М.С. Бацура

Субъекты банковского права

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.734(075.8)

ББК 67.404.212я73

Б31

Автор:

Бацура М. С., кандидат юридических наук. Специальность 12.00.04 «Финансовое право; налоговое право; бюджетное право». Тема диссертации «Субъекты банковского права».

Сфера научных и профессиональных интересов — правовой статус субъектов банковского права, правовое регулирование банковской деятельности, банковские правоотношения, банковское публичное право.

Рецензент:

Кононов Р. В., кандидат юридических наук. Специальность 12.00.14 «Административное право; финансовое право; информационное право». Тема диссертации «Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора (вопросы теории)».

Настоящая работа посвящена комплексному исследованию института субъектов банковского права: исследованию теоретических и практических проблем, связанных с определением понятия и содержания субъекта банковского права и банковских правоотношений, особенностями правового регулирования статуса субъектов банковского права и их участия в банковских правоотношениях, носящих публично-правовой характер.

Законодательство приводится по состоянию на 1 апреля 2017 г.

Монография адресована широкому кругу читателей: студентам бакалавриата и магистратуры, аспирантам, научным и практическим работникам, а также всем интересующимся банковским правом.

УДК 347.734(075.8)

ББК 67.404.212я73

© Бацура М. С., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Посвящается светлой памяти моего папы

Предисловие

Субъекты банковского права выступают основополагающими элементами банковской системы, а также непосредственно осуществляют либо участвуют в осуществлении банковской деятельности. Они выполняют функции по укреплению экономики, защите и поддержанию стабильности финансовой системы страны, а также предотвращению кризисов банковской и финансовой системы. Правовой статус и состав субъектов банковского права зачастую вызывают дискуссии в науке банковского права. В частности, в науке продолжаются дискуссии о соотношении банковской и кредитной систем государства, об определении правового статуса наиболее значимых участников банковских правоотношений — Банка России и Агентства по страхованию вкладов.

В настоящее время в отечественной юридической науке отсутствуют комплексные теоретические исследования, посвященные изучению категории «субъект банковского права», ее сущностных признаков и состава, что является значительным пробелом теории банковского права в целом. Существующие научные исследования содержат характеристику правового статуса отдельных субъектов банковского права, но не содержат системного анализа категории «субъекты банковского права».

Цель настоящего исследования заключается в определении особенностей правового статуса субъектов банковского права, установлении основных направлений их взаимодействия, а также выработке рекомендаций по совершенствованию банковской системы страны в целом и повышению эффективности деятельности отдельных субъектов банковского права в частности.

Субъект банковского права характеризуется как публично-правовыми, так и частноправовыми нормами, однако, именно публично-правовой элемент играет наиболее существенную роль в банковских правоотношениях. Исторический анализ происхождения и развития отечественных банковских институтов показывает, что публичный элемент всегда играл определяющую роль в развитии банковской системы России, а кредитные учреждения находились под строгим государственным надзором. Настоящая работа в большей степени посвящена исследованию именно публично-правового аспекта субъектов банковского права, хотя автор также попытался осветить и частноправовой аспект.

Согласно наиболее распространенным научным взглядам банковское право рассматривается учеными в качестве: 1) отрасли права; 2) подотрасли права; 3) института права; и 4) комплексной отрасли права. В настоящей работе сделана попытка определить место банковского права в системе российского права. Автором исследованы признаки банковских правоотношений, на основе которых дано определение понятия «банковские правоотношения», а также предложена классификация банковских правоотношений, выявлены существенные признаки категории субъект банковского публичного права и на основе указанных признаков предложено определение категории субъект банковского публичного права.

Помимо этого, в работе исследуются компетенция, структура, особенности правового регулирования деятельности субъектов банковского публичного права, механизм их взаимоотношений и правовые основы взаимодействия. Рассматривается ряд теоретических и практических вопросов, связанных с осуществлением деятельности субъектами банковского публичного права. В частности, вопросы, связанные с применением Банком России отзыва лицензии как меры ответственности: с одной стороны, институт отзыва лицензии направлен на оздоровление банковской и финансовой систем, с другой, способствует росту недоверия к кредитным организациям. В исследовании поднимаются вопросы, касающиеся целесообразности существования ряда субъектов банковского публичного права, в частности, небанковских депозитно-кредитных организаций.

В работе представлены результаты сравнительно-правового исследования мегарегуляторов Великобритании, ФРГ и России, а также результаты сравнительно-правового исследования Федеральной резервной системы США и Территориальных учреждений Банка России. По результатам проведенного исследования выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию банковской системы и законодательства, регулирующего банковскую деятельность.

Перечень сокращений

АСВ — Агентство по страхованию вкладов

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ВБР — Вестник Банка России

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

ГД РФ — Государственная Дума Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

НДКО — Небанковская депозитно-кредитная организация

НКО — Небанковская кредитная организация

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

НПС — Национальная платежная система

РНКО — Расчетная небанковская кредитная организация

РСФСР — Российская Советская федеративная социалистическая республика

РФ — Российская Федерация

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СФ РФ — Совет Федерации Российской Федерации

ТУ Банка России — Территориальные учреждения Банка России

ФСФР РФ — Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации

ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации

Глава 1.
Понятие субъекта банковского права

§ 1. Понятие и признаки субъекта права в общей теории права и в теории финансового права

Категория «субъект права» играет ключевую роль в юридической науке, поскольку является «главным компонентом (подсистемой) и одновременно центром, ядром правовой системы»¹. Термин «субъект» происходит от лат. «subjectum» — «лежащий внизу, находящийся в основе». Понятие «субъект права» является социально-юридической категорией, имеющей место только в правовой действительности, при этом, обладающей различным содержанием и специфическими отраслевыми особенностями². В целях полного и всестороннего исследования понятия «субъект» в рамках банковского права целесообразно определить место и значение категории «субъект права» в общей теории права, а применительно к институту банковского публичного права, также и в системе финансового права.

Ученые занимались исследованием института субъекта права еще в древности — одно из первых развитых учений о субъектах права появилось в Древнем Риме. «Лицами, или субъектами прав, были в Риме как отдельные люди – физические лица, так и объединения физических лиц (род, цех, корпорация) или независимые от них учреждения — юридические лица»³. Исследования древнеримских юристов сыграли значительную роль в развитии учения о субъектах права как в Западной Европе, так и в России.

В научных работах западноевропейских ученых XIX в. условно возможно выделить два основных подхода к определению категории «субъект права»: первая группа ученых признавала в качестве субъектов права исключительно физических лиц, в то время как вторая группа помимо физических лиц признавала субъектами права также и юридических лиц.

По мнению Ф. К. фон Савиньи, только физические лица могут быть действительными, изначальными субъектами права, в то время как юридические лица являются фиктивными, искусственными субъектами, которые необходимы в случае, если цели индивида не могут быть достигнуты иначе, нежели путем создания юридического лица. Юридическое лицо, в отличие от индивида, не обладает сознанием, волей и правоспособностью, является лицом, которое допускается только в юридических целях⁴.

Р. Иеринг также полагал, что единственными реальными субъектами права могут быть физические лица⁵. Так, рассматривая учение Р. Иеринга о юридических лицах, С. Н. Братусь указывал, что, по мнению Р. Иеринга, «юридическое лицо — это не что иное, как своеобразная, обращенная вовне форма выявления и опосредования (Erscheinungs und Vermittelungsform) юридических отношений истинных субъектов — пользователей»⁶. Согласно Р. Иерингу для признания лица субъектом права оно должно обладать определенными интересами и потребностями. Юридические лица не способны обладать интересами и потребностями, следовательно, они не могут быть субъектами права.

Немецкий ученый-юрист Г. Ф. Пухта рассматривал в качестве субъекта юридических отношений людей юридически свободных. «Выражение «человек есть лицо» обозначает, что он есть субъект юридических отношений»⁷. «Юридические лица это — лица невидимые (моральные, мистические), физически не существующие и потому представляющиеся юридической фикцией (personae fictae): у них субъектом права является юридическое понятие, воплощающееся или в совокупности физических лиц (universitas personarum), или в совокупности имуществ (universitas bonorum)»⁸.

По мнению Пфейфера, юридическое лицо является существом, которое, не будучи человеком, рассматривается как субъект права⁹.

Отто фон Гирке разработал концепцию, рассматривающую юридическое лицо как реальный субъект права. Так, Н. В. Козлова указывает: «Суть учения Гирке состоит в том, что субъектом права может быть не только физическое лицо. Рядом с индивидуальными субъектами права существуют субъекты сверх-индивидуальные, а именно — социальные организмы. Юридическое лицо — это не фикция, а телесно-духовный живой организм, который может желать и действовать, обладает своей особой, самостоятельной волей, чувствами, желаниями, корпоративной честью»¹⁰.

Г. Еллинек полагал, что «понятие правового субъекта есть чисто юридическое и означает поэтому не присущее человеку реальное качество, а является по своему существу, как и все правовые понятия, отношением. Человек есть субъект права — это значит, что он находится в определенных нормированных или признанных правом отношениях к правопорядку. Субъект в юридическом смысле не есть поэтому существо или субстанция, а данная извне, созданная волею правопорядка способность»¹¹. Г. Еллинек отмечал, что субъектами права могут быть как физические лица, так и юридические лица, которые выступают субъектами права под воздействием правопорядка.

Приведенные выше теории в самом общем виде иллюстрируют подходы к категории «субъект права», существовавшие в Западной Европе в XIX в. Многообразие концепцией обусловлено, в частности, отсутствием общепризнанного подхода к определению категории «юридическое лицо», а также отсутствием разработанной доктрины «субъекта права» как категории общей теории права. Поскольку научные взгляды российских ученых в дореволюционный период во многом были обусловлены развитием западноевропейской науки, взгляды российских ученых-правоведов также отражали две основные концепции, которые были рассмотрены выше: 1) физическое лицо — исключительный субъект права; и 2) физические и юридические лица как субъекты права.

Н. М. Коркунов полагал субъектами права исключительно физических лиц, поскольку только физические лица обладают правоспособностью. «Юридические отношения возможны только между людьми, а, следовательно, и субъектами юридических отношений могут быть только люди. Другими словами, только люди правоспособны, так как способность быть субъектом юридических отношений называется правоспособностью»¹².

Г. Ф. Шершеневич определял субъекта права следующим образом: «Субъект права — это тот, кому объективное право присваивает в юридическом отношении субъективное право. Субъект права иначе называется лицом… Если субъективное право присваивается субъекту объективным правом, то субъект права есть искусственный продукт творчества объективного права»¹³. «Субъектом права может быть лицо, способное вступать в юридические отношения»¹⁴. Субъектами права по Г. Ф. Шершеневичу могут выступать как физические, так и юридические лица¹⁵. Г. Ф. Шершеневич рассматривал субъекта права с активной стороны как носителя права, либо с пассивной стороны как носителя обязанности¹⁶.

Д. И. Мейер в работе «Русское гражданское право» писал: «Лицом технически называется субъект права… Лицо физическое — индивидуум как субъект права; лицо юридическое, называемое также моральным — субъект права, нефизическое лицо»¹⁷.

И. А. Покровский считал, что «понятие субъекта прав есть вообще некоторое техническое, условное понятие, которое как таковое вполне применимо и к лицам юридическим»¹⁸.

По мнению Е. Н. Трубецкого субъектом права называется всякий, кто способен иметь права независимо от того, пользуется он ими в действительности или нет¹⁹.

Ф. В. Тарановский отмечал: «Современное правосознание признает двоякого рода субъектов юридических отношений: лица физические и юридические. Под физическим лицом разумеется отдельный человек, индивид. Юридическим лицом называют союз физических лиц или т.н. учреждение, за которыми признается качество единого субъекта права»²⁰.

