Муниципальное правотворчество в IT-мерах антикоррупционной транспарентности

Монография

Под редакцией 
кандидата юридических наук, доцента 
И. А. Дамм, 
кандидата юридических наук 
И. А. Дамм, 
доктора юридических наук, профессора 
Н. В. Щедрина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.552

ББК 67.0

М90

Исследование выполнено при поддержке краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения».

Рецензенты:
Астанин В. В., доктор юридических наук, профессор, вице-президент Российской криминологической ассоциации;
Талапина Э. В., доктор юридических наук, доктор права (Франция), главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Дамм, кандидата юридических наук О. В. Роньжиной, доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина.

Монография посвящена изучению открытости и доступности муниципальных правовых актов. В работе рассматривается открытость как научно-правовая категория, анализируется ее антикоррупционный потенциал, исследуется состояние открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов в Российской Федерации (на примере Красноярского края и иных субъектов Федерации), а также в Германии, Австрии, Канаде и Великобритании. Авторы вносят предложение о создании электронной системы учета, хранения, систематизации и актуализации муниципальных правовых актов. Внедрение данной системы в деятельность муниципальных образований позволит гражданам, организациям и экспертному сообществу с помощью удобного интерфейса и поискового рубрикатора получать оперативный доступ к муниципальным нормативным правовым актам в едином виде на официальном сайте муниципального образования (внешнее использование системы), а работникам муниципального образования – размещать, хранить, систематизировать и актуализировать не только нормативные, но и иные муниципальные правовые акты (внутреннее использование системы).

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2019 г.

Издание предназначено для лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих, педагогических и научных работников, аспирантов и студентов, а также для всех интересующихся исследуемой проблематикой.

УДК 342.552

ББК 67.0

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Авторский коллектив

Акунченко Е. А. — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — введение (в соавторстве), гл. 1 (в соавторстве), § 1 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве), заключение (в соавторстве);

Волкова М. А. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Вырва П. А. — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — § 2 гл. 4;

Гершанов Д. В. — заместитель министра — начальник управления законопроектных работ и ведения регистра Министерства юстиции Новосибирской области — § 1 гл. 5 (в соавторстве);

Гутник С. И. — доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 3 гл. 2;

Дамм И. А. — директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент — введение (в соавторстве), гл. 1 (в соавторстве), § 1 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве), заключение (в соавторстве);

Корхов А. В. — заведующий Лабораторией перспективных систем компьютерного зрения Сибирского федерального университета — § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Кострыкина В. В. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Красовская Н. С. — ассистент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета — § 1 гл. 4 (в соавторстве);

Мешкова Н. Д. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Михайлова М. М. — сотрудник кафедры публичного права Института правовой дидактики Университета Пассау, LL.M. (Германия) — § 1 гл. 4 (в соавторстве);

Петров А. А. — доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — п. 1.4 § 1 гл. 2, § 2 гл. 2;

Попов А. В. — заместитель начальника управления — начальник отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений управления Губернатора Красноярского края по безопасности, профилактике коррупционных и иных правонарушений — § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Роньжина О. В. — доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — введение (в соавторстве), § 1 гл. 2 (кроме п.1.4), § 2 гл. 3 (в соавторстве), гл. 5 (в соавторстве), заключение (в соавторстве);

Сухарева К. С. — старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета — § 3 и 4 гл. 4 (в соавторстве);

Табакова И. Н. — старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета — § 2 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Толстикова И. Н. — доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук — § 2 гл. 1 (в соавторстве);

Федорова М. А. — младший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета § 2 гл. 3 (в соавторстве);

Щедрин Н. В. — главный научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, доктор юридических наук, профессор — гл. 1 (в соавторстве);

Янов О. А. — старший преподаватель кафедры иностранного права и сравнительного правоведения Юридического института Сибирского федерального университета — § 3 и 4 гл. 4 (в соавторстве).

Предисловие

Представляемую вниманию читателей, подготовленную коллективом ученых и практиков монографию следует охарактеризовать как крупную исследовательскую, научно-практическую работу, посвященную редкой в юридическом познании и осмыслении теме. Ее актуальность продиктована заметным веянием времени — наступающей эпохой цифрового общества и отношений, которые зиждутся на условиях автоматизации, открытости и доступности процессов принятия и реализации нормативно определенных правовых решений и задач. Примечательно, что авторы, одни из первых среди юристов, предложили начальное видение проблем муниципального правотворчества в IT-мерах антикоррупционной транспарентности.

Базовые вопросы обеспечения задач открытости и доступности результатов муниципального нормотворчества с точки зрения профилактики коррупции, как это следует из названия монографии, сами по себе отражают новый компонент знаний, стоящий на стыке теории, практики, разных отраслей правовой науки, регионального и зарубежного опыта. Весь этот набор актуальных вопросов получил оригинальное выражение в архитектонике разделов и содержания монографии, что предопределяет теоретическую и практическую ценность труда.

Во-первых, удачным представляется подбор авторов, признанных ученых и известных своими трудами специалистов в области муниципального, административного, информационного права, криминологии. Вне предмета названных отраслей юридической науки невозможно было бы представить ни глубину проработки темы, ни определение ее результатов в том названии, которое дано монографии.

Во-вторых, примечательно, что коллектив авторов обладает не только высокой научной квалификацией, но и уместным включением практиков как из числа аспирантов, привлеченных к выполнению поиска информации и ее обработке, так и «чистых» эмпириков, занятых в сфере муниципального нормотворчества. Такой подход дал возможность не просто оперировать на страницах монографии практически значимыми категориями, но и представить конкретные примеры качества: подготовки нормативных правовых актов (глава 2); обеспечения открытости и доступности как в региональном (глава 3), так и в зарубежном разрезе опыта (глава 4); учета, хранения и актуализации муниципальных нормативных правовых актов в контексте информационных систем (глава 5).

Безусловной оригинальностью монографии является отказ от повествования и оценки предыдущих научных изысканий, по тематике близко стоящих к вопросам, освещенным авторами. Гармоничное сочетание теоретических положений о юридической природе муниципальных правовых актов, требованиях к ним, в практическом ракурсе предлагаемой методики мониторинга их открытости и доступности, позволяет рекомендовать при определении рубрикатора издания не ограничиваться указанием его формы (монография), но и предусмотреть его предназначение как многофункционального труда — научного, методического, учебного, практического содержания — для той категории читателей, которым он рекомендован в преамбуле.

Данное положение находит дополнительную аргументацию при внимании к тем имеющимся разделам монографии, которые принято считать факультативными или обеспечительными для любого серьезного, претендующего на фундаментальность и новизну научно-практического труда. Это разделы указания источниковой базы исследования, результатом проработки которых явилась монография. В частности, компоненты прилагаемых ссылок на «судебную практику», «диссертации и авторефераты», «электронные источники» могут быть представлены не только в значении используемых источников, которые послужили в подготовке монографии, но и иметь самостоятельный отдельный функционал ее практической части. Указанные компоненты ссылок в качестве Приложения образуют методические основы для читателей, которые будут использовать сей труд в решении практических, учебных, научных задач в продолжение развития темы и исследования проблем, которые рассмотрены в монографии, но имеют неограниченный потенциал дальнейшего изучения.

Особенностью монографии является содержащийся в ней элемент апробации представленных теоретических положений, гипотез, задач, который находится в разделе, посвященном модели информационной системы, позволяющий обеспечить открытость и доступность информации: о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, ее результатах, а также о возможностях актуализации, классификации, рубрикации муниципальных нормативных правовых актов.

Неискушенному в познании коррупции и борьбы с ней специалисту на первый взгляд представится, что сугубо прикладные вопросы информационного обеспечения муниципального нормотворчества отвлечены, если не сказать иначе — далеки, от задач профилактики коррупции. Между тем криминологическая составляющая, изначально — в авторском составе, и в воплощении их идей в разделах всего труда, безапелляционно свидетельствует, что исключение недоступности информации о муниципальном нормотворчестве образует антикоррупционный потенциал. Таковой выражен в категориях профилактики и предупреждения, имеющих две задачи. Первая — исключение монополии на создание норм права путем формирования технических условий доступности новелл для проведения их антикоррупционной и правовой экспертизы или общественного обсуждения. Вторая — недопущение причин и условий, ограничивающих открытость принятых муниципальных правовых актов, что благоприятствует коррупционным притязаниям лиц, применяющих их в дискреционных полномочиях.

Эти криминологически значимые задачи имеют опосредованное, но пронизывающее все содержание монографии значение (как пример — при освещении вопросов признаков, видов муниципальных правовых актов, порядка и правил их официального опубликования). Поэтому внешне кажущееся отсутствие антикоррупционного назначения разделов, посвященных общим и специальным вопросам муниципального нормотворчества, является основным, а не факультативным в задачах профилактики коррупции.

Представляемый вниманию читателей научно-практический труд обладает неординарным содержанием и набором предлагаемых решений многоотраслевых проблем. Их воплощением, следует надеяться, займутся те, кто не равнодушен к профессиональным задачам развития государственных информационных правовых систем, разработки новых исследовательских аспектов, как самостоятельных, так и стоящих на стыке муниципального права, административного права, информационного права, криминологии, теории нормотворчества.

Доктор юридических наук, профессор
Виктор Викторович Астанин

Введение

В Конституции РФ¹ закрепляется, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее также — ФЗ-131) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (ч. 1 ст. 7). Муниципальный правовой акт — это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер (абз. 21 ст. 2). При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ч. 4 ст. 7).

Муниципальное правотворчество — важнейшая форма осуществления местного самоуправления, поскольку без института муниципальных правовых актов практически невозможно решать вопросы местного значения³. Увеличение полномочий органов местного самоуправления требует принятия значительного количества качественных правовых актов, в связи с чем в последнее время все больше внимания уделяется реализации их правотворческой деятельности⁴. Согласно аналитическому отчету Министерства юстиции РФ в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов включено более 7 млн актов, из них действующих 5 млн 606 тыс⁵. При ежегодном приросте муниципальных нормативных правовых актов около 1 млн, в справочно-правовых системах представлено менее 1/3. Свыше 40 тыс. актов РСФСР и СССР не инкорпорированы в систему российского законодательства⁶.

Статистика свидетельствует о преобладающей удельной доле муниципальных правовых актов над всей совокупностью нормативной базы, что «косвенно порождает проблему низкого качества муниципальных нормативных правовых актов, а также вопрос технической возможности мониторинга их актуальности и эффективного обеспечения реализации данных норм»⁷. В условиях «правовой инфляции», когда нормативных правовых актов принимается множество, но их исполнение не гарантировано, качество правовой информации приобретает особое значение⁸.

Изучение мнений экспертов, проведенное в 2016 году В. В. Астаниным и А. В. Роговой, показало, что качество издаваемых нормативных правовых актов муниципальных образований остается достаточно низким. К основным причинам такого положения опрошенные эксперты отнесли увеличение количества нормативных правовых актов и нормативные коллизии, возникающие в связи с этим (39%), а также слабые юридические кадры (29%)⁹. В числе основных проблем в организации работы по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов экспертами названы: большой объем нормативных правовых актов и изменений к ним и, как следствие, снижение возможностей для детальной экспертизы правовых актов; загруженность юристов муниципального образования не нормотворческой работой; «сжатые» сроки нормотворческих задач; размещение на сайте неполного текста проекта правового акта; отсутствие информации о дате размещения проекта на сайте и др.¹⁰

В сложившейся ситуации возрастает роль открытости деятельности органов местного самоуправления и доступности содержания муниципальных правовых актов для любых заинтересованных лиц. Необходимость принятия органами местного самоуправления и их должностными лицами значительного количества правовых актов в сжатые сроки, нехватка квалифицированных юридических кадров для обеспечения муниципального правотворчества, не всегда качественная правовая и антикоррупционная экспертиза, а также отсутствие возможности осуществления полноценного контроля за содержанием муниципальных правовых актов со стороны заинтересованных лиц создают благоприятные условия для коррупционных и иных правонарушений. В свою очередь, беспрепятственный доступ общественности к информации о деятельности органов власти является фактором, который, с одной стороны, затрудняет целенаправленное противоправное поведение должностных лиц, а с другой — способствует повышению качества принимаемых управленцами решений.

В Конвенции ООН против коррупции¹¹ неоднократно указывается на необходимость обеспечения государствами-участниками прозрачности в деятельности государственных органов. Как отмечают российские и зарубежные исследователи, открытость публичной власти имеет важное социальное значение, поскольку повышает доверие граждан к принимаемым политическим решениям, снижает уровень коррупции и обеспечивает бо́льшую легитимность государственного аппарата¹². Сообразно данному подходу в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»¹³ к числу основных принципов противодействия коррупции справедливо отнесены публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 3 ст. 3). В свою очередь, одним из ключевых направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции признается обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 7 ст. 7).

Как отмечает Э. В. Талапина, «рассмотрение открытости информации как превентивной антикоррупционной меры обусловлено тем, что посредством этого обеспечивается контроль общества за функционированием государственного аппарата, выполнением запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, участие гражданского общества в принятии управленческих решений. <…> Обеспечение открытости информации в целом делает сам процесс государственного управления более прозрачным, а в конкретных правоотношениях государственных и негосударственных субъектов — еще и устраняет возможности коррупционных сделок по поводу информации (если информация доступна всем, нет смысла ее “продавать”)»¹⁴. Однако реализация принципа публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе «О противодействии коррупции», на сегодняшний день затруднена в силу различных причин.

Во-первых, приходится констатировать отсутствие научно обоснованной концепции открытости государственного управления. Внимательный читатель мог заметить, что авторы во введении уже неоднократно употребили несколько близких по содержанию, но, как видится, разных по прикладному значению терминов, которые в том или ином аспекте обозначают нахождение органов власти в центре общественного внимания. В доктрине не сформирован общепризнанный подход к пониманию и соотношению категорий «открытость», «доступность», «прозрачность», «гласность», «публичность», «транспарентность» и пр. Более того, исследователи лишь недавно приступили к изучению предупредительного потенциала открытости государственного управления в аспекте снижения коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем антикоррупционная транспарентность как одна из ключевых категорий государственной политики противодействия коррупции в настоящий момент также не разработана и не определена.

Отсутствие развитой системы «понятийных координат» является причиной формирования противоречивого правового регулирования и создает препятствия в применении законодательства в сфере обеспечения открытости государственного управления. Полагаем, что подобный гордиев узел может быть разрублен только путем унификации в рамках так называемой терминологической конвенции, скромный вклад в формирование которой предложен авторским коллективом на страницах данного монографического исследования.

Во-вторых, на сегодня существуют значительные трудности в доступе любых заинтересованных лиц ко всей совокупности муниципальных правовых актов в актуальной редакции. Конституция РФ гарантирует право граждан на доступ к информации о нормотворческой деятельности органов публичной власти, провозглашая, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). На практике возможность ознакомления с содержанием муниципальных правовых актов может быть реализована посредством пяти каналов информации:

– официальные печатные издания органов местного самоуправления;

– официальные сайты органов местного самоуправления;

– федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов;

– справочно-правовые системы;

– личный запрос, направленный в органы местного самоуправления.

Вместе с тем каждый из приведенных способов обладает существенными недостатками¹⁵.

Получение и обработка правовой информации посредством официальных печатных изданий органов местного самоуправления осложнены необходимостью обращения к фондам библиотеки и отсутствием в них какой-либо систематизации источников официального опубликования муниципальных правовых актов. Поиск первоначальной редакции и ее сопоставление с принятыми впоследствии поправками в большинстве своем не представляет сложности только для лиц, которые имеют высшее или среднее профессиональное юридическое образование. Более того, территориальное расположение библиотек вызывает сложности для граждан, проживающих на отдаленной территории (например, в Таймырском Долгано-Ненецком или Эвенкийском муниципальных районах Красноярского края).

Официальные сайты органов местного самоуправления не содержат полной базы правовых актов. В федеральном законодательстве отсутствуют требования о порядке и условиях размещения муниципальных правовых актов в сети Интернет. Кроме того, муниципальное образование может иметь несколько официальных сайтов, поскольку обязанность обеспечивать опубликование (обнародование) информации в сети Интернет возлагается на орган местного самоуправления. Соответственно, часть муниципальных правовых актов, принятая представительным органом, может быть размещена на официальном сайте представительного органа, другая часть — на сайте местной администрации. Обязанность размещать муниципальные нормативные правовые акты, принятые до учреждения официального сайта органа местного самоуправления, также не установлена. В свою очередь, инициативные действия работников местной администрации, направленные на формирование полной и актуальной базы данных муниципальных нормативных правовых актов на официальном сайте соответствующего муниципалитета, встречаются исключительно редко. Как показывают социально-правовые исследования, это в том числе обусловлено тем, что специалисты администраций, ответственные за ведение сайтов, и специалисты центров правовой информации на базе муниципальных библиотек «считают информирование населения о деятельности органов местного самоуправления через сайты наименее эффективным способом»¹⁶.

Как показало проведенное нами исследование, несмотря на значительный объем информации о муниципальном правотворчестве, размещенной в сети Интернет, при ее получении возникают существенные трудности. Это обусловлено рядом факторов, снижающих степень открытости и доступности муниципальных правовых актов: наличие в муниципальном образовании нескольких сайтов органов местного самоуправления; отсутствие единообразия в структуре размещения муниципальных правовых актов (место нахождения на сайте, название раздела (подраздела) и способ размещения актов в разделе (подразделе)); размещение частичной, а не полной системы принятых муниципальных правовых актов; отсутствие на сайте навигационных механизмов, позволяющих проводить поиск только по правовым актам, и др. Кроме того, у некоторых муниципальных образований официальный сайт отсутствует в принципе¹⁷.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов обладает рядом недостатков, которые не позволяют осуществлять полноценный поиск правовых актов органов местного самоуправления. Несмотря на непрерывное развитие рассматриваемых информационных систем, работа посредством них с базами данных муниципальных нормативных правовых актов осложнена рядом причин. На сегодняшний день на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации»¹⁸ реализованы современные подходы к хранению и поиску информации, в результате чего поиск любого акта занимает не более 2–3 секунд, обеспечена возможность поиска по наименованиям и текстам актов, создан удобный интерфейс¹⁹. Вместе с тем использование портала, с одной стороны, осложнено различными подходами региональных властей к определению объема муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.

