Введение в российское право

Учебник

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
Р. А. Курбанова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340(470+571)(075.8)

ББК 67.0(2Рос)я73

В24

Авторы:

Курбанов Р. А., Шведкова О. В., Арестова Е. Н., Баланюк Л. Л., Белялова А. М., Гурбанов Р. А., Денисов И. С., Зульфугарзаде Т. Э., Людвиг С. Д., Моисеев А. М., Налетов К. И., Новицкая Л. Ю., Рузакова О. А., Свечникова Н. В., Свечникова С. А., Тюрин И. В., Федорова И. А., Шеленговский П. Г., Щербаков В. А.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора Р. А. Курбанова.

В представленном учебнике рассматриваются основные отрасли, составляющие систему российского права. Учебник состоит из 18 глав, в которых раскрывается специфика правоотношений, относящихся к предмету конституционного права, муниципального права, административного права, финансового права, права интеллектуальной собственности, предпринимательского права и т. д. Подробно изложено гражданское и трудовое право, уделено внимание и другим отраслям права. При изложении материала в целях иллюстрации законодательных положений в учебнике широко использована судебная практика и доктринальные позиции ученых.

Законодательство приводится по состоянию на июнь 2018 г.

Учебник рассчитан на студентов и слушателей не только юридических факультетов и вузов, но и других высших и средних учебных заведений, в том числе иностранных студентов, представителей органов власти, а также на всех изучающих или интересующихся основами российского права.

УДК 340(470+571)(075.8)

ББК 67.0(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Глава 1. Конституционное право

1.1. Общая характеристика конституционного права.

1.2. Основы конституционного строя в Российской Федерации.

1.3. Конституционные права и свободы человека и гражданина.

1.4. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации.

1.5. Конституционно-правовой статус Федерального собрания Российской Федерации.

1.6. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации.

1.7. Судебная власть и прокуратура.

1.1. Общая характеристика конституционного права

Являясь базовой отраслью российского права, конституционное право устанавливает основы конституционного строя Российской Федерации, базовые принципы и фундаментальные начала организации и деятельности органов государственной власти, их общую компетенцию, закрепляет основные и неотъемлемые права и свободы человека и гражданина.

Предмет конституционного права Российской Федерации составляют имеющие важнейшее значение общественные отношения, определяющие устройство государства, организацию системы государственной власти и связанные с защитой основных прав и свобод человека и гражданина.

Правовая система любого государства включает в себя множество отраслей права, и конституционное право в этой системе, как правило, занимает главенствующее место. Это обусловлено огромным значением общественных отношений, урегулированных конституционным правом; кроме того, конституционное право является средством взаимодействия всех отраслей национального права. Нормы конституционного права являются исходными принципами и базой других отраслей права, в этом проявляется системообразующая роль конституционного права для всей системы национального законодательства.

Методами конституционно-правового регулирования являются конституционное закрепление, общие установления, а также методы императивного и диспозитивного воздействия.

Нормы конституционного права. Нормы конституционного права представляют собой общеобязательные, установленные государством правила поведения, регулирующие общественные отношения, связанные с предметом конституционного права.

Конституционно-правовые нормы условно объединяются в отдельные конституционно-правовые институты. Каждый из этих институтов является совокупностью согласованных конституционных правовых норм, которые регулируют относительно однородные общественные отношения, составляющие предмет соответствующего института конституционного права. Основным критерием объединения норм в соответствующий правовой институт является однородность и согласованность регулируемых отношений, этим объясняется правовое единство норм, формирующих соответствующий правовой институт.

Система конституционного права включает в себя институты конституционного права, объединенных организационно и функционально, и эта система образует отрасль конституционного права.

В систему российского конституционного права традиционно входят следующие правовые институты:

основы конституционного регулирования общественных отношений;

основы конституционно-правового статуса личности;

основы федеративного устройства государства;

институт президентской власти;

институт законодательной и представительной власти;

институт исполнительной власти;

организация судебной власти;

организация прокурорско-надзорной власти;

основы местного самоуправления;

институт конституционно-правового принуждения;

порядок пересмотра и отмены Конституции Российской Федерации.

Источниками конституционного права являются формы, в которых создаются, изменяются, а также отменяются нормы конституционного права.

Базовым источником конституционного права является Конституция Российской Федерации¹.

Конституцией определяются другие источники конституционного права и их юридическая сила. Например, в ст. 15 Конституции Российской Федерации содержится следующее установление: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. ...Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Систему источников конституционного права, помимо Конституции Российской Федерации и федеральных законов, составляют нормативные правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации, которые направлены на реализацию конституционных полномочий главы государства в различных сферах государственной и общественной жизни, а также в международных отношениях.

К источникам конституционного права следует также отнести нормативные правовые акты, которые принимают Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, содержащие конституционно-правовые нормы. К ним, например, можно отнести постановления, которые утверждают регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливается: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Следовательно, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, в которых участвует Россия, могут входить в систему источников конституционного права.

Кроме того, в систему источников конституционного права входят договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровня, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, которые содержат конституционно-правовые нормы, например, предусмотренные ч. 3 ст. 11, а также ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации.

К договорам о разграничении полномочий следует отнести:

коллективные договоры, которые заключают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти регионального уровня;

договоры, предусматривающие разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

договоры о передаче федеральными исполнительными органами государственной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

К источникам конституционного права, принимаемым на региональном уровне, относятся:

конституции республик, входящих в состав Российской Федерации;

уставы субъектов Российской Федерации, не являющихся республиками;

содержащие нормы конституционного права законодательные акты субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

соглашения и нормативные договоры, которые заключаются между субъектами Российской Федерации;

уставы муниципальных образований;

соглашения и нормативные договоры, которые заключаются между муниципальными образованиями.

1.2. Основы конституционного строя в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя, под которыми следует понимать главные устои государства, основные принципы его функционирования, характерные для конституционного демократического правового государства.

Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, устанавливающую основы конституционного строя, к которым относятся народный суверенитет, демократия, разделение властей, признание местного самоуправления, правовой и социальный характер государства, а также признание того, что наивысшей ценностью в России является человек и его права и свободы. Также к определяемым Конституцией Российской Федерации основам конституционного строя следует отнести принципы, связанные с государственным устройством Российской Федерации, такие как федерализм и республиканская форма правления.

Каждый принцип, закрепляющий основы конституционного строя, существует только во взаимосвязи с другими принципами, дополняя и корректируя друг друга.

Государственное устройство любого государства определяется формой правления, территориального устройства и политического режима.

Российская Федерация – федеративное государство (ст. 1, 3–5, 11 и др.), а все субъекты Российской Федерации провозглашаются равноправными, вне зависимости от того, каким статусом они обладают, являются ли они областями, краями, автономными округами, городами федерального значения или республиками. Федеративное устройство государства основывается на признании целостности государства, единстве системы органов государственной власти, конституционном разграничении полномочий и предметов ведения между Россией и субъектами, входящими в ее состав, а также на признании равноправия и самоопределения народов.

Статья 1 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Россия демократическое правовое государство. Прежде всего данное положение проявляется в том, что человек и его права и свободы провозглашаются высшей ценностью. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является важнейшей обязанностью российского государства.

Демократический характер Российской Федерации определяется ст. 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой многонациональный народ Российской Федерации является единственным носителем суверенитета и источником власти.

Демократический характер государства должен проявляться в обеспечении народовластия, разделении властей, идеологического и политического многообразия и наличии местного самоуправления.

Российская Федерация является правовым государством, что обеспечивается конституционным закреплением таких принципов правового государства, провозглашенных в Конституции Российской Федерации, как верховенство закона (ст. 4), непосредственность и неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ст. 17), всеобщее равенство перед законом (ст. 19), разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), осуществление правосудия только судом (ст. 118) и т. д.

Экономическую основу конституционного строя в Российской Федерации определяют и составляют свобода экономической деятельности, многообразие форм собственности и рыночная экономика, в рамках которой производство и распределение благ осуществляются с использованием рыночных механизмов, существование которых невозможно без конкуренции. Статья 8 Конституции Российской Федерации устанавливает: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации, Россия – социальное государство, а главной задачей любого социального государства является создание и существование общественного устройства, основанного на принципах социального равенства, социальной справедливости, общественной солидарности и взаимопомощи, оно призвано помогать социально слабым слоям населения, оказывать влияние на распределение экономических благ таким образом, что каждому гражданину будет обеспечено достойное человека существования и его свободное развитие.

Социальное государство – это государство, социальная политика которого должна быть направлена на создание таких условий, при которых обеспечивались достойная жизнь и свободное развитие человека, защиту жизни и здоровья людей, установление достойных условий труда и гарантированной минимальной заработной платы, поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан со стороны государства, обеспечивается достойный уровень системы социальных услуг, гарантируется пенсионное обеспечение, льготы и другие формы социальной защиты. Тем не менее, в то же время каждый работоспособный человек должен иметь возможность обеспечивать свое обслуживание и содержать свою семью.

В социальном государстве право на труд гарантируется конституцией. Так, согласно ст. 37 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Однако данное положение провозглашает свободу труда, но не гарантирует предоставление возможности получения трудового дохода, в связи с этим этой же статьей устанавливается право на защиту от безработицы.

В социальном государстве под особой охраной находятся семейные ценности; так, ст. 38 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Эта защита реализуется через принятие государственных мер, направленных на поощрение материнства, охрану интересов матери и ребенка, укрепление и социальную поддержку семьи, обеспечение семейных прав граждан и т. п.

Для существования правового государства и гражданского общества необходимым условием является духовная свобода всех членов общества, в связи с этим одной из важнейших основ конституционного строя является свобода идеологий.

Российская Федерация, в соответствии со ст. 14 Конституции Российской Федерации, светское государство. Государство, которое является правовым и демократическим, не должно навязывать человеку какую-либо обязательную государственную религию или заставлять отказываться от религии. В светском государстве, которым является Россия, церковь отделена от государства, т. е. религиозные нормы и правила не устанавливаются государством как обязательные, государство обеспечивает равенство всех перед законом, независимо от религиозных убеждений и отношения к религии. Государство не поддерживает какую-либо религию, отличая ее от остальных, но она не запрещает религиозную деятельность, такую как пропаганда религиозных убеждений, религиозное образование, отправление обрядов, ритуалов и культов, если закон при этом не нарушается.

Религиозное образование в светском государстве осуществляется только религиозными организациями, и только на добровольной основе, и никто, в том числе родители, не имеют права заменить общее образование, гарантируемое государством, религиозным.

В светском государстве должны обеспечиваться терпимость и уважение, касающиеся свободы совести и свободы вероисповедания. В целях обеспечения светского характера российского государства был принят Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»², который устанавливает право граждан исповедовать любую религию.

1.3. Конституционные права и свободы человека и гражданина

Конституционные нормы, посвященные основным правам и свободам человека и гражданина, содержатся во второй главе Конституции Российской Федерации, данные нормы устанавливают конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации, и нормы, гарантирующие данные права и свободы, могут быть изменены исключительно в порядке, который предусмотрен в Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации:

«1. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются в соответствии общепризнанным принципам и нормам международного права, также международными договорами, в которых участвует Российская Федерация.

Предусмотренные Конституцией Российской Федерации права и обязанности, которые определяют конституционно-правовой статус личности, имеют ряд характерных признаков:

являются базовыми;

формируют основание всей юридической системы;

являются нормами права, имеющими высшую юридическую силу;

подлежат повышенной защите.

Традиционная классификация закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод проводится по их содержанию:

личные права, свободы и обязанности (ст. 19–28);

политические (ст. 29–33);

социально-экономические (ст. 34–44).

Личные права и свободы составляют основу юридического статуса человека, большинство из них являются неотъемлемыми и не подлежат ограничению. Это объясняет возросший уровень правовых гарантий и защиту этих прав и свобод.

Личные права и свободы – в том числе право на жизнь, личное достоинство, личную свободу, неприкосновенность частной жизни, право на неприкосновенность и охрану личной и семейной тайны, право на защиту чести, достоинства и доброго имени человека, право на неприкосновенность жилища, право самостоятельно определять и указывать свою национальность, на свободный выбор места жительства и проживания, право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение, свободу совести, свободу вероисповедания.

Политические и связанные с ними права часто связаны с гражданством, в отличие от личных прав и свобод, которые уже по своей природе являются неотъемлемыми и принадлежат каждому человеку с самого рождения. Но это не значит, что все политические права и свободы целиком находятся в зависимости от государственной воли; политические права, как личные права и свобода человека, государством признаются, демократическое государство, каковым является Российская Федерация, уважает и защищает политические права и свободы человека и гражданина.

Политические права и свободы включают, прежде всего, право избирать и быть избранными, право участвовать в референдуме, право на инициативы в нормотворчестве, право осуществлять местное самоуправление, право искать, получать, передавать, производить, распространять информацию, право собираться мирно, без оружия, проводить митинги, демонстрации, шествия и пикеты, право участвовать в управлении делами государства, в том числе право на доступ к государственной службе и участие в отправлении правосудия, право на личные и коллективные призывы к государственным органам и местному самоуправлению, а также другие политические права и свободы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Социально-экономические права и свободы призваны позволить людям обеспечить себя и свои семьи достойным существованием и развитием. Первостепенное значение в числе социально-экономических прав принадлежит праву частной собственности, включая право на интеллектуальную собственность, инструменты, средства производства. Право на свободный труд, наряду с правом собственности, занимает самое важное место в системе социальных и экономических прав, что означает, что каждый человек имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать вид деятельности и профессию, кроме того, Конституция Российской Федерации запрещает принудительный труд.

Социально-культурные права и свободы направлены на предоставление человеку возможностей для культурного и творческого развития, приобщения к культурным достижениям народов и цивилизаций, совершенствования культурной среды. К социально-культурным правам относятся: право на свободный выбор языка общения, право пользования родным языком, свободы воспитания, обучения и творчества, право на свободный выбор и распространение религиозных и иных убеждений, право на образование, право на занятие физической культурой и свобода научного, художественного, литературного, технического и других видов творчества.

Помимо прав и свобод, Конституция Российской Федерации также устанавливает конституционные обязанности. Конституционная обязанность является конституционно закрепленной, в интересах общества, необходимостью, которая предписывает каждому индивидууму определенный вид и меру надлежащего поведения.

Конституция Российской Федерации устанавливает следующие конституционные обязанности лица и гражданина:

соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации;

забота и уход за детьми, их воспитание, а также обязанность трудоспособных совершеннолетних детей ухаживать за своими нетрудоспособными родителями;

получать основное общее образование, и соответственно обязанность родителей, а также заменяющих их лиц, обеспечить условия, необходимые для получения детьми этого образования;

заботиться о сохранении культурного и исторического наследия, сохранять исторические памятники и памятники культуры;

платить юридически установленные налоги и сборы;

сохранять окружающую среду и природу, бережно относиться к окружающей среде и природным богатствам;

нести воинскую службу и защищать Отечество.

Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина – это установление условий, гарантирующих реализацию в жизнь прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина условно подразделяются на общие и специальные. Общие гарантии являются средством охраны и обеспечения защиты всех прав и свобод, а специальные служат охране строго определенных прав и свобод.

Основной общей гарантией соблюдения конституционных прав и свобод является конституционная система, основанная на безусловном соблюдении Конституции, неотъемлемых, неотчуждаемых, естественных прав человека, а также общепризнанных норм и принципов международного права. Следовательно, Конституция Российской Федерации формирует целую систему определенных прав и обязанностей граждан и обязательства государства по обеспечению прав и свобод, изложенных в ст. 45, 46, 53, 55, 56, 60, 61 Конституции Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации устанавливаются следующие конституционные гарантии, направленные на исключение произвола со стороны государственной власти:

ч. 1 ст. 19: Всеобщее равенство перед законом и судом;

ч. 1 ст. 47: Недопустимость лишения права на рассмотрение дела в суде, к подсудности которого данное дело отнесено законом;

ч. 2 ст. 47: Право обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение его дела судом с участием присяжных, если это предусмотрено федеральным законом;

ст. 48: Право на получение квалифицированной юридической помощи, которое выражается в том, что каждый обвиняемый в совершении преступления, задержанный или заключенный под стражу, имеет право на получение юридической помощи с момента предъявления обвинения, задержания или заключения под стражу;

ст. 49 предусматривает презумпцию невиновности, которая выражается в следующем: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого»;

ч. 1 ст. 50: Недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление;

ч. 2 ст. 47: Недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением закона при осуществлении правосудия;

ч. 3 ст. 47: Право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим, а также право просить о помиловании или смягчении наказания;

ст. 51: Право свидетельствовать против себя самого, своего супруга и своих близких родственников;

ст. 52: Гарантии защиты права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью путем обеспечения потерпевшим доступа к правосудию и компенсации морального вреда и причиненного ущерба;

ст. 21–25: гарантии неприкосновенности личности, ее чести, частной жизни и жилища;

ст. 54: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон».

Система органов государственной власти Российской Федерации

Организация власти в государстве имеет одно из первостепенных значений и входит в основы конституционного строя. В главе 1 Конституции Российской Федерации закрепляются такие принципы и свойства государственной власти, как государственный суверенитет, разделение властей, установление органов государственной власти, а также гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации.

В Российской Федерации действует двухуровневая система органов государственной власти. Высший уровень государственной власти представлен федеральными органами, а второй уровень – органы власти субъектов Российской Федерации, однако в соответствии с принципом единства системы органов государственной власти данные уровни активно взаимодействуют друг с другом.

На всей территории Российской Федерации властные полномочия реализуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и федеральные суды, а в субъектах Российской Федерации, соответственно, региональные органы государственной власти, которые самостоятельно формируются в субъектах Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, определенном Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

1.4. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации главой государства в России является Президент, при этом Президент не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, так как не входит в них; он координирует и контролирует их деятельность, обладая значительными полномочиями, но при этом, несмотря на то, что Президент наделен значительными полномочиями, Россию не следует относить к президентским республикам, скорее Россия относится к смешанным президентско-парламентским республикам.

Президент является гарантом Конституции в Российской Федерации, в том числе гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции Российской Федерации. В связи с этим на Президента возложена персональная ответственность за то, чтобы Конституция Российской Федерации и права человека и гражданина соблюдались неукоснительно. В целях осуществления полномочий гаранта Конституции Президент вправе требовать от всех органов государственной власти неуклонного соблюдения положений и требований Конституции Российской Федерации. Президент имеет право оценивать деятельность подотчетных ему органов государственной власти, а также деятельность руководителей тех государственных структур, по которым Президент вносит кадровые предложения о назначениях на должность.

Президент обязан обеспечить охрану государственного суверенитета России, независимости и государственной целостности, так же Президент должен обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти в Российской Федерации. В целях реализации данных функций Президент вправе использовать только те конституционные полномочия, которые ему предоставлены, и действовать только в рамках этих полномочий.

Еще одной функцией Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики России, которые должны формироваться в соответствии с Конституцией и федеральными законами и должны им не противоречить.

Часть 4 ст. 80 Конституции Российской Федерации гласит: «Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях». Президент также является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Президент избирается на 6 лет гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий на ее территории не менее 10 лет.

Процедура выборов Президента определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 18 июня 2017 г.) «О выборах Президента Российской Федерации»³.

В России исполняли и исполняют обязанности Президента: Б.Н. Ельцин 10 июля 1991 г. – 31 декабря 1999 г.; В.В. Путин 7 мая 2000 г. – 7 мая 2008 г.; Д.А. Медведев 7 мая 2008 г. – 7 мая 2012 г.; В.В. Путин 7 мая 2012 г. – настоящее время.

