В. Ю. Панченко, И. Ю. Макарчук

Правовые акты государственного юридического содействия:
вопросы теории и практики

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.401

П16

Авторы:
Панченко В. Ю., доктор юридических наук, профессор кафедры общетеоретических правовых дисциплин Московского государственного лингвистического университета, начальник Правового управления Федеральной службы исполнения наказаний;
Макарчук И. Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры философии, ученый секретарь ученого совета Сибирского федерального университета.

Рецензенты:
Сырых В. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Минникес И. А., доктор юридических наук, профессор.

В монографии представлено комплексное теоретико-прикладное исследование правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов. В работе сформулирована концепция правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, даны рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования и практики использования рассматриваемых правовых актов.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2020 г.

Для юристов – научных и практических работников, студентов, аспирантов и преподавателей, а также всех тех, кто интересуется юриспруденцией.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 342

ББК 67.401

© Панченко В. Ю., Макарчук И. Ю., 2022

© ООО «Проспект», 2022

© Институт международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, 2022

© Красноярский государственный аграрный университет, 2022

© Московский государственный лингвистический университет, 2022

© Научно-исследовательский институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2022

© Санкт-Петербургский университет Федеральной службы исполнения наказаний, 2022

© Сибирский федеральный университет, 2022

© Федеральный Сибирский научно-клинический центр Федерального медико-биологического агентства, 2022

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы предлагаемой монографии обусловлена повышенной потребностью современного российского общества в правовых актах органов государственной власти, содействующих реализации прав и законных интересов граждан и организаций, а также в развитии указанных правовых актов на основании научно обоснованного подхода и материалов правоприменительной практики.

Современный этап развития правовой системы России диктует необходимость совершенствования правоохранительных и правозащитных правовых средств. Одним из таких средств являются правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

На самом высоком политическом уровне признается актуальность устранения препятствий в реализации прав и законных интересов всех субъектов права, прежде всего, при взаимодействии с органами публичной власти. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию предложено прекратить действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора, а также ведомственных региональных приказов, писем и инструкций, с последующим обновлением нормативной базы, сохранением только тех документов, которые отвечают современным требованиям¹. Важное место среди последних должны занимать различные направления юридического содействия реализации прав и законных интересов со стороны государственных органов, которые опосредуются правовыми актами.

Правовые акты государственного юридического содействия, отличающиеся многообразием форм принятия и содержанием, способны выступить продуктивным средством укрепления законности и правопорядка, повышения уровня правовой культуры и правосознания, правовой защищенности граждан.

Наибольшее распространение правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов получили в практике органов прокуратуры. Только в таких сферах, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в сфере законности по вопросам оплаты труда, соблюдения прав несовершеннолетних, в сфере экономики и бюджетного законодательства, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, а также в сферах природопользования и охраны окружающей среды за отчетный период 2019 г. по результатам прокурорской деятельности было принесено 812 839 протестов, внесено 1 752 999 представлений, предостережено о недопустимости нарушения закона 137 242 лица².

Поскольку правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов — это акты индивидуального назначения, принимаемые по широкому кругу вопросов, их научное исследование обогащает положения теории правовых актов не только на уровне общей теории права, но и отраслевых юридических наук, регулируемых разными отраслями права.

О востребованности системы правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов свидетельствует тот факт, что правовое регулирование указанных актов регулярно совершенствуют и внедряют в новые сферы общественной жизни. Например, Федеральным законом от 16 октября 2019 г. № 337-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции наделены правом объявлять физическому лицу официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. Федеральный закон от 26 мая 2021 г. № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» наделяет сотрудников уголовно-исполнительной системы правом объявлять лицам, подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, либо осужденным за совершение преступлений, официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения³.

В последние два десятилетия в общетеоретических и отраслевых правовых исследованиях активно изучают вопросы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Государственное юридическое содействие, являясь одной из институционализированных форм юридического содействия, пронизывает все сферы деятельности органов государственной власти, существенно влияет на обеспеченность прав и законных интересов, способствует позитивному восприятию гражданами деятельности государственных органов.

Изучение правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов делает возможным выработку научно-практических рекомендаций, направленных на упорядочивание и совершенствование правосодействующей деятельности органов публичной власти. Результативность правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов во многом зависит от определенности их законодательного закрепления, законного и обоснованного использования на практике, чему призваны способствовать теоретические и прикладные научные исследования в данной области.

В монографии «Общая теория правового положения личности» (Москва, 2008) Н. В. Витрук отмечал, что научное и практическое значение имеет классификация правоприменительных актов по их содержанию, назначению и месту в процедурно-правовом порядке реализации прав и обязанностей личности, согласно которой выделены регламентирующие, разрешительные, предписывающие, запретительные, аннулирующие правоприменительные акты и др. Указанные виды актов отражают особенности реализации предусмотренных ими прав, свобод и обязанностей личности, зависят от сложившихся на практике процедурно-правовых порядков реализации фундаментальных прав, свобод и обязанностей личности. Такой подход в полной мере применим к правовым актам государственного юридического содействия, поскольку последние являются разновидностью правоприменительных актов, исходящих от органов государственной власти.

Государственное юридическое содействие реализации прав и законных интересов представляет собой вид правоприменительной деятельности органов государственной власти. В теории права аксиоматично, что любая правоприменительная деятельность имеет своей целью обеспечение прав и свобод граждан, содействует их реализации. В то же время средства, используемые в различных видах правоприменения для содействия реализации прав, не одинаковы и отличаются по целевой направленности. Так, правосудие по уголовным делам фактически содействует защите прав потерпевшего, правосудие по гражданским и арбитражным делам содействует защите прав истца или ответчика, но специально таких целей не преследует, поскольку эта деятельность направлена на принятие законного и обоснованного судебного акта. Виды правоприменения, включаемые в понятие государственного юридического содействия, напротив, имеют специальную цель — оказать юридическое содействие. Такая цель может быть основной (например, участие прокурора в гражданском процессе в защиту прав лиц, неспособных самостоятельно их защитить) или дополнительной (например, прокурорское реагирование в виде направления предостережения, имеющее своим назначением дополнительно проинформировать конкретного субъекта права о том, что то или иное его конкретное действие будет правонарушением).

Таким образом, актуальность темы настоящей монографии обусловлена потребностями и юридической практики, и юридической науки.

До настоящего времени правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов не становились предметом специального исследования на уровне общей теории права. Изучение правовых актов государственного юридического содействия находится на стыке двух юридических феноменов — правовых актов и юридического содействия реализации прав и законных интересов. При этом теоретические и прикладные исследования правовых актов и юридического содействия достаточно широко представлены в юридической литературе.

Проблемы правовых актов разрабатывались такими дореволюционными учеными, как Г. Ф. Шершеневич, Ю. С. Гамбаров, А. И. Елистратов, П. Г. Виноградов, Е. В. Спекторский и др.

Общие и частные проблемы правовых актов, соотношения их формы и содержания рассмотрены в работах специалистов по теории права и государства и отраслевым юридическим наукам, основными среди которых являются труды таких ученых, как: С. С. Алексеев, Ю. Г. Арзамасов, Р. Ф. Васильев, Н. В. Витрук, Я. В. Гайворонская, Д. В. Долотова, А. А. Дорская, И. Я. Дюрягин, Н. В. Исаков, М. М. Карабеков, Т. В. Кашанина, Т. В. Кивленок, И. В. Котелевская, В. В. Лазарев, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. Милкова, И. А. Минникес, А. В. Мицкевич, Е. Н. Пастушенко, С. В. Поленина, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, О. Е. Финогентова, Р. О. Халфина, А. Ф. Черданцев, А. Ф. Шебанов, О. В. Шопина, В. Ф. Яковлев и др.

Вопросы правоприменительной деятельности органов государственной власти активно разрабатывались в 1970–1980-х гг. В. В. Лазаревым, М. И. Байтиным, Н. Н. Вопленко, К. М. Гарапшиным, И. Я. Дюрягиным, И. П. Левченко и др. авторами.

Следует констатировать малое количество трудов монографического характера постсоветского периода с детальным рассмотрением общетеоретических вопросов правовых актов. Среди таких работ следует отметить диссертацию О. В. Шопиной на тему «Система правовых актов в современной России» (Саратов, 2002), монографию Т. В. Кивленок «Смешанные правовые акты» (Владимир, 2007), Я. В. Гайворонской и В. Г. Балковой «Правовые акты Российской Федерации: общетеоретический аспект исследования» (Владивосток, 2009), диссертацию М. М. Карабекова на тему «Правовые акты как средства формирования и реализации правовой политики: общетеоретический аспект» (Краснодар, 2010), а также монографию А. В. Малько и Я. В. Гайворонской «Правовые акты как средство российской правовой политики в условиях глобализации и регионализации» (Москва, 2018). Содержательной работой о правовых актах, написанной в переходный период развития отечественной юриспруденции, стало учебно-практическое пособие Ю. А. Тихомирова и И. В. Котелевской (Москва, 1995).

