Е. А. Осавелюк

Конституционно-правовые основы статусных полномочий высших органов государственной власти

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Б. С. Эбзеев

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5

ББК 67.400.6

О-72

Автор:

Осавелюк Е. А., кандидат юридических наук, доцент, проректор по учебной работе Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, автор более 70 научных и методических работ.

Рецензенты:

Сафонов В. Е., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации;

Величко А. М., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 2-го класса.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации Б. С. Эбзеев.

В работе исследуются вопросы, связанные с определением понятия конституционно- правовых основ полномочий высших органов государственной власти, их классификацией. Особое внимание уделяется анализу статусных полномочий высших органов государственной власти, которые позволяют в максимальной степени раскрыть правовой статус главы государства, парламента и правительства современных государств, их роль и место в системе государственной власти.

Законодательство приведено по состоянию на 4 июля 2020 г.

Настоящее издание может быть полезно для специалистов конституционного права, работников государственного аппарата, студентов юридических вузов, аспирантов, преподавателей и всех тех, кто интересуется вопросами организации и функционирования государственного аппарата в России и зарубежных странах.

УДК 342.5

ББК 67.400.6

© Осавелюк Е. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

Введение

В современном динамично развивающемся мире под воздействием разных факторов изменяются ракурсы исследования полномочий высших органов государственной власти, хотя сам институт высших органов государственной власти сохраняет свой правовой статус. При этом указанные изменения влияют на отношение к нему со стороны общества, на степень доверия к власти, стабильность в обществе, положительный имидж государства в целом и его государственного аппарата, в частности в лице высших органов государственной власти.

В предлагаемой читателям монографии подробно исследованы конституционно-правовые основы правового статуса полномочий высших органов государственной власти в Российской Федерации. Наиболее важные аспекты рассмотрены в сравнении с аналогичными институтами в ведущих зарубежных государствах.

Особое внимание в исследовании уделено определению понятия и классификации принципов организации и деятельности высших органов власти современного государства, которые не только составляют сердцевину конституционно-правовых основ правового статуса полномочий высших органов государственной власти, но и закладывают конституционную основу системы всех государственных органов вообще. Поскольку, как показано в работе, во всех современных государствах независимо от установленной формы правления и установившегося политического режима источником всей власти провозглашается народ, в монографии показано место принципа народовластия как основы формирования и взаимодействия высших органов государственной власти России.

Приведена авторская классификация полномочий высших органов государственной власти, а также обосновано выделение особой группы — статусных полномочий высших органов государственной власти, на которой делается особый акцент в специально отведенной главе.

Анализ именно статусных полномочий высших органов государственной власти, по мнению автора, позволяет сформировать комплексное, разностороннее представление о самом институте. Кроме того, позволяет дифференцировать их по степени важности и более ярко показать системный характер полномочий указанного вида органов государственной власти.

Указанный авторский подход к классификации полномочий высших органов государственной власти России приобрел особое значение после вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, одобренной в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., подчеркнувшей особый статус Президента России в системе публичной власти.

Понятие и структурные элементы конституционно-правовых основ полномочий высших органов государственной власти приводятся в первой главе настоящей монографии, что формирует общее представление о предмете и единое понимание излагаемого материала.

Во второй главе исследуются понятие и объем полномочий высших органов власти современного государства, дается общая классификация полномочий органов государственной власти, понятие и объем их полномочий в современном российском государстве, определяются понятие и роль в функционировании высших органов государственной власти через реализацию их статусных полномочий.

Третья глава монографии посвящена раскрытию собственно статусных полномочий высших органов государственной власти: главы государства, который является «сводом» всей системы органов государственной власти; статусных полномочий парламента и основных направлений его взаимодействия с главой государства и правительством; статусных полномочий правительства и основных направлений его взаимодействия с главой государства и парламентом.

Предложенная классификация полномочий высших органов государственной власти и особый акцент в ней на выделение именно статусных полномочий дают возможность не только более полно охарактеризовать место высших органов государственной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации, но и особо подчеркнуть степень их важности и постоянства, самостоятельности реализации и т. п., поскольку именно указанный вид полномочий составляет сердцевину правового статуса любого органа государственной власти в отдельности и всей системы органов государства.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПОЛНОМОЧИЙ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и принципы организации и деятельности высших органов власти современного государства

Конституционные основы, в том числе и такой их структурный элемент, как конституционные основы государственности и статуса его высших органов государственной власти, составляют один из важнейших разделов конституций современных государств. Например, в российской Конституции им посвящена первая глава.

Об особой роли указанной главы Конституции России свидетельствует, например, то, что в соответствии со статьей 135 Конституции «Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей»¹.

Обычно в праве под основами принято понимать систему принципов, которые составляют правовую базу, юридический фундамент системы права. Поскольку любой фундамент представляет собой наиболее существенную часть строения, то в конституционном праве такой базой, как уже отмечалось, являются основы конституционного строя Российской Федерации.

Не случайно академик О. Е. Кутафин, отмечая именно эту особенность основ конституционного строя, подчеркивал, что они «содержат начала правового регулирования, которое осуществляется нормами других институтов конституционного права. Входящие в этот институт нормы регулируют общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества (суверенитет государства, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации)»².

Соавтор О. Е. Кутафина по учебнику «Конституционное право России» Е. И. Козлова также отмечала, что «основы конституционного строя занимают первое место в системе данной отрасли, поскольку в них содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов»³.

От себя добавим, что первое место основ конституционного строя определяется не только порядковым номером указанной главы Конституции и особым порядком изменения ее содержания, но и тем, что ее положения имеют более высокую юридическую силу по сравнению с положениями других глав Конституции, поскольку принципы права, содержащиеся в ней, имеют более высокую юридическую силу по отношению других норм.

В. Е. Чиркин более определенно указывал на то, что понятия «основы» и «принципы» являются синонимичными: «В подавляющем большинстве действующих зарубежных конституций речь идет лишь о некоторых принципах (даже не об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах, посвященных директивным принципам политики»⁴.

А. М. Осавелюк еще более конкретно называет наиболее важные из принципов, которые имеют непосредственное отношение к основам государственности и основам функционирования высших органов государственной власти. Он отмечает, что «конституционными основами демократического государства провозглашаются: принципы разделения властей, народовластия, защиты прав меньшинства, идеологического многообразия в политическом процессе»⁵.

Таким образом, получается, что применительно к теме нашей работы под конституционно-правовыми основами необходимо понимать систему принципов права, которые лежат в основе регулирования организации и деятельности высших органов власти современного государства.

Некоторые авторы считают, что правовая основа является более сложным понятием и включает в себя как принципы, так и источники права, закрепляющие эти принципы и другие нормы конституционного права. Не имея принципиальных возражений против такой позиции, мы отмечаем, что подобный взгляд на основы конституционного строя будет характеризовать их в широком смысле слова. В современном праве и принципы, и иные нормы права, как правило, содержатся в соответствующих источниках права, а принципы конституционного права — преимущественно в конституциях государств.

В этой связи мы разделяем позицию А. Б. Венгерова: «для образования государственного органа необходима правовая основа, т. е. издание специального нормативно-правового акта. Обычно система государственных органов устанавливается конституцией (основным законом государства). Различают представительные законодательные органы, принимающие законы (парламент, верховный совет, федеральное собрание, конгресс и т. д.), органы исполнительной власти (правительство, министерства и другие ведомства), — на эти органы возлагается обязанность организовывать реализацию принятых законов. И наконец, судебные органы, разрешающие различные имущественные и иные споры, контролирующие исполнение законов»⁶.

А. А. Мишин применительно к зарубежным государствам констатировал, что «конституция лишь упоминает об исполнительных департаментах, но созданы они были на основании законов Конгресса, которые определили их правовое положение, структуру, функции и взаимоотношения. Конституция определяет порядок формирования и некоторые полномочия Верховного суда, но вся остальная судебная система была создана на основании законов Конгресса. На основании актов Конгресса созданы и функционируют разного рода органы, составляющие в совокупности Исполнительный аппарат при Президенте, постоянные комитеты Палаты представителей и Сената, многочисленные федеральные агентства и президентские комиссии»⁷.

Об особой роли принципов в закреплении основ конституционного права России и основ государственности пишут многие другие известные ученые⁸. При этом они так или иначе отмечают и основные отличительные признаки принципов права. Можно говорить о согласии авторов относительно высшей юридической силы принципов и императивного характера их воздействия на соответствующие социальные отношения. В частности, Б. С. Эбзеев отмечает, что «в Конституции России термин “принцип” встречается в шести статьях (15, 17, 69, 72, 75, 77). Наряду с этим Конституция открывается системой норм, обозначенных как основы конституционно строя»⁹.

И на этом, пожалуй, согласие между авторами публикаций на данную тему заканчивается. Поскольку определение понятия конституционных принципов у авторов разные, то и классификация, и раскрытие их содержания у них также различаются.