В тех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства, при этом его полномочия несколько ограничены. Так, например, исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Президент может быть отрешен от должности только Советом Федерации (за отрешение должны проголосовать не менее 2/3 членов Совета Федерации), и только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (за выдвижение обвинения должны проголосовать 2/3 депутатов Государственной Думы), подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в деянии Президента признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

1.5. Конституционно-правовой статус Федерального собрания Российской Федерации

Конституция Российской Федерации называет Федеральное Собрание Российской Федерации главным представительным и законодательным органом Российской Федерации. Порядок формирования Федерального Собрания обеспечивает представительство всего многонационального народа России и всех субъектов Российской Федерации.

Статья 95 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы». Палаты Федерального Собрания заседают раздельно и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. В соответствии со ст. 100 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться на совместные заседания для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов, 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Государственная Дума избирается сроком на пять лет, порядок выборов депутатов определяется Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁴, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵.

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁶.

В соответствии со ст. 98 Конституции Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 102 Конституции Российской Федерации, в которой изложены полномочия Совета Федерации, к ведению Совета Федерации относятся:

утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

назначение выборов Президента Российской Федерации;

отрешение Президента Российской Федерации от должности;

назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;

назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Полномочия Государственной Думы перечислены в ст. 103 Конституции Российской Федерации, к ним относятся:

дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

В соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации в круг полномочий Государственной Думы входит принятие федеральных законов.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии со ст. 107 Конституции Российской Федерации:

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Помимо федеральных законов, по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Федеральное Собрание обладает также отдельными полномочиями, которые позволяют ему осуществлять некоторые контрольные функции, например, ему подотчетны Правительство Российской Федерации, Центральный Банк, Счетная Палата. Федеральное Собрание осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, и др.

1.6. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации

Согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации, Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Возглавляет Правительство Председатель Правительства Российской Федерации, который назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления в должность после избрания, или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Если Государственная Дума три раза отклоняет представленные кандидатуры Председателя Правительства, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После назначения Председатель Правительства не позднее недельного срока представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Председатель Правительства Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Согласно ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации:

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом⁷.

Для исполнения своих полномочий Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение.

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия, также Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

1.7. Судебная власть и прокуратура

В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и Правительством государственную власть в Российской Федерации осуществляют суды.

Понятие «судебная власть» может иметь в несколько значений. Во-первых, судебная власть – система судебных органов, осуществляющих возложенные на них полномочия. Во-вторых, судебная власть – это деятельность судов, входящих в судебную систему. В-третьих, в соответствии с принципом разделения властей, судебная власть – это ветвь государственной власти, осуществляющая функции по разрешению юридических конфликтов.

Давая характеристику судебной власти, следует понимать, что судебная власть, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, является обособленной самостоятельной ветвью государственной власти, главная задача которой – осуществление правосудия.

Судебная власть осуществляет свою деятельность посредством установленных законом процедурных форм судопроизводства. Статьей 118 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная власть в Российской Федерации имеет ряд характерных черт, которые отличают ее от других ветвей власти в государстве:

1) представляет собой специальные государственные органы – суды, которые вместе образуют судебную систему;

2) осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации);

3) осуществляется в строгом соответствии с процессуальной формой (правовой процедурой);

4) решения судебных органов не могут быть отменены или изменены какими-либо органами других ветвей государственной власти.

Осуществление судебной власти включает в себя два главных элемента (формы осуществления судебной власти):

1) правосудие, т. е. деятельность судов по рассмотрению и разрешению уголовных и гражданских дел и дел об административных правонарушениях;

2) судебный контроль, который включает в себя конституционный контроль и административный контроль. Конституционное правосудие заключается в проверке соответствия законов, иных нормативных актов Конституции Российской Федерации. Конституционное правосудие в Российской Федерации осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а в сфере административного судебного контроля суд осуществляет контроль соответствия закону актов органов исполнительной власти и действий их должностных лиц.

Судебная система определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»⁸, которые устанавливают, что ни один суд, входящий в судебную систему, не может быть определен никаким правовым актом, кроме Конституции Российской Федерации и данным законом.

Судебная система представляет собой совокупность всех судов, которые действуют в Российской Федерации, входят в целостную систему и объединены едиными принципами осуществления деятельности, с учетом территориальной организации государства.

Судебная система в Российской Федерации формируется на основе следующих принципов:

формирование единой судебной системы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом;

соблюдение всеми, без исключения, федеральными судами и мировыми судами единых правил судопроизводства, которые устанавливаются федеральными законами;

единообразное применение всеми судами Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, федеральных законов, а также конституций (законов) и законов субъектов Российской Федерации;

признание обязательства по обеспечению исполнения судебных решений на всей территории Российской Федерации, вступивших в законную силу;

законодательная консолидация статуса судей;

финансирование всех судов из федерального бюджета.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что в судебную систему входят следующие органы, обладающие полномочиями для осуществления судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации), Верховный суд Российской Федерации (ст. 126 Конституции Российской Федерации), суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Данные судебные органы являются федеральными судами.

В 2014 г. система федеральных судов была существенно преобразована, в Конституцию Российской Федерации были внесены изменения, предусматривающие упразднение Высшего арбитражного суда Российской Федерации Российской Федерации и включение системы арбитражных судов в расширенную структуру Верховного Суда России. Также были внесены изменения в Федеральные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «О Верховном суде Российской Федерации»⁹, которые определяют, что Верховный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и другим делам, которые находятся под его юрисдикцией. В настоящее время Верховный Суд Российской Федерации осуществляет судебный надзор за деятельностью как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, и имеет обособленный статус в судебной системе Российской Федерации.

К судам субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе», относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые суды, являющиеся судами общей юрисдикции.

Судами общей юрисдикции являются: верховные суды республик, входящих в состав Российской Федерации, краевые суды, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов и автономной области, районные (межрайонные и городские) суды, мировые суды, военные и специализированные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции.

В систему арбитражных судов входят:

окружные федеральные арбитражные суды;

апелляционные арбитражные суды;

арбитражные суды субъектов Российской Федерации, а также специализированные суды и Суд по интеллектуальным правам.

Еще одной ветвью судебной системы являются конституционные суды. Данная ветвь судебной системы включает в себя Конституционный Суд Российской Федерации, который действует на основании Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁰, а также уставные и конституционные суды субъектов Российской Федерации, при этом данные суды не входят в иерархичную систему с Конституционным Судом Российской Федерации и имеют собственную компетенцию.

Суды, которые входят в судебную систему, имеют разную компетенцию, и в связи с этим принято выделять звенья судебной системы, которые определяют место судов в судебной иерархии, в соответствии с их процессуальной компетенцией. Таким образом, суды подразделяются на:

1) суды первой инстанции, непосредственно исследуют доказательства в суде, рассматривают дела по существу и от имени государства принимают решения по делу;

2) апелляционные инстанции – суды, которые рассматривают в апелляционном порядке жалобы на решения и приговоры судов первой инстанции по апелляции, которые не вступили в законную силу;

3) кассационные инстанции – суды, которые рассматривают в кассационном порядке дела по жалобам и представлениям на приговоры, которые вступили в законную силу, постановления и решения судов первой и апелляционной инстанций, вступившие в законную силу;

4) надзорные инстанции – суды, которые рассматривают в порядке надзора дела о жалобах и представлениях на приговоры, постановления и решения судов, которые вступили в силу.

Прокуратура в Российской Федерации является органом государственной власти с особым статусом и осуществляет деятельность, которую можно назвать прокурорско-надзорной властью. Такой вывод основан на Законе Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»¹¹.

В соответствии с данным законом глава 7 Конституции Российской Федерации стала называться «Судебная власть и прокуратура». Таким образом, на конституционном уровне получило официальное признание доктринальное положение отечественных ученых, что прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10–11 Конституции Российской Федерации).

Обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Но прокуратура посредством нормы-дефиниции, определившей новое название главы 7 Конституции Российской Федерации, выделена в отдельную ветвь государственной власти России. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.

Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции Российской Федерации).

В настоящее время прокуратура Российской Федерации формируется в основном в таком же порядке, как федеральные суды. Согласно ст. 129 Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Президент Российской Федерации самостоятельно освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров России.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»¹² в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены отраслевые принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. Эти принципы раскрывают сущность прокурорско-надзорной власти в целом.

Единство: территориальные и специализированные прокуратуры на территории Российской Федерации составляют системное единство, прокуроры действуют от имени Российской Федерации и выполняют роль законных представителей органов государственной власти.

Централизация: нижестоящие прокуроры подчиняются как вышестоящим прокурорам, так и Генеральному прокурору РФ. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Независимость: все решения и действия осуществляются на основе закона, независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных и политических организаций и движений, работникам прокуратуры запрещено состоять в выборных органах государственной власти и местного самоуправления, являться членами политических партий.

Законность: правовой статус прокуратуры определяется Конституцией РФ и федеральными законами, органы прокуратуры осуществляют свою деятельность строго в рамках закона, целью их деятельности является охрана, защита и обеспечение законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства.

Гласность: должен обеспечиваться доступ граждан к достоверным сведениям о состоянии законности, о выявляемых правонарушениях, о мерах, принимаемых по их устранению, но это не должно противоречить законодательству РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайны.

Литература

Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2016.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 11-е изд., изм. и доп. М., 2015.

Багмет А.М., Бычкова Е.И. Конституционное право: учебник. М., 2015.

Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник для бакалавров. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2016.

Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.

Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015.

Глава 2. Муниципальное право

2.1. Общая характеристика муниципального права.

2.2. Территориальные основы организации местного самоуправления.

2.3. Организационная основа местного самоуправления.

2.4. Финансовые основы местного самоуправления

2.5. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления и его должностных лиц.

2.1. Общая характеристика муниципального права

Местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Институт гражданского общества, местное самоуправление следует рассматривать как способ формирования публичной власти на уровне местного самоуправления и одновременно одну из форм участия граждан в государственном управлении.

Как способ осуществления власти местное самоуправление появилось еще в глубокой древности, однако наиболее активно местное самоуправление получило развитие в демократическом обществе, так как в условиях демократического политического режима местное самоуправление призвано обеспечивать решение населением вопросов местного значения самостоятельно, делая это как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. Статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»¹³ (далее – Закон об общих принципах местного самоуправления) определяет местное самоуправление как форму реализации власти народа, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно либо через органы местного самоуправления, решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При этом общие принципы организации и осуществления местного самоуправления, которые установлены в Конституции Российской Федерации, полностью соответствуют базовым международным стандартам Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. Советом Европы¹⁴, согласно которой «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Местное самоуправление является наиболее близким к местному населению уровнем организации публичной власти, обеспечивающим демократический характер всей системы государственной власти.

Муниципальное право представляет собой относительно самостоятельную отрасль права, объединяющую нормы публичного и частного права, которые регулируют общественные отношения в системе местного самоуправления.

Предмет муниципального права составляет совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе осуществления местного самоуправления.

Эти отношения могут быть сгруппированы следующим образом:

1) возникающие в процессе осуществления местного самоуправления посредством прямого выражения воли граждан, например, местный референдум, собрания, собрания граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, инициатива гражданского права, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, опросов граждан, общественных слушаний и т. д.;

2) связанные с осуществлением деятельности органов местного самоуправления, направленные на решение проблем местного значения и выполнение определенных государственных функций;

3) возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления;

4) связанные с участием местных органов власти в гражданско-правовых отношениях;

5) возникающие в связи с территориальным устройством местного самоуправления, изменения границ территорий;

6) определяющие установление гарантий местного самоуправления;

7) устанавливающие определение ответственности в системе местного самоуправления;

8) устанавливающие определение порядка взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;

9) определяющие закрепление основ муниципальной службы;

10) определяющие обеспечение взаимодействия местного самоуправления с хозяйствующими субъектами.

Принципы муниципального права

В юридической литературе предлагается систематизация принципов местного самоуправления, которые в некотором роде сходны, но в то же время они различаются¹⁵. Используя уже предложенную систематизацию, принципы муниципального права можно разделить на две группы.

Первая группа принципов включает принципы, определяющие положение местного самоуправления в общей системе государственной власти.

Принцип разделения компетенции местного самоуправления и органов государственной власти. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит перечень вопросов местного значения, решение которых соответствует правам и обязанностям органов местного самоуправления. Данные вопросы отделены от полномочий органов государственной власти, но при этом возможны совместные решения общих задач в рамках, установленных законом.

Принцип отсутствия подчинения и субординации в отношениях муниципальных органов с органами государственной власти и органами разных уровней местного самоуправления между собой. При этом, когда органы местного самоуправления выполняют свои отдельные государственные полномочия, переданные им, они обязаны соблюдать нормативные акты государственных органов, которые предоставили муниципалитетам государственные полномочия в случаях, установленных законом.

Принцип взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в решении общих проблем.

Принцип организационной независимости органов местного самоуправления, они свободны в выборе формы и способов решения местных проблем и осуществления соответствующих полномочий, а также в осуществлении государственных полномочий, переданных им. Муниципальные органы самостоятельно определяют свою внутреннюю организационную структуру.

Принцип соразмерности ресурсного обеспечения органов местного самоуправления и компетенции этих органов. Данный принцип определяет наиболее важное условие, а при несоблюдении этого условия местное самоуправление не сможет быть реальным.

Принцип полномочия государственных органов по наделению местных органов власти отдельными государственными полномочиями, при условии предоставления соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Органы государственной власти могут не предоставлять государственные полномочия муниципальным органам, в этом случае местное самоуправление становится более независимым и автономным, но на практике в большинстве демократий муниципальные органы осуществляют определенные полномочия государственной власти, реализация которых контролируется органами, которые передали свои полномочия.

Принцип права органов местного самоуправления на судебную защиту. Соблюдение этого принципа является наиболее важной государственной гарантией статуса местного самоуправления.

Вторая группа принципов включает принципы, с которыми связаны демократическая структура и функционирование муниципальной власти.

Принцип избрания и преемственности должностных лиц органов местного самоуправления. Избираемость является основным способом формирования муниципальных органов, а также осуществления местного самоуправления при активном участии населения. Заменяемость предусматривает постоянное взаимодействие между избирателями, с одной стороны, и депутатов и должностных лиц, с другой стороны, предоставляет гражданам, проживающим на данной территории, возможность занять позицию в системе местного самоуправления, которая существенно влияет на управление муниципальными делами.

Принцип обязательного создания представительных органов местного самоуправления и наделение их правом создавать ответственные перед ними исполнительные органы. Без наличия представительных органов, за исключением случаев принятия решений непосредственно населением, невозможно учитывать мнения и потребности различных групп населения. Возможность создания подчиненных исполнительных органов обеспечивает повышение эффективности усилий представительных органов местного самоуправления в решении стоящих перед ними задач.

Принцип открытости деятельности местного самоуправления. Открытость и гласность работы муниципальных органов предоставляют населению возможность контролировать то, как муниципальные власти решают стоящие перед ними задачи, и вовремя воздействовать на них, если они действуют вопреки воле местного населения.

Принцип законности деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Нарушение принципа законности в деятельности местного самоуправления может привести к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан, установленных нормами права, и это противоречит целям и задачам местного самоуправления.

Принцип участия населения в правотворческой деятельности местного самоуправления и контроле за выполнением решений местного самоуправления, что является неотъемлемым правом граждан и отражает сущность организации местного самоуправления как демократического института власти. Принцип подотчетности и контроля органов местного самоуправления. Соблюдение этого принципа необходимо для поддержания постоянного общения местного населения с местным самоуправлением, предопределяющего возможность активного влияния населения на деятельность местного самоуправления.

2.2. Территориальные основы организации местного самоуправления

Термин «муниципальное образование» представляет собой собирательное понятие, обозначающее город, сельское поселение или другую территорию, на которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и легализации этой концепции была связана с тем, что с развитием федеративных отношений в различных субъектах Российской Федерации стали использоваться разнообразные исторически сложившиеся и национальные названия территорий и поселений, а для юридической практики – единое определение территории, в которой осуществлялось местное самоуправление. Поэтому Гражданским кодексом Российской Федерации в 1994 г. (ст. 124, 215) был введен термин «муниципальное образование», который впоследствии был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

В ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделяется пять типов муниципальных образований:

городские поселения;

сельские поселения;

муниципальные районы;

районы городов;

внутригородские территории городов федерального значения.

Масштаб территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление и общие требования к определению границ муниципальных образований, также определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 11 данного Закона был установлен подробный перечень требований для установления и изменения границ муниципалитетов, в частности устанавливаются принципы, которыми следует руководствоваться при определении границ муниципальных образований.

Территории всех субъектов Российской Федерации делятся между поселениями, поэтому не может быть в Российской Федерации субъекта, на территории которого местное самоуправление не будет осуществляться.

В состав муниципальных районов входят территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории.

Таким образом, строится двухуровневая модель местного самоуправления: городские и сельские поселения формируются в муниципальном районе, при этом они признаются независимыми муниципальными образованиями, при этом городские районы остаются одноуровневыми муниципалитетами.

Двухуровневая модель позволяет обеспечивать решение конкретных вопросов местного значения наилучшим образом, как раз на том уровне, в котором присутствуют ресурсы, персонал и организационный потенциал, которые объективно необходимы для этого. Кроме того, эта модель будет строить оптимальную систему взаимодействия между органами местного самоуправления, муниципальными органами и населением, а также с государственными органами.

Следует отметить, что с двухуровневой структурой местного самоуправления исключается прямое подчинение нижестоящих муниципальных образований вышестоящим, а также ограничивается возможность вмешательства одних местных органов власти в компетенцию других, отношения между различными уровнями муниципалитетов строятся не на принципах административного подчинения, а в форме межмуниципального сотрудничества. В зависимости от типа муниципалитета определяются вопросы местного значения, муниципальная собственность, распределяются источники доходов местного бюджета между различными типами и уровнями муниципалитетов.

Территория поселения состоит из следующих земель:

исторически сложившиеся земли поселений, примыкающие к ним, земли общего пользования;

земли для развития поселения;

территория традиционного природопользования жителей населенного пункта;

земли рекреационного назначения.

Таким образом, муниципальная структура – это населенная территория. В связи с этим квалификационным признаком любого муниципального образования является присутствие населения.

Территория поселения включает все земли любой формы собственности и назначения. Следовательно, муниципальное образование представляет собой исторически сформированное поселение, которое включает земли всех форм собственности и назначения.

В состав территории городского поселения может включаться:

один город или одно поселение городского типа;

территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городских поселений;

территория поселений и сельских поселений, которые не являются муниципальными образованиями, если эти территории включены в генеральный план городского поселения.

Закон предусматривает два варианта территориальной организации сельского поселения, которые могут включать:

одно сельское поселение или поселение с населением более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек);

несколько сельских поселений, объединенных общей территорией с населением менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

Размер численности населения является определяющим фактором в определении статуса муниципального образования, так как законом вводится ограничение на численность населения. Так, сельское поселение может быть одним поселением с населением более 1000 человек или несколькими поселениями, объединенными общей территорией с населением менее 1000 человек каждый.

Сельское поселение с населением менее 1000 человек, по общему правилу, является частью сельского поселения, и значит, не является независимым муниципальным образованием, при этом из этого правила возможны исключения.

Региональным законодательством самостоятельным сельским поселением может быть признано сельское поселение с населением менее 1000 человек, при этом должны учитываться различные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступность поселений и т. д.

Также значимым фактором для определения типа муниципального образования может служить плотность населения. Законом устанавливается критерий определения территорий, имеющих высокую плотность населения. К таким территориям принадлежат территории, плотность населения которых превышает среднюю плотность населения сельских поселений в Российской Федерации более чем в три раза.

Список субъектов Российской Федерации, а также некоторых регионов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), принадлежащих территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения»¹⁶.

Также в Законе об общих принципах организации местного самоуправления вводится критерий определения районов с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. В районах с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах сельское поселение с населением менее 100 человек может не иметь статус поселения, однако данный населенный пункт может не входить в состав другого поселения, если такое решение принято на сходе граждан, которые проживают в соответствующем населенном пункте.

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу

Эти требования в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации не могут применяться в районах с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных районах.

Территория населенного пункта должна быть полностью включена в территорию поселения, при этом территория одного поселения не может быть частью территории другого поселения, данное положение определяет критерий целостности территории муниципалитета, т. е. все муниципалитеты должны иметь непрерывающуюся границу. Также границы муниципальных образований не могут пересекаться границами других населенных пунктов, территория одного поселения не может находиться на территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Территория городского округа не является частью территории муниципального района, и, следовательно, распространение двухуровневой модели местного самоуправления в крупные города не осуществляется, поскольку считается нецелесообразным. Городской район остается одноуровневым, т. е. он не является частью муниципального района и не включает в себя независимые муниципальные образования.

Границы муниципального района установлены с учетом следующих факторов:

необходимость создания условий для решения органами местного самоуправления муниципальных образований вопросов местного значения межотраслевого характера;

необходимость создания условий для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых по всей муниципальной территории.

Законодательство о местном самоуправлении содержит большее число норм, регулирующих вопросы изменения границ муниципалитетов и их трансформации.

Среди субъектов, которые имеют право выступать с инициативой по изменению границ муниципалитета, являются:

население муниципалитета;

органы местного самоуправления муниципального образования;

органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

федеральные органы государственной власти.

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны рассматриваться в порядке, определяемом законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев вопрос об изменении границ муниципалитетов регулируется законами об административно-территориальной структуре соответствующего субъекта Российской Федерации. Существуют также законы субъектов Российской Федерации о порядке формирования, объединения и разделения муниципалитетов, о муниципалитетах, об установлении границ муниципалитетов и т. д.

В соответствии со ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления инициатива населения по изменению границ муниципалитета должна осуществляться в соответствии с порядком, установленном федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации по инициативе проведения местного референдума. При этом инициатива местных органов власти и государственных органов по изменению границ муниципалитета должна быть оформлена решениями местных органов власти и органов государственной власти.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право инициировать процедуру изменения границ муниципалитетов только, если население сельских поселений уменьшилось более чем на 50 процентов по сравнению с установленным законом.

Под преобразованием муниципальных образований, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, понимается процесс, происходящий в следующих формах:

объединение муниципальных образований;

разделение муниципальных образований;

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;

изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Процесс упразднения муниципального образования, в отличие от преобразования, предполагает утрату у местного сообщества, на основе которого было создано муниципальное образование, способности самостоятельно осуществлять местное самоуправление. Процедуры создания, преобразования или упразднения муниципального образования напрямую связаны с процессом установлением и изменением границ муниципальных образований.

2.3. Организационная основа местного самоуправления

Реализация местного самоуправления невозможна без участия специальных органов, которых население муниципалитета уполномочило решать вопросы местного значения в соответствующем муниципальном образовании.

Органы местного самоуправления – это органы, обладающие полномочиями по решению вопросов местного значения, которые, при этом, не входят в систему государственных органов.

Органы местного самоуправления отличают следующие особенности:

не включены в систему государственных органов (в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации);

если им предоставляются отдельные государственные полномочия, они могут участвовать в осуществлении публичных функций, и их деятельность в этом случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления независимы в пределах своих полномочий, они не подчиняются органам государственной власти, они не обязаны следовать их указаниям (за исключением случаев осуществления определенных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). В соответствии с законодательством о местном самоуправлении участие государственных органов в формировании органов местного самоуправления допускается только в случаях, предусмотренных законом, например, о назначении и увольнении руководителя местной администрации.

Одновременно с этим выделение органов местного самоуправления из структурной системы государственных органов означает их структурно-организационную изоляцию, но не функциональную.

Органы местного самоуправления независимы только в пределах полномочий, определяемых органами государственной власти, так как они входят в систему государственно-властных отношений, обязаны действовать в соответствии с единой государственной политикой, при этом органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями.

Как и все органы государственной власти, органы местного самоуправления имеют одинаковую экономическую и организационно-правовую базу с государственными органами: у них есть один и тот же источник власти – люди, одинаковые принципы избирательной системы, одни и те же способы принятия решений, одинаковое обязательное исполнение закона и иных нормативных правовых актов, а также аналогичные формы и методы деятельности.

Под структурой местного самоуправления понимается система органов, имеющих независимый статус, осуществляющих функции и полномочия местного самоуправления на территории муниципалитета. В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении, общая структура органов местного самоуправления выглядит следующим образом:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольно-счетный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие первых трех элементов в системе местного самоуправления является обязательным. К другим органам местного самоуправления относятся, например, избирательная комиссия муниципального образования, отраслевые и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. Уставы муниципалитетов могут также предусматривать наличие других органов и должностных лиц.

Количество созданных органов местного самоуправления, их структура и компетенция различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов:

тип муниципального образования;

количество жителей муниципального образования;

возможности социально-экономического развития муниципалитета;

исторические и другие местные традиции;

национальные обычаи;

политические интересы;

другие особенности.

В настоящее время названия органов местного самоуправления очень разные. В зависимости от исторических, национальных и других местных традиций представительный орган местного самоуправления может быть назван думой, советом, муниципальным советом, собранием, встречей представителей, радой, курултаем, хуралом, джиргией и т. д. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь разные названия: администрация, мэрия, администрация, префектура и т. д.

Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, она также должна отражать любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Статья 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только по истечении срока Офиса действующего представительного органа муниципального образования.

Эта норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципалитета, сохранение их статуса на период, на который они были избраны, независимо от решения об изменении структуры представительного органа муниципалитета.

В соответствии со ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержание органов местного самоуправления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Это положение, во-первых, служит гарантией финансовой и экономической независимости местных органов власти от государственных органов или других организаций. Во-вторых, он предупреждает о чрезмерном расширении числа органов местного самоуправления, неоправданном расширении их государств и т. д.

2.4. Финансовые основы местного самоуправления

Финансовая основа местного самоуправления – это финансовые средства муниципального образования, основанные на местном бюджете. Местным бюджетом является бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляются органами местного самоуправления. У каждого муниципального образования есть собственный бюджет. Бюджет муниципального района и совокупность бюджетов населенных пунктов, составляющих муниципальный округ, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Статья 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации¹⁷ (далее – Бюджетный кодекс) устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В соответствии со ст. 55 Закона об общих принципах организации местного самоуправления формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

В состав собственных доходов местных бюджетов также входят субвенции, предоставляемые, например, для решения вопросов местного значения межмуниципального характера, для осуществления местными органами власти отдельных назначенных государственных полномочий. Кроме того, субсидии могут быть переведены в местный бюджет – бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на основе долевого уровня финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству, для обеспечения местных бюджетов субсидиями с более высокого уровня могут быть созданы:

региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетных ассигнований);

фонд муниципального развития в субъекте Российской Федерации (для реализации инвестиционных проектов);

фонд софинансирования социальных расходов;

федеральные и региональные компенсационные фонды для осуществления определенных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Бюджетные расходы органов местного самоуправления – это распределение и использование финансовых ресурсов, накопленных в бюджетах муниципалитетов в соответствии с законами о бюджете на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяются как средства, выделяемые на финансирование решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и выполнения функций местного самоуправления.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Реестром расходных обязательств муниципального образования, в соответствии с Бюджетным кодексом, является свод нормативных правовых актов органов местного самоуправления и соглашений, заключенных органами местного самоуправления (отдельные статьи, параграфы, подпункты, параграфы нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уставы муниципалитетов и другие местные нормативные правовые акты увеличивают расходы на жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культуру, спорт, правоохранительные органы. Эти сферы, благодаря их важности для населения, считаются приоритетными, хотя на практике для их развития зачастую недостаточно финансовых ресурсов. Кроме того, местные органы власти устанавливают дополнительные льготы и льготы для граждан, которые в наибольшей степени нуждаются в социальной защите и помощи. Следует отметить, что решения о дополнительных расходах принимаются представительным органом муниципалитета только после того, как финансовое управление местной администрации пришло к выводу о наличии финансовых ресурсов для осуществления таких решений.

2.5. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления и его должностных лиц

Статья 77 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает общие положения в области контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие органы, уполномоченные федеральным законом, осуществляют надзор за исполнением федеральными органами и должностными лицами местного самоуправления федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Первой формой контроля и надзора является прокурорский надзор. Полномочия прокуратуры Российской Федерации в сфере контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления достаточно полно закреплены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁸. В целях обеспечения верховенства права, единства и укрепления верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства, охраняемого законом, прокуратура Российская Федерация осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, а также за соблюдение законов и издаваемых ими правовых актов.

Прокуроры имеют право присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также имеют право участвовать в рассмотрении заявлений и протестов, поданных органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций имеет широкий круг прав, в том числе:

при предъявлении служебного свидетельства беспрепятственно въезжать на территорию и помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять выполнение законов в связи с информацией, полученной прокуратурой по фактам нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистической и иной информации; выделения специалистов для выяснения возникших проблем; проведения проверок материалов и обращений, полученных прокуратурой, ревизий деятельности организаций, находящихся под их контролем или подчиненных им;

вызывать должностных лиц местных органов власти для разъяснений о нарушениях законов и нормативных правовых актов.

Прокурор или его заместитель приносят протест на правовой акт, который противоречит закону, органу или должностному лицу местного самоуправления, выпустившему соответствующий правовой акт, либо обращается в суд в соответствии с процессуальным законодательством.

Представление об устранении нарушений закона направляется прокурором или его заместителем в орган или должностное лицо местного самоуправления, которое уполномочено устранять совершенные нарушения, и подлежит немедленному рассмотрению. В течение месяца с даты вынесения представления необходимо принять конкретные меры для устранения нарушений закона, причин и условий, которые им способствовали. Результаты принятых мер должны быть доведены до сведения прокурора в письменной форме.

Кроме того, в целях предотвращения правонарушений и при наличии информации о предстоящих незаконных действиях прокурор или его заместитель направляют официальным лицам предупреждение о недопустимости нарушения закона.

Второй формой контроля и надзора является государственный контроль уполномоченными органами государственной власти. Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также использование материальных ресурсов и финансовых ресурсов, предоставляемых для этой цели. Общие положения об осуществлении такого контроля определены в ст. 21 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В частности, порядок осуществления контроля за осуществлением делегированных полномочий государственными органами и наименование органов контроля устанавливаются федеральным или региональным законодательством, предусматривающим выделение отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

В случае нарушения требований законов об осуществлении определенных государственных полномочий органами или должностными лицами местного самоуправления уполномоченные государственные органы имеют право давать письменные предписания об их устранении, которые являются обязательными для органов местного самоуправления и их должностных лиц. Данные предписания могут быть обжалованы в суде.

Помимо государственного контроля, контроль также осуществляется специально уполномоченными органами и должностными лицами местных органов власти. Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные контрольными функциями в соответствии с уставом муниципалитета, контролируют соответствие деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципалитета и нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления, принятых в соответствии с ним.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что к исключительной юрисдикции представительного органа муниципального образования относится осуществление контроля за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий для решения местных вопросов.

В дополнение к представительному органу местного самоуправления контрольные функции могут осуществлять и различные специализированные контрольные органы, например, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. д. Согласно ст. 38 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, контрольный орган муниципального образования образуется для контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации (далее – ежегодный план). При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.

Порядок проведения проверок деятельности органов местного самоуправления определяется ст. 77 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок.

Указанные проекты рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок.

Прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.

Ежегодный план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Информация о результатах проведенной проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Литература

Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.

Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с.

Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 328 с.

Соколов А.Н. Муниципальное право и государственное управление в России: монография / под ред. проф. А.Г. Пархоменко. М.: Юркомпани, 2016. 188 с.

Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 544 с.

Глава 3. Административное право

3.1. Общая характеристика административного права как самостоятельной отрасли права.

3.1.1. Субъектный состав административного права.

3.1.2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти.

3.2. Особенная часть.

3.2.1. Административное правонарушение и административная ответственность.

3.2.2. Административный процесс.

3.2.3. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении.

3.1. Общая характеристика административного права как самостоятельной отрасли права

Административное право Российской Федерации является одной из важных отраслей мультиаспектной российской правовой системы. Она представляет собой целенаправленно сформированную совокупность правовых норм, призванных регулировать наиболее важные общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу реализации исполнительной власти соответствующими государственными органами управления, контроля и надзора, а также в связи с осуществлением органами местного самоуправления, отдельных функций государственного управления.

Предметом регулирования административного права Российской Федерации как самостоятельной отрасли права являются общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации властью исполнительных полномочий. Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления осуществляется путем установления закрепленных в нормах административного права правил поведения, юридически обязательных для всех участников регулируемых отношений. Устанавливая такие правила, государство создает определенный правовой режим реализации управленческих функций и возникающих в этой связи отношений.

Признаки управленческого отношения. Признаками управленческого отношения являются:

1) участие в нем соответствующего органа государственного управления (должностного лица);

2) реализация полномочий этого органа, предоставленных ему для практического осуществления управленческой деятельности;

3) обязательное осуществление данным органом исполнительно-распорядительной деятельности.

Таким образом, можно выделить основной признак управленческого отношения – это обязательное присутствие властной стороны в этих отношениях.

Классификация видов управленческих отношений осуществляется по следующим признакам:

1) по субъектам, в них участвующим:

а) отношения между вышестоящими и подчиненными органами государственного управления;

б) отношения между различными органами государственного управления в случае отсутствия между ними отношений подчиненности;

в) отношения между органами государственного управления и подчиненными им государственными предприятиями, учреждениями и иными организациями (например, государственными корпорациями);

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их ведении (т. е. отношении подчинения) государственными объединениями и предприятиями (по вопросам административного надзора либо финансового контроля и т. д.);

д) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями;

е) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

ж) отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и общественными организациями с другой стороны;

з) отношения между органами государственной власти и гражданами;

2) с учетом государственного устройства Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ:

а) между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ;

б) «горизонтальные» отношения между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации одного порядка – отношения между администрациями двух субъектов Федерации;

в) между органами исполнительной власти субъектов Федерации разного уровня – отношения между администрацией края и руководством республики;

3) в зависимости от целей возникновения отношений управления:

а) внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные). Управленческие отношения такого рода выражают интересы самоорганизации системы исполнительной власти, в том числе каждого звена в отдельности. Сторонами здесь являются соподчиненные исполнительные органы, а также их структурные подразделения и должностные лица;

б) внешние – отношения, которые связаны с непосредственным воздействием на объекты, которые не входят в систему исполнительной власти (к примеру, управляющее воздействие на граждан, коммерческие организации, общественные объединения и прочее). Сюда же можно отнести и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они тоже не являются субъектами исполнительной власти.

В тесной связи с управленческими отношениями находится управленческая деятельность – внешнее проявление управленческих отношений, которые достаточно разнообразны, но в принципе охватывают однотипные общественные управленческие связи:

1) управленческие отношения, в рамках которых реализуются полномочия функции и задачи, государственных органов исполнительной власти;

2) управленческие отношения, которые возникают внутри органа государственной власти в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти и органов прокуратуры;

3) управленческие отношения, которые возникают при участии местного самоуправления;

4) административные отношения, возникающие в сфере управления в коммерческих и некоммерческих организаций, а также других негосударственных формирований.

Административное право, как и все другие науки, имеет свои, присущие ей одной, функции, которые давно и четко определены в общей теории данной науки:

а) регулятивная заключается в том, что административное право создает особый правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых данной отраслью правоотношений;

б) правоохранительная (юрисдикционная) обеспечивает соблюдение установленного правового режима, а также защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Практическая реализация административного права, его функций невозможна без хорошо отработанной методологической системы особых приемов и методов. Вместе с предметом они представляют максимально емкую характеристику любой отрасли российского права, не исключая и административное.

В настоящее время существуют два принципиально различных подхода к познанию содержания методов права: либо каждая отрасль права помимо предмета имеет и свой собственный метод правового регулирования, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, которые заложены в самой природе права. Последняя позиция, на наш взгляд, представляются более верной.

В реальности любая отрасль права использует в качестве средств правового регулирования следующие юридические средства: предписание, запрет и дозволение. Далее, анализируя общую теорию права, можно сказать, что различия между теми или иными отраслями права можно провести по степени практического использования того или иного средства, в свою очередь, обусловленные сугубо спецификой предмета данной отрасли права. Так, для отрасли уголовного права наиболее характерными являются запреты, для административного права – предписания, а для гражданского права, в силу преобладания диспозитивного метода – дозволения. Вместе с тем это не значит, что другие методы правового регулирования данными отраслями права не используются, но они используются в значительно меньшем объеме.

Административно-правовое регулирование разнообразных управленческих отношений осуществляется с помощью методов правового регулирования – совокупности правовых средств или способов регулирующего воздействия права на общественные отношения.

Способы правового воздействия. К основным способам правового воздействия относятся:

1) предписание – возложение юридической обязанности совершить то или иное действие при наличии условий, предусмотренных нормой права;

2) запрет – юридическая обязанность воздержаться от совершения того или иного действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (сюда относятся все нормы об административных правонарушениях);

3) дозволение – юридическая возможность совершать в условиях, которые предусмотрены правовой нормой, какие-либо действия по своему усмотрению (право гражданина на обжалование действий (бездействия) должностных лиц).

Примечательно, что некоторые ученые делят все дозволения на «жесткие» и «мягкие»:

1) жесткое дозволение – возможность выбора для субъекта административных правоотношений одного из вариантов должного поведения, предусмотренных правовой нормой. Такой вариант дозволения в основном рассчитан на регулирование поведения должностных лиц (вопрос о применении к лицу, виновному в совершении того или иного административного правонарушения, той или иной меры административного воздействия, либо освобождения от административной ответственности);

2) мягкое дозволение – возможность совершать действия (или воздержаться от их совершения) по собственному усмотрению, т. е. совершать или не совершать предусмотренные нормой права действия в определенных ею условиях. Чаще всего это имеет место при реализации субъективных прав (например, гражданин решает самостоятельно, подавать ли ему жалобу на какое-либо действие или бездействие органов государственной власти или нет).

Из теории административного права известно, что административно-правовое регулирование рассчитано на такие общественные отношения, в которых положение сторон исключает их юридическое равенство (один из участников правоотношения подчинен другому) – налицо юридическое неравенство сторон. Административно-правовые отношения поэтому носят властный характер.

Основные особенности регулирования административно-правовых отношений:

1) для административно-правового регулирования наиболее характерными являются правовые средства так называемого распорядительного типа – предписания. Иначе говоря, одной стороне правоотношений предоставляется установленный объем юридически властных полномочий, адресованных к другой стороне;

2) как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения, властное, но в рамках компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти;

3) особый механизм регулирования правоотношений, который не представляет собой результат договорного волеизъявления управляемых и управляющих, т. е. имеет место определенная взаимосвязь: а) или у управляющей стороны есть такие юрисдикционные полномочия, которыми не обладает управляемая сторона; б) или объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящих органов исполнительной власти);

4) несмотря на властность и односторонность административно-правового регулирования в системе административного права, может существовать равенство участников регулируемых отношений, т. е. использование дозволений, которое, тем не менее, предписывается административно-правовыми нормами.