В советский период развития теории права постепенно формируется единый подход к признанию субъектами права как физических, так и юридических лиц²¹. Так, С. Ф. Кечекьян отмечает: «Социалистическое право исходит из конкретных представлений о субъекте права. Оно не только не маскирует действительных общественных отношений абстракцией «субъекта права», но во всех случаях раскрывает характер и действительное положение того или иного лица в правоотношении… Таким образом, под субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении»²². Советский период развития теории права ознаменовался развитием двух основных подходов к определению понятия «субъект права»: позитивно-правового (позитивистского) и естественно-правового.

Позитивистская точка зрения заключается в признании субъектом права носителя субъективных прав и юридических обязанностей, при этом, лицо приобретает свойства субъекта права исключительно в силу юридических норм. Так, А. В. Мицкевич под субъектом права понимал людей и их организации, выступающих в качестве носителей предусмотренных законами государства прав и обязанностей²³. По мнению В. Е. Чиркина, «субъект права — это самостоятельное (автономное в пределах закона) образование, имеющее свои интересы, цели, волю, права и обязанности, выполняющее свою роль в обществе, участвующее в создании норм права и (или) в правоотношениях»²⁴. С. С. Алексеев считал, что «субъектами права являются индивиды или организации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, т. е. носителями субъективных прав и обязанностей»²⁵.

Сторонники естественно-правовой теории полагают, что понятие «субъект права» основано не только на социально-юридических, но и на естественных правах человека²⁶. С позиции естественного права, для того чтобы стать субъектом права лицу достаточно обладать лишь правами вне зависимости от наличия обязанностей.

В настоящей работе категория «субъект права» рассматривается с точки зрения наиболее распространенного в российской правовой науке позитивистского подхода.

На основе приведенных определений понятия «субъект права», выработанных в теории права, можно выделить его основные признаки: во-первых, субъектом права является носитель субъективных прав и обязанностей; во-вторых, субъект права приобретает свой статус в силу юридических норм; в-третьих, субъект права является обособленным, автономным лицом или организацией, обладающими волей на совершение юридически значимых действий.

Особая совокупность юридических качеств, позволяющих лицу стать субъектом права, называется правосубъектностью. Правосубъектность является обязательной предпосылкой для самостоятельного участия лица в правоотношении. Под правосубъектностью в науке понимают «наличие у лица или организации определенного круга прав и обязанностей и признанной законом возможности иметь другие права и обязанности, возникающие в процессе участия в общественной жизни (т. е. правоспособности)»²⁷. Как правило, в науке выделяют три вида правосубъектности: общую, отраслевую и специальную. Общая правосубъектность подразумевает способность лица ipso facto быть субъектом права, отраслевая правосубъектность представляет собой способность лица выступать в качестве субъекта той или иной отрасли права, а специальная правосубъектность — это способность лица выступать в качестве субъекта определенных правоотношений в рамках отрасли права. Как правило, специальная правосубъектность отражает специфику законодательного регулирования в пределах конкретных институтов права.

В зависимости от реального участия субъектов права в правоотношении в теории права разграничивают категории «субъект права» и «субъект (участник) правоотношения». Под субъектом права следует понимать лицо, обладающее правосубъектностью. Иными словами, субъект права имеет возможность стать субъектом правоотношения, реализуя свои права и исполняя обязанности, вступая в конкретное правоотношение. Под субъектом правоотношения понимается непосредственный участник конкретного правоотношения, реализующий свои субъективные права и обязанности. Как отмечают некоторые ученые, «понятия «субъект права» и «субъект правоотношений» в принципе равнозначны, хотя в научной литературе на этот счет делаются определенные оговорки»²⁸. Во избежание возможных противоречий в рамках данной работы термины «субъект права» и «субъект правоотношения» далее используются как взаимозаменяемые, хотя и не являются таковыми.

Характеризуя состав участников правоотношений, большинство авторов подразделяют их на индивидуальных и коллективных.

В. Н. Хропанюк указывает: «Субъекты правоотношений — это отдельные индивиды и организации, которые в соответствии с нормами права являются носителями субъективных юридических прав и обязанностей. К индивидам как субъектам правоотношений относятся граждане государства, иностранные граждане (иностранцы) и лица без гражданства, находящиеся на территории данного государства. К организациям — коллективным субъектам правоотношений — относятся государственные, общественные, частные организации и государство в целом»²⁹.

Н. И. Матузов считает, что «участниками правоотношений являются субъекты права, под которыми понимаются люди и их объединения, выступающие в качестве носителей предусмотренных законом прав и обязанностей. Субъекты права подразделяются, прежде всего, на индивидуальных (физические лица) и коллективных (юридические лица). К индивидуальным относятся: а) граждане Российской Федерации; б) иностранцы; в) лица без гражданства (апатриды); г) лица с двойным гражданством (бипатриды). Коллективные субъекты права имеют более обширную классификацию. Они делятся на следующие виды: 1) само государство; 2) государственные органы и учреждения; 3) общественные объединения; 4) административно-территориальные единицы; 5) субъекты Российской Федерации; 6) избирательные округа; 7) религиозные организации; 8) промышленные предприятия; 9) иностранные фирмы; 10) специальные субъекты (юридические лица)»³⁰.

Следовательно, круг субъектов, который выделяется в теории права, достаточно обширен, он закладывает основу для выделения обособленных групп субъектов. Классификация субъектов правоотношений, к примеру, может осуществляться в зависимости от отрасли, подотрасли, либо института права. Их круг будет более узким, однако, будет иметь специальную направленность. Поскольку банковское публичное право является институтом финансового права, целесообразно рассмотреть состав субъектов финансовых правоотношений.

Круг субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, обладает своей спецификой, что связано, в первую очередь, с характером складывающихся отношений. «Финансовое правовое отношение возникает в связи с тем, что соответствующие субъекты осуществляют финансовую деятельность, направленную на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, и эта деятельность регламентируется нормами финансового права»³¹.

В юридической литературе принято выделять три основные группы субъектов финансового права:

1) государство и его территориальные подразделения (Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; муниципальные образования; административно-территориальные образования особого режима);

2) коллективные субъекты (государственные органы представительной и исполнительной власти; органы местного самоуправления; организации; учреждения, основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и некоммерческие организации);

3) индивидуальные субъекты (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства)³².

Специфической особенностью, присущей субъектам финансового права, является отнесение органов государственной власти или муниципальных образований к числу обязательных участников финансовых правоотношений. Следовательно, в отличие от субъектов, выделяемых общей теорией права, субъекты финансового права обладают специфическими чертами и особенностями, которые позволяют выделить их в отдельную группу.

Систематизация признаков субъекта права позволяет прийти к выводу о том, что под субъектом права следует понимать лицо или организацию, обладающих автономией воли и способных быть носителями субъективных прав и обязанностей в силу юридических норм. Субъекты права, обладающие специальной правосубъектностью и способные выступать в качестве субъекта определенных правоотношений в рамках отрасли права, обладают, помимо общих признаков, присущих субъектам права, специфическими признаками, позволяющими выделить данных субъектов в обособленную группу.

§ 2. Субъекты банковских отношений с исторической точки зрения

Становлению современной банковской системы Российской Федерации предшествовал длительный процесс формирования кредитных учреждений. Банки и аналогичные им институты существовали еще в древности в Египте, Вавилоне, Греции, Риме. Основными банковскими операциями, существовавшими в тот период, являлись: покупка, продажа, обмен монет, прием вкладов, выдача ссуд, ипотечные и ломбардные операции. «Своего полного развития ростовщический капитал достиг в рабовладельческом и феодальном обществе. Он выступал в двух основных формах: форме денежных ссуд господствующим классам (рабовладельцам и феодалам) и в форме денежных ссуд простым производителям товаров, т. е. крестьянам и ремесленникам. Первоначально деньги помещались в банковские учреждения в качестве депозитов на условиях, что те же самые монеты, которые были переданы на хранение, подлежали возврату. Затем депозиты стали использоваться для ссуд, поскольку ростовщик должен был вернуть ту же сумму денег, а не те же деньги, как таковые»³³.

В эпоху Средневековья функции банков выполняли меняльные конторы, которые принимали денежные вклады у купцов на хранение и специализировались на обмене денег различных городов и стран³⁴. Как отмечает Е. А. Исаева: «Сама по себе обменная операция является отражением товарного обмена, в ней нет еще кредитной платформы, которая определяет главное направление в деятельности банков более позднего периода»³⁵.

Понятие «банк» берет свое происхождение от итальянского слова «banco», что означает денежный стол, скамья менялы. «Первый банк в современном его понимании возник в Италии в 1407 г. (Banca di San Georgio) в Генуе»³⁶. «Основополагающей и изначальной функцией банков было посредничество в платежах. В результате такого посредничества банки превращали свободный денежный капитал в функционирующий, приносящий процент»³⁷. Период распространения банков в Западной Европе относится ко второй половине XVII в., в США — ко второй половине XVIII в. «В начале XVII в. по принципу и подобию итальянских банков были созданы первые банки в Амстердаме (1609) и Гамбурге (1618). Все эти банки обслуживали преимущественно торговлю и денежный оборот и не могли выполнять такую важнейшую банковскую функцию, как выпуск кредитных денег»³⁸. В конце XVI — начале XVII вв. в ряде городов Западной Европы создаются специальные банки для осуществления безналичных расчетов между своими клиентами — жиробанки. «Жиробанки вели расчеты между своими клиентами в специальных денежных единицах, выраженных в определенных весовых количествах благородных металлов. Свои свободные денежные средства жиробанки предоставляли в ссуду государству, городам и привилегированным внешнеторговым компаниям»³⁹.

Постепенно с развитием экономики и производства расширяется спектр услуг, оказываемых банками своим клиентам. Помимо услуг по приему денежных средств и ценных бумаг во вклады, выдаче ссуд, обмену денежных средств и ценных бумаг, банки начинают оказывать услуги по краткосрочному кредитованию торговых и промышленных предприятий, осуществлению расчетов между ними. Таким образом, банки, удовлетворяющие, в основном, потребительские нужды и обслуживающие преимущественно торговлю, товарообменные операции и платежи, эволюционируют и расширяют сферу деятельности. Увеличиваются сроки кредитования, появляется возможность использования части банковских ресурсов для вкладов в основной капитал и ценные бумаги.

На протяжении столетий основной целью создания банков является получение прибыли от осуществляемых банковских операций. За совершение банковских операций банки взимают свой процент, который выступает в качестве платы за их услуги, за совершение расчетных и кассовых операций банки берут комиссию. При помещении клиентами денежных средств во вклады банк получает свободные денежные средства, которые затем используются для кредитования, инвестирования и осуществления иных операций, приносящих банку прибыль.

Как отмечал известный французский экономист Ж.-Б. Сэй в «Трактате политической экономии», «промышленные предприятия всегда соединяются с известным риском: как бы хорошо они ни были поставлены — по мнению предпринимателя, они могут расстроиться, и последний может без всякой вины со своей стороны, пошатнуть свое состояние и даже до некоторой степени повредить своей чести — в этом заключается еще новая причина, по которой обыкновенно число предприятий сокращается или становится несколько дороже»⁴⁰. Банковская деятельность носит рисковый характер, поскольку банки принимают на себя безусловные обязательства с фиксированной суммой долга перед клиентами, либо несут риск невозврата денежных средств, выданных в целях кредитования клиента. В ходе осуществления банковской деятельности банки несут многочисленные риски, связанные с увеличением или уменьшением стоимости ценных бумаг, изменением курсов валют, инфляционные риски и многие другие. Указанные риски возведены у банков на особо высокий уровень, поскольку помимо экономической функции, банки осуществляют функции проводников денежно-кредитной политики, аккумуляции и мобилизации денежного капитала, формирования платежной системы государства и иные общественно-значимые функции. «В условиях рынка банки являются ключевым звеном, питающим народное хозяйство дополнительными денежными ресурсами; они перераспределяют денежные ресурсы из области их избыточности в область их дефицита»⁴¹.