В числе исследований, посвященных частным проблемам правовых актов, выделим диссертационные работы Е. Ю. Терюковой «Правовые акты в процессе осуществления конституционного правосудия» (Москва, 1999), А. В. Малышкина «Интегрированные индивидуально-правовые акты: теория, практика, техника» (Н. Новгород, 2013), Е. Н. Пастушенко «Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории» (Саратов, 2006), Д. В. Долотовой «Техника и технология правовых актов (на примере правовых актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе)» (Владимир, 2012), Г. И. Миняшевой «Юридическая технология подготовки правоприменительных актов в уголовно-исполнительной системе» (Владимир, 2012).

Разработке отдельных аспектов юридического содействия реализации прав и законных интересов в деятельности органов публичной власти, в том числе на международном уровне, вопросам обеспечения права посвящены работы Н. Г. Александрова, С. А. Белоусова, Л. Н. Берг, А. Ю. Винокурова, В. М. Горшенева, Н. А. Гущиной, В. А. Карташкина, Г. Л. Касторского, С. А. Комарова, Е. А. Лукашевой, Б. Г. Манова, А. С. Мордовца, А. В. Полякова, Т. К. Примак, Е. Д. Проценко, В. А. Сапуна, С. А. Сидорова, Л. Б. Смирнова, В. Ю. Сморгуновой, И. В. Ростовщикова, Н. Н. Черногора, И. Л. Честнова и др.

Цель монографии — создание концепции правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов для решения теоретических задач и совершенствования практического использования конкретных видов правовых актов государственного юридического содействия.

Для достижения указанной цели необходимо:

– выявить признаки, позволяющие квалифицировать юридическое содействие реализации прав и законных интересов в качестве формы осуществления функций органов публичной власти;

– изучить взгляды ученых дореволюционного, советского и настоящего времени на понятие «правовой акт»;

– раскрыть понятие правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов;

– рассмотреть проблемы функций правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов и обосновать их конкретные виды;

– рассмотреть проблемы классификации правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, провести классификацию последних в соответствии с выделенными основаниями;

– рассмотреть теоретические и прикладные проблемы отдельных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов;

– сформулировать выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования и практики использования отдельных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Теоретической основой исследования стали работы таких ученых, как: В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. Б. Венгеров, Н. А. Власенко, Т. С. Волчецкая, Н. Н. Вопленко, Я. И. Гилинский, Н. А. Исаев, В. Н. Карташов, М. И. Клеандров, С. В. Кодан, А. В. Корнев, А. В. Краснов, О. Э. Лейст, Т. Н. Радько, О. А. Серова, А. Б. Серых, А. В. Смирнов, В. М. Сырых, Т. В. Толстухина, Н. А. Фролова, В. Е. Чиркин, К. В. Шундиков и др.

Нельзя не отметить важность для настоящей работы положений теории индивидуального правового регулирования, представленной Е. В. Березовской в диссертации «Правотолкование и индивидуальное правовое регулирование» (Казань, 2005), И. А. Минникесом в диссертации «Индивидуальное правовое регулирование: теоретико-правовой анализ» (Екатеринбург, 2009), а также В. В. Ершовым в монографии «Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений» (Москва, 2019).

Значимую роль в установлении юридической природы правовых актов государственного юридического содействия сыграли работы, посвященные правообеспечительным аспектам юридической деятельности, в разные годы исследованным такими авторами, как: К. И. Амирбеков, Ю. В. Анохин, Ю. Г. Арзамасов, Е. Г. Войде, К. А. Ишеков, В. Н. Карташов, В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева, А. А. Малюшин, Н. И. Матузов, Т. К. Примак, Т. В. Стукалова и др.

Методологическая основа исследования представлена использованием общих и специально-юридических методов. Общие методы научного познания (анализ и синтез, обобщение, сравнение, системно-структурный и функциональный анализ, индукции и дедукции, конкретизация, логический, системный и исторический подходы, развитие предмета исследования) позволили авторам дифференцировать правовые акты государственного юридического содействия из всего массива правовых актов и между собой, рассмотреть их отдельные виды и функциональное назначение. Группа специально-юридических методов (метод толкования норм права, нормативно-догматический и формально-юридический методы) в основном служила для исследования общего понятия правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, их отдельных видов, а также формирования научно-практических рекомендаций по совершенствованию исследуемых актов.

В монографии впервые представлено комплексное теоретико-прикладное исследование правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов. В результате последовательного решения исследовательских задач в монографии сформулирована концепция правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, способная стать инструментом для решения теоретических и практических проблем правоприменительной деятельности органов государственной власти.

Авторами в научный оборот вводится и обосновывается самостоятельное значение понятия «правовые акты государственного юридического содействия» в качестве особой разновидности индивидуальных правовых актов. На основании выделенных признаков правовых актов государственного юридического содействия авторами в предметное поле исследования включаются активно используемые органами государственной власти правовые акты, но не изученные до настоящего времени с позиций юридического содействия.

Впервые в правовой науке рассматриваются проблемы теории функций и видов (классификации) правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов. Выделенные функции правовых актов государственного юридического содействия дополнительно свидетельствуют о существенном и многостороннем правосодействующем потенциале рассматриваемых актов. Классификация правовых актов государственного юридического содействия позволила дополнительно продемонстрировать распространенность и значимость правовых актов государственного юридического содействия в правовой жизни современного российского общества.

В работе впервые во взаимосвязи и единстве исследуются теоретические и прикладные проблемы конкретных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов — предостережений, представлений, предупреждений, предписаний, протестов и удостоверений, являющихся исполнительными документами.

Системный научно-практический анализ правовых актов государственного юридического содействия позволил предложить рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования и практики использования отдельных видов правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Монография подготовлена при поддержке Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, Красноярского государственного аграрного университета, Московского государственного лингвистического университета, Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний, Российского университета дружбы народов, Российского государственного университета правосудия, Санкт-Петербургского университета Федеральной службы исполнения наказаний, Сибирского федерального университета, Федерального Сибирского научно-клинического центра Федерального медико-биологического агентства.

Авторы выражают признательность рецензентам — доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Российской Федерации В. М. Сырых и доктору юридических наук, профессору И. А. Минникесу за помощь в подготовке данного издания.

При подготовке монографии использована справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

Глава I.
ПРАВОВЫЕ АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЮРИДИЧЕСКОГО СОДЕЙСТВИЯ КАК ПРЕДМЕТ ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКОГО ПРАВОВОГО АНАЛИЗА

§ 1. Юридическое содействие реализации прав и законных интересов как форма осуществления функций органов публичной власти

Органы публичной власти представляют собой основные организационно единые структуры в аппарате публичного управления, обладающие властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущие публично-правовую и иную ответственность за свою деятельность⁴, которая влияет на все сферы общественной жизни.

Статьей 18 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Из этого следует, что одна из основных целей органов публичной власти — обеспечение реализации прав и законных интересов. При этом нередко субъекту — носителю прав не хватает собственных ресурсов для прямой (непосредственной) реализации своих правовых возможностей. Без надлежащей поддержки со стороны органов публичной власти правовые возможности останутся нереализованными (неисполненными), а значит, декларативными. Преодолению указанного препятствия служит юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

В юридической науке отмечается, что рассмотрение функций государства является неполным без характеристики форм осуществления функций органами публичной власти⁵. Одним из первых данный вопрос рассмотрел М. И. Байтин определив, что под «правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций государства относятся правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая в свою очередь подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную»⁶. Без указанных правовых форм невозможна и реализация функций государства.

Правоприменительная правовая форма осуществления функций государства объединяет иные формы осуществления функций органов публичной власти, в том числе правоохранительную, правообеспечительную, судебную, контрольно-надзорную, юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

Со второй половины ХХ в. начали устанавливаться новые параметры отношений между государством и человеком, связанные с обязанностью государства применять меры, содействующие обеспечению «нового поколения» прав человека, утверждения достоинства личности⁷. Так, Н. Г. Александров в качестве одного из компонентов структуры субъективного права выделил возможность личности при необходимости обратиться за содействием в компетентные органы⁸.