Виды административно-правового регулирования. Выделяют следующие виды административно-правового регулирования:

1) установление определенного порядка действий (несоблюдение влечет юридические последствия);

2) запрещение определенных действий (применение соответствующих юридических средств воздействия в случае их нарушения);

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов поведения, которые предусмотрены административно-правовой нормой;

4) предоставление возможности действовать (бездействовать) по своему усмотрению.

Предписания и запреты носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением, которое представляет собой крайнюю форму юридического воздействия на регулируемые общественные отношения и поведение участников правоотношений. Данное воздействие допускается в тех случаях, когда происходит отступление от требований, сформулированных в предписаниях органов государственной власти, а в более общей форме – нарушение правовой нормы.

Система отрасли административного права Российской Федерации представляет собой совокупность регламентирующих норм и правил административного права, включая административные регламенты, взаимосвязанные и взаимозависимые, образующие специфическое информационно-правовое единство (массив правовой информации в области административно-правового регулирования), обеспечивающее, в свою очередь, эффективное правовое регулирование управленческих отношений в сфере деятельности органов государственной (прежде всего, исполнительной) власти, а также государственного управления, органов местного самоуправления, кроме того, отношения в сфере управленческой деятельности, которая осуществляется иными органами госвласти и их обслуживающими (обеспечивающими деятельность) аппаратами и другими уполномоченными нормативными правовыми актами субъектов административного права.

Система отрасли административного права дифференцирована на Общую и Особенную, как правило, включающую также административно-процессуальное право, части (подсистемы), которые, в свою очередь, имеют собственную структуру.

Нормы административного права Российской Федерации являются регуляторами управленческих отношений и определяют (устанавливают):

регулятивный порядок реализации управленческих отношений в социально-политической, социально-культурной и экономической хозяйственной), трудовой и т. п. сферах, а также в межотраслевом и межведомственном управлении;

административно-правовой статус граждан (граждан России, иностранных граждан, бипатридов, а также апатридов), индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;

порядок и регламентируют правила образования и функционирования органов исполнительной власти и управления в Российской Федерации, их компетенцию и административно-правовой статус, взаимосвязь и взаимоотношения с гражданами, организациями (предприятиями, учреждениями), общественными объединениями, в том числе органами местного самоуправления с другими государственными органами и государством в целом, и т. д.;

формы и методы осуществления и реализации государственного управления и государственного контроля (надзора);

административно-правовой статус служащих федеральной государственной гражданской службы, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, служащих, проходящих военную и правоохранительную службу, государственную казачью службу, а также муниципальных служащих;

порядок осуществления административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных органов власти и управления, а также порядок ее осуществления;

административную и дисциплинарную ответственность за несоблюдение норм административного, трудового, налогового, финансового и иных отраслей права;

способы, методы и методики обеспечения законности и правопорядка в государственном управлении, а также профилактики правонарушений, включая предупреждение преступлений и противодействия коррупции.

Источники административного права представляют собой внешние формы выражения норм соответствующей отрасли права, т. е. административно-правовых норм. В России к источникам административного права относят нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты, носящие нормативный характер), в том числе Конституцию РФ, законы РФ о поправке к Конституции РФ, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, в том числе кодифицированные акты РФ и не утратившие силу нормативные правовые акты РСФСР, нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные нормативные акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, конституции и уставы, нормативные акты высших должностных лиц и иные нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также уставы, нормативные акты представительных органов, нормативные акты глав органов местного самоуправления (муниципальных образований), а также нормативные акты местных администраций.

По общему правилу к источникам административного права нередко относят решения высших судебных органов (инстанций) соответствующего государства. Так, например, в России такими источниками выступают постановления Конституционного Суда РФ и Президиума Верховного Суда РФ, обладающие признаками нормативных, но не являющихся самозначимыми (в полной мере самостоятельными), так как их действие ограничивается сроком действия нормативного правового акта либо ненормативного акта, с интерпретацией которого связаны соответствующие судебные решения.

3.1.1. Субъектный состав административного права

Субъектами административного права являются обладатели и носители закрепленных законодательно прав и обязанностей, которыми они наделены в целях реализации полномочий, возложенных на них нормами административного права.

Классификация субъектов административного права. В современной доктрине субъектов административного права классифицируют на индивидуальных, коллективных и специальных. Субъектами административно-правовых отношений являются физические лица, включая индивидуальных предпринимателей (индивидуальные субъекты), а также юридические лица – организации, выступающие в качестве участников административно-управленческих отношений, наделенные соответствующими правами и обязанностями в сфере госуправления и обладающие способностью их осуществлять – резиденты и нерезиденты, осуществляющие экономическую деятельность на территории Российской Федерации (коллективные субъекты), а также государственные органы, их должностные лица (специальные субъекты).

Таким образом, вышеперечисленные субъекты административного права и административно-правовых отношений выступают в качестве взаимообусловленных и взаимосвязанных по значению понятий. При этом важно подчеркнуть, что субъект административного права становится субъектом административно-правовых отношений при соблюдении следующих условий: во-первых, наличии законодательно закрепленных административно-правовых норм, регламентирующих права и обязанности субъекта, во-вторых, имеющих место легитимных оснований возникновения, а также изменения и прекращения административно-правовых отношений, выступающих в роли юридических фактов, и, в-третьих, обладании ими административной правоспособности и административной дееспособности.

Административная правоспособность представляет собой установленную и охраняемую законом способность субъекта вступать в административные правоотношения.

Административная дееспособность – способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, а также возможность своими действиями реализовывать их в рамках конкретных административных правоотношений.

3.1.2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Конституция России (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федерального центра и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране. При этом, руководствуясь ст. 78 Конституции России, федеральные органы исполнительной власти для реализации своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы.

В субъектах Федерации согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁹ устанавливается система органов исполнительной власти, которую возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта России. В полномочия высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ входит обеспечение исполнения Конституции России, федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определяются конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации.

В систему органов исполнительной власти России входят: Правительство; федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), включая их территориальные органы в субъектах Федерации; полномочные представители Президента России в федеральных округах; главы исполнительной власти субъектов Федерации (главы субъектов Федерации); правительства субъектов Федерации; другие органы исполнительной власти субъектов РФ; главы муниципальных образований и органы местного самоуправления.

Таким образом, систематизацию органов исполнительной власти Российской Федерации можно осуществить по следующим двум основным направлениям: по вертикали и по горизонтали. Систематизация по вертикали (вертикальная систематизация) производится по уровню управления – федеральный, окружной (федеральные округа) и региональный (субъекты Российской Федерации). В свою очередь, горизонтальная систематизация дифференцирована по функциям и сфере деятельности в соответствии с приведенной ниже структурой федеральных органов исполнительной власти²⁰.

I. Федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы, которыми руководит Президент России, а также федеральные агентства и федеральные службы, которые подведомственны этим федеральным министерствам.

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России.

В соответствии с перечнем федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств (группа I), руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, необходимо отметить, что статус Президента России в исполнительной власти определяется в первую очередь Конституцией России, в ч. 1 ст. 11 которой среди перечисленных субъектов, осуществляющих государственную власть, Президент РФ находится на первом месте, далее следуют Федеральное Собрание, Правительство России и судебная система России. Далее в ст. 80 Конституции РФ закреплено, что Президент является гарантом Конституции России, прав и свобод человека; он обязан принимать меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие различных органов государственной власти в России.

В соответствии со своим правовым статусом Президент России в качестве главы государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; выступает гарантом прав и свобод человека; принимает участие в формировании федерального правительства; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России; вправе вводить на территории всего государства, а также в ее отдельных местностях, военное положение в ситуации, когда имеет место агрессия против России либо непосредственная угроза такой агрессии; вправе вводить повсеместно, а также в отдельных местностях России, чрезвычайное положение; издает указы и распоряжения, которые относятся к системе актов, обязательных для исполнения на всей территории государства; вправе отменять постановления и распоряжения федерального правительства; а также может председательствовать на заседаниях федерального правительства; может приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия данных актов Конституции России, федеральным законам, международным соглашениям России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения данного вопроса в судебном порядке); может использовать согласительные процедуры в целях преодоления разногласий между органами исполнительной власти федерального уровня и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Президент формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента России (государственный орган, координирующий деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту России). Основной задачей Администрации Президента России является создание условий для выполнения Президентом возложенных на него задач и функций. Также Президент России освобождает от должности полномочных представителей Президента в федеральных округах; назначает и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях; Президент России утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти; также Президент вправе вносить изменения в состав федерального правительства, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Следует отметить, что высшие должностные лица субъектов Федерации подчиняются Президенту России по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

К иным полномочиям Президента РФ, в частности, относят закрепленные нормами ст. 32 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочие, в соответствие с которыми Президент России, во-первых, осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, внутренних дел, иностранных дел, безопасности, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий; во-вторых, руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, и, в-третьих, распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти, при этом федеральное правительство, в свою очередь, осуществляет координацию этих федеральных органов исполнительной власти.

Структура органа исполнительной власти представляет собой организационное построение или строение. Это внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, обеспечивающее эффективность их деятельности, предусматривающее распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.

Административно-правовой статус Правительства Российской Федерации регламентирован главой 6 Конституции России и ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»²¹.

Правительство России, во-первых, является высшим исполнительным органом государственной власти России; во-вторых, является коллегиальным органом, который возглавляет всю систему исполнительной власти в России; в-третьих, состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, его заместителей, а также федеральных министров; в-четвертых, руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти федерального уровня: федеральных служб и федеральных агентств и контролирует их деятельность, которые, в свою очередь, подчиняются Правительству и несут ответственность перед ним за выполнение поставленных задач; в-пятых, реализует свои полномочия путем создания своих территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц; в-шестых, распределяет функции между органами исполнительной власти на федеральном уровне, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; в-седьмых, в пределах своих полномочий реализует внутреннюю и внешнюю политику государства; проводит регулирование в социально-экономической сфере жизни общества и государства; обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; у федерального правительства также существует право законодательной инициативы.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти федерального уровня – основного звена исполнительной власти в России, – регламентирован, прежде всего, Указом Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»²², в соответствии с положениями которого в систему органов исполнительной власти федерального уровня входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент России, определяются указами Президента России, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет федеральное правительство, регламентируются постановлениями федерального правительства.

Функции по принятию нормативных правовых актов – издание на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами норм и правил поведения, которые распространяют свою юрисдикцию на неопределенный круг лиц.

Функции по контролю и надзору – действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами правил поведения, которые установлены Конституцией России, а также федеральным законодательством; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления лицензий (разрешений) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий физическим и юридическим лицам; регистрация документов, объектов, прав, актов, в том числе издание индивидуальных правовых актов.

Функции по управлению государственным имуществом представляют собой осуществление полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями публичных акционерных обществ.

Функции по оказанию государственных услуг представляют собой предоставление федеральными органами исполнительной власти, в том числе через подведомственные им федеральные государственные учреждения, услуг физическим и юридическим лицам в области здравоохранения, образования, социальной защиты населения и т. д.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти. Порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти нормативно установлен постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»²³, согласно которому территориальные органы федеральных органов исполнительной власти являются частью системы органов исполнительной власти России и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующего федерального органа исполнительной власти, а по вопросам, которые входят в компетенцию областей, краев, автономных округов, автономной области, городов федерального значения, – во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств РФ, учитывая конкретные особенности регионов, в которых они осуществляют свою деятельность, в том числе территориальные органы: принимают участие согласно профилю их деятельности в выработке способов и мер государственного регулирования социально-экономического развития субъектов РФ, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, которые входят в компетенцию соответствующих министерств и ведомств; участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов РФ по разработке и реализации мероприятий, которые касаются сферы их деятельности; систематически информируют министерства и ведомства России, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах.

Административно-правовой статус высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. В соответствии с нормами ст. 77 Конституции России система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России, а также общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые установлены федеральным законом. Базовые полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, прежде всего, относятся федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и законодательство субъектов Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. В свою очередь высшее должностное лицо субъекта РФ представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом имеет право подписи договоров и соглашений от имени субъекта Федерации; обнародует законы, удостоверив их обнародование с помощью подписания законов либо издания специальных актов, или отклоняет законы, которые были приняты законодательным органом государственной власти субъекта Федерации; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ согласно законодательству субъекта Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации; имеет право созывать внеочередное заседание законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, в том числе требовать созыва вновь избранного законодательного органа государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, который был установлен законодательному органу государственной власти субъекта Федерации конституцией (уставом) субъекта Федерации; имеет право принимать участие в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с другими органами государственной власти субъекта Федерации и имеет право организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; осуществляет также другие функции в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В полномочия Высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ входит: разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, а также участие в проведении единой государственной политики в области науки, финансов, здравоохранения, образования, культуры, экологии и социального обеспечения, в том числе: осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разработка для представления высшим должностным лицом субъекта Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации проекта бюджета субъекта Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ и подготовка отчета об исполнении указанного бюджета и отчетов о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации; формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ; управление и распоряжение собственностью субъекта Федерации согласно законам субъекта Федерации, а также федеральной собственностью, которая была передана в управление субъекту Федерации; предложение органу местного самоуправления, выборному или другому должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством России изданные ими правовые акты в ситуации, когда данные акты противоречат Конституции России, федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также обращения в прокуратуру и судебные органы; осуществление иных должностных полномочий, которые установлены федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции России.

Органами местного самоуправления (муниципальными органами) являются наделенные полномочиями органы местного значения по непосредственному, оперативному управлению финансами, муниципальной собственностью, социально-культурной, хозяйственной и другими сферами жизнедеятельности.

Согласно ч. 4 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁴ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, при этом порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подконтрольность и подотчетность, а также другие вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.

Административно-правовой статус государственных служащих. Государство реализует и выполняет возложенные на него функции через государственных служащих.

Правовую основу государственной службы в Российской Федерации составляют, в первую очередь, Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации»²⁵, «О государственной гражданской службе Российской Федерации»²⁶, «О воинской обязанности и военной службе»²⁷, «О Федеральной службе безопасности»²⁸, «О полиции»²⁹, «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»³⁰, «О государственной охране»³¹, «О внешней разведке»³², «О государственной службе российского казачества»³³, «О муниципальной службе в Российской Федерации»³⁴ и иные нормативные правовые акты РФ, а также субъектов Федерации.

Правовой статус государственных (муниципальных) служащих. Правовое положение федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Правовое положение муниципального служащего определено нормами пунктов первого и второго ст. 10 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которым муниципальным служащим является гражданин, исполняющий обязанности в порядке, определенном муниципальными правовыми актами согласно федеральным законам и законам субъекта Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета. Однако лица, которые исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими и не замещают должности муниципальной службы.

Статус военнослужащих являет собой совокупность прав, свобод, которые гарантированы государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных Федеральным законом «О статусе военнослужащих»³⁵, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами России. Военнослужащие обладают правами и свободами человека с рядом ограничений, которые установлены Федеральным законом «О статусе военнослужащих», федеральными конституционными законами и федеральными законами. Также на военнослужащих лежит обязанность по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита государства.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

1) федерализм, которым обеспечивается единство системы государственной службы, а также соблюдение конституционного разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

2) законность, т. е. соответствие Конституции России, федеральным законам и законодательству субъекта Федерации;

3) приоритет прав и свобод человека;

4) единство правовых и организационных основ государственной службы;

5) равный доступ граждан к государственной службе;

6) профессионализм и компетентность государственных служащих;

7) взаимосвязь муниципальной и государственной службы;

8) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и иных лиц;

9) открытость государственной службы, а также ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом либо другим нормативным правовым актом, законом либо другим нормативным правовым актом субъекта Федерации. Такие должности можно подразделить на:

1) должности федеральной государственной гражданской службы;

2) должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

3) воинские должности;

4) должности федеральной государственной службы иных видов.

Должности государственной службы можно распределить по группам и категориям согласно федеральным законам о видах государственной службы и законам субъектов Федерации о государственной гражданской службе субъектов Федерации.

В свою очередь, должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами согласно реестру должностей муниципальной службы в субъекте Федерации, утверждаемым законом субъекта Федерации.

3.2. Особенная часть

3.2.1. Административное правонарушение и административная ответственность

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях³⁶ составляет основу законодательства РФ об административных правонарушениях, состоящего из самого КоАП РФ и законов субъектов Федерации об административных правонарушениях, которые принимаются в соответствии с ним.

Задачи законодательства об административных правонарушениях, согласно со ст. 1.2 КоАП РФ: защита личности, общественной нравственности, охрана прав и свобод человека, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, здоровья граждан, окружающей среды, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, установленного порядка осуществления государственной власти, законных экономических интересов юридических лиц и граждан, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Согласно нормам, закрепленным ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, к ведению федерального центра в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих принципов и положений законодательства об административных правонарушениях; перечня видов и правил применения административных наказаний; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, также сюда относится административная ответственность за нарушение норм и правил, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России; порядка производства по делам об административных правонарушениях, установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний; мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В свою очередь, на основании положений, закрепленных ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится: установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, которые предусмотрены законами субъектов Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, которые предусмотрены законами субъектов Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ³⁷; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Федерации; определение перечня должностных лиц, в обязанности которых входит составление протоколов об административных правонарушениях, которые предусмотрены законами субъектов РФ; определение перечней должностных лиц, в обязанности которых входит составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в случаях, предусмотренных ст. 28.3 КоАП РФ; регулирование законами субъектов Федерации иных вопросов в соответствии с КоАП РФ.

В качестве наиболее характерного примера нормативного правового акта об административных правонарушениях субъекта Федерации полагаем целесообразным привести в пример Кодекс города Москвы об административных правонарушениях³⁸ (КМАП), который устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесенным КоАП РФ к ведению федерального центра, в том числе за нарушение правил и норм, которые предусмотрены законами, а также иными нормативными правовыми актами г. Москвы, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в городе Москве, определяет органы и перечень должностных лиц, в обязанности которых входит составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КМАП, и определяет перечень должностных лиц, в обязанности которых входит составление протоколов об административных правонарушениях в случаях, которые предусмотрены КоАП РФ.

За совершение административных правонарушений, согласно ст. 1.2 КМАП, могут устанавливаться и применяться в отношении граждан, должностных лиц и юридических лиц следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф. Лица, которые совершили административные правонарушения при выполнении организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, руководители и другие работники организаций, не являющихся государственными и муниципальными, а также лица, которыми осуществляется предпринимательская деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если КМАП не установлено иное.

Понятие и признаки административного правонарушения предусмотрены нормами КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях.

Административное правонарушение – виновное, противоправное действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законы субъектов Федерации об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность.

Стоит отметить, в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, в случае если будет установлено, что у него была возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых КоАП РФ или законы субъекта Федерации предусматривают административную ответственность, однако все зависящие от него меры по их соблюдению данным лицом приняты не были. Однако при назначении административного наказания юридическому лицу виновное физическое лицо не освобождается от административной ответственности за данное правонарушение, равно как и привлечение к уголовной или административной ответственности физического лица не освобождает юридическое лицо за данное правонарушение от административной ответственности.

Формы вины в административном праве России (ст. 2.2 КоАП РФ). Административное правонарушение признается совершенным умышленно, в случае если совершившее его лицо осознавало противоправный характер данного действия (бездействия), предвидело его негативные последствия, желало наступления этих последствий либо сознательно их допускало или относилось к ним безразлично. В свою очередь, административное правонарушение может быть признано совершенным по неосторожности, в случае если лицо, которое его совершило, предвидело возможность наступления негативных последствий по причине своего действия (бездействия), однако безосновательно и самонадеянно рассчитывало на избежание этих последствий или не предвидело возможности наступления этих последствий, хотя могло и должно было их предвидеть.