Помимо формальных и содержательных аспектов, о которых мы упоминали выше, к ним также следует отнести в некоторой степени «халатное» отношение муниципальных образований к предоставлению социально значимой информации о своей правотворческой деятельности. Как отмечает В. В. Астанин, de jure и de facto Министерство юстиции РФ лишено возможности требовать от органов местного самоуправления своевременного предоставления в регистр изданных муниципальных нормативных правовых актов, а «привлечение к административной ответственности виновных должностных лиц муниципальных образований за непредставление (несвоевременное представление) муниципальных правовых актов в регистр становится возможным только после актов прокурорского реагирования»²⁰.

Справочно-правовые системы по типу «КонсультантПлюс», «Гарант» или «Кодекс» не формируют полноценную базу муниципальных правовых актов. Следует признать, что проблемы поиска по массиву муниципальных правовых актов, характерные для официальных сайтов органов местного самоуправления в сети Интернет и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, отчасти нашли разрешение в существующих справочных правовых системах. Однако даже наиболее популярные из них, в которых имеется возможность специализированного, более или менее удобного поиска по системе правовых актов, во-первых, не всегда доступны для всех граждан на безвозмездной основе, а во-вторых, пользователю всегда нужно иметь в виду, что такая база данных не является полной, а найденная в ней информация не может гарантировать принятие правильного и исчерпывающего юридически значимого решения. Например, в наиболее популярной справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» размещено 611 актов ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края, в то время как на официальном сайте данного муниципального образования²¹ содержится 1365 актов²².

Необходимость личного обращения в органы или к должностным лицам местного самоуправления с целью получения соответствующего муниципального правового акта фактически противоречит принципам публичности и общедоступности правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. По мнению Э. В. Талапиной, в условиях современного государственного управления информационная открытость характеризуется смещением акцента в сторону обязанности органов власти и «обеспечивается не только и не столько за счет запросного доступа граждан к информации, а путем опережающего распространения информации органами власти»²³. Поскольку данный способ доступа к муниципальному правому акту предполагает наличие информации о его основных атрибутах (названии, номере, действующей редакции и т. д.), поиск и получение которых в заданных условиях также может быть значительно затруднен, его практическая реализация представляется малоэффективной.

Таким образом, каждый из рассмотренных способов не обеспечивает полноценного доступа граждан, организаций и экспертного сообщества ко всей системе муниципальных правовых актов, несмотря на гарантированное в Конституции РФ право на получение правовой информации через институт официального опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Кроме того, ни одна из действующих справочных и регистрирующих систем не обеспечивает органы местного самоуправления возможностью проводить на основе разрешительного доступа работу по редактированию измененных и (или) отмененных муниципальных правовых актов.

Недостаточная открытость информации о правотворческой деятельности органов местного самоуправления, ее полная или частичная недоступность и неактуальность несут в себе большой коррупциогенный потенциал, так как в условиях закрытости «чиновник может с минимальным риском руководствоваться в своей работе личной выгодой, а не социально-политическими или экономическими интересами»²⁴. Вместе с тем современный уровень развития информационных технологий позволяет обеспечить достаточный уровень открытости органов местного самоуправления и доступности содержания муниципальных правовых актов через формирование общедоступных электронных баз данных в сфере муниципального правотворчества. В связи с чем поиск оптимальных технологических решений, создающих полноценный доступ к массиву всех муниципальных правовых актов, а также позволяющих своевременно выявлять и устранять коррупциогенные факторы в их содержании, является одним из перспективных направлений теоретических и прикладных исследований в сфере противодействия коррупции на муниципальном уровне.

Полагаем, что возможным вариантом решения указанных проблем является разработка и внедрение в практику муниципалитетов электронной информационной системы, которая позволит проводить учет, хранение и актуализацию муниципальных правовых актов в едином виде, а также потенциально выступит в качестве источника официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов. Вопрос о необходимости создания подобной системы в целях кодификации и инкорпорации муниципальных правовых актов не раз поднимался в научной литературе²⁵, а попытки ее практического воплощения неоднократно предпринимались как на федеральном²⁶, так и на региональном уровне.

Коллектив авторов предлагает ознакомиться с результатами исследования, выполненного при поддержке краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения». В работе последовательно рассматриваются вопросы, которые затрагивают: концептуально-теоретические основы открытости государственного управления, антикоррупционный потенциал данного института в сфере муниципального правотворчество; понятие, признаки и виды муниципальных правовых актов; порядок официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов; особенности режима открытости муниципальных правовых актов с индивидуальным содержанием; состояние открытости муниципальных правовых актов в России и за рубежом; правовые и организационные основы внедрения электронных информационных систем учета, хранения и актуализации муниципальных правовых актов, а также проблемы проектирования подобных систем.

Кроме того, в работе описана Электронная информационная система «Муниципальные правовые акты Красноярского края», разработанная соавторами настоящей монографии (свидетельство о государственной регистрации программы для ЭВМ № 2018662364). В ее структуре выделены два пользовательских интерфейса, первый из которых предназначен для доступа населения муниципального образования и иных заинтересованных лиц к базе данных муниципальных правовых актов, а второй — для муниципальных служащих, формирующих указанную базу данных. Функциональные особенности электронной информационной системы и логика построения базы данных позволяют пользователям наблюдать актуальную редакцию муниципального правового акта, просматривать историю внесенных в него изменений, а также отслеживать связи, возникающие между актами в процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В отличие от большинства аналогов, данная система позволяет хранить и обнародовать правовые акты с индивидуальным содержанием, а также, в случае необходимости, обеспечивать их конфиденциальность.

Глава 1.
Транспарентность правотворческой деятельности органов местного самоуправления как мера предупреждения коррупции

§ 1. Открытость государственного управления как политико-правовая категория

В Окинавской хартии глобального информационного общества²⁷ провозглашается, что информационно-коммуникационные технологии (далее также — IT) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в. В связи с чем усилия мирового сообщества должны быть направлены на то, чтобы они служили достижению взаимодополняющих целей: обеспечению устойчивого экономического роста, повышению общественного благосостояния, стимулированию социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и стабильности.

Стремительное развитие и повсеместное применение IT — реалии современной жизни, которые обусловливают не только технический, но и социальный прогресс. И. Л. Бачило справедливо указывала на то, что сегодня «наступила эра электронных, цифровых технологий сбора, обработки, анализа, обращения информации, которая уже получила аттестацию информационной революции. Системное рассмотрение проблем информатизации, развития информационного общества существенно повлияло на понимание принципов развития современного миропорядка в масштабах как всей планеты, так и отдельных государств и их объединений»²⁸.

Степень влияния процессов информатизации общественной жизни на модернизацию системы государственного управления сложно переоценить. Формирование в России информационного общества, в котором информация и уровень ее применения и доступности кардинальным образом влияют на экономические и социокультурные условия жизни граждан²⁹, предопределяет «изменение механизмов прямой и обратной связи между государством и обществом»³⁰. При этом трансформация базового демократического постулата о подконтрольности публичной власти обществу в условиях появления новых (цифровых) средств социальной и политической коммуникации приобретает эволюционный характер.

Видный российский государствовед второй половины XIX в. Б. Н. Чичерин писал: «Законы, составляемые в канцеляриях, обсуждаемые собраниями сановников, нередко отзываются бюрократическим формализмом и совершенной непрактичностью. Подвергнуть их осуждению общества всегда полезно, и лучшим для этого средством служит представительное собрание, в котором сосредотачивается цвет общественной мысли»³¹. Приведенное суждение не потеряло своей актуальности и сегодня. Более того, теперь общественный контроль за деятельностью публичной власти не ограничен одним лишь участием граждан в органах народного представительства, поскольку информатизация властных отношений расширяет социальную среду и все больше открывает публичный сектор для внешнего наблюдения. При этом, как отмечается, увеличение возможностей электронного участия населения в государственном управлении имеет глобальный характер³².

Отношения, возникающие в связи с доведением до общественности социально значимой информации о деятельности органов власти, в широком смысле являются следствием реализации права на информацию. Фактически нормы Конституции РФ³³ определяют содержание публичных информационных правоотношений, устанавливая право на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29) и обязывая органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Реализация права на информацию как субъективного публичного права обуславливает существование корреспондирующих ему обязанностей со стороны государства, которые, по мнению Э. В. Талапиной, могут быть сведены к следующим обязательствам:

– создание четкого законодательного регулирования информационных прав граждан и категорий информации;

– систематизация информации по категориям доступа;

– обеспечение открытости общественно значимой социальной информации;

– обеспечение доступности общественно значимой и необходимой для всех информации (в том числе благодаря использованию Интернета);

– организация предоставления административной информации (затрагивающей интересы гражданина);

– обеспечение возможности судебной защиты нарушенного права на информацию³⁴.

Принимая на себя указанные обязательства, государство создает основу для практического воплощения одного из базовых демократических принципов — открытости государственного управления³⁵. Доверие общества к органам государственной власти и органам местного самоуправления не может быть сформировано без общедоступной и достоверной информации об их деятельности. Полноценная реализация идеи народовластия возможна только при наличии у граждан действительной возможности оценивать и реагировать на качество публичных решений. В доктрине подчеркивается, что «общественный контроль может и должен стать той внешней опорой, рычагом и системой обратной связи, который обеспечит целостность, сбалансированность процессов преобразования и конечный успех проводимых государством реформ»³⁶.

Переустройство системы государственного управления, проходящее на протяжении последних лет, оказало ощутимое влияние на развитие открытости публичной власти. В процессе него произошел «концептуальный пересмотр схемы взаимоотношений субъектов при реализации права на информацию, а именно переход от традиционной реализации права гражданина на получение информации к активности самих органов государственной власти в раскрытии информации о своей деятельности»³⁷. Благодаря подобной инверсии открытость информации о государственном управлении, имеющей общественное значение и не ограниченной в обороте специальным правовым режимом, приобрела характер правовой презумпции³⁸.

Как верно замечает Т. А. Полякова, «наряду с возрастанием роли информации в жизни общества происходит переосмысление связанных с ней отношений и понятий, что получает отражение в правовом регулировании и, соответственно, в нормативной деятельности»³⁹. Вместе с тем на сегодняшний день ни в доктрине, ни в законодательстве не выработан универсальный, общепризнанный подход к пониманию открытости и ее соотношению с другими близкими по содержанию категориями: «доступность», «прозрачность», «публичность», «гласность» и «транспарентность».

В научной литературе единство мнений по данному вопросу отсутствует. Вклад в исследование названных научных категорий внесли С. А. Авакьян⁴⁰, М. О. Акопджанова⁴¹, О. В. Афанасьева⁴², Ф. И. Белозор⁴³,
Е. В. Бердникова⁴⁴, И. Л. Бачило⁴⁵, К. Беше-Головко⁴⁶, А. Н. Бумагин⁴⁷, Е. В. Буянова⁴⁸, Г. А. Василевич⁴⁹, З. Р. Гаджиева⁵⁰, В. В. Гриб⁵¹, В. В. Елистратова⁵², А. Р. Зарипов⁵³, Т. В. Захарова⁵⁴, С. В. Кабышев⁵⁵, Д. В. Карпухин⁵⁶, Т. В. Касаева⁵⁷, А. А. Коробов⁵⁸,
А. В. Кузьмин⁵⁹, М. А. Лапина⁶⁰, Д. А. Липинский⁶¹, Д. В. Лохманов⁶², О. В. Макарова⁶³, Д. С. Михеев⁶⁴, А. В. Нестеров⁶⁵, С. А. Овчинников⁶⁶, О. М. Полиева⁶⁷, Ю. В. Пятковская⁶⁸, А. В. Россошанский⁶⁹, О. С. Соколова⁷⁰, Ю. И. Стецовский⁷¹,
Е. Г. Стребкова⁷², Э. В. Талапина⁷³, Л. К. Терещенко⁷⁴, А. Е. Чуклинов⁷⁵, С. Н. Шевердяев⁷⁶ и др.

В различных аспектах указанные выше категории стали предметом диссертационных исследований представителей философии (Н. А. Пономарева⁷⁷), педагогики (И. А. Вальдман⁷⁸), политологии (Н. В. Власова⁷⁹, Е. А. Каменская⁸⁰, Е. В. Ковалева⁸¹, Л. А. Лепихова⁸², Г. В. Пызина⁸³,
Е. Н. Тованчова⁸⁴), социологии (М. Ю. Ивонин⁸⁵, Е. А. Клейменов⁸⁶), экономики (И. А. Журавлева⁸⁷, Л. В. Логинова⁸⁸, Р. К. Хубиев⁸⁹) и юриспруденции (О. А. Александрова⁹⁰, Л. И. Валитова⁹¹, Ю. И. Гришаева⁹², Д. И. Гунин⁹³, С. Ю. Лапин⁹⁴, К. К. Магомедова⁹⁵, П. А. Манченко⁹⁶, С. В. Праскова⁹⁷, И. Н. Спицин⁹⁸, Р. Р. Хайруллин⁹⁹, А. В. Чежидова¹⁰⁰).

Изучение научных трудов позволило сделать вывод о том, что выстраивать терминологические соотношения внутри категории «транспарентность» преимущественно предпочитают представители политологии и социологии, тогда как «открытость» используют в качестве общего знаменателя в основном представители юридической науки. Однако практически в каждом конкретном исследовании можно встретить элементы научной новизны, интерпретация и систематизация которых заслуживает отдельного изучения.

Исследуя информационное взаимодействие в процессе государственного управления с позиций социологической науки, М. Ю. Ивонин приходит к выводу о том, что «транспарентность — это обязательное свойство (атрибут) государственного управления, поскольку без наличия сведений о контрагенте не сможет осуществиться ни одна из составляющих управленческой коммуникации — ни прямая, ни обратная связь субъекта и объекта»¹⁰¹. В качестве типов транспарентности автор выделяет транспарентность объекта управления и транспарентность субъекта управления. Последняя, в свою очередь, подразделяется на «внутреннюю (доступность информации о субъекте государственного управления для него самого) и внешнюю (доступность информации о субъекте государственного управления для граждан)»¹⁰². Транспарентность как необходимое свойство управленческой коммуникации обладает разными институциональными воплощениями, которые не всегда адекватны базовому явлению. При этом «институциональная сторона транспарентности лучше всего фиксируется терминами “открытость” (“прозрачность”)»¹⁰³.

Политолог Г. В. Пызина рассматривает транспарентность как базовую характеристику исполнительной власти, которая обеспечивает «развитие демократии, гражданского общества путем открытости исполнительной власти, процедуры принятия политических решений и активизации общественного контроля над деятельностью органов власти и управления»¹⁰⁴. Следуя авторской концепции, понятия «открытость», «прозрачность» и «гласность» не тождественны, но взаимозависимы в контексте транспарентности исполнительной власти и органично сочетаются как ее атрибутивные характеристики. В рамках данного подхода открытость понимается как «готовность субъектов исполнительной власти к обмену информацией; прозрачность — как доступность информации; гласность — как распределение информации, сотрудничество субъектов и объектов исполнительной власти»¹⁰⁵. Как видно, структурно транспарентность исполнительной власти включает в себя два относительно самостоятельных элемента: доступность информации о деятельности органов власти (процедурах принятия политических решений) и общественный контроль в рассматриваемой сфере (сотрудничество субъектов и объектов государственной власти).

По мнению Е. Н. Тованчовой, транспарентность органов государственного управления следует рассматривать как многогранную характеристику эффективного функционирования власти, которая базируется на трех основополагающих элементах: открытость, прозрачность и доступность. Указанные элементы определяют «интегративное содержание изучаемого понятия»¹⁰⁶. Обращая внимание на их содержательные отличия, автор отмечает, что открытость власти подразумевает не только возможность наблюдения гражданами процессов принятия управленческого решения на любой стадии его создания и на любом уровне власти, но и возможность влиять на содержательное наполнение проектов решений. Напротив, основой прозрачности власти является возможность оперативного получения гражданами достоверных и понятных сведений о деятельности органов власти. В свою очередь, доступность раскрывается как гарантированный правовыми средствами доступ к полной, достаточной и достоверной информации о тех или иных действиях каждого заинтересованного в этом субъекта управления¹⁰⁷. Таким образом, несмотря на некоторые расхождения, мы также видим две грани транспарентности власти: обеспечение оперативного доступа к полной, достоверной и достаточной информации об органах власти и их управленческой деятельности, а также возможность содержательного наполнения проектируемых управленческих решений со стороны граждан.

Н. В. Власова выделяет аналогичные элементы в структуре транспарентности и рассматривает данную категорию как «открытость или прозрачность процедур формирования политической власти, а также возможность контроля осуществляемой государством политики со стороны общества»¹⁰⁸.

Подобное представление о транспарентности государственного управления получило широкое распространение не только в политологии, но и в юридической науке. Как отмечает Э. В. Талапина, термин «транспарентность» предполагает «не просто доступность информации, но и возможности контроля публичной деятельности со стороны общества, и даже участие граждан в управлении. В этом значении транспарентность более всего отвечает целям исследования нового государственного управления в информационном обществе»¹⁰⁹.

Транспарентность публичного управления понимается О. С. Соколовой как совокупность информационной открытости и участия населения в публичном управлении, поскольку «информационная открытость органов власти является не самоцелью, а ключевым средством обеспечения участия в публичном управлении и граждан, и социальных групп, по-разному консолидирующих свои интересы, и имеющих опыт участия в публичном управлении институтов гражданского общества»¹¹⁰. Вместе с тем в юридической среде встречаются и иные трактовки транспарентности.

Правовые исследования транспарентности и других взаимосвязанных категорий в большей степени имеют инструментальный характер. Как отмечает Д. И. Гунин, категории «транспарентность» и «тайна информации» в социальном смысле «характеризуют одно и то же явление — степень информированности субъекта», а в правовом — «служат средствами ее изменения с той или иной целью»¹¹¹. Автор отмечает, что термин «транспарентность» до сих пор употребляется не в едином специально-юридическом значении, а лишь как синоним прозрачности, открытости, доступности, гласности, ясности, понятности. Но «он соединяет в себе все смысловые оттенки указанных синонимов: прозрачности и открытости — как характеристик, выражающих уровень доверия к осуществляемой деятельности; доступности — как возможность получения интересующей информации об этой деятельности; гласности — как возможности ее публичного обсуждения; ясности и понятности — как характеристик, выражающих уровень понимания содержания какой-либо деятельности»¹¹². По мнению Д. И. Гунина, «транспарентность в праве может рассматриваться как правовой институт и возникающий на его основе правовой режим, складывающийся из совокупности правоотношений по поводу доступа различных субъектов к интересующей их информации с должной полнотой, достаточностью и достоверностью»¹¹³.

В трактовке П. А. Манченко, «транспарентность (открытость) публичной власти» в демократических государствах в настоящее время представляет собой не только политическое или социальное явление, но и конституционно-правовой феномен, суть которого не сводится только лишь к информированности граждан о деятельности государства и местного самоуправления или к реализации конституционного права на информацию о деятельности государственных или муниципальных органов, но в полной мере раскрывается: 1) как организационно-правовая гарантия народовластия; 2) как основа конституционного строя современного демократического государства; 3) как конституционно-правовой принцип организации деятельности органов публичной власти; 4) как социальное благо, пользование которым необходимо каждому в современном демократическом государстве¹¹⁴.

По мнению Р. Р. Хайруллина, содержательно конституционный принцип открытости органов государственной власти представляет собой совокупность таких структурных элементов, как информационная открытость (гласность), организационная открытость (доступность) и подконтрольность. Автор отмечает, что информационная открытость (гласность) выражается в создании и движении информации от органов государственной власти к гражданам и их объединениям, организационная открытость (доступность) — в движении информации от граждан и их объединений к органам государственной власти, а подконтрольность — в создании новой информации о деятельности органов государственной власти. При этом конституционный принцип открытости можно считать синонимом транспарентности только в том случае, если в содержание транспарентности включить все три вышеназванных элемента¹¹⁵.

Исследуя развитие принципа гласности в России, который традиционно сводится к обеспечению для граждан доступа к информации о деятельности органов власти, К. Беше-Головко делает вывод, что в последнее время складывается переход от «пассивной гласности» к «активной транспарентности», которая берет начало в принципе открытости, чтобы затем преобразовать процесс раскрытия информации в участие представителей гражданского общества в ее получении¹¹⁶.

Д. В. Лохманов отождествляет понятия «транспарентность» и «открытость». По его мнению, без открытости (транспарентности) вообще невозможен контроль над коррупцией. Очевидно, что между открытостью государства для гражданского общества и его способностью обеспечить высокий уровень благосостояния есть прямая причинно-следственная связь¹¹⁷.

М. А. Лапина и Д. В. Карпухин приходят к заключению, что сопоставительный анализ дефиниций «транспарентность» и «открытость» иллюстрирует, с одной стороны, типологическое сходство двух категорий, а с другой — более широкую смысловую трактовку термина «транспарентность», который используется в нескольких контекстах¹¹⁸. При этом П. А. Манченко отмечает, что понятие «транспарентность»исследуется в научной литературе преимущественно как политическое или социальное явление¹¹⁹.

Отмечая, что «транспарентность в рамках действующего российского законодательства является одним из антикоррупционных стандартов государственного управления», М. О. Акопджанова указывает на конституционное закрепление данного принципа, но в дальнейшем использует термины «открытость» и «гласность»¹²⁰.

Как видим, в приведенных работах термин «транспарентность» употребляется при рассмотрении различных вопросов практически во всех сферах жизнедеятельности общества. При этом его содержание также трактуется неоднозначно. Авторы под транспарентностью понимают состояние (правовой режим) государственного управления либо атрибут (неотъемлемое свойство, качественная характеристика) публичной власти. Некоторые авторы определяют транспарентность как принцип (гарантия, конституционная основа) ее организации. Исследователи преимущественно приходят к выводу, что термин «транспарентность» является общим и включает в себя такие термины, как «открытость», «прозрачность», «доступность». Реже к нему относят также и «гласность». Несмотря на различные трактовки, в научной литературе преобладает позиция о выделении в структуре транспарентности элементов, выражающих, с одной стороны, доступ к информации об органах государственной власти и местного самоуправления, с другой — участие граждан в принятии публичных решений.

Из приведенных суждений касательно транспарентности следует, что данную категорию нередко отождествляют или различным образом соотносят с другими, не менее распространенными в данной предметной области понятиями: «открытость», «прозрачность» и «доступность». Рассмотрим наиболее характерные подходы к их осмыслению.

В социологическом аспекте А. Е. Чуклинов отмечает, что «саму категорию прозрачности нередко подменяют в литературе понятием открытости. Допустима ли подобная синонимия? По всей вероятности, не совсем, поскольку открытость подразумевает наличие в системе правоотношений широких каналов взаимопроникновения для всего спектра социальных, экономических и политических сил. Прозрачность же характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу частного и государственного администрирования посредством представительских институтов, что, в свою очередь, служит залогом нейтрализации коррупционных тенденций в этих областях. Исходя из вышесказанного, мы можем констатировать, что если явление открытости носит скорее социально-коммуникативный характер, то прозрачность — величина прежде всего функциональная, способствующая оптимизации регулятивных процессов в стране»¹²¹.

Под открытостью деятельности органов государственного управления Е. А. Клейменов понимает «системное свойство государственного аппарата, являющееся основой его функциональной деятельности в рамках правового поля по достижению социально необходимых целей, выраженное в процессном плане в двунаправленном проникновении информационных и кадровых потоков, наличии высокого уровня оказываемых управленческих услуг, позволяющее институтам гражданского общества осуществлять эффективные контролирующие воздействия в отношении бюрократии, а также способствующее формированию и развитию доверительных (гармонизированных) отношений между гражданским обществом и государственной службой»¹²². Несмотря на некоторые формально-юридические упущения, приведенное определение в значительной степени раскрывает социально-коммуникативный потенциал открытости государственного управления, который выражается в активизации информационного и ресурсного взаимодействия органов власти и гражданского общества. Кроме того, подчеркивается, что открытость и прозрачность не являются синонимами. Присоединяясь к приведенному выше мнению А. Е. Чуклинова, автор полагает, что прозрачность является составной частью открытости и предшествует ее конечному формированию¹²³.

Ф. И. Белозор рассматривает открытость государственного управления как демократическую форму взаимодействия государства и общества, «суть которого заключается в наличии правовой и фактической возможности у граждан и их объединений участвовать в формировании государственной политики, государственных и муниципальных управленческих решений и в контроле их исполнения», в то время как прозрачность государственного управления представляет собой максимально возможную, законодательно закрепленную и гарантированную «доступность для граждан и их объединений достоверной информации о деятельности институтов государственного и муниципального управления»¹²⁴.

А. В. Нестеров понимает открытость органов власти как «их юридическое свойство, характеризующее реординационное взаимодействие с субъектами гражданского общества, в частности, юридическую и фактическую возможность правового воздействия этих субъектов на политические, законодательные и/или административные решения таких органов»¹²⁵. В свою очередь, прозрачность органов власти, по мнению данного автора, — «это информационное свойство открытости, характеризующее максимально возможную, законодательно закрепленную и гарантированную доступность для субъектов гражданского общества к достоверной информации о деятельности органов власти, в частности, органов государственного и муниципального администрирования»¹²⁶.

Как видно, в рамках рассмотренных подходов прозрачность раскрывается через доступность социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и в данном аспекте предстает как элемент открытости наряду с партисипативным потенциалом институтов гражданского общества.

В развитие теоретических представлений об открытости О. В. Александрова вводит в научный оборот понятие «информационная открытость», которое определяется как правовой режим информации, содержащейся в информационных системах, предусматривающий обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию¹²⁷. Проводя соотношение информационной открытости и информационного обеспечения, автор предлагает понимать под последним деятельность по поиску, сбору, хранению, обработке, предоставлению, распространению информации, т. е. деятельность, направленную на обеспечение информационной открытости¹²⁸.

Несколько иную трактовку предлагает Л. К. Терещенко: «Информационная открытость органов государственной власти — это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений»¹²⁹. Разграничивать понятия «открытость» и «информационная открытость» предлагают и другие авторы¹³⁰.

Представленные подходы к определению и соотношению понятий «открытость», «прозрачность» и «доступность» позволяют сделать вывод, что авторы разграничивают «открытость» и «прозрачность» по различным основаниям: с одной стороны, как самостоятельные научные категории, обладающие различными свойствами, с другой — как «часть» и «целое». При этом «открытость» чаще раскрывается в нескольких аспектах (получение информации о деятельности органов власти, участие граждан и иных субъектов в процессе принятия решений и пр.). В свою очередь, «прозрачность» определяется как свойство открытости, доступность информации. В отличие от открытости в широком смысле, «информационная открытость» — это обеспеченная возможность получения достоверной информации заинтересованными субъектами (гражданами, их объединениями и пр.) о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Возможность участия граждан в процессе выработки и принятия государственными и муниципальными органами решений в объем понятия «информационная открытость» не включается.

В рассматриваемый понятийный ряд авторы нередко добавляют категории «гласность» и «публичность».

По мнению Д. С. Михеева, «одним из ключевых принципов организации работы органов местного самоуправления является гласность. Она предполагает открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления, широкую информированность населения об этой деятельности, отчеты муниципальных органов власти перед населением, возможность общественного контроля со стороны населения за функционированием органов местного самоуправления, выявление и учет мнения населения при принятии наиболее важных решений по вопросам местного значения, а также возможность граждан влиять на выработку решений властных органов на местном уровне»¹³¹. Иными словами, автор отождествляет гласность деятельности органов местного самоуправления с открытостью в ее широком значении.

О. А. Воробьева и И. Р. Шарафутдинов, анализируя такие принципы публичной власти, как «гласность» и «прозрачность», приходят к выводу, что «принцип гласности является одним из основополагающих принципов и означает обеспечение открытости и доступности информации о решениях и действиях субъектов публичной власти (деятельности органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания или формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров и т. д.)». В свою очередь, «принцип прозрачности представляет собой одно из важнейших демократических начал, без практической реализации которого невозможно создание подлинно демократического, правового государства. Реализация принципа прозрачности позволяет обеспечить должную “открытость” органов государственной власти и местного самоуправления, поставить их деятельность под контроль общества, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы»¹³². Таким образом, по мнению данных авторов, гласность сопоставима с открытость в ее узком значении (информационная открытость), а прозрачность — в широком.

В отечественной правовой литературе термин «гласность» чаще всего используют при характеристике правосудия, деятельности судебной системы. Как отмечает Т. В. Сахнова, «принцип гласности означает, что разбирательство гражданского дела происходит в открытом судебном заседании, а решения суда объявляются публично»¹³³. При этом публичное оглашение судебного решения не сводится лишь к его объявлению в зале судебного заседания — это предполагает информирование граждан по решениям, принятым судами, публично, в том числе посредством информационно-телекоммуникационных сетей: «Доступ к информации о деятельности судов — важная гарантия гласности правосудия»¹³⁴.

Как отмечает Е. В. Буянова, принцип гласности гражданского процесса чаще всего рассматривают как такой порядок рассмотрения гражданских дел, при котором доступ в зал судебного заседания свободен для всех граждан, представителей прессы и т. д. Однако в настоящее время этот принцип раскрывается на практике и с иной стороны: это не только освещение процесса в средствах массовой информации, но и обязательное использование государственной автоматизированной системы «Правосудие», с помощью которой ознакомиться с итоговыми документами гражданского дела может абсолютно любой человек¹³⁵.

Н. Г. Деменкова, М. С. Игнатова и А. В. Минбалеев указывают, что к принципам административного судопроизводства отнесены гласность и открытость судебного разбирательства. Названные принципы предполагают право лиц, участвующих в деле, заинтересованных лиц получать информацию о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах. Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет допускаются с разрешения суда. Авторы отмечают, что судебные органы регулярно предоставляют информацию о своей деятельности средствам массовой информации, размещают на своих официальных сайтах отчеты о проделанной работе, а также судебные решения и иную информацию. Таким образом, открытость судебного разбирательства предполагает в том числе общедоступность информации о судебной деятельности, а также информированность общества о ее результатах¹³⁶.

Е. Н. Воронов делает вывод, что проведение открытых судебных заседаний положительно воздействует как на суд, так и на других участников процесса. Благодаря открытости судебного заседания процесс становится публичным, его можно контролировать, тем самым у участников возникает заинтересованность в соблюдении норм процессуального законодательства. Этот принцип способствует вынесению судами законных и обоснованных решений¹³⁷.

В условиях проводимой судебной реформы особую значимость приобретает транспарентность судебной власти, т. е. доступность информации о судебной власти и информационная открытость всех ее органов, — отмечают Т. И. Отческая и И. В. Яковлева. По их мнению, «транспарентность судебной власти заключается в возможности получения, обработки и передачи своевременной достоверной информации о судебной власти в целом (о процессе назначения на должность судей, прекращения их полномочий, судебных разбирательствах и их результатах, судебной статистике, нагрузке на судей и др.), которая позволяет осуществлять гражданский контроль за эффективностью деятельности судебной власти в пределах, ограниченных законом»¹³⁸.

К. К. Магомедова рассматривает транспарентность судебной власти как «свойство цивилистической процессуальной формы, организующее и оформляющее цивилистическое судопроизводство в направлении обеспечения его информационной открытости, общедоступности и гласности, что обусловлено публично-правовыми началами цивилистического процесса»¹³⁹. Указанный автор также акцентирует внимание на соотношении категории «транспарентность» с понятиями «гласность», «открытость», «публичность» правосудия. В частности, подчеркивается многозначный характер публичности, которая, с одной стороны, понимается как гласность и открытости судебной процедуры, а с другой — как императивное (государственно-властное) начало судебного процесса в отличие от его диспозитивности¹⁴⁰. Поэтому, как отмечает К. К. Магомедова, следует признать, что термин «публичность» в значении гласности и открытости судебной процедуры соотносится, но не отождествляется и не смешивается с понятием «транспарентность»¹⁴¹.

По мнению В. Э. Согомоняна, «публичность власти» нужно определять как комплекс действий власти, осуществляемых в рамках следующих двух процессов: перманентного информативного процесса распространения кодов управления, то есть всеобщих приказов, и процесса совершения ритуальных и церемониальных действий, которые имеют целью создание или подтверждение экзистенции/легитимности власти¹⁴². Публичность судебной власти закрепляется в таких принципах процессуального права, как открытость, гласность, транспарентность судопроизводства¹⁴³.

Таким образом, в научной литературе, посвященной открытости (транспарентности, гласности, публичности) судебной системы, также отсутствует терминологическое единство.

Кратко резюмируя изученные доктринальные подходы, можно сделать вывод, что применительно к системе государственного управления представителями юридической науки чаще всего используется «открытость», наполняемая различными атрибутами в зависимости от исполняемых государственными органами функций и занимаемой автором позиции. При этом «информационная открытость» является лишь составляющей «открытости». Как более общая категория, «открытость» включает в себя, помимо информационной открытости, также и вовлеченность граждан в деятельность органов власти. «Доступность» используется для обозначения возможности беспрепятственного получения и ознакомления гражданами и иными лицами с информацией о деятельности органов власти. «Прозрачность» авторы преимущественно приравнивают либо к информационной открытости органов власти, либо к доступности информации об их деятельности. «Гласность» в значении информационной открытости в большей степени используется применительно к деятельности органов судебной власти. В свою очередь, «публичность» может использоваться в двух значениях: как информационная открытость (гласность) органов власти либо как полномочие органов власти действовать от лица государства.

По мнению представителей политологии и социологии, наиболее общей является категория «транспарентность», которая объединяет под собой «открытость», «прозрачность» и «доступность» (некоторые авторы относят сюда также и «гласность»). Но с учетом того, что данный термин дословно переводится с английского языка как «прозрачность», следует различать «транспарентность» в узком (как доступность информации о деятельности органов власти) и широком (как социально-политический эквивалент категории «открытость») смыслах¹⁴⁴.

Как и в доктрине, в отечественном законодательстве также не прослеживается единство понятийно-категориального аппарата.

В действующих правовых актах термин «открытость» встречается чаще других. Это, в первую очередь, связано с принятием в России документов стратегического планирования, посвященных формированию информационного общества. Первым подобным документом стала Стратегия развития информационного общества в РФ от 07.02.2008¹⁴⁵, явившаяся основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в РФ¹⁴⁶.

Особый интерес с точки зрения понятийно-категориального аппарата в рассматриваемой сфере представляет Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р¹⁴⁷ (далее — Концепция) и разработанная в развитие Стратегии развития информационного общества в РФ от 07.02.2008. В данном документе справедливо отмечается, что одной из проблем обеспечения системного подхода к повышению открытости государственного управления является тот факт, что «правовые понятия, используемые в различных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы информационной открытости, зачастую противоречат друг другу, предлагая различные подходы к организации деятельности федерального органа исполнительной власти по обеспечению открытости».

В целях унификации понятийно-категориального аппарата в Концепции предложено понимать под открытостью федеральных органов исполнительной власти последовательное и неукоснительное соблюдение при реализации государственных полномочий и функций принципов информационной открытости, понятности, вовлеченности гражданского общества, подотчетности. В свою очередь, указанные принципы определяются в тексте Концепции следующим образом:

– принцип информационной открытости — своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, доступ к которой специально не ограничен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных;

– принцип понятности — представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;

– принцип вовлеченности гражданского общества — обеспечение возможности участия граждан РФ, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;

– принцип подотчетности — раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Содержание данных принципов наглядно свидетельствует о том, что в Концепции категория «открытость» использована в широком смысле и включает в себя, с одной стороны, критерии применительно к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, а с другой — критерии применительно к участию граждан в осуществлении государственного управления. Указанный подход к понимаю открытости, безусловно, имеет прогрессивный характер, поскольку отражает важное качество информационного общества — его глобальный характер, основанный на сотрудничестве между органами государственного управления, частным сектором, гражданским обществом и другими заинтересованными сторонами, включая международные финансовые учреждения¹⁴⁸.

В Концепции справедливо отмечается, что «сформировать информационное общество невозможно силами одних только органов государственной власти, а также исключительно путем создания информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, развивая соответствующие сервисы в различных областях общественной жизни». Это возможно только путем активного вовлечения граждан и общественных объединений в процесс реализации государственной политики. Таким образом, в рамках предложенного в Концепции легального понимания открытости указанная категория предстает как атрибут государственного управления в условиях информационного общества.

Несмотря на положения Концепции, вносящие определенную понятийно-категориальную ясность в рассматриваемый вопрос, анализ положений действующего законодательства, а также подзаконных нормативных правовых актов позволяет выделить иные подходы к пониманию открытости. В зависимости от сферы правового регулирования в него вкладывается разное содержание. Как и в научной литературе, «открытость» упоминается наряду категориями«доступность», «гласность», «публичность», «прозрачность» и «транспарентность», однозначно соотнести которые также затруднительно.

