 г.

Проект Пакта 1995 г., в соответствии с положениями ст. 38.1(d) Статута Международного Суда ООН, олицетворяет собой «доктрину наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций».

В дальнейшем были приняты три новые редакции проекта Пакта и в настоящее время он существует в 4-ой редакции, принятой 22 сентября 2010 г.¹⁰⁶, которая была представлена на 65-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в том же году.

В своем нынешнем виде проект Пакта состоит из 79 статей сгруппированных в 11 частей.

Проект Пакта, так же как и Стокгольмская декларация 1972 г. и Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г., содержит положения, именуемые принципами. При этом к категории основополагающих принципов проект Пакта относит:

1) «уважение по отношению ко всем формам жизни» (ст. 2);

2) «общая забота человечества» (ст. 3);

3) «взаимозависимые ценности» (ст. 4);

4) «равенство прав поколений» (ст. 5);

5) «предотвращение» (ст. 6);

6) «предосторожность» (ст. 7);

7) «выбор наименее экологически вредной модели поведения» (ст. 8);

8) «учет ограниченных возможностей природных систем выдерживать экологические нагрузки и стресс» (ст. 9);

9) «право на развитие» (ст. 10);

10) «искоренение бедности» (ст. 11);

11) «общая, но дифференцированная ответственность» (ст. 12).

Уже из названия перечисленных принципов следует, что они сформулированы не как нормы права. Это принципы-идеи. Поэтому в Комментарии к проекту Пакта говорится о том, что это «декларативное выражение правовых норм и основа для всех обязательств, содержащихся в проекте Пакта». В них находят свое воплощение требования, вытекающие из биосферного мышления, отвергающего антропоцентрическую модель взаимодействия человека и окружающей среды.

Если в Стокгольмской декларации и Декларации Рио не проводится различие между принципами-нормами и принципами-идеями, равно как, и не устанавливается соотношение между ними, то в проекте Пакта принципы-идеи отделены от принципов-норм и обозначены как «основополагающие принципы». На этих «основополагающих принципах» строятся принципы-нормы, предусмотренные в последующих частях и сформулированные как «общие обязательства».

Принятие единого универсального кодифицирующего международно-правового акта применительно к международному экологическому праву призвано решить двуединую задачу: во-первых, ответить на вопрос о количестве и содержании специальных отраслевых принципов международного экологического права, во-вторых, завершить процесс оформления международного экологического права в самостоятельную отрасль современного международного права.

Как известно, группа правовых норм и принципов может претендовать на образование самостоятельной отрасли права в том случае, когда государства договариваются о формулировании широкого универсального международно-правового акта, содержащего основные принципы международного права в данной области международных отношений. Более того, до появления подобного акта можно говорить о становлении соответствующей отрасли международного права, а после его вступления в силу – о появлении новой отрасли¹⁰⁷.

В результате кодификации международного экологического права в рамках универсального международно-правового акта объединяются на качественно лучшей регулятивной основе нормы данной отрасли международного права в соответствии с уровнем правосознания на данный период, а сами такие нормы более точно формулируются. Достижение такой большей упорядоченности, ясности и лучшего качества правил должного поведения само по себе оказывает позитивное влияние на весь процесс исполнения норм международного экологического права, на действенность международного экологического права в целом¹⁰⁸.

Таким образом, учитывая большой вклад КМП ООН¹⁰⁹ и МСОП¹¹⁰ в кодификацию и прогрессивное развитие международного экологического права, рациональным видится следующее. КМП ООН на основании Проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию может разработать Экологическую конституцию Земли, которая в дальнейшем, согласно сложившейся практике, может быть принята либо Генеральной Ассамблеей ООН, либо на международной конференции ad hoc.

По мнению экспертного сообщества, в Экологической конституции Земли должны найти свое закрепление, прежде всего, экологические права человека и, в первую очередь, право на безопасную (благоприятную) окружающую среду. На обеспечение этих прав должна быть направлена экологическая политика государств и мирового сообщества в целом.

В этой связи от КМП ООН и от других заинтересованных сторон, потребуется проделать не малый объем работ по приведению ст. 14 проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию в ред. от 22 сентября 2010 г. в соответствие с понятийно-терминологическим аппаратом, который в настоящее время пользуется поддержкой большинства государств мира. Это касается, прежде всего, закрепленного в ст. 14 права каждого «на окружающую среду, благоприятную для его здоровья, процветания и достоинства». Такая формулировка во многом схожа с Принципом 1 Стокгольмской декларации, который еще в 1972 г. явился не совсем удачным компромиссом.

В остальных своих частях ст. 14 проекта Пакта уже сегодня содержит перечень широко признаваемых экологических прав человека: право на доступ к экологической информации, право на участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, право на доступ к экологическому правосудию, право на участие коренного населения малочисленных народов в принятии экологозначимых решений.

Поскольку, обеспечение соблюдения экологических прав человека возлагается на специальные (отраслевые) принципы международного экологического права, которые реализуются, прежде всего, в процессе международного экологического сотрудничества государств и соответствующих международных организаций, Экологическая конституция Земли должна стимулировать такое сотрудничество, стать фактором повышения его эффективности. Следовательно, в ней целесообразно закрепить формы и методы международного экологического сотрудничества применительно к конкретным его видам¹¹¹.

Во избежание декларативности Конституция должна предусмотреть надежный организационный механизм обеспечения ее реализации в форме специализированной международной организации, наделенной широкой компетенцией по обеспечению безопасной (благоприятной) окружающей среды, по координации международного природоохранного сотрудничества, а также по контролю над выполнением Экологической конституции Земли.

Таким образом, предлагаемая концепция Экологической конституции Земли может решить ряд важных на сегодня для мирового сообщества и каждого его члена общих проблем: сформировать систему экологических прав человека и закрепить его право на безопасную окружающую среду; определить направления мировой экологической политики, а также экологического сотрудничества государств и международных организаций; устранить пробелы в международно-правовом регулировании экологических отношений и сделать более системной отрасль международного экологического права; создать дополнительные международные организационно-правовые и судебные гарантии обеспечения экологического правопорядка в мире; способствовать согласованному развитию национальных систем экологического законодательства.

Глава III.
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

В плане познания международного экологического права и его науки исторический аспект имеет, безусловно, основополагающее значение. «...Знание истории предмета и истории его науки, – замечал Г. И. Тункин, – необходимое условие развития любой науки»¹¹². Наука международного экологического права не является в этом отношении исключением.

При этом важно иметь в виду, что в процессе познания мы, так или иначе, работаем с материалом, открытым, изученным и систематизированным в той или иной мере личностями, жившими до нас. Напомним в этой связи высказывание русского ученого Д. И. Каченовского, сделанное им еще в 1863 г.: «Пора понять, что наука обширна и глубока..., что она разрабатывается преемственно. Самое деятельное и добросовестное поколение вносит скромную долю в капитал, добываемый усилиями нескольких веков»¹¹³.

Международное экологическое право, равно как и его наука, не находятся в статическом состоянии. Разные эпохи порождают разные международно-правовые нормы, регулирующие международные экологические отношения, которые, в свою очередь, влекут за собой новые взгляды, трактовки, научные концепции. «Право, – констатировал русский международник М. А. Таубе, – не есть что-нибудь неподвижное, неизменное, неизвестно откуда явившееся: оно есть одна из многих сторон или проявлений нашей жизни; оно растет и изменяется вместе с нею; это своего рода живой организм, и понять его современное состояние без его истории немыслимо»¹¹⁴.

В основе изучения истории становления и развития международного экологического права лежит «событийный» подход, при котором детальному анализу подвергаются конкретные международные акты различной юридической силы, принимаемые государствами на том или ином историческом этапе. Именно исследование источников позволяет уяснить закономерности формирования данной отрасли международного права. В этой связи уместно будет сослаться на высказывания Ю. Я. Баскина и Д. И. Фельдмана, которые определили исторический факт как «реальное явление или событие, действительно имевшее место. Но это не просто событие (явление), а лишь то, которое вошло в сферу познавательной деятельности человека, сделалось объектом его интересов и поэтому оказалось тем или иным образом зафиксированным. В силу этого, в понятии факта отражаются не только объективные, не зависящие от субъекта познания явления, но и их отношение к последним. Вместе с тем в факте отражаются условия и средства фиксации событий»¹¹⁵.

Но было бы недостаточно мотивировать изучение истории международного экологического права лишь необходимостью понять его современное состояние. Определение перспектив его развития, динамики, положительного и негативного, предвосхищение того, что пока закрыто годами, невозможно без знания истории. Мы должны изучить факты прошлой жизни человечества для того, чтобы открыть в них законы его прогресса. Будущее способен предвидеть только тот, кто понял прошедшее¹¹⁶.

Периодизация истории международного
экологического права

В отечественной (К. А. Бекяшев, М. Н. Копылов, С. А. Мохаммад) и зарубежной (А. Кисс, Д. Шелтон, Р. Аксельрод, С. ВанДивер, Д. Дауни) юридической литературе уже предпринимались попытки представить международное экологическое право в исторической ретроспективе¹¹⁷. Для них всех характерно условное деление истории возникновения и развития международного экологического права на этапы (эры) в зависимости от преобладающих в тот или иной период времени тенденций в решении экологических проблем.

Существует полное единодушие в отношении временных рамок первого и второго этапов истории международного экологического права (хотя А. Кисс и Д. Шелтон объединяют их в один период): с 1839 по 1948 гг. и с 1948 по 1972 гг.¹¹⁸ В отношении третьего и четвертого этапов: с 1972–1992 гг. и 1992 – по настоящее время – подобного единодушия не наблюдается. Например, проф. К. А. Бекяшев объединяет их в один – современный – этап развития международного экологического права.

Международное экологическое право от Викторианской эпохи до Международного Союза охраны природы и природных ресурсов (1839–1948 гг.)

Первым международным договором, относящимся к регулированию международных экологических отношений, принято считать двустороннюю Конвенцию о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции от 2 августа 1839 г. Конвенция устанавливала правила рыболовства в проливе Ла-Манш и Северном море. В соответствии с ней была образована Смешанная комиссия, которая разрабатывала рекомендации о сроках промысла, районах лова.

Биоресурсная проблематика получила свое дальнейшее развитие в Конвенции между Великим Княжеством Баден и Швейцарией относительно промысла рыбы в Рейне 1869 г., в Конвенции между Италией и Швейцарией относительно промысла рыбы в пограничных водах 1882 г. и в Договоре о регулировании лова лососей в бассейне Рейна 1886 г. Чуть позже (в 1907 г.) была заключена Конвенция о рыболовстве в водах Дуная и Прута.

6 мая 1882 г. Бельгией, Великобританией, Германией, Данией, Нидерландами и Францией была подписана Конвенция о рыболовстве в Северном море. Целью Конвенции являлось регулирование режима рыболовства в Северном море за пределами согласованного между ее участниками трехмильного предела территориальных вод. Конвенция явилась одним из наиболее ранних многосторонних международных соглашений в области регулирования освоения морских живых ресурсов.

Также в конце XIX в. стали заключаться международные соглашения по защите растений. К их числу можно отнести Конвенцию по защите растений 1881 г., а также конвенции по борьбе с вредителем виноградников филлоксерой¹¹⁹ 1878, 1881 и 1889 гг. В конвенциях по борьбе с филлоксерой участвовали: Австро-Венгрия, Бельгия, Германия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Румыния, Сербия, Франция, Швейцария.

Среди ранних международных договоров, частично касавшихся защиты окружающей среды, можно встретить несколько соглашений по пограничным водам, содержавших положения, направленные на борьбу с их загрязнением: Соглашение между США и Канадой по пограничным водам 1909 г., Конвенция между США и Мексикой о пограничных вопросах 1899 г. Практика заключения подобных соглашений продолжилась в период между Первой и Второй мировыми войнами.

К началу XX в. относится и первая попытка мирового сообщества на договорном уровне обеспечить защиту природной среды в условиях вооруженного конфликта. Речь идет о п. «ж» ст. 23 Приложения к Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г., в соответствии с которым воспрещается (кроме случаев, установленных особыми соглашениями) «истреблять или захватывать неприятельскую собственность, кроме случаев, когда подобное истребление или захват настоятельно вызывается военной необходимостью».Содержание такого запрета становится очевидным, если учесть, что в то время природная среда и окружающая среда в целом рассматривались через призму защиты права собственности¹²⁰.

Характеризуя экологическое сотрудничество в начале ХХ в. в целом, проф. Н. А. Захаров выделил четыре области: охрана рыболовства и морских животных; борьба с филлоксерой; охрана животного мира, полезного человеку; договоры о развитии сельского хозяйства¹²¹.

Следующие события определили характерные черты, свойственные этому этапу:

• заключение в Париже 19 марта 1902 г. Конвенции по защите конкретных видов птиц, полезных в сельском хозяйстве. Она явилась первым глобальным соглашением, вступившим в силу. Принятие Конвенции было продиктовано стремлением остановить истребление тех особей животных, которые считались полезными и неопасными для человека. Одновременно договор поощрял уничтожение животных, признанных вредными для человека, в частности львов, леопардов, крокодилов и ядовитых змей.

Уже само название Конвенции 1902 г. указывает на те цели, которые преследовались ее участниками. Соглашение касалось полезных птиц, особенно насекомоядных, и было нацелено, прежде всего, на увеличение сельскохозяйственного производства. Приложение 2 к Конвенции, названное «Неполезные птицы», включало в себя большинство птиц, используемых на охоте, включая некоторые разновидности орлов и соколов, находящиеся сегодня под строгой защитой. Критерием защиты было избрано их краткосрочное использование, сиюминутная полезность защищаемых особей. Значение других птиц для экосистем, особенно охотников на грызунов, полностью игнорировалось;

• подписание США, Великобританией, Россией и Японией 7 июля 1911 г. Вашингтонской конвенции о сохранении и защите морских котиков. Она так же, как и Конвенция по защите конкретных видов птиц, полезных в сельском хозяйстве1902 г., имела откровенно утилитарный характер.

Конвенция явилась одним из первых международных договоров, в котором регулировались вопросы сохранения диких животных.

Она объявила район открытого моря, расположенный к северу от 30° с.ш., включая Берингово море, запретным для охоты на морских котиков (ст. I).

Основу Конвенции составляли следующие три базовые ее положения:

• запрет на охоту на морских котиков в открытом море;

• предоставление юрисдикции США на управление береговой охотой. В обмен на это другим участникам Конвенции гарантировались выплаты и/или определенный процент шкур морских котиков (ст. XI–XIV);

• из сферы действия ограничений, налагаемых Конвенцией, исключались представители коренного населения, занятые охотой в некоммерческих целях с применением традиционных видов орудий (ст. IV).

Сразу после вступления Конвенции в силу (14 декабря 1911 г.) США объявили пятилетний мораторий на охоту на морских котиков, который сыграл важную роль в восстановлении поголовья этих животных.

Действие Конвенции было сначала приостановлено, а затем и прекращено Второй мировой войной;

• проведение в Берне 17–19 ноября 1913 г. хронологически первой межправительственной Конференции по международной охране природы. Ее значение состояло в том, что на ней впервые на межгосударственном уровне прозвучала идея необходимости международного сотрудничества для защиты окружающей среды.

По приглашению швейцарского правительства на Конференцию собрались представители 17 государств: Австрии, Аргентины, Бельгии, Великобритании, Венгрии, Германии, Дании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, Португалии, России, США, Франции, Швейцарии, Швеции (Румыния и Япония приглашения получили, но от участия отказались).

Участники Конгресса учредили совещательную Комиссию, полномочия которой касались сбора, обобщения и опубликования всех данных о состоянии природы мира и ее охране, а также пропаганды международной охраны природы.

Такое половинчатое решение основной задачи, которая стояла перед Конгрессом, – учредить действенный межправительственный орган с широкими полномочиями в области международной охраны флоры и фауны, сохранения биологического разнообразия, охраны исчезающих видов флоры и фауны, международной поддержки устроения природных заповедников, охраны ландшафтов и охраны исчезающих человеческих племен – было обусловлено тем, что мнения участников разделились. Одни государства (Россия, Швейцария и др.) стремились к созданию международного органа, который обладал бы правом разрабатывать международные соглашения и следить за их выполнением. Другие не были готовы наделить международный орган широкими полномочиями в сфере охраны окружающей среды.

Представление о полномочиях будущей комиссии можно составить из следующих выступлений участников Конгресса:

• П. Саразин (Швейцария, инициатор Конгресса): «Природа не знает политических границ, и ее охрана не может ограничиваться какими-либо отдельными государствами. Охранить живую красоту всего земного шара от грозящего ей уничтожения является задачей столько же национальной, сколько и международной охраны природы. Соревнование наций должно разгореться и здесь, и та нация, которая в пределах своей страны сумеет создать что-либо большее для охраны своей природы, тем самым много сделает и для мировой охраны природы».

• Л. Форрер (Швейцария): «Если же государство не может своими собственными усилиями добиться необходимых результатов в том случае, например, когда области, требующие охраны, не принадлежат никакому государству или принадлежат нескольким державам, как это может быть с океанами, пустынями, степями, или если вмешательство государства только повредило бы промышленности его собственных подданных и не принесло бы никакой пользы делу охраны, тогда все цивилизованные государства или определенная группа их должны положить конец истреблению при помощи международного соглашения, которое объединило бы эти государства в их общих мероприятиях или принудило бы их к одинаковому образу действий».

К сожалению, в связи с началом Первой мировой войны международный акт об учреждении Комиссии так и не вступил в силу. Однако усилия международного сообщества по созданию межгосударственного органа в сфере охраны окружающей среды не прошли даром: в 1922 г., появился Международный совет по охране птиц, в 1923 г. было учреждено Международное общество по охране зубра, в 1929 г. – Постоянный комитет по охране природы Тихого океана, а в 1935 г. в Брюсселе возникло Международное бюро по охране природы, в задачи которого входило ведение реестра национального природоохранного законодательства и национальных парков и заповедников¹²²;

• принятие в 1930-е гг. двух международно-правовых актов, которые ознаменовали появление чисто экологических подходов, явившихся предшественниками современных экологических концепций: Лондонской Конвенции об охране флоры и фауны в их естественном состоянии на Африканском континенте 1933 г. и Вашингтонской Конвенции о защите окружающей среды и сохранении дикой природы в западном полушарии 1940 г.

Лондонская Конвенция действовала в отношении колониальной Африки, за исключением территории метрополий (ст. 1). Она предусматривала создание национальных парков, строгую защиту некоторых видов диких животных, регулирование экспорта охотничьих трофеев и запрет на некоторые способы охоты.

Хотя в своей основе Конвенции была свойственна все та же утилитарность, тем не менее, она предусматривала такие ограничения, которые не влияли на сохранение охоты как развлечения (сафари) (ст. 4(2)). Кроме того, она призывала к осуществлению мер по одомашниванию диких животных, представляющих экономический интерес (ст. 7(8)) и разрешала принятие дополнительных мер защиты в отношении животных и растений, которые «по всеобщему признанию являются полезными для человека или представляют научный интерес» (ст. 8(4)).

Вашингтонская конвенция 1940 г., подобно Лондонской, предусматривала создание заповедников и защиту диких животных и растений, особенно мигрирующих птиц; хотя в целом многие положения этого документа являлись более общими и менее ограничивающими по сравнению с Лондонской конвенцией;

• принятие 11 марта 1941 г. международным арбитражным трибуналом решения по делу «Трейл Смелтер».

Причиной арбитражного разбирательства послужил ущерб, наносимый фермерам штат Вашингтон выбросами двуокиси серы из расположенного в Трейле (Канада) сталелитейного завода «Консолидейтед майнинг энд смелтинг компани». Последовали иски американских граждан к своему государству, и конфликт к 1925 г. из местного превратился в межгосударственный.

В 1928 г. США обратились в Международную совместную комиссию, созданную на основе Договора о пограничных водах 1909 г., с требованием определить размеры ущерба собственности в штате Вашингтон и суммы компенсации. В феврале 1931 г. Комиссия определила сумму возмещения Канадой ущерба, причиненного ею США до января 1932 г., в размере 350 тыс. долларов США. Канада согласилась с суммой компенсации.

В связи с продолжающимся загрязнением США и Канада в 1935 г. подписали специальное Соглашение, которое предусматривало создание международного арбитражного трибунала для оценки ущерба и определения суммы компенсации за него, а также для определения будущего режима функционирования завода¹²³. В ст. 1 данного Соглашения подтверждалось обязательство Канады выплатить 350 тыс. долларов США за весь ущерб, нанесенный США вплоть до 1 января 1932 г.

В результате Арбитражный трибунал пришел к выводу, что Канада в период с 1 января 1932 г. по 1 октября 1937 г. причинила ущерб земельным участкам США в размере 78 тыс. долларов США. В период с 1 октября 1937 г. по 1 октября 1940 г. США не смогли доказать ущерб. Что касается возможного ущерба в будущем, начиная с 1 октября 1940 г., то компенсация за него была определена в размере 7500 долларов США в случае установления такового.

Для приведения деятельности завода в соответствие с установленным трибуналом режимом «Консолидейтед майнинг энд смелтинг компани» пришлось установить на заводе дорогостоящее очистное оборудование, которое забирало из дыма, выбрасываемого в воздух, больше двуокиси серы, чем это делали в то время все сталелитейные заводы Северной Америки вместе взятые¹²⁴.

В целом решение по делу «Трейл Смелтер» сыграло важную роль в становлении международного экологического права и, в частности, таких его принципов, как:

• принцип недопустимости трансграничного загрязнения окружающей среды за пределами юрисдикции государства;

• принцип оперативной и адекватной компенсации в связи с опасными видами деятельности;

• принцип проведения оценки воздействия деятельности, способной привести к значительным трансграничным отрицательным последствиям для окружающей среды (процедуры ОВОС).

Для более наглядного восприятия суммы компенсации, присужденной Международным арбитражем, рассмотрим, сколько на 2008 г. стоили 350 тыс. долларов США и 78 тыс. долларов США 1935 г.:

• по критерию индекса потребительского доверия – 5 млн 488 тыс. 423,16 и 1 млн 223 тыс.134,30 доллара США;

• по критерию дефлятора ВВП – 4 млн 480 тыс. 123,89 и 998 тыс. 427,61 долларов США;

• по критерию стоимости потребительской корзины – 12 млн 888 тыс. 86,64 и 2 млн 872 тыс. 202,17 доллара США;

• по критерию неквалифицированной рабочей силы – 13 млн 641 тыс. 230,07 и 3 млн 40 тыс. 45,56 долларов США;

• по критерию ВВП на душу населения – 28 млн 839 тыс. 190,57 и 6 млн 427 тыс. 19,61 долларов США;

• по критерию номинального ВВП – 68 млн 956 тыс. 207,37 и 15 млн 367 тыс. 383,36 долларов США.

Таким образом, на первом этапе предпринимались разрозненные усилия на двустороннем субрегиональном и региональном уровнях по защите и сохранению отдельных объектов живой природы. Усилия проводимых конференций не координировались, и они не пользовались эффективной поддержкой правительств. Хотя в этот период и было проявлено государствами определенное внимание к экологическим вопросам, выразившееся в заключении более 10 региональных международных соглашений, тем не менее, удалось в какой-то мере решить лишь частные, локальные проблемы.

Появились первые элементы кодекса охраны окружающей среды. Доктрина международного права также внесла свой вклад, предложив основополагающие принципы, которые должны были составлять фундамент права трансграничного загрязнения.

Международное экологическое право «достокгольмской эры»:
от Международного Союза охраны природы и природных ресурсов
до Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды (1948–1972 гг.).

Второй этап, который иногда еще называют «достокгольмской эрой» берет свое начало в 1948 г. Он характеризуется, прежде всего, укреплением институциональной базы международного природоохранного сотрудничества, что связано, главным образом, с созданием ООН и ее специализированных учреждений, а также образованием целого ряда международных неправительственных экологических организаций, ведущая роль среди которых принадлежит учрежденному в 1948 г. Международному союзу охраны природы и природных ресурсов (МСОП)¹²⁵.

Произошло осознание того, что человек стал фактором фундаментальных изменений в природных системах Земли, включая истощение стратосферного озонового слоя, глобальное изменение климата и утрату биологического разнообразия. В этой связи напомним, что еще в 1925 г. основоположник биогеохимии В. И. Вернадский писал, что превратившись в существенный экологический фактор биосферного целого, в мощный фактор эволюции органического мира, человеческое общество «становится в биосфере…единственным в своем роде агентом, могущество которого растет с ходом времени со все усиливающейся быстротой. Оно одно изменяет новым образом и с возрастающей быстротой структуру самих основ биосферы»¹²⁶.