Авторские позиции относительно определения понятия принципов права можно разделить на две основные группы. Ученые первой группы считают, что принципы права — это определенные основополагающие (базовые) идеи, а ученые второй группы под принципами права понимают особого рода нормы права. Хотя встречаются и другие определения понятия принципов. Например, А. Л. Захаров считает, что принципы могут быть одновременно основными идеями и нормами права. Он считает, что под «принципами права надо понимать основные идеи, отражающие закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленные в позитивном праве, направляющие правовое регулирование и определяющие сущность и социальное назначение права»¹⁰. Правда, этот автор не указывает, как можно достичь такого уникального состояния. Да и не ясно, возможно ли оно вообще.

Более удачной представляется позиция В. В. Невинского, который пишет о трех качествах проявления конституционных принципов. Он считает, что, во-первых, конституционные принципы можно рассматривать, как систему отдельных научных идей, учений, доктрин; во-вторых, как основных целей общества и государства; в-третьих, в качестве правовых категорий, закрепленных в Основном законе¹¹.

Вернемся к первой группе авторов, к которой мы в первую очередь относим многих специалистов в области теории государства и права. Они считают, что принципы права — это некие основные руководящие идеи (начала, основы). В частности, В. В. Оксамытный пишет, что «принципы права — руководящие идеи (начала, основы), лежащие в праве и определяющие содержание и направленность правового регулирования»¹².

Авторы курса лекций по теории государства и права (под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько) также считают, что «принципы права — исходные, определяющие идеи положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»¹³.

А. Ф. Черданцев отмечает, что «принципы права — это основные руководящие идеи (начала), которые пронизывают право, характеризуют его содержание. Принципы права — это идеи, на которых строится система права»¹⁴.

А. И. Ляхова считает, что «принципы — воплощенные в праве основные положения (руководящие начала, идеи), определяющие содержание права и обусловленные объективными общественными закономерностями»¹⁵.

Некоторые ученые-конституционалисты также высказывают аналогичную точку зрения. Например, С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев отмечают, что «принципы конституционного строя — основные идеи, базовые начала, установленные в конституции, определяющие устройство общества и государства»¹⁶.

Другие ученые-конституционалисты занимают близкую позицию, отмечая, что «основы конституционного строя Российской Федерации — это главные устои государства и общества, система основных принципов, которые призваны обеспечить в Российской Федерации демократические начала»¹⁷.

Н. А. Богданова предпринимает попытку различать оба понятия и объяснить связь между нормами-принципами и принципами-идеями. Она пишет, что «следует различать принципы как правовые установления (нормы), получающие закрепление в нормах конституционного права, и принципы как правовые идеи (начала), воплощенные в теоретических построениях науки и косвенно определяющие направление и содержание конституционно-правового регулирования. Они складываются в разных областях правовой материи: первые — в области догмы права, вторые — в сфере ее доктринального толкования, оценки права и прогнозирования его развития»¹⁸.

Смеем предположить, что коль скоро и догмы права, и доктринальное толкование имеют больше отношения к науке, чем к отрасли конституционного права, то замысел в отношении разъяснения различий норм-принципов и правовых идей (начал) не доведен до логического завершения.

Правда, дальнейшие ее рассуждения относительно указанного различия между понятиями норм-принципов и принципов-идей также не обнаруживают. Поскольку она пишет, что «между названными типами принципов существует неразрывная связь, предопределяемая тем, что в них раскрываются грани одного явления — конституционного права»¹⁹. Какого именно конституционного права, она не уточняет. Этим одним явлением является конституционное право как отрасль или как наука.

В другом месте она другими словами пытается объяснить разницу, но также не вносит ясность в этот вопрос, указывая что «часто принципы-нормы и принципы-идеи совпадают по форме. Например, идея правового государства получила закрепление в конституциях многих стран, воплотившись в конституционно-правовой характеристике соответствующего государства (ст. 1 Конституции РФ, ст. 1 Конституции Чешской Республики, преамбула и ч. 1 ст. 1 Конституции Испании и др.)»²⁰.

Из приведенного примера не ясно, что же воплотилось в текстах конституций: принципы-нормы или принципы-идеи? Думается, что все-таки в текстах конституций воплотились принципы-нормы, а не принципы-идеи. Последние — остались в науке.

Некоторые авторы, например О. А. Кузнецова, Л. И. Лавдаренко, С. Н. Рудых, пытаются юридические проблемы сущности и содержания принципов права раскрыть лингвистическими средствами. Например, О. А. Кузнецова пишет, что принципы — это «основополагающие положения», поскольку они «полагают» основы права, а также его использование»²¹. Л. И. Лавдаренко, С. Н. Рудых отмечают в связи с этим: «Соглашаясь с суждением автора по поводу определения принципа, хотелось бы продолжить языковый анализ термина “принцип” в лексико-семантическом аспекте»²².

Во вторую группу авторов можно включить многих специалистов в области теории государства и права и конституционного права, которые справедливо указывают, что принципы права — это не какие-то идеи (пусть даже основополагающие), а особого рода нормы права, которые обладают высшей юридической силой и другими важными отличительными свойствами.

В частности, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин подчеркивают, что «среди норм Конституции определяющую роль играют нормы, закрепляющие устои российского конституционного строя, в которых выражается его гуманная сущность, принадлежность России к семье демократических стран. Это нормы об основах конституционного строя, которые характеризуют Российскую Федерацию как конституционное государство»²³.

Б. С. Эбзеев отмечает, что «это нормы особого рода, они занимают главенствующее место во всей отечественной конституционно-правовой системе и предопределяют содержание всего отечественного правопорядка, включая юридические характеристики иных принципов Конституции и права в целом²⁴.

О принципах как особого рода нормах права пишут также авторы учебника «Проблемы общей теории права и государства» под общей редакцией академика РАН В. С. Нерсесянца и др.²⁵

Несмотря на указанную принципиальную разницу в определении понятия принципов в праве вообще и в конституционном праве в частности, трудно дать им однозначную оценку. Это вызвано многими обстоятельствами. Прежде всего тем, что в отличие от конституционного права и других отраслей права теория государства и права является только юридической наукой с высочайшим уровнем обобщения. Поэтому она обязана иметь дело с обобщающими теоретическими научными юридическими идеями, которые одними авторами именуются «основополагающими», другими авторами — «базовыми», третьими — «базовыми началами» («руководящими основами») и т. д.

Кроме того, благодаря высочайшему уровню обобщения, теория государства и права является юридической базой для национальных систем права и для международного права. И хотя указанные системы права представляют собой не систему юридических идей, а систему юридических норм, и в этом случае не все так просто и однозначно, как может показаться на первый взгляд.

Прежде всего это касается международного публичного права. Поскольку в международном публичном праве как особой системе права, особенно во многих «древних» отраслях права (морском, дипломатическом, консульском праве, да и в современных отраслях), значительные блоки правовых отношений регулируются на основе так называемых становящихся принципов международного права (принцип мирного сосуществования, принцип разоружения и др.), которые представляют основополагающие идеи выдающихся ученых-международников.

Следовательно, именно принципы составляют нормативное, содержательное ядро всей правовой системы, и именно им должны соответствовать все юридические предписания нормативного и индивидуального характера. Право — это главным образом его принципы, а затем уже все те юридические акты, которые им соответствуют.

Говоря о роли принципов в структуре права, С. С. Алексеев писал, что они представляют своего рода «сгустки» правовой ткани, выявляющие наиболее характерные черты данной системы и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права²⁶. Более того, они, как основополагающие нормы, выражают качественные особенности и руководящие идеи всей системы, устанавливают самые основы поведения субъектов, следовательно, с ними необходимо сообразовываться во всех отношениях, складывающихся в данной отрасли.

Принципы права — это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его основы, закономерности.

Вся система принципов в совокупности служит стержнем для внутреннего структурирования²⁷, ее составляют прежде всего:

общие принципы глобальной юридической системы права (законность, справедливость, демократизм, гуманизм, равенство и др.);

основные принципы международного права (суверенное равенство государств, невмешательство во внутренние дела государств, сотрудничество государств, уважение прав и основных свобод человека и т. д.);

межотраслевые принципы, характеризующие смежные отрасли (равенство всех перед законом и судом и др.);

специальные отраслевые принципы, выражающие существо конституционного права как отрасли.

Отраслевые принципы или собственно принципы конституционного права, которые являются важнейшим элементом его характеристики как самостоятельной и ведущей отрасли права России, выполняют важнейшие функции, обеспечивающие слаженное функционирование всей отечественной системы права²⁸:

руководят идеей всей системы конституционного права;

составляют основу предмета конституционного права;

устанавливают основы поведения всех субъектов конституционного права;

позволяют обеспечить правильное понимание и применение норм конституционного права в соответствии с их действительным смыслом;

обладают приматом в отношении всех отраслевых юридических предписаний;

способствуют эффективности, восполнению пробелов в правовом регулировании;

пронизывают все правоотношения, складывающиеся в рамках конституционного права;

являются ориентиром в нормотворческой деятельности при совершенствовании законодательства и конституционного права;

направляют развитие и функционирование всей отрасли конституционного права;

отражают качественные особенности отрасли конституционного права, служат отправными положениями при сопоставлении ее с конституционным правом зарубежных государств, относящимся к различным правовым системам;

содействуют объединению норм и институтов в данную отрасль права.

Способы законодательного закрепления принципов могут быть различными и могут выражаться в:

наличии норм, выражающих конкретное содержание принципа с определенной степенью детализации;

норм, содержащих краткое описание сущности принципа;

норм, содержащих лишь наименование принципов;

и, наконец, принципы могут быть выражены не только отдельными статьями, но и целой группой статей.

При этом, несмотря на то что специальной нормы, содержащей краткое описание сущности всех принципов или их наименования, пока нет, это ни в коем случае не означает, что такие принципы отсутствуют.

В ст. 2 Устава ООН закреплены основные принципы международного права. В их числе принцип территориальной целостности и принцип самоопределения народов и наций, которые являются императивами в международном праве, обязательными для всех государств, и обладают приматом в отношении иных норм международного права. Вместе с тем, основные принципы международного права не имеют внутренней иерархии²⁹, иными словами все принципы, перечисленные в Уставе ООН, а затем раскрытые содержательно в Заключительном акте СБСЕ 1975 года, равны между собой, должны применяться во взаимосвязи таким образом, чтобы исполнение одного не наносило ущерб реализации другого.

К наиболее очевидным принципам международного права относятся:

Принцип верховенства международного договора. Правила международного договора необходимо рассматривать как специальную норму, а правила закона — как общую (лишь вопросы, не урегулированные международным договором, разрешаются на основе российского или иного законодательства), и нарушение норм международного характера является основанием к изменению или отмене судебного акта³⁰, в случае же коллизии³¹ нескольких международных договоров, содержащих взаимоисключающие правила, общий характер будет, например, у универсального международного договора, а специальный — у регионального или двустороннего. Особое значение приобретает и тот факт, что хотя отправление правосудия и все связанные с ним вопросы — это проявление публичной функции (что всегда считалось прерогативой национальной юрисдикции) и никто не может вмешиваться в процесс ее реализации, как во внутренние дела государства, однако ст. 3 АПК РФ и ст. 1 ГПК РФ определяют, что если международным договором РФ установлены иные правила гражданского или арбитражного судопроизводства (соответственно), чем те, которые предусмотрены законодательством РФ, то применяются правила международного договора (напомним, международный договор, закрепляющий иные правила судопроизводства, может быть применен, только если в правоотношении присутствует иностранный элемент³²).

Принципы суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела государства, в частности, означают, что все публично-правовые вопросы решаются на основе внутреннего законодательства государства, что является реализацией государством своих властных, публичных функций, в силу чего и имеет публичный характер. Каждое государство по своему усмотрению определяет пределы компетенции своих органов и т. д.

Принцип добросовестного выполнения государствами своих международных обязательств: внутреннее законодательство не может служить основанием для отказа от выполнения международных обязательств. Национальный закон не должен затруднять выполнение международных обязательств³³.

Наиболее ярким проявлением ситуации, когда закон затрудняет выполнение международных обязательств, являются коллизии внутригосударственных и международных норм, хотя ст. 15 Конституции России и ряд материальных норм российского права³⁴ своеобразно решают этот вопрос в пользу международного права. Одним из своеобразных индикаторов такой ситуации стало появление Постановления Пленума Верховного Суда РФ³⁵, обращающего внимание на приоритет международных договоров РФ в сфере правового регулирования процессуальных отношений³⁶.

Сказанное позволяет утверждать, что взятые на себя государством международные обязательства предполагают совершенствование внутреннего законодательства.

Таким образом, в настоящее время в свете конституционных принципов совершенствование российского законодательства в области конституционного права должно быть направлено на:

повышение качества и эффективности регулирования конституционных правоотношений путем дополнений, уточнений и изменений уже существующих;

создание новых норм конституционного права, чтобы положения внутреннего законодательства не могли служить основанием для отказа от выполнения международных обязательств (например, отсутствие договора между соответствующими государствами не должно лишать человека одного из его основных прав — права на защиту прав человека);

разрешение возможных коллизий и пробелов законодательства;

систематизацию и кодификацию отечественных норм конституционного права, в целях повышения эффективности реализации его прав.

Очевидно, что данные элементы выполняют функции, направляющие развитие отрасли.

Принцип защиты прав и основных свобод человека дифференцируется на:

защиту собственных граждан, проживающих в Российской Федерации;

защиту соотечественников за рубежом, что предусмотрено Конституцией (ст. 61) и иными нормативными актами Российской Федерации;

защиту иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации;

принцип обеспечения защиты прав иностранным гражданам как собственным (принцип национального режима иностранцев).

Таким образом, рассмотренные нами основные принципы международного права, реализуемые в той части национального права, которая именуется конституционным правом, приобретают в ней свою специфику, отражая при этом связь с ним.

Нельзя не упомянуть и об общедемократических принципах, соединяющих конституционное право с системой права в целом, таких как законность, справедливость, демократизм, гуманизм, равенство, доступность правосудия, и об общих принципах права, как то: равный не имеет суда над равным (процессуальный иммунитет государств), выслушай и другую сторону (недопустимость исполнения иностранного судебного решения, если о ходе разбирательства не была извещена другая сторона).

Группа межотраслевых принципов (ряд из которых закреплен в Конституции РФ) отражает связь и соотношение указанных отраслей (независимость судей и подчинение их только закону, отправление правосудия только судом, равенство граждан и организаций перед законом и судом и равноправие сторон и др.)³⁷.

Что касается конституционного права, которое, как известно, является как наукой, так и ведущей отраслью права, то отношение к принципам представляется более сложным и дифференцированным. Предполагается, что необходимо различать принципы науки конституционного права, которая базируется на основополагающих теоретических положениях, а также принципы одноименной отрасли права — например, об основах правового статуса человека и гражданина, основах народовластия, государственности и т. д. То есть определения понятия «принцип», которые выработаны упомянутой нами первой группой ученых, вполне подходят для регулирования некоторых правовых отношений.

Но и с конституционным правом как ведущей отраслью отечественного права любого государства, которое представляет собой систему норм, закрепляющих основы конституционного строя, форму правления, форму политико-территориального устройства, правовой статус личности, избирательное право и другие важнейшие институты власти государства³⁸, тоже нет однозначности.

Формально как система норм указанная отрасль права должна базироваться на принципах как особого рода нормах права, которые «занимают главенствующее место во всей отечественной конституционно-правовой системе». В подавляющем большинстве случаев так и происходит — принципы отрасли права — это руководящие нормы права. Но не всегда.

Например, Н. А. Богданова справедливо отмечает, что в науке конституционного права принципы как идеи, «имеющие фундаментальное значение для развертывания конституционно-правового знания, отражающие ту или иную мировоззренческую позицию, закономерность, выявленные практикой, или сформулированные умозрительно положения, являющееся плодом научной мысли»³⁹ способны лечь в основу такой же фундаментальной нормы права.

Другими словами, при определенных ситуациях основополагающие научные идеи могут настолько тесно соприкасаться и переплетаться с нормами права, что превращаются в последние и тем самым становятся основополагающими нормами-принципами отрасли конституционного права.

Наглядным примером такого «мгновенного» перетекания или «превращения» основополагающих научных идей в основополагающие нормы права являются многие постановления Конституционного Суда РФ. Это имеет место в тех постановлениях Конституционного Суда РФ, когда в констатирующей части постановления это еще научная идея, а в постановляющей — это уже обязательная норма права.

Роль Конституционного Суда РФ в деле «превращения» основополагающих научных идей в основополагающие нормы права трудно переоценить. Например, Г. Н. Комкова отмечает, что можно насчитать более двухсот постановлений Конституционного Суда РФ, в которых содержатся положения о конституционных принципах⁴⁰.

Например, в части 2 п. 3.1 аргументации постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” в связи с жалобой гражданина В. В. Михайлова»⁴¹ высказывается основополагающая гуманистическая идея о правовой определенности социального регулирования: «Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, — быть соразмерными конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе».

В пункте 3.5 постановления Конституционного Суда РФ резюмируется, что «положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, допуская в силу своей неопределенности принятие органами государственного контроля (надзора) произвольных правоприменительных решений, создают условия для нарушения конституционных принципов правового государства и вытекающих из них требований определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и полноты нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка деятельности публично-властных субъектов». А в п. 2 Постановления Конституционный Суд РФ признал нормы, допускающие правовую неопределенность, «не соответствующими Конституции Российской Федерации»⁴².

Подобное превращение можно обнаружить в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»⁴³ и др.

О превращении основополагающей идеи непротиворечивости правового регулирования органами государственной власти в одноименную норму-принцип можно судить, например, из содержания постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “О связи” в связи с запросом Думы Корякского автономного округа»⁴⁴.