Термины «открытость» и «доступность» употребляются совместно для обозначения качества определенной социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом нередко подобной конструкции придается значение принципа. Так, открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, является одним из принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации (п. 3 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹⁴⁹). Аналогичные положения содержатся и во многих других нормативных правовых актах¹⁵⁰.

Также открытость и доступность информации выступает в качестве критерия качества публичных услуг в рамках независимой оценки деятельности организации. Например, независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности организациями проводится по таким общим критериям, как открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость работников; удовлетворенность условиями ведения образовательной деятельности организаций, а также доступность услуг для инвалидов (ч. 4 ст. 95.2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»¹⁵¹). Аналогичные положения также содержатся и в других нормативных правовых актах¹⁵².

Вместе с тем, как отмечается в Концепции, значительная часть нормативных правовых актов, регулирующих вопросы открытости, посвящена преимущественно вопросам доступа к информации о деятельности органов государственной власти, или информационной открытости, что является лишь одним из элементов открытости системы государственного управления. Принцип информационной открытости, как уже отмечалось, представляет собой своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных. Полагаем, что в приведенных выше примерах речь идет именно об информационной открытости органов власти в соответствующих сферах правового регулирования. В связи с чем термины «открытость и доступность информации» и «информационная открытость» следует рассматривать как синонимы. Аргументом в пользу приведенного тезиса также является то, что в положениях ряда федеральных законов информационная открытость объединяет под собою два требования:

– о формировании открытых и общедоступных информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности организации, и обеспечении доступа к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте организации в сети Интернет;

– о размещении конкретной информации (дата создания организации, ее учредитель, место нахождения организации, режим, график работы, контактные телефоны и адреса электронной почты; структура и органы управления организации; виды предоставляемых услуг и пр.)¹⁵³.

Особый интерес в рамках понимания открытости государственного управления, предложенного в Концепции, представляют положения об информационной открытости организаций культуры. В частности, помимо требований к формированию открытых и общедоступных информационных ресурсов и размещению на них определенной информации в ч. 3 ст. 36.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре¹⁵⁴ особо подчеркивается, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации культуры обеспечивают на своих официальных сайтах в сети Интернет техническую возможность выражения мнений получателями услуг о качестве условий оказания услуг организациями культуры. Таким образом, правовое регулирование информационной открытости организаций культуры включает в себя не только распространение открытой, общедоступной и достоверной информации об их деятельности, но и обеспечение участия граждан в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов. Тем самым происходит смешение двух разных принципов открытости государственного управления: информационной открытости и вовлеченности гражданского общества. Это, в свою очередь, еще раз подчеркивает неразвитость инструментов обеспечения открытости в отраслевом законодательстве.

Помимо открытости (информационной открытости) для обозначения требований, предъявляемых в действующем законодательстве к информации о деятельности органов власти, также зачастую используются термины «гласность», «публичность» и «прозрачность».

Взаимозаменяемое употребление терминов «открытость» и «гласность» в большей степени характерно для судебной системы. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹⁵⁵ одним из принципов конституционного судопроизводства является гласность, которая предполагает открытое рассмотрение дел, назначенных к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом (ст. 9). Аналогичные положения содержатся в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹⁵⁶ и кодифицированных процессуальных актах¹⁵⁷. Заслуживает внимания тот факт, что в наиболее позднем по дате принятия Кодексе административного судопроизводства РФ¹⁵⁸ в названии соответствующей статьи гласность судебного разбирательства упоминается наряду с открытостью. Вместе с тем сравнительный анализ положений иных процессуальных кодексов не дает оснований сделать вывод о том, что гласность в рамках административного судопроизводства имеет какие-либо видовые особенности.

Как следует из преамбулы к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов»¹⁵⁹, открытость и гласность судопроизводства, наравне с правом граждан на получение информации о деятельности судов, призваны способствовать повышению уровня правовой осведомленности о судоустройстве и судопроизводстве, являются гарантией справедливого судебного разбирательства, а также обеспечивают общественный контроль за функционированием судебной власти. При этом особо подчеркивается, что открытость и гласность судопроизводства, доступ к информации о деятельности судов «не должны приводить к какому-либо вмешательству в судебную деятельность» (п. 3).

Указанное Постановление Пленума Верховного Суда РФ содержит некоторые положения, позволяющие соотнести рассматриваемые категории. В частности, гласность судопроизводства «обеспечивается возможностью присутствия в открытом судебном заседании лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов)» (п. 4). В свою очередь, доступ к информации о деятельности судов «обеспечивается также посредством предоставления лицам, присутствующим в отрытом судебном заседании, как участникам процесса, так и лицам, не являющимся участниками процесса, представителям редакций средств массовой информации (журналистам), права фиксировать ход судебного разбирательства» в установленных законом формах и пределах (п. 12). Таким образом, реализация принципа гласности основана лишь на непосредственном вербальном и визуальном восприятии сведений о ходе судебного разбирательства, в то время как право граждан на доступ к информации о деятельности судов предполагает более широкие возможности, в частности, не только право на получение интересующей информации, но и право на ее цифровое воспроизведение.

Вопросы обеспечения открытости судопроизводства в содержании данного Постановления Пленума Верховного Суда РФ отдельно не рассматриваются. Вместе с тем отмечается, что суды инициативно или в связи с поступившим запросом предоставляют пользователям информацию о своей деятельности (п. 24), которая является открытой и доступной в пределах, установленных федеральным законом (п. 25). В подобном аспекте гласность также употребляется в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок организации выборов и референдумов¹⁶⁰, применительно к деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума при проведении заседаний, а также при работе с избирательными документами (документами референдума).

Для обозначения соответствующего принципа «открытость» иногда употребляется совместно с термином «публичность». Исходя из содержания ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»¹⁶¹, деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ. Анализ указанной нормы не позволяет сделать вывод о соотношении открытости и публичности в деятельности полиции, поскольку единственной формой взаимодействия с обществом в рамках реализации данного принципа, по мысли законодателя, является предоставление гражданам по инициативе органов полиции или в связи с поступившим запросом достоверной информации о деятельности полиции, а также информации, непосредственно затрагивающей права граждан, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным законом.

Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится к числу основных принципов противодействия коррупции (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»), однако его содержание в тексте названного федерального закона предметно не раскрывается. Вывод о мерах, направленных на реализацию данного принципа противодействия коррупции, можно сделать лишь косвенно. В частности, к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относятся: совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью (п. 4 ст. 7); обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 7 ст. 7).

Нередко в нормативных правовых актах упоминаются «открытость» и «прозрачность». В подавляющем большинстве нормативных правовых актов прозрачность «сопровождает» открытость как синонимичный, взаимозаменяемый термин, но иногда употребляется самостоятельно.

Например, принципы открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок закреплены в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹⁶². Содержание данных принципов заключается в обеспечении свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе в сфере закупок (ч. 1 ст. 7). При этом «открытость и прозрачность» информации предполагает ее размещение в единой информационной системе (ч. 2 ст. 7) в полном и достоверном виде (ч. 3 ст. 7). В иных нормативных актах также присутствует указание на принципы открытости и прозрачности, однако их содержание каким-либо образом не раскрывается¹⁶³. По всей видимости, законодатель полагает, что значение данных терминов является общеизвестным и не требует разъяснений.

«Принцип прозрачности (открытости)» закрепляется в Бюджетном кодексе РФ¹⁶⁴. Следует отметить, что в его первоначальной редакции в числе принципов бюджетной системы фигурировал «принцип гласности» (ст. 28), который означал:

– обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также иную информацию о бюджетах по решению органов власти;

– обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов (ст. 36).

С течением времени принцип гласности бюджетной системы «эволюционировал» до принципа прозрачности (открытости), а его содержание было дополнено требованием о стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации РФ, а также об обеспечении сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода)¹⁶⁵. Как отмечает Ю. В. Пятковская, прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и как закрепление правил бюджетной классификации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет и запланированные бюджетные расходы, более открытыми для рядовых российских граждан¹⁶⁶.

Таким образом, мы видим принципиально иное требование к деятельности органов власти. Несмотря на синонимичное употребление терминов «открытость» и «прозрачность», в содержание данного принципа включены не только необходимость раскрытия информации о бюджетном процессе для всеобщего обозрения и обеспечения доступа к ней посредством различных каналов связи, но также требования к организации бюджетного процесса.

Категории «стабильность», «преемственность» и «сопоставимость» выражают не столько качество информации о бюджетном процессе, сколько качество его организации. Практическая реализация рассматриваемых требований не только облегчает понимание показателей бюджета для большинства граждан, но обеспечивает предсказуемость их изменений, что в значительной мере повышает эффективность общественного контроля в указанной сфере.

В качестве самостоятельной категории «прозрачность» упоминается в Методических рекомендациях по выявлению и реализации непрофильных активов, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 10.05.2017 № 894-р¹⁶⁷, и определяется как «обеспечение открытых и публичных процедур по реализации непрофильных активов, в том числе использование доступных для потенциальных покупателей способов раскрытия информации о реализации непрофильных активов» (пп. «в» п. 4). Приведенная дефиниция также позволяет сделать вывод о том, что прозрачность, в отличие от информационной открытости, выражает требования к обеспечению открытости процесса принятия публичных решений.

В отечественном законодательстве термин «транспарентность» не используется вообще. Он встречается лишь в некоторых подзаконных актах¹⁶⁸, договорах¹⁶⁹, соглашениях¹⁷⁰, реше-
ниях¹⁷¹, в частности в актах, принятых в рамках Евразийской экономической интеграции.

Примечательно, что в упомянутых выше Методических рекомендациях по выявлению и реализации непрофильных активов также приводится легальное определение транспарентности, которая представляет собой «открытость и доступность информации о применяемых методах и подходах по выявлению непрофильных активов из всей совокупности активов организации или общества» (пп. «а» п. 4). Интересным данное обстоятельство является потому, что, при очевидных различиях в дефинициях принципов прозрачности и транспарентности при реализации непрофильных активов, используемые для их обозначения термины буквально имеют одинаковое значение (транспарентность образована от англ. transparent — прозрачный, ясный, очевидный).

В банковской сфере транспарентность определяется как комплекс мер, включающий достоверный учет и отчетность кредитных организаций, повышение требований к объему, качеству и периодичности публикуемой информации, реализацию при учете критериев, признанных международной практикой, а также завершение перехода кредитных организаций на использование международных стандартов финансовой отчетности¹⁷². В сфере налоговых отношений данный термин используется для характеристики степени взаимной информационной открытости между Россией и иностранными государствами¹⁷³. В соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2030 года должна быть обеспечена транспарентность внешней энергетической политики¹⁷⁴. Таким образом, термин «транспарентность» в подавляющем большинстве используется в нормах, регламентирующих порядок внешнеполитических отношений государственных органов РФ.

Изучение положений действующего законодательства и иных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о неоднородном употреблении термина «открытость», а также его соотношении с иными однородными категориями. Она понимается в различных аспектах, в связи с чем ее содержание в нормативных правовых актах наполняется набором различных признаков. Вместе с тем представляется возможным сделать однозначный вывод о том, что общим термином, характеризующим различные аспекты доступности информации об органах публичной власти и результатах их деятельности, а также уровень участия институтов гражданского общества в подготовке и принятии публичных решений, является «открытость». Такие категории, как «доступность», «гласность», «публичность», «прозрачность» и «транспарентность», в нормативно-правовом тексте либо употребляются в сопровождении открытости, либо при помощи данного термина получают содержательное наполнение (это характерно для категорий «гласность» и «публичность»).

Как справедливо отмечает Э. В. Талапина, в силу правовой «деконцентрации» принцип открытости публичной власти «почти в каждом нормативном акте обретает собственное наполнение, то концентрируясь на обязании проведения открытых конкурсов, то ограничиваясь популяризацией информации о деятельности органов власти, то смещая акцент на “активного” гражданина, который обязан предпринять самостоятельные действия, дабы “выудить” информацию из органа власти»¹⁷⁵. Стоит отметить, что нормативное понимание открытости варьируется в зависимости от принадлежности государственных органов к законодательной, исполнительной или судебной ветвям власти.

Открытость органов законодательной власти обеспечивается несколькими способами. Основным является официальное опубликование принимаемых нормативных правовых актов, что прямо следует из положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, в указанной сфере термин «открытость» традиционно употребляется как синоним термина«публичность», под которым понимается возможность присутствия публики в установленных законом пределах при принятии властных решений. Примечательно, что, несмотря на открытый характер, заседания Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ в соответствии с регламентом имеют право посещать не рядовые граждане, а лишь представители средств массовой информации. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности комитеты и комиссии зачастую используют интерактивные формы взаимодействия с представителями гражданского общества: парламентские слушания, «круглые столы», конференции и другие¹⁷⁶.

В сфере исполнительной власти принцип открытости приобретает яркий информационный оттенок и предполагает регулярное обязательное размещение органами определенных сведений о своей деятельности в сети Интернет, перечень которых зачастую является открытым. По общему правилу требования к содержанию и форме представления данной информации устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации принципов открытости и внедрению в своей деятельности механизмов (инструментов) открытости являются предметом ежегодного мониторинга¹⁷⁷.

Открытость судебной системы достигается, с одной стороны, обеспечением гласности судебных заседаний, которая в отличие от законодательной и исполнительной ветвей власти предполагает наблюдение, но не непосредственное участие рядовых граждан в процессе принятия властных решений, а с другой — обязательным обнародованием принятых судебных решений для всеобщего обозрения в установленном законом объеме. Подобное требование было сформулировано как одно из представлений естественного справедливого правосудия еще в XVII веке в Великобритании: «Недостаточно знать, что правосудие есть, необходимо видеть, что оно осуществляется»¹⁷⁸.

Таким образом, анализ научной литературы и российского законодательства позволяет констатировать отсутствие единого структурированного понятийно-категориального аппарата по вопросу открытости государственного управления. Как в научной литературе, так и в действующем законодательстве диаметрально противоположные определения исследуемых понятий не встречаются, существуют лишь разные подходы. Вместе с тем отсутствие в доктрине развитой системы «понятийных координат» может привести к формированию противоречивого правового регулирования определенной сферы отношений, что создаст препятствия в правоприменении. Полагаем, что научно-практическому сообществу следует объединиться и поработать над положениями так называемой терминологической конвенции¹⁷⁹.

В первую очередь, по нашему мнению, следует обратить внимание на семантическую сторону используемых в доктрине и законодательстве исходных языковых единиц. Транспарентность означает «отсутствие секретности, доступность любой информации»¹⁸⁰. Исходя из буквального толкования данного термина, транспарентность государственного управления отражает определенный уровень доступа к социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К аналогичному выводу приходит Л. К. Терещенко, которая отмечает, что «новый термин “транспарентность”, заимствованный из зарубежной практики, тесно связан с публичностью, открытостью, доступом к информации, но, по сути, ближе всего к терминам прозрачности и доступности»¹⁸¹.

В свою очередь, открытость, если обратиться к толковому словарю В. И. Даля, есть «свойство, состоянье открытаго»¹⁸². В одном из значений «открыть» — это «объявить тайну или неведомое, сообщить, огласить, обнародовать»¹⁸³. В толковом словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой под открытым понимается «доступный для всех желающих», «явный, не скрываемый», «наружный, обнаруживающийся явно»¹⁸⁴. Поэтому открытость одновременно сочетает в себе критерии доступности, общеизвестности и возможности внешнего воздействия. Не призывая научное сообщество категорично отказаться от иностранных терминов, использование которых также не является однозначным за рубежом, полагаем, что «открытость» может претендовать на роль наиболее общей категории с учетом нижеследующих аспектов ее понимания.

Изучение научной литературы, а также действующего законодательства позволило сделать вывод о том, что «открытость» понимается как:

– атрибут, т. е. неотъемлемое свойство государственного управления в условиях информационного общества;

– принцип, т. е. руководящее начало в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– процесс, т. е. постоянный, непрерывный обмен информацией между властью и населением;

– критерий, т. е. нормативное требование, определяющие соответствие системы государственного управления принципам организации информационного общества;

– состояние, т. е. обеспеченная возможность получения социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (в установленных законом пределах), а также непосредственного или опосредованного участия в процессе выработки и принятия публичных решений.

Рассмотрим подробнее названные аспекты открытости.

Открытость как атрибут государственного управления в условиях информационного общества отражает объективную потребность появления и развития новых каналов социально-политической коммуникации между органами публичной власти и институтами гражданского общества посредством широкого применения IT с целью активного вовлечения граждан и общественных объединений в процесс реализации государственной политики.

Открытость как принцип в концентрированном виде представляет собой основную идею в организации деятельности органов публичной власти. Руководствоваться принципом открытости означает в предельной степени обеспечивать возможность внешнего наблюдения за деятельностью субъектов государственного управления и непосредственного участия представителей гражданского общества в подготовке и принятии публичных решений. Воплощение принципа открытости предполагает инициативное распространение социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также действительную дееспособность партисипативных субъектов даже при отсутствии на то конкретных нормативных предписаний.

Открытость как процесс выражает динамичное информационное взаимодействие публичных и частных субъектов в рамках реализации властных полномочий и предоставления публичных услуг. В отличие от традиционных представлений об императивном характере государственного управления, в информационном обществе открытость предполагает в качестве организационно-технических форм человеческого взаимодействия не только субординацию и координацию, но также реординацию¹⁸⁵, которая проявляется в вертикальном упорядочении снизу-вверх (ситуация, когда объект управления предпринимает организационные действия, на которые обязан реагировать субъект управления, например, вносит предложение, подает жалобу, отказывается выполнять распоряжение ввиду его незаконности и т. д.).

Открытость как критерий предстает в виде объективного показателя, соответствие которому свидетельствует о качестве деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях информационного общества. Подобный критерий необходим для оценки того, насколько принцип открытости государственного управления реализован в деятельности органов публичной власти. Содержание открытости как критерия определяют нормативные требования информационно-коммуникационного характера, выполнение которых направлено на формирование открытых и общедоступных информационных ресурсов, содержащих необходимый объем актуальной и достоверной информации о деятельности субъектов государственного управления, а также каналов обратной связи для обеспечения реординационного воздействия со стороны институтов гражданского общества.

Открытость как состояние государственного управления обладает качественными и количественными характеристиками. К числу качественных характеристик открытости следует отнести доступность и понятность социально значимой информации об органах государственной власти и органов местного самоуправления, прозрачность и гласность (публичность) в их деятельности, а также участие представителей гражданского общества в подготовке и принятии публичных решений. Количественные характеристики открытости — это объем общедоступной информации об органах публичной власти и число партисипативных субъектов, привлеченных к участию в государственном управлении. Полагаем, что возможны и иные, нами пока не выявленные качественные и количественные характеристики открытости.

Доступность как качественная характеристика открытости предполагает наличие не только обеспеченной законом, но и реальной возможности получения представителями гражданского общества интересующей их информации об органах публичной власти и результатах их деятельности удобным способом. При этом указание на удобную для получателя информации форму ее распространения имеет существенное значение, поскольку фактически открытая, но труднодоступная информация не отвечает критерию открытости государственного управления в условиях информационного общества. Например, орган местного самоуправления выполнил требование о размещении определенной информации на своем официальном сайте в сети Интернет, но сделал это в таком месте сайта либо в таком формате документа, что среднестатистическому гражданину потребуется значительное количество времени и усилий, чтобы найти интересующие его сведения и преобразовать их в приемлемый для себя вид. В подобной ситуации информация формально открыта, т. е. она размещена на сайте, но практически недоступна для гражданина. Таким образом, доступность — это качество источника информации (информационного ресурса).

Понятность как качественная характеристика открытости предполагает простоту, ясность распространяемой органами публичной власти информации о результатах своей деятельности. Содержательная доступность такой информации для всех заинтересованных в ее получении лиц является основным фактором активного, вовлеченного участия граждан и общественных объединений в контроле за деятельностью субъектов государственного управления, а также подготовке и принятии публичных решений. Если информация не ограничена в обращении, ее источники доступны и позволяют получать данные в удобной форме, но их содержание испещрено специальной терминологией, не сопровождено пояснениями, не визуализировано и пр., то все предпринимаемые по обеспечению открытости меры можно считать бессмысленными. Кроме того, одной из важных составляющих понятности информации является ее достоверность, адекватно оценить которую в рамках общественного контроля можно только тогда, когда представление целей, задач, планов и результатов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления производится в доступной для восприятия форме. Непонятная отчетность не вызывает доверия со стороны граждан, поскольку с трудом может быть подвергнута общественному контролю. Таким образом, понятность — это качество содержания информации.

Прозрачность как качественная характеристика открытости предполагает возможность доступа представителей гражданского общества не только к информации об органах публичной власти и результатах их деятельности, но также к информации о самом процессе подготовки и принятия публичных решений. Обеспечение прозрачности направлено на создание условий для общественного контроля за процедурными аспектами государственного управления, к числу которых относятся соблюдение сроков и оснований для принятия публичных решений, достаточность и адекватность их мотивационной составляющей, объективность и достоверность результатов конкурсных процедур и пр. Доступность информации о результатах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при невозможности внешнего наблюдения за процессом подготовки и принятия публичных решений не позволяет проследить развитие причинно-следственных связей, определить действительных выгодополучателей и оценить, насколько в рамках состоявшегося решения соблюден баланс интересов государства и общества. Данная характеристика выражает процедурную сторону открытости и позволяет осуществлять общественный контроль в процессе подготовки и принятия публичных решений.

Гласность (публичность) как качественная характеристика открытости предполагает возможность получения информации о результатах деятельности органов публичной власти не только postfactum в виде отчетности, но и непосредственно в процессе подготовки и принятия публичных решений. Рассматривая в данном аспекте одновременно гласность и публичность, под последней мы понимаем не полномочие органов власти действовать от лица государства, а осуществление таковых открыто, в присутствии публики. Гласность (публичность) в деятельности субъектов государственного управления дополнительно гарантирует соблюдение установленных законом процедур принятия публичных решений, их справедливость и обоснованность, баланс интересов государства и общества. Данная характеристика (в отличие от доступности и понятности информации) выражает динамическую сторону открытости и позволяет обеспечить непрерывный информационный обмен между властью и населением.

Участие представителей гражданского общества как качественная характеристика открытости предполагает привлечение граждан, общественных объединений, иных заинтересованных лиц к подготовке и принятию публичных решений и проявляется в существовании демократических институтов, которые обеспечивают потенциальное или обязательное согласование интересов государства и общества. Информатизация общественных отношений в известном смысле снижает роль опосредованных форм народного представительства (органов законодательной власти и выборных должностных лиц) в пользу непосредственного участия граждан и организаций в государственном управлении. Данная характеристика выражает реординационную сторону открытости и позволяет обеспечить возможность партисипативных субъектов воздействовать на конкретные решения, деятельность, структуру, состав и финансирование органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Количественные характеристики открытости выражают степень соответствия системы государственного управления рассмотренным выше показателям качества: доступности, понятности, прозрачности, гласности (публичности) и участия представителей гражданского общества в подготовке и принятии публичных решений. Разработка системы количественных показателей имеет важное прикладное значение, поскольку посредством их наблюдения возможны мониторинг и оценка результатов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению состояния открытости.

На основе изученных доктринальных и нормативных источников, с учетом приведенных выше суждений представляется возможным выделить следующие формы открытости государственного управления:

– информационная открытость, т. е. возможность доступа граждан к социально значимой информации о принятых публичных решениях;

– процедурная открытость, т. е. возможность наблюдения граждан за процессом подготовки и принятия публичных решений;

– партисипативная¹⁸⁶ открытость, т. е. возможность непосредственного участия граждан в процессе принятия публичных решений.

Информационная открытость отражает статический аспект открытости государственного управления. Данная форма затрагивает вопросы создания, хранения, распространения и актуализации достоверной информации об органах публичной власти и результатах их деятельности посредством различных источников (информационных ресурсов). Формальная сторона открытости рассматриваемой информации представляет собой ее доступность (беспрепятственная возможность получения удобным для получателя способом). Содержательная сторона открытости рассматриваемой информации представляет собой ее понятность (представление данных в простой и доступной для восприятия форме).

Процедурная открытость отражает динамический аспект открытости государственного управления. Данная форма затрагивает вопросы доступа представителей гражданского общества к социально значимой информации, возникающей в процессе подготовки и принятия публичных решений. В рамках процедурной открытости субъекты общественного контроля получают информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления не опосредованно, т. е. через созданные соответствующими органами источники информации (нормативные акты, отчеты, программы и пр.), а непосредственно, т. е. путем наблюдения за ходом публичных процедур (вербально или визуально). По своему содержанию процедурная открытость наиболее близка к категориям прозрачность и гласность (публичность).

Партисипативная открытость отражает реординационный аспект открытости государственного управления. Данная форма затрагивает вопросы активного участия представителей гражданского общества (граждан, общественных объединений, иных заинтересованных лиц) в подготовке и принятии публичных решений. Если информационная и процедурная формы открытости предполагают пассивную роль субъектов общественного контроля в системе государственного управления, выступающих в качестве получателей социально значимой информации об органах публичной власти и их деятельности, то партисипативная открытость не только допускает, но и побуждает представителей общественности к деятельному участию в решении социально-экономических и политических проблем.

Рассмотренные формы открытости государственного управления взаимосвязаны и не могут полноценно существовать по отдельности. Ориентированная на участие граждан, но информационно и процедурно закрытая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления создает ситуацию «прогулки по минному полю», в ходе которой инициативные представители общественности могут причинить существенный вред как себе, так и окружающим. Информационно открытая, но недоступная для прямого наблюдения деятельность субъектов государственного управления может стать причиной мифологизации успехов на пути формирования общества знаний и некой «театральности» процесса подготовки и принятия публичных решений. Прозрачная, но закрытая для граждан деятельность органов власти, в свою очередь, переводит потребителей публичных услуг в разряд созерцателей, которые наблюдают за строительством Вавилонской башни, но не могут докричаться до строителей, потому что не понимают друг друга. Таким образом, будучи разделенными, данные формы открытости деградируют и перестают приносить пользу.

Подводя итог, перед дальнейшим повествованием необходимо сделать еще один терминологический акцент. Как мы уже отметили выше, транспарентность в узком смысле обозначает доступность информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Состояние и критерии доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, сообразно предмету настоящего исследования, будут рассмотрены далее. Но с учетом теоретических позиций значительного числа ученых, а также этимологического «родства» прозрачности и транспарентности, мы также не можем отказаться от широкого подхода к пониманию последней. Следуя методологической стратегии правоведов, отметим, что транспарентность государственного управления следует считать социально-политическим синонимом открытости только в том случае, если в ее содержание включаются все три вышеназванных формы открытости (информационная, процедурная и партисипативная).

§ 2. Антикоррупционный потенциал транспарентности муниципального правотворчества

Особенности выбранного объекта познания предполагают более детальное рассмотрение сферы муниципального правотворчества в аспекте превентивных возможностей открытости государственного управления как меры предупреждения коррупции. Критический взгляд на вопросы понимания и соотношения категорий «открытость», «доступность», «прозрачность», «публичность», «гласность» и «транспарентность», представленный в рамках предыдущего параграфа, позволяет нам установить границы дальнейшего исследования и определить его понятийно-категориальный аппарат.

Открытость государственного управления имеет серьезный антикоррупционный потенциал. По справедливому замечанию Т. Л. Козлова, для качественного изменения состояния законности в сфере государственной и муниципальной службы, которая в прошедшие годы характеризовалась высокой степенью коррумпированности, необходимо обеспечить открытость государственного управления и его доступность общественному контролю¹⁸⁷. Представленная точка зрения на сегодняшний день не вызывает споров в научно-практическом сообществе и признана на международном уровне.

В Конвенции ООН против коррупции подчеркивается, что каждое государство-участник разрабатывает и осуществляет эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности (ч. 1 ст. 5).С учетом необходимости борьбы с коррупцией каждое государство-участник также принимает меры для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и процессам принятия решений (ст. 10). Кроме того, каждое государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию общественности в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе включающие усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений (п. «a» ч. 1 ст. 13), а также обеспечение для населения эффективного доступа к информации (п. «b» ч. 1 ст. 13).

В целях реализации приведенных гарантий открытости государственного управления государствам — членам Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) рекомендовано провести законодательное закрепление процедур, которые обеспечивали бы доступность информации о деятельности органов власти и управления всех уровней, а также возможность участия институтов гражданского общества и физических лиц в обсуждении наиболее значимых управленческих решений¹⁸⁸.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» закрепляет публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в статусе одного из основных принципов противодействия коррупции (п. 3 ст. 3). По мнению В. В. Астанина, данный принцип тесно связан с реализацией мер, направленных на информационную открытость деятельности органов власти и предполагающих участие в их деятельности гражданского общества посредством осуществления механизмов общественной экспертизы, проведения государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечения публичности принятых решений¹⁸⁹. Как отмечает Э. В. Талапина, «именно публичность и открытость власти отвечает идее полноценного государственного управления, предполагающего подконтрольность власти обществу. Государства, в которых сформирован механизм информационной открытости власти, являются менее коррумпированными»¹⁹⁰.

Кроме того, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции указывается на необходимость обеспечения доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 7 ст. 7).Эффективность в данном случае обусловливается непосредственным воздействием на факторы, детерминирующие коррупционные проявления в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К числу таковых в специальной литературе относят закрытость органов власти, а также недоступность оперативной информации, которая служит основанием для принятия нормотворческих решений¹⁹¹.

Антикоррупционный потенциал открытости государственного управления в полной мере проявляется через превентивное воздействие на коррупционные риски в рассматриваемой сфере общественных отношений. Данный постулат подтверждается тем, что «во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включаться в процесс противодействия коррупции»¹⁹². Изучение коррупционных рисков, разработка методологии их оценки, а также конкретных методических рекомендаций по выявлению и устранению возможностей возникновения коррупционного поведения является перспективным направлением государственной антикоррупционной политики, поскольку «природа коррупционных рисков, их содержание, закономерности изменения качественных характеристик (которые не исследованы должным образом до сих пор) раскрываются в контексте противодействия коррупции и, возможно, даже проявляются как лакмус недостатков деятельности в этой области»¹⁹³.

В доктрине единое понятие коррупционных рисков не выработано. Вместе с тем обзор основных подходов к пониманию данной категории свидетельствует об отсутствии диаметрально противоположных мнений. Так, под коррупционными рисками различные авторы понимают«возможность совершать коррупционные действия»¹⁹⁴ (М. В. Абрамова), «вероятность возникновения коррупционного поведения»¹⁹⁵ (В. В. Астанин), «обстоятельства, факторы и явления <…>, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения»¹⁹⁶ (О. В. Казаченкова), «условия для коррупционных проявлений»¹⁹⁷ (А. В. Кудашкин), «обобщенную оценку вероятности возникновения коррупции и ее угрозы общественным отношениям»¹⁹⁸ (Е. А. Помазуев), «вероятность (возможность) проявлений коррупции и наступления неблагоприятных последствий, вызываемых этими проявлениями»¹⁹⁹ (А. М. Цирин) и пр. Обобщив дефиниции коррупционных рисков, предложенные в научной литературе, И. М. Мацкевич, Е. А. Антонян и И. И. Аминов пришли к выводу, что «все они рассматриваются как риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций и сводятся к наличию условий и обстоятельств, способствующих вступлению в коррупционные отношения»²⁰⁰.

В действующем федеральном законодательстве рассматриваемая дефиниция не раскрыта, однако она достаточно часто используется на уровне подзаконных нормативных правовых актов и методических рекомендаций. Так, в Методических рекомендациях по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции²⁰¹, определена следующая «понятийная система координат». Под коррупционными рисками предложено понимать «вероятность (возможность) проявлений коррупции и наступления неблагоприятных последствий, вызванных ими» (абз. 1 п. 4). Под коррупциогенными факторами рекомендовано понимать «условия, явление или совокупность явлений, объективные и субъективные предпосылки, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению, а также положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» (абз. 2 п. 4). В свою очередь, оценка коррупционных рисков заключается в «выявлении условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения как для должностных лиц, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства» (п. 17).

В региональном законодательстве термин «коррупционный риск» получил широкое распространение, однако на сегодняшний день универсальный подход к его легальному определению не выработан. Исследование 276 региональных и муниципальных нормативных правовых актов, проведенное П. А. Кабановым, свидетельствует о том, что используемая в них категория «коррупционный риск» обладает юридико-лингвистической неопределенностью. Автором отмечается, что различные региональные и муниципальные правотворческие органы вкладывают в содержание коррупционного риска различную смысловую нагрузку, а также используют данный термин при формулировке таких правовых дефиниций, как «коррупциогенная должность», «коррупционная должность», «коррупционно опасная функция», «коррупциогенная функция», «коррупциогенная сфера», «коррупциогенный фактор» и др. В результате эти смежные с ними и производные от них правовые категории приобретают статус юридически неопределенных²⁰². В качестве возможного варианта выхода из сложившейся ситуации П. А. Кабанов предлагает универсальное определение правовой категории «коррупционный риск», под которым понимается «потенциальная возможность проявления коррупции при осуществлении чиновниками своих профессиональных функций, обусловленная наличием причин и условий, способствующих коррупционному поведению или коррупционным отношениям»²⁰³.

Признавая высокий теоретический уровень и научную состоятельность приведенных позиций, полагаем возможным представить авторский взгляд на проблему понимания коррупционного риска для того, чтобы обозначить основные концептуальные положения, предопределяющие ход и содержание настоящего исследования.

При определении коррупционного риска необходимо учитывать дуалистическую природу родового понятия. Если обратиться к словарным источникам, то можно увидеть, что словом «риск», с одной стороны, обозначается «возможная опасность», а с другой — «действие наудачу в надежде на счастливый исход»²⁰⁴. Приведенная семантика исходной языковой единицы направляет вектор развития научной концепции риска. По справедливому замечанию В. В. Бабурина, степень полноты отражения объективных свойств и характеристик риска позволяет понимать его в узком и широком смыслах: «В узком понимании риск представлен как грозящая опасность наступления крайне неблагоприятных последствий. В широком смысле риск рассматривается как рискованное поведение, осуществляемое в условиях выбора субъектом определенного варианта преобразующего действительность поведения, способного причинить негативные последствия окружающей действительности»²⁰⁵. При этом риск, как и любой другой вид активности человека, «может иметь положительную направленность в форме способа снятия социальной напряженности и отрицательную — в качестве угрозы причинения реального вреда определенным ценностям»²⁰⁶. Данные обстоятельства нельзя не учитывать при формировании теоретических представлений о категории «коррупционный риск».

Стратегия национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683²⁰⁷, относит коррупцию к числу основных угроз государственной и общественной безопасности. Поэтому если риск как родовая категория объективно связан с опасностью (угрозой причинения вреда), то коррупционный риск, соответственно, объективно связан с опасностью коррупции и угрозой причинения вреда в силу совершения коррупционных деяний. Вместе с тем в доктрине господствует точка зрения, согласно которой коррупционный риск определяется как возможность (вероятность) проявления коррупции. Подобная дефиниция, по нашему мнению, является методологически верной, но не вполне соответствует существующему уровню развития научных знаний о коррупции. Вопрос о том, в каких формах, типах и видах она проявляется, до сих пор остается открытым.

Слово «проявить» значит «обнаружить наличие каких-нибудь качеств, свойств»²⁰⁸. Качество как философская категория выражает «неотделимую от бытия объекта его существенную определенность, благодаря которой он является именно этим, а не иным объектом»²⁰⁹. В свою очередь, свойство — это «отношение данной вещи к другим вещам, с которыми она вступает во взаимодействие»²¹⁰. Следовательно, проявление коррупции означает ее отражение в действительности, наблюдение и обнаружение ее свойств во взаимодействии с другими объектами. Однако результаты современных теоретических разработок не позволяют определить исчерпывающий перечень проявлений коррупции. На сегодняшний день в доктрине права представлена целая палитра мнений о наборе атрибутивных признаков коррупции, а в научно-практическом сообществе не утихают споры о том, какие деформации правопорядка следует относить к числу коррупционных. В сложившихся условиях использование столь неопределенной категории не вносит ясности в понимание сущности коррупционного риска и для применения в указанных целях, по нашему мнению, требует дополнительной концептуально-теоретической проработки.

Полагаем, что в данном случае необходимо исходить из постулатов классической криминологии и опираться на категорию «поведение», через которую отражается результат взаимодействия среды и человека, совершающего преступное деяние²¹¹. Вместе с тем применительно к коррупции мы также можем говорить не только о преступном, но и о противоправном или девиантном поведении, поскольку различные формы коррупционной активности существенно отличаются по степени их общественной опасности. Определение коррупционного риска в узком смысле как вероятности возникновения коррупционного поведения позволяет охватить, с одной стороны, единичные поведенческие акты (коррупционные деяния), а с другой — механизм их совершения (механизм коррупционного поведения), который представляет собой процесс взаимодействия личности с окружающей ее социальной средой.