Параллельно с этим политическая власть во всем мире становилась все более фрагментарной после распада обширных колониальных империй Великобритании, Франции, Нидерландов, Бельгии и Португалии. Появление новых государств отразилось на росте числа членов ООН с 51 в 1945 г. до 193 в 2011 г. Тот факт, что каждое государство, независимо от численности населения или уровня экономического развития, утверждает исключительное право устанавливать условия использования его природных ресурсов¹²⁷, значительно усложнил задачу достижения международного сотрудничества в решении региональных и глобальных экологических проблем. У государств есть тенденция к чрезмерному использованию или злоупотреблению областями, находящимися за пределами их территориальной юрисдикции, такими как Мировой океан и атмосфера, что ведет, по образному выражения Г. Хардина, к «трагедии общин» в глобальном масштабе¹²⁸.

Центробежные тенденции систем национальных государств были сдержаны в некоторой степени появлением и созреванием международных режимов, обеспечивающих меры международного управления для решения многочисленных экологических проблем. Понятие «международный режим» широко применялось для обозначения сочетания международных учреждений, обычных норм и принципов, а также резолюций и формальных договоров, предписывающих действия государств в отношении конкретного предмета, проблемы или региона. Например, существуют международные режимы сохранения биологического разнообразия, сокращения трансграничного загрязнения воздуха в Европе, ограничения захоронения токсичных веществ в океанах, регулирующие использование космического пространства, сохранения исчезающих видов и защиты окружающей среды Антарктики.

Международные учреждения играют основную роль в создании, развитии и осуществлении международных экологических режимов. Они включают не только универсальные международные межправительственные организации (ММПО) системы ООН, но и региональные, такие как Европейский Союз и Африканский Союз (бывшая Организация Африканского Единства). Большинство ММПО, игравших роль в процессе эволюции международных экологических режимов, не создавались специально для решения экологических вопросов, но со временем их цели стали включать и экологические проблемы.

Работа этих международных учреждений была дополнена ростом числа и влияния международных неправительственных организаций (МНПО). Среди них есть научные объединения, такие как Международный Совет по Науке (бывший Международный Совет научных союзов) и многочисленные экологические организации пропагандистской направленности, такие как Гринпис Интернешнл (образована в 1971 г.)¹²⁹ и Всемирный фонд дикий природы (ВФДП) (образован в 1961 г.)¹³⁰. Говорят, что совместно МНПО образуют международное гражданское общество с учетом их роли в сближении людей и групп из нескольких стран для продвижения общих интересов и мотивов¹³¹.

Когда после Второй мировой войны была основана ООН, существовало слабое понимание экологических проблем. И хотя деятельность новой Организации была значительно шире, чем у Лиги Наций, особенно по экономическим, социальным и гуманитарным вопросам, в Уставе ООН не было упомянуто о природной среде¹³².

В последующие десятилетия растущее число ММПО, в частности, в значительной степени автономные специализированные учреждения, слабо координируемые ООН, включили экологические проблемы в свои цели¹³³. ФАО, чей широкий портфель полномочий включает отношения между производством продуктов питания и окружающей средой, способствовала развитию оценки международных комиссий по рыболовству в области управления и сохранения морских рыбных запасов. ВОЗ приступила к исследованию воздействия загрязнения воды и воздуха на здоровье человека, в то время как МОТ стремилась защитить работников от экологических опасностей, таких как отходы (пыль) и пестициды. ИМО выступила спонсором ряда международных соглашений, направленных на регулирование загрязнения океанов с судов, особенно – танкеров. ЮНЕСКО поддержала исследования в области вопросов, связанных с окружающей средой, включая Программу «Человек и биосфера».

Внимание международного сообщества к экологическим вопросам в 1960-е гг. было направлено на довольно узко определенные экологические проблемы, такие как предотвращение определенных видов загрязнения и сохранение конкретных видов диких животных. Так, в рассматриваемый период времени расширяется международное сотрудничество в области защиты систем трансграничных водотоков от загрязнения. В 1950 г. Бельгия, Франция и Люксембург заключили первый договор, полностью посвященный борьбе с загрязнением пресноводного бассейна, в соответствии с одной из частей которого учреждалась трехсторонняя постоянная комиссия по загрязнению вод. Аналогичные соглашения в дальнейшем были заключены по реке Мозель (1956 г.), озеру Констанс (1960 г.), озеру Леман (1962 г.), Женевскому озеру (1963 г.), по реке Рейн (1963 г.) и по итало-швейцарским водам (1972 г.). Несмотря на то, что в большинстве случаев эти соглашения предусматривали создание международных комиссий, они не содержали норм, запрещающих загрязнение.

Своеобразным промежуточным итогом разработки государствами принципов использования трансграничных водотоков явилось принятие Ассоциации международного права 20 августа 1966 г. Хельсинских правил пользования водами международных рек, систематизировавших сложившиеся обычно-правовые нормы.

В 1950-е гг. реальное договорное воплощение получают усилия государств по борьбе с загрязнением моря. В 1954 г. была принята Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью. Долгое время она оставалась основным международным соглашением универсального характера, которым предусматривалось ограничение преднамеренных сбросов стойких видов нефти с судов¹³⁴.

Дальнейший ход событий и, в частности, авария с либерийским танкером «Торри Каньон» в 1967 г. вблизи побережья Великобритании, названная «Хиросимой экологического возраста»¹³⁵, когда Великобритания в целях предотвращения загрязнения уничтожила его, привели к созыву в ноябре 1969 г. в Брюсселе Международной конференции для принятия Международной конвенции относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (вступила в силу 6 мая 1975 г.). В том же 1969 г. была заключена Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (вступила в силу в 1975 г.), которая предусматривает за некоторыми исключениями объективную (т.е. независящую от вины) ответственность судовладельца за ущерб от загрязнения нефтью, причиненный в пределах территориального моря прибрежного государства, а также высокий предел ответственности.

Что касается других (помимо нефтяного) видов загрязнения Мирового океана, то среди многочисленных договоров, принятых в рассматриваемый период времени, следует, прежде всего, назвать Конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Конвенцию относительно гражданской ответственности в области морской перевозки ядерных материалов 1971 г.

Две из четырех Женевских конвенций 1958 г. по морскому праву запретили загрязнение Мирового океана нефтью и из трубопроводов, а также радиоактивными отходами, равно как и нанесение ущерба морской экосистеме в результате бурения на континентальном шельфе. Третья из конвенций была полностью посвящена рыболовству и сохранению морских живых ресурсов¹³⁶.

Проблематика сохранения морских живых ресурсов нашла свое развитие в этот период в двух международных договорах: Конвенции о сохранении котиков северной части Тихого океана 1957 г. и Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов 1966 г.

Конвенция 1957 г. преследует цель достижения максимально допустимой продуктивности котиковых ресурсов северной части Тихого океана. Объектом регулирования Конвенции 1966 г. являются все виды тунцов и тунцовых рыб, а также другие виды рыб, добываемые при лове тунца, которые не изучаются другой международной рыбохозяйственной организацией.

Научно-технический прогресс, особенно в ракетно-ядерной области, привел к тому, что в договоры по более общим вопросам стали включаться экологические проблемы. Это, в первую очередь, относится к Московскому договору о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г., к Договору о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г. и к Договору о создании зоны, свободной от ядерного оружия в Латинской Америке 1967 г. (Договор Тлателолко).

К числу важнейших региональных достижений этого этапа развития международного экологического права можно с уверенностью отнести заключение 1 декабря 1959 г. на Вашингтонской конференции Договора об Антарктике (вступил в силу 23 июня 1961 г.)¹³⁷, который заложил основу т.н. Системы Договора об Антарктике. В 1972 г. в Лондоне была принята Конвенция о сохранении тюленей Антарктики (вступила в силу 11 марта 1978 г.).

В отношении космического пространства, принятый в 1967 г. Договор по космосу предусмотрел, что изучение и исследование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, должно осуществляться таким образом, чтобы избегать их вредного загрязнения, а также неблагоприятных изменений земной среды вследствие доставки внеземного вещества (ст. IX).

В целях защиты и сохранения флоры, 6 декабря 1951 г. принимается Международная конвенция по защите растений, целью которой является расширение сотрудничества в борьбе с вредителями растений и растительной продукции, предотвращение их проникновения на территорию стран-участниц.

Африка дает следующий пример, относящийся к сфере международного экологического права и отражающий широко распространенную в то время точку зрения, что ухудшение окружающей среды является, прежде всего, результатом промышленного загрязнения и, следовательно, имеет отношение к странам северного полушария. 15 сентября 1968 г. главы государств и правительств ОАЕ подписали Африканскую Конвенцию о сохранении природы и природных ресурсов, которая заменила собой Лондонскую Конвенцию 1933 г. Она явилась примером комплексного подхода к проблеме защиты окружающей среды. Африканская Конвенция содержала два принципиально новых момента: признание необходимости защищать среду обитания находящихся под угрозой исчезновения видов наравне с защитой и самих таких видов и заявление об особой ответственности тех государств, чья территория является единственным местом обитания редких видов.

Наконец, в рассматриваемый период времени был принят первый универсальный международный договор, направленный на сохранение биологического разнообразия. Речь идет о принятой 2 февраля 1971 г. в Рамсаре (Иран) Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, подготовленной в рамках ЮНЕСКО.

В экономической сфере три мощные Бреттон-Вудские организации – Международный Банк Реконструкции и Развития (МБРР), Международный Валютный Фонд (МВФ) и Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ, которое в 1995 г. стало Всемирной Торговой Организацией) – способствовали развитию все более глобализирующейся мировой экономики. Напротив, существовавшие формы международного экологического управления были в зачаточном состоянии и раздроблены по многим крупным автономным ММПО¹³⁸, для которых экологические проблемы стояли на втором месте в их главных задачах в таких секторах, как транспорт, трудовые отношения, погода, здравоохранение, ресурсы, энергия и наука.

Таким образом, на втором этапе развития международного экологического права продолжали формироваться элементы «кодекса» охраны окружающей среды. Этому в немалой степени способствовала и накопившаяся к тому времени судебная практика, которая содействовала становлению новых принципов международного экологического права либо уточнению содержания уже складывающихся.

Так, казус с японским рыболовецким траулером «Фукуру-Мару» («Счастливый дракон»), имевший место 1 марта 1954 г., впервые привлек внимание мировой общественности к теме радиоактивного заражения местности и последствиям ядерных взрывов для планеты. Он внес уточнение в понимание принципа запрета трансграничного загрязнения окружающей среды, распространив трансграничность на ситуации, не связанные с перемещением поллютантов именно через государственные границы. Выплаченная США ex gratia компенсация в размере 2 млн долларов США оставила без ответа вопрос о том, включала ли эта компенсация возмещение за ущерб морской среде или утрату биоразнообразия, нарушения прав на благоприятную окружающую среду¹³⁹.

Важность решения Международного арбитража по делу «Озеро Лану» 1957 г.¹⁴⁰ заключается, прежде всего, в том, что оно подтвердило право государств, которым был нанесен ущерб загрязнением, предъявлять претензии к государству-нарушителю, и указало на существование международно-правовой нормы, запрещающей одному государству так изменять естественные условия (в данном случае вод) на своей территории, чтобы этим причинялся вред другому государству, подтвердив тем самым выводы арбитража по делу «Трейл Смелтер».

Дело «Озеро Лану» – первый случай, когда арбитраж рассматривал вопрос экологического вреда в чистом виде. Арбитраж еще в 1957 г. подтвердил принцип ограничения прав государств при использовании общих водотоков, а также принцип необходимости сотрудничества. Арбитраж указал, что еще не сложился международный обычай или общий принцип права, обязывающий государство использовать международные водотоки для производства гидроэлектроэнергии только на условиях предварительного согласования с заинтересованными сторонами. Положения этого арбитражного решения нашли отражение во многосторонних международных договорах лишь через несколько десятилетий, когда были приняты региональная Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) и универсальная Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков (Нью-Йорк, 21 мая 1997 г.)¹⁴¹.

Американо-канадский арбитраж по делу о плотине Гат 1968 г. является примером международного третейского разбирательства о причинении ущерба в результате изменения естественных условий.

По согласованию с США Канада построила плотину Гат на реке Св. Лаврентия (канал Гат) как часть проекта с целью улучшения навигации в этом районе. Это сопровождалось повышением уровня воды в реке и в соседнем озере Онтарио.

Многочисленные жалобы граждан США (Oster v. Dominion of Canada, Clay v. Dominion of Canada и т.д.) заставили государства обратиться к услугам Международной совместной комиссии, учрежденной на основании Договора о пограничных водах между США и Канадой 1909 г.¹⁴², с целью установления действительных причин наводнения. Между тем, Канада, не дожидаясь решения Комиссии, плотину демонтировала.

В подготовленном Комиссией решении указывалось, что причин подъема уровня воды на 7–12 дюймов (17,78-30,48 см) было много, а плотина Гат была виновна в подъеме уровня воды на 4 дюйма (10,16 см).

В 1968 г. Канада и США, на основании двустороннего соглашения, учредили трибунал для окончательного разрешения дела о плотине Гат. По итогам состоявшихся в феврале 1968 г. переговоров, Канада единовременно выплатила 350 тыс. долларов США из требуемых 653 тыс. 386,02 долларов США (230 жалоб от граждан США).

В конце сентября 1968 г. трибунал провел последнее заседание, зафиксировав, что Канада, не дожидаясь окончательного решения трибунала, выплатила США более половины требуемой суммы. Разрешение этого спора является примером возмещения трансграничного ущерба, нанесенного вмешательством человека в нормальное функционирование окружающей среды, изменение водной экосистемы.

В конце 1960-х гг., благодаря научным предостережениям ученых, общественность узнала о тех угрозах, которые нависли над биосферой. Как результат, мобилизация общественного мнения не имела себе аналогов в истории по двум причинам: во-первых, это движение изначально зародилось в глубинных слоях общества и лишь гораздо позднее получило официальную поддержку нескольких государств, принявших экологические программы; во-вторых, это движение с самого начала было интернациональным. В итоге, как ни по какому иному вопросу, требующему правового регулирования, национальные парламенты в различных частях света единогласно приняли многочисленные экологические законы.

Международное экологическое право «стокгольмской эры»:
от Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды до
Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1972–1992 гг.).

Третий этап в истории развития международного экологического права, который может быть назван «стокгольмской эрой», берет свое начало в 1972 г., когда была проведена в Стокгольме первая универсальная конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. Итогом Стокгольмской конференции явилось принятие Декларации принципов и Плана действий.

Из 26 принципов Стокгольмской декларации, следующие 3 имели наиболее общее значение для всей отрасли международного экологического права: Принцип 21 (запрет трансграничного загрязнения окружающей среды), Принцип 22 (ответственность) и Принцип 24 (международное сотрудничество)¹⁴³.

Наконец, важным решением Конференции явилась рекомендация Генеральной Ассамблее ООН учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП), в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, призванного координировать усилия международных организаций и государств в сфере международного природоохранения и перевести их на качественно новый уровень всей системы ООН.

С предложением провести Стокгольмскую конференцию выступила в 1968 г. Швеция, когда стало очевидным, что увеличение подкисления окружающей среды в южной части Скандинавии вызвано загрязнителями воздуха, исходящими из далеко расположенных Британских островов и стран континентальной Европы.

В своей резолюции 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г. Генеральная Ассамблея ООН определила, что главная цель конференции должна состоять в том, чтобы служить практическим средством поощрения и направления действий правительств и международных организаций по защите и улучшению окружающей человека среды, по восстановлению и предотвращению ее загрязнения с помощью международного сотрудничества, имея в виду, что это даст возможность развивающимся странам не допустить возникновения таких проблем.

Волна общественной озабоченности вопросами окружающей среды во главе с НПО в Европе и Северной Америке поднялась в конце 1960-х гг. и достигла пика в начале 1970-х гг. Среди конкретных проблем, оказавшихся в центре внимание, были распространение ДДТ и других токсичных веществ через экосистемы, радиоактивное загрязнение в результате наземных испытаний ядерного оружия и нанесение ущерба лесам и водной флоре и фауне в результате кислотных осадков. Разрушительное воздействие войны на окружающую среду во Вьетнаме стало спорным вопросом на Стокгольмской конференции, на которой Швеция предложила термин «экоцид» по отношению к использованию США средств воздействия на окружающую среду в качестве тактики ведения войны, например, путем уничтожения растительности и вырубки лесов, являвшихся естественным укрытием для партизан. Впоследствии это привело к выделению из единой проблемы охраны окружающей среды ее военных аспектов, связанных с военным воздействием на окружающую среду, которое, в конечном счете, увенчалось оформлением в международном экологическом праве отраслевого принципа запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду¹⁴⁴. Были приняты два международно-правовых акта: Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.¹⁴⁵ (вступила в силу 5 октября 1978 г.) и Дополнительный протокол I 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г., который содержал специальные положения, запрещающие нанесение ущерба окружающей природной среде в ходе военных действий¹⁴⁶.

В этот период, длившийся два десятилетия, расширяется и углубляется международное природоохранное сотрудничество, заключаются конвенции по вопросам, в глобальном урегулировании которых заинтересовано все человечество, обновляются ранее принятые международные договоры и соглашения, активизируется работа по официальной и неофициальной кодификации отраслевых принципов международного экологического права. К этому же периоду относится появление в международном экологическом праве такой новой предметной области, как отношения по обеспечению международной экологической безопасности.

Именно в этот период нарастает тенденция рассматривать окружающую среду более целостно, что было, прежде всего, связано с проведенным в 1957–1958 гг. Международным геофизическим годом. Этот целостный подход был также основан на фотографиях Луны и Земли, полученных со спутников, которые побудили Барбару Уорд ввести в оборот выражение «космический корабль Земля»¹⁴⁷. В конце 1960-х гг. наблюдалось растущее беспокойство по поводу перспективы того, что экспоненциальный рост и бум промышленного развития быстро разрушат природные ресурсы планеты и серьезно ухудшат ее окружающую среду.

Стокгольмская конференция стала прототипом волны крупных международных конференций, иногда называемых «глобальными городскими совещаниями», сосредоточивающих внимание всего мира на важнейших международных вопросах. Среди таких конференций, имевших экологоориентированный предмет, были: Всемирная конференция по народонаселению в Бухаресте в 1974 г., Всемирная продовольственная конференция в Риме в 1974 г., Конференция ООН по населенным пунктам в Ванкувере в 1976 г., Конференция ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата в 1977 г., Конференция ООН по борьбе с опустыниванием в Найроби в 1977 г. и Конференция по образованию в области охраны окружающей среды в Тбилиси в 1977 г. В каждом случае, включая и саму Стокгольмскую конференцию, проводился ряд подготовительных совещаний для выработки официальных документов, как правило, декларации принципов и плана действий, которые пересматривались и принимались к концу конференции. Большинство государств-членов ООН направляли своих представителей на эти конференции, как и специализированные учреждения ООН и другие межправительственные организации, заинтересованные в вопросах, выносимых на обсуждение. Многочисленные неправительственные организации, некоторым из которых были предоставлены ограниченные возможности участия в официальных правительственных совещаниях, организовывали одновременно общественные форумы, обмен мнениями по рассматриваемым проблемам, на которых зачастую принимались более интересные решения.

Так, в рассматриваемый исторический период получила дальнейшее развитие идея сохранения биологического разнообразия. В 1972 г. в Париже ЮНЕСКО приняла Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия. Были также заключены: Вашингтонская конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г., Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., Боннская конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г. и Бернская конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г.

В начале 1970-х гг. была продолжена работа по созданию международно-правовых инструментов, содействующих предотвращению загрязнения Мирового океана.

Так, в 1972 г. в Лондоне была созвана Международная конференция, которая 13 ноября 1972 г. приняла Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (вступила в силу в 1975 г.). 2 ноября 1973 г. в Лондоне был принят Протокол о вмешательстве в открытом море в случаях загрязнения веществами, иными, чем нефть (вступил в силу 30 марта 1983 г.).

Следующим шагом в разработке проблематики загрязнения моря явился созыв 8 октября – 2 ноября 1973 г. в Лондоне Международной конференции по предотвращению загрязнения моря, которая завершилась принятием Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73). Конвенцию ратифицировали только 3 государства, и она не вступила в силу. Поэтому, в феврале 1978 г. в Лондоне была созвана Международная конференция по безопасности танкеров и предотвращению загрязнения на море, которая приняла Протокол к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (Протокол МАРПОЛ 78), который по отношению к Конвенции являлся самостоятельным документом и включал в себя все ее положения (вступил в силу 2 октября 1983 г.). В результате появился документ под названием Конвенция МАРПОЛ 73/78.

В 1974 г. ЮНЕП приступила к реализации своей Программы региональных морей¹⁴⁸. В настоящее время она охватывает более 140 государств и 18 регионов: Антарктику, Арктику, регион Балтийского моря, Черное море, регион Средиземного моря, обширный Карибский регион, Каспийское море, Восточноафриканский регион, регион Северо-Восточной Атлантики, регион Северо-Восточной части Тихого океана, регион Северо-Западной части Тихого океана, Тихоокеанский регион, регион Красного моря и Персидского залива, регион Арабского залива, регион Юго-Восточной части Тихого океана, регион Западной и Центральной Африки, регион Восточной Азии, регион Южной Азии. В 13 из этих регионов Программа осуществляется под эгидой ЮНЕП, а в 5 (Антарктика, Арктика, Балтийское и Каспийское моря, регион Северо-Восточной Атлантики) – в партнерстве с ЮНЕП.

По каждому региону заключается базовое комплексное международное соглашение по борьбе со всеми известными видами загрязнения из всех известных источников загрязнения и принимаются протоколы, отражающие особенности экологической обстановки в том или ином конкретном регионе. При этом в качестве головного партнера по всем таким соглашениям выступает ФАО.

В 1990 г. ИМО принимает Международную конвенцию по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству. Причиной ее выработки послужила авария танкера «Эксон Вальдез» у берегов Аляски в марте 1989 г. Ее политические последствия были таковы, что на заседании «Большой Семерки», состоявшемся в Париже в июле того же года, была принята Декларация по защите окружающей среды, среди положений которой содержался призыв к ИМО предложить дополнительные меры по предотвращению загрязнения с судов.

Событием, имевшим важнейшее значение для кодификации норм международного права об охране и защите морской среды, стала III Конференция ООН по морскому праву, проходившая в период с 1973 по 1982 гг. и завершившаяся принятием в 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву, на природоохранные положения которой наложили свой «отпечаток» итоги работы Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. В свою очередь положения Конвенции 1982 г. оказали влияние на ход разработки и принятия тех международно-правовых актов, образующих Программу региональных морей ЮНЕП, которые относятся к периоду после 1982 г.

Большое значение в международном природоохранении в указанный период государства уделили формулированию отраслевых (специальных) принципов международного экологического права, что нашло свое отражение в следующих международных актах: Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г., Всемирной стратегии охраны природы от 5 марта 1980 г. и Всемирной хартии природы от 28 октября 1982 г.

Например, изложенные в Хартии принципы оказали существенное влияние на процесс кодификации и прогрессивного развития отрасли, и, в частности, на формирование принципов устойчивого развития. Более того, они были восприняты многими конвенциями и нашли отражение в национальном законодательстве.

В рассматриваемый период времени принимается ряд международных договоров, направленных на предотвращение загрязнения атмосферы.

В 1979 г. была заключена Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (вступила в силу 16 марта 1983 г.). Она стала первым международным юридически обязательным инструментом, который имеет дело с проблемами загрязнения воздуха на широком региональном уровне, и создала необходимую структуру для контроля и снижения ущерба, наносимого человеческому здоровью и окружающей среде, вызванного трансграничным загрязнением воздуха. Конвенция, представляя собой «рамочное» по своей природе соглашение, сегодня насчитывает 8 дополнительных протоколов, являющихся ее неотъемлемыми частями.

22 марта 1985 г. в Вене была принята Конвенция об охране озонового слоя (вступила в силу 22 сентября 1988 г.). По состоянию на июль 2011 г. Конвенцию ратифицировали 195 государств и ЕС (СССР ратифицировал 18 июня 1986 г.). Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., (вступил в силу 1 января 1989 г.) является правовым механизмом реализации Венской конвенции. Он носит конкретный характер и в приложениях содержит перечень озоноразрушающих веществ, запрещенных или ограниченных для применения в странах, присоединившихся к Протоколу.

В связи с появлением новых озоноразрушающих веществ, к Монреальскому протоколу приняты четыре поправки: Лондонские 1990 г. (196 участников), Копенгагенские 1992 г. (194 участника), Монреальские 1997 г. (184 участника) и Пекинские 1999 г. (168 участников), – которые также подлежат ратификации государствами, присоединившимися к Монреальскому протоколу.