Исторически банки тесно связаны с государством по линии осуществления публично-значимых функций, получения разрешения (лицензии) на осуществление банковской деятельности, уплаты налогов. С течением времени взаимосвязь между государством и банками становилась сильнее. В настоящее время государство, осуществляя банковское регулирование, устанавливает правила осуществления банковских операций, которые являются обязательными для банков; специальные стандарты, которым должны соответствовать банки, чтобы обладать правом на осуществление банковской деятельности; осуществляет денежно-кредитное регулирование; устанавливает порядок создания и ликвидации банков, а также порядок осуществления банковского надзора. Вместе с тем в процессе осуществления банковской деятельности банки осуществляют полномочия, которые по своему содержанию имеют публично-правовую природу, поскольку в первую очередь направлены на обеспечение интересов государства и общества. В качестве примера таких полномочий возможно привести осуществление банками функций налогового агента и агента валютного контроля, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Таким образом, отношения, в которых участвуют банки, исторически являются смешанными: это частные и публичные правоотношения одновременно.

В XVII в. в Западной Европе появляются первые образцы государственной формы эмиссионной деятельности — центральные банки. Первые центральные банки возникают в Швеции и Англии на основе частного предпринимательства. Они приобретают статус государственных (королевских) банков в течение нескольких последующих десятилетий. В более поздний период центральные банки образуются и в других странах. В 1800 г. создается банк Франции, в 1875 г. — Банк Германии, а в 1893 г. — Банк Италии. В 1913 г. создается Федеральная резервная система, выполняющая роль центрального банка США⁴². Первичной функцией центральных банков было кредитование правительства. Так, в 1694 г. Банк Англии был основан исключительно с целью выдачи кредитов правительству⁴³. С течением времени центральные банки наделяются все более широким кругом специфических полномочий. Так, например, центральные банки наделяются функцией эмиссии денежных средств, которую ранее осуществляли коммерческие банки.

Периодом наиболее интенсивной централизации мировых банковских систем является начало XX столетия. В результате Первой мировой войны экономика большинства ее стран-участников находилась в состоянии упадка и, как следствие, необходимость восстановления экономики и вмешательства государства привели к усилению роли центральных банков. По справедливому замечанию А. Г. Братко сущность центрального банка состоит в сочетании частноправовых и публично-правовых начал. «Сущность центрального банка двойственна с точки зрения тех интересов, которые он обеспечивает и защищает. С одной стороны, центральный банк осуществляет и валютное и пруденциальное регулирование в денежно-кредитной системе. В этом качестве он выступает представителем всей банковской системы. С другой стороны, он является представителем государства во многих банковских отношениях. Его статус позволяет влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а, в конечном счете, — на состояние всей экономики страны»⁴⁴. Итогом появления и развития института центральных банков в Западной Европе стало объединение существующих обособленных кредитных учреждений в единую систему — организованную, взаимосвязанную и объединенную общими целями и задачами.

Первые попытки устройства банковских учреждений в России были предприняты позднее, чем во многих европейских государствах. По свидетельству В. О. Ключевского в 1665 г. в Пскове воевода Ордин-Нащокин предложил использовать городскую управу в качестве своеобразного ссудного банка для купцов. Однако его попытка была воспринята негативно и немедленно пресечена центральным правительством, расценившим подобные действия как стремление Пскова жить «по своему уставу»⁴⁵.

Несмотря на возникновение зачатков крупного промышленного производства в императорской России первой половины XVIII в., основой дворянского предпринимательства, которое активно поощрялось императорской властью в лице Елизаветы Петровны и Екатерины II, продолжал оставаться крепостной способ производства. В результате экономических преобразований, в частности, отмены внутренних таможен, торговля получает свободу от чрезмерной административной опеки, а удельный вес купеческого класса постепенно увеличивается. В этой связи, государство было вынуждено приступить к формированию банковской системы⁴⁶.

Первые предпосылки становления государственной банковской системы появляются в 1733 г. — императрица Анна Иоанновна наделяет кредитными функциями Монетную контору, которая становится не только «административным местом по делу монеты, но и финансовым учреждением для усиления поступления металлов и первым зародышем наших кредитных учреждений»⁴⁷. Однако объем кредитных операций Монетной конторы был крайне незначителен, и вскоре кредитная деятельность Монетной конторы была прекращена⁴⁸.

В период правления Елизаветы Петровны 13 мая 1754 г. Указом Правительствующего Сената в Москве и Санкт-Петербурге учреждены государственные заемные банки для дворянства. Они были созданы в целях ипотечного кредитования дворян. Также в Санкт-Петербурге был создан Купеческий банк при коммерц-коллегии для предоставления купцам краткосрочных ссуд под залог товаров, золота и серебра, а позже и под векселя⁴⁹. По свидетельству В. Т. Судейкина: «С целью уменьшения во всем государстве процентных денег, повелено учредить банки — один в Петербурге для дворянства, а другой для поправления коммерции и купечества при Петербургском порте, причем деньги из первого давать в ссуду только дворянам, а из второго — купцам. Таким образом, первым кредитным учреждениям был придан сословный характер, согласно политическому строю того времени»⁵⁰. По замечанию А. Н. Гурьева: «Деятельность этих первых кредитных учреждений, как дворянских, так и купеческих, была малоуспешна — они не оправдали ожиданий правительства»⁵¹.

В 1768 г. императрицей Екатериной II были созданы Государственные ассигнационные банки в Москве и Санкт-Петербурге. Государственные ассигнационные банки были созданы в связи с недостатком наличных денежных средств, а также в связи с чрезмерным истощением финансовых ресурсов государства. Государственные ассигнационные банки выпускали ассигнации, которые могли приниматься как законное средство платежа, либо обменивались на денежные средства. Помимо выпуска ассигнаций Государственным ассигнационным банкам было предоставлено право «1) продавать и закупать медь как внутри России, так и вне покупать из заграницы золото и серебро 2) завести монетный двор и бить золото и серебро; 3) производить учет векселей «как биржевых, так и учетных» (переводных из внутренних губерний); 4) выпускать серебряные деньги с небольшим лажем [надбавкой к цене]; 5) приобретенные капиталы переводить и оставлять вне государства для подкрепления внутреннего и внешнего торга»⁵².

Крупнейшим заемщиком Государственных ассигнационных банков была казна. Правительство постоянно прибегало к заимствованию из Государственных ассигнационных банков крупных денежных сумм на свои нужды, хотя подобные заимствования не были предусмотрены действующим законодательством. Поскольку Государственные ассигнационные банки создавались Екатериной II главным образом для финансирования экстраординарных расходов государства, основная масса денежных средств направлялась на военные нужды⁵³. В последующем количество выпущенных Государственными ассигнационными банками ассигнаций продолжало возрастать, и к 1817 г. выпуск ассигнаций был окончательно прекращен.

Экономическое развитие Российской империи в первой четверти XIX в. шло неравномерно, страна переживала существенные финансовые трудности. В частности, состояние финансовой системы государства было обусловлено активной внешнеполитической деятельностью, а также ростом чиновничьего аппарата: происходила реорганизация системы государственного управления, в результате которой были учреждены первые министерства и ряд других органов государственной власти, что также требовало существенных денежных затрат. «Отсутствие достаточных средств вынуждало правительство постоянно наращивать денежную массу. Чрезмерная эмиссия способствовала непрерывному падению курса бумажных денег. Цена на большую часть товаров за это время повысилась почти втрое, особенно осложнив жизнь малоимущих»⁵⁴.

Система кредитных учреждений в России в период конца XVIII — начала XIX вв. заметно отличалась от банковских систем государств Западной Европы. В первую очередь это было обусловлено преобладанием государственных кредитных учреждений, которые в период правления Александра I, а затем и Николая I не подверглись значительным преобразованиям. Как отмечал И. Ф. Гиндин: «Монопольная система государственных банков с ярко выраженным крепостническим направлением не имеет параллели в истории других стран и представляет собой не меньшее, чем крепостная мануфактура, своеобразие России»⁵⁵.

В царствование Александра I в 1817 г. был учрежден Государственный коммерческий банк, который был наделен полномочиями по приему вкладов под проценты, хранению вкладов в слитках золота, серебра и в иностранной валюте, трансферту денежных средств, выдаче ссуд под товары и учету векселей. Основной целью создания Государственного коммерческого банка было оздоровление кредитной системы страны и финансовая стабилизация. Несмотря на то, что роль Государственного коммерческого банка в экономическом развитии страны была весьма заметной, он не смог стать полноценным центральным банком Российской империи, в частности, по причине многочисленных ограничений со стороны Правительства, которые негативным образом сказывались на деятельности Государственного коммерческого банка.

Как отмечает В. А. Морозан: «До середины 30-х гг. XIX в. желание создавать частные банки появлялось у основной массы деловых кругов России весьма редко. За это время, помимо действовавшего с конца XVIII в. Вологодского банка, в империи возникло всего пять городских общественных банков. Долгое время число общественных банков оставалось неизменным. Лишь в 1836 г. наступил некоторый перелом, и в стране появились два новых городских банка: в Иркутске и Верхотурье. После этого их число стало постепенно расти, дойдя к концу 1840-х гг. до 17»⁵⁶. Кроме того, развитие частных кредитных учреждений было затруднено политикой министерства финансов, а также рядом внешних факторов, таких как крепостное право, преобладание натурального хозяйства, слабое развитие фабрично-заводской деятельности⁵⁷. Общественные банки не пользовались большой популярностью у населения, что, в частности, было обусловлено низким уровнем доверия к общественным банкам в связи с необеспеченностью их деятельности, а также широким спектром осуществляемых кредитных операций, который не соответствовал возможностям общественных банков.

В период правления Николая I начали создаваться сберегательные кассы для приема мелких вкладов. Задачей сберегательных касс было предоставление возможности бедным слоям населения накапливать денежные средства и получать при этом прибыль в виде процентов. Однако сберегательные кассы не выполнили своего предназначения по причине того, что, с одной стороны, этому препятствовало само устройство сберегательных касс и их малочисленность, с другой, экономическая обстановка в стране и медленный темп развития народного хозяйства. «Ограниченные узким кругом распространения, который не выходил за рамки столичных и губернских городов, они так и не проникли в сколько-нибудь крупные уездные города, посады, местечки»⁵⁸.

Система кредитных учреждений, существовавшая в первой половине XIX в., уже не отвечала требованиям времени, в связи с этим правительством были приняты решения, положившие началу новому этапу развития системы кредитных учреждений в России. В рамках реализации программы, разработанной Комиссией для обсуждения мер по усовершенствованию денежно-кредитной системы России в 1859 г., были приняты решения, направленные на реорганизацию существовавшей системы кредитных учреждений, в частности: были ликвидированы все существовавшие на тот момент государственные кредитные учреждения и учрежден Государственный банк, который «унаследовал функции ликвидированных банков и принял на себя новые коммерческие функции: его важной задачей становилось содействие развитию производства и торговли»⁵⁹.