Основополагающие научные идеи (научные принципы) в отрасли конституционного права не всегда так напрямую связаны с нормами-принципами. Тем не менее они могут оказывать существенное воздействие на нормы права. Особенно наглядно это проявляется в правотворчестве, в частности в законотворчестве.

В этой связи С. В. Поленина справедливо считает, что «научное обеспечение законотворчества требует активного влияния науки на процесс создания, как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники»⁴⁵.

Т. П. Виноградов также отмечает, что принципы законодательного процесса — это некие «основополагающие идеи, направленные на обеспечение эффективного порядка составления проекта закона и подготовки его к внесению на рассмотрение Государственной Думы»⁴⁶. Среди них он называет такие принципы науки, как принцип планирования, принцип поэтапности, принцип объективности, принцип научности и др.⁴⁷

Таким образом, в конституционном праве имеется два вида принципов. В науке конституционного права это основополагающие (базовые начала) научные идеи, закладывающие основы для познания взаимодействия и развития институтов публичной власти, гражданского общества и личности.

В одноименной отрасли права это, прежде всего, особого рода нормы Конституции РФ и конституционного законодательства, обладающие высшей юридической силой, позволяющей упорядочить соответствующие социальные отношения; универсальным содержанием, позволяющим принципам оказывать руководящее воздействие на всех субъектов, все сферы социальных отношений в пределах государства; императивным характером воздействия.

При определенных условиях основополагающие конституционно-правовые идеи (принципы науки) в отрасли конституционного права могут становиться нормами-принципами и тем самым закладывать базовое руководящее воздействие на регулирование социальных отношений, а также оказывать влияние на повышение эффективности конституционно-правового регулирования (например, в законотворчестве).

Можно согласиться с И. А. Умновой-Конюховой, которая пишет, что принципы «призваны определить нормотворческую и правоприменительную деятельность, обеспечить эффективное функционирование механизма правового регулирования, оценить правовую природу решений органов государства и действий граждан. Принципы призваны обеспечить единое понимание норм права, а также оказывать влияние на общественные отношения в форме правового воздействия, при этом их реализация не ограничивается через правовую систему или механизм правового регулирования, а непосредственно влияет на возникновение и стабильное существование определенных правоотношений»⁴⁸.

В этой связи можно говорить об универсальном воздействии норм-принципов на правоотношения в разных сферах. При этом следует отметить, что практически все научные публикации, посвященные анализу принципов конституционного права, верно определяют их основные свойства. Среди них отмечают такие свойства, как высшая юридическая сила, императивный характер их предписаний и др. Только в отношении такого свойства, как универсальное содержание принципов, среди ученых нет единства мнений.

Например, А. И. Ляхова, характеризуя свойства принципов, отмечает что «универсальность — проявляется в общезначимости, общеобязательности, высшей императивности и прямом действии правовых принципов; абстрактность — придание правовому регулированию научности и повышение его эффективности»⁴⁹.

А. Л. Захаров считает, что «универсальность (единство принципов): принципы — общие для всего права»⁵⁰. Аналогичное определение свойства универсальности принципов дает А. М. Осавелюк: «Универсальное содержание принципа означает, что его положения действуют на всех субъектов правоотношений, на все виды конституционных правоотношений, которые возникают и действуют на всей территории государства»⁵¹.

Наиболее развернутую характеристику указанного свойства дает Б. С. Эбзеев: «Основы конституционного строя составляют принципы не только государственного, но и общественного устроения, они охватывают все сферы экономической, политической, социальной и духовно-культурной бытийности общества. В решениях Конституционного Суда России данное понятие используется для обозначения взаимосвязанных правовых явлений и обусловливается главным образом преследуемыми его актами целей (правопорядка, определяющего направление правового регулирования и предъявляемые к нему требования, обязанности и пределы усмотрения законодателя и участников правореализационного процесса; руководящее начало толкования и др.). Тем самым подчеркивается универсальность принципов конституционного строя, которая не ограничена ни по субъектам, ни по видам отношений, регулируемых правом; при этом пространственная сфера действия этих принципов определяется пределами государственного суверенитета Российского государства»⁵².

Указанные определения дают общее представление об универсальности содержания принципов права. Но если не обращать внимание на разницу терминологии в содержании приведенных научных определений, а сосредоточиться на существе, то ни одно из них в достаточной степени не раскрывает понятие универсальности конкретного содержания принципов права.

Это касается и некоторых постановлений Конституционного Суда РФ. Например, в постановлении от 27 января 1993 г. указано, что принципы «обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав и свобод человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права»⁵³.

Как и в предыдущих определениях, из приведенного содержания указанного постановления не ясно, каким образом принципы действуют во «всех сферах общественных отношений» и как они «воздействуют на все субъекты права».

Наряду с приведенными выше общими суждениями об универсальности принципов некоторые авторы предпринимают попытки определить конкретные проявления универсальности содержания принципов конституционного права. Например, Г. В. Мальцев утверждает, что универсальность принципов проявляется в их взаимосвязи: «Один правовой принцип может быть выведен из другого, логически дедуцирован из общих начал права, конституционного и отраслевого законодательства. Нарушение какого-либо принципа может привести к искажению связей внутри блока; оно, во всяком случае, имеет далеко идущие последствия, подрывает принципиальную основу правового поведения»⁵⁴.

Логически продолжая его мысль, можно добавить к этому, что не только нарушение какого-либо принципа недопустимо, но и, наоборот, исполнение какого-либо принципа права порождает обязанность субъекта правоотношения соблюдать и другие принципы права. Другими словами, через универсальность содержания принципы служат критерием соблюдения законности и правопорядка.

Некоторые авторы пытаются раскрыть универсальность принципов через систему исключений и конкуренции. Например, Р. Якупов отмечал, что «принцип всегда регулирует соотношение двух групп (систем) норм, находящихся в отношениях конкуренции⁵⁵. При этом одна из них, количественно доминирующая, представляет собой основное, ведущее начало, определяющее главное содержание и название принципа. Вторая система норм выступает как исключение из основного правила. Например, в качестве такой второй системы выступают нормы о закрытости судебного разбирательства в случаях, предусмотренных ст. 18 УПК; нормы о неразглашении данных предварительного следствия… Они представляют собой исключения из общего правила гласного судопроизводства. Поэтому в самом общем виде можно сказать, что всякий принцип — это общее правило с исключениями.

Эти исключения выступают не в роли изъятия из принципов, а в качестве необходимой составной части его содержания»⁵⁶.

Анализируя указанную научную позицию, трудно согласиться с ее автором. Во-первых, о какой конкуренции норм можно вести речь, если сам автор отмечает, что принципы — это группа норм «доминирующая, представляет собой основное, ведущее начало, определяющее главное содержание и название принципа». Теоретически, конечно, можно говорить о «конкуренции» нормы-принципа и норм, «составляющих его содержание», но в результате такой «конкуренции» (поскольку принцип имеет высшую юридическую силу) приоритет всегда остается за принципом права. Подобную «конкуренцию» принято именовать монополией, монопольным доминированием.

Во-вторых, если «принцип — это общее правило с исключениями», то что это за такие странные исключения, которые «выступают не в роли изъятия из принципов, а в качестве необходимой составной части его содержания»?⁵⁷

И далее он пишет: «В отличие от всякой рядовой нормы права, призванной непосредственно регулировать общественные отношения, взаимоотношения людей, их организаций, принципы определяют приоритеты правовых норм и через эти нормы опосредованно регулируют поведение субъектов права.

Регулирование соотношения двух находящихся в состоянии конкуренции систем правовых норм — именно тот видовой признак, который позволяет отграничить всякий правовой принцип от смежных общих правовых положений»⁵⁸.

Мы уже отмечали, что на самом деле в подобной дихотомии никакой конкуренции нет. Не только потому, что в соотношении: «принцип — “рядовая норма”» нет реального соперничества, но и потому (как отмечает сам автор), что в нем существует монопольное доминирование нормы-принципа.

Более того, в содержании не только принципов, но и многих «рядовых норм права» можно найти подобную «конкуренцию», т. е. общую формулу в начальной части нормы и ее уточнение в других частях нормы. Например, в первых трех предложениях ч. 3 ст. 117 Конституции РФ закреплена общая норма: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации… После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы».

В четвертом предложении этой же части статьи Конституции идет уточнение («исключение» по терминологии Р. Якупова): «В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу»⁵⁹.

Если продолжать вести речь о таком проявлении универсальности принципа, как «общем правиле с исключениями», то можно сослаться на принцип гласности конституционного судопроизводства, закрепленный в ст. 31 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 29 июля 2018 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствии с ним рассмотрение дел, назначенных к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, «является открытым. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом. Решения, принятые как в открытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются публично»⁶⁰.

На первый взгляд может показаться, что положения ст. 70 указанного Федерального конституционного закона и являются упоминаемым Р. Якуповым исключением. Поскольку «итоговое решение по рассматриваемому делу принимается Конституционным Судом Российской Федерации в закрытом совещании.