Применительно к космической деятельности, государства в 1979 г. заключили Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах (вступило в силу 11 июля 1984 г.), которое конвенционно закрепило концепцию «общего наследия человечества» применительно к Луне, другим небесным телам и их ресурсам.

Полярная проблематика в рассматриваемый период получила дальнейшее развитие в трех международно-правовых актах: в Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенции по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г. (не вступила в силу) и в Протоколе об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г.

1985 г. ознаменовался принятием двух важных для формирования международного экологического права международно-правовых актов: Конвенции Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) о сохранении природы и природных ресурсов и Договора о создании безъядерной зоны в южной части Тихого океана (Договор Раротонга) (вступил в силу в декабре 1986 г.). Конвенция 1985 г. получила известность за свой экосистемный подход, а Договор Раротонга – за запрет захоронения радиоактивных отходов и других радиоактивных веществ в пределах безъядерной зоны (ст. 7)¹⁴⁹.

В 1980-е гг. перед мировым сообществом во весь рост встала еще одна глобальная проблема – проблема кризиса внешней задолженности развивающихся государств. Поиск выхода из сложившейся тупиковой ситуации привел к появлению в практике международных отношений т.н. договоров об обмене части внешнего долга на экологические программы и проекты («Debt-for-NatureSwaps»). Эти договоры, с одной стороны, пусть незначительно, но уменьшают внешнюю задолженность развивающихся государств, а с другой стороны, позволяют последним высвобождать финансовые ресурсы для решения наиболее острых экологических трудностей.

Начиная с 1987 г. ВФДП стал практиковать заключение договоров об обмене с рядом стран Латинской Америки, Северной Америки, Африки, Юго-Восточной Азии и Европы¹⁵⁰, действуя через свои филиалы в США. Сегодня системой таких договоров охвачено около 40 государств мира. В 2001 г. с предложением заключить такой договор к Российской Федерации обратились США, но это предложение было отклонено.

В целом, практика выработала три типа договоров об обмене:

• коммерческие или трехсторонние договоры об обмене. В этом случае неправительственная природозащитная организация, выступая в роли донора, приобретает титул на долг коммерческого банка на вторичном рынке. В дальнейшем неправительственная организация передает титул на долг государству должнику в обмен на обязательство последнего либо осуществлять конкретную экологическую политику, либо выпустить государственные облигации от имени природозащитной организации с целью финансирования природоохранных программ. Всего за период с конца 1980-х гг. до 2010 г. с помощью таких трехсторонних договором об обмене на цели охраны окружающей среды было высвобождено 140 млн долларов США;

• двусторонние договоры об обмене. В этой схеме принимают участие два государства, одно из которых – государство-кредитор – прощает часть причитающегося ему публичного долга государства-должника в обмен на экологические обязательства последнего. Примером двустороннего договора об обмене может служить заключенный в октябре 1991 г. договор с Ямайкой, по которому правительство США простило часть официального долга Ямайки, разрешив направить эквивалентную сумму на счета национальных фондов, финансирующих природозащитные проекты. С помощью средств таких фондов на Ямайке в 1993 г. был учрежден Экологический благотворительный фонд Ямайки, призванный содействовать сохранению биоразнообразия;

• многосторонние договоры об обмене во многом схожи с двусторонними. От последних их отличает лишь то, что в трансакции принимают участие более двух государств. С помощью двусторонних и многосторонних договоров об обмене в период с 1987 по 2010 гг. на цели охраны окружающей среды было направлено 900 млн долларов США.

Следующей успешной попыткой «экологизации» международной кредитно-финансовой системы явилось окончательное внедрение к 1989 г. в практику Всемирного банка процедуры оценки воздействия на окружающую среду.

Можно выделить четыре механизма, посредством которых Всемирный банк принимает участие в развитии международного экологического права:

• политики и процедуры Банка в отношении окружающей среды;

• положения по состоянию окружающей среды в кредитных и грантовых соглашениях Банка;

• роль Банка в качестве попечителя и имплементационного органа международных целевых фондов по вопросам охраны окружающей среды;

• деятельность Инспекционной Комиссии Всемирного банка по охране окружающей среды¹⁵¹.

26 апреля 1986 г. произошло разрушение четвертого энергоблока Чернобыльской АЭС. Несмотря на то, что чернобыльская катастрофа нанесла большой ущерб гражданам соседних государств, сельскому хозяйству и животноводству Европы и правительства европейских стран возместили в порядке предварительных мер своим гражданам соответствующий производственный ущерб, а также расходы, связанные с погашением краткосрочной задолженности в банках¹⁵², СССР иски предъявлены не были, а добровольную компенсацию советское правительство не предложило. Однако такие страны, как Германия, Великобритания и Швеция зарезервировали за собой право на предъявление подобных исков в будущем¹⁵³.

В ответ на поднятые Чернобыльской аварией международно-правовые вопросы, МАГАТЭ оперативно разработало в 1986 г. две конвенции: Венскую конвенцию об оперативном оповещении о ядерной аварии и Венскую конвенцию о помощи в случае ядерной или радиационной аварийной ситуации.

В 1980-е гг. стала привлекать к себе внимание проблема трансграничной перевозки опасных отходов. Резкий рост затрат на удаление отходов привел к появлению «торговцев ядовитым товаром», которые начали вывозить опасные отходы в Африку, Восточную Европу и другие регионы мира.

Для борьбы с подобной практикой в 1989 г. под эгидой ЮНЕП была разработана и принята Базельская конвенция о контроле над трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (вступила в силу в 1992 г.).

Реализуя задачи в деле содействия и укрепления регионального осуществления Базельской конвенции 1989 г., 30 января 1991 г. в Бамако (Мали) была принята Конвенция о запрещении ввоза в Африку опасных отходов и о контроле за их трансграничной перевозкой и обращением с ними в пределах Африки (вступила в силу в апреле 1991 г.).

Бамакская конвенция содержит запрет на ввоз в страны-участницы Конвенции опасных отходов. При этом, в отличие от Базельской конвенции, она не делает исключения для радиоактивных отходов, которые в Приложении I открывают список опасных отходов, запрещенных к ввозу в Африку.

С 1973 г. в Европейском Экономическом Сообществе начинают приниматься экологические программы¹⁵⁴, которые по своей природе по существу являются, политико-юридическими документами, определяющими перспективы развития правотворчества и иной деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды в рамках Сообщества на обозначенный период: Первая – 1973–1976 гг.; Вторая – 1977–1982 гг.; Третья – 1983–1986 гг.; Четвертая – 1987–1992 гг.; Пятая – 1993–2000 гг.; Шестая – 2002–2012 гг.

В рассматриваемый здесь период времени были приняты четыре экологические программы. Первая программа явилась поворотным пунктом в эволюции природоохранной политики ЕЭС.

Особый интерес, с точки зрения концептуальных основ международно-правового регулирования, представляют Третья и Четвертая. Они исходили из приоритета «превентивного» подхода, который должен предотвратить возникновение экологических проблем, т.е. в рамках ЕЭС произошло изменение подхода к решению проблемы в целом.

Завершают рассматриваемый период три региональные конвенции, содержание которых занимает рубежное положение и подводит к современному этапу в развитии международного экологического права. Это Конвенция ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте1991 г., Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.

Конвенция 1991 г. явилась первым международным соглашением, закрепившим права общественности на доступ к информации о предлагаемых видах деятельности и принятии решений, связанных с ними. 21 мая 2003 г. к Конвенции 1991 г. в Киеве был принят Протокол по стратегической экологической оценке, из сферы действия которого изымаются планы и программы, единственной целью которых является обслуживание потребностей, связанных с национальной обороной или чрезвычайными ситуациями в гражданской сфере, а также финансовые или бюджетные планы и программы.

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий была заключена в целях предотвращения промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации последствий аварий, которые могут привести к трансграничному воздействию, включая воздействие аварий, вызванных стихийными бедствиями.

Принятая в Хельсинки в 1992 г. Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер сегодня является наиболее универсальным действующим международным договором, регулирующим режим использования международных рек. Закрепленные в ней принципы принятия мер предосторожности, «загрязнитель платит» и устойчивого управления призваны предотвратить, ограничить и сократить любое трансграничное воздействие.

Рост экологических проблем в первые годы «стокгольмской эры» наблюдался в основном в промышленно развитых странах, которые к началу 1970-х гг. стали создавать природоохранные министерства, департаменты или агентства для решения внутренних проблем, таких как загрязнение воздуха и воды. Развивающиеся страны скептически отнеслись к новой экологической повестке дня, поскольку для них более насущными приоритетами были их собственное экономическое развитие и сокращение бедности. Они также были обеспокоены тем, что презумпция конечности ресурсов Земли и их быстрого истощения или деградации, как это было предсказано в книге Римского клуба «Пределы роста» (1972 г.), станет основанием для того, чтобы отказаться от своего более высокого уровня развития и потребления. Кроме того, ко времени проведения Стокгольмской конференции, развивающиеся страны испытывали потребность в «новом международном экономическом порядке», который повлек бы серьезные реформы в управлении глобальной экономической системой. Таким образом, развивающиеся страны отказались вступить в серьезный диалог по экологическим вопросам, представляющим интерес для промышленно развитых стран, без гарантий того, что новые международные экологические инициативы не будут реализованы за счет их законного стремления к экономическому росту, а также не заморозят неравенство в распределении богатств в мире.

Волна международного экологического интереса, достигшего пика ко времени Стокгольмской конференции, стихла к концу 1970-х гг., уменьшилась частота проводимых всемирных конференций. Несмотря на ограниченное и неопределенное финансирование, ЮНЕП, однако, добилась заметного прогресса в осуществлении ключевых частей плана действий, принятого на Стокгольмской конференции. Некоторые специализированные учреждения ООН приняли дополнительные экологические проекты, часто сотрудничая друг с другом, с ЮНЕП и неправительственными организациями, такими как МСОП. Тем не менее, ответ системы ООН на экологические проблемы в этот период оставался фрагментарным и в значительной степени нескоординированным. Кроме того, международные усилия в сфере охраны окружающей среды и развития экономики шли по большей части по раздельным институциональным путям, несмотря на настойчивые усилия развивающихся стран связать эти два важнейших приоритета.

Международное экологическое право «эры Рио-де-Жанейро»:
от Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро до
Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро (1992–2012 гг.)

Четвертый этап, который иногда называют «эрой Рио-де-Жанейро», берет начало с Конференции ООН по окружающей среде и развитию, которая проходила в Рио-де-Жанейро (Бразилия) в июне 1992 г. Именно с ней и с принятыми на ней документами связан перевод международного природоохранного сотрудничества на рельсы социоприродного развития.

По замыслу, Конференция Рио должна была не только провозгласить идеологию устойчивого развития, но и положить начало тесному сотрудничеству между основными секторами современного человечества – государственной властью, бизнесом и общественностью в едином стремлении к реализации идей устойчивого развития и глобального партнерства.

Проблемы, получившие наибольшее внимание в этот период, включали истощение озонового слоя, глобальное изменение климата, вырубку тропических лесов, утрату биологического разнообразия и распространение пустынь.

Так, разработка биоресурсной проблематики вылилась в проведение в 1993–1995 гг. Конференции по трансграничным рыбным запасам и запасам далеко мигрирующих видов рыб, которая завершилась принятием в 1995 г. Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. Это Соглашение существенно дополнило соответствующие положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., являющейся, в части управления рыболовством лишь рамочным документом.

В период работы Конференции по трансграничным рыбным запасам были приняты два международных договора, которые сыграли исключительно важную роль в прогрессивном развитии и кодификации международного экологического права как отрасли. Это Соглашение об осуществлении Части XI Конвенции ООН по морскому праву 1994 г. и Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке 1994 г.

В Соглашении прямо предусмотрена преимущественная сила его положений в случае несоответствия между ними и положениями Конвенции 1982 г.

Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием вступила в силу 26 декабря 1996 г. и преследует цель борьбы с деградацией земель и опустыниванием и в смягчении их последствий путем принятия эффективных мер на всех уровнях в сочетании с соглашениями о международном сотрудничестве и партнерстве в рамках комплексного подхода.

В 1990-е гг. была продолжена работа над военными аспектами экологической безопасности и международно-правовой защиты окружающей среды в условиях вооруженного конфликта. Подтверждением тому могут служить заключенная в 1993 г. в Париже Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний1996 г., Договор о зоне, свободной от ядерного оружия в Африке от 1996 г. (Договор Пелиндаба), а также активизация деятельности МККК по разработке различного рода руководств для вооруженных сил.

В отличие от других соглашений о разоружении или контроле над вооружениями (например, Договор о нераспространении ядерного оружия, в котором государства-участники разделены на две группы: те, которым разрешено иметь такое оружие, и те, которые не должны владеть им), Конвенция о химическом оружии не разрешает ни одному государству-участнику хранить свои запасы химического оружия или приобретать это оружие в будущем.

Созданная в рамках Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г. Международная система мониторинга, которая в настоящее время насчитывает 337 объектов по всему миру, помимо своего основного предназначения – постоянного мониторинга планеты на предмет выявления ядерных взрывов – предоставляет данные странам – участницам Договора и другим международным организациям для предупреждения цунами, для исследований ядра Земли, для контроля землетрясений и вулканической активности, для океанических исследований, исследований изменения климата и многих других прикладных задач.

Сфера действия Договора Пелиндаба распространяется не только на собственно территорию Африканского континента и островных государств-членов ОАЕ, но и на другие прилегающие острова, рассматриваемые ОАЕ как часть Африки.

В 1994 г. МККК направил в ООН документ, озаглавленный «Руководящие принципы для военных уставов и инструкций об охране окружающей среды в период вооруженных конфликтов». В них нашли свое закрепление положения действующего международного права, касающиеся защиты окружающей среды от разрушительного воздействия военных операций в условиях вооруженного конфликта. Они предназначены для включения в военные уставы и инструкции в соответствии с правилами, установленными государствами для международно-правовых принципов и норм. Аналогичные «Руководящие принципы» были разработаны для вооруженных конфликтов на море в 1995 г.

Параллельно в рамках МАГАТЭ продолжалась работа над проблемой охраны окружающей среды при осуществлении мирной ядерной деятельности.

В 1994 г. была заключена Конвенция о ядерной безопасности, которая определяет защиту окружающей среды в качестве одной из своих основных целей и делает акцент на мерах по предотвращению радиоактивного загрязнения окружающей среды. В ней не только было предусмотрено последующее заключение Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, но и признавалось, что «дальнейшая техническая работа» в связи с обеспечением безопасности «может со временем способствовать развитию существующих или разработке будущих международно-правовых актов». Такая Объединенная конвенция была принята на Дипломатической конференции в Вене в 1997 г.

22 мая 2001 г. в Стокгольме была принята Конвенция ООН о стойких органических загрязнителях (вступила в силу 17 мая 2004 г.).

Конвенция направлена на охрану здоровья человека и окружающей среды от стойких органических загрязнителей, которые обладают токсическими свойствами, являются стойкими в окружающей среде; накапливаются в тканях большинства живых организмов в концентрациях, до 70 тыс. раз превышающих фоновые уровни; предрасположены к трансграничному атмосферному переносу на большие расстояния и осаждению; могут вызывать значительные негативные последствия для здоровья человека и окружающей среды, как вблизи, так и вдали от их источников.

В рассматриваемый период получила дальнейшее развитие проблематика защиты полярных экосистем и их устойчивого развития. Система Договора об Антарктике пополнилась Соглашением о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) 2001 г. (вступило в силу 1 февраля 2004 г.).

19 сентября 1996 г. представители восьми приарктических государств – Дании, Исландии, Канады, Норвегии, России, США, Финляндии и Швеции – приняли в Оттаве Декларацию о создании Арктического совета. Этим событием завершились усилия приарктических государств по вопросам охраны окружающей среды в Арктическом регионе, инициированные Финляндией в 1989 г.

Государствами была продолжена работа по созданию свода принципов и норм, касающихся использования и охраны трансграничных водотоков. В 1997 г. Комиссия международного права ООН завершила работу над Конвенцией о праве несудоходных видов использования международных водотоков (в силу не вступила). А в 2004 г. Ассоциация международного права приняла Берлинские правила по водным ресурсам, которые по замыслу их авторов, должны прийти на смену Хельсинским правилам 1966 г.

В 2006 г. свое дальнейшее развитие получила проблема сохранения, устойчивого использования и международной торговли тропической древесиной. Именно в этом году состоялась Конференция ООН по проведению переговоров о соглашении, заменяющем Международное соглашение по тропической древесине 1994 г.

Участившиеся случаи столкновения в XXI в. космических летательных аппаратов с обломками и частицами отработавших искусственных спутников Земли возродили интерес мирового сообщества к проблеме обеспечения безопасности космических полетов от угроз, которые таит в себе т.н. космический мусор. Как результат Комитет по использованию космического пространства в мирных целях в 2007 г. разработал Руководящие принципы предупреждения образования космического мусора, которые были одобрены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 62/217 от 22 декабря 2007 г. «Международное сотрудничество в использовании космического пространства в мирных целях».

Руководящие принципы не охватывают все аспекты проблемы космического мусора, они не затрагивают вопросы удаления существующего космического мусора, вопросы столкновения с космическим мусором космических объектов с ядерными источниками энергии на борту.

Международное научное сообщество использовало понятие «глобальное изменение», чтобы обратить внимание на то, каким образом деятельность человека оказывает воздействие на основное функционирование системы Земли.

В «эру Рио» также меняется отношение международных организаций к экологическим проблемам. В частности, ИМО, которая приняла самое активное участие в Конференции в Рио, реализуя свою специальную компетенцию в области борьбы с загрязнением Мирового океана, принимает целый ряд важных международно-правовых актов.

Так, в 1996 г. была принята Конвенция об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ и в 2000 г. – Протокол, распространивший действие Конвенции МАРПОЛ 73/78 на опасные и вредные вещества.

В 1997 г. ИМО приняла новое Приложение VI (вступило в силу в 2006 г.) к Конвенции МАРПОЛ 73/78 «Правила по предотвращению загрязнения воздуха с судов», которое установило лимиты на выбросы окислов серы и азота с судов и запретило преднамеренную эмиссию озоноразрушающих веществ. В мае 2000 г. Организация приняла решение запретить использование на судах хлорированного углеводорода, который имеет продолжительный жизненный цикл (5000 лет) и обладает большим «парниковым» потенциалом. 13 февраля 2004 г. ИМО приняла Международную конвенцию о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими.

Большое внимание в своей работе ИМО уделяет контролю за использованием красящих веществ, препятствующих обрастанию днища судов морскими живыми организмами. Было установлено, что используемые в таких красящих материалах вещества могут представлять серьезную опасность для морских организмов (особенно в прибрежных районах) в силу своей токсичности. В результате, в октябре 2001 г. ИМО приняла Международную конвенцию о контроле за вредными противообрастающими системами на судах (вступила в силу 17 сентября 2008 г.).

Значительная активизация деятельности по разработке норм международного экологического права в рассматриваемый период наблюдается и в рамках ФАО.

Так, в ответ на призыв Конференции ООН по окружающей среде и развитию, в 1993 г. в рамках ФАО было принято Соглашение о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими.

В октябре 1995 г. эта организация приняла Кодекс ведения ответственного рыболовства.

В 1998 г. под эгидой ФАО и ЮНЕП была принята Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных веществ и пестицидов в международной торговле (вступила в силу в феврале 2004 г.) в качестве ответной реакции на растущее понимание мировой общественностью угроз для здоровья человека и окружающей среды, которые связаны с использованием опасных химических веществ.

В 2001 г. государства-члены ФАО подписали Международный договор о растительных генетических ресурсах для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства, который вступил в силу 29 июня 2004 г.

Цель договора – сохранение и устойчивое использование растительных генетических ресурсов для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства и справедливое и равноправное распределение выгод, получаемых от их использования.

Наконец в ноябре 2009 г. в рамках ФАО было принято Соглашение о мерах государства порта по предупреждению, недопущению и искоренению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла¹⁵⁵ (Россия подписала 29 апреля 2010 г.).

Началось движение по приспособлению международных экологических инициатив к стремлению стран «Юга» к экономическому развитию и справедливости, что нашло свое отражение в идее «устойчивого развития». Эта переориентация была предложена Международной комиссией по окружающей среде и развитию под председательством Г. Х. Брунтланд. Именно комиссия обратила внимание на опасения развивающихся стран, что экологическая повестка дня ООН явилась ответной реакцией на разочарования, вызванные медленным экономическим развитием в течение 1980-х гг. и на неудачи богатых развитых стран в попытке удовлетворить свои потребности в реформировании международного экономического порядка. Доклад Комиссии Брунтланд «Наше общее будущее» (1987 г.) имел важнейшее значение для признания того, что бедность и низкий уровень экономического развития развивающихся стран являлись определяющими причинами деградации окружающей среды. Доклад убедительно аргументировал, что экологические приоритеты не могут быть достигнуты без сокращения бедности посредством устойчивого экономического роста в развивающихся странах и решения вопроса несправедливости между богатыми и бедными государствами в потреблении ограниченных ресурсов планеты.

Доклад Комиссии Брунтланд определил рамки Конференции в Рио-де-Жанейро. В Конференции приняли участие 116 глав государств, что подтвердило возрастание приоритета экологических проблем в плеяде всемирных вопросов, стоящих перед ООН. Конференция приняла три документа, которые принято относить к источникам «мягкого» права: Декларацию по окружающей среде и развитию, «Повестку дня на XXI век» и Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов («Лесные принципы»).

Декларация Рио пополнила перечень принципов защиты окружающей среды, доведя их число до 27, главным образом, за счет принципов-идей.

Одновременно были приняты две конвенции: Рамочная конвенция ООН об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии, которые по своей организационно-правовой форме представляют собой «рамочные» соглашения. Не случайно поэтому, к Рамочной конвенции ООН об изменении климата в 1997 г. был принят Киотский протокол (вступил в силу в 2005 г.), а к Конвенции о биологическом разнообразии в 2000 г. был принят Картахенский протокол по биобезопасности (вступил в силу в 2003 г.) и в 2010 г. – Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения.

Наконец, напрямую с итогами Конференции в Рио связано учреждение при ЭКОСОС 12 февраля 1993 г. Комиссии по устойчивому развитию (КУР) для облегчения осуществления широкого круга целей и рекомендаций, установленных «Повесткой дня на XXI век».

Итоги работы Конференции в Рио-де-Жанейро оказали также большое влияние на активизацию деятельности Глобального экологического фонда (ГЭФ), начатого как эксперимент в 1991 г.

Кроме Конференции в Рио-де-Жанейро в 1990-е гг. были проведены: Всемирная конференция по правам человека в Вене 1993 г., Конференция ООН по населению и развитию в Каире 1994 г., Всемирный саммит по социальному развитию в Копенгагене 1995 г. и Четвертая Всемирная конференция по положению женщин в Пекине 1995 г. Эти конференции имели значение еще и потому, что они увеличили вовлеченность НПО на всех стадиях, начиная с подготовительных совещаний через выполнение принятых программ действий. В последующее десятилетие также проводились совещания, обычно созываемые через пять или десять лет после изначального проведения всемирных конференций для оценки хода выполнения их рекомендаций, которые обычно не оправдывали ожиданий. Таким образом, целью Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (Всемирного саммита Земли), проведенной в Йоханнесбурге в 2002 г., было не предложение новых амбициозных инициатив, а воскрешение усилий по продвижению рекомендаций, содержащихся в «Повестке дня на XXI век». Экологические вопросы отошли на второй план, уступив место проблемам развития более бедных стран, представители которых уверяли, что они не участвуют в росте, стимулированном экономической глобализацией, и что неравенство между богатыми и бедными государствами мира продолжает расширяться.

В этот период продолжали заключаться двусторонние соглашения в области охраны окружающей среды, основной акцент в которых стал делаться на обеспечении экологической безопасности и устойчивого развития участвующих в них сторон.

Международный Союз охраны природы и природных ресурсов к 1995 г. завершил работу над проектом Международного Пакта по окружающей среде и развитию (существует в 4-ой редакции от 22 сентября 2010 г.), в котором подверглись неофициальной кодификации девять отраслевых принципов международного экологического права.

В международном экологическом праве формируется еще одна предметная область – отношения по обеспечению соблюдения экологических прав человека. Связано это было с принятием в Орхусе (Дания) 25 июня 1998 г. Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (вступила в силу в 2001 г.), которая впервые кодифицировала четыре вида таких прав (помимо трех, вынесенных в название Конвенции, речь в ней шла о праве на благоприятную окружающую среду).

Продолжает углубляться и расширяться региональное природоохранное сотрудничество, о чем свидетельствуют, например, две новые Экологические программы, принятые в рамках Европейского союза: Пятая – 1993–2000 гг. и Шестая – 2002–2012 гг.