Одной из первых сфер, где начали детально рассматривать проблемы юридического содействия, стало международное право. Например, в Уставе Организации Объединенных Наций в 1945 г. было закреплено обязательство «содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех» (ст. 13), а позднее — в 1948 г. — в преамбуле Всеобщей декларации прав человека была провозглашена обязанность каждого человека и каждого органа общества стремиться к содействию уважения прав и свобод и их обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления прав. Поэтому Устав Организации Объединенных Наций, как и принятые в послевоенные годы соглашения в области прав человека, относят непосредственное обеспечение и защиту прав и свобод человека исключительно к внутренней компетенции государств. В них речь идет не о международной защите прав человека, а о развитии международного сотрудничества в целях содействия всеобщему уважению и соблюдению прав и свобод человека⁹.

Б. Г. Манов отмечал, что на международном уровне происходит содействие осуществлению обязательств государств по соглашениям, а на внутригосударственном — реализация данных соглашений. При этом властные методы не способствуют эффективности соглашений, а скорее затрудняют содействие их осуществлению¹⁰. Б. Г. Манов совершенно точно указал на смысл юридического содействия в общем и мер содействия осуществлению соглашений о правах человека, в частности, отметив, что последние «хотя и могут включать в себя проверку выполнения обязательств по соглашениям, имеют гораздо более широкое значение. Главное в мерах содействия осуществлению — оказание помощи государствам в исполнении взятых на себя обязательств, создание условий для претворения соглашений о правах человека в жизнь»¹¹.

В. А. Карташкин рассматривает вопрос о природе мер содействия осуществлению соглашений о правах человека в качестве международного механизма с функциями контроля за претворением в жизнь соответствующих договоров¹². В. А. Карташкин и Е. А. Лукашева справедливо считают, что каждый человек имеет прирожденное неотъемлемое право на определенный объем благ, обеспечению которых должны содействовать общество и государство. Для реализации прав и их обеспечения необходимо содействие не просто общества, а гражданского общества, являющего собой «сложно организованный феномен общественных связей и организаций, посредством которых осуществляется взаимодействие людей, их социализация и самореализация»¹³.

И. В. Ростовщиков содействию реализации прав и свобод личности отводит особое место в системе гарантирования прав и свобод личности, обоснованно отмечая наличие специфической деятельности субъектов права: «Примером служит деятельность адвокатуры. Гражданин может обратиться в коллегию адвокатов за консультацией по вопросам наличия права (обязанности), содержания права (обязанности), процедуры его реализации, с просьбой оказать иные виды услуг (написать заявление, составить проект договора и т. д.)»¹⁴.

Содействие позитивной деятельности рассматривается в качестве одного из блоков юридической части механизма социально-юридического обеспечения прав и свобод. Содействие должно иметь место тогда, когда без организующей деятельности органов государственной власти невозможно начать, изменить либо прекратить правоотношение¹⁵. Соглашаясь с приведенной позицией, полагаем необходимым отметить, что юридическое содействие реализовывается не только при невозможности «начать, изменить либо прекратить правоотношение», но и, например, при необходимости установления имевших место юридических фактов (для ретроспективного содействия, когда необходимо восстановить нарушенное право), а также и при нормальном (беспрепятственном) ходе реализации прав и законных интересов (к примеру, обращение гражданина в Росреестр с целью государственной регистрации права и (или) объекта; обращение в уполномоченный орган публичной власти за оформлением и выдачей юридически значимых документов).

Более того, содействие имеет место не только при организующей деятельности органов государственной власти, но и непосредственно реализуется иными институтами, например, адвокатурой.

Юридическое содействие следует определить как деятельность различных уполномоченных субъектов различными субъектами в предусмотренных позитивным правом видах и формах в качестве основной либо дополнительной функции непринудительную в отношении получателя профессиональную юридическую деятельность, способствующую средствами юридического характера беспрепятственной реализации их прав и законных интересов¹⁶.

Рассмотрим признаки, позволяющие квалифицировать юридическое содействие реализации прав и законных интересов как форму осуществления функций органов публичной власти.

Во-первых, урегулированность юридического содействия нормами права. Случаи, порядок и процедурные особенности процесса оказания юридического содействия подробно регламентированы нормативными правовыми актами, что дает основания нуждающемуся субъекту обращаться в органы публичной власти в конкретных жизненных ситуациях, требовать от них устранения препятствий, затрудняющих реализацию правовых возможностей, а также понимать алгоритм получения юридического содействия. К примеру, в большинстве административных регламентов по предоставлению государственной услуги по выдаче справок определены сроки и последовательность административных процедур (действий), связанных с предоставлением соответствующих справок, а также установлен порядок действий должностных лиц при осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги¹⁷. При этом в административных регламентах субъекту — носителю прав предоставлено право подачи жалоб, в том числе в случае нарушения срока регистрации обращения заявителя о предоставлении государственной услуги, срока предоставления услуги; требования у заявителя не предусмотренных нормативными правовыми актами документов; отказа в приеме документов, требования внесения заявителем при предоставлении государственной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами.

Во-вторых, юридическое содействие реализуется в рамках правоприменительной правовой формы осуществления функций государства.

В правообеспечительной деятельности имеет большое значение и серьезный удельный вес юридическое содействие реализации прав и законных интересов. Универсальный характер правообеспечительной деятельности органов публичной власти «состоит в том, что она охватывает собой все ситуации… связанные с обеспечением осуществления прав и свобод человека и гражданина. Несмотря на различие средств и способов правового обеспечения, цель его в обеих ситуациях одна — сделать для управомоченного реальным пользование вытекающими из прав и свобод материальными и духовными благами»¹⁸.

Реализация права и правоприменительный процесс как ее форма представляют собой воплощение правовых норм в фактической деятельности субъектов, в том числе уполномоченных органов государственной власти¹⁹. Значит, реализовывать право может только субъект — носитель прав, причем реализация права²⁰ есть динамический процесс, в ходе которого происходит правовое взаимодействие субъектов, обменивающихся юридически значимой деятельностью и (или) ее результатами. Указанный процесс запускает субъект права, например, обращаясь за получением государственной услуги. При этом для результативности юридического содействия необходима совокупность достаточных условий, в том числе своевременная реакция органа на поступившее обращение, достаточность материально-технической и правовой базы, компетентность и согласованность действий содействующих должностных лиц, адекватный выбор юридических действий и операций, которые позволят в кратчайший срок и с минимальными потерями достичь требуемого результата. Именно по этой причине мы не можем согласиться с исследователями, определяющими обеспечение прав, свобод и законных интересов в качестве «функции государства и его органов»²¹. Права и законные интересы — статическое явление, потенциальная правовая возможность, которая раскрывается в процессе реализации прав и законных интересов. В этой связи трудно не согласиться с Т. В. Дерюгиной в том, что если за базис субъективного права принять исключительность правовой возможности, то ведущим каналом соответствующей исключительности следует считать наделение управомоченного особым статусом при совершении юридически действий²².

Слово «обеспечить» в русском языке, в том числе означает «сделать … действительным, реально выполнимым»²³. Проявить действительность и реальную выполнимость прав и законных интересов можно только в процессе, в нашем случае — в процессе реализации прав и законных интересов. В связи с этим правильнее говорить об обеспечении реализации прав и законных интересов органами публичной власти. Поэтому верен вывод Е. Г. Войде о том, что «действие права предполагает воспроизводство и поддержание в функциональном состоянии специальных механизмов, посредством которых обеспечивается реализация прав человека, исходящих от государства либо признанных им и получивших вследствие такого признания юридическое оформление»²⁴. Созвучно приведенной позиции и мнение А. А. Малюшина о том, что обеспечительные механизмы реализации прав и свобод не могут существовать без корреспондирующей обязанности органов власти и должностных лиц соблюдать нормы права²⁵.

В качестве иллюстрации вновь обратимся к административным регламентам, которые состоят из административных процедур. Административная процедура представляет собой алгоритм деятельности органов власти по рассмотрению конкретных правовых ситуаций²⁶. Результат административной процедуры — правовой акт юридического содействия, обеспечивающий реализацию прав и законных интересов субъекта — носителя прав, но своему появлению он обязан оказанному субъекту права органом публичной власти юридическому содействию, реализованному в рамках правоприменительной деятельности.

В-третьих, цель юридического содействия реализации прав и законных интересов как формы осуществления функций органов публичной власти заключается в беспрепятственном удовлетворении правовых возможностей персонифицированных субъектов права, а также создании благоприятных условий для такого удовлетворения.