В совещании участвуют только судьи Конституционного Суда Российской Федерации, рассматривающие данное дело. В совещательной комнате могут присутствовать сотрудники Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивающие протоколирование и нормальный ход совещания.

В ходе совещания судьи Конституционного Суда Российской Федерации вправе свободно излагать свою позицию по обсуждаемому вопросу и просить других судей уточнить их позиции. Число и продолжительность выступлений на совещании не могут быть ограничены.

В протоколе совещания в обязательном порядке фиксируются вопросы, ставившиеся на голосование, и результаты голосования. Протокол подписывается всеми присутствовавшими судьями и не подлежит оглашению»⁶¹.

Если же внимательно вчитаться в содержание обеих статей, то получается, что речь в них идет не об исключении из общего правила (принципа), а об уточнении содержания принципа гласности, но уже применительно к другим субъектам, в других условиях и в другой стадии конституционного судопроизводства.

В этой связи можно согласиться с мнением А. М. Осавелюка, который считает, что принципы гласности судебного разбирательства, независимости суда и другие не имели бы возможности полной реализации на практике без тайны совещательной комнаты. В противном случае в ходе совещания судьи Конституционного Суда РФ не могли бы свободно излагать свою позицию по обсуждаемому вопросу и просить других судей уточнить их позиции⁶².

О несколько другом понимании бинарности в содержании принципов конституционного права пишет Г. А. Гаджиев: «Конституционные суды нередко сталкиваются с противоречиями между представлениями о различных конституционных принципах, да и сами конституционные принципы могут быть внутренне противоречивы.

Поиск баланса, согласование конституционных принципов — вот чем обычно занимаются конституционные суды, вырабатывая правила их уравновешивания, поскольку все конституционные принципы равноценны и между ними, как правило, нет иерархии»⁶³.

Далее он отмечает, что «в равноценных конституционных принципах “размещается” множество важнейших законных социальных интересов». Бинарность конституционных принципов, по его мнению, на примере принципа экономической свободы состоит в том, что «с его помощью обеспечиваются социальные интересы экономически энергичных членов общества — предпринимателей, работодателей, частных собственников. Другая категория граждан, которая нуждается в помощи государства, находится “под зонтиком” конституционного принципа социального государства»⁶⁴.

Представляется, что здесь, как и в предыдущем случае, речь следует вести не о бинарности, а о многоплановости (многозначности содержания) принципов, поскольку Г. А. Гаджиев ведет речь не о разном содержании одного принципа, а о разном содержании двух взаимосвязанных принципов конституционного права, о чем мы уже писали при анализе научной позиции Г. В. Мальцева.

Другими словами, как в предыдущих случаях, так и в примерах, приводимых Г. А. Гаджиевым, речь следует вести не столько о бинарности принципов права, сколько о начальном (первичном) проявлении многоплановости, многозначности содержания принципов права. Бинарность — это только первоначальное и, как правило, внешнее проявление универсальности содержания принципов права. На самом деле после первичности проявления универсальность по-разному проявляется и разворачивается во времени, в пространстве и в отношении разных субъектов.

Например, уже упоминавшийся принцип гласности конституционного судопроизводства на стадии предварительного рассмотрения обращений в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 40 ФКЗ о Конституционном Суде РФ выражается в том, что все обращения, поступающие в Конституционный Суд Российской Федерации, подлежат обязательной регистрации.

В соответствии с ч. 2 ст. 41 указанного Закона заключение судьи (судей) Конституционного Суда РФ по результатам предварительного изучения обращения докладывается в заседании Конституционного Суда РФ. А статья 42 устанавливает, что решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению принимается Конституционным Судом РФ в заседании не позднее трех месяцев с момента регистрации обращения. О принятом Конституционным Судом РФ решении уведомляются стороны.

На стадии рассмотрения дел в соответствии со ст. 47 ФКЗ «решение о назначении дел к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ принимается Конституционным Судом РФ не позднее чем через месяц после принятия обращений к рассмотрению. В решении указывается очередность слушания дел»⁶⁵.

Завершается конституционный судебный процесс принятием решения Конституционного Суда РФ. В соответствии со ст. 77 и 78 ФКЗ «решение, вынесенное по итогам рассмотрения дела, провозглашается в полном объеме в открытом заседании Конституционного Суда РФ немедленно после его подписания.

Не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания решения направляются: судьям Конституционного Суда РФ; сторонам; Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, Уполномоченному по правам человека; Верховному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ, министру юстиции РФ.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации могут быть также направлены другим государственным органам и организациям, общественным объединениям, должностным лицам и гражданам.

Постановления и заключения Конституционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, которых касается принятое решение, а также в “Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации”, а при необходимости и в иных изданиях»⁶⁶.

Важной составной частью принципа гласности является протоколирование. В соответствии со ст. 59 ФКЗ «в заседании Конституционного Суда РФ ведется протокол. Для обеспечения полноты и точности протокола может вестись стенограмма заседания.

Стороны имеют право знакомиться с протоколом и стенограммой заседания Конституционного Суда РФ и приносить на них свои замечания. Иные участники процесса могут знакомиться с протоколом и стенограммой с разрешения Конституционного Суда РФ.

Замечания на протокол или стенограмму заседания рассматриваются совместно председательствующим в заседании и судьей-докладчиком с участием в случае необходимости лиц, подавших замечания. Замечания на протокол и на стенограмму заседания, а также решение об удостоверении их правильности или об их отклонении приобщаются соответственно к протоколу и к стенограмме»⁶⁷.

Таким образом, можно констатировать, что универсальность содержания принципов конституционного права имеет два проявления: внешнее и внутреннее. Посредством внешнего проявления универсальности принципы конституционного права тесно взаимосвязаны и как бы вытекают один из другого, дополняя друг друга. Благодаря этому исключаются пробелы и противоречия в конституционно-правовом регулировании и обеспечивается режим законности и конституционного правопорядка.

Внутреннее проявление универсальности содержания принципов конституционного права выражается в том, что (как это видно на примере взаимодействия принципа гласности с входящими в его состав «рядовыми нормами») составные части принципа наполняют его реальным содержанием, которое по-разному определяет права и обязанности субъектов правоотношения применительно к конкретным ситуациям в рамках данного принципа и особенностей их взаимоотношения в разных ситуациях и в разные периоды времени.

О многозначности принципов конституционного права пишет также И. А. Умнова-Конюхова, но в другом ключе. Она отмечает, что «по своей природе принципы являются многозначными, так как объектом защиты выступают разные блага: идеи, ценности, цели, состояния, права и свободы и пр. Так принципами-идеями являются народовластие, разделение властей, правовое государство, демократическое государство, социальное государство, местное самоуправление, федерализм и ряд других принципов, формулирующих определенный режим государственности и права. Принципы-ценности тесно связаны с нравственностью. К ним относятся свобода, равенство, солидарность, терпимость, уважение к природе, общая обязанность. Все более широкое распространение получают принципы-цели. Среди таких принципов — защита мира, разоружение, обеспечение безопасности, достижение устойчивого развития, искоренение нищеты, охрана окружающей среды, достижение демократии, защита уязвимых и др. Важную нишу занимают принципы-состояния, которые определяют постоянно действующие свойства и характер функционирующих отношений»⁶⁸.

В приведенной цитате речь идет не о попытке найти многозначность содержания принципов, которую пытались определить, например, Р. Якупов и Г. А. Гаджиев, а о многообразии (разнообразии) самих принципов: принципы-идеи, принципы-ценности, принципы-цели, принципы-состояния. Поэтому, как нам представляется, при таком понимании многозначности принципов можно говорить о подобии подмены понятий.

Кроме того, подобное проявление многозначности принципов касается не столько содержания, сколько внешнего проявления принципов. Более того, сложно согласиться с тем, что принципами-идеями являются народовластие, разделение властей, правовое государство, федерализм и ряд других принципов, «формулирующих определенный режим государственности и права». Как научные идеи указанные принципы существуют в науке конституционного права и могут оказывать влияние, но не формулировать режим государственности и права. «Формулировать определенный режим государственности и права» могут не принципы-идеи, а нормы-принципы.

Будучи закрепленными в главе 1 Конституции Российской Федерации, указанные принципы не представляют собой идеи, а имеют вполне конкретное соответствующее нормативное содержание и поэтому формулируют соответствующий режим государственности и права.

Например, статья 5 Конституции России закрепила принципы федерализма и устанавливает, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны»⁶⁹.

Статья 10 Конституции Российской Федерации, закрепившая принцип разделения властей, провозглашает, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»⁷⁰.

В последнем примере многозначность принципа разделения властей проявляется не только в том, что в Российской Федерации государственная власть делится на три указанные выше ветви, но и в том, что она может по-разному формироваться.

