Т. Г. Воеводина, Е. В. Кремнева, М. Л. Огурцова

Деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.157

ББК 67.404.532

В63

Авторы:

Воеводина Т. Г. (руководитель авторского коллектива), кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – введение, § 1.2 гл. 1, заключение; Кремнева Е. В., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – гл. 3; Огурцова М. Л., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 1.1 гл. 1, гл. 2, приложение.

Рецензенты:

Винокуров Ю. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета; Яровой А. В., кандидат юридических наук, доцент, декан факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации; Коваль Н. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В монографии на основе изучения материалов прокурорской и судебной практики, законодательства и научной литературы рассматриваются вопросы деятельности органов прокуратуры по защите жилищных прав несовершеннолетних. 

Законодательство приведено по состоянию на июль 2015 г. 

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, а также практических работников органов прокуратуры.

УДК 347.157

ББК 67.404.532

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015

© ООО «Проспект», 2016

Введение

В рамках реализации государственной политики в интересах детей большое внимание уделяется защите их конституционного права на жилище, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Меры, направленные на обеспечение жилищных прав несовершеннолетних, нашли свое отражение в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351, в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 №761, в государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 323, в распоряжении Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 № 72-р, которым утвержден комплекс мер по предоставлению жилья детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа на период 2015–2017 годы.

Вместе с тем принимаемые государством меры по обеспечению жилищных прав детей при наличии существующих социально-экономических проблем недостаточны.

В этих условиях деятельность прокуроров по защите жилищных прав несовершеннолетних крайне важна. Органами прокуратуры ежегодно рассматривается более 200 000 обращений по фактам нарушений жилищного законодательства, среди которых значительное число составляют жалобы на нарушения жилищных прав детей. Например, в 2014 г. прокурорами было выявлено 36 510 нарушений жилищных прав детей-сирот, что на 22% больше, чем в 2013 г. Посредством обращения прокурора в суд с заявлением в защиту указанной категории несовершеннолетних (в 2014 г. – 15 880 заявлений, что на 31,6% больше, чем в 2013 г.) было удовлетворено и прекращено судом в 2014 г. 14 204 дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора, что на 35,9% больше, чем в 2013 г.¹

Однако выполнению стоящих перед прокурорами задач в указанной сфере препятствует несовершенство законодательства, в том числе регионального, отсутствие единой правоприменительной судебной и прокурорской практики, необходимого методического и научного обеспечения.

Проблемы предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, стали предметом обсуждения на IX съезде уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, состоявшемся 28–29 апреля 2014 г.², где были определены такие важные задачи, требующие скорейшего разрешения, как: своевременность и адресность выделения субсидий субъектам Российской Федерации на приобретение жилья указанной категории детей; осуществление Министерством образования и науки Российской Федерации и Федеральной службой судебных приставов сверки данных о предоставлении жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, на основании вступивших в законную силу судебных решений; организация постинтернатного сопровождения выпускников сиротских учреждений; создание социальных гостиниц, общежитий временного проживания до получения указанной категорией детей собственной жилой площади.

В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный по правам человека) по итогам 2014 г.³ отмечается, что основными причинами проблем реализации права детей-сирот на получение жилого помещения являются: несоответствие объема выделяемых бюджетных средств фактическому количеству очередников из числа детей-сирот, которые должны быть обеспечены жильем по мере возникновения такого права; постоянный рост цен на жилье, существенно опережающий устанавливаемые нормативы стоимости квадратного метра для строительства или приобретения жилья для указанной категории детей; отсутствие свободных жилых помещений по установленным региональным законодательством учетным нормам предоставления и связанные с этим сложности создания специализированного жилого фонда для детей-сирот.

В целях решения выявленных проблем Уполномоченным по правам человека предложено Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об усовершенствовании методики расчета норматива стоимости квадратного метра, на основе которого определяются объемы денежных средств, выделяемых для строительства и приобретения жилья для указанной категории детей, а также совершенствовать законодательство в указанной сфере правоотношений, включая организацию системы торгов и закупок с целью установления более гибкой процедуры покупки жилья для детей-сирот.

На необходимость решения рассматриваемой нами проблемы указывают также статистические данные Федеральной службы судебных приставов⁴, согласно которым за январь – апрель 2015 г. на исполнении находилось 21 500 исполнительных производств о предоставлении жилья детям-сиротам, из которых было фактически исполнено только 3342.

Актуальными продолжают оставаться вопросы обеспечения жильем детей-инвалидов, улучшения жилищных условий семей, имеющих детей, в том числе при направлении средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий.

Решение указанных проблем в настоящее время невозможно без целенаправленной правоохранительной деятельности прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних. В связи с этим в монографии представлен научный анализ указанных проблем, пробелов в законодательстве и его недостатков, возможностей их восполнения на законодательном уровне, что, несомненно, будет способствовать совершенствованию прокурорской деятельности в указанной сфере правоотношений.

Глава 1. Теоретические основы защиты жилищных прав несовершеннолетних

§ 1.1. Общая характеристика жилищных отношений с участием несовершеннолетних

Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации). Эта норма является необходимой предпосылкой для реализации закрепленного ст. 40 Конституции Российской Федерации права на жилище.

Право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства и муниципальных органов, связанные с предоставлением, прежде всего малообеспеченным гражданам, жилых помещений и пользованием ими этими помещениями, с расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем, с обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем⁵.

Права и обязанности сторон (субъектов) правоотношения образуют его юридическое содержание. Представляется, что жилищные отношения с участием несовершеннолетних имеют свою специфику, обусловленную их возрастом, физической и умственной незрелостью.

Остановимся, в первую очередь, на вопросах определения содержания жилищных отношений.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) жилищное законодательство регулирует отношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений; отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилых помещений; переустройства и перепланировки жилых помещений; управления многоквартирными домами; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме; формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля; ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

В юридической литературе предприняты попытки систематизации жилищных отношений по различным видам.

Так, классифицируя жилищные отношения, И.Б. Марткович выделяет следующие три группы: отношения в области развития жилищного фонда; отношения в области управления жилищным хозяйством, эксплуатации и ремонта жилых домов (охраны жилищного фонда), жилищно-коммунального обслуживания проживающих; отношения в области обеспечения граждан жилищами и пользования жилыми помещениями⁶.

В свою очередь П.В. Крашенинников указывает на существование пяти групп жилищных отношений, возникающих по поводу: а) оснований возникновения и прекращения права пользования жилыми помещениями (разновидность гражданско-правовых отношений); б) осуществления права пользования жилыми помещениями (разновидность частично гражданско-правовых и частично административных отношений); в) требований к жилым помещениям, их учета и регистрации; г) обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищных фондов; д) контроля органов государственной власти и местного самоуправления за соблюдением жилищных прав граждан и использованием жилищного фонда (последние три группы отношений относятся к организационным и управленческим)⁷.

На наш взгляд, наиболее подробная и обоснованная классификация жилищных отношений современного периода разработана П.И. Седугиным: а) отношения, связанные с использованием жилых помещений на основании договора найма либо по иным основаниям; б) отношения в области обеспечения граждан жилыми помещениями; в) отношения, связанные с использованием служебных жилых помещений, общежитий, других специализированных жилых помещений; г) отношения, возникающие в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда; д) отношения, возникающие в связи со строительством и приобретением в собственность жилого дома или его части; е) отношения, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием граждан (жилищно-коммунальные отношения)⁸.

Следует отметить, что, несмотря на наличие законодательного определения жилищных отношений, в юридической литературе существует также и позиция, согласно которой среди отношений, регулируемых жилищным законодательством, необходимо выделять собственно жилищные.

В.Н. Литовкин к собственно жилищным относит самостоятельные отношения по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования⁹.