Состав административного правонарушения – совокупность предусмотренных КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях, которые принимаются в соответствии с ним, объективных и субъективных признаков, которые характеризуют противоправное действие как правонарушение.

Признак состава административного правонарушения – обобщенное, юридически значимое свойство, которое присуще всем административным правонарушениям.

Элемент состава административного правонарушения – однородная группа юридических признаков, которые характеризуют правонарушение с какой-либо одной стороны. При этом структура состава административного правонарушения состоит из четырех элементов: объект правонарушения; субъект правонарушения; объективная сторона правонарушения; субъективная сторона правонарушения.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, на которые посягает деяние.

Субъектом правонарушения является лицо, которое совершило административно-наказуемое деяние и в соответствии с законодательством об административных правонарушениях способно нести за него административную ответственность.

Объективная сторона правонарушения – конкретная разновидность противоправных действий или бездействия, наносящего ущерб или вред правам граждан или общегосударственным интересам, которые охраняются законодательством об административных правонарушениях.

Субъективная сторона правонарушения предполагает выявление признаков вины физического лица в форме неосторожности или умысла.

Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, определяющая обязанности лица претерпеть некоторые лишения государственно-властного характера в связи с совершением административного правонарушения, сущность которой состоит в воздействии на правонарушителя, влекущее за собой негативные для правонарушителя последствия от морального характера (предупреждение), административного штрафа до административного ареста.

Целью административного воздействия является воспитание нарушителя, а также предупреждение правонарушений.

Административная ответственность, во-первых, сопровождается осуждением противоправного поведения от имени государства его должностными лицами и полномочными органами, государственной негативной оценкой действий правонарушителя и, во-вторых, являет собой эффективное средство борьбы с правонарушениями, эффективным инструментом укрепления организованности и дисциплины во всех сферах государственного управления.

3.2.2. Административный процесс

Административный процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению конкретных, индивидуальных дел в сфере государственного управления уполномоченными на это субъектами административно-процессуальных отношений.

Рассматриваемый вид процессуальной деятельности направлен на обеспечение правильной реализации материальных административно-правовых и иных норм права, неотделимых от административно-процессуальных норм. Осуществление норм административного материального права реализуется с соблюдением юридических предписаний, которые определяют порядок совершения правореализационных действий в соответствии с КоАП РФ, Кодексом административного судопроизводства РФ³⁹ и другими федеральными законами.

Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите оспариваемых или нарушенных прав, свобод, а также законных интересов граждан, законных интересов и прав организаций, и иных административных дел, которые возникают из административных и других публичных правоотношений и связаны с реализацией судебного контроля за обоснованностью и законностью реализации государственных или других публичных полномочий.

Задачи административного судопроизводства установлены в ст. 3 КАС РФ. К ним отнесены: «обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений».

Подведомственность административных дел судам. Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции и мировыми судьями рассматриваются и разрешаются административные дела, которые связаны с защитой оспариваемых или нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, законных интересов и прав организаций, а также иные административные дела, которые возникают из административных или других публичных правоотношений и связаны с реализацией судебного контроля за обоснованностью и законностью реализации государственных или других публичных полномочий. Исключением являются дела, которые отнесены федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных судов субъектов Федерации и арбитражных судов. Мировой судья рассматривает заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций в порядке, установленном гл. 11.1 КАС РФ. Подведомственные судам административные дела, кроме административных дел, которые предусмотрены ст. 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Стадии административного процесса представляют собой исполнение некоторых процессуальных действий в определенной последовательности. Ими являются: возбуждение управленческого дела; его расследование; рассмотрение дела; принятие решения по делу; обжалование либо опротестование решения; исполнение решения.

Порядок исполнения судебного акта (ст. 352 КАС РФ). Судебные акты приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, кроме случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном КАС РФ и иными федеральными законами, которыми регулируются вопросы исполнительного производства. При указании в судебных актах сроков и способов их исполнения они должны быть приведены в исполнение в соответствии с этими сроками и способами. При необходимости принудительное исполнение судебного акта производится на основании исполнительного листа, который был выдан судом, если иное не предусмотрено КАС РФ. Процессуальные вопросы, которые связаны с исполнением судебных актов, должны быть разрешены судьей единолично, если иное не предусмотрено КАС РФ.

Исполнительный лист (ИЛ) выдается, во-первых, судом, которым административное дело было рассмотрено в первой инстанции, вне зависимости от того, судом какой инстанции был принят судебный акт, на основании которого выдается исполнительный лист; во-вторых, судом после вступления в законную силу судебного акта, а в ситуации, когда судебный акт подлежит немедленному исполнению либо обращен судом к немедленному исполнению, – после принятия данного судебного акта либо обращения его к немедленному исполнению и, в-третьих, по заявлению лица, в пользу которого принят судебный акт, либо по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно судом. Исполнительный лист на взыскание денежных средств в доход бюджета должен быть направлен судом в налоговый орган или другой уполномоченный государственный орган по месту нахождения должника-организации либо по месту жительства должника – физического лица.

3.2.3. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении

Законность является главным конституционным принципом функционирования всех ветвей государственной власти России, представляющим собой неуклонное и точное исполнение и соблюдение законов, а также подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями. Таким образом, субъекты административного права реализуют правовые нормы в форме исполнения и соблюдения.

Государственная дисциплина представляет собой сознательное соблюдение законов и других правовых актов субъектами права. При этом в качестве основы дисциплины выступает законность.

Цели и субъекты обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти. В целях соблюдения законности и правопорядка в государственном управлении, в том числе деятельности органов исполнительной власти, на всей территории России осуществляется государственный надзор (госнадзор) и государственный контроль (госконтроль).

К субъектам госнадзора (госконтроля) отнесены, прежде всего, органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, пожарного надзора, экологического надзора, метрологического надзора, валютного контроля, таможенные органы, налоговые органы, Счетная Палата Российской Федерации и другие органы государства, чьи контрольно-надзорные полномочия регулируются нормативными правовыми актами России.

Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти. Для обеспечения точного соблюдения законности в РФ создан особый государственно-правовой механизм, который состоит, во-первых, из особых практических приемов и видов деятельности, во-вторых, организационно-структурных формирований (госорганов и общественных объединений). Указанные методы являются способами обеспечения законности, дифференцируемыми на: 1) контроль (контрольная деятельность); 2) надзор (надзорная деятельность); 3) смешанные функции госорганов, совмещающие контроль и надзор (контрольно-надзорная деятельность).

Контроль – способ обеспечения законности, представляющий собой функцию государственного управления в качестве определенной стадии (ступени, этапа) в управленческом цикле.

Виды государственного контроля определяются в зависимости от оснований его осуществления (объем контрольной деятельности, положение контролирующего субъекта, период осуществления контроля и др.).

Исходя из объема контрольной деятельности выделяют: 1) общий государственный контроль (систематическая проверка соответствия действий и решений подконтрольного объекта законодательству, укреплению законности и государственной дисциплины, изучение реальности и обоснованности решений подконтрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия данных решений); 2) специальный контроль.

В соответствии с занимаемым контролирующим органом положением различают: 1) внешний контроль (контрольная функция, осуществляемая уполномоченным органом, не входящим в систему проверяемой организации); 2) внутренний контроль (контрольная функция, осуществляемая собственными силами подконтрольной организации).

Сообразуясь с периодичностью осуществления контроля, выделяют: 1) предварительный контроль, осуществляемый перед принятием подконтрольной организацией управленческого решения или совершением какого-либо юридически значимого действия; 2) текущий контроль, осуществляемый в течение всего периода функционирования подконтрольной организации; последующий контроль, осуществляемый после принятия решения или совершения действия подконтрольной организацией.

Надзор – способ обеспечения законности, представляющий собой функцию специально уполномоченных на ее осуществление госорганов, направленную на систематическое наблюдение (мониторинг) за неуклонным и точным и соблюдением законов и других нормативных актов, осуществляемая таким госорганом в отношении неподчиненных им физических и юридических лиц с целью обеспечения законности, безопасности личности, общества, государства.

Виды надзора выделяются в зависимости от реализующих его субъектов. Различают два основных вида надзора: 1) административный (строительный, технический, пожарный, метрологический и др.); 2) прокурорский.

В соответствии с конституционными принципами, закрепляющими право граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции России), выделяют еще один вид контроля, осуществляемого субъектами, не наделенными государственно-властными полномочиями, – общественный.

Общественный контроль – негосударственный контроль, осуществляемый общественными объединениями и отдельными гражданами за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Компетенция субъектов рассматриваемого вида контроля определена, прежде всего, нормами Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»⁴⁰, согласно которым основным предназначением Общественной палаты РФ является обеспечение взаимодействия граждан России с органами госвласти и органами местного самоуправления в целях учета интересов и потребностей граждан России, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений при формировании и осуществления государственной политики, реализации общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В свою очередь, нормы ФЗ «Об общественных объединениях»⁴¹ наделяют такие объединения, в том числе, контрольными полномочиями, предоставляя им право на участие в выборах и референдумах, выработку решений органов госвласти и органов местного самоуправления; выступать с инициативами по различным вопросам жизни общественности, выдвигать предложения в органы госвласти; представлять и защищать свои права, а также законные интересы своих членов и участников, и иных граждан в органах госвласти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.

Литература

Агапов А.Б. Административное право: в 2 т. Т. 1. Общая часть: учебник для бакалавриата и магистратуры. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 429 с. (Бакалавр и магистр. Академический курс).

Агапов А.Б. Административное право: в 2 т. Т. 2. Публичные процедуры. Особенная часть: учебник для бакалавриата и магистратуры. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 371 с. (Бакалавр и магистр. Академический курс).

Агапов А.Б. Субъекты административного права: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт, 2017. 268 с.

Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. 59 с.

Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2006. 347 с.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. 816 с.

Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2007. 179 с.

Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. М.: ИНФРА-М, 1996. 784 с.

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 7-е изд., перераб. и доп. / под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. М.: ТК Велби; изд-во «Проспект», 2008. 1016 с.

Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств (постатейный) / Е. Г. Азарова, Н. М. Касаткина, Л. М. Колодкин и др.; под ред. Л. А. Окунькова. М.: Контракт, Инфра-М, 1998. 369 с.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» / под ред. Э. Г. Липатова. М.: Юстицинформ, 2006. 236 с.

Конин Н.М. Административное право: учебник для академического бакалавриата / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 402 с.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. 464 с.

Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М.: Финансовый университет, 2013. 140 с.

Лапина М.А. Административное право. М.: МИЭМП, 2010. 132 с.

Макарейко Н.В. Административное право: учеб. пособие для СПО / Н. В. Макарейко. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 219 с. (Профессиональное образование).

Мигачев Ю.И. Административное право: учебник для СПО / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 396 с. (Профессиональное образование).

Муниципальное управление: учеб. пособие / В. Н. Парахина, Е. В. Галеев, Л. Н. Ганшина. 3-е изд., перераб. М.: Кнорус, 2013. 494 с.

Попова Н.Ф. Административное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2016. 308 с. (Бакалавр. Прикладной курс).

Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. 5-e изд., перераб. М.: Норма; НИЦ Инфра-М, 2013. 432 с.

Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/д: Феникс, 2010. 717 с.

Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2014.

Условия и порядок вступления в силу федеральных нормативных правовых актов // СПС «КонсультантПлюс». 2017.

Глава 4. Финансовое право

4.1. Общая характеристика финансового права.

4.2. Бюджетное право Российской Федерации.

4.3. Налоговое право Российской Федерации.

4.4. Понятие публичных расходов и бюджетного финансирования в Российской Федерации.

4.5. Банковское право Российской Федерации.

4.1. Общая характеристика финансового права

Для того чтобы понять отличительные черты и особенности финансового права, необходимо уяснить сущность финансов. Современная наука определяет финансы как систему экономических отношений, что возникают в процессе аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств, обеспечивающих выполнение государством и муниципальными образованиями своих задач и функций, обеспечение расширенного воспроизводства и социальных нужд.

Финансовыми являются те из денежных отношений, с помощью которых образуются, распределяются и используются денежные фонды государства, субъектов федерации и муниципальных образований, а также фонды предприятий, учреждений, организаций и используемых для нужд государства, муниципальных образований и развития производства.

Финансы всегда распределяются по фондам средств – относительно обособленной частью финансовых ресурсов, которые имеют целевое назначение, определенную самостоятельность функционирования, свой порядок формирования, распределения и использования и орган, которыми он распоряжается. Они могут быть централизованными и децентрализованными, общего и целевого назначения.

К централизованным фондам средств относятся средства, которые аккумулируются в федеральном бюджете, бюджете субъектов Российской Федерации, местных бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов. Они находятся в распоряжении государства, органов субъектов федерации и муниципальных образований как субъектов власти и используются для удовлетворения общих потребностей соответствующей территории. За их счет финансируются расходы государства, субъектов федерации и муниципальных образований как на развитие сферы материального производства, так и на содержание непроизводственной сферы.

Децентрализованные фонды средств образуются в пределах предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности. Такие фонды формируются как за счет собственных ресурсов, так и за счет бюджетных ассигнований для покрытия расходов, связанных с их деятельностью, для производственных и социальных целей в соответствии с назначением названных субъектов и в определенных ими объемах. Эти фонды выступают главной формой обеспечения расширенного воспроизводства субъектов хозяйствования.

Соответственно выделяют централизованные (публичные) финансы и децентрализованные финансы.

В связи с тем, что финансы как общественные отношения обслуживают различные потребности общества, охватывают своим влиянием всю экономику страны, всю сферу социально-культурной деятельности, они характеризуются некоторыми общими чертами, на основании которых они объединяются в целостную систему, включающую несколько структурно взаимосвязанных элементов (институтов) и органов. Их совокупность образует единую финансовую систему.

Под финансовой системой России понимают совокупность финансовых институтов – однородных, относительно обособленных групп экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам образования, распределения и использования фондов денежных средств, которая состоит из таких звеньев (фондов средств):

– бюджетная система, включающая в себя:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты;

– финансы хозяйствующих предприятий, учреждений, организаций;

– фонды имущественного и личного страхования;

– государственный, муниципальный и банковский кредит.

Объективная необходимость существования финансов и необходимость их использования российским государством, органами субъектов федерации и муниципальных образований для выполнения своих задач и функций обусловили существование соответствующей деятельности по планомерному образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов. Такая деятельность в юридической литературе называется финансовой деятельностью государства и муниципальных образований.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это плановый и урегулированный правовыми нормами процесс управления формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств для обеспечения выполнения функций государства и муниципальных образований и достижения задач, стоящих перед ними.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований регулируется финансовым правом России. Финансовое право – это отрасль публичного права как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе создания, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач и функций.

Финансовое право законодательно закрепляет структуру финансовой системы, распределение компетенции в этой области между государством, субъектами федерации и муниципальными образованиями. На основе финансово-правовых норм регулируются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Такие отношения и составляют предмет финансового права. В этих отношениях всегда оказывается властно-организационная роль государства в распределении и перераспределении ВВП и национального дохода, поскольку эти отношения имеют властно-имущественный характер.

Не все имущественные (денежные) отношения, в которых участвуют органы государства и муниципальных образований с властными полномочиями, являются финансовыми. Часть этих отношений регулируется нормами других отраслей права. В современных условиях развития общества и реформирования отношений собственности предмет финансового права меняется, его границы расширяются.

Метод финансово-правового регулирования – это органическая система приемов и способов непрерывного правового воздействия на поведение участников финансовых отношений, характер связей между ними.

Основным методом финансово-правового регулирования является метод властных предписаний. Этот метод проявляется в конкретных финансовых правоотношениях и в составе их участников. Особенности властных предписаний в сфере финансовой деятельности состоят в том, что им присущи как императивному методу категоричность и отсутствие оперативной самостоятельности. Это объясняется значением, которое государство предоставляет финансам для его стабильного функционирования и обеспечения суверенитета. Императивный характер метода проявляется в юридическом неравенстве участников финансовых отношений – категоричности предписаний. Категоричность – это отсутствие иных легитимных вариантов поведения, кроме определенного государством. Отсутствие оперативной самостоятельности – отсутствие свободы выбора поведения применять участников финансовых отношений по своему усмотрению.

Второстепенные методы финансово-правового регулирования являются производными от основного метода (метода властных предписаний): методы субординации, рекомендации, согласования и т. д. Эти методы касаются, прежде всего, сферы муниципальных финансов, в которой муниципальные органы действуют более самостоятельно при реализации своих полномочий, в том числе и в финансовой сфере, а это значит, что вышеназванные методы применимы в паре с методом властных предписаний, как основным методом в финансовом праве.

Совокупность множества финансово-правовых норм находит свое выражение в сложной системе финансового права, которую можно рассматривать как:

1) систему отдельной отрасли права;

2) систему учебной дисциплины «финансовое право»;

3) систему законодательства, регулирующую отношения в сфере финансов.

Финансовое право, как отрасль права, имеет внутреннее построение финансово-правовых норм, их объединение и размещение с определенной последовательностью. Это внутреннее построение объективно обусловлено существующей финансовой системой (системой фондов средств).

Совокупность обособленных, но взаимосвязанных групп норм финансового права, что существуют и развиваются в рамках этой отрасли права, составляют ее систему, в которой выделяют разделы (части), подотрасли финансового права и финансово-правовые институты.

Финансово-правовой институт – это законодательно выделенное единство правовых норм, которые обеспечивают всестороннее упорядочение конкретных групп финансовых отношений.

Определяющими признаками подотрасли финансового права является наличие в ее составе нескольких правовых институтов, объединенных «общими положениями», характерными для всех институтов этой подотрасли.

Финансовое право состоит из Общей и Особенной частей. Общая часть финансового права объединяет нормы финансового права и финансово-правовые институты, закрепляющие: понятие финансов и финансовой деятельности, ее методы, принципы и правовые формы; предмет и метод финансово-правового регулирования; характеристику финансовых правоотношений и финансово-правовых норм; правовой статус субъектов финансовой деятельности и понятие финансового контроля, его виды, методы.

Различные элементы финансовой системы, нормы и институты, регулирующие определенные направления финансовой деятельности, составляют Особенную часть финансового права. Она состоит из следующих разделов, часть из которых можно выделить в отдельные подотрасли: 1) бюджетное право; 2) государственные доходы; 3) налоговое право; 4) государственный кредит; 5) государственное страхование; 6) государственные расходы; 7) банковское право; 8) денежное обращение и расчеты; 9) валютное право. То есть охватывает нормы, регулирующие отношения в области: федерального, регионального и местного бюджета; федерального, регионального и целевых фондов; государственного и местного кредитов; государственного и муниципального долга; федеральных, региональных и местных налогов; валютного контроля; денежной эмиссии и денежного обращения и тому подобное. Правовой материал, относящийся к Особенной части, очень объемный и сложный, имеет особое значение для государства и муниципальных образований.

Финансовое право как учебная дисциплина – это, собственно, и есть Общая и Особенная части. В курсе Общей части финансового права изучают положения, касающиеся финансового права в целом (финансовая деятельность, ее объекты и субъекты, предмет и метод финансового права, финансовые правоотношения и нормы финансового права, наука, источники, система финансового права, финансовый контроль). В Особенной части курса изучается финансовое право как отрасль права (определенные разделы, включающие соответствующие финансово-правовые институты).

Система финансового законодательства имеет сложную структуру, в которую входят издание правовых норм, отражение их в актах и систематизация таких актов. Система законодательства является внешней формой права (т. е. совокупностью нормативных правовых актов), в то время как его внутренняя форма – это система права, т. е. его строение по правовым институтам и отраслям. Система права и система законодательства тесно, диалектически связаны между собой.