Например, в разные периоды времени депутаты Государственной Думы избирались по разным избирательным системам. В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ (с последующими изменениями)⁷¹ она избиралась по смешанной избирательной системе. В соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (с последующими изменениями) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷² Государственная Дума избиралась только по пропорциональной избирательной системе. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (ред. от 29 мая 2019 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷³ она также избирается по смешанной избирательной системе. То же можно сказать о разных способах формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Менялись сроки осуществления полномочий Государственной Думы и т. д. Но по какой бы избирательной системе не формировалась Государственная Дума, это всегда происходило на основе принципа выборности.

На основании вышеизложенного можно сформулировать еще один отличительный признак принципов конституционного права от других норм права: принципы права, в отличие от других норм, действуют неизменяемо в течение достаточно длительного периода времени. Этот признак делает их стабильными и обеспечивает устойчивость правового регулирования в соответствующей сфере.

В рамках указанного принципа «рядовые» конституционные нормы и законодательство устанавливают, что каждая ветвь власти может иметь разную структуру и разные сроки полномочий (которые могут меняться), порядок формирования и т. д. Например, Федеральное Собрание Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, а законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как правило, однопалатные.

Можно назвать и другие отличительные особенности не только законодательной, но и других ветвей власти. Главным при формировании органов государственной власти в Российской Федерации на основе принципа разделения властей будет оставаться то, что они всегда будут сохранять относительную независимость друг от друга, будут взаимодействовать друг с другом.

В случаях, установленных Конституцией Российской Федерации, органы государственной власти могут досрочно прекратить свои полномочия. Причем досрочное прекращение полномочий ветвей власти будет осуществляться при соответствующем участии другой ветви власти.

Определившись с понятием, особенностями содержания и местом принципов права в системе конституционного права вообще, необходимо остановиться на характеристике принципов конституционного права, которые лежат в основе организации и деятельности высших органов власти современного государства.

Из этого следует, что в основе функционирования органов государственной власти лежат две группы принципов. Одни из них закладывают правовую основу организации органов государственной власти (порядка формирования, структуры, сферы осуществления полномочий и т. п.), а другие — правовую основу деятельности, реализации полномочий (законность, конституционность, гласность и др.).

По нашему мнению, к основным принципам организации органов государственной власти в РФ можно отнести следующие:

принципы федерализма (принцип государственной целостности; принцип единства системы государственной власти; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти);

принцип разделения властей;

принцип законности и конституционности;

принцип сочетания выборности и назначаемости.

Принципы федерализма

По мнению А. В. Безрукова федеративное устройство — принцип деления территории государства на государственные образования (статика). Федерация — это юридическое оформление этого принципа. Федерализм — это действие всей конструкции, динамика отношений «центр — регионы», конструктивное сотрудничество. Основное расхождение между федерацией и федерализмом состоит в том, что первая — это модель, а второе — практика федеративных отношений, включающих в себя и взаимодействие России и ее субъектов⁷⁴.

М. И. Абдулаев считает, что федерализм в организации органов государственной власти означает, что:

все органы государственной власти в совокупности образуют единую систему государственной власти;

между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации разграничены предметы ведения (вопросы исключительного ведения Федерации, совместного ведения и исключительного ведения субъектов Российской Федерации);

во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти органы государственной власти субъектов Федерации равноправны между собой;

субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;

субъекты Федерации участвуют в формировании федеральных органов государственной власти (представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, участие в формировании судейского корпуса, дача согласия на назначение прокурора субъекта Федерации и др.)⁷⁵.

Принцип разделения властей закладывает правовую основу демократической государственности Российской Федерации, поскольку не позволяет сосредоточить государственную власть в одних руках и не гарантирует ни одной ветви власти невозможность досрочного прекращения полномочий. При окончании полномочий (в том числе досрочном) следующий состав органов государственной власти определяется при прямом или косвенном участии избирателей.

Принцип сочетания выборности и назначаемости лежит в основе формирования органов государственной власти и выражает оптимальное соотношение децентрализации и централизации в осуществлении государственной власти.

При этом мы исходим из того, что, будучи основополагающей частью системы права, сами принципы также представляют собой систему. В этом смысле мы частично согласны с А. М. Осавелюком, который предлагает рассматривать принципы права как определенную систему, выделяя в них системообразующие и производные принципы⁷⁶. Но в отличие от него мы считаем, что указанная система базируется не на прямой иерархии, не на прямом верховенстве, как в соотношении: принципы права — другие нормы права.

Кроме того, мы не можем полностью согласиться с И. А. Умновой-Конюховой, которая утверждает, что «в случае противоречия между общим принципом права и специальным или частным принципом либо конкретной нормой поведения приоритет должен отдаваться общим принципам права»⁷⁷. В том случае, когда речь идет о противоречии между общим принципом и конкретной нормой поведения, приоритет, безусловно, должен отдаваться общему принципу права. Но когда возникает противоречие между общим принципом права и специальным или частным принципом, приоритет не всегда должен отдаваться общим принципам права⁷⁸.

Ярко выраженную иерархически построенную систему «принципы права — другие нормы права» можно отнести к так называемой централизованной системе, в которой принципы права играют главную, доминирующую роль в функционировании всей системы права. Система же принципов — это децентрализованная система, в которой нет главного элемента. Важнейшие подсистемы в ней имеют приблизительно одинаковую ценность и построены не вокруг центральной подсистемы, а соединены между собой последовательно или параллельно. Другими словами, она строится на других основаниях.

Одним из примеров такой децентрализованной системы, с отсутствием главного элемента в которой ее составные части (подсистемы) имеют приблизительно одинаковую ценность и построены не вокруг центральной подсистемы, а соединены между собой последовательно или параллельно, является наличие общеправовых (общих) принципов права, отраслевых принципов права, подотраслевых принципов права и т. д.⁷⁹ Другим примером децентрализованной системы принципов права является уже упоминавшееся выше деление принципов на системообразующие (первичные) и производные.

Система правовых принципов организации органов государственной власти включает два вида принципов: системообразующие и производные принципы. Последние базируются на системообразующих принципах и закладывают правовую основу для организации отдельных звеньев государственного аппарата.

В частности, производные принципы выборности и назначаемости вытекают из системообразующего принципа народовластия. При этом они не находятся в подчинении друг к другу, потому что являются правовой базой в относительно самостоятельных сферах общественных отношений и по-разному применяются к формированию соответствующих органов государственной власти.

Представительные органы государственной власти (Президент РФ, Государственная Дума, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ) избираются, а органы исполнительной и судебной власти образуются другими органами, как правило, избранными. Поэтому одни органы государственной власти косвенно руководят деятельностью других; одни подотчетны и ответственны, подконтрольны или подчинены другим.

К основным принципам деятельности органов государственной власти в Российской Федерации можно отнести следующие:

принцип верховенства Конституции;

принцип законности;

принцип эффективности в деятельности государственного аппарата;

принцип гласности;

принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности государственных органов и др.

Из всех вышеуказанных принципов особое внимание следует уделить принципу верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. «Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко — как подчиненность закону и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества»⁸⁰.

Принцип верховенства закона, безусловно, претерпел значительные изменения с момента распада Советского государства. Это связано, прежде всего, с изменением системы нормативных актов в России, а именно с изменением количества уровней подчиненности нормативных актов по юридической силе⁸¹.

Строгое и неуклонное соблюдение законности и конституционности являются важнейшими принципами деятельности не только государственных, но и негосударственных органов, учреждений и организаций. Конституция России закрепляет положение, согласно которому все государственные органы, государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и все изданные на ее основе и в ее развитие законы. Все партийные органы и организации, равно как и все политические и общественные движения, также обязаны действовать в рамках конституции и других законов.

Как отмечают Н. И. Матузов и А. В. Малько, «принцип гласности обеспечивает информированность общественности о практической деятельности конкретных государственных органов, гарантирует “прозрачность” процесса функционирования чиновников»⁸². Например, статья 31 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что «рассмотрение дел, назначенных к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, является открытым. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом. Решения, принятые как в открытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются публично»⁸³.

К числу этих производных принципов относятся также принципы коллегиальности и единоначалия, составляющие основу функционирования разных государственных органов. Например, ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»⁸⁴.

Единство системы органов государственной власти предполагает и выделение в ней относительно обособленных составных частей — видов органов государственной власти. Например, в зависимости от объема компетенции различают органы государственной власти общей компетенции и органы государственной власти специальной (отраслевой) компетенции.

Органы государственной власти общей компетенции осуществляют свои государственно-властные полномочия вне конкретной сферы деятельности, как правило, на основе принципа коллегиальности (например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ). Они призваны координировать деятельность отраслевых органов государственной власти.

Органы государственной власти отраслевой компетенции выполняют свои государственно-властные полномочия в определенной сфере (экономика, финансы, оборона, внешняя политика) на основе принципа единоначалия. В эту группу органов государственной власти, действующих, например, в сфере исполнительной власти, входят министерства (обороны, иностранных дел, внутренних дел) и другие ведомства. В число органов отраслевой компетенции законодательной ветви власти входят отраслевые комитеты палат парламентов.