Цель юридического содействия реализации прав и законных интересов может быть сформулирована как беспрепятственное (юридически и фактически) удовлетворение юридически значимых интересов конкретного лица либо неопределенного круга лиц. Указанная цель юридического содействия реализации прав и законных интересов, сохраняя свое постоянство во всех его видах и отражая его общую направленность, конкретизируется по содержанию в зависимости от меняющихся факторов правовых ситуаций, реальных условий их протекания²⁷.

Полагаем, что целевое назначение юридического содействия реализации прав и законных интересов не ограничивается только «беспрепятственным» удовлетворением юридически значимых интересов, но и направлено на создание благоприятных условий для такого удовлетворения. Например, в прениях уголовного процесса действует принцип «благоприятствования защите» (известный еще древнеримскому праву — favor defensionis), который выражается в том, что изменение прокурором государственного обвинения допускается лишь в сторону, благоприятную для подсудимого²⁸; вынесение дознавателем или следователем постановления о признании за лицом права на свидетельский иммунитет или об отказе на такое право создает благоприятные условия для последующей проверки прокурором или судом принятого ими решения²⁹; наделение прокуроров полномочиями в сфере согласования проверок приводит к существенному снижению административного давления на предпринимателей и созданию благоприятных условий как для развития бизнеса, так и инвестиционного климата³⁰. Также из системного толкования Конституции Российской Федерации следует, что государство приняло на себя обязательства по расширению и обогащению прав и свобод граждан, созданию наиболее благоприятных условий и гарантий их полной реализации³¹.

Следовательно, можно говорить о режиме благоприятствования³², создаваемом органами публичной власти при оказании юридического содействия.

Юридическое содействие как форма осуществления функций органов публичной власти должна быть направлена на преодоление обстоятельств, препятствующих реализации прав и законных интересов, создание благоприятных условий для субъекта — носителя прав. Создание благоприятных условий является условием эффективности юридического содействия реализации прав и законных интересов, поэтому органам публичной власти следует расширять сферы осуществления режима благоприятствования удовлетворению правовых возможностей субъектов права, а особое внимание необходимо уделить режиму благоприятствования реализации прав человека, так как «права человека … для индивида есть источник постоянного воспроизводства его инициативы, предприимчивости, инструмент саморазвития гражданского общества… Они все прочнее становятся точкой отсчета в национальных правовых системах, правовом регулировании»³³.

В-четвертых, юридическое содействие реализации прав и законных интересов реализуется при помощи правовых средств на трех уровнях.

1. На уровне отдельных юридических действий. Отдельные юридические действия — начальная ступень в системе правовых средств юридического содействия, «простейший элемент юридической формы»³⁴. Тем не менее игнорировать роль и значение отдельных юридических действий было бы ошибочным. Юридические действия являются тем основанием, на котором базируются все остальные элементы рассматриваемой системы.

Правовые акты, обладая видовым многообразием, являются первичными правовыми источниками, опосредуют волю органов публичной власти, определяя права, свободы и законные интересы человека и гражданина, упорядочивают процессы, протекающие в правовой жизни. К примеру, Ю. Н. Старилов обоснованно утверждает, что «правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления … Роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям, то есть в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность»³⁵. Более того, В. П. Уманская считает, что «влияние правовых актов не ограничивается достижением изменений в общественных отношениях или системе законодательства. Значение правовых актов намного больше, чем простая совокупность полученных результатов. Ценность правовых актов состоит в комплексном системном юридическом эффекте, который возникает в результате взаимодействия совокупности множества взаимосвязанных факторов и явлений»³⁶. Особую роль правовые акты занимают в процессе юридического содействия реализации прав и законных интересов, так как они позволяют зафиксировать результат разрешения конкретной жизненной ситуации, определить возлагаемые на субъектов права и обязанности, ускорить наступление желаемого правового результата.

Именно юридические действия образуют и обеспечивают надлежащее совершение органами публичной власти системы действий по юридическому содействию реализации прав и законных интересов. Например, брак с юридических позиций существует когда облечен в надлежащую правовую форму и при его заключении супруги совершили необходимый набор действий³⁷.

2. Система действий есть не что иное, как юридическая операция, поскольку последняя является совокупностью взаимосвязанных между собой действий, объединенных общей локальной целью и направленных на достижение соответствующих целей и результатов деятельности³⁸. Юридические операции наряду с юридическими действиями составляют объективную сторону юридической деятельности³⁹, собирают юридические действия в единый механизм.

Прав В. В. Лазарев, говоря о том, что юридические операции, вместе с мыслительными, фактическими и организационными операциями образуют правоприменительный процесс, которые направлены на обеспечение реализации норм права⁴⁰.

Органы публичной власти зачастую не различают отдельные юридические действия и юридические операции в процессе юридического содействия реализации прав и законных интересов, что приводит к соответствующего рода ошибкам и дефектам (правотворческим, правоприменительным, правоинтерпретационным и некоторым другим). Должностные лица органов публичной власти ежедневно совершают множество юридических действий и операций, часто не вникая в их содержательные особенности и целевое назначение. Но они должны понимать, что совершается в настоящий момент юридической деятельности — действие или операция. В противном случае может быть искажено назначение юридического содействия, а как следствие — не достигнута его цель. За примером обратимся к внеплановой проверке, проводимой по основаниям, указанным в подп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В рамках указанной деятельности выделяется такая контрольная операция, как «подготовка к проведению внеплановой проверки», которая может состоять из ряда контрольных действий, в том числе формирование служебной (докладной) записки на имя руководителя с обоснованием необходимости проведения внеплановой проверки, принятие руководителем решения о ее проведении, подготовка проекта распорядительного акта на проведение внеплановой проверки, а также заявления в орган прокуратуры и (или) иной уполномоченный орган о согласовании ее проведения, уведомление в установленном порядке подконтрольного субъекта о проведении внеплановой проверки. Результатом юридической операции «подготовка к проведению внеплановой проверки», как правило, является приказ о ее проведении, согласование проведения проверки с органом прокуратуры и (или) иным уполномоченным органом, а также уведомление о ее проведении⁴¹.

Если при подготовке к проведению внеплановой проверки, требующей согласования с органом прокуратуры и (или) иным уполномоченным органом, должностное лицо, ответственное за такую подготовку, нарушит последовательность действий в рамках указанной операции, исключит обязательные действия, переместит какое-либо действие из одной операции в другую, не дожидаясь достижения результата операции сочтет ее завершенной, или наоборот будет считать, что при всех надлежащим образом совершенных действиях операция не завершена, то указанные обстоятельства могут служить основанием для аннулирования документов и результатов проверки (отмена решения органа о проведении проверки, признание незаконным распорядительного акта о ее проведении, признание недействительным предписания об устранении нарушений и др.)⁴². Судебной практике также известны случаи игнорирования контрольных операций и соответствующих действий в рамках контрольного процесса⁴³.

Нельзя не отметить роль юридических операций в правоприменительной деятельности органов публичной власти. Правоприменительное производство с объективной стороны предстает в виде соответствующей требованиям системы взаимосвязанных правоприменительных действий и операций, составляющих определенные процессуально необходимые ступени (или этапы) правоприменительных производств по отдельным категориям юридических дел⁴⁴.

Примером значимости юридических операций для создания правоприменительных актов может служить заключение прокурора, являющееся результатом применения процессуального права. Заключение представляет собой комплекс мыслительных и фактических, организационных и юридических операций, цель которых — обеспечить нормальное течение процесса реализации правовых предписаний⁴⁵. Такие акты имеют глубокие исторические корни⁴⁶.

Значит, юридические операции представляют собой иерархически выстроенную, внутренне согласованную (непротиворечивую) систему действий, объединенных целью надлежащего совершения соответствующей юридической операции.

Для демонстрации взаимосвязи юридических действий и операций рассмотрим следующий пример. Главой 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» регламентирован порядок выполнения юридических действий, образующих юридическую операцию — «государственная регистрация прав на недвижимое имущество»: прием и регистрация документов, представленных для государственной регистрации; правовая экспертиза указанных документов и установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа в государственной регистрации прав или ее приостановления, возврата документов, представленных для осуществления государственной регистрации, без рассмотрения; внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений, необходимых для осуществления государственной регистрации, либо уведомление о приостановлении государственной регистрации, либо уведомление об отказе в осуществлении государственной регистрации при наличии соответствующих оснований, либо уведомление о прекращении государственной регистрации; выдача документов после осуществления государственной регистрации, либо после отказа в осуществлении государственной регистрации, либо после прекращения государственной регистрации.