Правовой науке известны такие крупные разделы финансового права, как бюджетное право, налоговое, банковское право и прочие, которые называют подотраслями финансового права. Но финансовому праву как науке пока несвойственно такое последовательное группирование правовых норм по разделам, институтам, подотраслям. Рассмотрим ниже в параграфах этой главы ключевые разделы финансового права.

Поскольку одной из особенностей финансового права является отсутствие единого источника права, то главный источник финансового права – Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации.

Достаточно обширной группой источников финансового права являются федеральные законодательные акты и законы субъектов Российской Федерации, которые создаются для регулирования различных видов финансовых отношений.

Кодифицированные акты в области финансового права являются одними из важнейших его источников, среди них особое место занимают Бюджетный кодекс Российской Федерации⁴² и Налоговый кодекс Российской Федерации⁴³, они регулируют определенный круг правоотношений.

Вторыми по значимости источниками финансового права можно назвать федеральные законы России.

Следующими по значимости источниками финансового права являются нормативные акты субъектов Федерации и органов местного управления.

Также источниками финансового права выступают нормативные правовые акты верховной исполнительной власти страны, а именно указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации и правовые акты исполнительной власти субъектов Федерации.

Источниками финансового права являются и приказы, инструкции, положения, разъяснения, руководства, издаваемые министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, в которых каким-либо образом регулируются финансовые вопросы.

К источникам финансового права можно отнести и локальные нормативные акты, в которых содержатся финансово-правовые нормы, применяемые предприятиями, организациями, учреждениями в своей работе и касающиеся финансового регулирования.

Международные договоры и соглашения, которые ратифицированы Россией или к которым она присоединилась, также выступают источниками финансового права и имеют приоритетное положение в применении их норм по отношению к внутригосударственным правовым актам.

4.2. Бюджетное право Российской Федерации

Объективной необходимостью функционирования любого государства является наличие бюджета как росписи доходов и расходов, в котором отражается социально-экономическая, политическая природа государства, содержание ее деятельности.

Бюджет любого государства является основой ее публичных финансов, основным фондом денежных средств, но в каждом государстве бюджетная деятельность имеет свои особенности. Это обусловлено тем, что бюджет зависит от: государственного устройства; административно-территориальной системы государства; уровня развития экономики и ее структурных особенностей.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, «бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Если рассматривать понятие бюджета с правовой точки зрения, то бюджет представляет собой финансовый документ, соответствующий определенной территории, содержащий в себе план, который утверждается на один календарный год с 1 января по 31 декабря будущего года, в форме законодательного акта или решения органа местного управления. Бывают федеральные бюджеты, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты, принятые представительным органом местного самоуправления.

Бюджетное право, как подотрасль финансового права, сформировалось со вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации. Вся совокупность финансово-правовых норм, которыми регулируются отношения по поводу бюджетного устройства страны, по поводу устройства расходной и доходной частей бюджета, по поводу бюджетных процессов, и отношения, связанные с распределением и перераспределением доходов и расходов между различными бюджетами страны, и есть бюджетное право.

Предмет бюджетного права составляют отношения, возникающие в связи с формированием структуры доходов и расходов бюджетов, осуществлением бюджетного процесса, проведением бюджетного контроля и применением мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Главным источником бюджетного права является Конституция РФ, определяющая основные задачи органов государственной власти в сфере бюджетных отношений. Нормы Бюджетного кодекса РФ, как основного источника бюджетного права, регулируют всю совокупность отношений в бюджетной сфере. Бюджетный кодекс занимает приоритетное положение по отношению к другим нормативным правовым актам в этой сфере. Федеральные законы и законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения, также являются источниками права.

Сложное бюджетное устройство страны обусловлено ее федеративным устройством и существованием органов самоуправления на местах. Анализируя положения Бюджетного кодекса РФ, можно охарактеризовать бюджетное устройство страны и то, из каких элементов оно складывается. Элементами бюджетного устройства являются:

структура бюджетной системы, включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды;

бюджетная классификация;

принципы бюджетной системы.

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов, принятых на местах, и бюджетов внебюджетных фондов государства, которая основывается на государственном устройстве страны и на экономических отношениях, регулируемых законодательством Российской Федерации. То есть бюджетная система России трехуровневая:

на первом уровне находятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

на втором уровне располагаются бюджеты субъектов федерации и территориальных внебюджетных фондов;

третий уровень представлен местными бюджетами.

Согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ доходную часть бюджета составляют доходы от налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством страны, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Перечень неналоговых доходов указан в п. 3 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, а именно: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями и иные доходы.

Безвозмездные поступления представлены в виде дотаций, субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации, иные межбюджетные трансферты и поступления от других лиц.

Структура расходов бюджетной системы значительно изменилась за последние годы в связи с экономическими преобразованиями в стране. В основу формирования расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации положены единые методологические основы, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат на оказание государственных услуг.

Бюджеты в России формируются в соответствии с принципами бюджетной системы (ст. 28 Бюджетного кодекса). Основными принципами можно назвать принцип единства бюджетной системы РФ и принцип самостоятельности бюджетов (ст. 29 и 31 Бюджетного кодекса). Согласно первому принципу все бюджеты в Российской Федерации формируются и используются согласно единым принципам организации и функционирования бюджетной системы России, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, единому порядку установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Согласно второму принципу бюджеты формируются и используются органами государственной власти и органами местного самоуправления самостоятельно, независимо друг от друга. Бюджеты разного уровня являются отдельными независимыми фондами денежных средств.

Реализация указанных принципов осуществляется благодаря применению бюджетной классификации. Бюджетной классификацией является группирование доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группирование доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и/или операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации⁴⁴.

Применение бюджетной классификации способствует более четкой организации работы по составлению и исполнению бюджета, осуществлению контроля за выполнением доходной части бюджета, по каждому источнику и за расходованием бюджетных средств в соответствии с их назначением. В этом заключается организационное значение бюджетной классификации.

Так как в рамках бюджетной классификации осуществляются полномочия представительных и исполнительных органов всех уровней в области бюджетного планирования и исполнения бюджета, то бюджетная классификация имеет правовое значение.

Бюджетный процесс как один из институтов бюджетного права и отношения, возникающие в сфере этого процесса, также входят в состав правового регулирования бюджетного права.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, бюджетный процесс – это деятельность органов государства всех уровней, органов местного управления и других участников процесса по составлению и рассмотрению бюджетных проектов, утверждению и исполнению бюджетов, по контролю исполнения бюджетов, по бюджетному учету и отчетности, по внешним проверкам в рамках, установленных действующим законодательством.

Стадии бюджетного процесса:

1) составление проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

2) рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

3) исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

4) составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Первой стадии бюджетного процесса предшествует прогнозирование экономического и социального развития соответствующей территории на будущий год, основная направленность развития бюджетной и налоговой политики соответствующей территории и страны в целом на будущий год, иные программные цели, основанные на ежегодном Бюджетном послании Президента страны.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации. Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Проекты бюджетов и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В рамках второй стадии бюджетного процесса Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в сроки, установленные БК РФ, проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 ноября текущего года, проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.

Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:

о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

Третья стадия бюджетного процесса характеризуется своевременным получением запланированных доходов и реализацией запланированных в бюджете расходов.

Исполнение бюджетов возложено на органы исполнительной власти. В России управление бюджетными счетами и средствами возложено на Федеральное казначейство страны. В случае заключения соответствующего соглашения Федеральное казначейство занимается исполнением бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Итак, в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов.

Соответствующая четвертая стадия бюджетного процесса происходит в следующем порядке: Правительством РФ до 1 июня текущего года представляется в Государственную Думу и Счетную палату России отчет в форме федерального закона об исполнении бюджета. Этот отчет составляется на отчетный год в соответствии со структурой и утвержденными бюджетными классификациями, применяемыми при утверждении федерального закона о бюджете страны на тот период, за который предоставляется отчет.

4.3. Налоговое право Российской Федерации

Функционирование государства, органов местного самоуправления, выполнение ими общих задач и функций требует соответствующих финансовых ресурсов, в составе которых основное место принадлежит публичным доходам – государственным и местным.

В узком смысле публичные доходы отождествляют с государственными доходами, под которыми понимают совокупность различных финансовых ресурсов, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода направляются в распоряжение государства и используются им для финансирования своих задач и выполнения соответствующих функций.

В широком смысле публичные доходы охватывают не только государственные, но и местные доходы.

Местные доходы представляют собой совокупность различных видов денежных поступлений, направляемых в распоряжение органов местного самоуправления и используемых для финансирования ими своих задач и выполнения соответствующих функций.

Государственные и местные доходы используются для удовлетворения публичного интереса при реализации задач и функций государства, муниципальных органов и органов, которым государство позволяет представлять публичный финансовый интерес.

Классификация публичных доходов – это разделение доходов на группы и виды, которая осуществляется по следующим критериям и признакам:

по порядку формирования:

а) централизованные доходы – средства, поступающие в государственные и муниципальные централизованных фондов, в том числе в целевые внебюджетные фонды средств;

б) децентрализованные доходы – доходы, которые остаются в распоряжении предпринимателей, учреждений и организаций, и формируются в основном за счет их прибыли.

Публичные доходы преимущественно формируются за счет поступлений от обязательных платежей – обязательных взносов в бюджет соответствующего уровня или государственного целевого фонда. Обязательные платежи делятся на налоговые и неналоговые.

Общим между налогами и неналоговым платежам является то, что они: уплачиваемые юридическими и физическими лицами, поступают в распоряжение государства, органов местного самоуправления; устанавливаются уполномоченными органами; объединяются в категорию «публичные доходы».

В формировании публичных доходов основное место принадлежит платежам налогового характера (налогам, сборам).

В целях финансового обеспечения государства и его органов, в том числе и муниципальных образований, с юридических и физических лиц взимается налог, который представляет собой индивидуальный платеж, вносимый лицами безвозмездно в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, оперативного управления или хозяйственного ведения.

Согласно ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации налог – это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Кроме понятия налога в ст. 8 Налогового кодекса РФ определено понятие и сбора: сбором является взнос, обязательно уплачивающийся физическими лицами и организациями государственным органам, органам местного самоуправления, иным уполномоченным органам и должностным лицам, с целью получения плательщиком определенных прав, разрешений (лицензий) или совершения других юридически значимых действий.

Налог имеет двойной смысл – общественный и материальный, ведь он является специфической формой производственных отношений, участвует в процессе перераспределения новой стоимости (общественное содержание) и выступает частью стоимости национального дохода в денежной форме (материальное содержание).

Налог можно рассматривать как экономическую и правовую категорию.

Как экономическая категория налог является формой финансовых отношений между государством, органами местного самоуправления и юридическими и физическими лицами для выполнения государственными органами своих функций и поставленных перед ними задач посредством создания централизованных фондов денежных средств.

Налоги выполняют определенные функции, в которых отражаются и конкретизируются их сущность и задачи.

Фискальная, регулирующая и контрольная функции относятся к основным, а распределительная, стимулирующая и накопительная – к дополнительным функциям налога.

Предметом налогового права является совокупность общественных отношений, которые возникают между налогоплательщиками и соответствующими государственными органами (налоговые, таможенные, кредитные) и налогоплательщиками по поступлению средств от налогоплательщиков в соответствующие бюджеты, государственные целевые фонды в форме налогов и сборов (обязательных платежей).

Методом правового регулирования налогового права, как и финансового права в целом, является метод государственно-властных предписаний, который основывается на властном подчинении одной стороны другой: государственные органы, наделенные властными полномочиями, адресуют их другой стороне налоговых правоотношений – плательщикам налогов, сборов. Властные предписания касаются порядка, условий и размеров платежей в бюджеты или внебюджетные фонды, целей использования средств и тому подобное. Благодаря использованию данного метода и широкому применению императивных норм государство обеспечивает формирование фондов денежных средств за счет доходов и имущества налогоплательщиков.

Налогово-правовым нормам присущи как признаки, являющиеся общими для всех юридических норм, так и специфические, которые характерны только для норм финансового права (общий характер, формальная определенность, устанавливаются, санкционируются и обеспечиваются государством и его органами, олицетворяют государственную волю и охраняются от нарушений предусмотренными государственными мерами принудительного воздействия; имеют категорический характер).

Налоги можно классифицировать по способам взимания, а именно:

прямой налог – взимание этого налога происходит непосредственно с дохода плательщика или с его имущества, т. е. налогоплательщиком выступает владелец дохода или имущества (подоходно-имущественные налоги);

косвенный налог – это налог, который включен в стоимость товара или услуги и налогоплательщиком выступает потребитель товара (услуги) (так называемые налоги на потребление).

Налоговое законодательство Российской Федерации разделяет обязательные платежи на федеральные, региональные и местные налоги и сборы.

К федеральным налогам и сборам относятся: акцизы, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль организаций, налоги на доходы от капиталов, налог на использование недр, экологический налог, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесной налог, водный налог, сборы за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, федеральные лицензионные сборы, таможенные сборы, государственные и таможенные пошлины, взносы в государственные внебюджетные фонды.

К региональным налогам и сборам относятся: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы;

К местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Вводить на территории государства, любого субъекта Российской Федерации и муниципального образования дополнительные налоги, которые не предусматриваются Налоговым кодексом РФ, запрещено.

Таким образом, налоговое право – это совокупность финансово-правовых норм, которые призваны регулировать общественные отношения в сфере установления, введения, взимания налоговых платежей, осуществления налогового контроля и регламентировать порядок применения ответственности в случае нарушения установленных налоговых требований.

4.4. Понятие публичных расходов и бюджетного финансирования в Российской Федерации

Выполнение любых функций государства, органов местного самоуправления требует прямых расходов с их фондов средств. Расходы государства, органов местного самоуправления (публичные расходы) как важная сторона финансовой деятельности непосредственно связаны с публичными доходами.

Публичные расходы – это совокупность финансовых отношений, связанных с непрерывным целевым использованием фондов денежных средств государства, органов местного самоуправления, направленных как на выполнение общегосударственных (местных) задач, так и на расширенное воспроизводство, социальные нужды граждан.

Совокупность всех видов расходов государства, органов местного самоуправления составляет систему публичных расходов, в которую входят:

1. Расходы, осуществляемые из централизованных фондов средств:

расходы государственного и местных бюджетов – бюджетные расходы;

расходы государственных целевых внебюджетных фондов.

2. Расходы, осуществляемые из децентрализованных фондов денежных средств – расходы предприятий, учреждений, организаций.

Публичные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование публичных расходов – это необратимый, безвозмездный, плановый, регламентированный нормами права отпуск средств из фондов для обеспечения выполнения функций государства и органов местного самоуправления. Финансирование публичных расходов проводится с целью обеспечения содержания аппарата управления, внешнеполитической деятельности, военных, экономических, социально-культурных нужд и расширения воспроизводства.

Осуществление финансирования расходов возможно из бюджетов различных уровней, из внебюджетных целевых фондов и государственным, и коммунальным предприятиям из своих собственных средств.

Следовательно, учитывая источник финансирования, выделяют следующие виды финансирования:

1. Бюджетное финансирование заключается в поступлении средств из бюджета.

2. Финансирование из внебюджетных целевых фондов.

3. Самофинансирование – это покрытие расходов за счет использование собственных средств государственными и коммунальными предприятиями.

Субъектами финансирования выступают государственные органы власти и местные органы, предприятия, организации и учреждения государственной и коммунальной форм собственности. Последние делятся на те, которые финансируются из бюджета полностью или частично:

1. Те государственные или коммунальные организации, учреждения, у которых финансирование расходов полностью поступает из бюджета, называются бюджетными (казенными) учреждениями. Бюджетные (казенные) учреждения являются некоммерческими организациями, которые не имеют извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и создаются для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера.

2. Государственные, коммунальные и муниципальные предприятия, которые в качестве основной цели своей деятельности имеют извлечение прибыли, покрывают свои расходы в основном за счет самофинансирования, а за счет бюджетных средств покрывают лишь частично.

За счет внебюджетных целевых фондов финансируются не отдельные организации или учреждения, а общественные потребности – реализация конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь и т. д.

В системе публичных расходов основное место принадлежит расходам бюджета.

Расходы бюджета – это регламентированные финансово-правовыми нормами непосредственные, прямые, целевые, плановые расходы государства, органов местного самоуправления, обеспечивающие их бесперебойное функционирование, которые предназначены для осуществления запланированных соответствующим бюджетом мероприятий и программ (кроме средств на погашение основной суммы долга и возврат излишне уплаченных в бюджет сумм), покрывающихся за счет бюджетных средств. Расходы бюджета и средства на погашение основной суммы долга составляют расходы бюджета.

Бюджетное финансирование обороноспособности страны, обеспечение деятельности органов государственной власти, прокуратуры, судов, содержание социальной и культурной сфер государства, содержание предприятий, учреждений, организаций государственной и коммунальной форм собственности, не имеющих своих доходов, происходит путем сметно-бюджетного финансирования.

Сметно-бюджетное финансирование – это метод безвозвратного, безвозмездного отпуска средств на содержание учреждений, находящихся на бюджетном финансировании, на основе финансовых планов – смет.

Такое финансирование характерно для государственных, коммунальных и муниципальных учреждений различных сфер государственной деятельности, таких как: образование (средние специальные и высшие учебные заведения), здравоохранение (больницы, поликлиники, медпункты), социальная и культурная сферы. Основным документом, определяющим расходы бюджетных учреждений, является смета.

Смета бюджетного учреждения представляет собой документ, по которому бюджетное учреждение приобретает возможность на определение объема средств, необходимых для выполнения учреждением своих функций, осуществления целей, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Процедура бюджетного финансирования включает в себя следующие этапы:

составление и утверждение бюджетной росписи – документа, который составляется в целях исполнения бюджета по расходам;

утверждение бюджетных ассигнований – предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;

доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей бюджетных средств, на основании которых эти распорядители составляют бюджетные сметы;

рассмотрение и утверждение бюджетных смет;

принятие и учет бюджетных и денежных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

подтверждение исполнения денежных обязательств.

4.5. Банковское право Российской Федерации

Банковское право регулирует деятельность организаций, входящих в банковскую систему России.

Банковская система представляет собой совокупность действующих на кредитном рынке различных кредитно-финансовых институтов, которые аккумулируют и мобилизуют капиталы. Действующее законодательство устанавливает основные принципы, по которым выстраивается банковская система страны, а именно: универсальность банков и двухуровневая структура банковской системы.

Российская банковская система представляет собой двухуровневую систему и состоит из Центрального Банка России⁴⁵ и кредитных организаций, а также представительств иностранных банков⁴⁶.

Банк России и кредитные организации, как субъекты банковской деятельности, имеют специальную правоспособность, используя которую, они осуществляют и налаживают банковскую деятельность.

Банк России как высший уровень банковской системы является публичным институтом, регулирующим банковскую систему и осуществляющим надзор за банковской деятельностью. Кредитные организации являются частными образованиями, а их потребности и интересы носят исключительно частный характер. Соответственно, в связи с различными статусами кредитных организаций и Банка России цели их деятельности не совпадают.

Цели Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка России; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Законом предусмотрено, что деятельность Банка России не имеет такой цели, как получение прибыли, но также закон предусматривает, что расходы Банка покрываются из его доходов, соответственно Банк России может оказывать все виды банковских операций.

В обязанности Банка России входит регистрация новых кредитных организаций, организация нормативного регулирования всей банковской деятельности и надзор за ней согласно нормам Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Финансовые нормативы, установленные Банком России, обязательны для выполнения всеми кредитными организациями.

Сеть кредитных организаций, которые обеспечивают кредитно-расчетное обслуживание субъектов хозяйственной деятельности, представляет собой второй уровень банковской системы страны.