Государственный банк являлся государственно-правительственным банком и был важнейшим звеном государственной системы, органом проведения экономической политики правительства. Задачей Государственного банка являлось, в основном, кредитование промышленности и торговли. В. Т. Судейкин так определял экономическое значение Государственного банка: «Экономическое значение Государственного банка выражается не только в распределении капитала и кредита путем выдачи ссуд в большем объеме под учет векселей и под другие удобно реализуемые обеспечения, но главнейшим образом в удешевлении ссуд… помимо этого значения он имеет и другое, косвенное, – оказывая влияние на частные кредитные учреждения указанием положения денежного рынка, открытием отделений, где учетно-ссудный процент высок и, наконец, открытием частным банкам кредитов в той или иной форме (переучет, перезалог, специальный текущий счет)»⁶⁰. Являясь в соответствии с Уставом банком краткосрочного коммерческого кредита, он был крупнейшим кредитным учреждением страны⁶¹. Несмотря на то, что Государственный банк нельзя назвать центральным банком в полном смысле этого слова, так как он находился в прямом подчинении министра финансов, а также не обладал контрольно-регулятивными полномочиями в отношении субъектов нижнего уровня банковской системы, тем не менее, Государственный банк обладал рядом полномочий, присущих центральным банкам европейских стран (эмиссия кредитных билетов; выступал в качестве кредитора последней инстанции), что позволяет выделить его среди других кредитных установлений банковской системы дореволюционной России. Несмотря на поставленные перед Государственным банком цели, выполнены они были в весьма ограниченной степени, либо не выполнены вовсе.

И. Ф. Гиндин отмечал: «До 60-х годов правительство отрицательно относилось к организации важнейшей разновидности коммерческих банков — акционерных коммерческих банков. Отдельные попытки учредить такие банки встречали отказ со стороны министерства финансов. С 60-х гг. последнее начинает «сочувственно» относиться к ним, и при прямой его поддержке и участии в 1864 г. был учрежден первый акционерный банк в Петербурге»⁶². Помимо создания частных кредитных учреждений в акционерной форме создавались также частные кредитные учреждения в форме обществ заемщиков, связанных круговой ответственностью⁶³. Наряду с возникновением частных кредитных учреждений был принят новый, более строгий порядок утверждения уставов банков, а также приостановлено учреждение новых банков в столицах и городах, в которых банки уже существовали. Министр финансов обладал полномочиями по установлению обязательных форм публикации отчетности кредитных учреждений. «Реформы в кредитно-банковской сфере, проводимые вплоть до последней четверти XIX в., отличались большим уровнем либерализма, эта модель оказалась не совсем пригодной для России, т. к. не учитывала важнейшую особенность ее исторического пути развития — традиционного, всепроникающего влияния государства во все сферы хозяйственной жизни и тем более в сферу кредитных отношений»⁶⁴. Дальнейшая политика российского государства была направлена на возврат к государственному регулированию экономики в целом и к регулированию банковской сферы в частности. «С целью предотвращения банкротства банков в 1872 г. был принят закон о банках, который в законодательном порядке закрепил общие правила создания и функционирования акционерных коммерческих банков. На основе этого закона вплоть до 1917 г. стала проводиться политика по ограничению создания новых банков»⁶⁵. Указанные ограничения создали полумонопольное положение для банков, которые были учреждены до введения запрета. В результате, к середине 70-х гг. такие крупные экономические центры страны как Москва и Санкт-Петербург имели всего по пять акционерных коммерческих банков⁶⁶. По свидетельству Б. В. Ананьича: «Краткосрочными кредитными операциями к началу 90-х гг. в России занимались 36 коммерческих банков и 107 обществ взаимного кредита. Все они действовали на основании утвержденных правительством уставов. Был строго определен круг деятельности каждого из них и порядок ведения отчетности. Они были обязаны периодически публиковать в правительственных и других наиболее распространенных газетах сведения о состоянии своих счетов, а также о характере операций»⁶⁷.

Наряду с акционерными коммерческими банками в Москве также действовали 2 ипотечных банка, которые выдавали долгосрочные ссуды под залог сельскохозяйственной и городской недвижимости. Городские кредитные общества выдавали ссуды только под залог городской недвижимости, а акционерные земельные банки выдавали ссуды под залог сельскохозяйственных имений, и не более трети средств под городское имущество⁶⁸.

«В царствование Александра III законодательная деятельность в области кредитных учреждений была весьма разнообразной: существующие кредитные учреждения подвергались крупным преобразованиям, возникли новые обширные государственные кредитные установления»⁶⁹.

Пожалуй, одним из наиболее ярких периодов в развитии банковской системы России следует считать период конца XIX в. — начала XX в. Этот период, прежде всего, связан с именем одного из выдающихся государственных деятелей в области финансов — С. Ю. Витте. Как отмечал И. И. Левин: «Общий баланс государственного бюджета за время Витте возрос с 965 млн руб. в 1892 г. до 2071 млн руб. в 1903 г. — на 114,5%»⁷⁰.

К концу XIX в. в большинстве капиталистических государств наблюдался период промышленного подъема: создавались новые отрасли промышленности и появлялись новые предприятия. Российская империя, наряду с капиталистическими странами, также переживала существенный подъем промышленного производства. В то же время, часть капиталистических государств (например, Англия и Франция) обладала значительными свободными денежными средствами для инвестирования за рубежом. Именно благодаря реформам С. Ю. Витте, в частности, реформам в таможенной сфере, сфере железнодорожного строительства и сфере денежного обращения, иностранные капиталистические государства направили поток капиталов в Российскую империю с целью инвестирования.

Тем не менее, иностранный капитал не играл определяющую роль в развитии промышленного сектора в Российской империи, лидирующую роль играл отечественный банковский капитал. По справедливому замечанию И. И. Левина: «Индустриализация страны, быстро надвигавшаяся в эпоху Витте, повела за собой сразу индустриализацию банков»⁷¹. Именно в период индустриализации в Российской империи акционерные коммерческие банки становятся важнейшим звеном денежно-кредитной системы государства. Потребности страны в период промышленной революции значительно возросли, что требовало дополнительного финансирования промышленности. В связи с указанными потребностями, акционерные коммерческие банки начали активное кредитование производственного сектора экономики Российской империи. Ю. А. Петров, приводя примеры финансирования акционерными коммерческими банками промышленности, отмечал: «Русско-Азиатский банк занимался кредитованием товарооборота, проводил масштабные операции по торговле хлебом, хлопком, сахаром и другими массовыми товарами… К 1914 г. Русско-Азиатский банк контролировал свыше 160 акционерных компаний, совокупная сумма акционерных капиталов которых превышала 1 млрд рублей»⁷².

Наличие тесной связи акционерных коммерческих банков с промышленными предприятиями имело важнейшее значение для народного хозяйства: во-первых, банки обеспечивали приток денежных средств в ситуации, когда они требовались промышленности; во-вторых, путем направления денежных средств в промышленность банки способствовали перекапитализации и форсировали ее развитие; в-третьих, банки ускоряли процесс концентрации промышленности⁷³.

К концу XIX — началу XX в. в стране постепенно формируется двухуровневая банковская система. В результате денежной реформы 1897 г. Государственный банк получает право эмиссии обеспеченных золотом кредитных билетов. С этого момента Государственный банк постепенно превращается в центральный банк в современном его понимании. Для акционерных коммерческих банков Государственный банк становится, кредитором последней инстанции, функции кредитования акционерных коммерческих банков играют все более важную роль в операциях Государственного банка. В период промышленного кризиса конца XIX в. Государственный банк активно оказывал поддержку акционерным коммерческим банкам и промышленным предприятиям. По свидетельству И. И. Левина: «Помощь [Государственного банка] оказывалась двояко: косвенно — путем поддержки промышленных предприятий, повисших во время кризиса всей тяжестью на финансировавших их банках; непосредственно — предоставлением частным банкам средств из кассы Государственного банка»⁷⁴.

По мнению И. Ф. Гиндина в развитии акционерных коммерческих банков в России периода начала XX в. отчетливо выделяются два периода:

1) 1900–1908 гг. — годы депрессии, Русско-японской войны и первой русской революции;

2) 1908–1914 гг. — период, связанный с промышленным подъемом 1909–1913 гг.⁷⁵.

«Несмотря на относительно небольшой количественный рост (к 1900 г. в Российской империи действовали 42 коммерческих банка), благодаря созданной в начале 1900-х гг. широкой сети отделений (в 1904 г. их насчитывалось 268) акционерные коммерческие банки занимали в кредитно-банковской системе России центральное место. По сумме баланса к 1914 г. (6284,6 млн руб.) они намного опережали все остальные банковские учреждения коммерческого кредита, в том числе Государственный банк (4624,0 млн руб.)»⁷⁶. Характерной особенностью акционерных коммерческих банков, отличавшей их от банков капиталистических стран, была ранняя централизация капиталов в немногих крупных банках, а также огромная их концентрация. В 1909–1913 г. происходит процесс значительного усиления банковских монополий, сформировавшихся в начале XX в. Основными направлениями деятельности акционерных коммерческих банков были кредитование торговли и промышленности, а также ссуды под залог векселей, ценных бумаг, товаров и товарных документов. Особенно сильным влияние акционерных коммерческих банков было в металлургической отрасли, машиностроении, нефтяной, цементной, сахарной, текстильной и табачной промышленности, а также в железнодорожном строительстве и водном транспорте⁷⁷.

С наступлением Первой мировой войны роль акционерных коммерческих банков в финансировании и кредитовании промышленности и торговли значительно изменилась. «Переключение всей тяжелой промышленности, а позднее и основных отраслей легкой на обслуживание военных нужд привело к тому, что важнейшая промышленная клиентура банков была переведена на государственное финансирование»⁷⁸. В годы Первой мировой войны средства банков в основном шли на финансирование военных расходов государства.

Сравнивая кредитную систему периода конца XIX — начала XX вв. с банковской системой современной России следует отметить, что указанные системы имели значительное сходство: во-первых, Государственный банк приобрел полномочия по эмиссии, а также активно осуществлял поддержку акционерных коммерческих банков в годы кризиса посредством предоставления кредитов — деятельность Государственного банка постепенно меняет вектор с крупнейшего коммерческого банка страны на осуществление функций, присущих современному Центральному банку РФ; во-вторых, в конце XIX в. Государственный банк активно осуществлял функции санации акционерных коммерческих банков, которые, в результате осуществления деятельности без должной осмотрительности, были близки к краху. Указанные функции Государственного банка по своей природе схожи с функциями Агентства по страхованию вкладов; в-третьих, акционерные коммерческие банки играли ведущую роль в банковской системе Российской империи и оказывали сильное влияние на различные отрасли промышленности, что оказывало положительное воздействие на народное хозяйство; в-четвертых, в отличие от последующего длительного периода истории советской банковской системы, банки не находились под прямым контролем государства и не были частью государственной банковской монополии.

Представляется, что если бы не началась Первая мировая война, а также не произошли Февральская и Октябрьская революции, развитие банковской системы России могло пойти по совершенно иному пути.

После завершения Февральской и Октябрьской революций 1917 г. началась ликвидация системы кредитных установлений дореволюционной России. Декретом ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков» была введена государственная монополия на банковское дело, акционерные коммерческие банки были национализированы. Смысл Декрета состоял в следующем: а) банковское дело объявлялось государственной монополией; б) Государственный банк был объединен с частными кредитными установлениями и преобразован в Народный банк РСФСР с передачей всех активов и пассивов преобразованных организаций⁷⁹. Народный банк РСФСР «с одной стороны был оперативным аппаратом, с другой — регулирующим органом, осуществляющим также реорганизацию всей кредитной системы»⁸⁰. В октябре 1921 г. Народный банк РСФСР был преобразован сначала в Государственный банк РСФСР, а затем, в 1923 г. — в Государственный банк СССР.