Отметим также, что в широком смысле коррупционное поведение не ограничено активностью только физических и должностных лиц, но может быть свойственно также органам и организациям. Однако в данном случае следует использовать термин «деятельность». Это предположение отчасти подтверждается содержанием п. «б» ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», в соответствии с которым совершение коррупционных деяний возможно от имени или в интересах юридического лица.

Вероятность как мера случайности отражает иную качественную характеристику риска — его обуславливающий характер. Коррупционный риск существует там, где есть вероятность совершения коррупционного деяния. В свою очередь, совершение коррупционного деяния влечет наступление неблагоприятных последствий. Между риском и деянием (его последствиями) существует только функциональная связь, которая, в отличие от генетической (причинной), не порождает с объективной необходимостью следствие. Как отмечается в литературе, «ведущие к коррупционному поведению условия сами по себе не могут вызвать следствие, но при наличии определенной причины ускоряют развитие причинно-следственной цепочки»²¹². То есть наличие коррупционного риска не означает неизбежного совершения коррупционного деяния — это, как мы указывали, лишь вероятность. Соответственно, существование риска также не означает наступления негативных (неблагоприятных) последствий. Поэтому относить их (негативные последствия) к числу атрибутивных признаков коррупционного риска не совсем верно.

Кроме того, говоря о последствиях коррупционного поведения, необходимо подчеркнуть, что, как отмечала Н. Ф. Кузнецова, любые «криминогенные детерминанты изоморфны: все они социально негативны, порождают и обусловливают преступность как свое следствие, взаимодействуют как внутри системы, так и с другими внешними системами»²¹³. Следовательно, последствия коррупции априори являются неблагоприятными в силу того, что сама коррупция носит негативный характер. Если же какие-либо позитивные эффекты коррупционных деяний и существуют, то они ощутимы для конкретных лиц и только в краткосрочной перспективе, а в системном виде также патологически деструктивны.

Возникновению коррупционных рисков могут способствовать различные объективные и субъективные факторы.

Полагаем, что к числу объективных факторов, способствующих формированию коррупционных рисков в сфере государственного управления, относится, в частности, несовершенство нормативно-правового регулирования. По мнению Ю. А. Тихомирова, «для правового риска характерны причинная зависимость между нормативной моделью и реальностью в виде каналов прямых и обратных связей, иными словами, опасное отклонение от норм права»²¹⁴. В системе коррупционных отношений подобное отклонение может быть обусловлено наличием в действующих или проектируемых нормативных правовых актах «коррупциогенных факторов», то есть своеобразных дефектов«нормативных предписаний либо их системной взаимосвязи, с высокой долей вероятности способствующих совершению коррупционных правонарушений»²¹⁵.

К числу субъективных факторов, способствующих формированию коррупционных рисков в сфере государственного управления, по нашему мнению, относится социально-психологические особенности субъектов государственного управления, которые проявляются преимущественно в процессе профессиональной деятельности. В указанном аспекте следует рассматривать негативизмы, обуславливающие толерантное отношение служащих и руководителей различного уровня к коррупционному поведению, их готовность к вступлению в коррупционные отношения, обесценивание публичной службы и т. д. Как верно замечают Ю. А. Нисневич и Е. А. Томилова, «если деятельность по управлению делами государства не является ценной сама по себе, а служит только инструментом для достижения иных целей, то это способно снизить качество и результативность такой деятельности и привести к распространению коррупции в системе публичной власти»²¹⁶.

Содержание объективных и субъективных факторов, а также характер их взаимодействия в рамках механизма коррупционного поведения предопределяют вероятность совершения коррупционного деяния и тяжесть связанных с ним неблагоприятных последствий, то есть степень коррупционного риска. Ее оценка играет важную роль в предупреждении коррупционных деяний в сфере государственного управления.

Рассмотрение коррупционного риска в узком смысле как вероятности возникновения коррупционного поведения также позволяет нам взглянуть на данную проблему в ином ракурсе и в целях настоящего исследования применить широкий подход к пониманию коррупционного риска. Напомним, что таковым является определение риска как деятельности в условиях неопределенности, связанной с вероятностью наступления неблагоприятных последствий и направленной на достижение привлекательной цели.

Исходя из широкого понимания риска, поведение субъекта коррупционных отношений в определенном смысле также следует признать рискованным. Привлекательной целью в данном случае будет выступать материальная и (или) иная личная выгода, извлекаемая путем незаконного использования лицом должностного (служебного) положения вопреки законным интересам общества и государства, а угрозой — вероятность обнаружения коррупционного поведения и привлечение виновного лица к юридической ответственности. По утверждению М. В. Гаврилова, «коррупционное решение обещает не только личную выгоду, удовлетворение личного интереса, но и так называемый риск коррупции: вероятность обнаружения коррупционного поведения и наказания за такое поведение. В целях снижения риска носители коррупционного поведения стремятся сократить свои моральные издержки и усилить политическое влияние, снижая даже возможность обнаружения участия в коррупционной деятельности»²¹⁷.

Следовательно, еще одна важная задача, стоящая перед субъектами противодействия коррупции, заключается в том, чтобы максимальным образом повысить риски привлечения к ответственности для субъектов коррупционной деятельности. К числу инструментов, снижающих вероятность совершения коррупционных деяний, в данном аспекте могут выступать повышение эффективности оперативно-следственной работы, устранение дефектов нормативно-правового регулирования, обеспечение информационной, процедурной и партисипативной открытости государственного управления, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению и др.

Таким образом, преобразующая деятельность субъектов противодействия коррупции, с одной стороны, должна быть направлена на выявление, оценку и предупреждение коррупционных рисков в сфере государственного управления, а с другой — на повышение вероятности привлечения к ответственности субъектов коррупционной деятельности. Подобный подход к организации предупредительной деятельности отражает дуалистическую природу коррупционного риска и, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности ранней превенции коррупционных деяний в сфере государственного управления.

Изложенное позволяет нам для достижения целей настоящего исследования сформулировать следующее рабочее определение исследуемого понятия. Коррупционный риск — это вероятность возникновения коррупционного поведения физических лиц, а равно коррупционной деятельности органов публичной власти и организаций.

Местное самоуправление, как и любая сфера жизнедеятельности общества, непосредственно связанная с реализацией властных полномочий по распределению социальных благ, в значительной степени подвержена влиянию коррупции. Как отмечает Е. А. Маслакова, «темпы формирования коррупционных связей на муниципальном уровне опережают темпы формирования системы местного самоуправления. При этом криминальный симбиоз коррупции и организованной преступности приобретает черты теневой экономики, а местное самоуправление, еще не сформировавшись, уже становится частью сетевых коррумпированных структур»²¹⁸. В этом смысле муниципальное правотворчество находится в «центре военных действий», поскольку облечение корыстных и (или) иных личных интересов, противоречащих интересам общества и государства, в правовую оболочку способствует фактической легализации коррупционных практик и снижению рисков привлечения виновных лиц к юридической ответственности.

В качестве общих для принятия всех видов муниципальных правовых актов К. О. Сергеева предлагает выделять следующие стадии:

– правотворческая инициатива (планирование и подготовка проекта правового акта, внесение проекта в соответствующий орган местного самоуправления или непосредственная разработка органом (должностным лицом) местного самоуправления, вынесение проекта правового акта на местный референдум);

– рассмотрение проекта муниципального правового акта (рассмотрение проекта акта соответствующим органом (должностным лицом) местного самоуправления, информирование участников местного референдума и иных форм прямого волеизъявления о проекте правового акта);

– принятие муниципального правового акта (принятие в окончательном виде органом (должностным лицом) местного самоуправления, населением на основе местного референдума или иных форм прямого волеизъявления);

– обнародование принятого муниципального правового акта²¹⁹.

Полагаем, что на каждой из указанных выше стадий муниципального правотворчества могут существовать коррупционные риски.

На стадии выдвижения правотворческой инициативы и подготовки проекта муниципального правового акта высока вероятность осуществления коррупционной лоббистской деятельности. Цели лоббизма разнообразны, но даже в странах с развитыми демократическими традициями лоббистская деятельность преимущественно направлена на решение вопросов собственности и прав распоряжению ею, предоставления прав на ведение конкретной деятельности, государственного и муниципального заказа, квот, лицензий, дотаций, кредитов, экономических и налоговых льгот, установления тарифов, финансирования социальных программ и пр²²⁰. Процесс правотворчества по своей природе неразрывно связан с лоббистской деятельностью, поскольку в его рамках происходит формирование политической воли и согласование публичных и частных интересов. Несмотря на это, грань между правомерным и противоправным лоббизмом бывает едва уловима. Стремление субъектов хозяйственной деятельности к извлечению максимальной выгоды зачастую ставит лоббирование в один ряд с такими общественно опасными явлениями, как протекционизм, корпоративизм (сращивание государственных и коммерческих структур), конфликт интересов и феномен «вращающихся дверей», торговля влиянием, подкуп, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов (фондов) и иными коррупционными действиями²²¹.

В основе коррупционной лоббистской деятельности, как представляется, заложены ограниченный доступ к процедуре обсуждения общественно значимых решений и отсутствие равной возможности влияния всех заинтересованных субъектов на конкретный правотворческий результат. По утверждению Н. М. Колосовой, лоббизм в России, возникающий в процессе разработки соответствующего законопроекта, отличают следующие особенности: приоритет личных контактов перед законностью; закрытость, непрозрачность коммуникаций в лоббизме; сращивание государственной власти и бизнеса; незначительное место общественного мнения в системе рычагов давления на принятие решений органами власти; наличие двухзвенной системы лоббизма (представитель бизнеса контактирует непосредственно с теми, кто принимает решения)²²².

Необходимость правовой регламентации лоббизма с целью формализации контактов правотворческих органов и их должностных лиц с представителями политических, экономических и иных групп на принципах открытости подобной деятельности и добросовестной конкуренции ее субъектов представляет собой актуальную проблему, которая активно обсуждается в научно-практическом сообществе. Полагаем, что меры предупреждения коррупционных рисков на стадии муниципальной правотворческой инициативы должны быть направлены на усиление законности; предотвращение сращивания местной власти и финансово-промышленных групп, действующих на соответствующей территории; повышение роли институтов гражданского общества в процессе согласования публичных и частных интересов; активизацию участия населения муниципалитета в правотворческой деятельности, в том числе посредством форм прямого волеизъявления и др.

На стадии рассмотрения проекта муниципального правового акта высока вероятность умышленного включения в нормативно-правовой текст коррупциогенных факторов, которые в соответствии с легальным определением представляют собой положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»²²³).

Коррупциогенные факторы относятся к числу правовых предпосылок коррупции²²⁴, наличие которых в содержании нормативных правовых актов существенно снижает качество правотворчества и правоприменения, а также ставит общественные отношения под угрозу причинения вреда из-за потенциальной возможности совершения коррупционных деяний в результате их реализации на практике. При этом значительная часть коррупциогенных факторов приходится на долю местного самоуправления. По оценкам экспертов, наиболее распространенными в сфере муниципального правотворчества являются такие дефекты, как «широта дискреционных полномочий, отсутствие и неполнота административных процедур, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, определение компетенции по формуле “вправе”, а также юридико-лингвистическая неопределенность»²²⁵.

Осознание пагубности широкого распространения коррупциогенных факторов привело к институциализации деятельности органов власти, организаций и физических лиц по их выявлению и устранению — антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза правовых актов отнесена к числу основных мер по профилактике коррупции. Однако, в силу относительной новизны и фактического отсутствия зарубежных аналогов (исключение составляет ряд стран на постсоветском пространстве), институт антикоррупционной экспертизы на сегодня сопровождают серьезные теоретико-прикладные проблемы: динамичность и некоторая противоречивость нормативно-правового регулирования; низкий уровень антикоррупционной компетентности субъектов экспертной деятельности; недостаток методических разработок по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы; отсутствие единой системы оценки ее эффективности; формальный, а иногда «фиктивный»²²⁶ подход к составлению экспертных заключений; неразвитость взаимодействия с институтами гражданского общества по вопросам независимой антикоррупционной экспертизы; частичная доступность проектов нормативных правовых актов для общественного контроля и пр.

На местном уровне состояние профилактической работы посредством выявления и устранения коррупциогенных факторов многократно ухудшается в силу различных причин, преимущественно связанных с общими проблемами муниципального правотворчества: «Учитывая масштаб и закономерности накопления числа муниципальных нормативных правовых актов, сложно реализуемыми становятся задачи выявления их недостатков, а также приведения в требуемое соответствие качества»²²⁷. Полагаем, что меры предупреждения коррупционных рисков на стадии рассмотрения проекта муниципального правового акта должны быть направлены на повышение квалификации должностных лиц органов местного самоуправления, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных правовых актов²²⁸; обеспечение доступности проектов всех принимаемых органами местного самоуправления правовых актов для общественного контроля; активизацию участия граждан и организаций в проведении независимой антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и др.

На стадии принятия муниципального правового акта высока вероятность ангажированной деятельности правотворческих органов и их должностных лиц. Фактически совершаемые в рамках данной стадии коррупционные деяния являются следствием реализации коррупционных рисков, возникших на предыдущих этапах муниципального правотворчества. Содержание проекта муниципального правового акта, разработанного под давлением лоббистов и учитывающего частные политические, экономические и иные интересы определенных групп влияния, не будет иметь практического значения без его формализации в качестве источника права. Поэтому аффилированные должностные лица органов местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов, руководители местных администраций и др.), действуя из корыстной и (или) иной личной заинтересованности, стремятся обеспечивать итоговое принятие пролоббированных управленческих решений.

Как мы уже отмечали, лоббизм по своей природе имеет позитивный характер, поскольку позволяет консолидированному бизнесу, корпорациям, общественным объединениям, гражданам продвигать и отстаивать собственные права и законные интересы на различных уровнях власти. Вместе с тем если должностное лицо, принимающее соответствующие решения, «тесно связано только с одной из лоббирующих организаций, осознает и ведет себя как ее представитель, то отношения лоббируемого и лоббиста уже носят во многом коррупционный характер»²²⁹. На практике также возникают ситуации, когда принятие тех или иных решений в рамках коллегиального органа обеспечивается по принципу «ты — мне, я — тебе» (например, «сегодня ты голосуешь за мой проект, а завтра я проголосую за твой»).

Принятие муниципального правового акта, содержащего коррупциогенные факторы и, как следствие, противоречащего законным интересам общества и государства, значительно расширяет период времени, в течение которого вероятно причинение вреда общественным отношения в результате его применения, поскольку процедура устранения коррупциогенных факторов из действующего правового акта (по сравнению с проектом правового акта) более длительная и ресурсоемкая. Кроме того, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривает императивный характер заключения (требования прокурора) лишь в исключительных случаях²³⁰. В частности, представительный орган местного самоуправления, получивший требование прокурора об изменении нормативного правового акта, обязан только рассмотреть данное требование и незамедлительно уведомить внесшего его прокурора о принятом решении (ч. 3 ст. 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»²³¹). И если депутаты принимали содержащий коррупциогенные факторы муниципальный правовой акт под давлением определенных групп влияния, то и рассмотрение акта прокурорского реагирования в данном случае будет находиться в русле интересов лоббистской деятельности.

Полагаем, что меры предупреждения коррупционных рисков на стадии принятия проекта муниципального правового акта должны быть направлены на обеспечение информационной открытости персонифицированных результатов голосования по каждому проекту муниципального правового акта; повышение прозрачности процедур обсуждения проектов нормативных правовых актов (в том числе посредством онлайн-трансляций заседаний представительных органов местного самоуправления и архивного хранения записей на официальных сайтах муниципальных образований); совершенствование института повторной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном и муниципальном уровнях²³² и др.

На стадии обнародования принятого муниципального правового акта высока вероятность сокрытия содержания актов в целях латентизации коррупционных отношений. Распространение информации о правотворческой деятельности посредством сети Интернет — обязанность органов местного самоуправления, закрепленная в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее также — ФЗ-8). В соответствии с ч. 2 ст. 13 данная информация должна включать: муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения об их государственной регистрации; тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований; информацию о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; административные регламенты, стандарты муниципальных услуг; установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых органом местного самоуправления к рассмотрению; порядок обжалования муниципальных правовых актов.

Коррупционные риски в данной сфере преимущественно выражаются в том, что формальное соблюдение требований об официальном опубликовании (обнародовании) муниципальных правовых актов не является залогом их информационной открытости в будущем. Исследование состояния открытости и доступности результатов муниципального правотворчества, проведенное методом сплошного статистического наблюдения на территории Красноярского края и методом выборочного наблюдения во всех федеральных округах РФ (глава 3 настоящей монографии), свидетельствует о наличии серьезных проблем, связанных с возможностью ознакомления граждан и иных заинтересованных лиц с содержанием муниципальных правовых актов в системном виде и актуальной редакции.

Фрагментарность размещаемой на официальных сайтах муниципальных образований информации о правотворческой деятельности препятствует проведению полноценной антикоррупционной экспертизы, поскольку противоречит принципу оценки нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, закрепленному в п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Отсутствие полного представления о содержании правовых норм, регулирующих общественные отношения, также негативно сказывается на реализации прав и законных интересов граждан, в том числе в рамках административного или судебного порядка разрешения споров. Закрытость нормативно-правовой информации создает условия для необоснованного применения исключений из общих правил со стороны органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Полагаем, что меры предупреждения коррупционных рисков на стадии обнародования принятого муниципального правового акта должны быть направлены на реформирование процедур официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов в сторону электронного документооборота; обеспечение не только формальной открытости, но и доступности всех муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых в соответствующем муниципальном образовании; расширение перечня видов муниципальных правовых актов и их проектов, подлежащих обязательному размещению в сети Интернет; консолидацию массива действующих муниципальных правовых актов в рамках специализированных электронных информационных систем и др.

Предупредительный потенциал антикоррупционной транспарентности²³³ муниципального правотворчества выражается в возможности снижения коррупционных рисков посредством обеспечения информационной, процедурной и партисипативной открытости органов местного самоуправления. В специальной литературе подчеркивается, что в целях повышения уровня общественного правосознания необходимо претворить в жизнь систему общегосударственных мер, которые должны дополнять механизм взаимоотношения государственной власти и общества в рамках противодействии коррупции, в частности обеспечивать широкий доступ граждан к нормативно-правовой информации всех ее видов, кроме информации секретной значимости²³⁴. Взаимодействие указанных выше форм открытости государственного управления позволяет создать условия для информационного обмена между органами публичной власти и представителями гражданского общества по принципу «дороги с двухсторонним движением»: когда, с одной стороны, обеспечивается необходимое количество и качество социально значимой информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а с другой — данная информация активно используется представителями гражданского общества в целях позитивной преобразовательной деятельности.