Объективным следствием порочного выполнения хотя бы одного из названных юридических действий может стать удовлетворение судом требований об оспаривании зарегистрированного права. Так, в Арбитражный суд Саратовской области обратилась прокуратура Саратовской области с заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Саратовской области (далее — УФРС), обществу с ограниченной ответственностью «ЛукБелОйл» (далее — ООО «ЛукБелОйл») о признании незаконными действий УФРС по внесению в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП) записи о регистрации за ООО «ЛукБелОйл» права собственности на производственное сооружение, обязывании УФРС в течение 10 дней со дня вступления в законную силу решения суда исключить из ЕГРП соответствующую запись, признании недействительным зарегистрированное в ЕГРП право собственности за ООО «ЛукБелОйл». По мнению прокуратуры, регистрирующим органом не проведена надлежащая правовая экспертиза документов, представленных ООО «ЛукБелОйл». На момент регистрации права собственности на производственное сооружение у ООО «ЛукБелОйл» отсутствовали надлежащим образом оформленные документы на соответствующий земельный участок, разрешающие его застройку, разрешение на строительство и ввод в эксплуатацию. Исковые требования прокуратуры Арбитражным судом Саратовской области были удовлетворены, решение суда первой инстанции оставлено в силе вышестоящими инстанциями⁴⁷.

Взятое не на индивидуальном (как деятельность какого-либо органа публичной власти или должностного лица), а на общественном уровне рассмотрения юридическое содействие реализации прав и законных интересов представляет собой форму правовой жизни общества, осуществляемую на профессиональной основе уполномоченными субъектами.

В современной России можно выделить три системы юридического содействия реализации прав и законных интересов: частное юридическое содействие, образуемое специальными правозащитными институтами; частно-публичное юридическое содействие, образуемое правозащитными и правоохранительными институтами; публичное юридическое содействие, базирующееся на функционально-правоохранительных институтах⁴⁸.

Указанные выше системы юридического содействия дают основания говорить о трех группах правовых актов юридического содействия: акты частного юридического содействия, акты частно-публичного юридического содействия, акты публичного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

В арсенале правовых средств органов публичной власти при оказании юридического содействия имеются правовые акты юридического содействия. Традиционно органы публичной власти подразделяются на государственные органы и органы муниципальной власти⁴⁹, то обоснованно выделять правовые акты муниципального юридического содействия и правовые акты государственного юридического содействия. В настоящей работе будет исследована третья группа правовых актов — правовые акты, исходящие от органов и лиц, наделенных государственно-властными полномочиями и направленные на юридическое содействие реализации прав и законных интересов. Рассматриваемые нами правовые акты будут поименованы в дальнейшем изложении правовыми актами государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов.

На основании изложенного, юридическое содействие реализации прав и законных интересов следует рассматривать в качестве формы осуществления функций органов публичной власти, представляющей собой урегулированную нормами права деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), которая осуществляется непринудительными в отношении получателя такого содействия юридическими средствами в целях создания благоприятных правовых условий для реализации прав, законных интересов и юридических обязанностей в отношении индивидуально определенного субъекта права в конкретной правовой ситуации⁵⁰.

§ 2. Понятие правовых актов государственного юридического содействия и их место в системе индивидуальных правовых актов

Полноценное научное рассмотрение правовых актов государственного юридического содействия предполагает изучение последних в системе родовых понятий «акт» — «правовой акт» — «индивидуальный правовой акт».

В толковом словаре словом «акт» обозначается единичное действие; закон или указ органов государства; удостоверяющий что-либо документ⁵¹. В юриспруденции акт традиционно рассматривается в качестве действия или документа, имеющих юридическое значение⁵².

В дореволюционном правоведении устоялся термин «юридический акт», под которым понималось любое изъявление воли, «согласное с объективным правом» и вызывающее к жизни «какое-либо состояние субъективного права»⁵³, эта воля направлена на правовые последствия, рассчитана на юридический эффект (Rechtswicklung). Юридического акта не составляют действия, влекущие за собой юридические последствия независимо от воли действующего или против его воли»⁵⁴. Г. Ф. Шершеневич писал, что сделка (правовой акт) являет собой выражение воли, направленное на правовые последствия⁵⁵. Нередко юридические акты рассматривались также в качестве индивидуальных актов: «Юридический акт подобен акту законодательства. Последний выполняется обществом, — между тем как первый выполняется членами общества, последний творит и отменяет нормы, первый творит и отменяет права, — постольку, поскольку общество позволяет индивидуальным его членам создавать и отменять права»⁵⁶. Важнейшее значение юридическим актам придавал Е. В. Спекторский: «Юридическая жизнь лица, юридическая его смерть — это … особые события. События эти создаются особыми актами»⁵⁷.

Всестороннее исследование и сущностное развитие термина «правовой акт» в отечественном правоведении было начато в советский период и происходило в русле марксистско-ленинской парадигмы. Так, А. Я. Вышинский констатировал, что «правовые акты — это те средства, при помощи которых обеспечивается развитие»⁵⁸.

О. А. Красавчиков считал, что юридическим актом является законное юридическое действие, влекущее за собой соответствующие юридические последствия⁵⁹.

А. Ф. Шебанов указывал на то, что формы государственной деятельности находят свое внешнее выражение в соответствующих правовых актах⁶⁰.

С 70-х гг. ХХ в. советские правоведы при определении правовых актов использовали волевой компонент. С. С. Алексеев указывал, что «термин “правовой акт” может означать: а) выражение воли, то есть акт как таковой (правомерное действие); б) способ выражения и закрепления воли, то есть документы; в) и то, и другое одновременно, то есть акт-документ». При этом воля, имеющая целью достижение правового результата, могла исходить от разных субъектов как с государственными полномочиями, так и последними не обладающих⁶¹.

Позднее С. С. Алексеев несколько углубил содержание понятия «правовой акт», определив его как «а) действие (поведение), как правило, правомерное, то есть юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий; б) результат правомерного действия, то есть юридически значимый, содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт “автономного” регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов»; в) юридический документ — словесно и документально оформленное изъявление воли, фиксирующее не только законопослушное поведение, но и и его результат⁶².

В первой части приведенного определения верно сделан акцент на том, что правовым актом является, как правило, правомерное действие (поведение). Соответственно С. С. Алексеев под правовыми актами также подразумевал и противоправное действие (поведение). Относимость противоправного поведения к правовым актам означает, что первое имеет место в правовой сфере.

В качестве примера правового акта как противоправного действия приведем злоупотребления должностных лиц при осуществлении своих полномочий, выражающиеся в виде истребования не предусмотренных нормативными актами документов, нарушении срока выдачи документов, немотивированном отказе в совершении требующихся действий. Причем грань между противоправным и правомерным поведением может быть весьма условной: «должностное лицо злоупотребляет имеющимся у него правом в том случае, когда осуществляет свое право в противоречии с его назначением (“вопреки интересам службы”) и при этом причиняет вред личности, обществу или государству. Обращает на себя внимание тот факт, что уголовно наказуемое злоупотребление имеет место только в случае причинения существенного вреда охраняемым законом отношениям. Получается, что, если в результате злоупотребления правом вред был причинен незначительный, злоупотребление считается правомерным, а следовательно, ненаказуемым»⁶³. Вряд ли обосновано признавать злоупотребление правомерным при причинении незначительного вреда. Правомерная деятельность всегда подразумевает совершение действий в соответствии с предписаниями правовых актов, соблюдение законности и, как следствие, отсутствие правонарушения как такового. Злоупотребление правом, причиняющее вред охраняемым законом правам, законным интересам и юридическим обязанностям, является безусловным правонарушением, хоть и не подпадающим под наказание, но только в силу своей малозначительности.

Пункты «б» и «в» определения С. С. Алексеева фактически дублируют друг друга, так как результатом юридически значимого поведения будут в том числе и юридические документы, и юридические нормы, и индивидуальные предписания, а также акты «автономного» регулирования (очевидно речь идет о локальных правовых актах). Поэтому из двух определений С. С. Алексеева следует признать обоснованным первое, в котором правовой акт рассматривается как выражение воли, способ ее выражения и закрепления, а также и то и другое одновременно, то есть акт-документ.

А. Милкова обоснованно определила, что правовые акты представляют собой государственную волю, направленную на достижение требуемого правового эффекта⁶⁴. Данный подход позволяет кроме нормативных правовых актов выделять и индивидуальные акты, предполагал наличие (кроме документальной формы правовых актов) и другие способы их выражения, а также предусматривал возможность воздействия воли государства на уже имеющиеся общественные отношения.

В последние три десятилетия рассмотрение общетеоретических и прикладных вопросов правовых актов является актуальной задачей правовой науки. Авторами традиционно правовые акты рассматриваются в качестве официальных документов, которые исходят от уполномоченных публичных органов⁶⁵.

Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская позиционируют правовой акт как официальный письменный документ, имеющий общеобязательный характер, исходящий от государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные указания и регулирующий общественные отношения⁶⁶.

Р. Ф. Васильев, напротив, учитывая формы и случаи появления правовых актов, определял их как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результат которого в виде велений, обращений, соглашений и т. п. в установленных законом случаях фиксируется в документальной форме (акте-документе)»⁶⁷.

По мнению В. Н. Карташова, правовые акты есть выражаемый во вне результат правовой деятельности участников общественных отношений, в котором находят внешнее выражение и закрепление все свойства и элементы содержания правоотношения⁶⁸. Данное лаконичное определение исходит из теории юридической деятельности, развиваемой указанным автором.

М. М. Карабеков при рассмотрении правовых актов также обращается к категории «правоотношение», позиционируя первые как систему правоотношений, каждый из элементов которой — причина или следствие наступления юридических последствий. К примеру, при назначении кого-либо на государственную должность приказ директора соответствующего органа, являясь завершающим элементом правового регулирования, служит одновременно юридическим фактом, изменяющим правоотношения, открывающим новый цикл правового регулирования — правоотношения по поводу осуществления субъектом своих должностных обязанностей⁶⁹.

В данном случае связь правового акта и исходящей системы правоотношений можно охарактеризовать как генетическую, поскольку правовые акты выступают юридическими предпосылками правоотношений, обусловлены их содержанием и назначением. Но при этом правовой практике известны случаи, когда после издания правовые акты не порождают правовых последствий. Например, ст. 30 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено, что «нормы локальных нормативных правовых актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией».

В рамках коммуникативной теории права правовые акты представлены как волеустановленные тексты, создаваемые субъектами права, интерпретация которых конституирует правовую норму⁷⁰. Действительно, правовые акты транслируют волю субъекта права в целях достижения необходимого результата. Поэтому правовой акт всегда есть волеизъявление, так как для придания юридического значения воле, исходящей от уполномоченного субъекта, требуется совершение определенных действий.

Итак, для установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений необходима воля — именно ей принадлежит важнейшая роль в праве. При этом воля может придать общественному отношению значение такового только при том условии, что данного рода общественное отношение регулируется возведенной в закон волей государства, то есть нормами права⁷¹. Известная правовая аксиома гласит, что юридическая воля — это признанная правопорядком власть лица⁷².

При этом правоприменитель всегда транслирует государственную волю, а не свою собственную. Поэтому государственная воля, выраженная в правоприменительном акте, находит объективацию в применяемых правовых нормах, которые в своей совокупности регулируют условия и порядок разрешения конкретных юридических ситуаций⁷³. Важная характеристика воли, зафиксированной в правовом акте, — это ее направленность на достижение конкретных юридических последствий⁷⁴, то есть фактических последствий, наступающих в силу действия и применения положений правовых актов. Поэтому согласимся с властно-волевым компонентом правовых актов, так как «юридическая природа правовых актов производна от государства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование определенной группы общественных отношений»⁷⁵.

При исследовании различных правовых феноменов авторы нередко указывают на то, что главным «тормозом» в развитии какого-либо понятия является, например, отсутствие его легальной дефиниции или единого мнения правоведов по поводу его правовой природы. Не исключение и понятие правового акта.

Так, Е. Н. Пастушенко отмечает, что трудность в определении понятия правового акта состоит в отсутствии соответствующего нормативного определения, а также его признаков⁷⁶. Ю. С. Салаватова пишет о том, что насущной проблемой является выработка единого понятия «правовой акт»⁷⁷.

Не умаляя значения для юридической науки и практики легальных дефиниций, считаем, что последние являются всего лишь одним из аспектов поиска и определения содержания и правовой природы явления, пусть и закрепленном на законодательном уровне. Легальные дефиниции весьма часто некорректны с юридико-технических и прикладных позиций и вследствие этого подвергаются критике со стороны ученых и практиков⁷⁸.

Многообразие определений правового акта обусловлено объективным разнообразием их видов, различной правовой природой (от карательных до содействующих), генетическими и историческими особенностями развития и применения того или иного вида акта и другими факторами. Другое дело определение понятия рассматриваемого объекта для целей конкретного исследования, без которого любое исследование лишается смысла, так как будет просто схоластическим рассуждением о свойствах и признаках неопредмеченного для исследователя явления. Более того, само существо научного поиска предполагает неустанное исследование интересуемого явления, рассмотрение его с различных сторон и развитие (дополнение, изменение) взглядов самого субъекта познания.

Анализ текста Конституции Российской Федерации (далее также — Конституция) показывает, что в ней, как правило, упоминаются нормативные правовые акты (например, ч. 3 ст. 15, ч. 1 ст. 72, ч. 2, 4–6 ст. 76, ч. 2 ст. 125). Непосредственно правовой акт упоминается в Конституции в двух контекстах: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (п. 1 ст. 15) и «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации» (пп. 2 раздела второго Конституции). Также в Конституции содержится указание на акты государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120), документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы (ч. 2 ст. 24), решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46), акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 85), акты государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120). В литературе отмечается, что закрепленные в главе второй Конституции («Права и свободы человека и гражданина») права человека в целом касаются сферы личной жизни и означают ограждение каждого лица от незаконного вмешательства государства, а права гражданина охватывают сферу отношений, где лицо в таком качестве рассчитывает на активное содействие государства в реализации его прав⁷⁹.

В статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится легальное понятие муниципального правового акта⁸⁰.

Из указанной дефиниции следует, что муниципальные правовые акты могут содержать не только общеобязательные правила, но и иметь индивидуальный характер, что адекватным образом отражает потребности системы местного самоуправления современной России. В связи с этим И. Н. Баранов констатирует, что на нормативном уровне нет разъяснения, что понимается под муниципальными правовыми актами индивидуального характера. Однако на основе анализа ст. 43, 44, 46 указанного закона можно предположить, что к таковым относятся ненормативные правовые акты, издаваемые должностными лицами местного самоуправления. Причем не только по вопросам, касающимся отдельных граждан или юридических лиц, но и более широкому кругу вопросов, в том числе способствующих решению вопросов местного значения, но для исследователей особый интерес представляют муниципальные нормативные правовые акты⁸¹. С последним утверждением мы не можем согласиться, так как именно индивидуальные правовые акты обеспечивают реализацию предписаний нормативных правовых актов, являются системообразующим звеном правоприменительной деятельности, связаны с конкретным правоотношением и являются их следствием⁸². Без индивидуального правового регулирования нормативное регулирование становится статичной совокупностью правовых норм.

И. А. Минникес обоснованно рассматривает индивидуальное правовое регулирование в качестве самостоятельного вида правового регулирования, которое представляет собой правовое воздействие на общественные отношения, связанное с установлением, изменением или прекращением юридических прав и обязанностей их участников в индивидуальном порядке, направленное на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения, и осуществляемое путем совершения односторонних правомерных юридически значимых действий, заключения договоров и соглашений, либо властной правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов, результатом которого являются индивидуальные правовые акты⁸³.

При этом индивидуальные правовые акты есть правоприменительные акты персонофицированного⁸⁴ содержания и однократного применения, исходящие от органов публичной власти по поводу юридической ситуации, требующей юридического разрешения. Указанные акты исходят из конкретных отношений, предопределяются ими и прекращают свое действие одновременно с соответствующими правоотношениями. Индивидуальные правовые акты выступают правовым инструментом разрешения конкретных юридических ситуаций и связанных с ними отношений, направлены на удовлетворение правовых интересов определенных лиц, индивидуализируя при этом содержание нормативных правовых актов, как бы «перекладывая» последние на указанных субъектов — носителей прав. Здесь имеет место индивидуальное регулирование, казуальное воздействие на общественные отношения.

Индивидуальное регулирование происходит в рамках правоприменительного процесса в нетипичной ситуации⁸⁵, а творческий, нестандартный характер правоприменения, его ориентированность на учет специфики ситуации, особенностей личности и сложившихся обстоятельств позволяет уполномоченному субъекту содействовать нуждающемся субъекту — носителю прав⁸⁶.

Индивидуальные правовые акты способны обеспечивать позитивный правоприменительный результат в разрешении конкретной юридической ситуации. Т. С. Волчецкая справедливо указывает, что в качестве юридически значимых ситуаций рассматривают те, которые затрагивают общественные блага и ценности, охраняемые законом; они урегулированы при помощи правовых средств — норм права, правоотношений, актов применения права⁸⁷, соответственно в конкретной юридически значимой ситуации затрагиваются права и законные интересы индивидуально-определенных субъектов права. Содействие в рассматриваемых правовых актах реализуется через разрешение строго индивидуальной правовой ситуации (при наличии юридико-фактических оснований).