По мнению О.А. Красавчикова, к жилищным отношениям не следует относить те отношения, которые складываются в ходе подачи заявления для постановки на учет, вынесения решения компетентным органом о предоставлении жилого помещения, выдачи ордера и заселения, поскольку они являются элементами не процесса удовлетворения жилищной потребности, а другого процесса – социального, т.е. процесса продвижения жилища к гражданину в целях удовлетворения его жилищной потребности¹⁰.

По нашему мнению, жилищные отношения все же следует рассматривать в широком смысле, не выделяя собственно жилищные отношения, поскольку это соответствует позиции законодателя.

Представляется, что жилищные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права (гражданского и административного), которые объединены в жилищное законодательство, являются единой комплексной группой, обособленной по признаку специфического предмета (объекта) регулирования – жилого помещения.

Неоднородность жилищных отношений, несомненно, осложняет их изучение, особенно если их субъектами выступают несовершеннолетние, нуждающиеся в заботе и помощи государства.

Все это обусловливает необходимость на основе анализа жилищного законодательства и изучения мнений ученых по данной проблематике выделения признаков, характеризующих жилищные отношения с участием несовершеннолетних.

Среди таких признаков:

возникновение и осуществление жилищных отношений, основанных на конституционном праве несовершеннолетних на жилище, в целях удовлетворения потребности таких лиц в жилье;

наличие особых объектов жилищных отношений – жилых помещений, предназначенных для предоставления исключительно несовершеннолетним (специализированные жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);

участие в этих отношениях специальных органов государственной власти и местного самоуправления – органов опеки и попечительства;

различия в правовом регулировании жилищных прав несовершеннолетних в зависимости от их видов, например наличие особой государственной защиты жилищных прав детей-сирот, детей-инвалидов.

Полагаем целесообразным подробнее остановиться на первом из приведенных нами признаков жилищных отношений с участием несовершеннолетних. Исследование российских правоведов демонстрирует смешение понятий «жилищные права» и «право на жилище»¹¹, что связано, в первую очередь, с отсутствием законодательного закрепления понятия «право на жилище» и широким содержанием понятия «жилищные права», предусмотренного ст. 1 ЖК РФ (жилищными являются права, вытекающие из отношений, регулируемых жилищным законодательством). В связи с этим большое значение для изучения проблемы осуществления жилищных прав несовершеннолетних имеет вопрос соотношения указанных понятий «жилищные права» и «право на жилище».

B. П. Грибанов использовал термин «право на жилище» в трех значениях, определяя им: а) право на удовлетворение потребности в жилье; б) право на занятие помещения; в) право пользования определенным жилым помещением¹².

C. М. Корнеев выделял две составные части права на жилище: гарантированность возможности пользоваться жилищем; обязанность государства содействовать обеспечению граждан жильем¹³.

По мнению И.Б. Мартковича, в содержание конституционного права на жилище включено два элемента: право стабильного обладания жилищем и право получения при определенных условиях другого жилища либо приобретения жилища в личную собственность¹⁴.

Л.М. Пчелинцева отмечает, что право граждан на жилище – это гарантированная законом возможность приобретения гражданином по тем или иным основаниям жилища и стабильного пользования им в условиях свободы выбора места жительства и цивилизованной среды обитания при обеспечении государством гарантий неприкосновенности жилища и недопущения произвольного его лишения¹⁵.

На основе анализа высказанных в юридической литературе точек зрения по этой проблеме П.И. Седугин отмечал, что право на жилище по своей юридической природе характеризуется следующим: является государственно-правовым институтом; имеет многоаспектный характер; является неотчуждаемым, поскольку относится к числу основных конституционных прав граждан; не может быть изъято государством у гражданина или ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции Российской Федерации и в федеральных законах¹⁶.

Изучение подходов к определению понятия «право на жилище» свидетельствует о том, что это более широкое понятие, чем понятие «жилищные права».

По мнению П.И. Седугина, положения о конституционном праве на жилище являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства и всей системы жилищных отношений и прав¹⁷.

Среди основных отличий понятий «право на жилище» и «жилищные права» можно выделить следующие:

они относятся к различным отраслям права – конституционному и жилищному соответственно;

право на жилище служит основой для развития жилищных прав;

объектом жилищных прав являются жилые помещения, а жилище представляет собой абстрактное понятие более высокого уровня обобщения, описывающее значительно больший круг предметов материального мира, нежели «жилое помещение»¹⁸, и является синонимом места пребывания человека¹⁹.

Правовые категории «жилище» и «жилое помещение», как различные по природе и содержанию объекты прав, обладают особыми правовыми режимами. В связи с этим представляется целесообразным выяснить их соотношение.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).

В практике Европейского Суда по правам человека установилось весьма широкое толкование понятия «жилище». Так, под жилищем следует понимать место фактического проживания независимо от соответствия его установленным требованиям пригодности для проживания, предъявляемым к жилым помещениям²⁰.

Критерием квалификации жилых помещений в качестве жилища, использованным в постановлениях Европейского Суда по правам человека, является наличие личных (достаточных, продолжающихся, сильных эмоциональных, существенных) связей человека с его жилищем. При этом на такую квалификацию не влияют отсутствие законных оснований для проживания в жилище, длительное непроживание в жилище, а также наличие у заявителя другого жилища, в котором он постоянно проживает²¹.

Представляется необходимым обращать внимание на отличительные черты указанных понятий и соответствующим образом их разграничивать.

Определившись с терминологией, следует перейти к содержанию жилищных прав, являющихся наиболее значимым элементом жилищных отношений с участием несовершеннолетних.

Легальное определение жилищных прав закреплено в ст. 1 ЖК РФ, согласно которой под жилищными правами понимаются права, вытекающие из отношений, регулируемых жилищным законодательством. Данное определение является достаточно широким и не позволяет выявить содержание понятия, кроме того, необходимо определить, в чем же заключается особенность жилищных прав несовершеннолетних.

Следует отметить, что в научных исследованиях по вопросам охраны прав несовершеннолетних понятие «жилищные права несовершеннолетних» упоминается лишь вскользь, при этом его сущность в полной мере не раскрывается²². Так, по мнению О.А. Егоровой, жилищные права ребенка – совокупность вещных и обязательственных прав ребенка в отношении владения, пользования и распоряжения жилым помещением, основанная на конституционном праве на жилище²³.

На наш взгляд, данное определение представляется недостаточно полным по следующим основаниям. Как ранее было указано, жилищные права образуют юридическое содержание жилищных отношений. При этом среди жилищных отношений выделяют не только отношения, складывающиеся на началах равенства их участников, т.е. вещные и обязательственные, но и организационные (административные) отношения, порождающие права несовершеннолетних, например право на постановку на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, на обеспечение со стороны органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации сохранности жилого помещения, нанимателями или членами семей нанимателей которого по договорам социального найма либо собственниками которого являются дети-сироты и т.д.

Жилищное право несовершеннолетнего – это предусмотренная законом и обеспечиваемая государством мера дозволенного поведения несовершеннолетнего, означающая возможность положительного поведения управомоченного несовершеннолетнего в рамках жилищных отношений, возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, являющегося стороной жилищных отношений, возможность прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); возможность пользоваться на основе данного права жилым помещением.

Итак, под жилищным правом несовершеннолетнего предлагаем понимать гарантируемую жилищным законодательством совокупность мер дозволенного поведения несовершеннолетнего в сфере жилищных отношений, основанных на его конституционном праве на жилище.

Видовое многообразие жилищных прав несовершеннолетних, их комплексная правовая природа предполагают классификацию этих прав по различным основаниям, которая проводится в целях упорядочивания материала исследования, распределения его по устойчивым и постоянным видам на основании определенных критериев, выявления существенных отличий между такими видами²⁴.