Многие другие авторы также различают принципы организации принципов деятельности органов государственной власти. Например, М. Н. Марченко среди принципов деятельности выделяет «принцип оптимальности построения структуры государственного аппарата, принцип его эффективности, законности и конституционности, высокого профессионализма государственных служащих, соблюдения высоких этических стандартов членами парламентов и чиновниками, их полной политической лояльности и др.»⁸⁵

Как правило, указанные и другие им подобные принципы получают свое законодательное закрепление в конституционных актах, а также в специальных законах. Издание последних чаще всего предусматривается в конституциях. В тех случаях, когда конституции содержат прямые ссылки на специальные законы, последние именуются, как в Российской Федерации, федеральными конституционными законами. В других государствах, например во Франции, Италии, Испании, они называются органическими законами. При этом нормы конституций не только по-разному называют органы государственной власти, но и по-разному отсылают к текущему законодательству.

Так, например, ст. 114 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;

в.1) обеспечивает государственную поддержку научно-технологического развития Российской Федерации, сохранение и развитие ее научного потенциала;

в.2) обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

е.1) осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;

е.2) осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;

е.3) содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;

е.4) обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;

е.5) осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;

е.6) создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом»⁸⁶.

В свою очередь ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что «Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина»⁸⁷.

Другой пример отсылки к текущему законодательству можно обнаружить, например, в Конституции Украины 1996 года (в ред. от 7 февраля 2019 г.): «Государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины» (ст. 6)⁸⁸.

Из этого следует, что законодатель (на примере исполнительной власти), как и некоторые отечественные ученые, различает принципы организации и принципы деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Другим таким примером может служить содержание статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 августа 2019 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Она устанавливает, что «1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

2. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

3. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

4. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

6. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам»⁸⁹.

Хотя некоторые авторы не различают принципы организации и деятельности органов государственной власти, а рассматривают их воедино, тем не менее они в эту «объединенную» группу включают разные наборы правовых принципов.

Например, по мнению А. В. Мелехина, основными принципами организации и деятельности механизма демократического государства являются: «представительство интересов населения страны, которое проявляется через суверенитет; федерализм; гласность; профессионализм и компетентность; законность; демократизм; принцип разделения властей»⁹⁰.

М. И. Абдулаев выделяет другие правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти и их значение. На первое место он ставит «принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Далее идут принцип народовластия; верховенство Конституции; принцип разделения властей; принцип законности; принцип федерализма в организации и деятельности органов государственной власти; принцип равного доступа граждан к государственной службе; принцип гласности в осуществлении государственной службы»⁹¹.

Н. И. Матузов и А. В. Малько высказывают подобную точку зрения в отношении принципов организации и деятельности органов государственной власти: «принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип демократизма, принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную); принцип законности; принцип гласности; принцип федерализма; принцип профессионализма; принцип сочетания коллегиальности и единоначалия; принцип сочетания выборности и назначаемости; принцип иерархичности»⁹².

Проанализировав характеристику принципов права, которая дана указанными выше авторами, не отделяющими принципы организации органов государственной власти от принципов их деятельности, мы пришли к выводу, что она не дает достаточно полного представления о правовой основе органов государственной власти, поскольку порядок формирования, структура и деятельность органов государственной власти имеют свою специфику, которую нельзя смешивать.

Кроме того, они неправомерно включили в правовую основу организации и деятельности органов государственной власти следующие принципы: принцип профессионализма и компетентности; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; принцип равного доступа граждан к государственной службе; принцип гласности в осуществлении государственной службы. У органов государственной власти и у государственной службы иной правовой статус, цели и задачи, а также функции, поэтому принципы, связанные с государственной службой, не имеют прямого отношения к органам государственной власти. А принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия имеет отношение просто к человеку, который не осуществляет государственную власть и не находится на государственной службе.

По нашему мнению, при анализе правовой основы функционирования органов государственной власти необходимо принципы, действующие в этой сфере, классифицировать на два вида:

1) принципы организации органов государственной власти (принцип выборности, принцип назначаемости, принцип иерархичности, принцип разделения властей и т. п.);

2) принципы деятельности органов государственной власти (принцип законности, принцип верховенства Конституции, принцип гласности, принцип сочетания коллегиальности и единоначалия и др.).

Такая классификация представляется нам более корректной, поскольку вышеперечисленные принципы закладывают соответствующую правовую основу для разных сторон статуса органов государственной власти и позволяют более дифференцированно и всесторонне охарактеризовать их.

§ 2. Конституционно-правовое регулирование деятельности высших органов власти современного государства

Как мы уже отмечали в предыдущем параграфе, конституционно-правовая основа правового статуса высших органов власти современного государства является сложным понятием⁹³, которое включает в себя два важнейших структурных элемента: принципы права, закладывающие юридический фундамент их статуса, и источники права, закрепляющие эти принципы и другие нормы конституционного права. Поскольку первая составная часть — принципы, их виды, роль в закреплении правового статуса высших органов государственной власти уже рассмотрены, то данный параграф мы посвятим анализу соответствующих источников права, в которых содержатся и принципы, и иные нормы права.

Как и принципы права, источники права, регулирующие правовой статус и взаимодействие высших органов государственной власти, имеют разную юридическую силу и дифференцированное содержание. Это выражается, например, в том, что принципы права, закладывающие основу правового статуса высших органов государственной власти, а также основные положения таких важных конституционно-правовых институтов, оказывающих непосредственное воздействие на статус указанных органов (например, форма правления, форма политико-территориального устройства), содержатся преимущественно в конституциях современных демократических правовых государств.

Например, в Конституции Российской Федерации закреплены принципы народовластия, разделения властей, федерализма и др. (ст. 3, 5, 10). В частности, ст. 5 Конституции устанавливает, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны»⁹⁴.

Республиканская форма правления и федеративное политико-территориального устройство закреплены в ст. 1: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

В ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г. установлено, что «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия. Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом. Если иные средства не могут быть использованы, все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпринимает попытку устранить этот строй»⁹⁵.

Статья 23 дополнительно закрепляет принципы, устанавливающие основы деятельности высших органов государственной власти Германии в составе Европейского союза: «Для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократического, правового, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности, который гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе. В этих целях Федерация может передавать свои суверенные права посредством издания закона, одобренного Бундесратом»⁹⁶.

Статья 1 Конституции Испании 1978 г. провозгласила, что «Испания конституируется как правовое, социальное и демократическое государство, которое провозглашает высшими ценностями правопорядка свободу, справедливость, равенство, политический плюрализм. Национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства.

Политической формой испанского государства является парламентарная монархия»⁹⁷.

Если говорить о внешней политике и безопасности государства, которые отражают полномочия высших органов государственной власти, то они также являются важными положениями современных конституций. Например, ст. 59 Основного закона ФРГ устанавливает, что «Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях.

Он заключает от имени Федерации договоры с иностранными государствами. Он аккредитует и принимает послов.

Договоры, регулирующие политические отношения Федерации и касающиеся предметов федерального законодательства, требуют согласия или содействия соответствующих органов, компетентных в отношении федерального законодательства, в форме федерального закона. К соглашениям административного характера применяются соответственно предписания, относящиеся к федеральной администрации»⁹⁸.

Как видно, полномочия Федерального президента, закрепленные в указанной статье, настолько важны, что затрагивают полномочия Федерального парламента и Федерального правительства, которые должны впоследствии принять соответствующие нормативные правовые акты. В частности, в соответствии со ст. 73 Основного закона Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией:

по иностранным делам, а также обороне, включая защиту гражданского населения;

паспортному режиму, иммиграции и эмиграции, выдаче;

таможенному единству территории, договорам о торговле и судоходстве, свободе товарного обращения, обороту товаров и платежей с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану.

А в соответствии со ст. 65 «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. Федеральный канцлер ведет дела Правительства согласно регламенту, принятому Федеральным правительством и одобренному Федеральным президентом»⁹⁹.

В Конституции Испании 1978 г. имеется специальная глава третья «О международных договорах». В соответствии с ее положениями «Органическим законом предоставляется право заключения договоров, передающих международным организациям или учреждениям осуществление полномочий, не противоречащих Конституции, на Генеральные Кортесы или Правительство. В каждом случае законом возлагается обязанность обеспечивать исполнение договоров или резолюций, исходящих от международных или наднациональных организаций, уполномоченных упомянутым правом»¹⁰⁰ (ст. 93).

При этом для заключения международных договоров или соглашений, в «которых государство берет на себя обязательства:

политического характера; военного характера;

затрагивающих территориальную целостность государства или основные права и обязанности;

налагающих финансовые обязательства на государство;

предполагающих изменение или отмену какого-либо закона или требующих законодательных мер для их осуществления необходимо предварительное согласие Генеральных Кортесов.

Конгресс и Сенат должны немедленно быть поставлены в известность о заключении прочих договоров или соглашений»¹⁰¹ (ст. 94).

