А.С. Лалетина

ОПЕК. Газ. Трубопроводы. Право

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.2

ББК 67.412

Л20

Автор:

Лалетина А. С.

Рецензенты:

Курбанов Р. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин ФГБОУ ВО «Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова»;

Занковский С. С., доктор юридических наук, профессор, заведующий сектором предпринимательского и корпоративного права ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук».

Правовое регулирование топливно-энергетического комплекса представляет собой комплексное явление, находящееся под воздействием экономических и политических факторов. Отношения между экспортерами, импортерами и транзитерами энергетических ресурсов не могут не иметь транснационального характера. Существенно большую роль, чем в ряде других отраслей, играют международные организации и нормы международного права.

Осмысление положения международных организаций в сфере топливно-энергетического комплекса позволяет понять, каким образом сформировалось текущее соотношение сил на мировом рынке энергетических ресурсов, почему формы внутреннего устройства международных организаций и их волеизъявления именно такие, какими можно наблюдать их сейчас. Особенности положения специализированных организаций (ОПЕК, МЭА, ФСЭГ) и организаций общего характера (БРИКС, ШОС, ЕАЭС) рассматриваются в работе с позиций интересов Российской Федерации на международной арене.

В работе рассмотрены наиболее актуальные проблемы международного трубопроводного транспорта – своеобразной «кровеносной системы» топливно-энергетического комплекса. На протяжении всей работы демонстрируются особенности отношений на стыке международного и национального, частного и публичного права.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2018 г.

Работа предназначена для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов, специалистов компаний в сфере топливно-энергетического комплекса и юристов, консультирующих эти компании, а также для всех, кто интересуется проблемами международного и энергетического права.

УДК 341.2

ББК 67.412

© Лалетина А. С., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

За последнее десятилетие наш мир подвергся изменениям, которые радикально преобразили целые сферы жизни человечества и целые отрасли экономики.

Эксперты говорят уже и о третьей¹, и о четвертой² промышленной революции одновременно, что может свидетельствовать о беспрецедентной быстроте течения времени.

Сейчас можно выявлять и анализировать определенные тенденции, а не предсказывать развитие. Кто бы мог пять лет назад подумать, что большую часть прогнозов, связанных с поддержанием цены на нефть, можно будет даже не открывать? Тем не менее и новый мир оставляет место науке как деятельности по выявлению тенденций и выработке на их основе определенных моделей и рекомендаций.

Несмотря на определенный прогресс в сфере возобновляемых источников энергии, диверсификацию форм добычи и транспортировки углеводородных ресурсов (чего стоит одна только «сланцевая революция»)³, в сфере энергетики пока еще рано говорить о бесперспективности традиционных месторождений и способов транспортировки.

Экономика, в свою очередь, — точнее: распределение месторождений, инфраструктуры транспортировки и переработки, формирование рынков (для газа, как будет показано в исследовании, пока еще рано говорить о едином глобальном рынке, как это можно уже заявить в отношении нефти) — оказывает прямое влияние на вопросы политики и права. Последние сферы с формированием международных экономических связей все больше глобализуются. В ряде отраслей осуществляется конвергенция семей права. Распространяется практика использования выгодных юрисдикций, структурирования сделок по иностранному праву. В конечном счете повышается роль международного сотрудничества государств.

Первая глава книги будет посвящена вопросам деятельности международных организаций в сфере топливно-энергетического комплекса.

В некоторых случаях такие организации будут рассматриваться как «оболочки», для того чтобы показать интересные правовые процессы. К примеру, в литературе дискуссия вокруг европейских интеграционных тенденций строится на явлении «Договор к Энергетической хартии», а не на явлении «Конференция по Энергетической хартии». Другие же организации оказали существенное влияние на устройство нашего мира (Организация стран-экспортеров нефти; ОПЕК) или, возможно, окажут его в будущем (Форум стран-экспортеров газа; ФСЭГ).

Первые два параграфа построены на противопоставлении ОПЕК как организации экспортеров нефти и Международного энергетического агентства (МЭА) как организации импортеров и потребителей. Показаны исторические процессы, которые повлияли на создание ОПЕК⁴ и МЭА, предпосылки к принятию Энергетической хартии.

Через анализ организационной структуры делается попытка определить, кому наиболее выгодно участие в той или иной организации, при этом каждая из организаций рассматривается с позиций интересов России на международной арене.

Определенный интерес представляет рассмотренный в третьем параграфе ФСЭГ. Это один из примеров интеграционных усилий нашей страны в рамках международного энергетического сотрудничества: Российская Федерация выступила организатором и одним из активнейших участников Форума. В течение 2018–2019 годов полномочия Генерального секретаря ФСЭГ будет осуществлять представитель нашей страны — заместитель министра энергетики Российской Федерации Юрий Сентюрин⁵.

Следует добавить, что указанное событие в международных отношениях Российской Федерации выступило поводом для настоящей попытки научного осмысления роли международных организаций в топливно-энергетическом комплексе и в качестве одного из важнейших специфических вопросов для нашей страны — международно-правовых аспектов трубопроводного транспорта.

Кроме того, через общее и особенное в положении ОПЕК и ФСЭГ можно приблизиться к пониманию — чем обусловлены пути развития этих организаций и каково их дальнейшее будущее.

Как показывает пример Европейского союза, возможна эволюция специализированной организации в общую, которую сейчас с определенностью можно рассматривать как наднациональное образование.

Тем самым актуальны вопросы нахождения «точек соприкосновения» в сфере энергетики, которые могут способствовать дальнейшему укреплению международного сотрудничества в других сферах.

Ряд изменений в конфигурации мира, произошедших после 2014 года, диктуют необходимость рассматривать общие организации с позиции возможного участия в них России как одного из полюсов будущего многополярного мира. С этой точки зрения наибольший интерес представляет БРИКС — объединение региональных держав, до известной степени несущих элементы альтернативного мироустройства.

Для целей исследования анализируются возможности энергетического сотрудничества посредством международных организаций общего характера, а также интеграции в смежных сферах (инвестиционной, правовой, в том числе — сфере международного разрешения споров). В работе рассмотрены далеко не все организации общего характера: уделено внимание тем из них, посредством которых наша страна будет наиболее способна артикулировать свои интересы. При этом, исходя из различного состава и возможностей организаций, дифференцирован подход к рассмотрению БРИКС, ШОС и ЕАЭС. Первой из них уделено наибольшее внимание как организации, объединяющей крупных экспортеров (Россия, Бразилия) и импортеров (Китай, Индия) энергии. ШОС и ЕАЭС анализируются как региональные организации, участие в каждой из которых может способствовать развитию российского топливно-энергетического комплекса в различных аспектах.

Российская Федерация как энергетическая держава обладает важным конкурентным преимуществом — развитой и постоянно расширяемой сетью доставки энергетических ресурсов. Как будет показано далее, сама по себе сеть может оказывать влияние на образование рынков.

Рассмотрению проблемных международно-правовых вопросов трубопроводного транспорта — собственности, правового режима, инвестиций, окружающей среды, с учетом национальных норм (например, в § 2.3. будет дан обзор возможностей для национального регулирования на примере Российской Федерации), посвящена отдельная глава.

Вторая глава в некоторой степени базируется на выводах, достигнутых автором в 2009–2011 годах и опубликованных в монографии⁶. В частности, модель международно-правовых режимов трубопроводов дополнена с учетом предпринимавшихся за прошедшее время исследований и эмпирических данных. В отношении Третьего энергетического пакета Европейского союза дана авторская оценка мерам по имплементации норм пакета в национальные законодательства, ходу реализации Третьего энергетического пакета и предлагаемым в настоящее время поправкам, расширяющим сферу его действия.

Трубопроводный транспорт рассматривается не просто как объект прав различной природы, а как точка соприкосновения, повод к международному сотрудничеству.

От краткого экскурса следует перейти непосредственно к содержанию работы. Первый параграф посвящен становлению и развитию ОПЕК, имеющимся в ее деятельности проблемным вопросам.

Глава 1.
Международные организации в сфере топливно-энергетического комплекса

§ 1.1. Организация стран-экспортеров нефти: происхождение, правовое регулирование и перспективы

Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК, англоязычная аббревиатура OPEC — The Organization of the Petroleum Exporting Countries) представляет собой пример применения субъектами публичного права скоординированных усилий частно-правовой природы.

Исследуя предпосылки возникновения ОПЕК, необходимо обратиться к методологии мир-системного анализа.

Как представляется автору, до недавнего времени гораздо более популярными были концепции линейного исторического развития, которые предполагали прохождение различными обществами на своем историческом пути последовательных стадий⁷. Каждая из последующих стадий являлась более прогрессивной по отношению к предыдущей.