Учитывая особенности правового статуса несовершеннолетних, в качестве оснований для классификации жилищных прав можно выделить:

возраст несовершеннолетних (права малолетних и несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет);

иные социальные факторы, такие как состав семьи (права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; права детей, проживающих в семьях), состояние здоровья (права детей-инвалидов).

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон № 159-ФЗ) таким детям однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. По окончании действия договора найма специализированного жилого помещения эти лица вправе получить предоставленное им жилое помещение, заключив договор социального найма (п. 6 ст. 8).

В силу п. 3 ст. 8 Закона № 159-ФЗ дети-сироты имеют право требовать своевременного включения их в список детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями.

Согласно п. 2 ст. 8 названного Закона дети-сироты вправе требовать осуществления контроля за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений.

Дети, проживающие в семьях, вправе в силу ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее – Федеральный закон № 256-ФЗ) в случае направления средств материнского капитала на улучшение жилищных условий получить долю в праве собственности на жилое помещение, приобретенное (построенное, реконструированное) с использованием таких средств (части средств).

Семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий в соответствии сч. 1 и 5 ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ), имеют право на постановку на учет и обеспечение жилыми помещениями с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Ребенок-инвалид имеет право на оборудование занимаемого им жилого помещения специальными средствами и приспособлениями в соответствии с его индивидуальной программой реабилитации (ч.8 ст. 17 Закона № 181-ФЗ).

Согласно ч. 10 ст. 17 этого Закона дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами, по достижении 18 лет имеют право на получение жилого помещения.

В силу ч. 13 ст. 17 рассматриваемого Закона семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется компенсация расходов на оплату жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда) в размере 50 процентов.

В юридической литературе²⁵ одним из наиболее распространенных оснований для классификации жилищных прав является сфера правового регулирования жилищных отношений, в зависимости от которого принято выделять:

жилищные права несовершеннолетних, возникающие в сфере частноправовых отношений (право на владение, пользование и распоряжение);

жилищные права несовершеннолетних, возникающие в сфере публичных правоотношений, в том числе право на обеспечение жилым помещением, на сохранность и ремонт закрепленного за несовершеннолетними жилого помещения, а также иные жилищные права несовершеннолетних.

При этом под правом на владение жилым помещением следует понимать возможность фактического обладания жилым помещением, правопользования жилым помещением, т.е. возможность потребления (присвоения) полезных свойств жилого помещения, под правом на пользование следует понимать возможность потребления (присвоения) полезных свойств жилого помещения. Под правом на распоряжение – возможность определения юридической судьбы жилого помещения, т.е. его отчуждения, передачи в использование другим лицам, использования самим собственником и т.д.²⁶

Под правом на обеспечение следует понимать возможность получить что-либо в необходимом количестве²⁷. Основываясь на данном определении, полагаем, что под правом несовершеннолетнего на обеспечение жилым помещением понимается возможность несовершеннолетнего, нуждающегося в соответствии с законом в улучшении жилищных условий, получить жилое помещение.

Право на сохранность жилого помещения – право несовершеннолетнего (его законных представителей) требовать осуществления контроля за использованием и распоряжением занимаемого несовершеннолетним жилого помещения²⁸.

Под правом на ремонт понимается возможность требовать исправления разрушившегося и обветшалого жилья²⁹. Такое определение относится и к праву на ремонт закрепленного за несовершеннолетним жилого помещения.

К иным жилищным правам несовершеннолетних можно отнести право на своевременное включение в список детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, право ребенка-инвалида на оборудование жилого помещения специальными средствами и приспособлениями, право на получение компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и др.

Кроме того, представляется возможным классифицировать жилищные права несовершеннолетних по основаниям их возникновения³⁰:

на основании договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также на основании договоров и иных сделок хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему;

на основании актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей;

на основании судебных решений, установивших жилищные права и обязанности;

в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым федеральным законом;

на основании членства в жилищных или жилищно-строительных кооперативах;

вследствие действий (бездействия) участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей;

в зависимости от объема правомочий несовершеннолетнего (права собственника, члена семьи собственника, члена семьи нанимателя, временного жильца).

В качестве основания классификации можно выделить и виды жилищных фондов:

в зависимости от формы собственности (права на жилые помещения в государственном, муниципальном и частном жилищных фондах);

в зависимости от целей использования (права на жилые помещения в жилищных фондах социального, коммерческого использования, специализированном, индивидуальном жилищных фондах).

Полагаем, что практическая значимость проведения подобной классификации обусловлена необходимостью определения приоритетов прокурорского надзора в сфере соблюдения жилищных прав несовершеннолетних.

Жилищному праву несовершеннолетнего, являющемуся мерой его дозволенного поведения, всегда корреспондирует юридическая обязанность соответствующего субъекта правоотношений, представляющая собой установленную законом меру должного, общественно необходимого поведения.

Например, право ребенка-сироты на обеспечение жильем соответствует обязанности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предоставить ему благоустроенное жилое помещение специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения; правам ребенка-инвалида на получение мер социальной поддержки в сфере жилищных отношений соответствует обязанность вышеуказанных органов предоставить скидку на оплату жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда и оплату коммунальных услуг.

Юридическая связь между несовершеннолетними, наделенными жилищными правами, и субъектами, имеющими корреспондирующие обязанности, которая возникает на основе норм права в случае наступления соответствующих юридических фактов, представляет собой жилищные отношения с участием несовершеннолетних.

Основной задачей прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних является достижение такого положения, когда жилищные права этих лиц реально соблюдаются всеми органами и организациями, их должностными лицами, перечисленными в ст. 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), а несовершеннолетние, их законные представители уверены в том, что в случае нарушения своих прав могут рассчитывать на их защиту со стороны прокурора.

Учитывая высокую социальную значимость обеспечения жилищных прав несовершеннолетних, только при их неуклонном соблюдении можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности в рассматриваемой сфере, соблюдение охраняемых законом интересов общества и государства.

Специфика жилищных отношений с участием несовершеннолетних, неоднородность и многообразие их видов свидетельствуют о необходимости особого внимания органов прокуратуры к рассматриваемому направлению прокурорской деятельности.

§ 1.2. Теоретические аспекты деятельности прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних

Деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних регламентируется Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, Жилищным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, нормами международного права.

Важнейшими руководящими документами в указанной деятельности служат приказы Генерального прокурора Российской Федерации: от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (далее – приказ Генерального прокурора РФ № 188); от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – приказ Генерального прокурора РФ № 195); от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»; от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» (далее – приказ Генерального прокурора РФ № 181); от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»; от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями» (далее – приказ Генерального прокурора РФ № 252).

Прежде всего, деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних следует рассматривать в рамках его полномочий, предоставленных Законом о прокуратуре, в соответствии с которыми прокурор осуществляет надзор за исполнением законов, регулирующих жилищные правоотношения с участием несовершеннолетних, надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних, участвует в рассмотрении судами гражданских дел в отношении несовершеннолетних (ст. 21, 22, 26, 27, 35 Закона о прокуратуре).

В процессе рассматриваемого надзора за исполнением законов, регулирующих жилищные правоотношения с участием несовершеннолетних, прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в указанной сфере правоотношений, осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в сфере жилищных прав несовершеннолетних.

Изложенный нами подход к пониманию предмета прокурорского надзора с учетом позиций А.Х. Казариной и М.С. Шалумова предполагает, что в ходе осуществления надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних прокурор проверяет, осуществляют ли поднадзорные органы, организации, должностные лица свою деятельность в рамках закона, соблюдаются ли ими жилищные права несовершеннолетних.

Как верно отмечает Н.Н. Карпов, защита прав и свобод человека и гражданина – это квинтэссенция всей деятельности прокуратуры, а не только отдельная, пусть и особо определенная часть этой деятельности³¹.