В период НЭПа происходит формирование, по сути, новой кредитной системы. «Новая экономическая политика в своей сущности состояла в восстановлении товарно-денежных отношений, но не в стихийных формах, а на основе регулирования государственной властью»⁸¹. Для кредитной системы СССР, сформированной в ходе проведения новой экономической политики, характерными чертами являются: многосубъектность; достаточное количество кредитных учреждений, оказывающих банковские услуги; регулирование банковской деятельности обширным массивом правовых актов, изданных различными органами власти (ЦИК, СНК, Наркомфин и т. д.). Созданная сеть кредитных учреждений охватывала все отрасли народного хозяйства. Однако несмотря на создание разветвленной сети кредитных учреждений, по справедливому замечанию В. С. Захарова, «существование наряду с государственным кооперативных и частных банков не могло ослабить государственную монополию банковского дела»⁸². Государство по-прежнему оказывало значительное влияние на деятельность кредитных учреждений, осуществляя прямое регулирование их деятельности.

Государственный банк СССР постепенно наделяется функциями и обретает статус полноценного центрального банка страны. Постановлением ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР»⁸³ Государственному банку СССР был предоставлен широкий круг полномочий, в частности: право непосредственного наблюдения за использованием банками представляемых им кредитов и за направлением этих кредитов по отраслям народного хозяйства в соответствии с директивами правительства; право требовать от всех кредитных организаций представления балансовых данных, сведений о вновь создаваемых кредитных организациях, о задолженности отдельных клиентов, о текущих счетах и вкладах государственных органов; обязанность всех кредитных организаций держать в Государственном банке СССР свои сводные резервы в размерах, устанавливаемых Комитетом по делам банков; обязанность Государственного банка СССР кредитовать отдельные кредитные организации в соответствии с ростом их операций и оказывать им поддержку в периоды их кассовых затруднений, исходя из общей экономической конъюнктуры, их финансового положения и степени мощности. Фактически, Постановлением ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. на Государственный банк СССР была возложена функция по непосредственному руководству всей кредитной системой, в то же время, общее регулирование деятельности кредитных учреждений продолжал осуществлять Народный комиссариат финансов СССР. «Народный комиссариат СССР осуществлял общее наблюдение за всей кредитной системой в полном объеме и ее общее регулирование. Права непосредственного надзора (обследования, ревизии, принятие ограничительных мер) принадлежали ему в отношении всесоюзных кредитных учреждений как по центрам, так и по периферии»⁸⁴.

Переход от НЭПа к командной экономике завершился проведением кредитной реформы 1930–1932 гг. Главным результатом проведения реформы явилось установление полной государственной монополии на банковское дело; частный финансово-коммерческий бизнес попал под запрет. «Прежде всего, в ходе кредитной реформы было запрещено коммерческое кредитование, затруднявшее контроль со стороны государства за деятельностью отдельных предприятий. Единственным видом кредита становился банковский кредит. В централизованном порядке определялись цель и порядок выдачи ссуд, вводилась единая система безналичных расчетов, прекратили свое хождение векселя и другие ценные бумаги»⁸⁵. Таким образом, банковская система России в результате проведенных реформ полностью отвечала требованиям командно-административного управления экономикой и состояла, по сути, из кредитных учреждений, осуществляющих функции контроля и учета, а не банков в их изначальном понимании.

В годы Великой Отечественной войны кредитная политика банков была направлена на содействие военным нуждам страны, активно развивались кредитные отношения с отраслями народного хозяйства, работающими для обеспечения потребностей страны в ходе войны. Политика государства в отношении кредитных учреждений не претерпела существенных изменений. «К началу 1963 г. банковская система СССР приобрела очертания, которые оставались неизменными в течение последующих 25 лет. В нее фактически входили две структуры: Госбанк СССР и Стройбанк СССР… Госбанк кредитовал основную деятельность предприятий, а Стройбанк финансировал и кредитовал капитальные вложения»⁸⁶. Командно-административная система экономики постепенно превращала банки, которые ранее были мощными коммерческими институтами, в расчетно-кассовые центры. Банковские операции строго регламентировались и подлежали контролю со стороны государства. Фактически в стране не осталось банков негосударственного происхождения — Государственный банк СССР, Стройбанк СССР и Внешторгбанк были банками, подчиняющимися государству. Не существовало единого законодательства, регулировавшего банковскую деятельность. Вместо закона существовали многочисленные приказы и инструкции, которые являются характерной чертой административного управления системой экономики.

Кредитная система СССР в том виде, в котором она сформировалась в период НЭПа, просуществовала до середины 80-х — начала 90-х гг. двадцатого столетия. «Реорганизация банковской системы в 1987 г. носила прежний административный характер. Монополию трех банков сменила монополия (точнее — олигополия) нескольких. В новую банковскую систему вошли: Госбанк, Агропромбанк, Промстройбанк, Жилсоцбанк, Сбербанк, Внешэкономбанк»⁸⁷. Постановлением Совета Министров СССР от 31 марта 1989 г. № 280⁸⁸ государственные специализированные банки СССР были переведены на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, в основу деятельности банков была положена прибыль (доход) как обобщенный показатель эффективности работы и главный источник укрепления и развития банковских учреждений. Проведение реформы требовало перестройки банковской системы, ее реорганизация началась в 1987 г. и проходила в несколько этапов. По результатам перестройки в России была создана двухуровневая банковская система, Государственный банк СССР стал центральным банком страны, экономически самостоятельным, независимым от органов исполнительной власти и покрывающим свои расходы за счет собственных доходов. Государственные специализированные банки были преобразованы в коммерческие банки.

В 1990 г. Верховный Совет СССР принимает законы «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»⁸⁹ и «О банках и банковской деятельности в РСФСР»⁹⁰, окончательно установившие двухуровневую банковскую систему в виде Центрального банка РСФСР, позже преобразованного в Центральный банк РФ, и коммерческих банков, которые могли иметь различные организационно-правовые формы и могли быть учреждены на основе различных форм собственности. В ходе преобразований, связанных с переходом России к рыночным отношениям, банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности.

На протяжении столетий именно банки являлись основополагающим, первостепенным звеном банковской системы любого государства, что обусловлено особым статусом и ролью банков в развитии экономики, поддержании стабильности и укреплении финансовой системы государства. Выступая в качестве особого субъекта, банки одновременно участвовали как в частноправовых, так и в публично-правовых отношениях. Сравнивая банковские системы Западной Европы и России периода XVII — конца XX в. следует отметить, что зарубежные системы кредитных учреждений отличались гораздо большей степенью либерализма и свободы, предоставленной банкам для осуществления своей деятельности, нежели кредитные учреждения России. С момента появления в Российской империи первых кредитных учреждений и до момента создания банковской системы РСФСР в 90-х гг. двадцатого столетия кредитные учреждения в России в значительной мере находились под строжайшим контролем со стороны государства. Если процесс централизации западноевропейских банков начинается после появления института центрального банка, то в отношении России справедливым будет утверждение о том, что любая банковская деятельность контролировалась, прежде всего, государством. Институт центрального банка в России начинает стремительно развиваться после проведения реформ первой половины 90-х гг. XX в. Постепенно Банк России сосредоточивает основные функции, присущие «банку банков»: банковский надзор, разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, эмиссию наличных денег, осуществление функций кредитора последней инстанции. Однако несмотря на значительное усиление роли Банка России, кредитные организации были и остаются ключевыми субъектами банковских отношений, поскольку именно они осуществляют банковские операции и сделки, которые и составляют сущность банковской деятельности.

§ 3. Банковское право как комплексное образование, сочетающее нормы публичного и частного права

Становление банковской системы в России повлекло необходимость формирования системы правовых норм и предписаний, регулирующих отношения, связанные с деятельностью кредитных учреждений — банковское право. Возникновение банковского права как науки можно отнести к периоду конца XIX — начала XX в. В частности, следует выделить труды таких ученых, как Н. Х. Бунге, И. И. Кауфман, В. А. Лебедев, Н. С. Мордвинов, И. Х. Озеров, И. Т. Тарасов, И. И. Янжул. Благодаря их научным исследованиям были заложены основы для формирования теории банковского права.

Развитие науки банковского права продолжалось и в период с 1917 г. по 1990 г., однако, было в значительной степени затруднено введением государственной монополии на банковское дело, а также ужесточением государственной политики в отношении финансового права в целом и банковского права в частности. В качестве базиса научных исследований на данном этапе выступала действующая советская банковская система, а ученые при написании и опубликовании своих трудов вынуждены были руководствоваться идеологией правящей партии. Тем не менее, нельзя не отметить вклад М. М. Агаркова, В. В. Бесчеревных, Л. В. Бричко, М. А. Гурвича, И. С. Гуревича, М. Л. Когана, Е. А. Ровинского, Е. А. Флейшиц, Г. А. Цыпкина в развитие науки банковского права в советский период.

Наибольший интерес к исследованию проблем банковского права возникает у ученых в период с 1990-х гг., что обусловлено переходом России к рыночной экономике, а также формированием банковской системы в связи с принятием законов «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Формирование банковского права как науки в 90-е гг. XX в. послужило отправной точкой для обособления банковского права в качестве составной части российской правовой системы. Вопрос о месте банковского права в системе российского права остается актуальным и в настоящее время, поскольку до сих пор в науке не сложилось единого понимания на этот счет.

С теоретической точки зрения вопрос о месте банковского права в системе российского права, безусловно, представляет высокую научную ценность, поскольку позволяет выявить круг общественных отношений, регулируемых банковским правом, метод регулирования указанных отношений, а также позволяет отграничить банковское право от иных составных частей системы права, выявив, тем самым, самостоятельную роль банковского права в механизме воздействия на участников правовых отношений. В правовой науке наиболее распространены следующие точки зрения относительно места банковского права в системе российского права.

1. Банковское право является отраслью российского права.

Точка зрения о том, что банковское право является отраслью российского права, неоднократно высказывалась в научной литературе и, пожалуй, в настоящее время пользуется наибольшей популярностью. В то же время, одни ученые полагают, что банковское право уже сформировалось как отрасль права, а другие считают, что банковское право как отрасль права все еще находится в стадии становления.

Так, по мнению Г. А. Тосуняна, «банковское право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, а также в процессе функционирования банковской системы РФ»⁹¹.

Схожее определение банковского права дает А. Г. Братко. Он полагает, что «банковское право — это отрасль российского права, которая состоит из правовых норм, регулирующих организацию банковской системы, денежное обращение, правовой статус и банковские операции кредитных организаций»⁹².

А. А. Тедеев понимает под банковским правом «отрасль российского права, представляющую собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере банковской деятельности, формирующиеся в процессе функционирования банковской системы Российской Федерации»⁹³.

В то же время, Л. Г. Ефимова полагает, что «банковское право постепенно формируется как отрасль права, однако окончательное формирование еще не завершено»⁹⁴.

Аналогичной точки зрения придерживается В. И. Залогин, который полагает, что «банковское право — это обособленная система норм права, формирующаяся как отрасль права»⁹⁵.

2. Банковское право является подотраслью российского права.

Представление о банковском праве как о подотрасли права сформировалось еще в советский период развития науки. В частности, И. С. Гуревич в работе «Очерки советского банковского права» определил банковское право в качестве подотрасли финансового права, то есть как совокупность родственных институтов данной отрасли, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковских операций, направленных на обеспечение хозяйственной деятельности организаций и обслуживание граждан⁹⁶.