Вместе с тем, историческое развитие не является равномерным. Если сравнить мир с акционерным обществом, то в нем присутствуют мажоритарии, контролирующие совет директоров и менеджмент, решающие за всех акционеров вопросы развития общества (и вопросы выплаты дивидендов), имеющие возможность получать недивидендный доход, и миноритарии, которые однажды вложились в акционерное общество, но ресурсов которых по отдельности не хватает на то, чтобы изменить ситуацию, даже располагая для этого средствами защиты.

Нашими мажоритариями являются страны центра, а миноритариями — страны периферии. К первым следует отнести развитые страны Запада, характеризующиеся сильными государственными и корпоративными институтами, концентрацией производства, научных разработок, финансов. Ко вторым — страны, занимающиеся добычей ресурсов (в том числе — являющиеся источником трудовых ресурсов), обладающие слаборазвитой системой государственной власти⁸.

Развитие центра ускоряется за счет включения периферии в мир-систему. Странам периферии навязывается система производственных отношений, выгодная центру. Под влиянием центра изменяется экономическая структура стран периферии — к примеру, Соединенные Штаты Америки в первой половине ХХ века поощряли производство экспортных сельскохозяйственных культур и полезных ископаемых в странах Латинской Америки, жестко конкурируя с попытками диверсифицировать национальное производство⁹.

Определенной промежуточной прослойкой является полупериферия, к которой в настоящее время следует отнести страны БРИКС, существующие в различных позициях, но в схожих отношениях со странами центра и периферии¹⁰.

Таким образом, создание ОПЕК следует рассматривать как одну из попыток стран периферии преодолеть свое отставание, коренным образом изменив экономические отношения с центром.

В начале 50-х годов ХХ века нефтяная промышленность развивающихся стран характеризовалась широчайшим участием в ней компаний стран развитых.

Еще в 1928 году Акнакаррским соглашением нефтяной рынок был фактически разделен между крупнейшими нефтяными компаниями, образовавшими международный картель. К этим компаниям относились Англо-персидская нефтяная компания (позднее — British Petroleum, BP), Gulf Oil (ныне не существует), Royal Dutch Shell, Texaco, Standard Oil of California (Socal, ныне Chevron), Standard Oil of New Jersey (Esso, ныне Exxon Mobil), Standard Oil of New York (позднее Mobil Oil, после слияния вошла в Exxon Mobil).

«Семь сестер» получали концессии в богатых нефтью странах. В рамках таких концессий самим странам оплачивалась разница между продажной ценой нефти и предельным уровнем издержек на ее добычу. Однако компании использовали трансфертное ценообразование, продавая нефть сначала своим аффилированным лицам, а уже потом реализуя ее на рынке по цене добычи нефти в развитых странах¹¹. Указанная модель, в частности, использовалась в Иране¹². В Мексике в 1920-х годах¹³ даже сама нефть формально принадлежала не государству, как это было в Иране, но самим иностранным компаниям. Именно мексиканская модель была более типична для нефтедобывающих периферийных стран.

В литературе отмечается, что «страна, в которой добывалась нефть, была просто сборщиком налогов»¹⁴. Впоследствии указанная модель была изменена в ходе расследований дела о международном нефтяном картеле в 1949–1953 гг. К середине 50-х годов были достигнуты соглашения по принципу «50 на 50» с паритетным участием национальных правительств и нефтяных компаний в разделе прибыли¹⁵.

Вместе с тем, имевшие место в рассматриваемый период попытки периферийных стран добиться самостоятельности в деле распоряжения природными ресурсами подавлялись как экономическими методами (введение нефтяного эмбарго в Иране после национализации Англо-персидской нефтяной компании),¹⁶ так и военными (свержение правительства Хакобо Арбенса в Гватемале, перераспределившего земли от «Юнайтед фрут компани» в пользу крестьян)¹⁷.

Дальнейшее развитие рынка нефтедобычи характеризуется повышением конкуренции (вход в конце 50-х годов ХХ века на Ближний Восток итальянской компании ENI и японской Arabian Oil Company на условиях, гораздо более выгодных для национальных правительств; выход на рынок Советского Союза как нефтедобытчика), влиянием растущей идеологии арабского национализма и началом переговорного процесса между странами-экспортерами (к последним, помимо ближневосточных стран, следует отнести Венесуэлу). В результате конкуренции компании начали снижать цену нефти.

Снижение цен Standard Oil of New Jersey и рядом компаний вслед за ней стало катализатором объединения. Несмотря на позднейшие шаги по согласованию ситуации, 10–14 сентября 1960 года представителями Саудовской Аравии, Венесуэлы, Кувейта, Ирака и Ирана была основана организация, целью которой является «координация и унификация нефтяной политики стран-членов и определение лучших способов по защите их интересов, индивидуально и коллективно»¹⁸.

Стоит отметить, что в терминологии самой ОПЕК указанные страны называются Founder Members (Члены-основатели). Позднее к указанным странам присоединились Катар (1961), Индонезия (1962, приостановила членство в ноябре 2016, в июне 2017 подала заявку на возобновление членства)¹⁹, Ливия (1962), Объединенные Арабские Эмираты (1967), Алжир (1969), Нигерия (1971), Эквадор (1973, приостанавливал членство в декабре 1992, но вернулся в ОПЕК в октябре 2007)²⁰, Габон (1975, вышел из организации в январе 1995, вернулся в ее состав в июле 2016)²¹, Ангола (2007) и Экваториальная Гвинея (2017)²². Рассматриваются заявки Малайзии, Конго и Чада²³.

Кроме того, в 1968 году арабскими странами — экспортерами нефти была создана Организация арабских стран — экспортеров нефти (ОАПЕК), членами которой, помимо указанных стран, являются Бахрейн, Египет, Сирия и Тунис. Следует отметить интересную регулятивную подчиненность: даже если страна-член ОАПЕК не является членом ОПЕК, она обязана выполнять решения ОПЕК²⁴.

Большинство указанных стран выходили на рынок нефти раньше, чем присоединялись к ОПЕК. Стремление к объединению следует объяснить общей тенденцией к деколонизации и выбору национального пути развития. Кроме того, ОПЕК начинала свое развитие в условиях избыточного предложения нефти. После некоторого повышения, вызванного послевоенным восстановлением мировой экономики, цены на нефть с 1947 по 1970 год колебались в диапазоне 1.7–2$ за баррель (доллар за это время обесценился более чем в полтора раза)²⁵.

Первая половина 60-х годов ХХ века в деятельности ОПЕК была отмечена пересмотром принципа роялти и сокращением концессий. На политическом уровне ОПЕК получила признание в качестве международной организации: в 1962 году она была зарегистрирована в Секретариате ООН в качестве межправительственной организации, а в 1965 году начала сотрудничество с Экономическим и Социальным советом ООН (ЭКОСОС)²⁶, стала участником Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД).

В 1965 году Секретариат ОПЕК — постоянно действующий исполнительный орган — переместился из Женевы, где находился с мая 1961 года, в Вену. В столице Австрии он функционирует в качестве штаб-квартиры по сегодняшний день.

На XVI Конференции ОПЕК, прошедшей в 1968 году, была принята Декларация о нефтяной политике. Основным ее принципом можно назвать привлечение иностранных компаний только там, где сами страны не были способны развивать нефтяную отрасль. Как отмечает О. С. Кучик, суть декларации сводилась «к необходимости перехода к прямой эксплуатации собственных нефтяных богатств, включая сферу капиталовложения, управления, производства и сбыта»²⁷. Это не означало национализацию в том смысле, как это было осуществлено в СССР или Мексике. Процесс, заложенный в Декларации, являлся более плавным и постепенным²⁸.

Переход инициативы к ОПЕК произошел в 1971 году. В ходе соглашений в Тегеране и Триполи цена на нефть была поднята на 30 и 90 центов соответственно²⁹.

ОПЕК сыграла свою роль и в ходе нефтяного эмбарго 1973 года, объявленного арабскими странами. Переговорный процесс, который прошел при активном участии организации, привел к пересмотру имевшихся соглашений о нефтедобыче и приведению их в соответствие положению на рынке. Как отмечали современники, «нефтедобывающие страны — члены ОПЕК показали другим странам “третьего мира”, какую силу можно приобрести путем объединения и сплоченных действий в борьбе с монополиями, за независимую экономику и подлинный национальный суверенитет»³⁰.

Таким образом, в течение 70-х годов ХХ века ОПЕК «устанавливала такой мировой экономический порядок, при котором происходило не только перераспределение ренты от производителей — потребителям, но и перераспределялась экономическая и политическая власть»³¹.