Только при неуклонном соблюдении жилищных прав несовершеннолетних можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности в рассматриваемой сфере, соблюдение охраняемых законом интересов общества и государства.

При этом под соблюдением принято понимать активную сторону поведения – как строгое следование установленным запретам³² и пассивную – как воздержание от совершения действии, находящихся под запретом³³.

А.Б. Венгеров рассматривает соблюдение как законопослушное поведение, основанное на необходимости учета прав и законных интересов других лиц³⁴.

По мнению А.Н. Головистиковой, соблюдение представляет собой вид правомерного поведения, предполагающий воздержание от совершения противоправных действий³⁵.

Данные определения относятся в том числе и к соблюдению жилищных прав несовершеннолетних соответствующими органами, организациями, их должностными лицами.

Таким образом, предметом прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних является соблюдение федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций права несовершеннолетних на жилище, в том числе права на обеспечение жилыми помещениями, на сохранность и ремонт закрепленных за несовершеннолетними жилых помещений, на владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями.

Чтобы дать общую характеристику прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних, необходимо раскрыть содержание его пределов, устанавливающих границы должного, возможного и запрещенного поведения при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочии и средств прокурорского реагирования³⁶.

Так, проверки исполнения законов, регулирующих жилищные правоотношения с участием несовершеннолетних, прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов в указанной сфере, требующих принятия мер прокурором, при этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Прокурором реализуются полномочия, закрепленные ст. 22 Закона о прокуратуре, которые можно разделить на следующие группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона³⁷.

К особым полномочиям прокурора следует отнести полномочия, указанные в ст. 27 Закона о прокуратуре, а именно: рассмотрение и проверку заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушениях жилищных прав несовершеннолетних; разъяснение порядка защиты этих прав; принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений в указанной сфере; привлечение к ответственности виновных лиц; возмещение причиненного ущерба.

В процессе реализации своих полномочий прокурор не подменяет деятельность контролирующих органов и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций в соответствии с п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре.

Отдельные авторы³⁸ предлагают в гл. 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Закона о прокуратуре помимо статей, определяющих предмет надзора и полномочия прокурора, включить новую статью, закрепляющую основания и пределы этой надзорной деятельности. Эта позиция заслуживает внимания.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина, по мнению В.Г. Бессарабова и других авторов, должны определяться следующими основными критериями: 1) нормативными положениями федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность в этой сфере правовых отношений; 2) перечнем конкретных объектов, поднадзорных прокурорам соответствующего уровня, и характером полномочий органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, действующих в рассматриваемой сфере в соответствующих административно-территориальных границах; 3) кругом правовых актов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор; 4) кругом органов, принимающих и издающих правовые акты, надзор за законностью которых осуществляет прокуратура; 5) законодательно определенными полномочиями прокуроров по осуществлению мер прокурорского реагирования в процессе выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий; полномочиями по устранению и предупреждению нарушений законов, в том числе содержанию мер, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств; 6) и, что очень важно, недопущением ухудшения правового положения физических и юридических лиц, исключением формального подхода к внесению актов прокурорского реагирования и попыток необоснованного завышения показателей своей работы³⁹.

Указанные положения могут применяться и к пределам прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних.

Анализ правоприменительной практики органов прокуратуры указывает на то, что нарушения жилищных прав несовершеннолетних допускаются федеральными органами государственной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в том числе органами опеки и попечительства, а также организациями для детей-сирот, их должностными лицами.

Как отмечается рядом авторов⁴⁰, мнения которых мы разделяем, на сегодняшний день бремя защиты жилищных прав несовершеннолетних лежит в основном на органах прокуратуры. Другие государственные органы (суды, административные органы, среди которых отдельно выделяют деятельность органов опеки и попечительства) по разным причинам не способны оказать действенную государственную защиту в этой сфере. Существенное значение в защите жилищных прав несовершеннолетних на современном этапе имеет деятельность прокуроров по надзору за соблюдением прав детей и за исполнением соответствующих законов. Без такой деятельности механизм защиты этих прав ослабнет настолько, что «государство отнимет у детей (наиболее нуждающихся в социальной защите государства категории граждан) чуть ли ни единственную гарантию на реальную защиту их жилищных прав»⁴¹.

Вопросы деятельности прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних были предметом исследования ряда авторов – Е.Н. Мозымовой, А.В. Гришина, А.В. Ермакова и др.

Так, Е.Н. Мозымова⁴², изучая деятельность органов опеки и попечительства по защите жилищных прав несовершеннолетних, пришла к выводу, что органы опеки и попечительства не справляются со своими обязанностями по защите этих прав, а существующие пробелы в правовой регламентации полномочий органов, осуществляющих их защиту, затрудняют выполнение ими своих функций, в результате чего прокурор как гарант законности и правопорядка в связи с наличием гражданско-процессуальных полномочий становится единственным субъектом в системе обеспечения жилищных прав граждан, способным защитить указанные права.

Защита прокурором жилищных прав несовершеннолетних предусматривает также его участие в суде по делам такой категории.

Участие прокурора по делам о защите жилищных прав несовершеннолетних осуществляется путем его обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ); вступления в начатый процесс для дачи заключения по делу о выселении (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ), а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и иными федеральными законами.

Прокурор также может обратиться в суд в пределах своей компетенции с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части (ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В процессе исследования проблемных вопросов защиты прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних А.В. Гришин⁴³ пришел к выводу, что наиболее эффективным правовым средством осуществления защиты прав и свобод человека и гражданина является обращение прокурора в суд с заявлением (иском), поскольку именно судебное решение гарантирует применение мер государственного принуждения для реального восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов несовершеннолетних. По мнению автора, не менее результативным по делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних является и участие прокурора в гражданском процессе для дачи заключения. Все это свидетельствует о значительной роли прокурора в обеспечении в гражданском судопроизводстве действенной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

Вопросы организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних были предметом исследования А.В. Ермакова, рассматривавшего организацию прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних через совокупность целей, задач, функций, обеспечивающих выявление и отмену нормативных правовых актов, нарушающих права несовершеннолетних; совершенствование законодательства о несовершеннолетних и о гарантиях их прав; осуществление надзора за соответствием законодательству нормативных правовых актов органов государственной власти, иных органов и организаций, их должностных лиц; защиту интересов несовершеннолетних в рамках гражданского и уголовного судопроизводства.

По мнению указанного автора, концептуальный подход к совершенствованию правовых и организационных основ прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних заключается в том, что прокуратура функционирует в значительной степени как правозащитный орган, содействующий несовершеннолетним в реализации своих прав и интересов и их восстановлении в случае нарушения, а не только как орган надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации⁴⁴.

Данная позиция подтверждается и новыми подходами к организации прокурорского надзора, на которые указывалось Генеральной прокуратурой Российской Федерации⁴⁵, когда на первое место выдвигается задача защиты конституционных прав граждан, особое внимание обращается на качество правозащитной деятельности прокуратуры и ее опережающей реакции, что обязывает прокуроров на местах активизировать правозащитную деятельность вне уголовно-правовой сферы, нарастить профилактический эффект прокурорского надзора, максимально приблизиться к потребностям отдельной личности и общества в целом. Среди первоочередных задач, стоящих перед органами прокуратуры, следует назвать задачи по активизации прокурорского надзора за соблюдением социальных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов.

Предметом исследования ученых стали также проблемные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов, имеющих непосредственное отношение к деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних, в том числе и жилищных прав.