Среди точек зрения, высказанных на современном этапе развития банковского права, следует отметить точку зрения О. Н. Горбуновой, которая также полагает, что выделять банковское право в отдельную отрасль пока рано. Банковское право «должно рассматриваться как институт или подотрасль финансового права, которая, в свою очередь, является комплексом, так как регулирует как финансово-правовые, так и гражданско-правовые отношения»⁹⁷. В более поздней работе О. Н. Горбунова приходит к выводу о том, что «можно считать, что бюджетное право, налоговое право и банковское право — это уже сформировавшиеся подотрасли финансового права»⁹⁸.

Как отмечает К. С. Бельский, «банковское (публичное) право — подотрасль финансового права, которая включает правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность Банка России»⁹⁹.

3. Банковское право является институтом российского права.

Идея об отнесении банковского права к числу институтов финансового права высказывалась, в частности, М. М. Прошуниным¹⁰⁰ и О. Н. Горбуновой¹⁰¹.

Рассматривая вопрос о месте банковского права в системе российского права, В. С. Белых приходит к выводу о том, что банковское право не является ни правовым институтом, ни отраслью права, даже комплексной. Оно занимает промежуточное положение между отраслью и правовым институтом¹⁰².

Целый ряд ученых, рассматривая банковское право в качестве составной части системы российского права, указывают на его комплексный характер. Так, в частности, Г. А. Тосунян полагает, что «банковское право является комплексной отраслью права и в этом смысле оно вторично по отношению к основным, профилирующим отраслям, к которым относятся конституционное право, гражданское право, уголовное право, административное право, финансовое право, процессуальное право»¹⁰³. М. В. Карасева отмечает, что банковское право является комплексным правовым институтом, включающим в себя нормы гражданского, административного и, в частности, финансового права¹⁰⁴.

Вопрос разделения права на частное и публичное является одним из наиболее обсуждаемых и дискуссионных вопросов, возникающих в теории права. «Позитивно существующее и действующее право является однородным и целостным явлением… В то же время разное правопонимание и подходы к его систематизации, к определению юрисдикции различных органов государства побуждают к делению права на части или разделы»¹⁰⁵.

По мнению Г. В. Мальцева, российские ученые пытаются разрешить проблему частного и публичного права для того, чтобы найти ответы на ряд практически и теоретически важных вопросов. В теоретико-правовой плоскости наиболее привлекательным моментом выступает возможность использовать конструкцию разделения частного и публичного при систематизации права, для классификации правовых отраслей, подотраслей, институтов¹⁰⁶, а также в учебном процессе. Так, в частности, Ю. А. Тихомиров полагает, что публичное право объединяет конституционное право, административное право и административный процесс, финансовое право, включая подсистемы бюджетного и налогового права, информационное право, уголовное право и уголовный процесс, гражданский и арбитражный процесс, международное публичное право. Частное — гражданское, коммерческое право и смежные отрасли права¹⁰⁷.

Рассматривая частное и публичное право в качестве элементов системы права¹⁰⁸, можно выделить публичные и частные отрасли, подотрасли и институты. В качестве основных характерных элементов, присущих частному праву, можно выделить: равенство субъектов правоотношений; свободу волеизъявления участников правоотношений; диспозитивный характер норм, регулирующих складывающиеся правовые отношения. Наиболее существенными элементами публичного права являются: императивный характер норм, регулирующих складывающиеся правоотношения; наличие субъекта, наделенного властными полномочиями по отношению к другим участникам правоотношения; одностороннее волеизъявление субъектов, наделенных полномочиями; возможность применения субъектом, обладающим властными полномочиями, санкций, преимущественно носящих карательный характер.

В зависимости от отношений, возникающих в процессе осуществления банковской деятельности, банковское право можно разделить на два сектора: банковское публичное право и банковское частное право. Представляется правильным рассматривать банковское публичное и частное право в качестве институтов права. Данный вывод может быть обоснован следующим.

Под отраслью права в теории права принято понимать обособившуюся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений¹⁰⁹. Наиболее распространенными основаниями для отграничения одной отрасли права от другой выступают: 1) предмет правового регулирования; 2) предмет и метод правового регулирования. В советский период преобладающей точкой зрения относительно критерия, который должен быть положен в основу отделения одной отрасли от другой, была точка зрения, согласно которой основой должен быть предмет правового регулирования¹¹⁰.

С развитием правовой мысли изменился подход к вопросу отграничения одной отрасли права от другой — он стал более дифференцированным и предполагал наличие совокупности предмета и метода правового регулирования для отграничения одной отрасли от другой. При этом метод правового регулирования некоторыми учеными был отнесен к вспомогательным критериям¹¹¹. Как правильно отмечал С. С. Алексеев, «…отраслевыми в строгом смысле этого слова могут быть названы только правоотношения, соответствующие основным отраслям права (т. е. главным подразделениям правовой системы, которым свойственны особые юридические режимы, особые методы регулирования) …именно в отраслевых правоотношениях выражаются определяющие, характерные черты метода правового регулирования данной основной отрасли»¹¹².

Представляется, что выделение банковского права в качестве отрасли права неоправданно, но оправданно в качестве учебной дисциплины. Во-первых, банковское право в том виде, в котором оно существует в настоящее время, не обладает особыми, индивидуальными предметом и методом правового регулирования, позволяющими выделить банковское право в отдельную отрасль права. Во-вторых, нормы банковского частного и публичного права регулируют различные области общественных отношений и не являются однородными.

В качестве подотрасли права в российской правовой науке, как правило, рассматривается целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования соответствующей отрасли права. В отличие от правового института подотрасль не является обязательным элементом каждой отрасли права¹¹³. Подотрасли права существуют, как правило, в наиболее крупных отраслях права.

B силу обособления банковского публичного и частного права в качестве составных частей двух различных отраслей права (об этом будет сказано ниже), объем регулируемых отношений в сравнении, например, с налоговым или бюджетным правом не позволяет выделить банковское публичное и частное право в качестве подотраслей права.

Наиболее оправданным представляется отнесение банковского публичного и частного права к числу институтов права. Правовой институт представляет собой первичное самостоятельное структурное подразделение отрасли права. Это обособленный комплекс правовых норм, являющихся специфической частью отрасли права и регулирующих разновидность определенного вида общественных отношений¹¹⁴. Юридическим критерием обособления той или иной совокупности норм в конкретный правовой институт служат следующие признаки: юридическое единство правовых норм; полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений; обособление норм, образующих правовой институт¹¹⁵.

Банковское публичное право выступает в качестве института финансового права. Отнесение банковского публичного права к числу институтов финансового права обусловлено тем обстоятельством, что субъекты банковского публичного права, к числу которых, в частности, относятся Банк России, территориальные учреждения Банка России, кредитные организации, Агентство по страхованию вкладов (далее — «АСВ»), выступая в качестве участников правовых отношений, носящих публичный характер и регулируемых методом власти-подчинения (императивным методом правового регулирования), участвуют в реализации финансовой деятельности государства. Так, Банк России, в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — «Закон о Банке России»)¹¹⁶, осуществляет деятельность по обеспечению стабильности, развитию и укреплению банковской системы и национальной платежной системы Российской Федерации, защите и обеспечению устойчивости рубля, устанавливает правила, формы и стандарты безналичных расчетов9, монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ¹¹⁷, осуществляет полномочия главного администратора доходов федерального бюджета. Агентство по страхованию вкладов в рамках полномочий, предоставленных Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — «Закон о страховании вкладов»)¹¹⁸, формирует фонды денежных средств, используемые исключительно в публичных целях. В качестве примера такого фонда можно привести фонд страхования вкладов. Кредитные организации в рамках осуществления публичных полномочий, также выполняют функции обслуживания счетов бюджетов, выполняют функции налогового агента, агента валютного контроля, а также являются субъектами финансового мониторинга и выполняют функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма» (далее — «Закон № 115-ФЗ»)¹¹⁹.

Таким образом, как верно отмечает М. М. Прошунин, «при помощи банковской системы осуществляется аккумуляция (платежи по уплате налогов и сборов), использование (осуществление бюджетных расходов) и перераспределение централизованных денежных фондов (предоставление бюджетных кредитов, размещение бюджетных средств на депозитах в кредитных организациях и т. д.)»¹²⁰.

С учетом изложенного, возможно определить банковское публичное право как институт финансового права, который включает правовые нормы, регулирующие, в частности, публично-правовую деятельность Банка России, территориальных учреждений Банка России, кредитных организаций, Агентства по страхованию вкладов, осуществляемую на основе императивного метода правового регулирования.

Банковское частное право регулирует имущественные и неимущественные отношения, возникающие между кредитными организациями и физическими и/или юридическими лицами в процессе осуществления банковских операций и сделок: расчетов, кредитования, предоставления услуг по осуществлению банковских вкладов и т. д. Поскольку отношения, возникающие в связи с осуществлением банковских операций и сделок, строятся на началах равенства сторон и диспозитивности, а также, в большинстве своем, регулируются нормами гражданского законодательства, следовательно, банковское частное право является институтом гражданского права.

§ 4. Банковские правоотношения: понятие, содержание, состав и виды

В современной российской юридической литературе вопросы, связанные с определением понятия «банковское правоотношение» и возможностью его выделения и обособления от других видов правовых отношений, не получили достаточной освещенности. Несмотря на данное обстоятельство исследование места и роли банковских правоотношений в системе правоотношений, сложившихся между субъектами правовой системы Российской Федерации, представляет исключительный интерес с точки зрения развития науки банковского права.

Правоотношение является одной из основных, фундаментальных категорий теории права, а теория правоотношения — одним из наиболее дискуссионных и сложных разделов теории права. Место, роль и значение правоотношения тесно связаны с осуществлением права как системы установленных государством правил поведения субъектов общественных отношений. Исследованием теории правоотношения занимались многие выдающиеся ученые прошлого и современности. В результате, в отечественной науке было выработано два основных подхода к понятию правоотношения.

Наиболее распространенным в теории правоотношения является подход, в соответствии с которым под правоотношением понимается общественное отношение, урегулированное нормами права, участники которого выступают в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей. Указанный подход был выработан еще в дореволюционной России¹²¹ и продолжает широко использоваться в современной юридической науке¹²². Согласно данному подходу право, воздействуя на общественные отношения, преобразует их в правоотношения. В качестве основного недостатка данной концепции в научной литературе указывается на невозможность, подчас, отделить общественные отношения, не урегулированные правом, от общественных отношений, урегулированных правом, а также на отсутствие метода, позволяющего отграничить правовые отношения от общественных¹²³.

Формальный подход к определению понятия «правоотношение» состоит в понимании правоотношения в качестве особого рода юридического отношения. Правоотношение является правовой формой общественного отношения, оно связывает общественное отношение с нормой права. Таким образом, будучи формой общественного отношения, правоотношение не сливается с ним и не заменяет его собой. Указанный подход был выработан марксистской философией и поддержан советскими учеными. В частности, С. Ф. Кечекьян полагает: «Правоотношения — это особые идеологические отношения, возникающие вследствие воздействия норм права на поведение людей. Это специфические общественные отношения, возникающие в результате осуществления этих норм и представляющие собою связь прав одного лица с корреспондирующими им обязанностями другого лица»¹²⁴. В современной науке подобный подход также находит свое отражение. Так, например, по мнению В. Н. Протасова, «правоотношение как правовая структура — это не общественное отношение, урегулированное нормами права, а самостоятельное общественное отношение, субъектов которого связывают или ставят в правовую зависимость юридические права и обязанности и которое оказывает регулирующее воздействие на поведение людей отдельно или во взаимодействии с иной общественной структурой»¹²⁵.