Отличие Шестой программы от предыдущих состоит в юридическом статусе. Если ранее программы являлись документами политико-правового характера, т.н. мягким правом¹⁵⁶, то благодаря Маастрихтским поправкам к Договору о ЕС, такие программы утверждаются по предложению Комиссии совместным решением Европарламента и Совета (ст. 175 ч.3). Следовательно, утвержденные по этой процедуре программы теперь обязательны¹⁵⁷.

Что касается Содружества Независимых Государств (СНГ), то 8 февраля 1992 г. Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Молдовой, Российской Федерацией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном, Украиной было заключено Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды, которое для стран-участниц СНГ является основополагающим документом в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В дальнейшем, в рамках СНГ, по различным вопросам международного природоохранного сотрудничества был принят ряд соглашений (например, Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов 1996 г., Соглашение об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов 1998 г., Соглашение об обмене информацией о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об информационном взаимодействии при ликвидации их последствий и оказании помощи пострадавшему населению 2003 г.), ряд рекомендательных законодательных актов («О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» 1992 г., «Об экологической безопасности» 1996 г.) и большая группа модельных законов, основными из которых являются: модельный Земельный кодекс для государств – участников СНГ 2004 г., Общая часть модельного Экологического кодекса СНГ 2006 г., Особенная часть модельного Экологического кодекса СНГ 2007 г., модельный закон «О стратегической экологической оценке» 2011 г.

1 января 1994 г. США, Канада и Мексика создают Североамериканскую зону свободной торговли (НАФТА), а в 1993 г. те же государства подписали Соглашение о сотрудничестве в области окружающей среды, учредившее Комиссию по сотрудничеству в области окружающей среды (ст. 8), которая, по мнению некоторых исследователей, представляет собой образец интеграции вопросов экологии и торговли в договорах о зонах свободной торговли.

В рамках Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) в рассматриваемый период было заключено Соглашение о трансграничном загрязнении дымом 2002 г. и были приняты следующие важные резолюции и декларации: Сингапурская резолюция по окружающей среде и развитию (1992 г.), Бандар-Сери-Бегаванская резолюция по окружающей среде и развитию (1994 г.), Джакартская декларация по окружающей среде и развитию (1997 г.), Янгонская резолюция по устойчивому развитию (2003 г.), Декларация АСЕАН о парковом наследии (2003 г.), резолюция Себу по устойчивому развитию (2006 г.).

В Африканском Союзе в этот период проводится большое число семинаров по проблемам устойчивого развития, принимается в новой редакции Конвенция о сохранении природы и природных ресурсов (2003 г.), которая адоптировала ранее действовавшую одноименную Конвенцию 1968 г. к новым социально-экономическим и технологическим условиям и возможностям африканских государств, и Африканская молодежная хартия (2006 г.). В последнем из названных документов защита окружающей среды и охрана природы названы долгом африканской молодежи.

Наконец, в целях разрешения международных экологических споров стали создаваться соответствующие институциональные механизмы. В июле 1993 г. в составе Международного суда ООН была создана камера по экологическим вопросам из 7 судей¹⁵⁸, а в 1994 г. был учрежден Международный суд экологического арбитража и примирения, являющийся неправительственной организацией (на июль 2011 г. рассмотрел 10 дел).

Говоря о становлении международного экологического правосудия в рассматриваемый период времени, нельзя обойти вниманием дело о гидроузле «Габчиково-Надьямарош»¹⁵⁹, которое с 1993 г. и до настоящего времени находится в сфере внимания Международного Суда ООН. Хотя решение было вынесено в 1997 г., но вот уже более 10 лет стороны ежегодно уведомляют Суд о ходе его выполнения.

В анализируемом деле рассматривался вопрос совместного использования Венгрией и Словакией общего водного ресурса – реки Дунай.

В данном деле Международный Суд впервые ссылался на концепцию устойчивого развития, подтвердив тем самым, что концепция носит не абстрактный, а нормативный характер. Выводы по делу о гидроузле «Габчиково-Надьямарош» подтвердили обязательность Принципа 17 Декларации Рио-де-Жанейро о необходимости проведения процедуры ОВОС. Международный Суд признал концепцию «экологической необходимости» и потребность непрерывного учета экологических рисков в свете экологических стандартов при реализации промышленных проектов. Также впервые в решении Международного Суда прозвучал принцип денежной компенсации исключительно за экологический ущерб¹⁶⁰.

Все вышеизложенное наглядно демонстрирует, какие успехи были достигнуты в прогрессивном развитии международного экологического права в «эру Рио». Благодаря разработанным и принятым в этот период международным договорам универсального и регионального характера, а также с помощью принятых международными судебными учреждениями прецедентных для международного экологического права решений, мировое сообщество сделало громадный шаг вперед по пути понимания глобальности экологических вызовов и угроз и начало наконец-то выстраивать общую линию поведения при разрешении проблем, имеющих экологическое происхождение. Именно в этот период состоялось понимание неизбежности и важности международного природоохранного сотрудничества и того, что невозможно построить линию экологической защиты силами лишь одного отдельно взятого государства или группы государств.

В заключении разговора об «эре Рио» нельзя не упомянуть и о том гигантском прогрессе, который был достигнут в деле кодификации международного экологического права. Как известно, ЮНЕП, получившая мандат на эту деятельность еще в 1972 г., не справилась с поставленными задачами и инициатива по разработке широкого универсального международно-правового экологического акта перешла в руки Международного Союза охраны природы (МСОП).

И в 1995 г. специалисты этой международной неправительственной экологической организации представили на рассмотрение государств первую редакцию проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию, который состоял из 72 статей, впитавших в себя весь ранее накопленный опыт международного природоохранного сотрудничества как в виде международных экологических соглашений, так и в виде норм «мягкого» права.

Современный период развития международного экологического права
(«энергетическая / климатическая эра»)

При всей условности любой классификации любой периодизации попытаемся объяснить, почему мы выбрали именно 2012 г. в качестве точки отсчета современного этапа развития международного экологического права.

На этот год приходятся как минимум два универсальных события исключительной важности, которые не только способны видоизменить, но и уже видоизменили траекторию движения и развития международного экологического права. Это: проведение в июне 2012 г. в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по устойчивому развитию и принятие документа под названием «Будущее, которого мы хотим»; окончание срока действия Киотского протокола 1997 г. и начало выработки пост-Киотских договоренностей и соглашений.

К этому еще можно добавить, что в непосредственной близости от 2012 г., а нередко и под влиянием принятой в этом году Декларации, были подписаны и одобрены еще три международных акта регионального значения. Речь идет, прежде всего, о принятой под впечатлением от итогов работы Конференции по устойчивому развитию 20 ноября 2013 г. седьмой Экологической программы Европейского союза под названием «Улучшить качество жизни, в пределах нашей планеты», которая рассчитана на период с 2014 по 2020 гг., а также о двух арктических международных договорах, существенно изменивших лицо Арктического Совета и сложившиеся представления как о нем самом, так и о его деятельности.

Конечно, из всех названных документов наиболее сильное влияние на ход истории международного экологического права оказал документ под названием «Будущее, которого мы хотим», в котором считаем нужным выделить следующие положения.

Во-первых, в соответствии с п. 84 этой Декларации берется курс на упразднение Комиссии ООН по устойчивому развитию и на учреждение на ее основе и с учетом накопленного ею опыта Политического форума высокого уровня.

Следуя этой рекомендации Конференции, 10 июля 2013 г. на основе Резолюции 67/290 Генеральной Ассамблеи ООН такой форум был создан. В отличие от своей предшественницы – Комиссии по устойчивому развитию – Форум является органом универсального характера, в котором смогут принимать участие представители всех без исключения государств-членов ООН и государств-членов специализированных ООНовских учреждений.

Во-вторых, в п. 88 Декларации были намечены некоторые шаги по повышению авторитета и роли Программы ООН по окружающей среде, предусматривающие, в частности, универсальное членство в Совете управляющих ЮНЕП.

Иными словами, реформирование не обошло стороной и ЮНЕП. Одновременно с установлением универсального членства в ЮНЕП Генеральная Ассамблея ООН своим решением А/67/784 от 7 марта 2013 г. переименовала Совет управляющих ЮНЕП в Ассамблею ООН по окружающей среде Программы ООН по окружающей среде. Как говорится в документе Генеральной Ассамблеи ООН, такое переименование не меняет и не влечет за собой никакого изменения существующего мандата, целей и задач Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде или роли и функций ее руководящего органа.

Как нам представляется, такое заявление Генеральной Ассамблеи является чрезмерно оптимистичным. В подтверждение того, что упраздненный Совет управляющих обладал гораздо более внушительными полномочиями, приведем перечень функций Ассамблеи ООН по окружающей среде ЮНЕП:

• развивать международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и по мере необходимости рекомендовать с этой целью проведение соответствующей политики;

• обеспечивать общеполитические руководящие принципы в отношении направленности и координации – экологических программ в рамках системы Организации Объединенных Наций;

• получать и рассматривать периодические доклады Директора-исполнителя ЮНЕП об осуществлении природоохранных программ в системе ООН;

• проводить анализ глобального состояния окружающей среды, с тем чтобы гарантировать, что возникающие экологические проблемы широкой международной значимости будут адекватно и надлежащим образом рассматриваться правительствами;

• содействовать тому, чтобы соответствующие сообщества ученых и других специалистов вносили свой вклад в получение и оценку знаний и информации по окружающей среде и в обмен ими, а также, по мере необходимости, в технические аспекты разработки и осуществления природоохранных программ в системе ООН;

• на постоянной основе анализировать воздействие национальных и международных природоохранных стратегий и мероприятий на развивающиеся страны, а также проблему дополнительных расходов, которых может потребовать от развивающихся стран осуществление природоохранных программ и проектов, а также обеспечивать совместимость таких программ и проектов с планами развития и приоритетами этих стран;

• каждые два года рассматривать и утверждать программу использования ресурсов Фонда окружающей среды.

Для сравнения укажем на те три основные функции, которые были возложены на Совет управляющих ЮНЕП:

• осуществление содействия международному сотрудничеству в области окружающей среды и предоставление по мере необходимости рекомендаций относительно проводимой с этой целью политики;

• осуществление общего руководства политикой по направлению и координации программ в области окружающей среды в рамках системы ООН;

• постоянное проведение обзоров состояния окружающей среды, с тем чтобы возникающие в области окружающей среды проблемы, которые имеют важное международное значение, соответствующим образом рассматривались правительствами¹⁶¹.

К великому сожалению, в результате проведенного сравнения функций Совета управляющих и Ассамблеи приходится констатировать, что проведенное структурное реформирование, равно как и функциональные изменения, носят косметический характер и едва ли способны приблизить нас к искомой цели – созданию международного режима международного экологического управления.

Образуемый в рамках реформирования ЮНЕП Комитет постоянных представителей, судя по перечню его функций и полномочий, является по существу еще одним бюрократическим органом, в задачи которого входят осуществление координации между другими органами ЮНЕП.

Наконец, в-третьих, большой интерес представляет п. 162 Декларации, который настоятельно рекомендует на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. разработать специальный документ, регламентирующий международно-правовую охрану морских живых ресурсов и управление ими.

По нашему мнению, тем самым государства признали недостаточную степень защищенности морского биоразнообразия со стороны международного права даже после вступления в силу Конвенции ООН по морскому праву, и подтвердили целесообразность специализированного секторального подхода к созданию международных режимов экологического управления, в данном случае – международного режима охраны и управления морскими живыми ресурсами.

Прежде чем завести речь о Киотском протоколе, напомним, что РКИК заложила фундамент в международной борьбе с изменением климата, однако четких обязательств по снижению количества выбросов «парниковых» газов, виновных в глобальном потеплении, не содержала. РКИК – это своего рода Конституция, давшая организационную и процедурную базу, это первый шаг к созданию правового поля, регулирующего проблему изменения климата. Его появление свидетельствует о «становлении нового мышления в области экологической безопасности».

И вот срок действия этого документа заканчивается в конце 2012 г. В этой связи вполне резонно встал вопрос: что будет дальше и что делать дальше?

Поиск ответов на эти вопросы начался задолго до окончания срока действия Киотского протокола. Первым событием в этой череде стала Конференция на Бали, которая согласовала «Дорожную карту», закрепившую в себе основные шаги, необходимые для достижения договоренностей в области борьбы с глобальным изменением климата на пост-Киотский период.

Планировалось, что практически все из перечисленных задач будут воплощены в жизнь на Конференции в Копенгагене по климату 2009 г. Однако в конце ноября 2009 г. хакеры взломали сайт Центра по изучению климата университета Восточной Англии (East Anglia’s Climate Research Unit) и выложили в Сеть несколько тысяч документов, касающихся изучения глобального потепления. После прочтения этих документов стало ясно, что исследователи намеренно подделывали результаты своей работы, пытаясь создать иллюзию причастности человека к росту температур в мире. Скандал окрестили «климатгейтом» (climategate)¹⁶². Учитывая, что хакеры выбрали как раз нужное время и все новостные агентства внимательно следили за ходом копенгагенской конференции, то данный инцидент с использованием ИКТ получил колоссальный мировой эффект. Безусловно, ученые пытались опровергнуть все нападки, заявив, что приводимые цитаты вырваны из контекста. Несмотря на протесты ученых, данный информационный инцидент сыграл не последнюю роль в срыве международных переговоров – новый международный климатический договор на этой копенгагенской конференции не был принят (как не был он принят и год спустя на Конференции по изменению климата в Канкуне в 2010 г.).

«Главный» итог копенгагенских переговоров – это «Копенгагенский аккорд» («CopenhagenAccord») – политическое заявление, занимающее три страницы и полное внутренних противоречий между ведущими державами мира, разрешить которые так и не удалось. Основные положения «Аккорда»:

• подтверждение положений РКИК по поводу необходимости стабилизации выбросов «парниковых» газов с добавлением (ссылаясь на МГЭИК) «контрольной цифры» глобальной климатической безопасности на уровне не более 2°С выше доиндустриального уровня;

• признание необходимости «глобального пика выбросов» в ближайшие годы (после чего объем выбросов «парниковых» газов на нашей планете должен неуклонно снижаться), причем развивающимися странами этот пик должен быть пройден позже, чем развитыми;

• призыв к сотрудничеству в достижении национальных пиков и глобального пика;

• обязательство развитых стран по снижению национальных выбросов на период до 2020 г. Размер этих обязательств не уточнен и будет определяться каждой страной в представленном ею документе;

• меры по регулированию выбросов указанными странами подлежат международной верификации и мониторингу в соответствии с действующими в рамках Конвенции методиками;

• на развивающиеся страны не распространялся режим количественных сокращений, международной верификации и мониторинга. Эти страны (за исключением самых слаборазвитых) представляют свои программы регулирования выбросов, которые подлежат только национальной верификации и мониторингу;

• предусматривалась массированная финансовая помощь со стороны развитых стран в адрес развивающихся на цели адаптации к изменениям климата и регулирования выбросов. Размер этой помощи предложен на уровне 30 млрд долларов США на период с 2010 по 2012 гг. с увеличением до 100 млрд долларов США в год начиная с 2020 г. Источники этой помощи предполагались как государственные, так и частные, как национальные, так и международные. Одним из них предложен учрежденный на Конференции «Копенгагенский зеленый фонд»;

• серьезное внимание уделялось технической помощи, включая доступ к технологиям, для чего предложен т.н. технологический механизм.

С нашей точки зрения, первая оценка «Аккорда» – его несбалансированность и, прежде всего, несоответствие средств поставленным целям. Если базироваться на концепции МГЭИК, упоминавшейся в тексте документа, то нетрудно спрогнозировать, что заявленный пороговый показатель превышения глобальной температуры на 2°С может быть без труда перейден в ближайшие годы, если режим сокращений не будет включать ведущих «эмитентов» из числа развивающихся стран. А такого режима для них «Аккорд» даже в долгосрочной перспективе не предполагает. По всей вероятности, расчет делается на некую гармоничную политику национальных мер, благодаря которой национальные выбросы когда-нибудь достигнут своих пиков, а затем без всякого принуждения со стороны начнут снижаться. Остается удивляться лишь тому, что обращение к такому гармоничному исходу распространяется только на развивающиеся государства, вместе с этим по отношению к развитым государствам подходящим средством сочтены обязательства национального характера по сокращению выбросов, которые подвергаются международному мониторингу и верификации выполнения.

Копенгагенский аккорд предлагает для развитых государств большую свободу формирования количественных национальных обязательств, а для развивающихся государств дает большие возможности для получения финансирования без утомительных процедур подтверждения достигнутых сокращений выбросов, как это делается в проектах чистого развития¹⁶³.

По итогам проведенной в Копенгагене Конференции ООН по изменению климата довольно большое количество государств скептически высказывались о принятом Аккорде, полагая, что он вряд ли мог бы стать полноценной реальной базой для глобальной климатической конструкции, что, в свою очередь, дало повод для очередных, так называемых спекулятивных мнений о будущей архитектуре «климатических» усилий государств. В настоящее время насчитывается более 50 разработанных и представленных подходов по этой тематике и это количество постоянно растет.

Все эти подходы можно объединить наличием в них следующих шести положений: тип принимаемых обязательств – качественные, количественные удельные, количественные в абсолютном измерении; способ принятия обязательств (добровольный или недобровольный, навязываемый); степень жесткости принимаемых обязательств – наличие или отсутствие санкций и их характер за невыполнение; степень дифференцированности обязательств – климатические особенности, уровень экономического развития; временной горизонт для системы – периоды обязательств в рамках Киотского протокола и Копенгагенского аккорда; организационные конструктивные рамки – Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Киотский протокол, Копенгагенский аккорд или иные рамки.

Основными целями, которые поставлены перед каждой конкретной конструкцией, определяющими все вариации в основных компонентах являются: общие на базе консенсуса рамки для участия всех государств в глобальных действиях в области климата; вовлечение развивающихся государств в различные по жесткости режимы соблюдения обязательств и их формирования; создание специальных жестких режимов обязательств для определенных групп государств, зачастую с переходной экономикой; развитие глобального рынка «парниковых газов» без учета состояния дел по борьбе с изменением климата; развитие и разработка более энергоэффективных технологий, использование альтернативных и возобновляемых источников энергии и снижение выбросов «парниковых» газов в атмосферу.

Важно отметить, что среди существующих подходов особым разнообразием отличаются направленные на привлечение развивающихся государств и на оказание им помощи. Существует предложение по созданию специального договора в области климата и развития между развитыми и развивающимися государствами с целью финансовой помощи в адрес развивающихся государств, что входит в до сих пор популярную идею по обложению государств с развитой промышленностью так называемыми штрафами в пользу «третьего мира» за выбрасываемые в атмосферу «парниковые газы». Например, существующий проект «Покупка общественного блага» подразумевает финансовые отчисления от государств с развитой промышленностью в специальные международные фонды для приобретения квот на выбросы «парниковых газов» в развивающихся государствах. Похожим является другой подход, когда предлагается так называемый двойной тип обязательств для развитых государств, которым предлагается либо снизить свои выбросы, либо перечислить средства развивающимся государствам, что, в свою очередь, оригинально продолжается в другом подходе, который строится на целях человеческого развития. Данный подход разделяет выбросы на излишние и необходимые, которые требуются для осуществления человеческих потребностей.

Аналогичные похожие черты наличествуют и в подходе, который строится на схеме Базовых линий роста и Обязательств двойной интенсивности, созданные для развивающихся и развитых государств с двойными стандартами, касающимися вовлечения развивающихся государств в режимы климатических мер. Касательно дополнительного и еще большего дифференцирования обязательств можно обратиться к Климатическому плану Маршалла, который разделяет все государства на несколько категорий с обязательным установлением отдельных целей. Существуют также подходы, которые направлены на создание параллельных Рамочной конвенции ООН об изменении климата соглашений, в которых участвовали бы различные группы государств.

Характеризуя начало периода посткопенгагена необходимо отметить отсутствие определенности по ключевым параметрам будущих глобальных действий касательно борьбы с изменением климата, что находит свое подтверждение в отсутствии договоренностей по режиму обязательств и схемам финансирования по итогам Конференции стран РКИК ООН, проведенной в г. Канкун (Мексика) в 2010 г. Единственным очевидным моментом остается то, что проблема изменения климата является главное на повестке дня в рамках вызовов российской, европейской и глобальной безопасности.

Подтверждением этому может служить проведенная в 2011 г. в г. Дурбан (ЮАР) Конференция сторон РКИК, по итогам которой было принято несколько политических документов, однако обсуждение многих ключевых вопросов было перенесено на следующий год.

Наиболее важное решение Конференции касалось второго периода обязательств по сокращению выбросов в рамках Киотского протокола, который начался в 2013 г., а закончится либо в 2017 г., либо в 2020 г. Япония, Канада и Россия отказались присоединиться ко второму периоду, но благодаря ЕС, островным государствам и группе наименее развитых стран удалось сохранить этот единственный международный договор, содержащий конкретные обязательства различных государств по снижению выбросов.

Было решено, что новое всеобъемлющее соглашение по климату, учитывающее современные реалии, будет выработано к 2015 г. и вступит в силу после 2020 г.

Решение по Зеленому климатического фонду касалось технических аспектов его функционирования, а вот откуда возьмутся в этом Фонде обещанные 100 млрд долларов США, так и осталось неясным.

После Конференции Сторон РКИК в Дурбане состоялись еще три Конференции Сторон в Дохе (2012 г.), Варшаве (2013 г.) и Лиме (2014 г.), на которых продолжилось обсуждение вопросов, связанных с выработкой юридически обязательного международного договора по климату, который был бы способен заменить Киотский протокол 1997 г.

Так называемая Дурбанская платформа, явившаяся результатом переговоров на Конференции Сторон РКИК в этом южноафриканском городе, предложила именовать период действия Киотского протокола «первым этапом», что автоматически предполагает наличие и второго, и третьего, и, возможно, четвертого этапов. Основная нагрузка в этой схеме ложится на второй этап, поскольку именно в 2013–2017 гг., согласно расчетам, должно быть выработано соглашение, призванное заменить собой Киотский протокол. Само же соглашение, как предполагается, вступит в силу в 2020 г.

Неслучайно поэтому на названные три конференции в Дохе, Варшаве и Лиме отводилась роль этапов согласования текста будущего договора.

Что касается Конференции Сторон РКИК в Дохе, то ее основной «вклад» свелся к внесению некоторых уточнений в Дурбанскую платформу. Согласно этой поправке, отныне второй этап охватывает весь период с 2013 по 2020 гг. Что же касается 2015 г. как года принятия нового Соглашения, то на этой Конференции никаких изменений в эти сроки внесено не было.

Констатируя сей факт, не стоит забывать, что к началу второго этапа реализации Киотского протокола ряды его участников сильно поредели. Только в 2012 г. от дальнейшего участия в переговорах по климату, а соответственно и в Киотском протоколе, отказались Канада, Россия и Япония. К этому можно добавить, что никогда участниками Киотского протокола не были США (18% общемировых выбросов), Китай (27%), Индия (6%) и Бразилия (1,5%). Сегодня «жизнь» в этом проекте «теплится» за счет усилий Европейского Союза, Австралии, Швейцарии и Норвегии.

Европейский Союз, например, выполняет свои обязательства даже с опережением графика. Если изначально Европейский Союз к 2020 г. должен был сократить выбросы «парниковых» газов на 20% по сравнению с 1990 г., то уже к окончанию 2012 г. Евросоюзу удалось сократить такие выбросы на 18%.

Среди главных причин ускорения темпов этого сокращения в последние годы называются как недавняя рецессия в европейской экономике, так и расширение доли альтернативной энергетики.

Доля Соединенных Штатов в общемировых выбросах в атмосферу «парниковых» газов в 2006 г. впервые оказалась меньше доли Китая. И с тех пор этот разрыв между странами только увеличивался.

Результатом этого явилось смягчение позиций США на международных климатических переговорах. В частности, делегация США на переговорах предлагает странам-участницам процесса устанавливать для себя некие индивидуальные параметры и графики будущего сокращения выбросов «парниковых» газов, а не единые, как было в случае с Киотским протоколом 1997 г.Кроме того, сокращение выбросов на 17% к уровню 2005 г. будет означать для США их сокращение к уровню 1990 г. лишь на 3,5%, притом, что Киотский протокол, который США подписали в 1997 г., но так и не ратифицировали, предусматривал уменьшение на 5%.

Если попытаться оценить итоги Варшавской конференции 2013 г. по изменению климата, то прежде всего бросается в глаза отсутствие какого-либо прогресса в деле выработки столь необходимого именно сейчас нового международного договора. Никаких предложений по поводу финансовых механизмов и сроках действия Соглашения на Конференции не прозвучало. Неслучайно поэтому прибывшие делегации всех государств-участников переговоров получили своеобразное «домашнее задание» самостоятельно работать над проектом договора.