Например, профессором Ю.Е. Винокуровым⁴⁶ прокурорский надзор за исполнением законов в содержательно-процедурном плане подразделяется на шесть стадий (частей), реализуемых в строгой последовательности:

стадия первая – организация работы, включающая сбор (получение) сведений о нарушении законов, анализ этих сведений, планирование проведения проверок исполнения законов, поручение проведения проверок и других проверочных действий (ревизий и т.п.) другим органам;

стадия вторая – выявление нарушений законов, включающее собственно выявление правонарушений, установление обстоятельств (причин и условий), способствующих этим нарушениям, установление лиц, виновных в нарушении законов или способствующих этому;

стадия третья – устранение нарушений законов, включающее принятие прокурором мер по восстановлению нарушений законности, т.е. возвращению сторон в первоначальное положение, предшествующее нарушению закона, устранению обстоятельств, способствующих нарушениям законов, привлечению к ответственности виновных лиц;

стадия четвертая – предупреждение нарушений законов как путем объявления предостережения о недопустимости нарушения закона, так и посредством проведения разного рода предупредительно-профилактических мероприятий;

стадия пятая – контрольно-проверочная, выражающаяся в проведении контрольных проверок исполнения законных требований прокуроров, содержащихся в актах прокурорского реагирования, направлении разного рода запросов, напоминаний должностным лицам, привлечении к ответственности виновных лиц, проигнорировавших требования прокуроров, направленных на укрепление законности;

стадия шестая – определение эффективности надзорной деятельности с точки зрения ее влияния на состояние законности, что обычно делается по истечении календарного года.

Представленная система стадий прокурорского надзора за исполнением законов может успешно применяться и к прокурорскому надзору за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних.

Особого внимания заслуживают вопросы эффективности и качества деятельности прокурора⁴⁷. Систему факторов, оказывающих влияние на эффективность деятельности органов прокуратуры, по мнению А.Ю. Винокурова⁴⁸, можно разделить на следующие виды:

факторы, оказывающие влияние на эффективность управления в прокуратуре Российской Федерации;

факторы, оказывающие влияние на эффективность организации работы в органах прокуратуры;

факторы, оказывающие влияние на эффективность реализации функций и иных направлений деятельности прокуратуры.

Таким образом, изучая различные подходы ученых к рассматриваемой проблеме, приходим к выводу, что деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних требует дальнейшего теоретического исследования с учетом совершенствования правовых норм и практики прокурорского надзора на данном направлении.

Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

§ 2.1. Правовые основы деятельности прокурора по надзору за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17 Конституции Российской Федерации). К таким правам относится право на жилище. В силу ст. 40 Конституции Российской Федерации никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации жилищных прав.

Так в ст. 40, провозгласив право каждого на жилище, Конституция Российской Федерации вместе с тем гарантирует его предоставление бесплатно или за доступную плату лишь малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.

Реализация конституционного права на жилище имеет специфику в зависимости от правового положения гражданина. Правомочия несовершеннолетних в отношении жилища характеризуются рядом особенностей, обусловленных их возрастом, физической и умственной незрелостью. Принимая во внимание, что дети нуждаются в специальной охране и заботе, государством создан действенный механизм защиты их жилищных прав, значительную роль в котором играют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних. Особое внимание прокурорами уделяется вопросам соблюдения и защиты жилищных прав детей-сирот и детей-инвалидов как наиболее уязвимых социальных групп.

Осуществление прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних невозможно без должного правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Правовые основы прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, Закон о прокуратуре, Жилищный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие соответствующие вопросы организации и осуществления прокурорского надзора, а также закрепляющие механизм реализации таких прав.

Закон о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности органов прокуратуры, полномочия прокурора. В ст. 26–28 названного Закона определены предмет, пределы и объекты надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров, в том числе по защите прав несовершеннолетних, определяются также и другими федеральными законами.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации⁴⁹, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержат нормы, регламентирующие полномочия прокурора по защите прав несовершеннолетних в уголовном, гражданском, административном судопроизводстве, в производстве по делам об административных правонарушениях.

В силу п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре при наличии оснований полагать, что нарушение жилищных прав несовершеннолетних имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Аналогичные положения содержатся в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, согласно которому прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Из содержания п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре следует, что в случаях, когда нарушение жилищных прав несовершеннолетних имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Процессуальные полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях (право возбуждать производство, участвовать в рассмотрении дела, приносить протест на постановление по делу) определены в ст. 25.11, 28.4, 30.10, 30.12, 30.14 КоАП РФ.

В ч. 1 ст. 45 ГПК РФ нашли отражение полномочия прокурора по защите прав несовершеннолетних в гражданском процессе.

Пунктом 4 ст. 27 Закона о прокуратуре прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, в случае если пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы.

Несомненно, данная норма предоставляет прокурору полномочия по обращению в суд в защиту жилищных прав несовершеннолетних, особенно детей-сирот.

В соответствии с п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, в том числе вопросы организации надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних.

К числу основных организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации в рассматриваемой сфере следует отнести приказы⁵⁰ от 26.11.2007 №188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»⁵¹, от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»⁵².

Надлежащая реализация предоставленных прокурору надзорных полномочий по выявлению, пресечению, предупреждению нарушений жилищных прав несовершеннолетних невозможна без знания и правильного применения законодательства, регламентирующего жилищные отношения с участием несовершеннолетних, в том числе международных правовых актов.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права.

Один из наиболее значимых международных правовых актов в сфере соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних – Конвенция о правах ребенка, принятая 20 ноября 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН. В ст. 27 Конвенции подчеркивается, что дети имеют право на уровень жизни, необходимый для их физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития, а государство в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей должно оказывать материальную помощь и поддерживать программы, особенно в отношении обеспечения детей жильем.

Указанное положение находится в системной взаимосвязи с нормами других международных правовых актов, обязывающих государство осуществлять защиту жилищных прав несовершеннолетних (п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948), п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 1950), п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1964 г.), п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), ст. 38–41 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (г. Минск, 1993 г.), ст. 17, 26 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (г. Минск, 1995).

Названные нормы международного права и предусмотренный ими механизм соблюдения и защиты жилищных прав несовершеннолетних нашли свое закрепление в законодательстве Российской Федерации.

Комплексным нормативным правовым актом, регулирующим отношения с участием несовершеннолетних, является Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ), который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в том числе гарантии права на жилище, в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации.

Названным законом регламентирован механизм защиты прав несовершеннолетних, определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, закреплен судебный порядок защиты прав несовершеннолетних.

Предусмотрев различные формы защиты прав несовершеннолетних, Законом вместе с тем не закреплены полномочия прокурора в этой сфере. Представляется, что в таком случае нельзя в полной мере говорить о системности и полноте правового регулирования государственного механизма защиты прав детей, предусмотренного Федеральным законом № 124-ФЗ, в связи с чем полагаем целесообразным дополнить Федеральный закон № 124-ФЗ ст. 17 следующего содержания:

«Статья 17. Прокурорский надзор

Прокурорский надзор за соблюдением прав несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации.».

В ст. 23 Федерального закона № 124-ФЗ также следует закрепить право прокурора обращаться в суд с иском в интересах детей, изложив п. 1 этой статьи в следующей редакции:

«1. Родители (лица, их заменяющие), прокурор, а также педагогические, медицинские, социальные работники, психологи и другие специалисты, которые осуществляют функции по воспитанию, обучению, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию ребенка, содействуют его социальной адаптации, социальной реабилитации, вправе обратиться в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд с иском о возмещении ребенку вреда, причиненного его здоровью, имуществу, а также морального вреда.».

Семейный кодекс Российской Федерации, являясь основным нормативным правовым актом, регламентирующим отношения с участием несовершеннолетних, регулирует в том числе имущественные отношения между детьми и родителями (усыновленными и усыновителями) (ст. 2).

Защита семейных прав согласно п. 1 ст. 8 СК РФ осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных Семейным кодексом РФ, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства. К таким государственным органам, несомненно, относятся и органы прокуратуры.

Такой вывод можно сделать из содержания п. 1 ст. 56 СК РФ, в соответствии с которым прокурор указан в числе лиц, осуществляющих защиту прав и законных интересов ребенка.

Помимо прямо указанных в Семейный кодекс Российской Федерации случаев, прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре вправе осуществлять защиту прав несовершеннолетних при выявлении любых нарушений их прав и законных интересов.

В связи с этим полагаем целесообразным внести в Семейный кодекс Российской Федерации изменения: 

п. 1 ст. 8 изложить в следующей редакции:

«1. Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, прокурором, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, иными государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства.»;

абзац 2 п. 1 ст. 56 СК РФ изложить в следующей редакции: «Защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органом опеки и попечительства и судом. Прокурор осуществляет защиту прав и законных интересов ребенка в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», иными федеральными законами.».

Имущественным правам несовершеннолетних посвящена ст. 60 СК РФ.

В силу п. 3 ст. 60 СК РФ ребенок имеет право собственности на недвижимое и иное имущество, полученное им в дар или в порядке наследования, а также на любое другое имущество, приобретенное на средства ребенка. Право ребенка на распоряжение принадлежащим ему на праве собственности имуществом определяется ст. 26 и 28 Гражданского кодекса Российской Федерации. При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ).

Одним из основных законодательных инструментов, обеспечивающих защиту жилищных прав несовершеннолетних, является Жилищный кодекс Российской Федерации. В нем нашли отражение полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 12–14), правомочия собственника жилого помещения и членов его семьи, наймодателя жилого помещения по договору социального найма (разделы II, III), порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам (раздел IV).

Особого внимания заслуживает ст. 11 ЖК РФ, регламентирующая вопросы защиты жилищных прав. В соответствии с ч. 1 ст. 11 ЖК РФ установлен приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав. Согласно ч. 2 ст. 11 ЖК РФ защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных ЖК РФ, другим федеральным законом. Административный порядок защиты жилищных прав несовершеннолетних предполагает обращение с заявлением или жалобой в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу, являющемуся вышестоящим по отношению к лицу, нарушившему право.

Из содержания ст. 11 ЖК РФ следует, что защита жилищных прав может осуществляться только в двух формах: судебной и административной.

Вместе с тем высокая загруженность судов, сложность судебных процедур, а также многочисленные факты бездействия органов исполнительной власти и местного самоуправления, уполномоченных защищать жилищные права, не способствуют надлежащей реализации таких прав.

Опыт показывает, что одними из наиболее эффективных правовых средств защиты жилищных прав являются меры прокурорского реагирования. Органы прокуратуры, не подменяя иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, используют предоставленные Законом о прокуратуре полномочия в целях своевременного и оперативного выявления, устранения и предупреждения нарушений жилищных прав.

Представляется, что закрепление в ЖК РФ полномочий прокурора по осуществлению надзора за соблюдением жилищных прав подчеркнет значимость данного направления правозащитной деятельности органов прокуратуры и будет способствовать повышению роли прокурора в механизме защиты жилищных прав.

В этих целях предлагаем ст. 11 дополнить ч. 4 следующего содержания:

«4. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».».

К числу кодифицированных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения жилищных прав несовершеннолетних, также относится Гражданский кодекс Российской Федерации.

По смыслу ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет совершают сделки с жилыми помещениями с письменного согласия своих законных представителей. Такие сделки также действительны при их последующем письменном одобрении их родителями, усыновителями или попечителями.

Согласно ст. 28 ГК РФ несовершеннолетние, не достигшие четырнадцати лет (малолетние), по общему правилу не могут распоряжаться принадлежащим им недвижимым имуществом. Сделки за таких несовершеннолетних от их имени могут совершать родители, усыновители или опекуны.

Если прокурором в ходе осуществления надзора будет установлен факт совершения несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, сделки с жилым помещением, он вправе в соответствии со ст. 172 ГК РФ обратиться в суд с иском о признании такой сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Согласно ст. 175 ГК РФ такая сделка, совершенная несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет без согласия его родителей, усыновителей или попечителя, также может быть признана судом недействительной.

Статья 37 ГК РФ регламентирует процедуру совершения сделок законными представителями в отношении имущества несовершеннолетних. Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель – давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, на раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного.

Вопросам защиты прав несовершеннолетних членов семьи собственника при совершении сделок с жилыми помещениями посвящен п. 4 ст. 292 ГК РФ. В соответствии этой нормой на отчуждение жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, согласие органов опеки и попечительства требуется в случаях, когда он находится под опекой или попечительством либо когда он остался без родительского попечения, о чем известно органу опеки и попечительства.

Государственные гарантии защиты жилищных прав несовершеннолетних предусмотрены законами Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон № 5242-1), федеральными законами от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Федеральный закон № 48-ФЗ).

В связи с тем, что в наибольшей защите со стороны государства нуждаются дети-сироты, представляется целесообразным более подробно остановиться на анализе Закона № 159-ФЗ.

Со вступлением с 1 января 2013 г. в силу поправок к названному Закону изменился порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот. В настоящее время жилые помещения предоставляются таким детям органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, по договорам найма специализированного жилого помещения сроком на 5 лет с дальнейшей его передачей на условиях договора социального найма, что позволило прекратить практику совершения незаконных сделок, а также иных противоправных действий, влекущих утрату права детей-сирот на жилые помещения в период их социальной адаптации во взрослой жизни.

Полагаем необходимым отметить, что прокуроры в субъектах Российской Федерации сталкиваются со сложностями при применении новых положений Федерального закона № 159-ФЗ.

Так, широкое распространение получили факты невключения сведений о нуждающихся детях-сиротах в списки лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, что в том числе обусловлено отсутствием в Федеральном законе № 159-ФЗ перечня лиц, на которых возложена обязанность по обращению с заявлением о включении детей-сирот в такой список.

В целях устранения пробела и обеспечения полноты правового регулирования полагаем целесообразным п. 3 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ дополнить абзацем 3 следующего содержания:

«Заявление о включении в список подается законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, приобретшие полную дееспособность до достижения ими возраста 18 лет, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, если они в установленном порядке не были включены в список и не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями, вправе самостоятельно обратиться с заявлением о включении их в список».

Итоги проведенных прокурорами проверок свидетельствуют о многочисленных фактах незаконного отказа в предоставлении жилого помещения детям-сиротам. Такие нарушения зачастую обусловлены неверным толкованием положений Федерального закона № 159-ФЗ.

Следует отметить, что в правоприменительной практике до настоящего времени не сформировался единый подход к пониманию места предоставления жилых помещений таким детям. Отсутствие единообразия в правоприменении препятствует реализации их права на жилое помещение.

Нередко суды, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления исходят из того, что жилое помещение должно быть предоставлено исключительно по месту выявления и первичного устройства ребенка-сироты, поскольку именно такой порядок закреплен законодательством ряда субъектов Российской Федерации, регулирующим обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилым помещением. Вместе с тем данная точка зрения ошибочна, поскольку противоречит федеральному законодательству⁵³.

В соответствии с федеральным законодательством единственным критерием, по которому следует определять место предоставления жилого помещения детям-сиротам, является место жительства этих лиц.

В соответствии сп. 1, 2 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает; местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов.

Так, если дети-сироты устроены по месту жительства их законных представителей (опекунов, приемных родителей и т.д.) или по месту нахождения организации для детей-сирот, такое место и следует признавать их местом жительства со всеми вытекающими правовыми последствиями. Аналогичной позиции придерживаются в своих работах Ю.Ф. Беспалов, П.Ю. Герасимов, Д.В. Гордеюк, А.Е. Тарасова⁵⁴.