Возможность быстрого и свободного получения необходимой правовой информации всеми заинтересованными лицами создает препятствия для совершения неправомерных действий со стороны должностных лиц органов местного самоуправления. К примеру, гражданин, предварительно ознакомившийся с положениями соответствующего административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, знает о сроках предоставления услуг, о перечне необходимых к представлению документов и пр. Такой гражданин сможет аргументированно возразить на неправомерное требование должностного лица муниципального органа о предоставлении дополнительных документов.

Одним из важных аспектов антикоррупционной транспарентности муниципального правотворчества является повышение правовой грамотности населения. Знающий нормы права гражданин способен понимать противоправность предъявляемых к нему неопределенных, трудновыполнимых или обременительных требований, а значит, сможет обжаловать неправомерные действия. В свою очередь, должностное лицо, которое намеревается получить дополнительное вознаграждение, осознавая, что перед ним гражданин, владеющий знаниями нормативно-правового регулирования, с большой долей вероятности воздержится от коррупционного поведения.

Реализация антикоррупционной транспарентности муниципального правотворчества позволяет населению получать социально значимую информацию о принимаемых органами местного самоуправления решениях, а значит, формировать общественное мнение и оценивать деятельность органов местного самоуправления. Неслучайно в п. 4.1 упомянутого ранее Постановления № 8-7 Парламентской Ассамблеи ОДКБ «О проекте Рекомендаций по гармонизации законодательства государств — членов ОДКБ, регулирующего отношения в сфере предупреждения и борьбы с коррупцией» указано, что повышение информационной открытости органов власти должно выступать в качестве приоритетного направления антикоррупционной политики всех государств — членов ОДКБ, способствующего минимизации коррупционных проявлений, созданию эффективной системы контроля институтов гражданского общества и отдельных граждан за деятельностью органов управления. Как отмечает В. И. Гладких, «реальная возможность общественного надзора за действиями чиновников, с одной стороны, создает дополнительные препятствия при совершении коррупционных действий, с другой — способствует лучшему пониманию гражданами решений, принимаемых государственными органами. Открытость власти позволяет сократить дистанцию между государством и обществом и хотя бы до некоторой степени преодолеть недоверие граждан к государственной власти»²³⁵.

Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции — одна из мер по профилактике коррупции, как следует из положений ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции». В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусмотрены следующие формы общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза и иные формы, не противоречащие законодательству.

С точки зрения антикоррупционной транспарентности муниципального правотворчества предметом общественного контроля в целях предупреждения коррупции становятся результаты деятельности органов местного самоуправления. В процессе осуществления мониторинга правовых актов происходит оценка содержания принятых решений, их анализ в совокупности с другими актами. Особенно важен комплексный подход при оценке принятых решений по исполнению бюджета, выделению средств, предоставлению льгот, выделению земельных участков и т. п. Нельзя исключать и общественные проверки, которые возможно проводить, получив информацию о выделении денежных средств на конкретные объекты, к примеру, на ремонт дорог, мероприятия по благоустройству и озеленению. Кроме того, оценке может подлежать и сам правотворческий процесс, опубликование проектов (например, бюджета муниципального образования), проведение публичных слушаний и пр.

Немаловажная роль отводится и общественной экспертизе, проводимой в целях соблюдения требований законодательства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Отдельно следует остановиться на антикоррупционной экспертизе муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов. В ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»установлена возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами. Как отмечается в научной литературе, «антикоррупционная экспертиза независимых субъектов представляет собой широкий кластер, обеспечивающий возможности реального участия общественных институтов в противодействии коррупции»²³⁶.

Опубликование проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления является важным и для привлечения населения к обсуждению наиболее значимых управленческих решений. Но, к сожалению, обязательность размещения проектов правовых актов предусмотрена только для проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований (п. «б» ч. 2 ст. 13 ФЗ-8), тогда как исполнение бюджета и реальное расходование средств осуществляется исполнительными органами. В частности, согласно ст. 179 Бюджетного кодекса РФ муниципальные программы, предусматривающие расходы местных бюджетов на конкретные мероприятия, утверждаются местной администрацией. При этом ни публикации проектов таких актов, ни обсуждения их содержания с населением не предусмотрено. Между тем если исходить из того, что расходы бюджета касаются всех граждан, поскольку выделение средств на одни мероприятия означает изъятие их с других, то население должно быть вовлечено в принятие таких решений. Поэтому, на наш взгляд, было бы правильно внести соответствующие изменения в ст. 13 ФЗ-8, предусмотрев обязательную публикацию не только проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований, но и проектов правовых актов исполнительных органов, хотя бы касающихся расходования бюджетных средств.

Таким образом, антикоррупционная транспарентность муниципального правотворчества предполагает исчерпывающую доступность для граждан, организаций и экспертного сообщества результатов реализации их (органов) властных полномочий. В указанном аспекте отсутствие исчерпывающего доступа к муниципальным правовым актам приводит к невозможности осуществления общественного и экспертного контроля в области противодействия коррупции и, как следствие, к появлению предпосылок для различных коррупционных злоупотреблений²³⁷.

Как отмечается в Национальной стратегии противодействия коррупции²³⁸, одним из основных направлений ее реализации является внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов РФ, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг (пп. «в» п. 8). В связи с чем представляется необходимым в целях реализации антикоррупционной транспарентности муниципального правотворчества создание единой и доступной информационной системы, которая позволила бы обеспечить беспрепятственное получение гражданами и иными заинтересованными лицами необходимой правовой информации для собственных нужд и в целях общественного контроля, а значит, и снизить коррупционные риски.

Глава 2.
Муниципальные правовые акты:
понятие, виды, официальное опубликование (обнародование)

§ 1. Муниципальные правовые акты: понятие, юридическая природа, юридические свойства, признаки и виды

1.1. Муниципальный правовой акт: понятие и юридическая природа

Часть 1 ст. 2 ФЗ-131, определяя, чем является муниципальный правовой акт, относит его к кругу документально оформленных решений, перечисляя при этом виды таких решений в зависимости от субъекта принятия и предмета правового регулирования. В научных дискуссиях относительно корректности данного определения обсуждается как «ключевое слово»²³⁹, через которое законодатель раскрывает термин «муниципальный правовой акт», так и перечень называемых видов²⁴⁰.

Рассматриваемая легальная дефиниция не отвечает требованиям, предъявляемым к логической операции по составлению понятий. Во-первых, «муниципальный правовой акт» характеризуется через ранее не раскрытое, не определенное ни в законодательстве, ни в муниципальной доктрине понятие «документально оформленного решения». Кроме того, как верно отмечает Э. С. Агабекян, «решение — это одна из разновидностей муниципального нормативного правового акта наряду с постановлениями, распоряжениями»²⁴¹.

В доктрине муниципальный правовой акт раскрывают через понятие «письменного документа»²⁴², «официального письменного документа»²⁴³, «письменного правового акта»²⁴⁴, «документально оформленного волеизъявления»²⁴⁵, «результата правомерных действий управомоченных субъектов, посредством которого фиксируется правовая информация»²⁴⁶.

В соответствии с онтологическими правилами конструирования определений необходимо указать на ближайшее родовое понятие к определяемому, то есть отнести муниципальный правовой акт к какому-либо классу явлений, отражающих его сущность, а затем назвать специфические свойства, выделяющие его в этой общей группе. Установление ближайшего родового понятия для муниципального правового акта детерминировано оценкой юридической природы муниципального правотворчества.

Согласно ч. 1 ст. 7 ФЗ-131 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. На основании соотнесения данной нормы и общепризнанной доктрины о государстве как единственном источнике правовых норм, а также ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в российской юридической доктрине сформировалось несколько концепций, объясняющих феномен муниципального правотворчества.

Одна из них — о негосударственной природе муниципальных правовых актов, основывается на признании общественного характера российского местного самоуправления. Узкодогматический взгляд на содержание конституционного принципа организационной самостоятельности местного самоуправления ставит под сомнение легитимность муниципальных актов, поскольку исходит из того, что правомочие по установлению правовых норм — прерогатива государства. Вывод об общественной природе муниципальной власти и устанавливаемых ею норм базируется при этом на положениях Европейской хартии местного самоуправления²⁴⁷ и Конституции РФ о невключенности органов местного самоуправления в систему органов государственной власти²⁴⁸. Муниципальные акты даже приравнивают к «локальным» актам организаций, встраивая их в один ряд с нормативными актами корпораций и учреждений, стандартами саморегулируемых организаций, актами профессиональных и предпринимательских союзов, политических партий²⁴⁹. Правовой характер признают только за актами, которые органы местного самоуправления принимают при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными или региональными законами²⁵⁰.

Наибольшую распространенность получила вторая доктрина — о делегированном (санкционированном) характере правотворческой деятельности муниципальной власти. М. Н. Марченко, исходя из представлений о природе местного самоуправления, указывает, что «будучи субгосударственными по своей природе образованиями, местные самоуправляемые территории с точки зрения позитивного права сами по себе не могут выступать в качестве субъектов правотворчества, а следовательно, принимать юридические по своему характеру общеобязательные акты. Они могут обладать такого рода полномочиями только с санкции государства»²⁵¹. Правотворчество органов местного самоуправления и населения муниципального образования считают разновидностью делегированного (аналогичного существовавшей в СССР практики передачи государственных функций общественным организациям) либо предварительно санкционированного государством Е. С. Шугрина²⁵², Р. М. Усманова²⁵³, О. Н. Ордина²⁵⁴, Н. В. Инночкина²⁵⁵ и др.

Актом официального признания государством муниципальных правовых актов посредством санкционирования считают регистрацию уставов муниципальных образований Г. З. Фахрисламова²⁵⁶, В. М. Баранов²⁵⁷, Э. С. Агабекян²⁵⁸. Между тем государственной регистрации в аналогичном порядке тем же государственным органом подлежат затрагивающие права, свободы и обязанности нормативные правовые акты федеральных министерств. Правовая природа «ведомственных» актов при этом не претерпевает изменений. Нельзя отнести факт государственной регистрации подобных актов и к традиционному делегированию, поскольку «санкционирование» осуществляется не парламентом, а одним из органов федеральной исполнительной власти. Следует признать, что институт регистрации актов органами юстиции (как актов федеральных органов исполнительной власти, так и уставов муниципальных образований) связан не с приданием им юридической силы посредством санкционирования, а с намерением обеспечить законность актов органов исполнительной власти федерального и регионального уровня и актов органов местного самоуправления.

Н. А. Вантеева к делегированному правотворчеству относит только принятие муниципальных нормативных актов в целях осуществления отдельных переданных полномочий, а нормотворчество по вопросам местного значения есть, по ее мнению, результат перераспределения правотворческих полномочий государства, которое уже утратило монополию на издание правовых норм²⁵⁹.

С точки зрения теории и практики делегированного правотворчества, как справедливо отмечает В. В. Кожевников, сегодня в российской правовой системе делегированное (предварительное санкционированное) правотворчество отсутствует. Признание правотворчества органов местного самоуправления делегированным требует придания их нормативным правовым актам юридической силы, тождественной законам государственных органов, делегировавших свои правотворческие полномочия²⁶⁰.

При оценке муниципальной власти как некого общественного правления, базирующегося на добрососедских отношениях, авторитете и убеждении, принятие местных правовых акты выглядит как пожалованное право на легальное принуждение, не типичное для самого местного сообщества. При этом логика признания муниципальных правовых актов плодом порученного нормотворчества не исключает того, что государство, однажды «даровав» местному сообществу правомочия принимать правовые акты, вправе в любой момент передумать и своим волеизъявлением «вернуть» правомочия себе обратно, изъяв у муниципальных образований.

Уязвимым местом концепции санкционированного (делегированного) правотворчества муниципальных образований является отсутствие научного обоснования пределов делегирования. Уподобление муниципальных правовых актов локальным актам корпораций, саморегулируемых организаций, политических партий, профсоюзов, религиозных объединений требует определения круга всех иных негосударственных субъектов, которым государство также вправе делегировать правомочия на принятие правовых актов.

Представляется, что третья концепция «о непосредственном характере правотворчества органов местного самоуправления, существующего наряду с правотворческой деятельностью государственных органов, их должностных лиц, народа»²⁶¹ наиболее адекватно отражает феномен муниципальных правовых актов и совокупность их юридических свойств. «Правовое качество актам, принимаемым на уровне местного самоуправления, сообщается не в силу факта предоставления государством возможности принимать правовые акты, а в силу особой природы публичной территориальной власти, осуществляемой на местном уровне»²⁶². Л. А. Быкова пишет, что «анализ современных подходов к понятию местного самоуправления, выраженных в том числе в решениях Конституционного Суда РФ, свидетельствует о том, что современное понимание местного самоуправления как разновидности публичной, а именно муниципальной власти, позволяет говорить об изначальном обладании органами местного самоуправления и населением муниципального образования правовыми полномочиями, то есть полномочиями правоустанавливающего характера (правотворчество) и правоисполнительного характера (процесс реализации права)»²⁶³.

Понимание природы муниципального правотворчества предопределяется представлениями о сути местного самоуправления как такового. Местное самоуправление — это нижний уровень публичного управления. Часть публичных государственных функций и полномочий (местные дела) осуществляется в своих интересах самим местным сообществом, а не назначенными чиновниками (территориальными подразделениями органов федеральной или региональной власти).

Поскольку власть в Российской Федерации едина, неделима и принадлежит единому многонациональному народу России, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления не предполагает обособление местного самоуправления от государства, а подчеркивает отсутствие прямого иерархического подчинения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. По «вертикали», таким образом, между федеральными, региональными органами и органами местного самоуправления делится не власть, а властные полномочия, что следует из взаимосвязанного системного толкования положений ст. 3 и 12 Конституции РФ.

Муниципальная власть как продолжение федеральной и региональной власти осуществляется посредством принятия правовых актов. Более того, в правовом государстве единственной допустимой формой реализации публичных властных полномочий является правовой акт²⁶⁴. Например, в п. 2 ст. 7 Устава Красноярского края в качестве правовых основ уставного строя Красноярского края закрепляется осуществление органами государственной власти края своих полномочий посредством принятия правовых актов²⁶⁵. Нормативные и индивидуальные правовые акты, таким образом, представляют собой инструмент реализации возложенных на публичные органы полномочий.

О. С. Юхименко отметил, что муниципальные правовые акты есть форма управленческой деятельности в местном самоуправлении. Муниципальное управление — основной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность²⁶⁶.

Отсутствие у органа или должностного лица права принимать правовые акты равнозначно отсутствию у такого субъекта публичных властных полномочий. Показательным в этом отношении является статус так называемых «слабых» государственных органов, должностных лиц (уполномоченный по правам человека, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе), не получивших право принимать какие-либо правовые акты кроме внутриорганизационных.

Российское законодательство с самого момента зарождения муниципальной власти признает акты местного самоуправления полноправным элементом национальной правовой системы. При этом муниципальные правовые акты обладают юридическими свойствами, которые присущи актам государственных органов. Так, к настоящему времени сложилась устойчивая правоприменительная практика аналогичного и для муниципальных правовых актов и актов органов государственной власти решения вопросов о критериях нормативности, о возможности придания обратной силы, о правилах переживания, об условиях отмены и приостановления действия индивидуальных актов.

Согласно ч. 4 ст. 7 ФЗ-131 муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Эти положения полностью соответствуют принципу иерархического построения системы источников права и ни в коей мере не создают так называемого диалектического противоречия между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления²⁶⁷. Как пишут И. А. Алексеев и К. О. Сергеева, «муниципальное правотворчество органически связано с государственным правотворчеством, так как оба этих вида правотворческой деятельности связаны с созданием системы правовых актов, регулирующих общественные отношения, устанавливающих общеобязательные правила поведения»²⁶⁸.

Конститутивным правомочием муниципальной власти Европейская хартия местного самоуправления называет реальную способность местного сообщества регламентировать и посредством этого управлять значительной частью публичных дел (п. 1 ст. 3)²⁶⁹. Доктрина страсбургского договора почерпнута из опыта стран с развитыми традициями местного самоуправления, где неотъемлемым качеством муниципалитета считается в том числе наличие собственной системы правовых актов. Например, немецкая теория к «сущностному ядру» права на коммунальное управление относит территориальное, организационное, финансовое верховенство местной общины, суверенитет ее в сфере управления персоналом и в сфере планирования, а также уставную и правотворческую автономию. Последняя означает правомочие творить «местное право» в рамках законов, для этого общины не нуждаются в возложении на них законом специального полномочия по изданию акта²⁷⁰.

По своей природе муниципальные образования тождественны иным публично-правовым образованиям (национальному государству, субъекту федерации²⁷¹), но не частным корпорациям. Любому публично-правовому образованию (как максимальной социальной организации социума, характеризующейся наличием населения, территории, аппарата управления, бюджета, публичного имущества) присуще еще одно принципиальное отличие от частных юридических лиц — наличие права издавать правовые акты²⁷² в целях решения публично-властных полномочий.

Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что российское законодательство, исходя из государственной природы местного самоуправления, обоснованно признает за муниципальными образованиями право принимать правовые акты, которые по своей природе не только тождественны актам федеральной, региональной государственной власти, но и должны им соответствовать, будучи одним из «низовых уровней» национальной правовой системы. Издание муниципальных правовых актов является формой осуществления публичных властных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления и одним из правовых средств решения вопросов местного значения.

Муниципальный правовой акт должен быть определен через термин «правовой акт». Система правовых актов в Российской Федерации охватывает акты федеральные, субъекта РФ и муниципальных образований. Для муниципального правового акта, таким образом, ближайшим родовым понятием является «правовой акт». Задача установления легальной дефиниции «правового акта» должна быть решена при принятии федерального закона о нормативных правовых актах, который должен определить не только понятие «нормативного правового акта», но и «правового акта»²⁷³, охватывающего всю совокупность нормативных, правоприменительных и интерпретационных актов.