Место ОПЕК в современном мире, как можно будет увидеть далее, подвергается дискуссии. Исследователи соглашаются, что пик влияния ОПЕК, который наблюдался в 70-е годы ХХ века, пройден. Вне ОПЕК остается более половины доли добычи нефти³². Вместе с тем, когда речь идет о недавнем повышении цен на нефть, президент Соединенных Штатов Америки не находит ничего лучше, чем обвинить в твиттере ОПЕК в искусственном завышении цены на нефть и выразить свое возмущение³³. Сам факт того, что президент крупнейшего потребителя нефти считает ОПЕК способной влиять на ценообразование, достаточно показателен.

Не подлежит сомнению, что ОПЕК заслуживает всестороннего исследования не только с исторических и социологических позиций, но и с правовых (как субъект международного права) и экономических (как объединение, созданное с целью влияния на рынок нефти).

Для установления правового положения ОПЕК следует перейти к анализу ее руководящих документов.

Главным среди них является Устав ОПЕК, принятый на II конференции в январе 1961 года в Каракасе (вступил в силу с 1 мая 1965 года, с поправками, последняя из которых была принята на CLX конференции в декабре 2011 года)³⁴.

Среди целей организации следует назвать:

— Уже упоминавшиеся координацию и унификацию нефтяной политики стран-членов, определение наилучших способов индивидуальной и коллективной защиты интересов.

Указанная цель реализуется посредством «распределения производства нефти членов ОПЕК», в литературе и прессе называемых также «квота на добычу нефти», «потолок добычи». Исходные показатели для установления квот — запасы нефти, уровень экономического развития и численность населения. В зависимости от конъюнктуры рынка такие квоты корректируются. Соблюдение квот контролируется ОПЕК, и отказ государств от их превышения зачастую влияет на корректировку ценообразования гораздо больше, чем формальное установление таких квот.

— Разработку путей и способов по обеспечению стабилизации цен на международных нефтяных рынках с целью исключения вредных и нецелесообразных колебаний, обеспечение устойчивого дохода стран-производителей (статья 2.B, 2.C).

Так, во время мирового финансового кризиса (2008–2009 гг.) цена нефти уменьшилась более чем в 4 раза (со 143,95$ 04.07.2008 до 33,73$ 26.12.2008). Сокращение добычи ОПЕК более чем на 4,2 миллиона баррелей позволило в итоге стабилизировать цену на нефть в 2009 году³⁵.

Аналогичные мероприятия предпринимаются и сейчас, после снижения цен на нефть в 2014–2015 гг. Кроме того, ОПЕК заключила соглашения со странами-экспортерами нефти, не входящими в ОПЕК, в том числе и с Российской Федерацией.³⁶ Предметом таких соглашений также является ограничение добычи.

— Обеспечение рациональных, экономически эффективных и регулярных поставок нефти странам-потребителям и возврата инвестиций стран-потребителей в нефтедобывающую промышленность.

Среди производных целей, прямо не названных в Уставе, но вытекающих из специфики нефтедобывающей промышленности, следует назвать охрану окружающей среды. В частности, ОПЕК принимала участие в конференции по климатическим изменениям ООН в 2017 году³⁷. Координационные совещания по окружающей среде проводятся и в формате ОПЕК+.

Устойчивому развитию призвана способствовать деятельность Фонда международного развития ОПЕК, созданного в январе 1976 года и инициировавшего ряд проектов в области борьбы с «энергетической бедностью», здравоохранения, сельского хозяйства и образования.

Статья 4 направлена на конкретизацию целей и указывает, что если в результате принятия ОПЕК какого-либо решения, против страны-члена будут применены прямо или косвенно санкции заинтересованными компаниями, другие члены не вправе пользоваться преимуществами (ростом экспорта, ростом цен), предлагаемыми такой заинтересованной компанией с целью воспрепятствовать реализации решения ОПЕК.

Членство в ОПЕК основано на принципе «суверенного равенства»³⁸ стран-участников. Каждая страна обязана добросовестно выполнять обязательства, взятые на себя в соответствии с Уставом.

Среди полноправных членов ОПЕК по статусу выделяются члены-основатели, упоминавшиеся ранее. К ОПЕК может присоединиться любая страна, характеризующаяся как значительный нетто-экспортер сырой нефти и имеющая существенно схожие интересы со странами-членами. Прием в ОПЕК осуществляется большинством в три четверти голосов полноправных членов при единогласном голосовании «за» всех членов-основателей³⁹. Не отвечающая требованиям о «значительности» нетто-экспорта сырой нефти страна может получить статус ассоциированного члена на специальных условиях, которые будут предписаны Конференцией ОПЕК.

Ассоциированный член может быть приглашен Конференцией ОПЕК для участия в собраниях Конференции, Совете управляющих и Консультативных собраниях с правом совещательного голоса.

Статус наблюдателя присваивается стране по решению Конференции. Учитывая указание на «участие в Конференции», можно сделать вывод о постоянстве статуса наблюдателя. Помимо Российской Федерации, среди стран, обладающих таким статусом, следует упомянуть Казахстан, Норвегию, Мексику, Оман, Египет и Судан⁴⁰.

Последующий абзац позволяет трактовать положения Устава ОПЕК таким образом, что различие между членом ОПЕК и ассоциированным членом заключается лишь в объеме нетто-экспорта сырой нефти. Страна, не имеющая интересов и целей, схожих с интересами ОПЕК, не может получить даже статус ассоциированного члена.

Вместе с тем здесь следует затронуть историю взаимоотношений Советского Союза и Российской Федерации с ОПЕК.

Как уже показывалось ранее, в целом отношение СССР к формированию ОПЕК было сдержанно-одобрительным. В отношении самого членства имеются различные мнения: так, О. А. Хлопов указывает, что СССР «обратился с просьбой о вступлении, однако, получил отказ, так как, согласно уставу, государства-члены должны быть развивающимися государствами и нефть должна быть основой их экономики»⁴¹. Также имеется мнение о том, что принципы организации и работы ОПЕК не согласовывались с целями ОПЕК, требующими гарантии возврата капиталов для стран-потребителей нефти⁴².

С 1998 года Российская Федерация является наблюдателем в ОПЕК, однако на предложения присоединиться к организации согласия нашей страны не последовало⁴³. Это можно связать с необходимостью принять на себя дополнительные обязательства по квотированию экспорта и координировать работу нефтедобывающей промышленности на международном уровне. Российская Федерация продолжает работать с ОПЕК в формате диалога.

Выход из членов ОПЕК регулируется ст. 8 Устава ОПЕК и осуществляется по предварительному уведомлению Конференции ОПЕК. Член ОПЕК считается вышедшим с начала следующего календарного года после даты получения уведомления Конференцией. Член ОПЕК обязан к моменту выхода выполнить все финансовые обязательства, истекающие из членства. Членство может быть восстановлено в общем порядке.

К органам управления ОПЕК относятся Конференция, Совет управляющих и Секретариат.

Высшим органом управления является Конференция, состоящая из представителей стран-членов. Допускается как единоличное представительство, так и направление делегации, в составе которой должен быть избран глава.

Кворум для проведения Конференции составляет три четверти голосов, при этом каждая страна-член имеет один голос. Решения принимаются единогласно, за исключением решений по процедурным вопросам, требующим простого большинства.

Собрания Конференции делятся на очередные (проводятся дважды в год) и внеочередные (могут созываться по требованию страны-члена Генеральным Секретарем ОПЕК после консультаций с председателем и с одобрения простого большинства стран-членов). Дата и место проведения определяются либо по единогласному решению всех стран-членов, либо, при отсутствии единогласия — Генеральным Секретарем ОПЕК по согласованию с председателем.

Важно отметить порядок вступления решений Конференции в силу. Юридическим фактом здесь будет являться истечение 30 дней или срока, установленного в самом решении, если в указанный период в Секретариат не поступает протест от страны-члена⁴⁴.

Конференция избирает председателя и заместителя председателя [an Alternate President]⁴⁵ на предварительном собрании со сроком полномочий до следующего собрания. Секретарем Конференции по должности является Генеральный Секретарь ОПЕК.

Компетенция Конференции ОПЕК сформулирована по принципу открытого перечня: помимо прямо перечисленных в статье 15 Устава вопросов, все вопросы, которые прямо не отнесены к компетенции остальных органов ОПЕК, относятся к компетенции Конференции в силу ст. 16 Устава.