Распространены случаи, когда лица из числа детей-сирот, не получив своевременно, несмотря на наличие законных оснований, жилое помещение, переезжают в другие регионы России на постоянное место жительства (в связи с устройством на работу, переездом к супругу и иным родственникам и т.п.). При этом уполномоченные органы нередко отказывают им в предоставлении жилых помещений по новому месту жительства, обосновывая это тем, что они были включены в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, в другом субъекте Российской Федерации.

Системный анализ законодательства позволяет сделать вывод, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства.

Гарантируя свободу передвижения и выбор места жительства, ст. 2 Закона № 5242-1 предусматривает, что жилое помещение следует считать местом жительства в случае, если оно является жилым и проживание в нем осуществляется на законных основаниях (по договору найма (поднайма) либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

При отсутствии регистрации место жительства ребенка-сироты может быть установлено органами исполнительной власти (органами местного самоуправления) или судом на основании различных юридических фактов, в числе которых предоставление ребенку-сироте работодателем или иными лицами жилого помещения по договорам найма, в том числе найма служебного жилого помещения, безвозмездного пользования, получение по месту фактического проживания пособий, пенсий и иных социальных выплат и т.п.

Полагаем, что дети-сироты должны реализовать свое право на жилище на законных основаниях по месту жительства, которым стало место их фактического проживания (постоянного или преимущественного).

Следует также отметить, что исключение с 1 января 2013 г. из Закона № 159-ФЗ положения о внеочередном предоставлении жилых помещений детям-сиротам повлекло за собой закрепление в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации норм, предусматривающих предоставление жилья таким несовершеннолетним в порядке очередности⁵⁵.

По смыслу ст. 8 Закона № 159-ФЗ жилые помещения специализированного жилищного фонда предоставляются детям-сиротам по общему правилу незамедлительно по достижении ими 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Федеральный закон не устанавливает очередность внутри списка подлежащих обеспечению жилыми помещениями детей-сирот в качестве условия предоставления им жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения.

Формирование субъектом Российской Федерации такого списка означает лишь констатацию наличия предусмотренных законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения. Цель составления такого списка – определение потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования, необходимого для обеспечения жильем детей-сирот.

Установление в региональном законодательстве очередности предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда противоречит Федеральному закону № 159-ФЗ и снижает уровень правовых гарантий, закрепленных Российской Федерацией.

Обоснованность нашей позиции подтверждается результатами анализа судебной практики⁵⁶.

Так, прокурор города обратился в суд в интересах Я., являющейся лицом из числа детей-сирот, с иском к администрации района об обеспечении Я. жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения. Решением городского суда в удовлетворении заявленного прокурором требования отказано. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суды первой и второй инстанций исходили из того, что права Я. на получение жилого помещения в порядке, установленном как законодательством Российской Федерации, так и законодательством Владимирской области, не нарушены, реализация права истца на обеспечение благоустроенным жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения будет осуществлена в порядке очередности предоставления жилья по сформированному сводному списку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

По результатам рассмотрения представления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Г. Кехлеро-ва Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила решение городского суда и приняла по делу новое решение, которым иск городского прокурора в интересах Я. о возложении обязанности по обеспечению ее жилым помещением удовлетворен. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, содержащееся вп. 3 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ указание на то, что формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не означает, что предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений должно осуществляться в соответствии с какой-либо очередностью. В данном случае установление законом субъекта Российской Федерации порядка предоставления жилых помещений предполагает установление процедурных правил по формированию списка – определение перечня документов, которые должны быть представлены, органа, в который должны быть представлены соответствующие документы, и т.п.

Как установлено судом, формируемый на основании Закона Владимирской области от 03.12.2004 № 226-03 «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» список предполагает установление очередности при обеспечении указанной категории лиц специализированными жилыми помещениями. При таких обстоятельствах судам следовало, руководствуясь ч. 5 ст. 76 и ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, принять решение в соответствии с действующим федеральным законодательством.

Представляется, что прокуроры должны незамедлительно принимать меры прокурорского реагирования в случае выявления несоответствующих Федеральному закону № 159-ФЗ норм законодательства субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление детям-сиротам жилья в порядке очередности.

Соблюдение жилищных прав детей-сирот находится на постоянном контроле прокуроров. Актуальность данного направления прокурорской деятельности обусловлена, как уже было отмечено, многочисленными нарушениями законов в этой сфере. Полагаем, что в целях усиления правозащитного потенциала и роли органов прокуратуры в защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, целесообразно дополнить Федеральный закон № 159-ФЗ ст. 9.1 следующего содержания:

«Статья 9.1. Прокурорский надзор

Прокурорский надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».».

Изучение практики прокурорского надзора свидетельствует также о несовершенстве законодательного регулирования жилищных правоотношений с участием детей-инвалидов, что не позволяет прокурорам в полной мере реализовывать свои правозащитные функции.

Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона № 181-ФЗ дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами, по достижении возраста 18 лет могут быть обеспечены жилыми помещениями только в случае, если индивидуальная программа реабилитации инвалида (далее – ИПР) предусматривает возможность таким лицам осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.

По смыслу названной правовой нормы лицам из числа детей-сирот, являющихся инвалидами, которые в соответствии с ИПР не могут осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, в случае их отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания⁵⁷ и при предоставлении им ухода и поддержки со стороны родственников может быть отказано в предоставлении жилого помещения.

Однако в соответствии со ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ жилые помещения предоставляются детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет, в том числе по окончании срока пребывания в учреждениях социального обслуживания населения. Каких-либо запретов на предоставление жилья детям-сиротам в зависимости от степени ограничения их жизнедеятельности Федеральный закон № 159-ФЗ не устанавливает. Представляется, что наличие подобных ограничений в жилищном законодательстве свидетельствовало бы о дискриминации детей по состоянию здоровья.

Полагаем, что для устранения имеющихся противоречий в законодательстве необходимо внести изменения в ст. 17 Федерального закона № 181-ФЗ посредством исключения из указанной нормы слов «если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни», что позволит лицам из числа детей-сирот, не имеющим возможности осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, проживающим в семье, улучшить свои жилищные условия.

Анализ материалов прокурорских проверок позволяет также сделать вывод о существенных недостатках действующего Федерального закона № 256-ФЗ, которым закреплены дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в том числе по улучшению жилищных условий.

В ходе осуществления надзора прокурорами выявляются многочисленные нарушения жилищных прав несовершеннолетних при направлении средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий вследствие отсутствия в законе механизма проверки сведений, содержащихся в документах, на основании которых выдается государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, должного контроля за целевым расходованием средств материнского (семейного) капитала.

Так, ч. 4 ст. 5 Федерального закона № 256-ФЗ не предусматривает обязанность территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) при рассмотрении заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал проверять достоверность сведений, содержащихся в представленных документах (в том числе о лишении родительских прав, об отмене усыновления, о совершении в отношении ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности).

Кроме того, в названном Законе не предусмотрен механизм контроля за целевым расходованием средств материнского (семейного) капитала, за выполнением обязанности лица, получившего государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, оформить жилое помещение в общую собственность данного лица, его супруга, детей после перечисления ПФР средств материнского (семейного) капитала, а именно не определен контролирующий орган с соответствующими полномочиями, не установлены форма отчетности об использовании денежных средств и ответственность за неисполнение требований закона.

Следует обратить внимание на несовершенство законодательства, регламентирующего права несовершеннолетних при участии в сделках с жилыми помещениями, что препятствует должной реализации прокурорских полномочий по защите таких прав.