Определение же муниципального правового акта через понятие «документ», «правовая информация» или «письменный акт» страдает известной неопределенностью, поскольку называет не ближайшее родовое понятие. К категории «документ» относятся не только правовые акты, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, но и документы, принимаемые непубличными, невластными субъектами: профсоюзами, саморегулируемыми организациями, политическими партиями, общественными организациями, иными юридическими лицами. Вместе с тем внутри достаточно большой группы «документов» правовые акты обладают совершенно особыми, уникальными свойствами, признаками и требованиями к их принятию.

В научной доктрине распространена позиция о признании муниципальных нормативных правовых актов «частью иерархической структуры системы нормативных правовых актов»²⁷⁴ на том основании, что «правотворчество органов местного самоуправления не должно противопоставляться правотворчеству государственных органов. Результатом правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления должно быть создание внутренне согласованной системы нормативных правовых актов»²⁷⁵. С. И. Чащина уточняет, что в систему законодательства включению подлежат только муниципальные нормативные правовые акты²⁷⁶.

Общая система правовых актов в Российской Федерации, образуемая в результате правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов федерального, регионального и муниципального уровней, включает в себя акты как нормативные, так и индивидуальные. Каждый их этих разрядов состоит из трех относительно самостоятельных подсистем: федеральной, региональной и муниципальной. В рамках системы правовых актов выделяются пересекающиеся группы по разным основаниям. По уровню публично-правового образования, которое издает правовой акт в целях осуществления публичных полномочий, акты классифицируются на федеральные, региональные и муниципальные, а по виду деятельности — на правотворческие, правоприменительные и интерпретационные.

1.2. Юридические свойства, признаки муниципальных правовых актов и требования к их принятию

Полнота и информативность представлений о муниципальном правовом акте складывается посредством иллюстрации основных юридических свойств и признаков муниципальных правовых актов, а также требований, предъявляемых к порядку их принятия²⁷⁷. Особо следует выделить те специфические черты, которыми обладает муниципальный правовой акт как один из элементов в системе российских правовых актов в сравнении с другими компонентами такой системы.

В качестве юридических свойств муниципальных правовых актов традиционно рассматривают их прямое действие, формальную определенность, общедоступность, обязательность²⁷⁸. Совпадение юридических свойств федеральных, региональных и муниципальных правовых актов — дополнительный аргумент в пользу довода о тождественности их правовой природы.

Муниципальные правовые акты как элемент системы правовых актов обладают особой юридической силой, предопределенной их местом в данной системе. Акты, принимаемые в муниципальных образованиях, должны соответствовать всем федеральным и региональным правовым актам, издаваемым вышестоящими уровнями публично-правового управления. Вхождение в иерархическую систему и необходимость соответствия актам публично-властной организации более высокого уровня характерно и для региональных актов. Единственное отличие муниципальных актов в этой части от региональных состоит в том, что от вторых требуется соответствовать федеральным актам, а от первых федеральным и региональным.

В муниципальной доктрине к числу признаков муниципальных правовых актов относят: принятие муниципальных правовых актов уполномоченными субъектами права²⁷⁹ («специфический круг субъектов, управомоченных издавать, принимать правовые акты»)²⁸⁰, особый предмет правового регулирования²⁸¹, определенный процедурный порядок и надлежащее оформление, обеспеченность мерами государственного принуждения, наличие в системе правовых актов нормативных, индивидуальных и интерпретационных²⁸², нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных предписаний; отражение в содержании многопрофильности деятельности субъекта, межотраслевого, комплексного характера²⁸³.

В полной мере данные признаки характерны для всех правовых актов, включая федеральные и региональные. Например, региональный акт, так же как и федеральный и муниципальный, всегда принимается уполномоченным субъектом в определенном процедурном порядке, обеспечен мерами государственного принуждения, может быть нормативным, индивидуальным, интерпретационным. Специфический круг субъектов, который вправе издавать региональные акты, не совпадает с кругом субъектов, принимающих федеральные акты, и наоборот.

Указанные группы правовых актов имеют свой особый предмет правового регулирования. Организация децентрализованной публичной власти требует, в том числе и в сферах совместного ведения, разграничения властных полномочий между органами разного уровня без пересечений и наслоения юрисдикции. Вслед за полномочиями и ответственностью за их осуществление распределяется публичное имущество, предназначенное для их реализации. Публично-правовые образования издают правовые акты и принимают на себя расходные обязательства по очерченной сфере публичных полномочий.

Особый предмет муниципального правотворчества, таким образом, есть не более чем результат распределения публичных полномочий между органами федеральной, региональной и муниципальной власти. Конституционное законодательство может распределить «вниз» и правотворческие, и исполнительно-распорядительные, и контрольно-надзорные полномочия, либо только исполнительно-распорядительные и контрольно-надзорные. Во втором случае органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления вправе принимать только правоприменительные акты.

Бесперспективны, на наш взгляд, попытки вычленить сугубо местный круг дел, имманентный местному сообществу²⁸⁴, имеющий местный негосударственный характер. Еще А. Д. Градовский утверждал, что «нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»²⁸⁵. Условность разграничения дел «местного значения» и «общегосударственного значения» отмечают и современной муниципальном праве (С. А. Авакьян, К. Ф. Шеремет, Ю. А. Тихомиров и др.), утверждая, что есть единые вопросы общегосударственной политики и территориальные уровни их разрешения — федеральный, региональный, местный. Все, что сейчас записано в законе как вопросы местного значения, — это фактически вопросы, единые для страны.

Более того, критерий «местной пользы», «местного интереса» не отвечает требованиям формальной определенности и не используется в том числе российским законодателем при размежевании властных полномочий между публичными органами разного уровня. В целях дробления публично-властных полномочий практика зарубежного и российского государственного строительства успешно применяет критерий организационной и экономической эффективности, заложенный в п. 3 ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления.

Таким образом, законодатель оценивает, на каком уровне соответствующие публичные дела могут быть решены наиболее эффективно, то есть с меньшими затратами и лучшим качеством. На муниципальную власть возлагаются те полномочия, продуктивность решения которых возрастает в связи с близостью субъекта и объекта управления, территориальной локализацией. За более высоким уровнем публичного управления закрепляются полномочия, имеющие зависимость от «экономии на масштабе», подверженные «эффекту перелива», требующие наиболее квалифицированных управленческих кадров, аккумуляции значительных финансовых ресурсов.

Современные децентрализованные государства разграничивают, как правило, не сферы публичного управления между публично-правовыми организациями разного уровня, а полномочия в рамках отрасли управления. Управление в отношении одного и того же объекта включает в себя несколько групп неоднородных полномочий, что объясняется усложнением публичного администрирования. Отдельные группы публичных процессов в рамках одной сферы (здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, градостроительство, противодействие экстремизму и др.) могут требовать различной степени быстроты принятия актов, отличаться необходимостью установления единообразия подходов в их решении или, напротив, требовать учета региональных (местных) особенностей. Успешность реализации публичных правообязанностей в пределах одного публичного дела дифференцируется по экономическим и организационным затратам в зависимости от пространственного распространения.

Например, организация предоставления общедоступного общего образования в части содержания и ремонта образовательных учреждений возложена на муниципальные районы и городские округа, финансирование образовательного процесса — на органы государственной власти субъекта РФ²⁸⁶.

Иногда законодатель использует способ пообъектного разграничения полномочий, закрепляя наибольший объем прав и обязанностей только за одним уровнем публичного управления. Так, почти полный цикл управленческих действий в отношении вида автомобильной дороги (федеральной, региональной, местной) от строительства, ремонта, реконструкции, содержания, выдачи разрешений на присоединение объектов сервиса до обеспечения безопасности движения закреплен соответственно за Федерацией, регионом либо муниципалитетами.

Указанный критерий экономической и организационной эффективности (целесообразности) является универсальным и используется при разграничении публично-властных полномочий как между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта Федерации, так и между органами местного самоуправления и органами федеральной и региональной государственной власти, а также между органами местного самоуправления «верхнего» и «нижнего» уровня.

Вместе с тем при отграничении муниципальных полномочий Европейская хартия местного самоуправления требует применять также и критерий субсидиарности. Согласно положениям п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

В государствах с давними историческими корнями местного самоуправления органам местного самоуправления уступают вопросы, требующие учета традиций и особенностей местного сообщества. В немецком праве используется также признак «историческое развитие», что означает закрепление за местными органами власти полномочий, которые издавна были в компетенции местных общин.

Природа основного критерия, используемого для разграничения публично-властных полномочий, объективно оставляет границы правотворческих полномочий органов местного самоуправления открытыми. Изменения социальных, экономических и иных условий в стране приводят к тому, что какие-то полномочия в изменившейся ситуации продуктивнее будут осуществляться не на местном, а на региональном уровне и наоборот.

Социально-политическое обоснование имеет произведенное урезание полномочий органов местного самоуправления в сфере установления тарифов на услуги коммунального комплекса. С принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 237-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁸⁷ из компетенции муниципальных образований в полномочиях органов местного самоуправление оставлено лишь регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

Эти же факторы оправдывают и появление новых полномочий и сфер ведения у органов местного самоуправления. Так, участившиеся террористические акты в стране и мире повлекли включение в число вопросов местного значения «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования». Очевидно, что осуществление таких мероприятий, как работа с экстремистско настроенной молодежью, удаление надписей экстремистского характера с объектов, расположенных в местах общего пользования, с организационной точки зрения наиболее оптимально проводить органам местного самоуправления. Муниципальный уровень власти является наиболее информированным об отношениях в указанной сфере и способен подобрать средства и способы, которые будут наиболее подходящими для достижения поставленной цели.

В муниципальной доктрине к отличительным свойствам муниципальных правовых актов относят также особенности их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц²⁸⁸. Между тем каких-либо специфических черт муниципальных правовых актов по признаку действия во времени не приводится, очевидно, по причине отсутствия таковых.

Встречается, однако, убеждение в том, что специфической характеристикой муниципального правового акта является территориальная ограниченность его действия²⁸⁹. Вместе с тем в отношении любого правового акта справедливо утверждение о его действии только в границах определенного публично-правового образования. Так, региональный акт распространяется исключительно на территорию субъекта РФ, а действие акта национального государства ограничено пределами его государственных границ. В связи с этим необходимо уточнить, что показательным является не сама территориальная локализация действия муниципального правового акта, а вид территории (в установленных границах муниципального образования), в пределах которой он действует.

В качестве уникальной черты муниципальных правовых актов называют также «близкое положение субъекта издания и адресата правового акта местного самоуправления»²⁹⁰. «Близость» субъекта издания и адресата муниципальных правовых актов достаточно условна, но вряд ли означает географическое расстояние между ними. Например, населенные пункты протяженного Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района значительно отдалены от административного центра, где находятся его органы местного самоуправления. «Близость» в данном контексте скорее означает отсутствие каких-либо «посредников» в виде иных публично-правовых образований между населением и органами местного самоуправления, издающими правовые акты.

Выделяемые некоторыми исследователями такие якобы уникальные для муниципальных правовых актов признаки, как множественность видов актов, внутренняя иерархия и упрощенный порядок принятия²⁹¹, в равной мере могут быть обнаружены в каждой подсистеме правовых актов, в том числе федеральной и региональной. Множественность видов муниципальных правовых актов обусловлена разнообразием регулируемых отношений, что влечет различия в процедуре принятия актов и упрощение процедуры принятия для отдельных их видов. Внутренняя иерархичность актов, изданных различными субъектами муниципального правотворчества, обеспечивает системность правового регулирования.

Таким образом, место в иерархической системе правовых актов и их юридическая сила, круг уполномоченных правотворческих субъектов, предмет правового регулирования (группа публично-властных полномочий, по которым издаются акты), территория действия — это критерии выделения трех подсистем в общей совокупности всех правовых актов. В том числе и муниципальные правовые акты отграничиваются от федеральных и региональных правовых актов по каждому из указанных критериев. Муниципальный правовой акт должен соответствовать актам федерального и регионального уровня. Он принимается населением непосредственно или органами, должностными лицами местного самоуправления в целях осуществления отнесенных к их компетенции полномочий и распространяет свое действие на территорию соответствующего муниципального образования.

1.3. Виды муниципальных правовых актов

Типологизация муниципальных правовых актов способствует решению широкого круга теоретических и практических задач. Форма, в которой принимаются и существуют муниципальные правовые акты, влияет на выбор вида используемой правотворческой процедуры, ее сложность, стадийность, субъектный и элементный состав. От вида муниципального правового акта зависит порядок официального опубликования (обнародования), вступления в силу, условия отмены и процедура оспаривания актов. Ценность видовой систематизации актов неоспорима при осуществлении правоприменительной деятельности на их основе. Классификация имеет важное методологическое значение в целях создания информационной системы, обеспечивающей открытость и доступность муниципальных правовых актов для населения.

Некоторые основания для группировки муниципальных правовых актов законодатель указывает в ч. 2 ст. 2 и ст. 7, ч. 1–7 ст. 43 ФЗ-131. Муниципальные правовые акты классифицируются по издавшему их субъекту; по характеру вопроса правового регулирования (правоприменения); по наличию в содержании норм права (общеобязательных правил); по форме.

Помимо названных в законодательстве классификаций практикуется также деление муниципальных правовых актов в зависимости от тематики правового регулирования; от степени свободы правового регулирования.

Виды муниципальных правовых актов по субъекту принятия. По субъекту принятия муниципальные правовые акты подразделяются на принятые населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Население муниципального образования непосредственно принимает муниципальные правовые акты в порядке, установленном для проведения местного референдума (ст. 22 ФЗ-131). В соответствии со ст. 25 ФЗ-131 в тех поселениях, где население осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, муниципальные правовые акты принимаются на сходе граждан.

Согласно ч. 3 ст. 43 ФЗ-131 представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

От имени местной администрации постановления и распоряжения издает глава местной администрации либо глава муниципального образования, если он исполняет полномочия главы местной администрации (ч. 4, 6. ст. 43 ФЗ-131).

Местные сообщества по своему усмотрению могут также уполномочить на издание муниципальных правовых актов контрольно-счетный орган муниципального образования.

Статья 38 ФЗ-131, Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»²⁹², Бюджетный кодекс РФ не устанавливают положения, согласно которому контрольно-счетные органы муниципальных образований наделены и (или) должны быть наделены уставом муниципального образования, решением представительного органа местного самоуправления правом издавать муниципальные правовые акты.

Вместе с тем, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, отдельные элементы правового положения контрольно-счетных органов муниципального образования устанавливаются уставами муниципальных образований с учетом экономических, исторических, национальных и других особенностей конкретного местного сообщества. Исходя из указанных конституционных принципов, учитывая, что в федеральном законодательстве закреплены лишь общие положения правового статуса контрольно-счетного органа, муниципальные образования устанавливают правовое положение собственного контрольно-счетного органа таким образом, чтобы «встроить» его в систему муниципальной власти с учетом особенностей организации местного самоуправления.

Сравнительный анализ правового положения контрольно-счетных органов муниципальных образований позволяет сделать вывод, что их статус может варьироваться от правового положения «органа, образуемого при представительном органе местного самоуправления» (такая контрольно-счетная палата не является в полной мере независимой и наделена отдельными элементами организационной и функциональной самостоятельности только при осуществлении своих полномочий) до статуса полностью самостоятельного органа местного самоуправления.

Поскольку федеральное законодательство допускает образование контрольно-счетных органов муниципальным образования с различным статусом, но с соблюдением общих установленных федеральных принципов, представительный орган муниципального образования, выстраивая правовое положение своего контрольно-счетного органа, самостоятельно определяет элементы его статуса, закрепляя или, напротив, исключая отдельные правомочия должностных лиц контрольно-счетного органа. Волеизъявлением представительного органа местного самоуправления могут быть, таким образом, целенаправленно предоставлены контрольно-счетному органу правомочия по принятию муниципальных правовых актов.

В некоторых муниципалитетах контрольно-счетные органы наделены правом принимать и правоприменительные акты, и муниципальные нормативные акты внутриорганизационного характера, например, Контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования «Смоленский район» Смоленской области (Положение о Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования «Смоленский район», утвержденное Решением Смоленской районной Думы Смоленской области от 27.12.2011 № 121²⁹³). Право издавать приказы, распоряжения по вопросам организации деятельности Контрольно-счетной палаты города Калуги закрепляется в ст. 4 Постановления Городской Думы Московской области «г. Калуга» от 23.09.1998 № 217. При этом устанавливается, что наряду с возможностью принимать локальные акты (приказы и распоряжения) председатель Контрольно-счетной палаты наделен правом вносить в Городскую Думу предложения по вопросам нормативного регулирования деятельности Контрольно-счетной палаты (п. «н» ст. 4 Постановления Городской Думы Московской области «г. Калуга» от 23.09.1998 № 217, в ред. от 23.12.2009 № 178²⁹⁴).

Не предоставлены правомочия по изданию муниципальных правовых актов, например, Контрольно-счетной палате города Южно-Сахалинска, которая имеет статус муниципального органа городского округа «Город Южно-Сахалинск», является структурным подразделением городского Собрания (ст. 2 приложения к Решению городского Собрания города Южно-Сахалинска от 21.12.2011 № 493/32-11-4²⁹⁵).

Согласно ст. 49 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62²⁹⁶) Контрольно-счетная палата города является постоянно действующим органом городского самоуправления, образуемым в целях контроля за соблюдением установленного порядка формирования и исполнения бюджета города, в том числе для осуществления внешней проверки отчета об его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения городской собственностью. Полномочия, порядок формирования, а также порядок организации и деятельности Контрольно-счетной палаты города определяются городским Советом.

Данными нормами Устава города Красноярска и Положением о Контрольно-счетной палате города Красноярска, утвержденным Решением Красноярского городского Совета от 31.05.2005 № 6-108 «О Контрольно-счетной палате города Красноярска»²⁹⁷, с одной стороны, устанавливается, что Контрольно-счетная палата города обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Но, с другой стороны, полномочия, порядок формирования, а также порядок организации и деятельности Контрольно-счетной палаты города определяются городским Советом; структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты утверждается решением городского Совета по представлению председателя Контрольно-счетной палаты. Красноярский городской Совет является по отношению к Контрольно-счетной палате города органом, который ее образует и формирует. Проверяемые органы, организации и их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действие (бездействие) Контрольно-счетной палаты в городской Совет (ст. 27 Положения). Статус Контрольно-счетной палаты города Красноярска, установленный Уставом города Красноярска и актами Красноярского городского Совета депутатов, допускает наличие отдельных элементов подвластности Контрольно-счетной палаты города от Красноярского городского Совета депутатов, и не предполагает права Контрольно-счетной