Целью деятельности кредитных организаций является получение прибыли через совершение на основании утвержденных ими уставов и выданных им Центральным Банком России лицензий банковских операций. Кредитная организация – это юридическое лицо, которое образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. В соответствии с гражданским законодательством хозяйственные общества могут создаваться в организационно-правовой форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью. Следовательно, кредитная организация может быть создана в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью. До 1 сентября 2014 г. законодательством была предусмотрена еще одна организационно-правовая форма создания кредитных организаций – общество с дополнительной ответственностью, но в настоящее время эта форма упразднена.

Существует два вида кредитных организаций – банки и небанковские кредитные организации.

Банк – это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц (депозитная деятельность), размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности (кредитная деятельность), открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (расчетно-кассовая деятельность).

Между банками и небанковскими учреждениями есть существенное отличие – банки характеризуются универсальностью в своей деятельности и выполняют в совокупности такие все базовые банковские операции – депозитную, кредитную и расчетную деятельность. Небанковские учреждения в своей деятельности характеризуются узкой специализацией и могут осуществлять лишь одну из трех основных банковских операций.

Небанковская кредитная организация – это кредитная организация, которая:

1) имеет право осуществлять следующие банковские операции: открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов). Допустимые сочетания банковских операций для небанковской кредитной организации устанавливаются Банком России;

2) является центральным контрагентом и имеет лицензию небанковской кредитной организации на осуществление банковских операций, а также лицензию на осуществление клиринговой деятельности⁴⁷. Допустимые сочетания банковских операций для небанковской кредитной организации – центрального контрагента устанавливаются Банком России.

Кредитные организации могут заниматься только банковскими операциями и заключать связанные с ними сделки и не имеют права оказывать страховые услуги, торговать или заниматься производством⁴⁸.

Формирование банковской системы страны невозможно было бы без соответствующего законодательства, которое и регулирует всю банковскую деятельность и составляет банковское право Российской Федерации. В состав банковского права входят нормы как гражданского права, так и финансового права. Поэтому банковское право имеет межотраслевой характер и его можно определить как отрасль законодательства, которое включает в себя комплекс норм публично-правового и частноправового характера, направленных на регулирование отношений, возникающих в связи с деятельностью банковской системы.

Литература

Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. 2015. 752 с.

Мальцев В.А. Финансовое право: учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2016. 426 с. (Высшее образование).

Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. 479 с. (Бакалавр и магистр. Академический курс).

Налоговое право России: учебник / отв. ред. Ю. А. Крохина. 5-е изд., испр. М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2015. 704 с.

Банковское право Российской Федерации: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. 368 с.

Глава 5. Гражданское право

5.1. Общая характеристика гражданского права.

5.2. Субъекты гражданского права. Объекты гражданских прав. Сделки. Защита гражданских прав. Гражданско-правовая ответственность. Представительство. Сроки.

5.3. Право собственности: понятие и его содержание. Вещные права лиц, не являющихся собственниками.

5.4. Понятие, виды, исполнение и прекращение обязательств.

5.5. Гражданско-правовой договор. Отдельные виды обязательств.

5.6. Внедоговорные обязательства.

5.1. Общая характеристика гражданского права

Гражданское право, являясь отраслью единой системы права Российской Федерации, представляет собой совокупность норм, которые устанавливают правовое положение участников гражданских правоотношений, основания возникновения и порядок реализации прав, в том числе права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности). Кроме того, эти нормы регулируют договорные и иные различные обязательства, а также имущественные и личные неимущественные отношения. Указанные отношения составляют предмет гражданско-правового регулирования.

Под системой гражданского права понимается совокупность институтов гражданского права. Институт гражданского права – совокупность норм, регулирующих внутри данной отрасли определенную группу общественных отношений (например, институт права собственности, институт купли-продажи, институт наследования). Система гражданского права представлена в Гражданском кодексе Российской Федерации, его разделы соответствуют наиболее крупным институтам (подотраслям) гражданского права.

Источники гражданского права

Источником гражданского права Российской Федерации являются закрепленные государством формы гражданско-правовой нормы. Гражданский кодекс Российской Федерации⁴⁹ (далее – ГК РФ) называет в качестве таковых международные и национальные нормативно-правовые акты, а также обычаи.

Система нормативно-правовых актов, содержащих нормы гражданского права, закреплена в ст. 3 ГК РФ. К таковым относятся:

1) Конституция Российской Федерации;

2) ГК РФ и соответствующие федеральные законы, устанавливающие правовое регулирование отдельных гражданских правоотношений;

3) иные акты, содержащие нормы гражданского права:

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

акты федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в рамках их компетенции.

Конституция Российской Федерации обладает высшей юридической силой в отношении всех иных законов и нормативных актов, в которых содержатся нормы гражданского права. Основное место в системе гражданского законодательства занимает Гражданский кодекс Российской Федерации с учетом общего характера включенных в него правил. Все иные нормативные акты, специальные федеральные законы и подзаконные акты, содержащие нормы гражданского права, должны соответствовать положениям, установленным в ГК РФ.

Современный Гражданский кодекс Российской Федерации является третьим кодифицированным актом гражданского законодательства в российском государстве. Первая кодификация была проведена в 1922 г. и явилась основой для реализации НЭП, осуществляемой Советским государством. Следующий Гражданский кодекс РСФСР был принят в 1964 г. и закрепил правила гражданского оборота в рамках плановой экономики.

Новая государственность, стремительное развитие экономической деятельности и переход к рыночным, более свободным отношениям обусловили принятие новой кодификации гражданского законодательства, которая была проведена в несколько этапов. Так, 1 января 1995 г. (с некоторыми исключениями) вступила в силу первая часть действующего Гражданского кодекса Российской Федерации, которая включает три раздела, содержащих общие положения, нормы о праве собственности и иных вещных правах, а также общую часть обязательственного права. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации – «Отдельные виды обязательств» – вступила в силу с 1 марта 1996 г. Третья часть Гражданского кодекса Российской Федерации, вступившая в силу с 1 марта 2002 г., содержит два раздела, посвященных наследственным правоотношениям и международному частному праву. Наконец, часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации «Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации» вступила в силу с 1 января 2008 г.

Интенсивное развитие экономики в России вызывало необходимость адекватного отражения новых условий в законодательной системе. В соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»⁵⁰ был сформирован специальный документ – Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, в которой определены основные направления его совершенствования, а также внесения изменений в иные федеральные законы. Реализация положений Концепции рассчитанана на укрепление правового регулирования гражданско-правовых отношений, обеспечение устойчивости гражданского оборота. В этой связи было уже внесено множество дополнений и изменений в гражданское законодательство, речь о которых пойдет в следующих параграфах настоящей главы.

В ст. 7 ГК РФ закреплена презумпция регулирования гражданско-правовых отношений и нормами международного права, которые содержатся в международных актах. Международные договоры Российской Федерации применяются к гражданским правоотношениям непосредственно, если из самого договора не следует, что для их применения требуется издание внутригосударственного акта. Здесь необходимо в первую очередь упомянуть о различных многосторонних международных договорах, участницей которых является Россия (например, Вашингтонский договор о патентной кооперации 1970 г., Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г., Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г., к которой СССР присоединился в 1967 г., Гродненский договор о координации действий по защите прав на объекты интеллектуальной собственности 2015 г. и др.). Законодательством установлен приоритет норм международного права над национальными актами: в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые установлены гражданским законодательством, применяются правила международного договора.

В ситуации, когда гражданско-правовые отношения участников прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон, или отсутствует применимый к ним обычай, имеет место пробел в праве. Гражданским законодательством закреплены следующие способы устранения пробелов – аналогия права и аналогия закона. В качестве аналогии закона Гражданский кодекс Российской Федерации закрепляет применение норм гражданского законодательства, которые регулируют сходные правоотношения и не противоречат существу последних. Если невозможно использовать аналогию закона, то права и обязанности сторон могут быть установлены на основании аналогии права, т. е. исходя из общих принципов и смысла гражданского законодательства. Здесь должны учитываться принципы добросовестности, разумности и справедливости.

Основания возникновения гражданских прав

К основаниям возникновения, изменения, прекращения таких гражданских правоотношений закон относит юридические факты, которые подразделяются по волевому критерию на события (происходящие независимо от воли людей) и действия (совершаемые по воле человека):

1) из договоров или каких-либо иных сделок, предусмотренных законом, или из договоров и иных сделок, которые могут быть не предусмотрены законом, при этом не противоречить ему (заключение договора аренды помещения);

2) в случаях, предусмотренных законом из решений собраний (например, решения собраний хозяйственных обществ, товариществ собственников недвижимости и другие);

3) из актов различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (предоставление земельного участка);

4) из решения суда, определившего гражданские права и обязанности (раздел имущества, решение спора по сделке);

5) в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом (приобретение права собственности в порядке приватизации);

6) в результате создания произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности (создание кинофильма, компьютерной программы, промышленных образцов);

7) вследствие причинения вреда другому лицу (в результате причинения имущественного ущерба, вреда здоровью, морального вреда);

8) вследствие неосновательного обогащения;

9) вследствие каких-либо иных действий граждан и юридических лиц;

10) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий⁵¹.

5.2. Субъекты гражданского права. Объекты гражданских прав. Сделки. Защита гражданских прав. Гражданско-правовая ответственность. Представительство. Сроки

К субъектам гражданских правоотношений относятся:

физические лица – это граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;

различные категории юридических лиц;

государственные и муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации.

Физические лица

Для участия в гражданских правоотношениях физические лица должны обладать гражданской правоспособностью, т. е. способностью иметь гражданские права и нести обязанности. В ст. 18 ГК РФ раскрывается понятие правоспособности, в соответствии с которым граждане могут иметь имущество на праве собственности наследовать и завещать такое имущество; могут заниматься любой, не запрещенной законом деятельностью, в том числе предпринимательской, путем создания юридического лица или в качестве индивидуального предпринимателя; могут совершать сделки, не противоречащие закону, и являться участниками обязательств; могут самостоятельно избирать место своего жительства; могут иметь авторские права на произведения науки, литературы и искусства, на различные изобретения и иные охраняемые законом результаты интеллектуальной деятельности, а также могут иметь иные имущественные и личные неимущественные права.

Кроме правоспособности для участия в гражданских правоотношениях лицам необходимо обладать дееспособностью, которая характеризуется как способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также формировать гражданские обязанности и исполнять их. В полном объеме дееспособность возникает с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста. Из данного правила есть два исключения. Одним из таких исключений выступает эмансипация. В соответствии со ст. 27 ГК РФ несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) производится по решению органа опеки и попечительства – с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия – по решению суда.

Второе исключение из общего правила о полном объеме дееспособности связано с вступлением лиц, недостигшим восемнадцатилетнего возраста, в брак. В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения восемнадцати лет. При признании брака недействительным суд может принять решение об утрате несовершеннолетним супругом полной дееспособности с момента, определяемого судом.

В случае невозможности исполнить свои обязательства и удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, о выплате выходных пособий и (или) об оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение определенного срока, гражданин – должник может быть признан банкротом. Впоследствии применяется специальная реабилитационная процедура – реализация имущества гражданина в целях соразмерного удовлетворения требований кредиторов.

Юридические лица

В ст. 48 ГК РФ закреплено определение понятия юридического лица, в соответствии с ней юридическим лицом является организация, которая имеет обособленное имущество и может отвечать по своим обязательствам этим имуществом, а также от своего имени может приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, может выступать в качестве истца или ответчика в суде. В учредительных документах юриического лица содержится информация о наименовании, организационно-правовой форме и месте нахождения. Правоспособность и дееспособность юридического лица отличаются от правоспособности и дееспособности гражданина, поскольку у юридического лица они возникают одновременно – с момента внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц (абз. 1 п. 3 ст. 49 ГК РФ). В отдельных случаях заниматься определенными видами деятельности юридическое лицо может только на основании специального разрешения – лицензии или членства в саморегулируемой организации. В таком случае право осуществлять конкретный вид деятельности возникает у юридического лица с момента получения соответствующего разрешения или в указанный в нем срок или с момента вступления в саморегулируемую организацию.

Статьей 55 ГК РФ установлено, что юридические лица могут создавать специальные обособленные подразделения, именуемые филиалами и представительствами, которые:

находятся вне основного местонахождения юридического лица;

не являются самостоятельными юридическими лицами и не имеют возможности самостоятельно участвовать в гражданском обороте от своего имени;

наделяются имуществом создавшего их юридического лица;

руководители таких филиалов и представительств назначаются самим юридическим лицом и действуют от его имени на основании доверенности;

сведения о филиалах и представительствах указываются в Едином государственном реестре юридических лиц.

Эти структурные подразделения юридического лица отличаются по функциональному назначению. Так, представительство представляет интересы юридических лиц и осуществляет их защиту. Филиал, в свою очередь, может осуществлять все функции юридического лица или их часть, в том числе функции представительства. Для участия в гражданско-правовых отношениях от имени юридического лица выдается доверенность руководителю филиала на осуществление всех видов своей деятельности, а в отношении руководителя представительства – только для совершения определенных видов деятельности.

Процедура создания юридического лица установлена нормами ГК РФ, специального Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»⁵², а также иными федеральными законами, устанавливающими особенности возникновения отдельных видов юридических лиц (например, Федеральный закон «О некоммерческих организациях»⁵³, Федеральный закон «О политических партиях»⁵⁴, Федеральный закон «Об общественных объединениях»⁵⁵, Закон РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»⁵⁶). Юридическое лицо создается на основании решения учредителя (учредителей) о его учреждении, которое принимается учредителем единолично или, в случае учреждения юридического лица, двумя и более учредителями, решение принимается всеми учредителями единогласно. В решении должны быть отражены сведения об учреждении юридического лица, утверждении редакции его устава, информация о порядке, размере, способах и сроках образования имущества юридического лица, об избрании (назначении) органов юридического лица.

Учредительными документами юридических лиц, кроме хозяйственных товариществ и государственных корпораций, являются уставы, которые должны быть приняты их учредителями (участниками). В свою очередь, хозяйственное товарищество действует на основании учредительного договора, который заключается его учредителями (участниками), государственная корпорация действует на основании специального федерального закона о такой государственной корпорации (например, Федеральные законы «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"»⁵⁷, «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростех”»⁵⁸, «О Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”»⁵⁹ и других). Юридическое лицо становится правоспоосбным с момента его государственной регистрации, т. е. со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц, открытого для всеобщего обозрения (ст. 51 ГК РФ).

Прекращение юридического лица возможно осуществить двумя способами: реорганизации и ликвидации.

Под реорганизацией понимается прекращение юридического лица, которое предусматривает правопреемство всех имущественных прав (ст. 57 ГК РФ). Она возможна в одной из предусмотренных форм:

1) слияние, при осуществлении которого права и обязанности каждого из прежних юридических лиц переходят к новому;

2) присоединение, в результате которого к другому юридическому лицу переходят права и обязанности присоединенного юридического лица;

3) выделение – определенная часть прав и обязанностей реорганизованного юридического лица переходит к одному или нескольким новым юридическим лицам;

4) при разделении права и обязанности прежнего юридического лица переходят к вновь созданным юридическим лицам;

5) преобразование характеризуется изменением организационно-правовой формы юридического лица.

При ликвидации не происходит перехода прав и обязанностей к другим, вновь образованным лицам в порядке универсального правопреемства.

Ликвидация юридического лица может наступить и в результате признания его несостоятельным (банкротом).

Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» установлены основания признания юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации, а также очередность удовлетворения требований кредиторов. Так, под несостоятельностью (банкротством) (далее также – банкротство) понимается признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, о выплате выходных пособий и (или) об оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.

С точки зрения имущественных отношений юридического лица, закон устанавливает определенную самостоятельность в возможности распоряжения имуществом. В этой связи все категории юридических лиц подразделяют на собственников и не собственников. К первой категории относятся лица, в отношении имущества которых за учредителями не сохраняются какие-либо имущественные права (например, хозяйственные товарищества и общества), ко второй категории – юридические лица, которые владеют имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. в отношении имущества таких лиц учредители сохраняют право собственности и после передачи имущества образованному юридическому лицу (унитарные предприятия, казенные предприятия и учреждения).

Одной из новелл гражданского законодательства, реализованной во исполнении Концепции по развитию гражданского законодательства, является новая структура главы 4 ГК РФ, которая содержит ряд новых организационно-правовых форм юридических лиц, ранее не закрепленных в ГК РФ (например, товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов, автономные некоммерческие организации).

Таким образом, по способу создания (особенностям организационной структуры) в действующей редакции ст. 65.1 ГК РФ закреплены две категории юридических лиц:

1) корпоративные юридические лица, в которых участники (учредители) обладают правом участия (членства) в них. Участники коллегиально формируют высший орган управления и решают соответствующие вопросы. К таким корпоративным юридическим лицам закон относит хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации;

2) унитарные юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства. К ним относятся унитарные предприятия, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации.

Не изменилась традиционная для российского гражданского законодательства классификация юридических лиц в зависимости от цели (характера) деятельности:

1) основной целью функционирования коммерческих организаций является извлечение прибыли. К таковым ГК РФ отнесены корпоративные коммерческие организации (полные и коммандитные товарищества, производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью) и унитарные коммерческие организации (государственные и муниципальные унитарные предприятия);

2) не имеют в качестве основной цели деятельности извлечения прибыли некоммерческие организации, они не распределяют свою прибыль (доходы) между участниками. Этот вид юридических лиц также подразделяется на корпоративные (потребительские кооперативы, ассоциации и союзы, общественные организации, товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов) и унитарные (религиозные организации, учреждения, фонды, автономные некоммерческие организации) организации.

Необходимо также выделить новые категории хозяйственных обществ – публичные и непубличные. К публичным ст. 66.3 ГК РФ относит такие общества, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, размещаются публично (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. В свою очередь, общество с ограниченной ответственностью и акционерное общество, которое не отвечает указанным признакам, являются непубличными.

Публично-правовые образования

Помимо физических и юридических лиц участниками гражданских правоотношений могут являться публично-правовые образования, к которым законодателем отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования.

К публично-правовым образованиям применяются так же нормы гражданского законодательства, которые регулируют участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Закон предусматривает две формы участия государства в гражданских правоотношениях: непосредственную, т. е. через органы публичной власти, и опосредованную, с помощью представителей. К органам публичной власти на федеральном уровне относятся Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, ведомства и их территориальные единицы, на уровне субъектов РФ – администрации, мэрии и иные аналогичные структуры, на муниципальном уровне – соответствующие административные органы. Исполнительные органы реализуют интересы государства в рамках закрепленной компетенции. Так, например, Министерство финансов Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, страховой, налоговой, валютной, банковской деятельности⁶⁰.

Следует отметить, что и органы публичной власти могут быть самостоятельными участниками гражданских правоотношений в качестве юридических лиц, выступая от своего собственного имени. Так, Министерство финансов РФ зарегистрировано в ЕГРЮЛ в качестве юридического лица 15 января 2003 г., Министерство юстиции – 17 февраля 2003 г., Министерство экономического развития – 26 декабря 2002 г., Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края – 24 декабря 2002 г., Администрация муниципального образования Пластуновское сельское поселение в составе муниципального образования Динской район – 29 ноября 2005 г.⁶¹

В этом случае органы власти действуют в своих интересах, например, приобретая по договорам необходимые товары для удовлетворения каких-либо хозяйственных нужд, и как и любое иное юридическое лицо, несут самостоятельную гражданско-правовую ответственность по своим обязательствам.

К объектам гражданских прав относят материальные и нематериальные блага, по поводу которых возникают гражданские правоотношения.