Представляется правильным согласиться со второй точкой зрения, поскольку рассмотрение правоотношения в качестве формы общественного отношения позволяет отграничить фактическое отношение от отношения юридического, тем самым, препятствуя обезличиванию и замене одного разнородного отношения другим.

Правоотношениям свойственны следующие характерные черты:

Во-первых, правоотношения всегда имеют сознательно-волевой характер. Сознательно-волевой характер проявляется в двух аспектах: 1) правоотношения возникают на основе правовых норм, являющихся результатом сознательно-волевой деятельности; 2) юридические права и обязанности, предусмотренные нормами права, реализуются участниками правоотношения посредством сознательных, волевых действий. Возникновение, изменение и прекращение правоотношений тесно связано с нормами права, в которых выражается воля государства.

Во-вторых, состав правоотношения всегда включает конкретных участников: «структура связи между носителями прав и обязанностей исключает возможность существования правовых отношений с неопределенным составом управомоченных и обязанных участников»¹²⁶.

В-третьих, правоотношение отличается от всех иных общественных отношений тем, что действия их участников должны осуществляться в рамках субъективных прав и юридических обязанностей. Участники правоотношения наделяются взаимными субъективными правами и юридическими обязанностями, правам одних лиц всегда корреспондируют определенные обязанности других.

В-четвертых, правоотношение, как форма реализации правовых норм, гарантируется государством и охраняется в необходимых случаях его принудительной силой, чем отличается от других общественных отношений. Государство создает экономические, социальные и иные условия, необходимые для реализации правовых норм. Если же нарушаются субъективные права и юридические обязанности сторон правоотношения, государство предпринимает принудительные меры по их защите, выполнению и восстановлению нарушенного правопорядка в целях охраны законности общества в целом.

В-пятых, поскольку правоотношения являются формой общественного отношения, то их изменение обусловлено уровнем социально-экономического и духовного развития общества.

Правоотношения многообразны. Они возникают в различных областях общественной жизни и отраслях права: конституционного, административного, гражданского, финансового и других. Наибольший интерес в рамках настоящего исследования представляют финансовые правоотношения, поскольку банковское публичное право является институтом финансового права.

Представляется, что наиболее полным является определение финансовых правоотношений, данное Н. И. Химичевой: «Финансовые правоотношения — это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных, других публичных денежных фондов и доходов»¹²⁷. Пожалуй, единственным недостатком данного определения является рассмотрение финансовых правоотношений в качестве урегулированных нормами финансового права общественных отношений.

Финансовые правоотношения характеризуются общими чертами, присущими всем другим правоотношениям, однако имеют ряд специфических особенностей:

Во-первых, финансовые правоотношения возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства, т. е. в процессе осуществления государством функций по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Во-вторых, финансовые правоотношения по своей природе являются публично-правовыми отношениями. Публично-правовой характер связан, прежде всего, с тем, что финансовое правоотношение возникает на основе финансово-правовой нормы, которая является выражением воли государства и общества в целом.

В-третьих, финансовые правоотношения по своей правовой природе являются государственно-властными правоотношениями, одной из сторон которых всегда выступает государство (муниципальное образование) в лице уполномоченного органа: Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ и других органов государственной власти, либо хозяйствующих субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, а также органов местного самоуправления. Другой стороной могут выступать самые разнообразные субъекты. «Финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами и (или) юридическими лицами, у которых организационно-правовая форма базируется на частной собственности сторон»¹²⁸. В рамках финансового правоотношения властный субъект, используя полномочия и государственное принуждение, может устранять возникающие противоречия между публичными и частными интересами в пользу первых в процессе осуществления финансовой деятельности государства.

В-четвертых, будучи разновидностью имущественных правоотношений, имеющих публичный характер, финансовые правоотношения возникают по поводу публичных денежных средств (финансовых ресурсов страны). В ходе осуществления финансовых правоотношений денежные средства циркулируют между государством (хозяйствующими субъектами, муниципальными образованиями) и иными субъектами финансового права. «Финансовые правоотношения — это денежные правоотношения, возникающие между государством в лице его уполномоченных органов и другими субъектами финансового права в процессе осуществления государственной финансовой деятельности»¹²⁹.

В-пятых, государство в процессе аккумулирования финансовых ресурсов страны выступает как хозяйствующий субъект, направляя денежные средства в разнообразные фонды и используя их в процессе осуществления своих функций.

В-шестых, «юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, а непосредственно перед государством»¹³⁰.

Поскольку финансовые отношения по своей сути являются экономическими отношениями, постольку финансовые правоотношения являются одновременно экономико-правовой категорией. Как справедливо отмечает О. Н. Горбунова: «Складывающиеся внутри банковской системы правоотношения являются как финансово-правовыми и, следовательно, должны регулироваться соответствующими нормами финансового права, так и гражданско-правовыми, которые регулируются нормами гражданского права»¹³¹. Однако стоит также отметить, что, несмотря на схожесть банковских правоотношений с правоотношениями финансовыми, а также с гражданскими правоотношениями, банковские правоотношения обладают рядом специфических черт, отличающих их от иных видов правовых отношений. Перечислим их.

Во-первых, возникновение банковских правоотношений обусловлено осуществлением уполномоченными субъектами банковской деятельности. Так, например, Г. А. Тосунян считает: «Категория ‟банковская деятельность” является центральным, основным понятием банковского законодательства… является межотраслевой правовой категорией, которая во многом определяет предмет правового регулирования банковского законодательства»¹³². Представляется, что наиболее полное определение понятия «банковская деятельность» было дано А. Ю. Викулиным: «Под банковской деятельностью понимается предпринимательская деятельность кредитных организаций, а также деятельность Банка России (его учреждений), направленная на систематическое осуществление банковских операций (либо деятельность, обусловленная их проведением) на основании: для Банка России и его учреждений — Закона о Банке России; для кредитных организаций — специального разрешения (лицензии) Банка России, полученного после государственной регистрации кредитной организации в порядке, предусмотренном федеральным законодательством»¹³³.

Во-вторых, в качестве субъекта банковского правоотношения всегда выступает либо Банк России, территориальное учреждение Банка России, либо кредитная организация, а в отдельных ситуациях — Агентство по страхованию вкладов. Выступление кредитных организаций, Банка России, территориальных учреждений Банка России в качестве обязательных субъектов банковского правоотношения обусловлено их непосредственным участием в процессе осуществления банковской деятельности. Именно указанные субъекты обладают исключительными полномочиями на осуществление банковских операций.

В-третьих, выступая в качестве участников банковских правоотношений, Банк России, а также кредитные организации являются одновременно участниками публичных и частных банковских правоотношений. В ходе осуществления банковских операций у кредитных организаций и Банка России возникают коррелирующие обязанности публично-правового характера. Порядок исполнения указанных обязанностей императивно регулируется законодательными нормами.

В-четвертых, публичные и частные банковские правоотношения являются имущественными отношениями. Как уже было отмечено выше, банковские правоотношения возникают преимущественно в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, либо в связи с осуществлением банковских операций, что характеризует их как имущественные отношения. Помимо имущественных банковских правоотношений существуют также и неимущественные банковские правоотношения (банковская тайна, деловая репутация и т.п.), однако, общая доля таких правоотношений, по сравнению с имущественными, незначительна.

Систематизируя специфические черты банковских правоотношений, возможно сделать вывод, что банковские правоотношения — это урегулированные нормами права формы фактических банковских отношений, одной из сторон которых всегда выступает Банк России, его территориальное учреждение и/или кредитная организация, а в отдельных ситуациях — Агентство по страхованию вкладов, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, носящие частноправовой или публично-правовой характер¹³⁴.

Любое правоотношение как сложное образование состоит из отдельных элементов. С. С. Алексеев относит к числу элементов правоотношения: 1) содержание правоотношения, выделяя материальное содержание (поведение субъектов) и юридическое содержание (права и обязанности); 2) субъект правоотношения; 3) объект правоотношения¹³⁵. Рассматривая элементный состав правоотношения О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский, в отличие от С. С. Алексеева, не включают туда материальное содержание, ограничиваясь включением юридического, а также включением субъекта и объекта¹³⁶. Р. О. Халфина исключает из числа элементов правоотношения объект, однако, также выделяет материальное содержание¹³⁷.

Правильное определение элементного состава правоотношения имеет исключительную значимость, поскольку, как правильно отмечал В. Н. Протасов, правоотношение представляет собой «не отношение в его собственном, структурном смысле, не правовую связь, а единство этой связи и тех явлений, которые предполагаются в качестве элементов правоотношения»¹³⁸. В рамках данного исследования представляется необходимым рассмотреть правоотношение как форму общественного отношения, состоящую из трех элементов: субъекта, объекта и юридического содержания.

Как уже было отмечено ранее, отличительной чертой банковских правоотношений является обязательное участие Банка России, его территориальных учреждений и кредитных организаций во взаимоотношениях с иными лицами и государственными органами в ходе осуществления банковской деятельности. В числе субъектов банковских правоотношений возможно выделить следующие группы:

1) субъекты, осуществляющие банковскую деятельность: Банк России, территориальные учреждения Банка России, кредитные организации (банки; небанковские депозитно-кредитные организации; расчетные небанковские кредитные организации; небанковские кредитные организации, имеющие право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций, а также небанковские кредитные организации — центральные контрагенты);

2) Агентство по страхованию вкладов;

3) бюро кредитных историй;

4) производные банковские образования, такие как банковские союзы и ассоциации;

5) органы государственной власти, взаимодействующие с банковской системой;

6) юридические и физические лица, участвующие в частных банковских правоотношениях.

В зависимости от характера отношений и правового статуса субъектов между ними складываются публичные и частные банковские правоотношения, в которых участники занимают по отношению друг к другу определенное положение.

Под объектом банковского правоотношения в науке банковского права понимается «банковская деятельность и возникающие в связи с ней общественные отношения, содержанием которых является банковская операция»¹³⁹. Поскольку банковские операции являются структурным элементом банковской деятельности, следовательно, они также входят в число объектов банковских правоотношений, также, как и объекты банковских операций: деньги, ценные бумаги, драгоценные металлы, производные финансовые инструменты, а также сведения, составляющие банковскую тайну.

Заключительным элементом банковского правоотношения выступает его юридическое содержание — субъективные права и обязанности участников банковского правоотношения.

В дореволюционный период российской юридической науки наиболее распространенным подходом к определению субъективного права считалось выражение права в качестве меры возможного поведения субъекта. Так, Д. И. Мейер полагал, что под субъективным правом следует понимать «меру свободы лица, живущего в обществе»¹⁴⁰. Е. Н. Трубецкой раскрывает понятие «субъективное право» как «сферу внешней свободы, которая предоставляется человеческой личности нормами объективного права»¹⁴¹. Подобный подход долгое время существовал и в советской теории права¹⁴². В то же время, существовал и иной подход, согласно которому субъективное право рассматривалось как возможность требовать определенных действий (бездействия) обязанного субъекта. Наиболее полно данная точка зрения была исследована в работе О. С. Иоффе, по мнению которого, специфика содержания субъективного права состоит в «возможности действий, возникающей вследствие обеспечения определенного поведения обязанных лиц… В общей характеристике понятия субъективного права нужно учитывать его значение в качестве меры возможного поведения самого управомоченного и в качестве средства обеспечения должного поведения обязанных лиц»¹⁴³.

Субъективное право может быть осуществлено только будучи обеспеченным существованием юридической обязанности. Юридическая обязанность представляет собой предусмотренную законом меру должного поведения субъекта в целях обеспечения реализации субъективного права другого, правомочного лица. Субъективные обязанности, как и субъективные права, возлагаются на конкретного участника правоотношений, они воздействуют друг на друга. Характерной особенностью правоотношений является органическая связь субъективных прав и обязанностей участников правоотношений. Как правильно отмечал Н. Г. Александров: «Субъективное право неотделимо от корреспондирующей ему юридической обязанности»¹⁴⁴.