Вопросы компетенции можно разделить на:

– связанные с формированием органов ОПЕК (назначение членов Совета управляющих, председателя и заместителя председателя Совета управляющих, Генерального Секретаря ОПЕК и аудитора, последнего — сроком на один год);

– связанные с руководством органами ОПЕК (дача указаний по подготовке отчетов или рекомендаций по любым вопросам, интересующим ОПЕК, и рассмотрение таковых, созыв консультативного собрания для определенного Конференцией круга стран в месте и по вопросам, которые Конференция считает подходящими, создание специализированных органов ОПЕК, функционирующих на основе отдельных решений или уставов в соответствии с принципами ОПЕК и решениями Конференции);

– связанные с вопросами политики организации (принятие в члены ОПЕК, определение общей политики ОПЕК, подходящих путей и способов для ее осуществления, принятие изменений в Устав);

– финансово-экономические вопросы организации (ежегодное утверждение бюджета ОПЕК, установление ежегодных взносов, бухгалтерской отчетности и отчета аудитора по представлению Совета управляющих).

Упомянутые выше консультативные собрания регламентируются отдельно. Они могут быть созваны в любое время по требованию председателя Конференции, который готовит повестку, если она не была ранее подготовлена Конференцией.

Председатели делегаций стран-членов или их представители принимают на консультативном собрании решения и рекомендации, которые одобряются на следующем собрании Конференции, если они не были санкционированы на предыдущем.

Следующий орган ОПЕК, который необходимо рассмотреть — Совет управляющих. Он состоит из управляющих, которые выдвигаются странами-членами и утверждаются Конференцией (при этом каждая страна должна быть представлена на заседаниях Совета). Они избираются на два года.

При этом, если управляющий сталкивается с препятствиями к участию в заседании Совета управляющих, соответствующая страна назначает управляющего ad hoc (статья 17 Устава ОПЕК), не требующего утверждения Конференцией. Единственное изъятие из компетенции управляющего ad hoc — невозможность председательствовать в Совете управляющих. Возможна и замена управляющего в том случае, если под вопросом работа в самом Совете в принципе — тогда назначенный страной-членом управляющий осуществляет свои функции до утверждения Конференцией.

Также ротация управляющих осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 23 Устава по воле большинства в две трети управляющих в случае, если продолжение работы управляющего в Совете наносит ущерб интересам ОПЕК. Замена управляющего должна быть осуществлена страной-членом до следующего заседания Совета управляющих и требует утверждения Конференцией.

Заседания Совета управляющих должны проводиться не реже чем два раза в год. Правом требовать заседания Совета управляющих обладают председатель Совета, Генеральный Секретарь ОПЕК или две трети управляющих.

Решения в Совете управляющих принимаются при кворуме в две трети голосов простым большинством, при этом каждый управляющий имеет один голос.

Компетенция Совета управляющих определена статьей 20 Устава ОПЕК. Помимо вопросов, корреспондирующих компетенции Конференции ОПЕК (в том числе — осуществление решений Конференции), следует упомянуть общее руководство делами организации, рассмотрение отчетов Генерального Секретаря ОПЕК и принятие по ним решений, утверждение назначения директоров дивизионов и руководителей департаментов.

При внеочередном заседании Конференции Совет управляющих осуществляет созыв заседания и готовит его повестку.

Председатель Совета управляющих председательствует на заседаниях Совета управляющих, представляет Совет на собраниях Конференции и Консультативных собраниях, посещает штаб-квартиру ОПЕК для подготовки заседания Совета управляющих.

Председатель и заместитель председателя Совета управляющих избираются на один год по принципу «алфавитной ротации»⁴⁶.

Исполнительные функции в ОПЕК осуществляет Секретариат, включающий в себя Генерального Секретаря и должностных лиц Секретариата.

Генеральный Секретарь ОПЕК представляет организацию вовне, возглавляет Секретариат и управляет делами ОПЕК в соответствии с указаниями Совета управляющих. Он избирается Конференцией не более чем на два срока продолжительностью в три года. Если единогласие при выборах не достигнуто, то Генеральный Секретарь избирается по принципу ротации на два года без требований к квалификации [without prejudice to the required qualifications]⁴⁷.

Правом выдвижения кандидатуры Генерального Секретаря обладают страны-члены.

Ст. 28.А установлены требования к кандидату на должность Генерального Секретаря — возраст не менее 35 лет, образование в «признанном университете» по одной из указанных в Уставе специальностей⁴⁸, общий стаж не менее 15 лет, из них не менее 10 на позициях, непосредственно связанных с нефтяной промышленностью и не менее 5 лет на руководящих должностях высшего менеджмента. При этом желателен опыт в сфере Government-Company relations и в международных вопросах нефтяной индустрии.

В вопросах деятельности Секретариата Генеральный Секретарь ответственен перед Советом управляющих. Генеральный Секретарь должен присутствовать на всех заседаниях Совета управляющих.

Обязанности Генерального Секретаря предписаны ст. 29 Устава ОПЕК. К ним относятся:

– текущее управление работой ОПЕК;

– контроль надлежащей работы подразделений Секретариата и надлежащего исполнения обязанностей, которые могут быть возложены вышестоящими органами ОПЕК на Секретариат;

– подготовка отчетов по вопросам, требующим рассмотрения и решения Совета управляющих, информирование членов Совета управляющих о деятельности Секретариата и об осуществлении решений Конференции.

Отдельное внимание следует уделить внутренней организации Секретариата. В осуществлении полномочий Генеральному Секретарю призваны помогать исследовательский дивизион [Division of Research], административный дивизион [Support Services Division], аппарат Генерального Секретаря [Office of the Secretary General], а также не указанная отдельно в Уставе юридическая служба [Legal Office]⁴⁹.

Работники указанных подразделений рассматриваются как международные гражданские служащие и в своей деятельности подчиняются только ОПЕК, но не отдельным государствам.

В литературе отмечается дискуссионный статус ОПЕК: с одной стороны, несомненно, она обладает признаками международной организации и признана международным сообществом в качестве таковой. В то же время исследователи отмечают, что «подтверждается сохранение за ОПЕК признака многостороннего товарного соглашения…»⁵⁰.

В частности, классифицируя международные сырьевые соглашения, Рудольф Дольцер выделяет сырьевые картели, в которых участвуют только добывающие страны, к которым, по его классификации, относится ОПЕК⁵¹, и сырьевые соглашения, сторонами которых, как правило, на паритетной основе являются добывающие страны и страны-импортеры.

Под картелем классически понимается монополистическое объединение, в рамках которого заключается соглашение о ценах, рынках сбыта, объемах производства и пр.⁵²

Российский законодатель использует термин «картель» в ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещая соглашения между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу или приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят к установлению или поддержанию цен, скидок, надбавок или доплат, повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, разделу товарного рынка, сокращению или прекращению производства товаров, отказу от заключения договоров с определенными продавцами и покупателями.

В литературе ОПЕК иногда рассматривается как «легальный картель»⁵³ и «публичный картель»⁵⁴. Также подобная терминология используется и в международных актах⁵⁵. Вместе с тем ряд экономистов в последнее время приходит к выводу, что деятельность ОПЕК не является причиной колебаний цен на нефть, поскольку члены ОПЕК зачастую не осуществляют согласованных действий⁵⁶. Можно дополнительно отметить, что Устав ОПЕК не предусматривает механизмов разрешения споров, в отличие от товарных соглашений, действие которых обеспечивают международные сырьевые организации. В литературе и СМИ многократно отмечалась низкая дисциплина стран ОПЕК по выполнению решений Конференции⁵⁷.

Анализируя статус международных сырьевых организаций, можно прийти к выводу, что они обеспечивают действие соглашений по определенным группам товаров. Так, Международная организация по кофе была учреждена в 1963 году под эгидой ООН после вступления в силу первого Международного соглашения по кофе (1962 год). Аналогичным образом организованы советы по зерну и оливкам, организации по какао, сахару и тропической древесине⁵⁸.

Правосубъектность ОПЕК как международной организации представляется несомненной: ОПЕК вступает в отношения с государствами, располагает собственными финансовыми средствами, обладает системой органов управления, осуществляющих волеобразование и волеизъявление, нанимает международных гражданских служащих.

Важно отметить, что ОПЕК является закрытой международной организацией: ее членство обусловлено нетто-экспортом нефти и общими интересами. К примеру, Международное соглашение по сахару открыто для любого правительства при условии согласования условий присоединения к соглашению с Международным советом по сахару (ст. 41 Международного Соглашения по сахару)⁵⁹.

ОПЕК является сугубо специальной организацией. Думается, что ОПЕК объединяет слишком различные по географическому положению и экономическому развитию страны, чтобы их интеграция была продолжена по примеру цепочки «Европейское объединение угля и стали» — «Европейское экономическое сообщество» — «Европейский Союз».