ГК РФ среди объектов гражданских правоотношений выделяет:

вещи, в том числе наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, включая имущественные права (в том числе безналичные денежные средства и бездокументарные ценные бумаги);

результаты выполнения работ и оказания услуг;

результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);

нематериальные блага (жизнь, здоровье, личная неприкосновенность, честь, достоинство, деловая репутация).

Законодательство предусматривает классификацию вещей по различным критериям, среди которых можно выделить основные:

по признаку оборотоспособности;

движимые и недвижимые вещи;

иные критерии.

Оборотоспособные объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства. Ранее ГК РФ содержал такое понятие, как «объекты гражданских прав, изъятые из оборота». В связи с принятием Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в настоящее время отдельные виды таких объектов можно только ограничить в обороте соответствующим законом (или в порядке, установленном законом).

К объектам недвижимости относятся земельные участки, участки недр, а также все объекты, прочно связанные с землей, т. е. те, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. К недвижимым вещам относятся также жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке. Право собственности и иные различные вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и прекращение или ограничения этих прав подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Порядок государственной регистрации закреплен в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»⁶². Ранее действовавший закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривал ведение специального Единого реестра прав на недвижимое имущество (ЕГРП).

К объектам недвижимого имущества закон относит и предприятие, под которым понимается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 132 ГК РФ). В состав такого имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (коммерческое обозначение, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором. Указанные виды имущества объединяются в состав имущественного комплекса на основе единой цели деятельности предприятия. При этом объектом сделок может быть как предприятие в целом, так и его часть.

Одной из новелл гражданского законодательства является закрепление понятия единого недвижимого комплекса – совокупности объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопровода и др.), либо расположенных на одном земельном участке, если в Едином государственном реестре недвижимости зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как на одну недвижимую вещь. К такому объекту применим правовой режим неделимой вещи.

Одной из разновидностей вещей являются ценные бумаги. В главе 7 ГК РФ дано определение понятия ценной бумаги – это документ, соответствующий установленным законом требованиям и удостоверяющий обязательственные и иные права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении такого документа (документарной ценной бумаги). К ценным бумагам относятся акция, вексель, инвестиционный пай паевого инвестиционного фонда, коносамент, облигация, чек и иные ценные бумаги, названные в таком качестве в законе или признанные таковыми в установленном законом порядке. ГК РФ предусмотрена возможность выпуска бездокументарынх ценных бумаг, которыми признаются обязательственные и иные права, закрепленные в решении о выпуске или ином акте лица, выпустившего ценные бумаги в соответствии с требованиями закона, и осуществление и передача которых возможны только с соблюдением правил учета этих прав.

Плоды, продукция, доходы, полученные в результате использования вещи, независимо от того, кто использует такую вещь, принадлежат собственнику вещи, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами, договором или не вытекает из существа отношений.

Среди объектов гражданских прав ГК РФ называет животных, к которым применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. При осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности. Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности⁶³. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, специальным Федеральным законом «О животном мире»⁶⁴, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, актами субъектов Российской Федерации.

Особый статус как объект гражданских прав имеют нематериальные блага, к которым законодательство относит жизнь и здоровье, достоинство личности, личную неприкосновенность, честь и доброе имя, деловую репутацию, неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, личную и семейную тайну, свободу передвижения, свободу выбора места пребывания и жительства, имя гражданина, авторство и иные. Эти блага имеют идеальную природу, лишены экономического содержания, неразрывно связаны с личностью, являются неотчуждаемыми и непередаваемыми.

Сделки

В гражданском праве одним из оснований возникновения правоотношений выступают сделки. Сделкой признается действие граждан и юридических лиц, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Для целей установления правоотношений сделки должны отвечать требованиям действительности, а именно:

способность их участников совершать сделки (т. е. отвечать правилам о дееспособности);

соответствие волеизъявления сторон, выраженного в сделке, подлинной их воле;

соответствие содержания сделки требованиям закона;

соблюдение определенной формы сделки.

В этой связи среди недействительных сделок можно условно выделить четыре группы:

1) сделки с пороками субъекта;

2) сделки с пороками воли;

3) сделки с пороками содержания;

4) сделки с пороками формы.

Сделка недействительна в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. В соотвтетсвии с ГК РФ оспоримая сделка может быть признана недействительной, если она нарушает права или охраняемые законом интересы лица, оспаривающего сделку, в том числе повлекла неблагоприятные для него последствия.

В случаях, когда в соответствии с законом сделка оспаривается в интересах третьих лиц, она может быть признана недействительной, если нарушает права или охраняемые законом интересы таких третьих лиц.

Классификация сделок осуществляется по различным основаниям.

Так, в зависимости от количества сторон, выражающих волю на совершение, сделки могут быть двух- или многосторонними и односторонними. Односторонней является сделка, для совершения которой достаточно выражения воли одной стороны (например, завещание или доверенность). Двусторонние и многосторонние сделки именуются договорами.

Для всех сделок предусмотрена устная форма или письменная (простая или нотариальная). Сделка в письменной форме (простой или нотариальной) заключается путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицами, совершающими сделку (или уполномоченными ими лицами). В простой письменной форме могут совершаться сделки, в которых хотя бы одна из сторон является юридическим лицом, или сделки граждан между собой на сумму, превышающую 10 тыс. руб., а в случаях, предусмотренных законом, независимо от суммы сделки.

Обязательная нотариальная форма предусмотрена для сделок, указанных в законе (например, договор пожизненного содержания с иждивением, доверенность в порядке передоверия, безотзывная доверенность и др.) или же если такое требование установлено соглашением сторон.

Сделка может быть совершена под условием (условная сделка). Условной является сделка, при совершении которой наступление правовых последствий ставится в зависимость от обстоятельств, относительно которых неизвестно, наступят они в будущем или нет.

Условную сделку можно характеризовать по следующим признакам:

условие относится к будущему, т. е. указанное в сделке обстоятельство не имеет место в момент ее совершения; условие должно быть возможным, т. е. реально осуществимым как юридически, так и по объективным естественным законам, и не должно противоречить закону, основам правопорядка и нравственности, условие сделки не должно наступить неизбежно, т. е. должна существовать неопределенность относительно того, наступит оно или нет. Например, не может быть использовано в качестве условия истечение срока, наступление определенной даты, достижение определенного возраста.

Закон выделяет два вида условий: сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит; сделка считается совершенной под отменительным условием, если стороны поставили прекращение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит.

В тех случаях, когда законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия сделки наступают после ее регистрации, а сделка, предусматривающая изменение условий зарегистрированной сделки, подлежит государственной регистрации. К таковым, например, можно отнести договоры аренды недвижимого имущества сроком более одного года.

Помимо сделок, к основаниям возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений относят решения собраний. Принятое собранием решение, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия, порождает правовые последствия, на которые решение собрания направлено, для всех лиц, имевших право участвовать в данном собрании (участников юридического лица, сособственников, кредиторов при банкротстве и других – участников гражданско-правового сообщества), а также для иных лиц, если это установлено законом или вытекает из существа отношений.

Решение собрания считается принятым, в случае если за него отдали свои голоса большинство участников собрания и при этом в собрании приняли участие не менее 50% от общего числа участников сообщества.

Решение собрания может приниматься посредством заочного голосования. Решение собрания недействительно по основаниям, установленным ГК РФ или иными законами, в силу признания его таковым судом (оспоримое решение) или независимо от такого признания (ничтожное решение). Недействительное решение собрания оспоримо, если из закона не следует, что решение ничтожно.

Защита гражданских прав выражается в действиях субъектов права, а также уполномоченных органов по предупреждению правонарушения или восстановлению нарушенных прав. Право на защиту осуществляется в применении мер имущественного характера и направлено на компенсацию, восстановление существующего положения и реализуется в исковой форме в судебном порядке.

Различают следующие формы защиты:

административная (досудебная);

судебная;

самозащита.

Способы защиты гражданских прав поименованы в ст. 12 Гражданского кодекса РФ, к ним относятся:

признание права;

восстановление положения, существовавшего до посягательства на право, и недопущения действий создающих обстоятельства для его нарушения;

признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки;

признаниене действительным решения собрания;

признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Акты государственных органов или органов местного самоуправления, не соответствующие закону и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению.

самозащита права;

присуждение к исполнению обязанности в натуре;

возмещения убытков. У лица, права которого нарушены каким-либо образом, имеется возможность требовать полного возмещения причиненных ему убытков, при этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)⁶⁵. Незаконные действия или решения органов власти или незаконные действия (бездействие) их должностных лиц могут причинить гражданам или юридическим лицам убытки. На основании ст. 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В силу этого лицо вправе требовать возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями органов власти или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц, других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. Такой вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования⁶⁶. Кроме того, подлежит компенсации ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия (ст. 16.1 ГК РФ).

взыскания неустойки;

компенсации морального вреда. Моральным вредом закон называет причинение гражданину физических или нравственных страданий. Моральный вред может заключаться, в частности, в нравственных переживаниях в связи с: утратой родственников; невозможностью продолжать активную общественную жизнь; потерей работы; раскрытием семейной или врачебной тайны; временным лишением или ограничением каких-либо прав; физической болью, связанной с повреждением здоровья, и т. д. В случае причинения гражданину морального вреда суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда. При определении размеров компенсации морального вреда суд должен принять во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства, а также учесть степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред;

прекращения или изменения правоотношения;

неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;

иными различными способами, предусмотренными законом.

Гражданско-правовая ответственность

К способам защиты нарушенных прав относятся меры гражданско-правовой ответственности, т. е. санкции имущественного характера, которые применяются к лицу под угрозой принуждения, и, как правило, направлены на восстановление этого права.

Применение мер гражданско-правовой ответственности возможно при наличии установленных условий:

противоправное поведение лица, нарушившего право;

причинение материального или морального вреда;

причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом;

виновное поведение правонарушителя⁶⁷.

В зависимости от оснований наступления гражданско-правовой ответственности различают договорную и внедоговорную ответственность. Первая устанавливается в случае нарушения сторонами своего соглашения (договора) и может содержать санкции, предусмотренные законом и (или) условиями договора. Внедоговорная ответственность возникает при отсутствии между сторонами договорных отношений (например, в результате причинения вреда жизни и здоровью гражданина (ст. 1080 ГК РФ), вследствие неосновательного обогащения (ст. 1102 ГК РФ). Формы и размер такой ответственности определяются только законом, однако порой зависят и от правового статуса участника гражданско-правовых отношений. Например, можно отметить некоторые особенности гражданско-правовой ответственности органов публичной власти.

Под гражданско-правовой ответственностью органов власти за нарушение договорных обязательств следует понимать претерпевание органами власти неблагоприятных последствий имущественного характера в виде установленных санкций, предусмотренных нормами ГК РФ и гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных законах, а также соглашением сторон, осуществляемое в добровольном порядке или в порядке государственного принуждения и направленное на восстановление имущественного положения контрагента органа власти по договору, права которого нарушены. Ответственность органов власти за нарушение договорных обязательств базируется на общих положениях о гражданско-правовой ответственности, закрепленных в гл. 25 ГК РФ, на нормах об ответственности сторон в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договору аренды (гл. 34 ГК РФ), на положениях об ответственности сторон в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по отдельным видам государственного контракта, установленных в конкретных статьях ГК РФ.

Будучи в правовом статусе учреждения, орган самостоятельно отвечает по возникшим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет государство. Таким образом, по обязательствам, возникшим из сделок органа власти, государство будет являться последним ответчиком, если сам орган власти не сможет ответить по обязательствам за счет выделенных бюджетных средств. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами.

Специфика участия любого властного органа в договорных обязательствах обусловлена тем, что они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными рядом властных полномочий, и субъектами частного права, вступающими в гражданские правоотношения с физическими и юридическими лицами на общих основаниях. В силу этого в законе содержатся специфичные правовые нормы, регулирующие договорные отношения с участием государства и его органов, что зачастую обусловливает неравенство сторон договора. Например, заключение государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд является обязательным для контрагента органа власти⁶⁸.

Представительство

С целью реализации гражданских правоотношений стороны могут передавать свои права и обязанности иным лицам, т. е. представительством является правоотношение, в котором сделка, совершенная представителем (одним лицом) от имени представляемого (другого лица) в силу полномочия, основанием которого является доверенность, закон (например, родители являются официальными представителями своих несовершеннолетних детей в силу закона) или акт уполномоченного органа, такая сделка создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемого.

Одним из популярных оснований возникновения представительства является доверенность. Доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами. Письменное уполномочие на совершение сделки представителем может быть представлено представляемым непосредственно соответствующему третьему лицу. Доверенности могут совершаться в простой письменной или нотариальной форме. Доверенность на совершение сделок, требующих нотариальной формы, должна быть нотариально удостоверена. Срок действия доверенности не может превышать трех лет. Если срок в доверенности не указан, она сохраняет силу в течение года со дня ее совершения. Доверенность будет ничтожной, если в ней не указана дата составления. Особым выдом доверенности является доверенность, выдаваемая в порядке передоверия. Лицо, получившее такую доверенность, должно лично совершать те действия, на которые оно уполномочено доверителем. Совершение таких действий можно передоверить другому лицу, если доверитель уполномочен на это доверенностью либо вынужден к этому силою обстоятельств для охраны интересов выдавшего доверенность.

Одной из новелл гражданского законодательства является безотзывная доверенность, т. е. такая доверенность не может быть отменена до окончания срока ее действия либо может быть отменена только в предусмотренных в доверенности случаях. Такие доверенности выдаются в целях исполнения или обеспечения исполнения обязательства, представляемого перед представителем или лицами, от имени или в интересах которых действует представитель, в случаях, если такое обязательство связано с осуществлением предпринимательской деятельности. Безотзывная доверенность может быть отменена после прекращения того обязательства, а также в любое время в случае злоупотребления представителем своими полномочиями.

Сроки в гражданском праве

ГК РФ устанавливает общие правила исчисления сроков, которые позволяют определить начало, течение и окончание сроков, а также способы их определения. Установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить.

Сроки различаются по видам:

момент возникновения права или обязанности (например, право собственности у покупателя возникает с момента передачи вещи);

срок осуществления прав или исполнения обязанностей (например, сроки исполнения обязательств по договору);

срок пресекательный, которым устанавливается предел осуществления гражданских прав и обязанностей (например, истечение шестимесячного срока, установленного для принятия наследства).

Особое значение в гражданском праве имеют сроки исковой давности. Под сроком исковой давностьи понимается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено.

Общий срок исковой давности составляет три года. Для отдельных требований законом могут быть установлены иные специальные. В отношении некоторых требований сроки исковой давности вообще не распространяются. В частности:

на такие требования, как о защите личных неимущественных прав и иных нематериальных благ;

требования вкладчиков к банковской организации о выдаче вкладов;

требования о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, однако нужно отметить, что требования, предъявленные по истечении трех лет с момента возникновения права на возмещение такого вреда, удовлетворяются за прошлое время не более чем за три года, предшествовавшие предъявлению иска, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»⁶⁹;

негаторный иск;

другие, установленные законом случаи.

По соглашению сторон сроки не могут быть изменены. В различных исключительных случаях судом может быть признана уважительной причина пропуска срока исковой давности по обстоятельствам, связанным с личностью истца (тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность и т. п.), в таком случае защите подлежит нарушенное право гражданина. Причины пропуска срока исковой давности могут признаваться уважительными, если они имели место в последние шесть месяцев срока давности, а если этот срок равен шести месяцам или менее шести месяцев – в течение срока давности.

5.3. Право собственности: понятие и его содержание. Вещные права лиц, не являющихся собственниками

В соответствии с гражданским законодательством право собственности представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность различных материальных благ конкретным лицам (порядок возникновения, осуществления, прекращения, защиту прав собственника, а также возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться этими материальными благами).

Содержание права собственности включает в себя три правомочия собственника: правомочие владения – возможность иметь имущество в своем хозяйстве, фактически обладать им; правомочие пользования – основанная на законе возможность использования имущества путем извлечения из него полезных свойств; правомочие распоряжения – основанная на законе возможность определять юридическую судьбу имущества путем продажи, дарения и т. д.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. По общему правилу собственник также несет риск случайной гибели или случайного повреждения имущества.

Субъектами права собственности могут выступать физические лица, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В зависимости от субъекта права собственности ГК РФ закрепляет правовой режим использования собственником своих правомочий. Этот же критерий лежит в основе выделения форм собственности. Различают:

1) частную собственность – собственность граждан и юридических лиц;

2) государственную собственность;

3) муниципальную собственность;

4) иные формы собственности.

В собственности граждан и юридических лиц в силу закона может находиться любое имущество, исключение составляют отдельные виды имущества, которые в соответствии с законом не могут принадлежать частным лицам.

Государственную собственность составляют имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Имущество, закрепленное за муниципальным образованием (земельные участки, здания, сооружения и прочее), соответственно составляет муниципальную собственность.

В гражданском законодательстве закреплены основания приобретения права собственности, которые подразделяются на:

первоначальные, т. е. не зависящие от прав предшествующего собственника на данную вещь;

производные, т. е. при которых право собственности возникает по воле предшествующего собственника.

Так, к первоначальным способам приобретения права собственности относятся:

1) создание новой вещи (ст. 218 ГК РФ). Право собственности на вновь созданную вещь возникает с момента ее изготовления;

2) создание нового недвижимого имущества (здания, сооружения и пр. ст. 219 ГК РФ). Поскольку недвижимое имущество подлежит государственной регистрации, то право собственности на такое имущество возникает с момента такой регистрации;

3) сбор плодов, производство продукции, получение доходов (абзац второй п. 1 ст. 218 ГК РФ);

4) сбор общедоступных для сбора вещей (ст. 221 ГК РФ). Лицо, осуществившее такой сбор (добычу) в лесах, водоемах или на другой территории (сбор ягод, отлов животных, рыбы и т. п.), может обратить их в собственность при условии, что такие действия произведены им в соответствии с законом, местным обычаем или общим разрешением собственника;

5) самовольная постройка (ст. 222 ГК РФ). Самовольной будет являться постройка (жилой дом, строение, сооружение или другое недвижимое имущество), созданная в следующих обстоятельствах:

на земельном участке, который не предназначен для этих целей в установленном законом порядке;

при отсутствии необходимых разрешений на строительство;

существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила.

Согласно закону, осуществившее самовольную постройку лицо не приобретает на нее права собственности. Однако право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке – за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий:

если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;

если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;

если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан;

6) переработка – изготовление новой движимой вещи из чужих материалов (ст. 220 ГК РФ). По общему правилу право собственности на такую вещь приобретается собственником материалов;

7) бесхозяйные вещи, в отношении которых установлен особый правовой режим в рамках первоначального способа возникновения права собственности. Бесхозяйными вещами (п. 3 ст. 218, ст. 225 ГК РФ) называют имущество, не имеющее собственника, собственник которого неизвестен, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности.

К производным способам приобретения права собственности, которые характеризуются тем, что имущество, на которое возникает право собственности, ранее было объектом собственности других лиц, закон относит:

1) право собственности приобретается по договору, в соответствии с которым право собственности возникает с момента передачи вещи, а в случае необходимости государственной регистрации отчуждения имущества – с момента такой регистрации, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 223 ГК РФ);

2) возможно приобретение права собственности по каким-либо иным основаниям (изъятие имущества у прежнего собственника (национализация, реквизиция, конфискация и др.); реорганизация юридического лица; наследование.

Основания прекращения права собственности, которыезакреплены в ст. 235 ГК РФ, могут быть классифицированы следующим образом:

1) прекращение права собственности по воле собственника, т. е. в добровольном порядке;

2) прекращение права собственности помимо воли собственника, т. е. в принудительном порядке.