Так, в установленных ГК РФ случаях (п. 2 ст. 37, п. 4 ст. 292) при совершении сделок с жилыми помещениями необходимо получение предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

Вместе с тем при наличии установленной государством обязанности получения такого разрешения в жилищном законодательстве отсутствует норма, предусматривающая форму выражения разрешения органов опеки и попечительства на совершение сделок (приказ, распоряжение, постановление и т.д.). Не предусмотрены, в частности: перечень документов, предоставляемых законными представителями в орган опеки и попечительства; критерии оценки соблюдения прав несовершеннолетних при совершении сделок (например, учет таких факторов, как уменьшение площади жилого помещения, принадлежащего на праве собственности несовершеннолетнему, продажа квартиры в центре города и переезд семьи в отдаленные районы); порядок осуществления последующего контроля за выполнением условий, установленных в акте органа опеки и попечительства, и ответственность за их нарушение. Необходимость законодательной регламентации вопроса получения согласия органов опеки и попечительства отмечают 91% опрошенных прокуроров⁵⁸.

Отсутствие должного правового регулирования порядка получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства создает предпосылки для нарушения жилищных прав несовершеннолетних.

Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что органы опеки и попечительства зачастую не контролируют должным образом выполнение условий, определенных в акте органа опеки и попечительства, а это в случае недобросовестности законных представителей несовершеннолетнего может привести к значительному ухудшению жилищных условий несовершеннолетнего или утрате им жилья.

Отдельные моменты, связанные с дачей согласия органов опеки и попечительства на совершение сделок, отражены в изданных более чем десять лет назад письмах Министерства образования Российский Федерации от 20.02.1995 № 09-М «О защите жилищных прав несовершеннолетних»⁵⁹, и Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 09.06.1999 № 244-26/5 «О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних»⁶⁰, которые носят исключительно рекомендательный характер.

В связи с необходимостью законодательного регулирования данного вопроса в субъектах Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере выдачи органом опеки и попечительства указанного предварительного разрешения⁶¹.

В целях единообразного применения норм права, укрепления законности в сфере соблюдения жилищных прав несовершеннолетних предлагаем внести изменения в ст. 21 Федерального закона № 48-ФЗ, предусмотрев, что порядок выдачи разрешения на совершение сделок с имуществом подопечных, а также осуществления последующего контроля за выполнением требований органа опеки и попечительства определяется Правительством Российской Федерации.

Представляется, что отмеченные нами пробелы в правовом регулировании не позволяют прокурорам в полной мере реализовать свои надзорные полномочия по защите жилищных прав несовершеннолетних.

Большое значение для осуществления надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних имеют Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств, служб.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 02.10.1992 № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» утверждены дополнительные меры государственной поддержки инвалидов, среди которых обязательность учета органами власти при предоставлении жилья инвалидам, в том числе детям-инвалидам, их состояния здоровья и связанного с ним желания о приближении места жительства к лечебно-профилактическим учреждениям, остановкам общественного транспорта или другим объектам инфраструктуры.

Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351, к основным задачам, направленным на повышение уровня рождаемости отнесено в том числе расширение масштабов строительства доступного жилья для семей с детьми, первоочередное предоставление жилья детям, оставшимся без попечения родителей.

В разделе V Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761, значительное внимание уделено мерам, направленным на защиту прав детей-сирот, среди которых своевременное обеспечение таких лиц благоустроенными жилыми помещениями.

Более детальное правовое регулирование жилищных отношений с участием несовершеннолетних осуществляется постановлениями Правительства Российской Федерации. Учитывая значительное количество таких постановлений и ограниченный объем работы, перечислим лишь некоторые из них: от 15.10.2005 №614 «Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов», от 21.01.2006 № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями», от 28.01.2006 №47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», от 12.12.2007 № 862 «О Правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий», от 31.12.2009 № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений», от 15.04.2014 № 323 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Жилищные права несовершеннолетних регламентируются также ведомственными нормативными правовыми актами, отличающимися многообразием.

Так, приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 03.03.2015 № 145 «Об установлении на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений» установлен следующий уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений – для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также для Республики Крым и города федерального значения Севастополя, в размере 95 процентов, для остальных субъектов Российской Федерации – в размере 70 процентов.

Приказом Минстроя России от 02.10.2015 №710/пр «О показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на IV квартал 2015 года» утверждены показатели средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на IV квартал 2015 г., которые подлежат применению федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для расчета размеров социальных выплат для всех категорий граждан, которым указанные социальные выплаты предоставляются на приобретение жилых помещений за счет средств федерального бюджета.

Знание и правильное применение прокурорами федерального законодательства способствуют эффективной защите жилищных прав несовершеннолетних.

Весьма значительное место среди нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты жилищных прав несовершеннолетних, занимает законодательство субъектов Российской Федерации.

Поскольку в соответствии с п. «ж», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают правовые акты, регулирующие вопросы защиты жилищных прав несовершеннолетних, в том числе детей-сирот⁶², детей-инвалидов⁶³. Во исполнение Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы во всех субъектах Российской Федерации разработаны соответствующие региональные стратегии действий в интересах детей, в которых предусмотрены мероприятия по защите жилищных прав несовершеннолетних, в первую очередь детей-сирот.

Подводя итог, следует отметить, что вопросы защиты жилищных прав несовершеннолетних в настоящее время особенно актуальны и требуют системного изучения. Анализ законодательства и материалов прокурорской практики свидетельствует об отсутствии достаточных правовых гарантий реализации жилищных прав несовершеннолетних, что создает условия для нарушения их конституционного права на жилище, препятствует формированию единой практики правоприменения.

Проведенное исследование показало, что имеются существенные недостатки в правовом регулировании жилищных прав детей-сирот, детей-инвалидов, а также пробелы в законодательстве, регламентирующем права несовершеннолетних при направлении средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий, права несовершеннолетних при их участии в сделках с жилыми помещениями. Должная защита прокурором жилищных прав несовершеннолетних невозможна без устранения пробелов в правовом регулировании.

§ 2.2. Особенности организации надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних имеет определенную специфику, обусловленную множественностью объектов надзора и разнообразием правовых норм, регулирующих их деятельность.

Полагаем, что эффективность рассматриваемого направления прокурорского надзора напрямую зависит от правильной организация надзорной деятельности. Вопросам организации прокурорского надзора посвящено значительное число работ, в которых нашло отражение содержание данного понятия.

Так, в словарях термин «организация» обозначает совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого⁶⁴; составную часть управления, суть которой заключена в координации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного соответствия функционирования ее частей⁶⁵.

Под организацией работы прокуратуры в целом Ю.Е. Винокуров понимает совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности⁶⁶.

А.Ф. Смирнов полагает, что организация работы в органах прокуратуры заключается в создании оптимальных условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей функциональной деятельности органов прокуратуры⁶⁷.

По мнению Ф.М. Кобзарева, организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры по реализации целей и задач, стоящих перед прокуратурой⁶⁸.

Поскольку организация работы по надзору за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних является составной частью организации работы органов прокуратуры, к ней применимы общие требования, предъявляемые к организации такой деятельности.

Учитывая изложенное, полагаем, что под организацией прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних следует понимать совокупность взаимодополняемых мер (мероприятий), направленных на оптимизацию работы органов прокуратуры по защите жилищных прав несовершеннолетних.

Основным организационно-распорядительным документом Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующим вопросы организации надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 №188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».

Названным приказом устанавливается обязанность прокуроров своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению, ставить вопрос об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, опеки и попечительства, жилищных органов, нотариусов и учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за каждое нарушение требований закона об особом порядке совершения сделок с жильем (приватизация, продажа, обмен и т.д.), в котором проживают несовершеннолетние (п. 3.3).

Указанный правовой акт предписывает прокурорам пресекать принятие региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей (п. 2).

В соответствии с этим приказом прокурорам надлежит регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих защиту имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 5); требовать от должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления принятия эффективных мер по исполнению