Международные организации, создаваемые для реализации условий товарных соглашений, имеют схожую с ОПЕК структуру — высший орган управления, в котором голосуют делегаты стран-участников⁶⁰, постоянно действующий исполнительный орган (Секретариат). В ряде организаций существует коллегиальный орган управления, аналогичный Совету управляющих ОПЕК — например, Административный комитет Международной организации по сахару⁶¹.

В рамках анализируемой категории международных организаций осуществляются различные меры воздействия на рынок. В частности, Е. Б. Ганюшкина называет среди таковых квотирование экспорта и создание стабилизационного фонда сырьевых товаров⁶².

Вторую из названных мер может проиллюстрировать режим буферного запаса в рамках Международного соглашения по натуральному каучуку 1994 года. Его финансирование осуществляется участниками. При превышении триггерных цен управляющий буферным запасом продает каучук, а при рыночной цене ниже триггерной — покупает (ст. 27 и 30).

Таким образом, несмотря на особенности ОПЕК как организации, включающей исключительно страны-производители сырой нефти, представляется, что самих по себе отличий по субъектному составу недостаточно для дифференциации ОПЕК и международных организаций, существующих для обеспечения реализации товарных соглашений. Указанные организации осуществляют схожие функции на собственных рынках, обладают схожей системой органов. Кроме того, важна и практика деятельности организации: как мы убедимся далее, хотя Договор к Энергетической хартии и позиционируется как нейтральный документ, более всего он отвечает интересам потребителей нефти, которых большинство в Конференции по Энергетической хартии. Думается, что интервенции в буферный запас каучука при снижении его рыночной цены и механизмы квотирования, применяемые ОПЕК, отвечают одним и тем же интересам.

Проблема ограничений экспорта товаров приводит к противоречиям в целях деятельности ОПЕК и Всемирной торговой организации (ВТО).

Энергетика, в том числе нефтяная промышленность, подпадает под регулирование норм ВТО. Отметим, что Протоколом о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15.04.1994 (Женева, 16.12.2011) установлены как экспортные, так и импортные пошлины на сырую нефть.

Статья XI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 года (ГАТТ) устанавливает запрет на количественные ограничения экспорта и импорта за рядом исключений, например — для предотвращения или ослабления последствий критического недостатка продовольствия или других товаров, имеющих существенное значение для экспортера. Вместе с тем, в литературе отмечается, что ограничения производства могут не рассматриваться как экспортные ограничения Соглашениями ВТО, даже если такие меры в отношении производства могут влиять на поставки на мировые рынки. Ограничения экспорта могут иметь место и в отсутствие ограничений на производство⁶³.

Следует далее проанализировать общие исключения, устанавливаемые ст. ХХ ГАТТ. Наиболее применим пункт g, позволяющий принимать меры, относящиеся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления.

Л. П. Ануфриева приводит пример, который иллюстрирует данное положение. Соединенными Штатами Америки был принят закон «О чистом воздухе» в отношении экспортируемого из Бразилии, Венесуэлы и ряда других стран бензина. Страны, обладавшие преимущественными долями поставок бензина на рынок США, могли сами устанавливать критерии качества бензина, а другие страны должны были соответствовать более жестким правилам, установленным Национальным агентством по защите окружающей среды. США указывали, что закон был направлен на сохранение чистого воздуха. Апелляционный орган сослался на ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, согласно которой договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора⁶⁴. Тем самым, квоты ОПЕК не могут трактоваться с точки зрения иной, нежели установления ограничительных мер для влияния на ценообразование.

Несмотря на то, что указывается ряд точек соприкосновения между ВТО и ОПЕК — взаимное признание права владельцев на контроль природных ресурсов и справедливую цену за них, а также права потребителей на поставки энергоресурсов⁶⁵, ОПЕК основана на принципах, кардинально отличающихся от принципов свободной торговли.

Кроме того, нужно отметить, что Алжир, Ливия, Ирак и Иран имеют лишь статус наблюдателей в ВТО. Их присоединение, особенно сложное для находящихся в условиях политической нестабильности Ливии и Ирака и противостоящего вмешательству Соединенных Штатов Америки в политику стран-экспортеров нефти Ирана в ближайшее время представляется сомнительным.

Таким образом, ОПЕК остается определенным «центром силы» в сфере нефтедобывающей промышленности. На 2016 год доля ОПЕК в производстве сырой нефти составляла 44,09% при доле в мировой потребности в нефти, равной 9,51%. Доля в разведанных запасах нефти составила 81,5%⁶⁶.

О влиянии ОПЕК косвенно говорит и то, что ее аналитические исследования и прогнозы являются одним из источников информации для разработки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и прогнозов технологического развития секторов (отраслей) экономики (приказ Минобрнауки России от 13.11.2015 № 1335). В частности, данные по ОПЕК используются для подготовки Минэкономразвития России прогнозов социально-экономического развития.

В Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года, одобренной на совещании членов Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации 28.09.2012, констатируется высокая амплитуда колебаний цен на нефть, зависящая от темпов роста промышленного производства, сезонов, температурного режима, успехов в разработке альтернативных видов энергии, волевых решений экспортеров нефти и многих других причин.

Определенным сигналом для ОПЕК может служить позиция ФАС России, которая предложит соответствующим профильным ведомствам стран ООН изменить подходы к взаимодействию и усилить контакты в антимонопольной сфере. В рамках межведомственной интеграции предлагалось создать электронную платформу, на которой бы аккумулировалась информация об антиконкурентных делах. Такое взаимодействие может в перспективе коснуться и международных картелей⁶⁷.

Вместе с тем, волю ОПЕК на осуществление своих уставных целей следует рассматривать лишь в качестве одного из факторов, влияющих на нефтедобывающую промышленность и на экономику в целом, при этом не обязательно решающих. К примеру, Дэниэл Ергин применительно к оценке запасов нефти — что можно использовать и для прогноза цен на нефть — рекомендует учитывать три важных обстоятельства: «наземные риски», включающие политические вопросы, запрет на доступ к ресурсам или инвестициям, аварии и стихийные бедствия; увеличение предложения сырья из «нетрадиционных источников» — сланцевой нефти, битуминозных (нефтяных) песков⁶⁸ и некоторых других; долгосрочный рост спроса на энергоносители со стороны Китая, Индии и других развивающихся стран, который необходимо удовлетворить⁶⁹.

Одной из черт, определяющих роль ОПЕК, является ее сравнительно мягкий характер. ОПЕК не обладает своими вооруженными силами (как НАТО) и даже специальными органами для разрешения споров (как, например, ВТО). Писаные нормы ОПЕК ограничены, и в случае невыполнения решений, например, превышения квоты на производство нефти, остается только взаимодействовать с нарушителем, указывая ему на возможные последствия. Думается, что мелкий «штрейкбрехер» вроде Габона не повлияет на общую картину, а крупные страны-члены ОПЕК связаны не столько формальной квотой, сколько осознанием, что их действия, направленные на извлечение индивидуальных выгод, могут привести к коллективной неудаче — своеобразная версия «трагедии общин»⁷⁰. Этим можно объяснить и то, что, несмотря на систематическое невыполнение квот, имеется зависимость между их установлением и значениями добычи⁷¹.

Актуальные изменения на рынке нефти обуславливаются и политическими факторами. Российский нефтегазовый сектор является объектом санкций Соединенных Штатов Америки и Европейского Союза, связанных с событиями на Украине. Текущие ограничения касаются ограничения финансирования компаний нефтегазовой отрасли, вплоть до краткосрочного (подробнее секторальные санкции будут рассмотрены в параграфе 2.2.).

Оценивается как возможный и возврат санкций в отношении Ирана. Тем самым, Соединенные Штаты Америки, в том числе, осуществляют поддержку собственного производства энергетических ресурсов. Среди последних тенденций — поставки американского сжиженного газа в страны Евросоюза⁷².

Представляет интерес дальнейшая эволюция соглашения «ОПЕК+», которое в настоящее время по-прежнему позиционируется как временное, но уже неоднократно продлялось. Перейдет ли казуальное взаимодействие стран-экспортеров нефти, входящих и не входящих в ОПЕК, в более институционализированный формат, своего рода «широкую ОПЕК»? Пока предпосылок для этого не так много, учитывая то, что даже «широкая ОПЕК» не учитывает фактор добычи нефти в Соединенных Штатах Америки⁷³.