Главная особенность содержания банковского правоотношения — права и обязанности участников банковских правовых отношений возникают из различных оснований. Правоотношения, связанные с участием субъектов в публичном банковском правоотношении, как правило, возникают на основе норм закона или иного нормативного правового акта (например, акта индивидуального регулирования). Частные банковские правоотношения возникают на основе юридического равенства, диспозитивности и свободного волеизъявления — содержание указанных правовых отношений регулируется договором.

Банковские правоотношения многообразны, в связи с чем, их возможно классифицировать на виды. Классификация помогает научному осмыслению массива информации, обеспечивает логическую стройность научного мышления. Как отмечал О. Э. Лейст: «Классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых (качеств) зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделения»¹⁴⁵. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования в построении научного материала. Классификация обычно проводится по нескольким основаниям. Это необходимо для того, чтобы рассмотреть объект классификации как можно более детально, с различных сторон и представить целостную картину.

В зависимости от участия субъектов, обладающих властными полномочиями по отношению к другим участникам правоотношений, можно выделить публичные и частные правоотношения. В частности, как уже было отмечено выше, публичными банковскими правоотношениями являются: осуществление Банком России эмиссии наличных денег, обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; осуществление полномочий главного администратора доходов федерального бюджета; осуществление кредитными организациями функций налогового агента и агента валютного контроля, функций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и др. К числу частных банковских правоотношений можно отнести правоотношения, связанные с осуществлением кредитными организациями банковских операций и сделок, например: осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц; выдачу банковских гарантий; куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах; приобретение прав требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; лизинговые операции и др.

В зависимости от субъектного состава возможно выделить следующие виды банковских правоотношений:

• правоотношения между кредитными организациями и физическими лицами/юридическими лицами и/или правоотношения между кредитными организациями по поводу осуществления банковских операций. К числу таких правоотношений, в частности, относятся правоотношения физических лиц/юридических лиц и кредитных организаций, связанные с открытием и ведением банковского счета, переводами денежных средств по поручению физических лиц, привлечением денежных средств во вклады и др.

К правоотношениям между кредитными организациями относятся привлечение и размещение друг у друга средств в форме вкладов (депозитов), кредитов, осуществление расчетов через корреспондентские счета, открываемые друг у друга, осуществление переводов денежных средств в рамках платежных систем, соответствующих требованиям Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее — «Закон о НПС»)¹⁴⁶.

• правоотношения между Банком России и кредитными организациями. В свою очередь, необходимо отметить, что данные отношения состоят из двух подвидов:

1) отношения властного характера, связанные:

• с регулированием банковской системы (государственная регистрация кредитных организаций и выдача им лицензий на осуществление банковских операций; установление Банком России нормативов и иных обязательных требований, например, норматива обязательных резервов, депонируемых в Банке России и др.);

• с осуществлением Банком России надзора за соблюдением банковского законодательства (Банк России вправе запрашивать у кредитных организаций необходимую информацию, связанную с осуществлением ими банковской деятельности, требовать разъяснений по полученной информации; проведение проверок кредитных организаций (их филиалов); направлять обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений федеральных законов и др.);

• с привлечением кредитных организаций к ответственности за нарушение банковского законодательства (взыскание штрафа, введение запрета на осуществление кредитной организацией банковский операций, предусмотренных выданной банковской лицензией; предъявление требования об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению; Банк России вправе отозвать лицензию на осуществление банковских операций у кредитной организации и др.);

2) отношения, основанные на относительном равенстве сторон, связанные с осуществлением Банком России банковской деятельности:

• членские правоотношения между банками по поводу создания союзов, ассоциаций и прочих производных образований;

• отношения взаимного представительства между Банком России и Правительством Российской Федерации;

• правоотношения между Банком России и высшими органами представительной власти — назначение и отчет¹⁴⁷.

Кроме того, по структуре их юридического содержания банковские правоотношения могут быть классифицированы на простые и сложные. Характерной чертой простых банковских отношений является наличие правовой связи между двумя субъектами, в рамках которой субъективному праву одной стороны корреспондирует обязанность другой стороны. Например, обязанность кредитных организаций публиковать по формам и в сроки, установленные Банком России, информацию о своей деятельности; или обязанность кредитных организаций создавать резервы (фонды) в целях обеспечения финансовой надежности. Содержание сложных банковских правоотношений состоит из ряда взаимосвязанных субъективных прав и обязанностей. Как правило, сложные банковские правоотношения преобладают в банковском праве. В качестве примеров можно привести правоотношения, возникающие из договоров банковского вклада, банковского счета, кредитного договора; правоотношения, связанные с режимом банковской тайны.

Классификация правоотношений на регулятивные и охранительные осуществляется исходя из основных функций права. Регулятивные банковские правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права и представляют собой возникающие на основе правовых норм отношения между субъектами в ходе осуществления банковской деятельности, предусматривающие субъективные права и юридические обязанности. Регулятивные правоотношения возникают на основе правомерного поведения субъектов правоотношений. Основная масса банковских правоотношений носит регулятивный характер. К числу таких правоотношений возможно отнести правоотношения, связанные с осуществлением расчетов и банковских операций (сделок); издание Банком России нормативных актов.

Охранительные банковские правоотношения обеспечивают реализацию охранительной функции права и представляют собой правоотношения, возникающие вследствие неправомерного поведения одного из субъектов правоотношения в процессе осуществления банковской деятельности. С помощью охранительных банковских правоотношений осуществляется защита субъективных прав участников, а также применение мер ответственности к лицам, нарушившим правопорядок. К их числу относятся правоотношения, связанные с правонарушениями, возникающими в связи с нарушением банковского законодательства, правил, установленных Банком России и обязательных для органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

В юридической науке регулятивные правоотношения, в свою очередь, подразделяются на правоотношения активного и пассивного типа. «Правоотношения активного типа — это отношения, выражающие динамическую функцию права. Они складываются на основании обязывающих норм и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в юридической обязанности. Правоотношения пассивного типа — это отношения, выражающие статическую функцию права. Они складываются на основании управомочивающих и запрещающих норм (рассматриваемых в единстве) и характеризуются тем, что активный центр правоотношения находится в субъективном праве»¹⁴⁸. К банковским правоотношениям активного типа возможно отнести отношения, возникающие в связи с заключением договора банковского вклада, банковского счета, кредитного договора и др. К банковским правоотношениям пассивного типа — правоотношения, связанные с соблюдением режима банковской тайны; правоотношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России.

По структуре связи субъектов банковские правоотношения возможно подразделить на абсолютные и относительные. Абсолютные правоотношения представляют собой правоотношения, в которых управомоченному лицу противостоит в качестве обязанных неопределенный круг субъектов. К их числу возможно отнести установление Банком России правил осуществления расчетов в Российской Федерации, установление правил проведения банковских операций. В относительных правоотношениях управомоченному лицу противостоит строго определенный субъект, обязанный совершить, либо воздержаться от совершения определенных действий. Относительными правоотношениями являются правоотношения по осуществлению переводов денежных средств, предоставление в аренду специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей.

По количеству сторон, участвующих в правоотношении, можно провести классификацию на двусторонние и многосторонние. В двусторонних банковских правоотношениях участвуют две стороны. В многосторонних банковских правоотношениях участвуют более двух сторон. К числу двусторонних банковских правоотношений возможно отнести регистрацию эмиссии ценных бумаг кредитных организаций, проведение проверок кредитных организаций. Следует отличать многосторонние банковские отношения от двусторонних с множественностью субъектов на одной из сторон. Отличительной чертой многосторонних банковских правоотношений является выражение всеми субъектами индивидуальной воли, в то время как в двустороннем правоотношении с множественностью субъектов эти субъекты на одной стороне выражают единую волю. Как отмечет в своем исследовании С. В. Сарбаш: «В обязательстве всегда должно быть как минимум две стороны: кредитор и должник. Однако понятие стороны в обязательстве не совпадает с понятием субъекта обязательства. Сторон в обязательстве может быть две, а субъектов больше»¹⁴⁹. К числу двусторонних правоотношений с множественностью субъектов возможно отнести правоотношения по выдаче синдицированного кредита, в которых на стороне кредиторов выступает несколько банков, выражающих единую волю. Многосторонними банковскими правоотношениями являются многосторонние лизинговые сделки с участием кредитных организаций (выдача банковской гарантии, ссуды); выполнение кредитной организацией функций центрального контрагента в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте»1 (далее — «Закон о клиринге»)¹⁵⁰.

В зависимости от объекта банковские правоотношения можно подразделить на имущественные и неимущественные. В качестве объекта имущественных банковских правоотношений могут выступать деньги, ценные бумаги, драгоценные металлы, производные финансовые инструменты и иное имущество. В качестве объекта неимущественных — деятельность Банка России по осуществлению проверок кредитных организаций, установлению ставки рефинансирования и др.

В зависимости от специфики норм права все правоотношения допустимо подразделить на материальные и процессуальные. Материальные правоотношения возникают в соответствии с нормами права и являются юридической формой реализации субъективных прав и обязанностей субъектов банковского права (банковские операции, сделки и др.). Процессуальные возникают на основе процессуальных норм банковского законодательства. К процессуальным относятся правоотношения, связанные с проведением проверок в отношении кредитных организаций, порядком рассмотрения обращений и т. д.

Банковские правоотношения также возможно классифицировать в зависимости от оснований возникновения. Основаниями возникновения банковских правоотношений могут выступать:

1) норма закона, например, при реализации кредитно-денежной политики государства при формировании обязательных резервов;

2) административный акт — выдача лицензии, ее отзыв;

3) договор или односторонняя сделка.

Анализ банковских правоотношений позволяет сделать вывод об их многообразии. Классификация помогает охватить весь массив банковских правоотношений и систематизировать их на основании идентифицирующего признака правоотношений (признака, в соответствии с которым банковские правоотношения подразделяются на определенные группы), выделив виды банковских правоотношений. Проблемы, связанные с определением понятия, состава, содержания банковских правоотношений, а также выделения их из числа иных правовых отношений на современном этапе развития банковского права являются актуальными и требуют тщательного рассмотрения и изучения. В целях обеспечения дальнейшего развития науки банковского права следует уделить самое пристальное внимание вопросам, касающимся формирования категориального аппарата и общей части науки банковского права, в частности вопросу, посвященному определению правовой природы и места банковских правоотношений в современной системе российского права.

§ 5. Понятие и правовой статус субъекта банковского права

Анализ современных научных трудов в области банковского права¹⁵¹ показывает, что несмотря на содержательность и полноту исследований, в них не содержится развернутой характеристики категории «субъект банковского права», которую по своей точности и категоричности возможно было бы назвать адекватной финансово-правовой действительности. Лишь немногие из рассмотренных работ содержат определение категории «субъект банковского права». В частности, С. В. Пыхтин под субъектом банковского права понимает «субъектов банковской или инфраструктурной деятельности; выгодоприобретателей и клиентов лиц, занимающихся банковской деятельностью; субъектов, основной функцией которых является деятельность по стабилизации банковской системы РФ»¹⁵². По мнению А. Г. Братко «субъекты банковского права — это лица, которые предусмотрены банковским правом как возможные участники банковских правоотношений. Субъектами банковских правоотношений, как правило, являются Банк России и кредитная организация»¹⁵³. Иные рассмотренные научные труды не содержат определения понятия «субъект