Пожалуй, из всего многообразия проблем в Варшаве удалось решить лишь одну – создать механизм компенсации ущерба и потерь, связанных с изменением климата для развивающихся стран. Кроме того, конференция в Варшаве решила создать международный механизм, чтобы обеспечить наиболее уязвимым группам населения лучшую защиту от ущерба в результате экстремальных погодных явлений.

Соглашение содержит важные решения о путях помощи развивающимся странам в сокращении выбросов «парниковых» газов в результате обезлесения, на которое приходится около 20% всех производимых человеком выбросов. Варшавское Рамочное соглашение предусматривает выделение 280 млн долларов США со стороны США, Норвегии и Великобритании.

Другой важный момент – принятие набора всеобъемлющих планов действий для 48 беднейших стран мира по неизбежным последствиям изменения климата. С помощью этих планов страны смогут оценивать, какая им нужна поддержка, чтобы увеличивать сопротивляемость стихийным бедствиям из-за климатических изменений. Наконец, индустриально развитые государства (России среди них нет) уже выделили или заявили о выделении более 100 млн долларов США для пополнения Адаптационного фонда, который уже начал финансировать национальные проекты.

При этом, однако, продолжают сохраняться разногласия между индустриально развитыми государствами и развивающимися странами. Если первые не спешат брать на себя серьезные конкретные обязательства, то вторые «во всех грехах» обвиняют именно развитые страны и требуют от них соответствующего финансирования.

В то же время, как уже отмечалось выше, многие развивающиеся страны, идущие путем догоняющего развития, выбрасывают «парниковые» газы в объеме, сопоставимом с развитыми странами.

Переговоры в Лиме в 2014 г. показали, что страны по-прежнему имеют очень разные взгляды по ключевым вопросам, а между тем, окончательное решение по будущему Соглашению должно быть принято в Париже уже в 2015 г. И 12 декабря 2015 г. в ходе Конференции по климату в Париже было принято Парижское соглашение в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, регулирующее меры по снижению углекислого газа в атмосфере с 2020 г., целью которого, изложенной в ст. 2, является активизация осуществления Рамочной конвенции ООН по изменению климата, удержание роста глобальной температуры.

Как мы видим, противостояние вопросам, поставленным глобальным изменением климата, требует фундаментального перехода от ископаемого топлива к возобновляемым источникам энергии и «зеленым» технологиям. Сегодня планета движется по сценарию роста глобальной температуры на 4°C, в то время как для предотвращения наиболее катастрофических и необратимых изменений климата, по мнению экспертов, необходимо удержаться в рамках роста температуры не более чем на 2°C. Для этого, согласно рекомендациям МГЭИК, необходимо снизить глобальные выбросы на 25–40% к 2020 г. и на 50–80% к 2050 г.

Тот факт, что темпы глобального изменения климата превысили ожидания и что в различных частях мира наглядно проявилось разнообразное и разрушительное воздействие изменения климата, вызвал третью волну «экологизации» международных отношений, которая в свою очередь «породила» новую эру в истории международного экологического права, названную Т. Фридманом «энергетической/климатической эрой»¹⁶⁴.

С 1 января 2014 г. до 31 декабря 2019 г. действует Седьмая экологическая программа ЕС¹⁶⁵, которая определяет девять приоритетных целей и устанавливает долгосрочную перспективу действий по первым трем целям до 2050 г.:

1. Природный капитал. Акцент делается на сохранении плодородных почв, земель, морей, пресной воды и чистого воздуха, а также биоразнообразия. Предполагается ускорить реализацию Стратегии биоразнообразия 2020 (2020 Biodiversity Strategy) и Концепции защиты водных ресурсов ЕС (Blueprint to Safeguard Europe's Water Resources);

2. Ресурсоэффективная экономика. Предполагается переход к ресурсосберегающей и низкоуглеродной экономике. Для этого необходимо: достижение целей «20–20–20 targets»¹⁶⁶ и разработка международного договора по изменению климата после 2020 г.; значительное улучшение экологических характеристик продукции на протяжении их жизненного цикла; снижение воздействия на окружающую среду, включая сокращение пищевых отходов и использования биомассы.

3. Благоприятная окружающая среда для здоровых людей. Этот приоритет охватывает проблемы здоровья и благосостояния человека, такие как загрязнение воздуха и воды, чрезмерного шума и концентрации химических веществ.

4. Более эффективное осуществление экологического законодательства;

5. Увеличение качества данных об окружающей среде;

6. Улучшение инвестиционного климата для сохранения окружающей среды и реализации политики в области борьбы с изменением климата;

7. Полная интеграция экологических требований в другие области человеческой деятельности;

8. Устойчивое развитие городов;

9. Решение современных международных экологических проблем.

Седьмая программа является центральным документом в области экологии на европейском континенте. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с программой координируются мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций.

В 2011 и 2013 гг. в жизни Арктического совета произошли события, заставившие по-новому взглянуть на эту квазимеждународную организацию и на ее возможности.

Напомним, что Арктический Совет был официально учрежден в 1996 г. Оттавской декларацией как «межправительственный форум высокого уровня с целью поощрения сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами, объединениями коренных народов и других жителей Арктики по таким вопросам, как устойчивое развитие и защита окружающей среды». Его учредителями явились: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Российская Федерация, США, Финляндия и Швеция.

Арктический совет создан как межправительственный «форум высокого уровня». Собирается на свои сессии на уровне министров раз в два года.

К северу от Полярного круга проживает около четырех млн человек, включая коренные народы. Представительство коренных народов во всех органах Арктического совета имеет уникальное и важное значение для организации деятельности Совета во всех областях. В связи с этим наряду с упомянутыми арктическими странами «постоянными участниками» Совета являются Циркумполярная конференция инуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Арктический совет атабасканов и Международный совет гвичинов. Категория «постоянного участника» была создана для того, чтобы обеспечить «активное участие и полные консультации» прежде всего с представителями коренных народов Арктики. Количество «постоянных участников» может быть увеличено, но не должно в любом случае превышать количество государств-членов Арктического совета.

Согласно учредительной Декларации в Арктическом совете существует также статус наблюдателя. Его могут иметь неарктические страны, межправительственные и межпарламентские организации, а также организации универсального и регионального характера, включая неправительственные. Принятие решений на всех уровнях Арктического совета является исключительным правом и обязанностью восьми арктических государств с участием «постоянных участников». С момента получения статуса наблюдатель приглашается на все совещания Арктического совета. В то время как первоочередной задачей наблюдателей является наблюдение за работой Арктического совета, наблюдателям следует продолжать делать в нее значимый вклад в первую очередь через участие в работе Рабочих групп. Наблюдатели вправе предлагать через арктическое государство или «постоянного участника» проекты, однако финансовый вклад наблюдателей в любой проект не может превышать вклада арктических государств, если иное не установлено старшими должностными лицами. На совещаниях вспомогательных органов Арктического совета, на которые наблюдатели были приглашены, последним по усмотрению председательствующего может быть предоставлена возможность делать заявления после государств-членов Арктического совета и «постоянных участников», представлять письменные заявления, вносить соответствующие документы и высказываться по обсуждаемым вопросам. Наблюдатели также вправе представлять письменные заявления на совещаниях на уровне министров.

Шесть неарктических государствполучили статус постоянного наблюдателя в Арктическом совете: Великобритания, Германия, Испания, Нидерланды, Польша и Франция. Восемь межправительственных и межпарламентских организаций: Международная Федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Международный союз охраны природы и природных ресурсов, Совет министров Северных стран, Северная экологическая финансовая корпорация, Североатлантическая комиссия по морским млекопитающим, Постоянный комитет парламентариев Арктического региона, Комиссия ООН по окружающей среде в Европе, ПРООН, а также Программа ООН по окружающей среде как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи ООН – получили статус наблюдателей.

Одиннадцать неправительственных организаций также являются наблюдателями в Арктическом совете: Консультативный комитет по защите морей, Арктические приполярные ворота, Ассоциация «Оленеводы мира», Союз по сохранению Приполярной Арктики, Международный арктический научный комитет, Международная ассоциация общественных наук об Арктике, Международный союз по охране здоровья в циркумполярном регионе, Международная рабочая группа по делам коренных народов, Северный форум, Университет Арктики и Всемирный фонд дикой природы.

Следует отметить, что в Плане осуществления, принятом на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г., деятельность Арктического совета упоминается дважды. В связи с проблемой изменения климата указывается: «Действия на всех уровнях необходимы для... поддержки инициатив с целью оценки последствий изменения климата, таких как инициатива Арктического совета, включая экологические, экономические и социальные последствия для сообществ местных жителей и коренных народов» (п. 38 «i»).

Кроме того, в п. 80 Плана осуществления признается важный вклад Арктического совета в устойчивое развитие на региональном уровне.

Как мы видим, на протяжении почти 15 лет с момента своего учреждения Арктический совет представлял собой пример типичной международной квазиорганизации, которую в доктрине международного права принято определять как неформальное объединение, подобное международной организации, но не являющееся таковой, не обладающее правосубъектными и правотворческими свойствами и явственными институциональными качествами.

Но в 2011 г. на совещании Арктического совета на уровне министров в г. Нууке в жизни Совета произошли важные события. Во-первых, была принята Нуукская декларация, положения которой учредили Секретариат в г. Тромсе (Норвегия). Во-вторых, было подписано Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. Будучи разработанным в рамках Арктического совета, Соглашение о поиске и спасании является для него кардинально новым элементом, поскольку оно является первым юридически обязывающим международным договором, подготовленным Советом.

Кроме того, появление такого международного договора однозначно свидетельствует о том, что ни одно из арктических государств не имеет достаточных сил и средств для организации широкомасштабной помощи в случае аварии морского или воздушного судна в регионе¹⁶⁷ и что для эффективного проведения таких сложных мероприятий в труднодоступных северных районах необходимо объединение сил и средств арктических стран, координация и взаимопомощь.

Первое, что бросается в глаза при прочтении текста Соглашения о спасании, так это то, что оно разработано в строгом и полном соответствии с требованиями, принципами и нормами Гамбургской конвенции по поиску и спасанию на море 1979 г. и стандартами и рекомендуемой практикой Приложения 12 «Поиск и спасание» к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. Именно на такой солидной прошедшей испытания временем и действием международно-правовой базе Арктические государства выстраивали цепочку исключений и особенностей, которые диктовались суровым арктическим климатом и морским судоходством в северных широтах.

Ознакомление с текстом Соглашения позволяет прийти к выводу, что созданный этим Соглашением региональный механизм сотрудничества восьми арктических государств будет способствовать повышению эффективности мероприятий по защите морской среды в регионе.

Обращает на себя внимание и тот факт, что границы районов поиска и спасания, закрепленные в Приложении, в значительной своей части проходят по меридианным (секторальным) границам, предусмотренным двусторонними соглашениями и национальным законодательством Канады и России¹⁶⁸. При этом в каждом таком районе размещается по одному спасательно-координационному центру, в который направляется запрос об оказании помощи и иная информация касательно поиска и спасания в районе. Сторона, получившая запрос на допуск на свою территорию для целей поиска и спасания, в том числе для дозаправки или транзита через ее территорию, обеспечивает «максимально возможный ускоренный порядок пересечения границы» в соответствии с национальным законодательством и международными обязательствами.

Стороны Соглашения 2011 г. продемонстрировали недюжинные способности добиваться в случае чрезвычайных ситуаций максимально возможного облегчения различного рода формальностей, оставляя при этом за собой право организовывать поисково-спасательные операции в пределах зоны своей ответственности в соответствии с требованиями национального законодательства.

В сентябре 2012 г. в рамках Соглашения были проведены первые международные учения по поиску и спасанию в Арктике, организованные Данией в Гренландском море¹⁶⁹.

Желание арктических государств предотвратить случаи разлива нефти и нефтяного загрязнения в арктических водах привело к заключению в 2013 г. в рамках Арктического совета второго юридически обязательного международного соглашения – Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике. В преамбуле этого Соглашения содержится указание на принцип «загрязнитель платит» и на принцип предосторожности, или предосторожного подхода, призванные предотвратить возможные разливы нефти и нефтепродуктов.

По существу, все статьи Соглашения направлены на укрепление сотрудничества, координации и взаимной помощи между Сторонами в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью в Арктике в целях защиты морской среды от загрязнения нефтью.

Остановимся подробнее на сфере применения Соглашения 2013 г. Районы, в которых Стороны согласились применять его, определены в тексте по-разному: для Канады – в ее национальных интересах, а именно – к северу от 60° с.ш. Также отражает национальные интересы Норвегии формулировка такого района и для Норвегии: «морские районы к северу от Северного полярного круга». Равным образом, такой район для Дании (к северу от острова Гренландия) определен тоже с учетом ее национальных интересов: «морские районы к северу от южной границы исключительной экономической зоны Гренландии и рыбопромысловой зоны Фарерских островов». Для России же подобное определение района сформулировано, как представляется, весьма странно и ущербно для ее национальных интересов: к северу «от береговой линии» вдоль арктических морей и «в устьях рек, впадающих в эти моря – от исходных линий для измерения ширины территориального моря». Иными словами, Россия в ее международном договоре зафиксировала для себя новое ограничение: констатацию того, что ее исходные линии вдоль арктического побережья проходят где-то в районах устьев рек, впадающих в арктические моря. Тем самым Россия добровольно посредством новой нормы международного договора «отсекает» для себя правовую возможность установить национальным законом иные исходные линии, находящиеся далеко за пределами этих устьев – например, прямые исходные линии, соединяющие северные точки цепи российских островов вдоль арктического побережья страны; или линии, замыкающие ее исторические заливы в Арктике. А такая правовая возможность есть – и согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., и согласно Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., и согласно практике государств, в том числе арктических. Объяснение типа что такое ограничение было необходимо для компромисса, для согласования текста Соглашения в данном случае неуместно, потому что ни Канада, ни Норвегия, ни Дания не предусмотрели для себя такого ограничения.

Наконец, невозможно обойти молчанием и содержание ст. 16 Соглашения 2013 г.: «Ничто в настоящем Соглашении не истолковывается как изменяющие права или обязательства любой Стороны по другим соответствующим международным соглашениям или обычному международному праву, как оно отражено в Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.».

Во-первых, современное международное морское право не сводится только и исключительно к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. И, во-вторых, в регулировании деятельности государств в арктическом регионе не последнюю роль играют обычные нормы международного морского права и нормы национального законодательства арктических стран, которые также не сводятся только к тем нормам, которые нашли свое закрепление в Конвенции 1982 г.

Завершить рассказ о современном этапе в истории международного экологического права нам бы хотелось указанием на событие, должным образом пока еще не оцененное, но вместе с тем имеющее громадное значение для избавления человечества и окружающей среды от негативных последствий воздействия широко распространенного и вездесущего вещества под названием «ртуть». Речь идет о Минаматской конвенции о ртути, решение о разработке которой ЮНЕП приняла в 2009 г.

Напомним, что ртуть и ее соединения давно известны как токсичные для человека и других живых организмов. Впервые на проблему отравления ртутью и ее соединениями мировое сообщество обратило внимание еще в 1956 г., когда в результате выброса ртути компанией «Chisso» в воды залива Минамата многие, и прежде всего женщины, получили серьезное отравление, отразившееся впоследствии на их потомстве. Было даже изобретено название этой болезни по месту ее происхождения – Болезнь Минамата (Minamata disease). В знак уважения и памяти жертвам этого инцидента в 2013 г. Конвенция и была принята в районе Минамата.

Согласно Конвенции регулированию подлежит использование ртути, сокращение производства некоторых ртутьсодержащих приборов (в медицинских, люминисцентных лампах). Также ограничивается ряд промышленных процессов и отраслей, в том числе горнодобывающей (особенно непромышленной добычи золота), производства цемента.

С 2020 г. Конвенция запрещает производство, экспорт и импорт нескольких видов ртутьсодержащей продукции, в том числе электрических батарей, электрических выключателей и реле, некоторых видов компактных люминесцентных ламп, люминесцентных ламп с холодным катодом или с внешним электродом, ртутных термометров и тонометров.

Глава IV.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРАВА

§ 1. Теоретические и практические аспекты взаимодействия международного экологического и международного экономического права как отраслей системы международного права

Взаимодействие международного экологического права и международного экономического права осуществляется в системе международного права. Говоря о системе международного права, И. И. Лукашук указывал на то, что «разноплановые нормы способны регулировать международные отношения системно, обеспечивая дифференцированное и вместе с тем единое воздействие. С другой стороны, различные отрасли теснее взаимосвязываются в системе»¹⁷⁰. С. С. Алексеев указывает на то, что именно в своей многомерности, в органическом единстве основных отраслей и комплексных образований правовая система способна предстать как действенный – стабильный и в то же время динамичный – организм, обладающий значительными регулятивными возможностями и в силу этого глубоко и многосторонне воздействующий на общественные отношения»¹⁷¹.

Предметом международного экономического права являются международные экономические отношения.

Международные экономические отношения – это система хозяйственных связей между национальными экономиками отдельных стран, группами стран и субъектами хозяйствования. Совокупность национальных экономик образует мировое хозяйство¹⁷². Традиционно к международным экономическим отношениям относят международные торговые, международные инвестиционные и международные финансовые отношения.

Экономическое развитие – главный фактор негативного воздействия на состояние окружающей среды¹⁷³. Следовательно, развитие международных экономических отношений должно осуществляться с учетом целей, для которых создаются нормы международного экологического права. К таким целям, прежде всего, относятся: охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности. Указанные цели усматриваются в самом предмете международного экологического права.

В качестве предмета международного экологического права выделяют три группы отношений: отношения по поводу охраны окружающей среды; отношения по поводу рационального использования природных ресурсов и отношения по поводу обеспечения экологической безопасности.

Остановимся на первой группе указанных отношений по поводу охраны окружающей среды и продемонстрируем взаимодействие международного экологического и международного экономического права.

Объекты, как элементы предмета правового регулирования представляют собой предметы, явления окружающего мира, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес¹⁷⁴.

Таким образом, объектом отношений по поводу охраны окружающей среды могут выступать экспортируемые (импортируемые) технологии (например, направленные на снижение шума, вредных выбросов от производства); услуги (например, утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов); товары (например, химические, токсичные, радиоактивные и другие опасные вещества, продукты питания и их компоненты, отходы и др.).

Вместе с тем, все указанные технологии, товары и услуги являются также и объектами международных экономических отношений, в частности, международных инвестиционных и международных торговых отношений.

Данные объекты можно разделить на две представительные группы. К первой группе можно отнести объекты, по поводу которых возникают международные экономические отношения, связанные с риском причинения ущерба окружающей среде (например, экспорт-импорт опасных отходов). Ко второй группе – объекты, по поводу которых также возникают международные экономические отношения, однако они служат цели предотвращения ущерба окружающей среде (например, импорт технологий, направленных на утилизацию опасных отходов).

Таким образом, с одной стороны, международные экономические отношения при их реализации могут причинить ущерб окружающей среде, а с другой стороны, международные экономические отношения могут способствовать охране окружающей среды. Данный факт демонстрирует связь международных экономических отношений с международными экологическими отношениями по поводу охраны окружающей среды, которые мы отнесли к первой группе международных отношений, входящих в предмет международного экологического права.

Объектом второй группы отношений, а именно отношений по рациональному использованию природных ресурсов, являются сами природные ресурсы во всем их многообразии: недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство, космическое пространство, флора и фауна.

Национальные экономики не могут обходиться без природных ресурсов, которые, в свою очередь, принимают форму товаров¹⁷⁵. Значение международного экономического права все более возрастает на фоне опасности возникновения войн за природные ресурсы, глобального передела естественных богатств, в отношении которых государства осуществляют суверенитет или суверенные права¹⁷⁶.

Таким образом, сами природные ресурсы, являясь объектом международных экологических отношений по их рациональному использованию и охране, одновременно являются объектами международных экономических отношений, выступая в качестве товара или объекта инвестиций. Здесь очевидна связь международных экологических отношений второй группы (по рациональному использованию природных ресурсов) с международными экономическими отношениями.

Что касается третьей группы отношений, то установление международно-правовых стандартов экологической безопасности сегодня является необходимым условием экономического развития государства. Как указывал М. Н. Копылов, «в настоящее время концепция экологической безопасности ставится во взаимосвязь с «проблемами стратегии социально-экономического развития с возложением обязанности по достижению и поддержанию экологической безопасности на все государства»¹⁷⁷.

Перемещение товаров, услуг и технологий, влекущих риск причинения ущерба окружающей среде, является потенциальной угрозой и приводит к незащищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства. Такое перемещение регулируется нормами международного экономического права, в то время как обеспечение защищенности указанных жизненно важных интересов от угрозы воздействия таких товаров, услуг и технологий представляет собой элемент экологической безопасности, являющейся частью предмета международного экологического права. Следовательно, необходимость взаимодействия международного экологического права и международного экономического права относительно третей группы международных отношений по обеспечению экологической безопасности также очевидна.

Таким образом, значительная группа международных отношений, одновременно регулируется как нормами международного экологического, так и нормами международного экономического права. Так, в частности, Г. М. Вельяминов включает в состав предмета международного экономического права нормы, определяющие защиту морского дна¹⁷⁸. В. М. Шумилов указывает на то, что взаимоотношения публичных лиц по поводу рационального использования природных ресурсов и их охраны регулируются международным экологическим правом. Однако когда эти ресурсы приобретают стоимостную форму или перемещаются из одной экономики в другую в качестве ресурса за возмещение, они превращаются в объект регулирования посредством международного экономического права¹⁷⁹. Нормы, касающиеся продажи государствами квот на выбросы в воздух промышленными предприятиями озоноразрушающих веществ, относятся к международному экологическому праву. Одновременно, поскольку речь идет о международной продаже определенного ресурса, имеющего стоимость, эти нормы относятся и к международному экономическому праву¹⁸⁰. А. А. Ковалев среди характерных черт современного международного экономического правопорядка называет использование стандартов загрязнения окружающей среды и экологических нормативов¹⁸¹. Сегодня уже никто серьезно не оспаривает, что современное международное право целостно, его компоненты взаимозависимы и взаимосвязаны¹⁸².

Эффективное взаимодействие международного экологического и международного экономического права может существенно укрепить систему международного права, сделать ее более согласованной, облегчить процесс толкования и применения норм международного права.

В международно-правовой системе в основе каждой отрасли международного права лежат специальные принципы. На необходимость комплексного применения норм международного экологического и международного экономического права указывает взаимосвязь и взаимодействие специальных принципов двух указанных отраслей международного права.

Заключительным актом СБСЕ 1975 года, предусматривается, что государства-участники обязуются содействовать прогрессивному развитию, кодификации и применению международного права как одного из средств сохранения и улучшения окружающей человека среды, включая принципы и практику, которые приняты ими в отношении борьбы с загрязнениями и другим ущербом для окружающей среды, возникающими в результате деятельности, проводимой в рамках их юрисдикции или контроля и оказывающей влияние на другие страны и районы.

Специальные принципы международного экологического и международного экономического права дополняют друг друга, и применение одного принципа обусловлено применением остальных. Необходимо отметить, что система специальных принципов международного экологического права находится в процессе становления. В международных документах содержатся различные перечни принципов международного экологического права, то же можно сказать и о международно-правовой доктрине. В частности Ф. Сандс отмечает, что многие государства признали принципы международного экологического права юридически обязательными¹⁸³. Специальные принципы-нормы международного экологического права предусмотрены в большинстве многосторонних экологических соглашений (МЭС).

Что касается специальных принципов международного экономического права, то мы также можем наблюдать различные подходы к их классификации в международно-правовой доктрине и международных документах. Так Декларацией об установлении нового международного экономического порядка 1974 г. и Хартией экономических прав и обязанностей государств 1974 г., установлен перечень принципов, которые можно отнести к специальным принципам международного экономического права. Показательно, что в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г., где закрепляются специальные принципы международного экономического права, в качестве одной из целей указывается «защита, сохранение и улучшение окружающей среды» (преамбула). Таким образом, специальные принципы международного экономического и международного экологического права эффективно взаимодействуют при регулировании международных экологических и международных экономических отношений.

Далее рассмотрим взаимосвязь специальных принципов международного экономического и международного экологического права на конкретных примерах.

Принцип суверенитета государств над своими природными ресурсами.

На примере действия принципа суверенитета государств над своими природными ресурсами взаимодействие специальных принципов международного экономического и международного экологического права проявляется с особой очевидностью.