Последние события показывают, что двойственность ОПЕК и ОПЕК+ вызывает конфликты в самой ОПЕК. При рассмотрении вопроса об увеличении добычи нефти в целях замещения падающей добычи в Венесуэле представителем Ирана высказывалась позиция о необходимости сначала согласовать мнение внутри ОПЕК, а уже потом принимать решение в формате ОПЕК+⁷⁴. Увеличение добычи нефти в итоге было одобрено странами, как входящими, так и не входящими в ОПЕК.

Предметом обсуждения, по информации СМИ, является переформатирование ОПЕК в новую организацию, объединяющую большее число стран-экспортеров, в которой решения будут приниматься уже в зависимости от объема добычи нефти, а не по принципу «одна страна — один голос»⁷⁵. Дальнейшая институционализация ОПЕК+ обсуждается уже на правительственном уровне.⁷⁶

Роль ОПЕК как объединения экспортеров подлежит дальнейшему интерсекциональному изучению. Исследование же переходит к объединению стран, включающему преимущественно импортеров нефти — Международному энергетическому агентству при Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

§ 1.2. Международное энергетическое агентство ОЭСР и Конференция по Энергетической хартии: альтернативы ОПЕК?

Нефтяное эмбарго 1973 года повлияло на все сферы жизни развитых стран: от политики, в которой началось развитие движения по защите окружающей среды, до быта, несколько отошедшего от привычной концепции «общества потребления»⁷⁷ и даже культуры, где важно отметить развитие жанра постапокалиптики как отражения страха западного общества перед наступающим кризисом.

И совершенно не случайно именно в 1974 году в рамках Организации экономического сотрудничества и развития, объединявшей наиболее развитые страны, было создано Международное энергетическое агентство (МЭА). В итоге институционализируются интересы стран-производителей, экспортеров и стран-потребителей, импортеров нефти.

Конструкция, когда в рамках одной международной организации создается другая, широко известна международному праву, хотя и менее распространена, чем создание международной организации «с нуля», в соответствии с международным договором. Так, С. А. Егоров отмечает, что «к такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные организации (ЮНКТАД, Программа развития ООН) со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. В данном случае согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, вступающую в силу с момента ее принятия»⁷⁸.

Самостоятельная правосубъектность МЭА проистекает от собственных целей, более специальных, чем цели ОЭСР (это не только экономическое развитие и международное сотрудничество, но и развитие в вопросах энергетики и экологии) и выражается через собственные органы.

Состав членов агентства практически совпадает с членами ОЭСР и включает в себя 30 стран (Израиль, Исландия, Латвия, Словения являются членами ОЭСР, но не входят в МЭА, Чили является кандидатом на вступление в МЭА)⁷⁹. Кроме того, ассоциированными членами МЭА с 2015 года являются Бразилия, Китай, Индия, Индонезия, Марокко, Сингапур и Таиланд⁸⁰.

Первоначально основной задачей МЭА являлось обеспечение энергетической безопасности как основного вопроса сотрудничества в сфере энергетической политики. С появлением МЭА связывается само по себе возникновение концепции «энергетической безопасности», которая в настоящее время определяется как «доступ к достаточной (по объему), надежной и доступной (по цене) энергии»⁸¹.

Впоследствии, как можно предположить из работ под эгидой МЭА, фокус внимания агентства переключился на проблемы устойчивого развития, окружающей среды и возобновляемых источников энергии. Среди исследований МЭА можно отметить ежегодные прогнозы мировой энергетики и обзоры перспектив развития энергетических технологий, научные работы, посвященные энергоэффективности, обзоры энергетических политик отдельных стран⁸².

Основным источником, устанавливающим международную правосубъектность МЭА, является решение Совета ОЭСР об основании МЭА, принятое 15.11.1974. Ему предшествовал ряд решений, вызванных экономическим кризисом и касавшихся хранения и потребления нефти. Также вопросы деятельности МЭА регламентируются Соглашением о Международной энергетической программе от 18.11.1974.

Условием для вступления в МЭА является членство в ОЭСР. Кроме того, дополнительно МЭА предъявляет ряд требований к топливно-энергетическому комплексу страны, вступающей в МЭА:

– наличие резервов сырой нефти или нефтепродуктов не менее чем на 90 дней от нетто-импорта предыдущего года в беспрепятственном доступе, которые могут быть использованы для покрытия перебоев в поставках нефти на мировом рынке;

– программа по сокращению потребления нефти не менее чем на 10%;

– наличие законодательства и институтов, реализующих CERM (Согласованные меры чрезвычайного реагирования);

На данных мерах можно остановиться подробнее. Они предполагают не только использование резервов, но и стимулирование национального производства нефти, перераспределение поставок между странами-участниками МЭА. По состоянию на 2012 год, национальных и промышленных резервов МЭА хватит более чем на год⁸³. Представляется, что ситуация на текущий момент, как минимум, не ухудшилась.

Ряд мер касаются транспорта: увеличивается частота рейсов общественного транспорта, снижается или отменяется плата за проезд, сокращается рабочая неделя и распространяются практики дистанционной работы, стимулируется совместное использование автомобилей.

Таким образом, МЭА обладает достаточно развитой системой реагирования на политические и природные риски;

– наличие правовых механизмов, требующих от нефтяных компаний, находящихся под юрисдикцией страны, предоставлять информацию по запросу;

– наличие мер, обеспечивающих способность участвовать в коллективных действиях МЭА (среди примеров можно назвать дополнительные поставки во время гражданской войны в Ливии 2011 года⁸⁴, также рассматривались нефтяные интервенции, связанные с первыми санкциями против Российской Федерации в 2014 году)⁸⁵;

– кроме того, на страны-члены возлагается ряд информационно-консультационных обязанностей, обязанностей по уплате взносов и ряд других обязанностей, следующих из членства (таких, как поддержка мер, предпринятых Управляющим Советом МЭА, и их имплементация в национальное законодательство)⁸⁶.

Вышеуказанными требованиями МЭА отличается от ОПЕК, формально не устанавливающей жестких требований к экономике стран-участниц, и, как будет продемонстрировано далее, в особенности от ФСЭГ.

Организационная структура МЭА может быть названа двухуровневой:

Управляющий Совет является высшим органом и состоит из представителей всех стран-членов (это могут быть как профильные министры стран, так и иные должностные лица). Он наделяется полномочиями давать рекомендации и принимать решения, обязательные для членов МЭА. Компетенция других органов является производной от компетенции Управляющего Совета, который может передавать им свои полномочия.

Цели деятельности Управляющего Совета производны от целей Международной энергетической программы по сотрудничеству в сфере энергетики, среди которых можно назвать повышение уровня самообеспечения нефтепродуктами, установление ограничительных мер и мер по выделению денег на приобретение доступной нефти в чрезвычайных случаях, развитие системы информирования на международном рынке нефти и платформы для консультаций с участием международных нефтяных компаний, сотрудничество с производителями нефти и странами-потребителями нефти, не входящими в МЭА (ст. 6 Соглашения).

К обязанностям Управляющего Совета Соглашение относит ежегодный отчет перед Советом ОЭСР, установление взносов для стран-членов, подготовку предложений для формирования бюджета организации, который является частью бюджета ОЭСР.

Решения в рамках Управляющего Совета принимаются единогласно, за исключением рекомендательных решений, решений по процедурным вопросам и решений по вопросам энергетической программы, включая решения, содержащие положения Соглашения, которые уже накладывают обязанности на страны-члены⁸⁷. Последние три вида решений принимаются простым большинством.

Представляет интерес способ наделения голосами: каждая страна-участник имеет по три голоса по факту членства и от нуля (Греция, Ирландия, Люксембург, Новая Зеландия, Португалия, Словакия) до четырнадцати (Япония) и сорока трех (Соединенные Штаты Америки) голосов, обусловленных потреблением нефти. При этом большинством считается более 50% от голосов по факту членства и более 60% суммарного количества голосов одновременно.

Исполнительные органы представляет Секретариат МЭА, возглавляемый Исполнительным Директором. Последний назначается Управляющим Советом.

Помимо указанных органов, Управляющий Совет может создать и иные, которые посчитает нужным. Так, на проводящихся раз в два года Министерских встречах (подготовку последних осуществляет комитет Управляющего Совета [Management Committee] теми же лицами)⁸⁸ определяются основные стратегические направления деятельности МЭА. Управляющим Советом создаются рабочие группы [Standing Groups] по вопросам чрезвычайных ситуаций, нефтяного рынка, долгосрочного сотрудничества, отношений со странами-производителями и потребителями, а также комитет по энергетическим исследованиям и технологиям и комитет по финансам и расходам.

Во взаимодействии Российской Федерации с МЭА важно отметить, что оно является частью процесса взаимодействия с ОЭСР.