Персонифицированность индивидуального правового акта предполагает уникальность (эксклюзивность) и самого акта, и ситуации, в разрешение которой он издается, а уникальность юридической ситуации означает ее разрешение посредством специального (созданного по поводу и для этой ситуации) индивидуального акта, используемого в предметной юридической деятельности уполномоченных органов.

Индивидуальные правовые акты представлены не только правоприменительными актами, но и в том числе актами индивидуального (казуального) толкования (письма-разъяснения, ответы на обращения, жалобы), индивидуальными договорными актами (например, сделки между гражданами). Договорные акты порождают связь, выражающуюся либо в объединении нескольких волеизъявлений в единое общее волеизъявление, либо в согласование волеизъявлений⁸⁸.

Рассмотренные выше положения позволяют сделать некоторые промежуточные выводы, являющиеся отправными для рассмотрения правовых актов государственного юридического содействия:

– понятия «акт», «правовой акт», «индивидуальный правовой акт» выступают родовыми по отношению к понятию «правовой акт государственного юридического содействия»;

– правовые акты следует рассматривать в качестве официальных актов, имеющих как документальное, так и вербальное выражение, исходящих от государственных органов (органов местного самоуправления) и направленных на регулирование общественных отношений;

– индивидуальный правовой акт отличает от нормативного правового акта направленность на персонифицированное регулирование⁸⁹ конкретной ситуации.

Правовым актам государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов присущи следующие признаки.

Во-первых, правовые акты государственного юридического содействия в большинстве случаев оформляются в виде юридических документов. В этом смысле правовой акт-документ — выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства и направленное на достижение поставленных целей и влекущее наступление соответствующих правовых последствий⁹⁰.

Для такого рода документов зачастую практикой выработаны определенные требования по форме, структуре, содержанию, юридической технике.

Рассматриваемые акты в процессе правоприменительной деятельности уполномоченных органов могут находить и устное выражение, например — устные решения или устные заявления⁹¹. В связи с этим Д. В. Долотова верно отмечает, что у многих юристов присутствует стереотип правового акта исключительно как документа⁹².

Вопросы формы выражения правовых актов государственного юридического содействия будут более подробно рассмотрены далее в параграфе, посвященном классификации правовых актов государственного юридического содействия.

Во-вторых, правовые акты государственного юридического содействия — результат правоприменительной деятельности соответствующего государственного органа в рамках его компетенции.

Исходным материалом правоприменительной деятельности выступают правоотношения, которые не могут возникнуть или быть реализованы в рамках трех основных форм реализации права, то есть от правоприменителя требуется оказать юридическое содействие гражданам в реализации их прав и обязанностей⁹³.

Невозможно представить правовые акты государственного юридического содействия отдельно от обязанности должностных лиц соблюдать законодательство Российской Федерации. Соответственно многими авторами обоснованно предлагается формализовывать процедуры оказания государственного юридического содействия, прописывая процедурные и технические аспекты последнего⁹⁴. Указанный подход во многом реализуется в административных регламентах, активное внедрение которых началось в рамках реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах.

Согласно официальному определению, административный регламент — нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, наделенного полномочиями по предоставлению государственных услуг, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) в процессе предоставления государственной услуги, а также порядок взаимодействия между субъектами получения и предоставления услуг⁹⁵.

Рассматриваемые акты есть «продукт» осуществления государственными органами своих задач и функций. Именно институтами государственного юридического содействия принимаются (инициируются, выносятся, направляются) правовые акты государственного юридического содействия, так как юридическое содействие предполагает направленность правовой деятельности одного субъекта на удовлетворение правовых возможностей субъекта — носителя прав.

Перед тем, как издать правовой акт уполномоченный орган формирует свою официальную позицию по соответствующей проблемной ситуации. Здесь правовая позиция является основанием оказания или неоказания государственного юридического содействия, в ней аккумулируется обоснованное и мотивированное отношение уполномоченного органа к конкретной юридической ситуации.

В правовых актах государственного юридического содействия отражаются аксиологические основы правоприменения, которые детерминируют профессиональную деятельность должностных лиц уполномоченных органов в целях достижения искомого правового результата.

Тезис В. В. Лазарева о том, что сферой действия и распространения актов применения права является ненормотворческая сфера, а заглавная их цель — обеспечение нормального беспрепятственного действия юридических норм, создание возможностей для беспрепятственной реализации права, содействие претворению в жизнь правовых норм⁹⁶, позволяет нам выделить следующий признак рассматриваемых правовых актов.

В-третьих, целевая ориентация правовых актов государственного юридического содействия — в разумные сроки, надлежащим образом и в беспрепятственной форме обеспечить субъектам реализацию своих прав, законных интересов и юридических обязанностей. Содержание юридической обязанности не исчерпывается непосредственной ее реализацией, а включает в себя законный интерес субъекта права (носителя обязанности) не только реализовать обязанность в полном объеме, но и надлежащим образом, без возникновения юридических проблем и трудностей, а при необходимости использовать и альтернативные способы исполнения той или иной обязанности (в натуральном или денежном виде, в порядке встречного исполнения). При этом если права и законные интересы образуют правовые возможности, то юридические обязанности являются юридической необходимостью, которая не исключает реализацию сопутствующих обязанности возможностей.

Соответственно при дальнейшем изложении в качестве полного наименования исследуемого феномена используется сочетание «правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов», предполагая, что юридическое содействие необходимо и возможно и при реализации юридических обязанностей.

Правовые средства находятся в неразрывной связи с правовыми целями. Без обеспеченности правовых целей соответствующим набором правовых средств невозможно функционирование правовой системы. Вводимые в правовую жизнь с определенной целью⁹⁷, правовые акты государственного юридического содействия становятся средством реализации государственного юридического содействия. При этом средства реализации целей должны быть соразмерны с самими целями, иначе цели либо не будут достигнуты вообще, либо будут достигнуты с затратами, превышающими пользу от их достижения⁹⁸.

Тезис о том, что текущие задачи правового регулирования находят свое отражение в соответствующих правовых актах, справедлив и в отношении правовых актов государственного юридического содействия. К примеру, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направил в рамках правового взаимодействия⁹⁹ с Конституционным судом Российской Федерации заключение по жалобе Ш. М. о предоставлении инвалиду внеочередного жилья только вместе с членами семьи. Свою позицию Уполномоченный по правам человека высказал и по жалобе А. Д., Р. В. на нарушение конституционного права на справедливое судебное разбирательство. Приводимые Уполномоченным по правам человека по указанным делам доводы были учтены при формировании соответствующих позиций Конституционного Суда Российской Федерации¹⁰⁰.

Аналогичные механизмы имеют место и в функционировании Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, в начале 2017 г. было впервые проведено совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и Министерства труда и социальной защиты, посвященное соблюдению прав инвалидов. Реализация их решений позволила принять дополнительные меры для улучшения качества жизни инвалидов. В учреждениях социального обслуживания стационарного типа прокурорами пресекались нарушения в сфере охраны здоровья и лекарственного обеспечения. Потребовались дополнительные надзорные мероприятия, направленные на изменение ситуации с доступностью для инвалидов многих объектов, качеством предоставляемых им услуг. В большинстве регионов приняты меры по защите трудовых прав этой категории граждан, восстановлены их жилищные права. В итоге подписан приказ, определяющий основные задачи по обеспечению прав инвалидов на социальное обслуживание, образование, труд, получение информации и в целом на участие в жизни общества¹⁰¹.

Таким образом, правовые акты государственного юридического содействия представляют собой решения уполномоченных органов и должностных лиц, издаваемые в целях разрешения конкретных юридических ситуаций.

В-четвертых, правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов представляется обоснованным рассматривать в качестве правовых средств.

Как правило, правовые средства представляются как институциональные установления и деяния правовой жизни, которые в процессе профессиональной (особой) правовой деятельности приводят к достижению соответствующих правовых задач (индивидуального и общественного порядка)¹⁰².

Правовые акты государственного юридического содействия, являясь средствами позитивного вектора, направлены на устранение или минимизацию действия негативных факторов правовой реальности на охраняемые законом права и законные интересы, иными словами, первые можно охарактеризовать в качестве вспомогательных правовых средств правомерной деятельности субъектов права.

Пользуясь классификацией И. А. Минникеса, правовые акты государственного юридического содействия можно назвать индивидуальными правовыми средствами индивидуального правового регулирования, которые составляют основную и самую многочисленную группу правовых средств индивидуального правового регулирования¹⁰³. Поэтому роль правовых актов государственного юридического содействия в индивидуальном правовом регулировании трудно переоценить, поскольку именно они обеспечивают реализацию прав и законных интересов субъектов — носителей прав, разрешают многие конкретные юридические ситуации, определяют векторы правовой политики государства в области индивидуального правового регулирования.