Природные ресурсы являются одной из важнейших экономических ценностей государства. Предоставление права на разработку природных ресурсов третьим государствам возможно только с согласия государства, под суверенитетом которого находятся эти природные ресурсы, поскольку государства независимы и имеют право самостоятельно принимать решения в отношении распоряжения национальными природными ресурсами. Так в деле «Остров Пальмас» (Нидерланды/США), 1928 г. арбитр М. Хубер (M. Huber) указал, на то, что суверенитет в отношениях между государствами, означает независимость. Независимость применительно к какой-либо части глобуса означает право на осуществление в этой части функций государства без вмешательства других государств¹⁸⁴. Как справедливо указывает Черниченко С.В., «если государство уступает другому государству права на разработку своих природных ресурсов в какой-либо области, то оно уступает часть своих прав, а не свой суверенитет над своими природными ресурсами в принципе … Более правильно говорить об уступке права пользования в каких-то пределах теми или иным ресурсами … даже не суверенного права или прав, которые в потенции остаются за носителем суверенитета»¹⁸⁵. Суверенитет может быть реальным для всех государств лишь в условиях международного правопорядка¹⁸⁶. Следовательно, суверенная власть государства ограничена суверенной властью других государств. Это означает, что неблагоприятное воздействие на окружающую среду какого-либо государства является посягательством на его суверенитет. С другой стороны, все государства имеют равное право на собственное экономическое развитие. То есть в соответствии с принципом суверенитета государств над своими природными ресурсами, государства имеют право на свободное и независимое развитие экономики и эксплуатацию своих природных ресурсов, однако, эта свобода ограничена обязанностью, не наносить ущерб окружающей среде и экономическому развитию других государств, а также императивом экологической безопасности других государств и международного сообщества в целом. В соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» 1962 г., разведка и эксплуатация природных ресурсов и распоряжение ими, так же как и ввоз требуемого для этих целей иностранного капитала, должны производиться в соответствии с правилами и условиями, которые народы и государства по своему свободно принятому решению считают необходимыми или желательными для разрешения, ограничения или запрещения таких видов деятельности. Таким образом, уже в 1962 г. были заложены предпосылки для ограничения хозяйственно-экономической деятельности природоохранными интересами. Также в Резолюции прямо указывается на ценность природных ресурсов для экономического развития государств и говориться о том, что все меры в отношении природных ресурсов должны приниматься на основании уважения экономической независимости государств.

Принцип государственного суверенитета над национальными природными ресурсами сформировался в качестве обычной нормы международного права, что было подтверждено Международным судом ООН¹⁸⁷ и закреплен более чем в 80 резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН¹⁸⁸. Кроме того, рассматриваемый принцип содержится в Международном пакте о гражданских и политических правах человека 1966 г. и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и целом ряде международных договоров, прежде всего регулирующих международные экологические отношения¹⁸⁹. Вместе с тем указанный принцип содержится в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г., Декларации об установлении нового международного экономического порядка 1974 г. – источниках международного экономического права.

Таким образом, толкование и применение принципа суверенитета государств над своими природными ресурсами должно осуществляться с учетом норм как международного экономического, так и международного экологического права. В данном случае, нормы международного экономического права и нормы международного экологического права можно отнести к комплексу норм, которые Вельяминов Г.М. характеризует, как «группирующиеся вокруг основного концептуального правила-принципа и конкретизирующих это правило, например, принцип суверенного равенства и уважения прав, присущих суверенитету»¹⁹⁰. Указанный подход подтверждается и практикой международных судебных учреждений. Так, например, в деле Китай – редкоземельные металлы, рассмотренном Органом по разрешению споров ВТО, третейская группа указала на то, «что нет сомнений в том, что общий принцип суверенитета государств над своими природными ресурсами, применим в данном споре»¹⁹¹. Более того третейская группа сделала ссылку на Принципы 2 и 4 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.¹⁹² и постановила, что «охрана и экономическое развитие не являются взаимно исключающими целями; они могут работать гармонично»¹⁹³.

Таким образом, принцип суверенитета государств над своимиприродными ресурсами является международно-правовой основой для обеспечения экономического развития государства с одной стороны, и экологической безопасности, с другой стороны.

Рассматриваемая проблема чрезвычайно актуальна для России, особенно с учетом того, что с одной стороны, природно-ресурсные секторы экономики России очень привлекательны для иностранных инвесторов. С другой стороны, сами экосистемы, расположенные на территории России представляют огромною ценность, как для России, так и для мирового сообщества в целом. На территории России около 9 млн кв. километров нетронутых экосистем. По поглощению (благодаря лесам и болотам) углекислого газа (около 40%) Россия находится на первом месте в мире. Второе место занимает Бразилия – 20%¹⁹⁴. В Докладе Программы развития ООН (ПРООН) о развитии человеческого потенциала в России (2005 г.), указывается: «в мире растет понимание, того, что Россия является главным «экологическим донором» планеты, внося самый большой вклад в обеспечение устойчивости биосферы»¹⁹⁵.

Долгосрочный экономический рост каждого государства и мирового сообщества в целом во многом зависит от состояния окружающей среды и природных ресурсов, как ее элемента. Поэтому принцип суверенитета государства над своими природными ресурсами является межотраслевым принципом международного экологического и международного экономического права, его содержание, толкование и применение обусловливается взаимной связью экономических и экологических интересов государств.

Принцип международного природоохранного сотрудничества и принцип взаимной выгоды.

Принцип международного природоохранного сотрудничества закреплен в Стокгольмской декларации по окружающей среде 1972 г. (Принцип 24 Декларации), где указывается, что «сотрудничество … крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств». В число таких «суверенных интересов» входит экономический интерес – получения взаимной выгоды при осуществлении хозяйственно-экономической деятельности, при использовании природных ресурсов. Как отмечает В. М. Шумилов «нельзя заставить сотрудничать, если это не выгодно. Принцип взаимной выгоды стал необходимым дополнением к принципам равноправия и сотрудничества, частью их содержания»¹⁹⁶. Показательно, что принцип природоохранного сотрудничества предусмотрен ст. 30 Хартии экономических прав и обязанностей государств (источнике международного экономического права), в соответствии с которой, «все государства должны сотрудничать в выработке международных норм и правил в области окружающей среды». Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. (источник международного экологического права), также содержит данный принцип, и связывает его с международными экономическими отношениями: «государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному решению проблем ухудшения состояния окружающей среды»¹⁹⁷. В соответствии с п. 2 ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах «все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права». Таким образом, развитие природоохранного сотрудничества будет эффективным, при условии соблюдения принципа взаимной выгоды.

Принцип взаимной выгоды означает взаимное право государств на справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема. В понятие «выгоды и обязательства», как составляющие принципа взаимной выгоды должны включаться не только выгоды от потребления природных ресурсов, но и выгоды от охраны окружающей среды и обязательства предотвращения ущерба окружающей среде. В противном случае, когда ущерб, причиненный окружающей среде, не будет учитываться при оценке взаимной выгоды, такая оценка будет не адекватной и ошибочной. Право на «суверенитет над своими природными ресурсами создает ответную обязанность признавать и уважать суверенитет других государств над их природными ресурсами, т.е. воздерживаться от действий, причиняющих ущерб суверенитету других государств над природными ресурсами»¹⁹⁸. Поскольку последствия ущерба окружающей среде, могут проявляться в течение определенного, иногда достаточно длительного времени, величина этого ущерба может быть очень значительной или такой ущерб может вообще носить необратимый характер. Если не предотвратить наступление таких последствий, то соблюдение принципа взаимной выгоды станет затруднительным или даже невозможным.

Взаимодействие принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды с особой очевидностью проявляется при использовании природных объектов, находящихся за пределами суверенитета государств и разделяемых природных ресурсов. Так, в соответствии с Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г., государства – участники имеют твердое намерение обеспечить долгосрочное сохранение и устойчивое использование трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, преисполненные решимости совершенствовать сотрудничество между государствами с этой целью, стремятся решать, в частности, проблемы … в управлении рыболовством в открытом море во многих областях и чрезмерную эксплуатацию некоторых ресурсов; отмечают наличие проблем нерегулируемого рыболовства, избыточных капиталовложений, чрезмерного размера флота, смены флага судна в целях уклонения от контроля, недостаточной избирательности орудий лова, ненадежности баз данных и недостаточного сотрудничества между государствами (Преамбула). Исходя из данных положений, очевидно, что право государств на справедливое распределение выгод от рыбного промысла в открытом море обусловлено обязанностью сотрудничества в целях сохранения популяции вылавливаемых видов.

Таким образом, реализация принципа взаимной выгоды при осуществлении рыбного промысла в открытом море возможна только при эффективном природоохранном сотрудничестве государств с целью сохранения вылавливаемых видов. В данном случае государственные интересы, с одной стороны, заключаются в получении выгоды от рыбного промысла в открытом море, а с другой стороны, в сохранении популяций в устойчивом состоянии.

Что касается разделяемых природных ресурсов, то они должны использоваться с учетом интересов всех государств, на территории которых они расположены. Прежде всего, это относится к международным водным ресурсам, целостным экосистемам, расположенных на территории двух или более государств, популяциям животных или особо ценных растений, район обитания которых пересекают государственные границы. Режим их использования имеет свою специфику. Особенно показательно взаимодействие принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды при эксплуатации разделяемых природных ресурсов проявляется в двусторонних соглашениях. Рассматриваемая проблема особо актуальна для России.

Россия располагает богатейшими водными ресурсами. По ее территории протекает около 70 полноводных и протяженных трансграничных рек. Часть из них являются разделяемыми природными ресурсами с другими государствами. По рекам Амур, Аргунь, Уссури и озеру «Ханка» проходит граница России с Китаем, по реке Вуоксе проходит граница России с Финляндией, по реке Неман – с Литвой, по реке Западная Двина (Даугава) – с Латвией, по реке Нарве с Эстонией. Через крупнейшие реки Европы происходит соединение с Азовским и Черным морями. На указанных водных ресурсах осуществляется различная хозяйственная деятельность, имеющая существенное экономическое значение для России и государств, разделяющих указанные реки и озера. К такой деятельности относится: работа ГЭС, работа промышленных предприятий (лесоперерабатывающих, металлургических, сталелитейных, целлюлозно-бумажных и др.), лесосплав, рыбное хозяйство, земледелие, транспорт.

Между Россией и Китайской Народной Республикой (далее КНР), действует ряд соглашений, основанных на принципах природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды¹⁹⁹. Все указанные соглашения устанавливают взаимовыгодный режим экономической деятельности на разделяемых Россией и КНР водных ресурсах, с учетом природоохранных интересов обоих государств. Так, в преамбуле Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1994 г. содержится положение, в соответствии с которым, Стороны основывают сотрудничество в области охраны окружающей среды на взаимной выгоде. Статья 1 указанного договора прямо указывает на взаимодействие принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды: «Стороны будут способствовать развитию сотрудничества в области охраны окружающей среды на основе равноправия и взаимной выгоды». Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури 1994 г. конкретизирует указанное положение, применительно к осуществлению экономической деятельности на реках Амур, Уссури и Аргунь. В соглашении содержатся нормы, детально устанавливающие правовой режим экономической деятельности на указанных реках. В частности устанавливается размер и виды рыб, вылов, которых запрещен, запрещенный сезон и орудия вылова и т.п. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий пограничных рек 1999 г. в преамбуле прямо содержит положение о том, что стороны руководствуются принципом взаимной выгоды, и далее в статье 7 предусматривается обязанность ограничивать экономическую деятельность природоохранными интересами и обязанность Сторон сотрудничать в данном направлении через компетентные органы каждого из государств. В преамбуле Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о рациональном использовании и охране трансграничных вод 2008 г. также содержится указание на признание равной значимости использования и охраны трансграничных вод.

Основным многосторонним договором в рассматриваемой области, в котором участвуют как ЕС, так и Россия является Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. В соответствии со ст. 4 Конвенции, прибрежные страны «осуществляют сотрудничество на основе равенства и взаимности, путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений с целью выработки согласованной политики, программ и стратегий, охватывающих соответствующие водосборы или их части, для обеспечения и сокращения трансграничного воздействия и с целью охраны окружающей среды трансграничных вод или окружающей среды, находящейся под воздействием таких вод, включая морскую среду». Так, в двусторонних соглашениях России о сотрудничестве в сфере охраны окружающей среды с государствами Евросоюза, с которыми у России имеются разделяемые природные ресурсы, содержится прямое указание на связь двух рассматриваемых принципов. Так в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 2010 г., (ст. 1), стороны осуществляют сотрудничество в области охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, руководствуясь принципами устойчивого развития на основе равенства и взаимной выгоды. Абсолютно аналогичная норма содержится в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1999 г., Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1992 г.²⁰⁰

Приведенные выше примеры как многостороннего, так и двустороннего международно-правового регулирования международных экономических отношений при использовании природных ресурсов демонстрируют взаимосвязь принципов международного природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды. При комплексном применении обоих принципов осуществляется, с одной стороны, либерализация международных экономических отношений, а с другой стороны, предотвращение ущерба окружающей среде и обеспечение экологической безопасности. Соблюдение двух указанных принципов позволяют сохранять баланс между экономическим развитием государств и защитой окружающей среды. Только толкование принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды в контексте друг друга и комплексное их применение на практике должно лежать в основе международного экономического порядка. В таком случае международные экономические отношения, связанные с эксплуатацией природных ресурсов будут действительно взаимовыгодными, причем как на глобальном, так и на региональном уровне.

Принцип «загрязняющий платит» и принцип экономической недискриминации.

Становление принципа «загрязняющий платит» происходило в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Этот принцип предусматривает, что «стоимость мер по предотвращению загрязнения и борьбе с ним должна учитываться в стоимости товаров и услуг, которые привели к загрязнению при их производстве (предоставлении) и/или потреблении»²⁰¹. Принцип «загрязняющий платит» означает, что тот, кто причиняет ущерб окружающей среде, должен покрыть этот ущерб. Другими словами, производители товаров ответственны за любое загрязнение окружающей среды, причиненное в процессе производства, и, следовательно, должны оплатить меры по предотвращению ущерба и покрыть сам ущерб, причиненный окружающей среде. Принцип «загрязняющий платит» предусмотрен рядом международных договоров. К таким договорам можно отнести: Конвенцию ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., Международную конвенцию по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г., Стокгольмскую конвенцию о стойких органических загрязнителях 2001 г. и ряд других международных договоров. Кроме того, принцип «загрязняющий платит» был закреплен в Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в соответствии с Принципом 16 которой, «национальные власти должны стремиться содействовать интернализации экологических издержек и использованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязняющий должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование». Таким образом, принцип «загрязняющий платит» был признан в качестве общего универсального принципа международного экологического права. Как следует из содержания принципа «загрязняющий платит», его цель состоит в интернализации издержек, связанных с предотвращением загрязнения окружающей среды. Концепция интернализации экологических издержек, предполагает включение в рыночную цену товара (услуги) затрат на использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды, захоронение отходов и ряд других экологических издержек. Проблема заключается в том, что в результате хозяйственно-экономической деятельности, ущерб причиняется таким природным ресурсам, которые одновременно являются товарами общественного потребления, например, таким как чистая вода, или общественными благами, такими, как чистый воздух. При этом издержки, связанные с предотвращением загрязнения таких ресурсов становятся экстернальными.

Таким образом, по своей сути принцип «загрязняющий платит», признаваемый отраслевым принципом международного экологического права, является, по сути, экономическим принципом.

Эффективность реализации принципа «загрязняющий платит» в международных отношениях, непосредственно связана с соблюдением принципа экономической недискриминации, в соответствии с которым, ни одно государство не должно быть поставлено в худшие условия по сравнению с другими государствами. Указанное положение распространяется на все сферы международных экономических отношений, в том числе применение нетарифных мер регулирования торговли и правовое положение иностранного инвестора. Интернализация издержек в соответствии с принципом «загрязняющий платит» возможна с помощью применения различных нетарифных ограничений торговли и инвестиционной деятельности. В частности, путем введения налогов на загрязнение воздуха, воды, почвы и т.п., стандартов качества, стандартов на выбросы в атмосферу (сбросы в воду), технических стандартов производства, субсидирования производителя, использующего экологически чистые технологии и т.п. Все указанные меры должны применяться в соответствии с принципом экономической недискриминации.

Принцип недискриминации включает в себя принцип наибольшего благоприятствования и принцип национального режима²⁰². Нарушение принципа наибольшего благоприятствования является дискриминаций по признаку происхождения товара/услуги (капитала), а нарушение принципа национального режима является дискриминацией между иностранным товаром/услугой (капиталом) и национальным. Следовательно, можно говорить о взаимодействии принципа «загрязняющий платит» с принципами наибольшего благоприятствования и национального режима, как элементов принципа экономической недискриминации. В случае с принципом «загрязняющий платит» речь идет об уравнивании обязательств национального и иностранного загрязнителя, а также пострадавших, не зависимо от места их нахождения. Кроме того, государства должны подходить на недискриминационной основе, к ущербу, причиненному собственной окружающей среде и ущербу, причиненному окружающей среде других государств или международным территориям общего пользования. Таким образом, взаимодействие принципа «загрязняющий платит» и принципа экономической недискриминации приводит, в частности, к ситуации, когда двое «потерпевших» от одного и того же трансграничного загрязнения, находящихся на территории разных государств, имеют одинаковую возможность защитить свои права как на этапе принятия предупредительных мер до возникновения загрязнения окружающей среды, так и на этапе ликвидации последствий такого загрязнения.

Примером комплексного подхода к применению принципов «загрязняющий платит» и экономической недискриминации может служить Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г (п.3, ст. 9), где указывается, что государства на основе взаимности, предоставляют физическим или юридическим лицам, которые испытывают или могут испытать на себе вредное трансграничное воздействие промышленной аварии одинаковый доступ к административным и судебным процедурам, что и лицам, находящимся в пределах действия их собственной юрисдикции.

§ 2. Концепция устойчивого развития как основа взаимодействия международного экологического и международного экономического права

Как указывает И. И. Лукашук: «концепция устойчивого развития связана с новым экономическим порядком. Это необходимо для экономической и политической стабильности, обеспечения прав человека, для защиты окружающей среды»²⁰³.

Проблема отрицательного влияния экономического развития на состояние окружающей среды была поднята более 40 лет назад в 1972 г. в Стокгольме на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Итогом конференции стала Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. В преамбуле Декларации указывается на то, что «сохранение и улучшение качества окружающей человека среды является важной проблемой, влияющей на … экономическое развитие всех стран мира». Однако понятие «устойчивое развитие» (sustainable development) появилось первый раз в докладе «Наше общее будущее» в 1987 г., сделанном Комиссией Брунтланд²⁰⁴. В соответствии с определением Комиссии, «устойчивое развитие – это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»²⁰⁵. В таком определении устойчивого развития отражен антропоцетрический подход, акцент сделан на экономический и социальный аспекты в большей степени, нежели экологический²⁰⁶. Сегодня экосистема, как на глобальном, так и на региональном уровне не справляется с нагрузкой, которая бы позволила обеспечить указанный комиссией Брунтданд экономический рост. Основная причина – это осуществление хозяйственно-экономической деятельности без должного учета ее воздействия на окружающую среду.

Традиционно выделяют три основных компонента концепции устойчивого развития: экономический, социальный и экологический.

Наиболее важным на сегодняшний день документом, отражающим современное понимание концепции устойчивого развития является Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН, принятая 25 сентября 2015 г. без голосования «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.», закрепившая 17 целей устойчивого развития. В резолюции подчеркивается единство трех компонентов устойчивого развития: экономического, социального и экологического (Преамбула) и зависимость экономического развития государств от рационального использования природных ресурсов (п. 33).

Концепция устойчивого развития, поддержанная мировым сообществом, – новая парадигма перспективного и прогрессивного общественного развития, развития цивилизации, не имеющая разумной альтернативы²⁰⁷.

Эволюция концепции устойчивого развития наглядно демонстрирует, что сегодня социально-экономическое развитие ограничено не низким уровнем прогресса науки и техники, а деградацией окружающей среды. Например, для промысла морских живых ресурсов существуют современные технические средства, однако, проблема сокращения их добычи может возникнуть в связи с уменьшением численности того или иного вида морских живых ресурсов, или даже полного его исчезновения. Следовательно, мы можем наблюдать усиление влияния экологического компонента концепции устойчивого развития на экономический и социальный компоненты. В основе взаимодействия международного экологического и международного экономического права лежит взаимодействие экологического и экономического элементов концепции устойчивого развития. Поэтому далее мы рассмотрим влияние концепции устойчивого развития непосредственно на международные торговые, инвестиционные и финансовые отношения через призму взаимодействия экологического и экономического элементов концепции устойчивого развития.

Влияние концепции устойчивого развития на международное торговое право.

Международная торговля является одним из наиболее эффективных инструментов экономической политики государств, способствующих устойчивому экономическому развитию. Так, в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 67/196 «Международная торговля и развитие», принятой в 2013 г., государства-члены ООН, подтверждают «важное значение принципа многосторонности для глобальной торговой системы и приверженность формированию универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системы, способствующей росту, устойчивому развитию …»²⁰⁸ Право ВТО наиболее объемно и конкретно определят предмет международного торгового права²⁰⁹. Непосредственно взаимодействию международного экологического права и права ВТО посвящен следующий параграф настоящей главы. Здесь мы остановимся только на аспекте влияния концепции устойчивого развития на право ВТО.

Подтверждением усиливающегося влияния норм международного экологического права на право ВТО в контексте концепции устойчивого развития является содержание, проходящего сегодня раунда многосторонних торговых переговоров ВТО. В Министерскую Декларацию 2001 г., принятую в Дохе был включен пункт 31, имеющий название «Торговля и окружающая среда». В соответствии с Коммюнике, принятом в Дохе «цели поддержки и защиты открытой и недискриминационной многосторонней торговой системы, а также охраны окружающей среды и устойчивого развития могут и должны быть взаимодополняющими». По мнению бывшего директора ВТО – Паскаля Лами: «Доха раунд – это первый раунд переговоров, который включает в себя “природоохранную” или “зеленую” главу»²¹⁰. На официальном сайте ВТО говориться: «устойчивое развитие, защита и сохранение окружающей среды – основные цели ВТО»²¹¹. «Для членов ВТО поддержка и защита открытой и недискриминационной многосторонней торговой системы, с одной стороны, и действия, направленные на защиту окружающей среды и поддержку устойчивого развития, с другой стороны, могут и должны осуществляться на многостороннем уровне»²¹². В Решении о торговле и окружающей среде, принятом в ходе Уругвайского раунда на конференции министров ВТО говориться о необходимости увеличить взаимодействие между торговыми мерами и мерами по защите окружающей среды для поддержания устойчивого развития. А также указывается на необходимость реагировать со стороны многосторонней торговой системы на состояние окружающей среды²¹³.

Не смотря на то, что ВТО не является специализированной природоохранной международной организаций, вопросы охраны окружающей среды поднимались на заседаниях различных органов ВТО, в частности, в Генеральном Совете, Комитете по техническим барьерам в торговле, Совете по ТРИПС и Совете по торговле услугами. В рамках ВТО нет специального соглашения, регулирующего отношения в области охраны окружающей среды, однако в многосторонних торговых соглашениях и других документах ВТО уделяется внимание вопросам охраны окружающей среды и их влиянию на международные торговые отношения. Причем мы можем увидеть прогресс в понимании необходимости либерализации международной торговли с учетом охраны окружающей среды, то есть прогресс в понимании усиления влияния экологического компонента концепции устойчивого развития, на ее экономический компонент. Так Преамбула ГАТТ-47 предусматривает в качестве одной из целей «обеспечения полного использования мировых ресурсов». Однако, далее в статье 20 ГАТТ-47, в качестве «общего исключения» государства-члены вправе предпринимать действия по защите жизни и здоровья человека, животных или растений; государства также имеют возможность сохранять истощающиеся природные ресурсы.

По истечении почти 50-ти лет в Марракешском Соглашении об учреждении ВТО (преамбула) цели торгово-экономического роста обусловлены необходимостью «устойчивого развития, стремлением к охране и сохранению окружающей среды».

Таким образом, очевидно насколько большое значение члены ВТО придают проблеме защиты окружающей среды в контексте концепции устойчивого развития. Речь уже не идет о «полном использовании ресурсов», а говориться об «оптимальном использовании». В ходе уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г. было принято Решение по торговле и окружающей среде. В данном документе участники переговоров непосредственно ссылаются на Декларацию по окружающей среде и развитию, принятую в Рио-де-Жанейро и Повестку дня 21. В Решении прямо указывается на то, что участники многосторонних торговых переговоров считают, что «не может быть каких-либо политических противоречий между сохранением и поддержанием открытой, лишенной дискриминации и справедливой многосторонней системы торговли, с одной стороны, и действиями, направленными на охрану окружающей среды, и содействием устойчивому развитию, с другой стороны». Более того, в Марракешском Соглашении об учреждении ВТО различные направления экономического развития (повышение жизненного уровня, обеспечения полной занятости и значительного постоянного роста уровня реальных доходов и эффективного спроса, а также расширения производства и торговли товарами и услугами) обуславливаются сохранением окружающей среды. Для достижения этой цели Соглашение основывается на принципе устойчивого развития. Далее мы можем наблюдать конкретизацию этого положения в других многосторонних соглашениях ВТО, таких как: Соглашение по техническим барьерам в торговле, Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер, Соглашение по сельскому хозяйству, Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности и Генеральное соглашение по торговле услугами.

В упомянутой ранее резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.» указывается на необходимость поощрять универсальную, основанную на правилах, открытую, недискриминационную и справедливую многостороннюю торговую систему в рамках ВТО, в том числе благодаря завершению переговоров по ее Дохинской повестке дня в области развития (п.17.10).

Таким образом, концепция устойчивого развития, и, прежде всего, ее экологический и экономический компоненты закреплены в нормах права ВТО, представляющих сегодня основу международного торгового права. Причем реализация целей ряда соглашений ВТО обусловлена соблюдением концепции устойчивого развития. Данное положение закреплено в Соглашении об учреждении ВТО, нормы которого, имеют приоритет над всеми остальными нормами права ВТО. Значимость природоохранных торговых мер, также подтверждается практикой Органа по рассмотрению споров ВТО. Анализ таких дел дан в следующем параграфе данной главы.

Влияние концепции устойчивого развития на международное инвестиционное право.

Международная инвестиционная система тесно связана с международной торговой системой. Вместе с тем, «трансграничное движение инвестиций является предметом более жесткого государственного регулирования, чем международная торговля»²¹⁴. Как справедливо указывает И. З. Фархутдинов «…на смену многолетним дискуссиям о проблемах принудительного изъятия иностранных инвестиций… пришли споры относительно допустимости дополнительных мер государственного регулирования, направленного на экологическую безопасность…»²¹⁵ Международное инвестиционное право, прежде всего, определяет режим доступа иностранных инвестиций на территорию государства, принимающего такие инвестиции. На указанный режим оказывают влияние природоохранные меры, например, экологические стандарты определенного вида, хозяйственно-экономической деятельности. Такие меры устанавливаются как на международном, так и на национальном уровне. Именно такие меры являются инструментами реализации экологического компонента концепции устойчивого развития. Вместе с тем, сама инвестиционная деятельность должна способствовать экономическому развитию государств. И в этом смысле развитие международных инвестиционных отношений является частью экономического элемента концепции устойчивого развития. Иностранные инвестиции обеспечивают приток новых технологий, повышают уровень занятости, способствуют развитию рынков и производства. Как справедливо указывает М. М. Бринчук «в той мере, в какой инвестиционная деятельность является элементом развития в контексте экологического права, она вполне регулируется в рамках концепции устойчивого развития»²¹⁶.

Основной принцип международного инвестиционного права сформулирован в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г.: каждое государство имеет право «регулировать и контролировать иностранные инвестиции в пределах действия своей национальной юрисдикции согласно своим законам и постановлениям и в соответствии со своими национальными целями и первоочередными задачами». Данный принцип предусматривает право государств-реципиентов иностранных инвестиций устанавливать ограничения хозяйственно-экономической деятельности иностранного инвестора в целях защиты окружающей среды.

В большинстве двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите инвестиций, под термином капиталовложения/инвестиции понимаются, среди прочего, права на осуществление хозяйственной и коммерческой деятельности, предоставляемые на основе закона или договора, включая права, связанные с разведкой, разработкой, добычей и эксплуатацией природных ресурсов. Таким образом, правовой режим природных ресурсов устанавливается как нормами международного экологического права, так и нормами международного инвестиционного права.Кроме того, практически любая хозяйственно-экономическая деятельность иностранного инвестора влечет риск причинения ущерба окружающей природной среде. Как указывает И. З. Фархутдинов «…как говориться, у каждой медали, читай, инвестиционной монеты, есть обратная сторона. При недостаточном государственном регулировании активная деятельность транснациональных корпораций … может нанести непоправимый … ущерб окружающей среде»²¹⁷.

С другой стороны, как указывалось ранее, либерализация международных инвестиционных отношений может способствовать защите окружающей среды. Так называемые «зеленые инвестиции» – это инвестиции в экономику, направленные на внедрение экологически чистых и энергосберегающих технологий в большинстве государств мира, особенно в развивающихся странах. Здесь с особой очевидностью проявляется взаимодействие экологического и экономического компонентов концепции устойчивого развития. В результате осуществления т.н. «зеленых инвестиций» преследуются одновременно сразу несколько целей, в том числе, таких как защита окружающей среды, экономический рост, развитие социальной инфраструктуры и др., и, как следствие, происходит движение к цели устойчивого развития.

С другой стороны, природоохранные меры не должны применяться в целях ущемления прав иностранного инвестора. «Нередко государство принимает меры, равнозначные лишению собственности, например, вводит новые, в частности экологические, правила (или «вспоминает» об уже действующих), которые лишают инвестицию былой привлекательности»²¹⁸. К сожалению, в рассматриваемой области сегодня отсутствуют универсальные юридически обязательные международно-правовые нормы.

Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию 2002 г., отражает ухудшение состояния окружающей среды в результате международной инвестиционной деятельности. В соответствии с п. 14 указанной декларации, быстрая интеграция рынков, движение капиталов и значительное расширение инвестиционных потоков по всему миру обусловили новые проблемы на пути к обеспечению устойчивого развития. Мировое сообщество столкнулось не только с необходимостью применения экологически чистых технологий при осуществлении международной инвестиционной деятельности, но и с необходимостью обеспечения такими технологиями развивающихся стран, что само по себе представляет международную инвестиционную деятельность.

Одной из проблем в рассматриваемой сфере является то, что «государства-экспортеры капитала, в отличие от государств-импортеров каптала стремятся обеспечить свои интересы с использованием в основном международно-правовых норм. Государства-импортеры капитала предпочитают регулировать отношения в инвестиционной сфере с применением национального законодательства»²¹⁹. Поэтому, как справедливо указывает И. З. Фархутдинов, основным международным механизмом регулирования иностранных инвестиций вот уже почти полвека остаются двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите инвестиций, т.е. так называемые ДиДы²²⁰. Россия участвует в более чем 60 двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите инвестиций (далее ДиД). В них предусматривается обязанность инвестирующего государства, соблюдать национальное законодательство государства, принимающего инвестиции. Очевидно, что указанное положение распространяется и на нормы, устанавливающие экологические стандарты и другие природоохранные меры. Вместе с тем, каких-либо норм, ограничивающих инвестиционную деятельность природоохранными интересами ДиД, с участием России не содержат. То есть на международном двустороннем уровне экологические стандарты инвестиционной деятельности в России, соответствующие концепции устойчивого развития и имеющие юридически обязательный характер, не установлены. Вместе с тем, примеры таких международных норм имеются в региональной практике государств. Так, в частности Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) содержит статью 1114 «Экологические меры», в Секции А «Инвестиции». В соответствии с указанной статьей «ничто в настоящей главе не может быть истолковано, как препятствие Стороне принимать, поддерживать или вводить в действие любые меры, которые в остальном соответствуют данной главе и которые она считает необходимыми для обеспечения того, чтобы инвестиционная деятельность на ее территории осуществлялась способом, учитывающим заботу об окружающей среде. Стороны признают, что недопустимо поощрять инвестиции посредством смягчения мер… по охране окружающей среды»²²¹.

На настоящий момент не существует универсального международного договора, регулирующего отношения в области осуществления инвестиционной деятельности, как таковой. Данная сфера преимущественно регулируется национальным правом принимающих инвестиции государств, двусторонними международными договорами, и в некоторых редких случаях, региональными международными договорами. Такая ситуация усугубляет разногласия между государствами-инвесторами, которые заинтересованы в либерализации международных инвестиционных отношений и обеспечении гарантий и государствами-реципиентами инвестиций, которые заинтересованы в защите внутреннего рынка, особенно в сфере использования природных ресурсов и, как следствие, тормозит достижение целей устойчивого развития.

Включение в большинство международных инвестиционных договоров норм, предусматривающих устойчивое развитие, до сих пор вызывает трудности и остается достаточно низким. Таким образом, сегодня остро необходимо создание универсальных международно-правовых норм, устанавливающих режим инвестиционной деятельности. В число таких норм должны быть включены нормы, регулирующие инвестиционную деятельность с учетом охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Инвестиции могут принимать форму кредитов; в этом случае международная инвестиционная система и международная кредитная система «работают» как бы в наложении друг на друга. Соответственно переплетены правовые институты международного инвестиционного и международного финансового права²²².

Влияние концепции устойчивого развития на международное финансовое право.

Международное финансовое право – отрасль международного экономического права, принципы и нормы которой регулируют международные валютно-финансовые отношения²²³.

Необходимо отметить, что последние десятилетия характеризуются усилением влияния концепции устойчивого развития на содержание норм международного финансового права. Причем, так же как и в случае с международным торговым и международным инвестиционным правом влияние экологического компонента концепции устойчивого развития на международные финансовые отношения растет. Так, в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 67/196 «Международная торговля и развитие» 2013 г., государства выражают глубокую обеспокоенность «по поводу пагубного воздействия, которое продолжает оказывать мировой финансово-экономический кризис, в особенности на процесс развития, сознавая, что мировая экономика по-прежнему находится на непростом этапе, характеризующимся серьезными рисками спада, включая пертурбации на мировых финансовых и товарно-сырьевых рынках и ощущающуюся во многих странах нехватку бюджетных средств, угрожающими процессу оживления мировой экономики, и подчеркивая необходимость принятия дополнительных мер по устранению системных недостатков и диспропорций и необходимость продолжения деятельности по реформированию и укреплению международной финансовой системы»²²⁴. Реализация концепции устойчивого развития как раз может быть одним из способов устранения таких системных недостатков и диспропорций в международной финансовой системе.

Многие специалисты подчеркивают, что наиболее важную роль в международной финансовой системе играют организации группы Всемирного банка. Группа Всемирного банка является универсальной институциональной основой международного финансового права. Международные договоры, на основе которых учрежден Всемирный банк входят в число основных источников международного финансового права, как отрасли международного экономического права. Более того, как справедливо указывал И. И. Лукашук, важная роль в регулировании валютно-финансовых отношений принадлежит таким международно-правовым актам, как уставы специализированных международных организаций (к которым указанный автор относит и Всемирный банк) и заключаемые в их рамках соглашения, а также таким актам мягкого права этих организаций²²⁵.

Как известно, Всемирный Банк (World Bank) является международной экономической организацией, специализированным учреждением ООН. В состав Всемирного Банка входят: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (МАР), Международная финансовая корпорация (МФК) и Многостороннее агентство гарантии инвестиций (МАГИ). Основная цель Всемирного банка заключается в предоставлении кредитов, займов и оказании другой помощи в экономическом развитии стран – членов ООН.

В ст. 1 Статьей Соглашения о Международном Банке Реконструкции и Развития указываются цели Банка. Сегодня в число «продуктивных целей», в контексте ст. 1 Статьей Соглашения о Международном банке реконструкции и развития вошло решение проблемы экологически устойчивого развития. А проекты, направленные на защиту окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов относятся к числу «наиболее полезных и неотложных проектов, независимо от их масштабов». Данное положение подтверждается как с экономической, так и с правовой точки зрения. Экс-президент Всемирного банка – Р. Б. Зеллик указывает: «цели деятельности Всемирного банка – способствовать устойчивой глобализации в интересах всех слоев населения, сокращению масштабов бедности, ускорению экономического роста без ущерба для окружающей среды, а также создавать для людей новые возможности и вселять в них надежду»²²⁶. В 2001 году Всемирный банк завершил разработку документа, который получил название «Экологическая стратегия Всемирного банка. Принимая выполнимые обязательства» (далее Экологическая стратегия). Экологическая стратегия была одобрена Советом директоров Всемирного Банка. В документе определяется подход Всемирного банка к экологическим проблемам развития. В основе этого подхода лежит концепция устойчивого развития. В соответствии с Экологической стратегией, задача Всемирного банка состоит в разработке и реализации мер, которые «не только обеспечивают непрерывное экономическое развитие, но и позволяют не приносить интересы будущих поколений в жертву потребностям поколения нынешнего; способствуют формированию глобального консенсуса относительно того, что природные ресурсы и другие ценные составляющие окружающей среды подлежат охране и должны использоваться рационально. Банк будет использовать свои операции для поддержания устойчивого развития»²²⁷. Специалисты Всемирного банка пришли к выводу о том, что «учет экологических «аспектов развития бизнеса повышает конкурентоспособность стран-клиентов Банка на международном рынке»²²⁸. Суть Экологической стратегии заключается в следующем. Всемирный банк внедряет новые подходы к кредитованию. В Разделе 1 ст. IV Статьей Соглашения о Международном Банке Реконструкции и Развития указываются способы предоставления и содействия предоставлению Банком займов²²⁹. Теперь Всемирный банк предоставляет займы и оказывает иную финансовую помощь государствам, учитывая их потенциал в области охраны окружающей среды и рационального использования окружающей среды. Как указывается в Экологической стратегии «высокие издержки загрязнения окружающей среды оправдывают затраты на мероприятия по предотвращению загрязнения и смягчению его последствий»²³⁰. Всемирный банк предоставляет кредиты для реализации как отдельных экологических проектов, так и «природоохранных компонентов» отраслевых проектов. Причем, доля таких природоохранных компонентов постоянно увеличивается во многих отраслях промышленности, например, таких как сельское хозяйство и энергетика. Для эффективной реализации своих задач по поддержанию устойчивого развития Всемирным банком в 1991 г. был создан Глобальный экологический фонд (далее ГЭФ). Как указывается в Экологической стратегии, Всемирный банк «со всей решимостью выполняет возложенную на него задачу, которая заключается в оказании помощи странам в достижении целей международных конвенций по окружающей среде и соответствующих протоколов»²³¹. Так ст. 21 Конвенции о биологическом разнообразии, называется «Механизм финансирования» и предусматривает, что деятельность механизма финансирования осуществляется с помощью специальной организационной структуры. В соответствии со ст. 39 Конвенции, Международный банк реконструкции и развития является организационной структурой, предусмотренной в ст. 21 Конвенции. Этот же финансовый механизм действует и в отношении Картахенского протокола по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии 2000 г. на основании его ст. 28. Кроме того, государства-участники Конвенции «рассматривают вопрос об укреплении существующих финансовых учреждений в целях предоставления финансовых ресурсов для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия» (ст. 21). Создание ГЭФ можно рассматривать, как реализацию данного положения ст. 21 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.

В соответствии со ст. 14 Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 г., Организационная структура Глобального экологического фонда выступает в качестве основной структуры, которой поручено осуществлять функции механизма финансирования. В Части III Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием 1994 г., указывается, что ввиду центрального значения финансирования для достижения целей Конвенции Стороны прилагают все усилия для обеспечения программ борьбы с опустыниванием и смягчения последствий засухи адекватными финансовыми ресурсами. В этой связи развитые страны – Стороны Конвенции обязуются, в частности, содействовать мобилизации необходимых, своевременных и прогнозируемых финансовых ресурсов, включая новые и дополнительные средства Глобального экологического фонда, для покрытия дополнительных издержек по той деятельности, которая связана с опустыниванием и соответствует его четырем центральным областям. В соответствии со ст. 21 Конвенции ООН об изменении климата 1992 г. Глобальный экологический фонд Программы развития Организации Объединенных Наций, Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде и Международного банка реконструкции и развития является международным органом, на который основе возлагается управление финансовым механизмом Конвенции.

Таким образом, ГЭФ является финансовым механизмом реализации четырех многосторонних экологических соглашений: Конвенции ООН по биологическому разнообразию 1992 г., Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., Стокгольмской конвенции по стойким органическим загрязнителям 2001 г. и Конвенции ООН по борьбес опустыниванием 1994 г. в контексте устойчивого развития.

Еще одним примером финансового механизма, созданного для реализации целей одного из многосторонних экологических соглашений, является Многосторонний Фонд Монреальского протокола (далее МФМП). Как известно к Монреалькому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой 1985 г. (далее Монреальский протокол), в 1990 г. была принята, т.н. Лондонская поправка. В результате на основании ст. 10 Монреальского протокола был создан МФМП. В соответствии со ст. 10 Монреальского протокола, стороны Монреальского протокола учреждают механизм для обеспечения финансового и технического сотрудничества, включая передачу технологий Сторонам, являющимся развивающимися странами. Созданный механизм включает Многосторонний фонд. Многосторонний фонд на основе предоставления соответственно субсидий или льгот и в соответствии с установленными Сторонами критериями покрывает согласованные дополнительные расходы; финансирует функции механизма посредничества в целях: оказания помощи Сторонам, являющимся развивающимися странами, для определения их потребностей в области сотрудничества за счет проведения исследований по странам и другого технического сотрудничества; содействия техническому сотрудничеству для удовлетворения этих выявленных потребностей и ряд других. Многосторонний фонд финансируется за счет взносов Сторон, не являющихся развивающимися странами, в конвертируемой валюте или, в определенных случаях, услугами и/или в национальной валюте на основе шкалы взносов Организации Объединенных Наций. Поощряются взносы других Сторон. Средства в рамках Многостороннего фонда выделяются по согласованию со Стороной, являющейся бенефициарием. В соответствии со ст. 10А Монреальского протокола, каждая Сторона принимает все возможные меры, совместимые с программами, поддерживаемыми механизмом финансирования, для обеспечения того, чтобы: наилучшие имеющиеся в наличии экологически безопасные заменители и связанные с ними технологии незамедлительно передавались Сторонам, являющимися развивающимися странами; передачи технологии, осуществлялись при справедливых и наиболее благоприятных условиях.

Как указывается в совместном документе ЮНЕП и ФАО²³², одна из ключевых функций МФМП состоит в предоставлении финансовых ресурсов для создания во всех развивающихся странах, действующих в рамках ст. 5 Протокола, национальных подразделений по озону и поддержания их деятельности.

Таким образом, нормы международного финансового права предусматривают создание основных механизмов финансирования глобальных и региональных экологических программ, нацеленных на реализацию концепции устойчивого развития. Сегодня, такие механизмы действуют, прежде всего, в рамках Всемирного банка и реализуются с помощью финансовых инструментов. Такими инструментами являются, прежде всего, фонды, такие, как Трастовый фонд ГЭФ и Многосторонний фонд Монреальского протокола, кредиты, займы и финансовая помощь.

Механизмы финансирования экологически устойчивого развития, такие как ГЭФ Всемирного банка, МФМП становятся составной частью институциональных основ международной финансовой системы. Через них оказывается существенное влияние на международные финансовые отношения. Прежде всего, осуществляется трансграничное движение финансовых потоков, предоставляются кредитов, оказывается финансовая помощь.

§ 3. Взаимодействие международного экологического права и права ВТО

Статьи I (обязательство предоставлять режим наибольшего благоприятствования) и III (обязательство предоставлять национальный режим) Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) распространяют свое действие и на торговые аспекты природоохранных мер. Такое положение обязывает государства при осуществлении экспорта товаров (услуг), с одной стороны, соблюдать национальное природоохранное законодательство государства-импортера, а с другой стороны, предотвращает возможность государству-импортеру использовать национальные природоохранные меры в качестве ограничений международной торговли. Так ст. XX ГАТТ «Общие исключения», предусматривает случаи, в которых государства-члены ВТО, вправе отойти от норм ГАТТ при наличии определенных, указанных в данной статье оснований. Два таких основания имеют непосредственное отношение к охране окружающей среды. Так, в соответствии со ст. ХХ ГАТТ «при условии, что такие меры не применяются таким образом, который мог бы стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами… или скрытым ограничением международной торговли, ничто в настоящем Соглашении не препятствует принятию или применению любой договаривающейся стороной мер: необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений (b); относящихся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления (g)».

Таким образом, ГАТТ предоставляет государствам возможность отступать от норм ГАТТ в целях охраны окружающей среды, но при условии соблюдения принципа экономической недискриминации. Пункты (b) и (g) ст. ХХ ГАТТ применялись органом по рассмотрению споров ВТО. Соответствующие дела будут проанализированы далее. Применяя пункт (b) статьи ХХ ГАТТ, Орган по разрешению споров ВТО (далее ОРС) должен, прежде всего, определить, действительно ли вводимые государством меры ограничения торговли необходимы для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений. При определении наличия указанной «необходимости», ОРС рассматривает целый ряд факторов, которые условно можно разделить на три категории: эффективность принятой меры для предотвращения ущерба жизни или здоровья человека, животных и растений; наличие всеобщего интереса (т.е. интереса мирового сообщества в целом), подлежащего защите с помощью применяемой меры, ограничивающей торговлю и степень отрицательного влияния указанной меры на международную торговлю. Применяя пункт (g) ст. ХХ ГАТТ, ОРС определяет, действительно, ли применяемое государством торговое ограничение направлено на консервацию истощаемого ресурса или же в действительности указанная цель отсутствует.

В любом случае, ОРС должен определить, не является ли мера, применяемая государством в соответствии с пунктами (b) и (g) ст. ХХ ГАТТ скрытым ограничением торговли. Для этого ОРС выясняет следующие обстоятельства: была ли мера открыто и публично объявлена; не является ли мера произвольной и неоправданной дискриминацией другого (других) государства; структуру и порядок применения меры.

Соглашение по техническим барьерам в торговле (далее СТБ) основано на принципах наибольшего благоприятствования, национального режима и транспарентности. Одной из важнейших целей СТБ является гармонизация и унификация технических барьеров и процедур оценки их соответствия с помощью международно-правового регулирования, указанных отношений. СТБ предусматривает право государств-участников применять технические регламенты, соблюдение которых, является обязательным и стандарты, соблюдение которых является добровольным (п.п. 1 и 2. Приложения 1 к СТБ), а также право на применение процедур оценки соответствия техническим регламентам и стандартам (ст. 5 СТБ). В соответствии с СТБ технические регламенты, стандарты и процедуры оценки их соответствия не должны создавать лишних препятствий в торговле. В соответствии с преамбулой СТБ, его целью является «обеспечение условий к тому, чтобы технические регламенты и стандарты, включая требования к упаковке, маркировке, этикетированию и процедурам оценки соответствия, техническим регламентам и стандартам, не создавали излишних препятствий для международной торговли». Однако далее в преамбуле СТБ указанная цель обуславливается следующим положением: «ни одной стране не должно создаваться препятствий для принятия мер, необходимых для обеспечения качества жизни и здоровья людей, животных или растений, охраны окружающей среды». А далее в п.1.3. ст. 1 СТБ указывается, что «все товары, включая промышленные и сельскохозяйственные товары, подпадают под действие положений настоящего Соглашения». Таким образом, СТБ охватывает все, действующие в рамках ВТО технические барьеры по всем видам товаров, следовательно, положение о том, что государства вправе принимать меры, необходимые для обеспечения качества жизни и здоровья людей, животных или растений, охраны окружающей среды, также распространяется на торговлю всеми видами товаров. Далее в соответствии с п. 2.2. ст. 2 СТБ «Технические регламенты не оказывают на торговлю более ограничивающее действие, чем это необходимо для достижения законных целей. Такими законными целями являются защита здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных или растений, или охрана окружающей среды». То есть СТБ предусматривает возможность ограничения торговли между государствами-участниками, в связи с необходимостью принятия мер, по охране окружающей среды.

Большая часть природоохранных мер в рамках ВТО вводится в соответствии с СТБ. На момент вступления в силу СТБ такие меры составляли около 11% от общего числа технических барьеров²³³. К таким мерам относятся, в первую очередь, меры, направленные на снижение уровня загрязнения окружающей среды, управление отходами, энергосбережение, требования к упаковке, маркировке и оформлению товара, сохранение природных ресурсов и меры, направленные на соблюдение положений многосторонних соглашений по защите окружающей среды.

Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер (далее СФМ) дополняет Соглашение по техническим барьерам в торговле и касается более узкой сферы регулирования. В соответствии с СФМ государства-участники вправе применять санитарные и фитосанитарные меры с целью охраны окружающей среды, но при этом они обязаны основываться на принципах недискриминации и транспарентности, учитывать требования оценки риска причинения ущерба жизни и здоровью людей, животных и растений. В преамбуле СФМ указывается «ни одному члену не должно создаваться препятствий для принятия или применения мер, необходимых для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии, что эти меры не применяются таким способом, который являлся бы средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами, в которых преобладают сходные условия, или скрытым ограничением международной торговли». Таким образом, так же как и в Соглашении по техническим барьерам в СФМ очевидна взаимосвязь правового регулирования международной торговли и охраны окружающей среды. Более того, в преамбуле СФМ и его ст. 3 содержится прямая отсылка к одному из многосторонних экологических соглашений, а именно к Международной конвенции по защите растений 1997 г. В преамбуле указывается на желание государств-участников «способствовать использованию согласованных санитарных и фитосанитарных мер между членами на основе международных стандартов в рамках Международной конвенции по защите растений». Тем самым СФМ лишний раз подчеркивает, что уменьшение негативного влияния на транспарентность международной торговли непосредственно связанно с международно-правовым регулированием отношений в области охраны окружающей среды и степенью унификации и гармонизации норм в данной области.