В течение июня и июля 1994 года были подписаны Декларация о сотрудничестве между Российской Федераций и ОЭСР и Совместная декларация о сотрудничестве в области энергетики между МЭА и Правительством Российской Федерации.

С 2011 по 2016 год действовал Меморандум о взаимопонимании между МЭА и Министерством энергетики Российской Федерации. Осуществляется обмен статистической информацией между МЭА и Росстатом. Акты МЭА учитываются в некоторых случаях при подготовке подзаконных нормативных актов⁸⁹. МЭА регулярно готовит обзоры энергетической политики нашей страны.

В июне 2011 года Российской Федерации поступило приглашение МЭА к участию в совещаниях и дальнейшему вступлению. Среди доводов «против» можно назвать следующий: Россия проводит независимую международную экономическую политику и поэтому воздерживается от вступления в какие-либо специализированные организации. Кроме того, МЭА является организацией, представляющей интересы стран-потребителей (Норвегия здесь является исключением)⁹⁰.

Несмотря на то, что после вступления в ВТО ожидалось завершение процесса присоединения России к ОЭСР, в марте 2014 года вступление было приостановлено⁹¹.

Перспективы дальнейшего взаимодействия России и организаций стран центра на фоне эскалации политической напряженности со стороны ряда этих стран (в том числе — доминирующих в МЭА Соединенных Штатов Америки) следует оценивать как достаточно скромные.

Взаимодействие стран-экспортеров и стран-импортеров осуществляется, как правило, на консультативных площадках. Вопросы энергетики могут подниматься и в рамках международных организаций общего характера (ООН, региональные организации). К примеру, 14 февраля в Эр-Рияде прошел восьмой совместный семинар МЭА и ОПЕК с участием министра энергетики Российской Федерации⁹².

В иностранной литературе отмечается, что более широкий подход к проблемам энергетики, нежели объединение экспортеров или импортеров, был продемонстрирован в Европе принятием Энергетической Хартии⁹³.

Европейская энергетическая хартия была принята 16–17 декабря 1991 года в Гааге. Среди предпосылок для ее принятия можно назвать изменения в политико-экономическом устройстве Европы, связанные с распадом социалистического блока, и связанные с этим новые возможности в сфере торговли энергией. Также определенные акценты в преамбуле делаются на вопросы ядерной энергетики. Одним из определяющих принципов, на которых построен документ, является признание государственного суверенитета и суверенных прав на энергетические источники.

Целями сотрудничества, предусмотренными Хартией, являются развитие торговли в области энергетики в соответствии с ГАТТ⁹⁴ и иными основными международными соглашениями, обязательствами и договоренностями по ядерному нераспространению (принципы, на которых основывается такое развитие, отвечают требованиям свободной торговли), сотрудничество в области энергетики (включает обмен информацией, научные исследования и координацию в области безопасности), а также энергетическая эффективность и охрана окружающей среды (инструменты энергоэффективности также основываются на «рыночных отношениях»; определенным «эхом Чернобыля» можно назвать акцент на достижении высокого уровня ядерной безопасности в рамках «поощрения сочетания источников энергии, нацеленного на сведение к минимуму отрицательных экологических последствий рентабельным путем»).

Делается акцент на создании европейского энергетического рынка, сочетании коммерческого и межправительственного сотрудничества. Декларируется содействие доступу к местным и международным рынкам для осуществления целей Хартии⁹⁵.

Дух времени отражается и в разделе, посвященном стимулированию и защите инвестиций, в котором Стороны обязуются гарантировать право на репатриацию прибыли и других платежей, связанных с инвестициями, приобретение и использование необходимой конвертируемой валюты. Положения Хартии планировалось развить в дальнейшем путем заключения «основного соглашения и протоколов» в перечисленных областях сотрудничества.

Т. Вальде и А. А. Конопляник указывают, что стратегия стимулирования западных инвестиций в разработку энергоресурсов на Востоке и транзита энергии в Европу была выгодна Европейскому Союзу по ряду соображений:

– обеспечение диверсификации поставок энергии в ЕС (уменьшение зависимости от ближневосточных энергоресурсов);

– создание новых возможностей для европейских инвесторов (что также обеспечило бы экономическое развитие новых государств к востоку от ЕС и обезопасило его восточные границы);

– усиление взаимозависимости Востока и Запада в вопросе энергии и инвестиций, что сократило бы политическую конфронтацию в Европе;

– стремление ЕС повысить свои конкурентные позиции в глобальной конкуренции с США за счет обеспечения надежного и сопряженного с меньшими рисками энергоснабжения из государств бывшего СССР⁹⁶.

На основе Энергетической хартии 17.12.1994 в Лиссабоне был подписан Договор к Энергетической хартии. Российской Федерацией указанный договор также подписан, но не ратифицирован. Более того, распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 № 1055-р был одобрен проект ноты, содержащей намерение не становиться участником указанного договора⁹⁷. Вместе с тем в литературе отмечается, что отношения с участием российских лиц могут быть подчинены Договору к Энергетической хартии в отношениях с лицами, являющимися его стороной⁹⁸.

Указанное распоряжение связывают со стратегической важностью отрасли энергетики и целесообразностью ее регулирования национальным законодательством, без контроля со стороны иностранных инвесторов⁹⁹, несоответствием договора российскому суверенитету и интересам России.¹⁰⁰ Существует мнение о том, что, с одной стороны, иностранные государства предполагали с помощью механизмов Договора к Энергетической хартии обеспечить свободный доступ для эксплуатации российских энергетических ресурсов, а с другой стороны — ограничить деятельность российских компаний по производству, транспортировке и реализации газа и других ресурсов¹⁰¹.

Дальнейший процесс распространения положений и принципов, заложенных в Энергетической хартии, привел к ее выходу за границы Европы. Нужно отметить, что сам Договор к Энергетической хартии подписан Австралией, Японией и странами Средней Азии.

20–21 мая 2015 года в Гааге была подписана Международная энергетическая хартия, в основу которой были положены принципы Энергетической хартии 1991 года.

В новом документе уделено внимание проблемам энергетической безопасности, которая, как указывают А. А. Конопляник и У. Руснак, понимается как триада безопасности предложения, спроса и транзита¹⁰². Поставлена так называемая «трилемма энергетики» — обеспечение сбалансированности между энергетической безопасностью, экономическим развитием и охраной окружающей среды. Подтверждается «высокая важность диверсификации источников для производства энергии и маршрутов поставок для повышения уровня энергетической безопасности».¹⁰³

Российская Федерация не подписала Международную энергетическую хартию. Высказывались предложения о подписании указанного документа Евразийским экономическим союзом¹⁰⁴.

Решение Российской Федерации не участвовать в Договоре к Энергетической хартии критиковалось с позиции механизма защиты российских инвестиций за рубежом¹⁰⁵.

Важно понимать — какие положения Договора к Энергетической хартии действительно противоречат интересам Российской Федерации, а какие вызывают необоснованные опасения.

Основные возражения Российской Федерации сводились к положениям о транзите энергетических ресурсов.

Статья 7 Договора предусматривает принцип свободы транзита и тарифной недискриминации энергетических материалов и продуктов в зависимости от владельца, происхождения и места назначения, а также отсутствия чрезмерных задержек, ограничений и сборов.

Для транзитных энергетических материалов и продуктов предусматривается не менее благоприятный режим, чем предусмотренный для происходящих с территории Договаривающейся Стороны или предназначенных для нее (указанное положение отражает ст. V ГАТТ).

В системе с данным положением важно отметить, что стороны не обязаны разрешать новый или дополнительный транзит через существующие сооружения, что могло бы поставить под угрозу надежность или эффективность энергетических систем.

Некоторыми авторами эти положения оцениваются как содействующие непрерывности транзита¹⁰⁶. Другие авторы отмечают, что указанные положения в совокупности с механизмами разрешения споров, о которых далее пойдет речь, не препятствовали, например, отбору газа Украиной¹⁰⁷. Также среди возражений против указанных положений встречается необходимость предоставлять право транзита странам Средней Азии, которые могут конкурировать за счет дешевизны¹⁰⁸.

Действительно, непосредственно положения Договора к Энергетической хартии предусматривают лишь отдельные случаи, в которых Договаривающаяся Сторона вправе не разрешать транзит. Правда, на уровне «Понимания 1.b (i)» к Договору регламентировано, что «Положения Договора не обязывают никакую Договаривающуюся Сторону открывать обязательный доступ для третьих сторон».

Так или иначе, развитие положений Договора в Протоколе к Энергетической хартии по транзиту, переговоры по которому велись с 1998 по 2011 год между Россией и Европейским Союзом, приостановлено.