В соответствии с Конституцией ключевая роль в решении вопросов в указанной сфере принадлежит королю Испании. В соответствии со ст. 56 Конституции «Король — глава государства, символ его единства и преемственности, арбитр и примиритель в постоянной деятельности государственных органов, — осуществляет высшее представительство испанского государства в международных отношениях, особенно с народами, с которыми его связывает историческая общность, и осуществляет также функции, предоставленные ему Конституцией и законами»¹⁰².

В соответствии со ст. 63 Конституции он «назначает послов и других дипломатических представителей. Иностранные представители в Испании аккредитируются при нем. Король подписывает международные договоры от имени государства в соответствии с Конституцией и законами.

Король, с предварительного согласия Генеральных Кортесов, объявляет войну и заключает мир»¹⁰³.

Статья 79 Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) устанавливает, что «Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина¹⁰⁴.

Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти»¹⁰⁵.

В соответствии со ст. 84 Конституции в указанной сфере «Президент Республики Беларусь:

обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики;

обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, которые заслушиваются без обсуждения на заседаниях Палаты представителей и Совета Республики;

имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением;

ведет переговоры и подписывает международные договоры, назначает и отзывает дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств;

в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства, вводит на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики;

формирует и возглавляет Совет Безопасности Республики Беларусь;

назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Совета Безопасности;

является Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь;

назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил;

вводит на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы или нападения военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики»¹⁰⁶.

В области внешней политики и безопасности Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь: «рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения»¹⁰⁷ (ст. 97 Конституции).

В соответствии со ст. 116 Конституции Конституционный Суд Республики Беларусь в этой же сфере «по предложениям Президента Республики Беларусь, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь дает заключения:

о соответствии законов, декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;

о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указов Президента, изданных во исполнение закона, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам;

о соответствии постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;

о соответствии актов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам»¹⁰⁸.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что конституции разных государств, закрепляя принципы организации и деятельности высших органов государственной власти и основные положения их взаимодействия (форму правления, форму политико-территориального устройства, основы внешней политики и др.), делают это по-разному.

В одних государствах, как в Российской Федерации, принципы закреплены в отдельных статьях, раскрывающих их содержание. Форме правления, форме политико-территориального устройства государства посвящены другие статьи Конституции. В других государствах, как это видно на примере конституций Германии и Испании, и принципы и основные положения об организации высших органов государственной власти содержатся в одной статье, которая не раскрывает их содержания. Указанные особенности по-разному отражаются в содержании текущего законодательства, посвященного регулированию статуса высших органов государственной власти.

На основе конституционных положений более детальное регулирование правового статуса высших органов государственной власти регламентируется законодательством. Названия подобных законодательных актов в разных государствах различаются. Наиболее часто встречающиеся названия — конституционный закон (Российская Федерация, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и др.) и органический закон (Испания, Италия, Франция).

По существу, при столь значительной разнице в названиях и в том, и в другом случаях речь идет об одном и том же виде законов, поскольку они регулируют порядок формирования и компетенцию высших органов государственной власти, принимаются по особой усложненной процедуре и по сравнению с другими законами имеют более высокую юридическую силу. Просто их название так или иначе отражает их внешнее проявление, внешние признаки.

Например, название «конституционный закон», «федеральный конституционный закон» указывает на то, что такой закон принимается на основе конституции (в конституции имеется прямое указание на необходимость его принятия), он конкретизирует соответствующие конституционные положения и принимается в особом усложненной порядке, что придает ему повышенную устойчивость к изменениям. Название «органический закон» означает, что он регулирует деятельность высших органов государственной власти. О возможности принятия таких законов также речь идет непосредственно в конституции, и они принимаются в особом усложненном порядке.

В частности, в ст. 6 Конституции Франции установлено, что «Президент Республики избирается на пять лет всеобщими прямыми выборами. Никто не может осуществлять более двух президентских мандатов подряд. Условия применения настоящей статьи устанавливаются органическим законом».

В дополнение к этому ст. 46 Конституции установила, что законы, которым Конституция придает характер органических законов, принимаются и изменяются, а также могут быть промульгированы только после того, как Конституционный совет объявит об их соответствии Конституции. Статья 61 Конституции Франции установила порядок рассмотрения органических законов Конституционным советом. В соответствии с ее положениями все «органические законы до их промульгации, законодательные предложения, предусмотренные в статье 11, до их вынесения на референдум и регламенты палат Парламента до начала их применения должны быть представлены в Конституционный совет, который высказывается об их соответствии Конституции»¹⁰⁹.

В то время как в отношении других законов указанная статья Конституции Франции устанавливает, что «с этой же целью законы до их промульгации могут быть переданы в Конституционный совет Президентом Республики, Премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами»¹¹⁰.

Другой пример усложненного принятия конституционных законов установлен, например, ст. 108 Конституции России, в соответствии с которой «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»¹¹¹. В то же время для принятия федеральных законов требуется голосование абсолютного большинства депутатов в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 105 Конституции).

Наиболее часто принимаемые на основании положений конституции органические (конституционные законы) посвящены регулированию правового статуса правительства, верховного (конституционного) суда страны.

Иногда конституционные законы наряду с детализацией положений Основных законов могут также уточнять их положения. Например, в ст. 110 Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации. Оно состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров¹¹².

Принятый на основе указанных положений Конституции Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации» установил, что «Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»¹¹³.

Таким образом, приведенная норма Федерального конституционного закона существенно дополнила положения Конституции указанием на способ осуществления полномочий Правительством Российской Федерации — это коллегиальный орган власти. Это означает, что решения Правительства РФ принимаются коллективом его членов установленной численности. Например, в соответствии с п. 37 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 14 сентября 2019 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», «на заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании»¹¹⁴.

Следует отметить одну особенность работы Правительства РФ, установленную ч. 3 п. 6 его Регламента, которая выражается в том, что Правительство как коллегиальный орган государственной власти не обязательно должен собираться на свои заседания: «Рассмотрением в Правительстве проектов актов и других документов для целей настоящего Регламента является их рассмотрение на заседаниях Правительства и без созыва заседаний Правительства¹¹⁵, на заседаниях координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем Правительства или его заместителями на совещаниях или единолично»¹¹⁶.

Еще одним существенным дополнением положений ст. 110 Конституции Российской Федерации ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является указание на то, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следует отметить, что указанное дополнение, установленное Федеральным конституционным законом, реализуется с учетом федеративного устройства России, поскольку ст. 77 Конституции Российской Федерации установила, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»¹¹⁷.

Конституционные законы других государств могут по-другому устанавливать единство исполнительной власти, возглавляемой правительством. Например, ст. 1 Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З (в ред. Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 132-З) «О Совете Министров Республики Беларусь» устанавливает, что «Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь является коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, осуществляющим в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов»¹¹⁸.

Еще один образец законодательного оформления единства исполнительной власти, возглавляемой правительством, можно обнаружить в Конституционном законе Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 3 июля 2017 г.). Если обратить внимание на ст. 1 указанного Конституционного закона, то может создаться впечатление, что Правительство является одним из высших органов государственной власти, поскольку «Правительство является коллегиальным органом, осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью»¹¹⁹.

Вместе с тем ч. 2 ст. 16 указанного Конституционного закона устанавливает, что «Акимы административно-территориальных единиц, возглавляющие соответствующие местные исполнительные органы, являются представителями Президента и Правительства Республики и вносят в Правительство Республики предложения по вопросам государственного управления»¹²⁰. Из этого следует, что Правительство Республики возглавляет и систему местных исполнительных органов, разделяя руководство ими с Президентом Республики.

Другой пример законодательного оформления единства исполнительной власти, возглавляемой правительством, можно обнаружить в Законе Украины от 27 февраля 2014 г. № 794-VII (ред. от 25 сентября 2019 г.) «О Кабинете Министров Украины», установившем, что «Кабинет Министров Украины (Правительство Украины) является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Кабинет Министров Украины осуществляет исполнительную власть непосредственно и через министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров Автономной Республики Крым и местные государственные администрации, направляет, координирует и контролирует деятельность этих органов.

Кабинет Министров Украины ответственен перед Президентом Украины и Верховной Радой Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных Конституцией Украины»¹²¹.

В отличие от наиболее распространенного способа регулирования правового статуса высших органов государственной власти, иногда встречаются уникальные случаи. Примерами могут послужить Казахстан и Беларусь, где подобными законами регулируется правовой статус главы государства. В частности, Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 22 декабря 2017 г.)¹²², Закон Республики Беларусь от 21 февраля 1995 г. № 3602-XІІ (в ред. от 6 октября 2006 г.) «О Президенте Республики Беларусь»¹²³. Хотя формально Закон «О Президенте Республики Беларусь» ни органическим, ни конституционным не называется, его преамбула устанавливает, что «настоящий Закон на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь устанавливает правовой статус и полномочия Президента Республики Беларусь, гарантии и порядок их осуществления»¹²⁴.

Другими уникальными особенностями указанных конституционных законов является то, что они главу государства провозглашают «высшим должностным лицом». Например, ст. 1 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» провозглашает, что «Президент Республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.

Президент Республики — символ