Соглашение по сельскому хозяйству направлено на реформирование торговли сельскохозяйственными товарами с целью «установления справедливой и ориентированной на рынок системы торговли в сфере сельского хозяйства» (преамбула Соглашения). Также в соответствии с преамбулой Соглашения по сельскому хозяйству «обязательства по программе реформы должны быть справедливо распределены между всеми членами, учитывая обеспокоенность проблемами неторгового характера, в том числе продовольственной безопасностью и необходимостью охраны окружающей среды». Далее в Приложении 2 к Соглашению по сельскому хозяйству в качестве условий проведения сельскохозяйственной политики указываются; исследования в связи с программами охраны окружающей среды; содействие структурным изменениям посредством программ по прекращению использования природных ресурсов; платежи по программам охраны окружающей среды. Что касается последних, то в Соглашении по сельскому хозяйству указывается, что «право на такие выплаты регулируется как часть четко определенной правительственной программы охраны или сохранения окружающей среды и зависит от выполнения конкретных условий, предусмотренных данной правительственной программой, включая условия, относящиеся к методам производства и затратам».

Таким образом, Соглашение по сельскому хозяйству с одной стороны, направлено на снижение национальной поддержки сельского хозяйства и экспортных субсидий, с другой стороны, на снижение отрицательного воздействия на окружающую среду в результате осуществления сельскохозяйственной деятельности.

Соглашение по сельскому хозяйству в той или иной мере допускает все виды субсидирования сельского хозяйства, причем в отношении выплат по программам окружающей среды Соглашение по сельскому хозяйству не содержит никаких ограничений.

В соответствии со ст. 27 Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (далее ТРИПС) государства — участники ТРИПС «могут исключать из области патентуемых изобретения, коммерческое использование которых необходимо предотвратить в пределах их территорий для охраны жизни и здоровья людей, животных или растений, или чтобы избежать серьезного ущерба окружающей среде. Члены также могут исключать из области патентуемых растения и животных, а также биологические, по существу, способы выращивания растений или животных». То есть ТРИПС содержит положения, направленные на охрану окружающей среды. Причем такая охрана, осуществляется с помощью норм о защите прав интеллектуальной собственности и обуславливает охрану интеллектуальной собственности, необходимостью охраны окружающей среды. Для реализации указанных норм ТРИПС, Секретариат ТРИПС активно сотрудничает с Секретариатом Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., поскольку одним из вопросов, требующих разрешения, является вопрос о соотношении норм ТРИПС и норм Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.

Ст. 14 (b) Генерального соглашения по торговле услугами (далее ГАТС) предоставляет государствам право принимать «меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений». Фактически указанная статья ГАТС повторяет текст п. (b) ст. ХХ ГАТТ, проанализированного ранее. Однако указанные меры не должны привести к дискриминации или быть мерами скрытого протекционизма. В ходе Уругвайского раунда переговоров было принято Решение о торговле услугами и окружающей среде в 1994 г. В соответствии с указанным решением Комитету по торговле и окружающей среде поручается провести анализ необходимости внесения изменений в ст. 14 ГАТС на основе влияния торговли услугами на состояние окружающей среды и устойчивое развитие. Комитету также поручается изучить соответствующие положения многосторонних соглашений по защите окружающей среды. Либерализация торговли услугами может, как причинить вред окружающей среде, так и способствовать ее защите. Так, либерализация торговли туристическими услугами, может причинить вред биоразнообразию; услугами в сфере транспорта и энергетики – усугубить глобальную экологическую проблему изменения климата; услуги по удалению отходов могут повлечь увеличение трансграничного перемещения опасных отходов. С другой стороны, либерализация рынка услуг может привести к более широкому распространению услуг, в сфере охраны окружающей среды. К таким услугам, в частности можно отнести следующие: услуги по снижению загрязнения выхлопными газами; услуги по снижению уровня шума; услуги по охране природы и ландшафта и др.

В рамках ВТО был создан Комитет по торговле и окружающей среде. В преамбуле решения о его создании указывается, что стороны принимают во внимание тот факт, что не должно быть противоречий между поддержанием и защитой открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системы, с одной стороны, и защитой окружающей среды и поддержанием устойчивого развития, с другой стороны. Комитет имеет статус наблюдателя в МВФ, ФАО, ОЭСР, ЮНЕП, ЮНКТАД и Комиссии по устойчивому развитию.

Таким образом, государства-члены ВТО вправе применять меры ограничения в торговле с целью охраны окружающей среды. Такие меры не должны противоречить нормам ГАТТ и других многосторонних соглашений ВТО. Это подтверждается и практикой ОРС. Анализ ряда таких дел приводится в далее.

Дело о креветках и черепахах

Обстоятельства данного дела заключаются в том, что США установили запрет на импорт креветок, при вылове которых погибали морские черепахи. На основании этого запрета США ввели требование в отношении импортеров креветок. Суть требования заключалась в том, чтобы вылов креветок осуществлялся с помощью сетей, в которые исключается попадание морских черепах. Импортеры из государств, не использующих такие безопасные для морских черепах сети, не получали права на импорт креветок в США.

Малайзия, Таиланд, Пакистан и Индия, обратились в ОРС ВТО с жалобой на меры, принятые США. США обосновывали свою позицию положениями Конвенции СИТЕС 1973 г., в которой морские черепахи указаны в перечне видов, находящихся под угрозой исчезновения (Приложение I к Конвенции СИТЕС). Кроме того, США основывали свою позицию на п. (g) ст. ХХ ГАТТ, где предусматривается право государств принимать меры, «относящиеся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления».

Третейская группа ОРС указала на то, что меры, предпринятые США не соответствуют ст. XI ГАТТ и п. (g) ст. ХХ ГАТТ²³⁴. США обратились в Апелляционный орган ОРС.

США строили свою позицию на том, что Третейская группа неверно толковала и применила ст. ХХ ГАТТ. Третейская группа в своем докладе указала: «даже если ситуация с черепахами является серьезной, мы полагаем, что Соединенные Штаты, независимо от своих природоохранных целей, приняли меры являющиеся очевидной угрозой для многосторонней торговой системы»²³⁵. США указали на то, что «природоохранная цель является основанием применения ст. ХХ, и такую цель нельзя игнорировать, особенно учитывая, что в соответствии с Преамбулой Марракешского Соглашения об учреждении ВТО, правила торговли должны «соответствовать цели устойчивого развития» и должны быть направлены на «защиту и сохранение окружающей среды»²³⁶. Что касается толкования, ст. ХХ, то, США указали что «является юридической ошибкой утверждение о том, что ГАТТ – это торговое соглашение, и из этого можно сделать вывод о том, что отношения, связанные с торговлей должны превалировать над всеми другими отношениями, регулирование которых предусмотрено ГАТТ. В соответствии со ст. ХХ, интересы государства, для защиты которых предназначена данная статья, имеют преимущественное значение перед обеспечением доступа на рынок»²³⁷.

Кроме того, государства-истцы настаивали на том, что термин «истощаемые природные ресурсы» относится к «невозобновляемым ресурсам, таким, как минералы, а не к биологическим возобновляемым ресурсам²³⁸…, морские черепахи являются живыми существами, и не подпадают под определение пункта (g) ст. ХХ»²³⁹.

В докладе Апелляционного органа указывается на разницу между понятиями «истощаемые» природные ресурсы и «возобновляемые» природные ресурсы²⁴⁰. Далее в подтверждение своей позиции Апелляционный орган сделал ссылку на преамбулу Марракешского соглашения об учреждении ВТО, где закреплен принцип устойчивого развития. Более того Апелляционный орган подчеркнул необходимость толкования ст. ХХ ГАТТ в контексте преамбулы Марракешского соглашения. Далее, и, что наиболее показательно, Апелляционный орган сделал ссылку на Конвенцию СИТЕС 1973 г. (п. 132) и Конвенцию о биологическом разнообразии 1994 г. (п. 130). В результате Апелляционный орган сделал вывод, о том что «морские черепахи являются «истощаемыми природными ресурсами» для целей применения ст. ХХ ГАТТ 1994»²⁴¹.

Показательно, что в данном деле ОРС ВТО толковал нормы многосторонних торговых соглашений ВТО, с учетом норм многосторонних соглашений по защите окружающей среды. То есть Апелляционный орган применил систематическое толкование норм международного права²⁴². Толкование, осуществленное Апелляционный органом соответствует ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Данная статья содержит «обычные правила толкования международного права». В п с) ст. 31 указывается, что для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения, «любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками». Все участники спора участвуют в обеих упомянутых конвенциях по защите окружающей среды. Таким образом, Апелляционный орган совершенно правомерно сослался в своем докладе на указанные конвенции и действовал в соответствии с Конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Как указывал И. И. Лукашук: «согласовывать одни законы с другими – лучший способ их толкования (concordare leges legibus optimus interpretandi modes)»²⁴³. Таким образом, ОРС ВТО толковал нормы ГАТТ 1947 г. с учетом положений многосторонних соглашений по защите окружающей среды, принятых значительно позже. И именно на основании такого толкования сделал свои выводы и рекомендации.

Последующая практика ОРС пошла еще дальше в заданном направлении. Это подтверждается выводами ОРС, сделанными в 2001 году, в деле, фактически являющимся продолжением описанного выше. Малайзия обратилась в ОРС с жалобой на то, что США не исполняют его решение. Заявитель указал на то, что США, вопреки рекомендациям ОРС, не привели свое законодательство, предусматривающее запрет на импорт креветок в соответствие с Марракешским соглашением об учреждении ВТО²⁴⁴. США в целях выполнения рекомендации ОРС изменили положения своего национального законодательства таким образом, что государство, осуществляющее вылов креветок, должно продемонстрировать внедрение и применение «сравнительно эффективной» программы защиты морских черепах без использования американских стандартов²⁴⁵. Страна – экспортер креветок может получить разрешение на экспорт, при условии, что вылов креветок осуществляется без причинения ущерба морским черепахам, в случае их случайного вылова²⁴⁶. Апелляционный орган посчитал данные изменения, не противоречащими ст. ХХ ГАТТ²⁴⁷.

Дело об асбесте

На протяжении многих лет «безопасное производство» определялось как производство, убивающее не более одного человека на миллион подвергшихся воздействию в течение года. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, состояние здоровья человека до 80% определяется условиями среды его обитания²⁴⁸. Фундаментальным экологическим правом человека является право на благоприятную окружающую среду. В данном деле как раз затрагивается именно такое право человека.

Франция ввела запрет²⁴⁹ на «производство, обработку, продажу, импорт на внутренний рынок Франции всех видов асбеста с целью защиты потребителей»²⁵⁰.

Канада, будучи крупнейшим экспортером асбеста в Евросоюз вынуждена была обратиться в ОРС ВТО. Истец ссылался на то, что мера, предпринятая Францией «противоречит обязательствам ЕС, установленным ст. 2 Соглашения о технических барьерах в торговле (ТБТ), ст. ст. II и XI ГАТТ и что закон Франции аннулирует преимущества, предусмотренные для Канады Марракешским соглашением об учреждении ВТО, что противоречит п. 1 (b) XXIII ГАТТ»²⁵¹.

Третейская группа пришла к выводу о том, что фибро-цементные продукты (производимые во Франции) и асбестоцементные продукты (импортируемые во Францию из Канады) являются аналогичными товарами в соответствии со ст. III ГАТТ, и следовательно, мера веденная Францией нарушает положения указанной статьи²⁵².

Евросоюз (представлявший Францию) обратился в Апелляционный орган ОРС. Апелляционный орган отменил целый ряд выводов третейской группы. Особенно показательным является вывод Апелляционного органа касательно толкования понятия «аналогичный товар» и ст. ХХ ГАТТ.

Евросоюз указал на то, что третейская группа для ответа на вопрос являются ли французский фибро-цемент и канадский асбест аналогичными товарами использовала критерий «конечного назначения», и не принимала во внимание критерий «риска для здоровья»²⁵³. Апелляционный орган согласился с такой аргументаций²⁵⁴. Апелляционный орган пришел к выводу о том, что «физические свойства товара могут влиять на порядок его использования»²⁵⁵.

Канада доказывала, что мера, введенная Францией, не относится к исключениям, предусмотренным п. (b) ст. ХХ ГАТТ, а именно тот факт, что использование хризотил – асбеста не влечет риск причинения вреда здоровью²⁵⁶. В свою очередь, Евросоюз указывал, что для принятия решения о необходимости введения запрета Третейская группа «не была обязана принимать во внимание «количественную» оценку возможного риска. Оценка риска может быть выражена как количественными, так и качественными показателями». Апелляционный орган в своем решении указал на следующее: «…относительно «количественной» оценки риска, мы считаем, что риск может быть определен как в количественном, так и в качественном измерении… Как было установлено третейской группой, патологии, связанные с использованием хризотил – асбеста имеют очень серьезную природу, а именно рак легких и мезотелиому, которая так же является формой рака… Мы отмечаем, что не подлежит обсуждению тот факт, что члены ВТО вправе определять уровень защиты здоровья, который они считают необходимым в соответствующей ситуации… Мы считаем абсолютно правомерным для члена ВТО, стремиться к предотвращению высокого риска причинения вреда в результате использования товара путем замены такого товара товаром, с меньшим риском причинения вреда в результате его использования»²⁵⁷.

Таким образом, при рассмотрении данного дела выводы ОРС относительно регулирования международных экономических отношений были обусловлены необходимостью избегать риска причинения вреда жизни или здоровью человека. Вследствие чего ОРС подтвердил право государств применять меры, запрещающие торговлю в целях установления необходимого уровня защиты здоровья человека, животных и растений на основании п. (b) ст. ХХ ГАТТ. Выводы и рекомендации ОРС основаны на одном из принципов международного экологического права – принципе должной осмотрительности. Показательно, что ОРС пришел к выводу о том, что достаточно доказать наличие риска причинения серьезного вреда здоровью, причем руководствуясь при этом «качественным», а не количественным критерием такого риска.

Дело о тунце и дельфинах

Особенностью промысла тунца в Тихом океане, а именно его восточной части является то, что рыболовецкие суда при оценке объема потенциального улова тунца ориентируются на стада дельфинов, которые собираются над косяками тунца. Мексика – крупнейший экспортер именно такого типа тунца. Подавляющее большинство судов из Мексики использует кошельковый невод²⁵⁸ для лова тунца. Проблема заключается в том, что такой невод накрывает вместе с косяком тунца и стада дельфинов. В результате в процессе подъема кошелькового невода на борт судна происходит массовая гибель дельфинов²⁵⁹.

Мексика обратилась в ОРС с заявлением против США на основании того, что США на уровне национального законодательства²⁶⁰, ввели обязательство маркировать продукцию из тунца для продажи на территории США надписью – «безопасно для дельфинов». Однако в отношении продукции из тунца, выловленного в восточной части тропической зоны Тихого океана кошельковым неводом США ввели запрет на описанную выше маркировку. Эта ситуация привела к тому, что Мексика, будучи основным поставщиком тунца, выловленного кошельковым неводом не смогла экспортировать его (продукцию из него) на рынок США. Мексика в своем заявлении указала, на факт нарушения США ст. ст. I, III ГАТТ, а также параграфов 2.1., 2.2. и 2.4. ст. 2 СТБ.

Третейская группа определила, что меры, принятые США соответствуют ст. 1 Приложения I к Соглашению по техническим барьерам в торговле (далее СТБ), т.е. являются техническим регламентом²⁶¹. Также третейская группа указала на то, что меры, введенные США не являются дискриминационными в отношении мексиканской продукции из тунца и соответствуют п. 2.1. ст. 2 СТБ²⁶² и не нарушают п. 2.4. ст. 2 СТБ²⁶³.

Вместе с тем, третейская группа пришла к выводу о том, что мера, предпринятая США нарушает п. 2.2. ст. 2 СТБ²⁶⁴.

В 2012 г. обе стороны спора обратились в Апелляционный орган ОРС. Апелляционный орган ОРС отменил в большей части решение третейской группы. Апелляционный орган признал меру, введенную США о необходимости маркировки продукции из тунца «безопасно для дельфинов», противоречащей нормам ВТО и дискриминационной в отношении Мексики.

Однако, сам факт введения маркировки «безопасно для дельфинов», Апелляционный орган признал соответствующим п. 1 ст. 1 Приложения I к СТБ, то есть признал, данную меру техническим регламентом, обязательным к исполнению. Более того, одним из выводов Апелляционного органа был вывод о том, что мера, введенная США, оправдана с точки зрения риска нанесения вреда популяции дельфинов и не согласился с тем, что данная мера должна действовать исключительно в отношении района тропической зоны Тихого океана, в то время как другие способы ловли, применяемые в других районах, другими странами, также могут быть опасны для популяции дельфинов²⁶⁵.

Апелляционный орган рекомендовал США привести меру, предусмотренную законодательством США в соответствие с СТБ, что в данном случае означало, что США обязаны не снять введенное ими ограничение, а ужесточить требования в отношении маркировки продукции из тунца, выловленного за пределами тропической зоны Тихого океана.

Таким образом, в данном решении ОРС признал в качестве обязательного для исполнения технического регламента меру, установленную национальным законодательством государства с природоохранной целью (сохранения популяции дельфинов). Более того, вывод о том, что применяемая США природоохранная мера, является дискриминационной по отношению к Мексике, не повлек в качестве последствия ее отмену. Напротив, для исполнения решения ОРС, США должны ужесточить применение природоохранных мер, в отношении продукции из тунца, поставляемой на внутренний рынок США, выловленного в других районах, за пределами тропической зоны Тихого океана. Очевидно, что такое решение ОРС приято в контексте концепции устойчивого развития, и прежде всего, в контексте «экологического» компонента данной концепции.

Рекомендации ОРС по указанным спорам способствуют предотвращению коллизий, как в праве ВТО, так и национальном праве государств. Во всех рассмотренных решениях ОРС подтвердил право государств-членов ВТО на защиту окружающей среды при осуществлении международной торговли. По мнению ОРС в соответствии со ст. ХХ, интересы государства, для защиты которых предназначена данная статья, имеют преимущественное значение перед обеспечением доступа на рынок.

В целом развитие практики ОРС свидетельствует об увеличении влияния на принятие решений ОРС «экологического» компонента концепции устойчивого развития.

По словам директора ВТО – Паскаля Лами, критики природоохранной направленности в ВТО были «удивлены тем, что их предсказание о том, что нормы, регулирующие торговлю, будут иметь преимущественную силу, перед природоохранными нормами не оправдались. «Озеленение» ВТО началось»²⁶⁶.

§ 4. Экологическая функция международного торгового права

В условиях глобализации наблюдается пересечение различных сфер международно-правового регулирования. Так, ряд экологических проблем отмечается в процессе регулирования международной торговли, в частности в рамках Всемирной торговой организации.

Еще в первой половине ХХ века на Конференции Лиги Наций по вопросам международной торговли, проходившей в 1927 г., обсуждался вопрос о том, что многие государства применяют нормы, устанавливающие запрет на импорт и экспорт некоторых товаров, исходя из соображений охраны окружающей среды. Обсудив этот факт, участники Конференции пришли к соглашению, в порядке исключения из взятого курса на всемирную либерализацию торговли, продолжать практику подобных запретов в целях защиты животных и растений от истребления.

В начале 70-х годов прошлого столетия в рамках Стокгольмской конференции (1972 г.), посвященной гуманитарным аспектам экологической проблемы, с новой силой зазвучал вопрос о связи международной торговли с интересами защиты окружающей среды. К этому мероприятию Секретариатом ГАТТ было подготовлено исследование «Контроль за промышленными выбросами и международная торговля». В нем высказывалось опасение, что национальная экологическая политика может привести к распространению новой формы протекционизма, и Советом представителей ГАТТ было принято решение о создании Группы по вопро-сам применения мер защиты окружающей среды и международной торговли. В ходе Токио-раунда (1973–1979 гг.) обсуждался вопрос о балансе экологических и торговых интересов, в частности о технических требованиях и стандартах, о необходимости соблюдения принципа недискриминации и обеспечении прозрачности экологических мер. Что касается Группы, то до 1991 г. она бездействовала. Между тем, влияние национальной политики на международную торговлю усиливалось и по мере возрастания торговых потоков становилось все более очевидным. В 1982 г. развивающиеся страны выразили свою озабоченность тем, что продукты, запрещенные в развитых странах к использованию, вследствие того, что они были получены в условиях загрязненности окружающей среды, и опасные для здоровья, экспортируются в развивающиеся страны. Этот вопрос был поднят на Встрече Министров договаривающихся сторон ГАТТ и в 1989 г. была создана Рабочая группа по экспорту товаров, запрещенных для внутреннего использования, и других опасных веществ. Однако, как отмечалось в докладе ГАТТ «Торговля и окру-жающая среда» 1992 г., содействие устойчивому развитию путем применения мер торгового характера вместо осуществления надлежащей экологической политики является дорогостоящим в том смысле, что это ведет к отказу от рационального разделения труда, но неэффективно в плане сокращения вредных выбросов в атмосферу. Что касается международных соглашений об охране окружающей среды, то они играют важную роль как платформа для внутренней экологической политики, но вопреки существующим потребностям не содержат положений, относящихся к торговле, что снижает их эффективность. Со своей стороны, правила ГАТТ не требуют от государств следования надлежащей экологической политике. До образования ВТО в ГАТТ не было явно выраженных положений, относящихся к окружающей среде и нанесению ей ущерба. Однако некоторые статьи и правила могли служить правовой основой для вмешательства государств в свободную торговлю в целях принятия мер для предотвращения ущерба окружающей среде. Так, в ст. ХХ (Общие исключения) содержится перечень обстоятельств, в силу которых государствам разрешается воздерживаться от исполнения обязательств по ГАТТ. В соответствии с этой статьей, если данные меры не носят характера произвольной и неоправданной дискриминации в отношениях между странами, где имеют место одинаковые условия, или скрытого ограничения международной торговли, ничто в Соглашении не должно толковаться с целью препятствия или принуждения к принятию мер, необходимых для охраны жизни и здоровья человека, животных и растений (ст. ХХ (b)) и мер, относящихся к предотвращению истощения природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с сокращением внутреннего производства и потребления (ст. ХХ (g)).

Как видно, в приведенной статье не содержится непосредственного упоминания окружающей среды. Она допускает вмешательство государства в торговлю только для защиты жизни и ресурсов в рамках осуществляемой юрисдикции, а не в мировом масштабе и только в случае крайней необходимости. В большинстве случаев ссылки на эту статью не признавались обоснованными при урегулировании споров.

Ст. ХIV Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) – Общие исключения – содержит ту же формулировку, что и ГАТТ в ст. ХХ (b) и не упоминает о природных ресурсах.

Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах тоже допускает исключения в интересах здоровья и жизни людей, животных и растений, причем, нацеливая на гармонизацию соответствующих стандартов, допускает применение более строгих мер и высоких стандартов, если это научно обосновано (ст. 3). При определении уровня (фито)санитарной защиты требуется исходить из такой цели, как минимизация негативных для торговли последствий (ст. 5).

В соглашение о технических барьерах в торговле говорится, что технические правила по степени ограничения торговли не должны превышать такого уровня, которой является достаточным для достижения установленной цели с учетом рисков, которые могут возникнуть, если она не будет достигнута. И к таким целям, в частности, относятся: обеспечение безопасности и здоровья человека, охрана жизни и здоровья растений и животных и окружающей среды. В преамбуле к данному Соглашению признается право государства принимать меры для защиты всякой жизни и окружающей среды на таком уровне, который оно сочтет достаточным, но ст. 2.4 Соглашения требует, чтобы государства следовали международным стандартам, если они существуют, и отступали от них только по очень серьезным основаниям.

В Преамбуле к Марракешскому Соглашению говорится, что экономические отношения между его участниками должны осуществляться с целью повышения жизненных стандартов, что требует от них стремления к защите и сохранению окружающей среды.

Для проведения исследований и выработки рекомендаций по соотношению положений многосторонних торговых актов и мер торгового характера, принимаемых в целях охраны окружающей среды, с одной стороны, и экологической политики государств, включая вопросы налогообложения, стандартизации и технических требований, требований к упаковке, маркировке и переработке, – и соответствующих положений международных