Наиболее важные возражения связаны с предоставлением преимущественного права на транзит экспортеру, имеющему долгосрочный контракт (позиция Евросоюза — предоставление такого права владельцам только краткосрочных контрактов), а также уже упоминавшимся доступом к российской системе трубопроводов¹⁰⁹ (сейчас осуществляется ограничение доступа туркменского газа на российский рынок)¹¹⁰.

Ряд возражений, как говорилось ранее, связан с доступом инвесторов к энергетическим ресурсам. Договором к Энергетической хартии предусмотрен режим наибольшего благоприятствования для иностранных инвесторов из стран-участниц по сравнению с собственными или иностранными инвесторами. Вместе с тем, федеральное законодательство устанавливает ограничения на предоставление и переход права пользования участком недр федерального значения иностранному инвестору (ст. 2.1¹¹¹, ст. 17.1 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах»).

В соответствии с Федеральным законом от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения является видом деятельности, имеющим стратегическое значение.

Установлена фактическая монополия на экспорт ПАО «Газпром» и его дочерних обществ газа в газообразном состоянии (экспорт газа в сжиженном состоянии могут также осуществлять лица, находящиеся под прямым или косвенным контролем¹¹² Российской Федерации и являющиеся пользователями участков недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации, Черного и Азовского морей, производящие сжиженный природный газ из добытого на таких участках или из добытого в результате соглашений о разделе продукции, а также пользователи участков недр федерального значения, лицензия которых на 01.01.2013 предусматривает строительство завода по производству газа природного в сжиженном состоянии или направление газа в газообразном состоянии на завод для сжижения).

Тем самым, национальное законодательство вводит исключения, которые не воспринимаются международным правом.

Отдельное внимание следует уделить механизмам разрешения споров, предусмотренным Договором к Энергетической хартии.

Во-первых, статьей 7 Договора регламентируется разрешение споров при транзите энергии.

Пункт 6 статьи 7 предусматривает, что сторона, через которую осуществляется транзит, не должна в случае возникновения спора по любому вопросу, связанному с транзитом, прерывать или сокращать существующий поток энергетических материалов и продуктов до завершения спора (равно как разрешать любому подконтрольному субъекту или требовать от такого субъекта аналогичных действий). Иной механизм может быть оговорен в контракте или санкционирован решением мирового посредника.

При исчерпании договорных или иных средств разрешения спора, предусмотренных сторонами или их подконтрольными субъектами, применяется механизм разрешения споров мировым посредником, регулируемый пунктом 7 той же статьи.

Мировой посредник назначается решением Генерального Секретаря в течение 30 дней после получения им уведомления о споре от Договаривающейся стороны. Основная его задача — добиться соглашения сторон о разрешении спора или о процедуре разрешения спора. Если в течение 90 дней соглашение не достигнуто, он выносит рекомендацию относительно разрешения спора, принимает решение о временных тарифах и других условиях, которые должны соблюдаться в течение 12 месяцев после решения мирового посредника или до разрешения спора.

Широкие и слабо конкретизированные полномочия мирового посредника вызывали справедливую критику российской стороны. Более того, как указывает И. Поминова, «Хартия обсуждает внесение изменений в Правила ведения процедуры согласительного регулирования [утверждены в 1998 году]. В этой связи мог бы быть обсужден вопрос о полномочиях посредника и закреплении общих принципов формирования “переходного тарифа”»¹¹³.

Часть V Договора к Энергетической хартии предусматривает механизмы разрешения спора между инвестором и Договаривающейся стороной (ст. 26) и между сторонами (ст. 27) соответственно.

Статьей 26 устанавливается альтернативная подведомственность споров по выбору инвестора — в национальные судебные или административные инстанции Договаривающейся стороны, в соответствии с предварительно согласованной процедурой разрешения спора или в соответствии с положениями Договора к Энергетической хартии.

Подписание Договора к Энергетической хартии имеет значение согласия на передачу спора в международный арбитраж или согласительный орган. При этом может быть сделана оговорка посредством письменного заявления в Секретариат, сделанного до сдачи на хранение ратификационной грамоты, акта о принятии или утверждении (акта о присоединении), которая исключает безусловное согласие в случае, когда инвестор ранее передал спор на рассмотрение в национальную инстанцию или по ранее согласованной процедуре.

В качестве альтернативных арбитражных инстанций предусмотрены Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (ИКСИД), учрежденный в соответствии с Вашингтонской конвенцией 1965 года о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами, единоличный арбитр или арбитраж ad hoc в соответствии с Регламентом ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву международной торговли) или Арбитражный институт международной торговой палаты в Стокгольме.

Для разрешения споров Договаривающихся сторон в соответствии со ст. 27 Договора к Энергетической хартии применяется арбитраж ad hoc.

Отметим, что транзитные споры и инвестиционные споры между сторонами пока разрешались по дипломатическим каналам.

В отношении же инвестиционного спора, предусмотренного ст. 26 Договора, следует упомянуть так называемое «Дело акционеров ЮКОС».

Как предусмотрено подпунктом b пункта 3 статьи 45 Договора, если подписавшая сторона прекращает временное применение Договора, обязательство по применению частей III (материальные вопросы инвестиций) и V (разрешение споров) остается в силе в отношении инвестиций, осуществленных в период временного применения, в течение двадцати лет с даты вступления в силу прекращения. Временное применение (пункт 1 ст. 45) осуществляется в той степени, в которой оно не противоречит ее конституции, законам или нормативным актам. Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, «согласие на временное применение международного договора означает, что он становится частью правовой системы Российской Федерации и подлежит применению наравне со вступившими в силу международными договорами (если иное не было специально оговорено Российской Федерацией), поскольку в противном случае временное применение лишалось бы смысла». Изъятия из принципа добросовестного выполнения международного договора в части их временного применения не содержатся ни в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, ни в Федеральном законе от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»¹¹⁴.

Вместе с тем, в литературе обсуждается вопрос о том, в каком соотношении национальное и международное право находятся в период действия режима временного применения договора. В. В. Старженецкий, анализируя иностранную литературу, выделяет два варианта толкования: расширительный, допускающий приоритет национального права, поскольку внутригосударственные процедуры, связанные с выражением государством согласия на обязательность международного договора, еще не завершены, и буквальный, требующий или применять договор в целом, или не применять его вовсе¹¹⁵.

Действительно, выбор временного применения договора вместо полноценного присоединения к нему может говорить о том, что в отношении полного и безоговорочного применения такого договора внутри государства имеются сомнения и противоречия.

Тем самым, следует согласиться с аргументами, приведенными Окружным судом Гааги в пользу отмены решения Арбитражного трибунала в Гааге. Суд отметил, что отказ от ратификации Договора к Энергетической хартии ставит под сомнение безусловное согласие на рассмотрение споров в международном инвестиционном арбитраже, а свободная передача споров преимущественно публично-правовой природы (оценка законности действий органов государственной власти Российской Федерации) не предусматривается российской правовой системой¹¹⁶.

Организационной основой для участников Договора к Энергетической хартии является Конференция по Энергетической хартии, состоящая из представителей участников (в настоящее время членами Конференции являются 54 страны и международных организации, в качестве наблюдателей рассматриваются 15 стран, подписавших Энергетическую хартию, 26 стран и международных организаций, подписавших Международную энергетическую хартию 2015 года, и 13 международных организаций со статусом наблюдателя; каждый участник на Конференции имеет одного представителя).

Конференция по Энергетической хартии имеет двухзвенную структуру: исполнительным ее органом является Секретариат, возглавляемый Генеральным Секретарем.

На Конференции голосование осуществляется по принципу «один участник — один голос». Поправки к Договору и ряду приложений к нему, утверждение присоединения государств или организаций в Договору осуществляются единогласно.

Решения по бюджетным вопросам (утверждение годового отчета и бюджета Секретариата) принимаются большинством в не менее чем три четверти общей суммы начисленных взносов — тем самым, делается исключение из общего принципа. Пересмотр функций Конференции и роспуск Секретариата осуществляется большинством в три четверти Договаривающихся Сторон, голосование по остальным вопросам — большинством в три четверти от участвующих в голосовании (при этом допускается голосование путем переписки).

Важно понимание того, что в настоящее время в Конференции по Энергетической хартии участвуют в основном страны-потребители. Тем самым, несмотря на то, что в литературе критикуется указанный аргумент против участия (акцентируется внимание на том, что за 20 лет процедура голосования не была использована ни разу)¹¹⁷, представляется более интересным повышение инвестиционной привлекательности средствами, не связанными с присоединением к Договору к Энергетической хартии.

При выходе из процесса Энергетической хартии Российской Федерацией был предложен «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)». Он предлагает