В-пятых, рассматриваемым актам присуща бинарная природа — возможность одновременного наличия как неюрисдикционных (непринудительных), так и юрисдикционных (принудительных) характеристик. Правовой акт по отношению к адресату юридического содействия всегда будет являться неюрисдикционным по своей природе, а при наличии лица, препятствующего или нарушившего правовые возможности субъекта — носителя прав — правовой акт юридического содействия будет являться юрисдикционным. При этом если правовой акт юридического содействия для «контрагента» носителя прав является юрисдикционным, то такой акт все равно лишен карательного начала. Напротив, он призван побудить и стимулировать получателя правового акта к правомерному поведению, социальной и правовой активности и, как следствие, прекратить действие правового препятствия, восстановить нарушенное право (или прекращение его нарушения, если таковое носит длящийся характер).

Я. И. Гилинский верно подметил, что человечество чаще прибегает к репрессивным методам, поскольку это проще и надежнее, но отрицательные последствия таких решений не заставляют себя долго ждать¹⁰⁴. Активные субъекты права нуждаются в средствах позитивного назначения, имеющих содействующий характер. В таком ракурсе правовой акт государственного юридического содействия выступает внешним правовым стимулом¹⁰⁵, который способствует удовлетворению интересов личности. Справедливо высказывание Н. А. Гущиной о том, что «развитие правовых стимулов открывает простор для создания тенденций, содействующих ускорению проводимых в стране реформ и снятию ограничений, препятствующих этому процессу»¹⁰⁶.

Юрисдикционные правовые акты государственного юридического содействия обосновываются на методе убеждения и направлены на содействие правомерному (правопослушному) поведению.

Максимально возможное внедрение в современную правовую жизнь правовых актов государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов позволяет преодолеть доставшуюся от советской системы правовую традицию гиперболизации и универсализации принудительных правовых средств¹⁰⁷.

Следовательно, правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов можно определить как «особую разновидность индивидуальных правовых актов, способствующих реализации прав, законных интересов и юридических обязанностей субъектов права путем предложения решений конкретных правовых ситуаций и направленных на стимулирование правомерной деятельности субъектов права»¹⁰⁸.

Правовые акты государственного юридического содействия являются одним из правовых средств государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов, выступающего в качестве одной из форм осуществления функций органов публичной власти, которая направлена на создание благоприятных правовых условий для реализации правовых возможностей индивидуально определенными субъектам права в конкретной правовой ситуации.

При этом правовым актам государственного юридического содействия присущ ряд функций, отражающих специфику правовой природы и правоприменительных особенностей рассматриваемых актов, а также видовое многообразие, нуждающееся (для полноты теоретико-прикладного исследования) в классификации по различным основаниям.

Перейдем к рассмотрению функций и видов правовых актов государственного юридического содействия.

Глава II.
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ФУНКЦИЙ И ВИДОВ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЮРИДИЧЕСКОГО СОДЕЙСТВИЯ

§ 1. Функции правовых актов государственного юридического содействия

Функции представляют собой специфические проявления свойств того или иного объекта и их значение в способе его существования; деятельность, обязанность или назначение, роль какого-либо социального института; вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого; форму воздействия предмета, вещества или явления на другие предметы, вещества, явления¹⁰⁹.

Являясь инструментом научного познания различных правовых явлений и процессов, понятие «функция» представляет собой познавательный образ того, как должны осуществляться явления и процессы, выступает в качестве продукта мышления, как «переработка созерцания и представлений в понятия»¹¹⁰. Для правильного определения понятия правового акта не следует рассматривать его в отрыве от его юридической функции¹¹¹.

А. В. Малько справедливо отмечает, что правовые акты — это «визитная карточка», основная форма проявления правовой жизни, ибо именно в них выражается прежде всего юридическая онтология, в них бытует право¹¹².

Функциональный подход к правовым актам государственного юридического содействия выявляет самостоятельность рассматриваемых актов, а также увидеть результаты их воздействия на соответствующие участки общественной жизни. Функции правовых актов государственного юридического содействия представляют собой основные направления реального воздействия рассматриваемых актов на реализацию прав и законных интересов участников общественных отношений.

Правовые акты государственного юридического содействия реализации прав и законных интересов выполняют следующие функции.

1. Обеспечительная функция. Она заключается в правовом гарантировании охраны и защиты прав, законных интересов субъектов права, а также гарантировании исполнения юридических обязанностей. Обеспечительная функция представлена двумя подфункциями правовых актов государственного юридического содействия — охранительной и защитной, так как родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита» является понятие «обеспечение»¹¹³.

Традиционно под охраной подразумевается установление общего правового режима, а под защитой — меры, которые предпринимают в случаях, когда права и свободы человека нарушены или оспорены¹¹⁴, иными словами, как верно подчеркивал Н. И. Матузов, «обеспечение прав граждан в широком смысле включает в себя не только защиту их от нарушений и преступных посягательств, но также создание всех материальных, политических и организационных условий осуществления этих прав»¹¹⁵. Охрана прав и законных интересов достигается посредством использования правовых мер, обеспечивающих нормальный ход реализации права, превращение заложенных в субъективном праве возможностей в реальность¹¹⁶.

В советском правоведении классической была формула, когда правоприменительный орган на основе своих государственно-властных полномочий принуждал к исполнению обязанностей, возлагал юридическую ответственность¹¹⁷. А. Ф. Черданцев также пишет, что «государство — организация принудительная. В своей деятельности оно опирается на организованное принуждение, для чего создаются специальные органы: суды, полиция, армия и т. д. Цель принуждения — обеспечить соблюдение законов и иных решений государственной власти»¹¹⁸. С таким подходом можно согласиться лишь отчасти. Следует признать, что принуждение — необходимое средство, но недостаточное для эффективного обеспечения правопользования и исполнения юридических обязанностей в арсенале инструментов государственного и правового воздействия на общественные отношения и поведение субъектов права. Более того, только государство и его институты обладают достаточным правовым и организационным потенциалом, чтобы обеспечивать реализацию прав и законных интересов на должном уровне.

Охранительная подфункция правовых актов государственного юридического содействия в своей основе имеет правовой режим, устанавливающий охрану прав и законных интересов. В рассматриваемой подфункции выражается потенциальная возможность, готовность государственных органов к «запуску» содействия реализации прав и законных интересов посредством издания соответствующих правовых актов.

Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами. В приведенной норме зафиксировано юридическое содействие в статике. Для «запуска» механизма юридического содействия посредством издания правового акта, например в виде протеста прокурора, необходимо выявление прокурором противоречащего закону правового акта, нарушающего права человека и гражданина. Принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, есть воплощение защитной подфункции правового акта государственного (прокурорского) юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Реализация охранительной и защитной подфункций правовых актов государственного юридического содействия гарантирует отношение к правам и законным интересам субъектов права как к высшей ценности. И охранительная, и защитная подфункции призваны обеспечить установление правового режима законности как условия реализации прав и законных интересов, а также оптимального, комфортного исполнения юридических обязанностей участниками общественных отношений.

Правовые акты государственного юридического содействия выступают средствами обеспечения прав и законных интересов, а также способом фиксации и устранения нарушений ординарного процесса реализации прав и законных интересов.

Значение обеспечительной функции правовых актов государственного юридического содействия трудно переоценить, поскольку «недостаточность обеспечения может свести на нет права личности. Без обеспечения они могут обернуться пустым звуком, декларацией или даже ширмой для притеснения личности»¹¹⁹.

Рассмотренная функция представляет собой деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по охране и защите реализуемых субъектами прав и законных интересов, созданию условий для использования субъектами имеющихся у них правовых возможностей.

2. Регулятивная функция. Правовые акты государственного юридического содействия ориентированы на упорядочивание отношений, которые возникают между субъектом — носителем прав, правоприменителем и иными субъектами конкретной правовой ситуации, во исполнение которой и издается правовой акт.

Правовые акты государственного юридического содействия направлены на конкретизацию прав и обязанностей, установление способа, порядка и объема реализации прав и законных интересов субъектов — носителей прав. Также посредством регулятивной функции задается вектор содействия реализации прав и законных интересов в деятельности государственных органов.

Рассматривая регулятивную функцию на примере представления прокурора, мы увидим, что указанный правовой акт, с одной стороны, закрепляет обязанность его получателя безотлагательно рассмотреть представление и в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих,