Л. А. Тхабисимова, Э. С.-М. Ахъядов

О конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации
(с учетом нормотворчества и правоприменительной практики по Северо-Кавказскому федеральному округу)

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.55

ББК 67.401

Т92

Авторы:
Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе, профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института, руководитель Северо-Кавказского научно-образовательного центра политико-правовых проблем ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», почетный работник сферы образования Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Адыгея – главы 1, 2 (в соавторстве с Э. С.-М. Ахъядовым);
Ахъядов Э. С.-М., кандидат юридических наук, старший преподаватель юридического факультета ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет» – главы 1, 2 (в соавторстве с Л. А. Тхабисимовой).

Рецензенты:
Колосова Н. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Зражевская Т. Д., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права России и зарубежных стран ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», заслуженный юрист Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в Воронежской области.

В монографии исследован широкий круг нормативных правовых актов федерального и регионально-республиканского уровня, юридической литературы, дан анализ постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по заданной тематике. Проанализированы нормативное конституционно-правовое закрепление и фактическая реализация конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, особенности их нормативного закрепления и реализации в субъектах Федерации, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе.

Высказаны предложения, направленные на дальнейшее совершенствование правовой регламентации конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2019 г.

Для преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов, научных и практических работников. Может быть использована в деятельности органов власти и управления.

УДК 342.55

ББК 67.401

© Тхабисимова Л. А., Ахъядов Э. С.-М., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Предисловие

Охраняя стабильность конституционно-правовых отношений, выступая средством обеспечения продолжения поступательной модернизации конституционно-правовых институтов и условия обеспечения государственного строительства в сфере федеративных отношений, являясь залогом соблюдения прав, свобод и законных интересов российских граждан, конституционно-правовая ответственность продолжает оставаться проблемным и пробельным институтом конституционного права.

Конституционно-правовая ответственность, как и юридическая категория доктрины и науки конституционного права, а также как значимый конституционно-правовой институт продолжает оставаться дискуссионным явлением. Вышеупомянутая дискуссионность в полной мере относится к такому виду ответственности, как конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Совершенствование института конституционно-правовой ответственности органов власти и региональных парламентов будет, в свою очередь, способствовать повышению доверия общества к органам власти, повышать легитимность власти и ее законоустановлений в глазах граждан, способствовать развитию правового сознания и правовой культуры и противодействовать распространению правового нигилизма, что особенно актуально в субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа, в связи с наличием в округе ряда сложно разрешимых социально-экономических проблем, нуждающихся в дальнейшей гармонизации этноконфессиональных отношений, необходимости обеспечить ускоренные темпы экономического роста, консолидацию власти и общества перед лицом внешних угроз.

Определено, что среди дискуссионных проблем института конституционно-правовой ответственности особое место занимает соотношение формально-юридического и политического начал в основаниях и сущности указанного института. Признавая примат формально-юридического в юридической ответственности, авторы показывают политическое начало существенно именно в конституционно-правовой ответственности, обосновывая это следующими обстоятельствами.

Прежде всего, это возможность применения санкции конституционно-правовой ответственности по т. н. «функциональным основаниям», применения санкций конституционно-правовой ответственности без указания на фактическое деяние, повлекшее применение санкции (например, в связи с «утратой доверия»), и, следовательно — без возможности достижения целей общей превенции.

Заметим, что применение мер конституционно-правовой ответственности или сама угроза их применения без оценки имеющихся доказательств — практика, не являющаяся редкой в ряде демократических государств.

Думается, сама возможность такого политического измерения конституционно-правовой ответственности лежит в характерном именно для нее аспекте общепревентивной функции: обеспечение стабильности и легитимности власти и властеотношений, сохранение доверия гражданского общества к представителям власти и самой власти в целом.

Обосновано, что кара, выполняя воспитательную, прежде всего, функцию (частной превенции), а также функцию общей превенции, не может выступать значимым сущностным элементом конституционно-правовой ответственности органов власти. Безусловно, в отставках должностных лиц, роспусках коллективных органов публичной власти (представительных органов, избирательных комиссий) существует в определенном смысле «карательный аспект». Тем не менее, это верно далеко не для всех санкций конституционно-правовой ответственности органа публичной власти.

Разделяя мнение о прежде всего деликтной природе конституционно-правовой ответственности, отметим, что даже в самом широком понимании сути деликта, как юридического явления, с включением в него не только правонарушений, но и функционального несоответствия деяний ответственного субъекта целям и задачам, например, государственного управления, тем не менее, остается возможность исключительно «субъективной» оценки деяний при применении санкции конституционно-правовой ответственности, то есть в чистом виде политические основания.

Обратим внимание на тот факт, что особенно значимым выступает разграничение конституционно-правовой и административной ответственности в случае ее наступления в связи с таким основанием, как издание органом власти акта не соответствующего Конституции и законодательству, имеющему большую юридическую силу

Обоснован подход к разграничению категорий мера и санкция конституционно-правовой ответственности. Выявлено, что категория «мера ответственности» в случае конституционно-правовой ответственности, будет выступать родовым явлением по отношению к санкции конституционно-правовой ответственности.

С учетом выявленных специфических черт конституционно-правовой ответственности, как вида юридической ответственности, полагаем более обоснованным и логичным включить совокупность признаков конституционно-правовой ответственности наличие мер и санкций с присущим именно этому виду ответственности соотношением, нежели попытку разработки специфического учения об особенной конституционно-правовой санкции, не имеющей негативных последствий для субъекта, карательных свойств и т. д. В числе мер ответственности, не выступающих санкциями, можно привести в качестве иллюстрации так называемую «оценочную санкцию», т. е. отрицательную оценку деяний субъекта.

Думается, сама задача охраны конституции, обеспечение стабильности конституционного строя, общественных и государственных интересов, позволяет включить в число мер конституционно-правовой ответственности основанные на субъективно-политическом подходе при понимании того простого факта, что для самих субъектов ответственности эти меры будут носить потенциально несоизмеримо меньший негативный характер, чем возможные последствия от их неприменения для охраняемых ими конституционно-правовых отношений.

Сложившаяся в ходе реформирования российского конституционного законодательства, в том числе в ходе Федеративной реформы, система конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федерации обнаруживает некоторый дисбаланс в «системе сдержек и противовесов» на региональном уровне, предоставляя, в своеобразной системе встречных мер конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации (между главой региона и региональным парламентом), больше оснований применения указанных мер главе субъекта, предполагая также более простые процедуры реализации мер ответственности (вплоть до роспуска), причем не только в сравнении с аналогичными по смыслу процедурами применения парламентами мер ответственности по отношению к главам субъектов, но даже в сравнении со схожими по смыслу, содержанию и основаниям процедурами применения мер ответственности парламентов Президентом Российской Федерации.

Отметим последовательное усиление роли Президента Российской Федерации в региональном политическом процессе, усиление централизации и «укрепление вертикали» оправданных в большей степени для системы исполнительной власти, нежели для институтов народного представительства, их фактическое «встраивание» во властную вертикаль, что для таких органов недопустимо.

Таким образом, актуальность исследования становления, нормативного закрепления и функционирования конституционно-правовой ответственности региональных парламентов в представленной монографии, не вызывает сомнений. Указанные вопросы представляют, на наш взгляд, научный интерес и в качестве предмета теоретического и сравнительно-правового исследования, и в качестве источника рекомендаций по совершенствованию российского конституционного законодательства.

Глава 1.
Конституционно-правовая ответственность законодательных (Представительных) органов власти субъектов российской федерации: теоретико-методологические и сравнительно-правовые основы исследования

1. Категория конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов: теоретический анализ

Обеспечивая стабильность конституционного строя, эффективность государственного строительства и условия для дальнейшей конституционной модернизации, реализацию важнейших функций государственной власти, конституционную законность и единство конституционно-правового пространства России, конституционно-правовая ответственность продолжает оставаться проблемным и пробельным правовым институтом, а также правовой категорией, находящейся в дискуссионном поле российской юридической науки.

Юридический анализ конституционно-правовой ответственности как конституционно-правовой категории следует начинать с рассмотрения важнейших аспектов, присущих юридической ответственности в целом, далее переходя к специфическим, характерным именно для конституционно-правовой ответственности, чертам.

В современной правовой теории, в теоретических разработках правоведов — представителей отраслевых юридических наук не утихает дискуссия о сущности, содержании, строении, элементах и границах юридической ответственности. Определение содержания указанной юридической категории, определение структуры и механизмов реализации ответственности данного понятия — это вопрос, который неизбежен при осуществлении юридического анализа категории конституционно-правовой ответственности.

Итак, рассмотрим основные подходы к дефиниции и содержанию юридической ответственности.

Н. В. Витрук формулирует категорию юридической ответственности, выводя ее как своего рода видовую разновидность юридической обязанности, причем, указывает Н. В. Витрук «… имеющей ряд существенных отличий от других видов юридических обязанностей»¹.

В обоснование позиции автор приводит следующие аргументы. «Во-первых, — пишет Н. В. Витрук, — юридическая ответственность есть новая, дополнительная обязанность правонарушителя, на которого она возлагается.

Во-вторых, юридическая ответственность выполняет роль гаранта юридической обязанности, существовавшей до правонарушения, поскольку при неисполнении этой обязанности может наступить юридическая ответственность.

В-третьих, юридическая ответственность как новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия как кара за правонарушение исполняется в принудительном порядке при неисполнении первичной юридической обязанности»².

Для общей цели нашего исследования наибольший интерес, безусловно, представляет ответственность субъектов властеотношений, управленческих отношений, осуществляющих политическую деятельность и т. д. Так, Б. М. Лазарев и А. Е. Лунев указывают, что «ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, организации, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых -восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления»³.

Одним из предметов дискуссии о сущности и содержании юридической ответственности является вопрос о наличии двух аспектов — субстанциональных элементов юридической ответственности — позитивного и негативного. Так, например, Н. И. Матузов рассматривает категорию позитивную юридической ответственности как состоящую в добросовестном (надлежащем) исполнении субъектами возложенных на них обязанностей: «позитивная ответственность, в отличие от негативной, не временная и не принудительная, а постоянная (перманентная), добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое поведение в настоящем и будущем, за надлежащее исполнение своих юридических обязанностей и гражданского долга. Она предполагает не только контроль личности за своими действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Это не что иное, как мера требовательности человека и к себе»⁴.

Приведем мнение Н. И. Матузова в поддержку выделения позитивного и негативного начал в ответственности: «… без категории позитивной ответственности правовая система и положение личности в ней были бы крайне неустойчивы. Государство закрепляет позитивную ответственность в законах, устанавливает ее в качестве особого правового института, призванного оказывать общее, организующее и дисциплинирующее воздействие на участников общественных отношений, формировать их ответственное, глубоко осознанное поведение»⁵.

Напротив, Н. М. Колосова считает, что в целом позитивная ответственность возможна, но она не является частью юридической ответственности⁶.

М. А. Краснов пишет о двухаспектной юридической природе ответственности следующее: «… ответственность — это средство, которое не только предотвращает нарушение правовых норм, но и стимулирует активное поведение субъекта права, содействует воспитанию у него сильных внутренних регуляторов как наиболее эффективных гарантов общественного поведения»⁷.

Отметим, что при этом автор выступал как раз против субстанционального деления юридической ответственности на позитивное и негативное и т. п. М. А. Краснов считал, что подобные классификаторские усилия лишь «… ведут к затушевыванию роли ответственности в человеческом поведении, не содействуют объяснению диалектики перехода позитивного в негативное»⁸.

При этом сам М. А. Краснов понимает ответственность как своего рода «… связь между двумя субъектами, при которой одна сторона, обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего правового положения строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона контролирует и оценивает такое поведение и его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать»⁹. Схожее мнение высказывают Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский, дают категории юридической ответственности следующую характеристику: «… целостное правовое явление, по структуре состоящее из позитивной и негативной юридической ответственности, формами реализации которых являются добровольное правомерное поведение и государственно-принудительная форма реализации как реакция на неправомерное поведение (правонарушение)»¹⁰. Авторы осмысляют юридическую ответственность «… как обеспеченную государственным убеждением или принуждением обязанность по соблюдению и исполнению норм права, реализующуюся в правомерном поведении, одобряемом или поощряемом государством, а в случае правонарушения — реализацию обязанности правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение своих прав»¹¹. Обратим внимание, что такой подход к определению содержания юридической ответственности является ничем иным, как суммой категорий позитивной ответственности и негативной (ретроспективной) ответственности, предполагая исследование указанной совокупности как целостного правового явления.

Еще дальше пошел Н. В. Витрук, который в свое время предложил разделение понятий «юридической» и «правовой» ответственности¹², указывая на следующие обстоятельства: «отождествление правовой и юридической ответственности, первоисточником которых является лишь воля государства, выраженная в праве (законе), обусловлено нормативно-позитивистским подходом к пониманию права (закона). Такой подход игнорирует аксиологический подход к содержанию права и закона, правовой и юридической ответственности»¹³. Отметим, что подобный подход к, фактически, «трехаспектному» пониманию ответственности тесно связан с концептуальными наработками либертарно-юридической школы правопонимания, прежде всего — с концепцией правовой законности или «правозаконности» (акад. В. С. Нерсесянц и др.). Полагаем, что опора на концепцию правовой законности позволит выявить сущностное отличие юридической ответственности, в том числе — конституционно-правовой ответственности по политическим (функциональным¹⁴) основаниям от «неправовых» ее проявлений, волюнтаризма, произвола и т. д.

Характеризуя «правовую» сторону ответственности, Н. В. Витрук указывает: «… правовая ответственность — это ответственность, устанавливаемая в соответствии с требованиями идеального (естественного) права, его ценностей. Она наиболее тесно связана с принципами свободы, справедливости и равенства. Правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности»¹⁵.

Не согласен с «целостным» подходом О. Э. Лейст. Он отмечает, анализируя предпринятые рядом авторов попытки категориального анализа, что «… в большей части рассуждений о правовой позитивной ответственности правовые явления теоретически объединяются с такими категориями правосознания и морали, как «осознание необходимости примерного поведения», «добросовестное отношение к своим обязанностям», «чувство ответственности»¹⁶. Далее, О. Э. Лейст указывает на следующее существенное обстоятельство: «… уважение к праву является не правовой, а моральной категорией, подвластной не столько юридическим, сколько иным способам воздействия на личность и ее духовный мир», относя позитивную ответственность к категориям морали»¹⁷.

Размышляя о разграничении ответственности и санкции, Д. А. Липинский писал следующее: «… санкция и ответственность — близкие понятия, но не в любой санкции закрепляются меры юридической ответственности, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Например, возможна юридическая ответственность без назначения наказания, сводящаяся только к властному осуждению правонарушителя.

Несмотря на то, что данная концепция сужает юридическую ответственность до реализации санкции, одновременно она представляет слишком широкое поле для толкования юридической ответственности»¹⁸. Анализируя соотношение ответственности и суммы ее мер и санкций, О. Э. Лейст, в свою очередь, указывал, что ответственность как явление шире суммы санкций: «… понятие ответственности по своему объему шире понятия «применение санкций», поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, основания освобождения от ответственности, «состояние наказанности» при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других»¹⁹.

Рассмотрим такое проявление ответственности, как юридическая ответственность субъектов властных правоотношений или властеотношений. Отметим определение юридической публично-правовой ответственности Я. М. Магазинера из работы, во многом носящей юридико-пропедевтический характер, «Теория права на основе советского законодательства». В принципе, у Я. М. Магазинера речь идет именно об административной ответственности, однако, заметна универсальность определения юридической ответственности. Ответственность, по мнению Я. М. Магазинера, наступает «… за нарушение норм, установленных в интересах публичного порядка»²⁰ и необходима «вообще для охраны самых разнообразных публичных интересов»²¹. Для сравнения можно привести мнение Ю. А. Дмитриева и Ф. Ш. Измайловой, которые расширительно определяли конституционно-правовую ответственность следующим образом: «ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти»²².

Итак, перейдем к рассмотрению, собственно, категории конституционно-правовой ответственности.

С. А. Авакьян, определяя категорию конституционно-правовой ответственности, формулирует следующее: «… обязанность правонарушителя отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения конституционно-правовым нормам, которая выражается в санкциях со стороны государства»²³.

Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский указывали, что «… конституционно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права, случаях. Она не может применяться всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений, поскольку в этом нет необходимости. Ее основное назначение — защита Конституции и других конституционно-правовых норм, присущими ей средствами. При выполнении этой задачи, конституционно-правовая ответственность сочетается с другими видами юридической ответственности, которые наряду с этими выполняют и многие другие функции по защите правовой системы Российской Федерации, ставя при этом во главу угла все-таки охрану Конституции и других конституционно-правовых норм»²⁴.

Л. А. Тхабисимова определяет, что «… особенностью наступления конституционно-правовой ответственности является то, что ее основания могут иметь политический характер. Это связанно с тем, что деятельность высших должностных лиц невозможно адекватно оценить с помощью исключительно правовых критериев, так как они несут не только пассивные обязанности соблюдать Конституцию и законы, но и социально-политические обязанности перед своими избирателями»²⁵.

Соглашаясь с Л. А. Тхабисимовой укажем, что политическое начало существенно именно в конституционно-правовой ответственности, полагаем, что в российском законодательстве и правоприменении на это указывают следующие обстоятельства.

Во-первых, это возможность применения санкции конституционно-правовой ответственности по т. н. «функциональным основаниям», применения санкций конституционно-правовой ответственности без указания на фактическое деяние, повлекшее применение санкции (например в связи с «утратой доверия») и, следовательно, без возможности достижения целей общей превенции.

Во-вторых, это возможное «политическое» применение санкций конституционно-правовой ответственности к должностному лицу в ответ на выдвижение обвинений в его адрес иного отраслевого характера, и, следовательно, с нарушением одной из важнейших презумпций — невиновности, что, впрочем, является таковым только на первый взгляд, так как особенности привлечения к уголовной ответственности должностных лиц публичной власти именно в российском уголовном процессе до стадии предъявления обвинения не позволяют говорить об абсолютной бездоказательности (тем не менее, окончательная оценка обоснованности обвинения и законности получения доказательств безусловная прерогатива суда).

Отметим, применение мер конституционно-правовой ответственности или сама угроза их применения без оценки имеющихся доказательств практика, не являющаяся редкой в ряде демократических государств на самом высоком уровне (можно указать, например, на угрозу импичмента президента США Р. Никсона и т.д.)²⁶.

Думается, сама возможность такого политического измерения конституционно-правовой ответственности лежит в характерном именно для нее аспекте общепревентивной функции: обеспечение стабильности и легитимности власти и властеотношений, сохранение доверия гражданского общества к представителям власти и самой власти в целом.

В. В. Гошуляк, выделяя сущностные черты конституционной ответственности, указывает на наличие элемента кары в ее структуре: «… принуждение как общий признак юридической ответственности и установление для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Конституционно-правовая ответственность предусматривает элементы кары за нарушения конституционных норм. Под ней понимается отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица, а также мера принуждения, выраженная в реализации санкции правовой нормы»²⁷.

На наш взгляд, кара, выполняя воспитательную, прежде всего, функцию (частной превенции), а также функцию общей превенции, не может выступать значимым сущностным элементом органов власти. Безусловно, в отставках должностных лиц, роспусках коллективных органов публичной власти (представительных органов, избирательных комиссий) существует в определенном смысле «карательный аспект». Тем не менее, это верно далеко не для всех санкций конституционно-правовой ответственности органа публичной власти.

Л. А. Тхабисимова указывает на наличие следующих общих признаков ответственности как части юридической природы конституционно-правовой ответственности:

• во-первых, она носит «… государственно-принудительный характер, который может носить черты как физического, так и психического принуждения»;

• во-вторых, основанием для привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности является совершение противоправных действий (правонарушения);

• в-третьих, наступление негативных последствий (применение санкций) предполагается «… только после установления наличия в действиях лица состава правонарушения»;

• в-четвертых, «… правонарушитель всегда является обязанной стороной, ибо он обязан претерпевать лишения, предусмотренные соответствующей санкцией»²⁸.

Что касается особенных, или специальных признаков, характерных именно для конституционно-правовой ответственности, то приведем мнение Л. А. Нудненко, указывающей на следующие:

«— наличие собственных юридических источников: Конституция РФ; федеральные законы; конституция (уставы) и законы субъектов Российской Федерации; регламенты законодательных органов государственной власти Российской Федерации, предусматривающие конституционно-правовую ответственность;

— наличие конституционно-правовых деликтов, суть которых заключается в нарушении вышеперечисленных норм, предусматривающих конституционно-правовую ответственность;

— специфичность санкций, свойственных для конституционно-правовой ответственности: досрочное прекращение полномочий, запрет занимать определенные должности, отставка, досрочный отзыв депутатов и др.;

— каждой санкции в конституционно-правовой ответственности соответствует присущая ей процедурная форма применения, нет единого для всех санкций конституционно-правовой ответственности порядка назначения и исполнения;

— среди санкций конституционно-правовой ответственности преобладают не карательные, а предупредительные;

— специфический круг субъектов конституционно-правовой ответственности, среди которых: государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, общественные объединения, должностные лица, граждане»²⁹.

Соглашаясь с вышеприведенной характеристикой санкций конституционно-правовой ответственности, укажем на определенную неполноту перечисленных оснований. Разделяя мнение о деликтной природе конституционно-правовой ответственности, отметим, что даже в самом широком понимании сути деликта, как юридического явления, с включением в него не только правонарушений, но и функционального несоответствия деяний ответственного субъекта целям и задачам, например, государственного управления, тем не менее, остается возможность исключительно «субъективной» оценки деяний при применении санкции конституционно-правовой ответственности, то есть, в чистом виде политические основания.

Обратим внимание на тот факт, что особенно значимым выступает разграничение конституционно-правовой и административной ответственности в случае ее наступления в связи с таким основанием, как издание органом власти акта не соответствующего Конституции и законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Н. Ю. Хаманева прямо указывала, что «издание незаконного акта, ущемляющего права, свободы и интересы граждан и юридических лиц, — это правонарушение, выражающееся в злоупотреблении правом издавать властные предписания, это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая ответственность в данном случае выражается в форме отмены незаконного акта»³⁰.

Отметим в этой связи определение А. Б. Агапова, который обосновывал применение мер юридической ответственности Конституционным Судом, делая вывод о том, что это именно административная ответственность, писал по этому поводу: «к мерам административной ответственности, устанавливаемой непосредственно решением Конституционного Суда РФ, относятся: 1) утрата силы актов или их отдельных положений, признанных неконституционными; 2) запрещение применять международные договоры Российской федерации, не соответствующие Конституции РФ. Таким образом, к органам, наделенным полномочиями применять меры административной ответственности, относится и Конституционный Суд РФ, что, естественно, не предусмотрено действующим КоАП, принятым в условиях упраздненной конституционной системы»³¹.

Полагаем, что использование в вышеуказанном случае категории «мера ответственности» не случайно. Мера, в случае конституционно-правовой ответственности, на наш взгляд, будет выступать родовым явлением по отношению к санкции конституционно-правовой ответственности. Мы уже указывали на специфические черты конституционно-правовой ответственности, как вида юридической ответственности, полагаем более обоснованным и логичным включить совокупность признаков конституционно-правовой ответственности наличие мер и санкций с присущим именно этому виду ответственности соотношением, нежели попытку разработки специфического учения об особенной конституционно-правовой санкции, не имеющей негативных последствий для субъекта, карательных свойств и т. д. В числе прочих мер, не выступающих санкциями, можно привести в качестве иллюстрации так называемую «оценочную санкцию», т. е. отрицательную оценку деяний субъекта.

Обратим внимание на следующий аргументированный подход к рассматриваемой проблеме соотношения и разграничения мер и санкций конституционно-правовой ответственности.

Так, как отмечает Л. А. Тхабисимова, анализируя конституционную норму, устанавливающую возможность отмены постановлений и распоряжений Правительства России Президентом РФ в случае их противоречия Конституции (часть 3 статьи 115). Аналогичными по юридической природе, хотя и иными по содержанию, указывает Л. А. Тхабисимова, являются и обеспечительные меры, направленные на приостановление действия правовых актов, вплоть до оценки их соответствия требованиям законодательства судом. Также, автор приводит в качестве примера и нормоконтрольные полномочия Конституционного Суда России (статья 125 Конституции).

Л. А. Тхабисимова отмечает в этой связи, следующие важные обстоятельства. Во-первых, «… согласно правовым нормам, закрепляющим данные меры принуждения, результатом их воздействия могут являться признание акта неконституционным, незаконным, его отмена или утрата его юридической силы, вследствие чего правоотношения, возникающие на основе незаконного правового акта, будут признаны недействительными и противоправными. Однако, это нельзя назвать санкцией, поскольку субъект, принявший данный правовой акт, не несет за это никаких негативных последствий личного, организационного, имущественного или какого либо иного характера»³².

Во-вторых, «… в некоторых случаях, издание незаконного нормативного акта может являться основанием для привлечения соответствующего органа или должностного лица к ответственности, но в реальности будет лишь создавать угрозу для применения в отношении него санкций конституционно-правовой ответственности. Помимо этого, данная мера направлена не на правонарушителя, а лишь на ликвидацию последствий его некомпетентной деятельности. Таким образом, данная мера не может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции»³³.

Н. С. Богомолов возражает против подхода к конституционно-правовой ответственности как к явлению, в основании применения которого не лежит правонарушение, деликт и т. д., предлагая четкое разграничение конституционно-правовой и политической ответственности именно по этому критерию. Н. С. Богомолов обобщает его следующим образом: «… критерием является формально-юридический подход к понятию конституционной ответственности»³⁴. С одной стороны, с аргументами автора можно в определенной степени согласиться, с другой стороны, несмотря на, в достаточной степени обоснованное, беспокойство по поводу смешения политической и конституционно-правовой ответственности укажем на следующее: в случае принятия его концепции одинаковые по содержанию, но разные по основанию меры ответственности окажутся не просто разными видами ответственности, а мерами юридической ответственности и мерами, лежащими то ли вне именно юридической ответственности, то ли вне плоскости ответственности вообще (при этом останутся и сущностно, и процедурно урегулированы правом).

Эти меры, в любом случае, останутся юридическими явлениями, но будут являться «мерами принуждения», «пресекательными мерами», при этом по последствиям для субъекта они могут быть абсолютно аналогичны мерам ответственности (отставка должностного лица по различным основаниям, например). Едва ли это будет в полной мере отвечать требованию соответствия «формально-юридическому критерию».

Укажем еще на одно обстоятельство. Выше, анализируя трехаспектный подход Н. В. Витрука к категории юридической ответственности, мы уже обращались к концепции правовой законности. Обратим на нее внимание и в связи с формально-юридическим критерием ответственности. Думается, не случайно и В. С. Нерсесянц и Н. В. Витрук акцентировали несовпадение правового и юридического как в законности, так и в праве в целом. Указание на возможность законодательного произвола, использование закона как метода политического контроля и преследования и тому подобные, позволяющие провести четкую границу между правовым и неправовым в законе, явления, можно интерпретировать и как предостережение от сугубо формального критерия оценки закона. Это работает и в случае сведения оснований ответственности к формальным ответам на вопрос о том, нарушена или нет буква закона.

Собственно, как и определение виновности в публично-правовых отношениях также не является какой-либо панацеей от произвола. В конституционном праве легальной дефиниции вины по большому счету не имеется, в административном праве в отношении юридических лиц использован объективный критерий нарушения норм и доказательство виновности сводится исключительно к обоснованию объективной стороны деяния.

Думается, сама задача охраны Конституции, обеспечение стабильности конституционного строя, общественных и государственных интересов, позволяет включить в число мер конституционно-правовой ответственности основанные на субъективно-политическом подходе при понимании того простого факта, что для самих субъектов ответственности эти меры будут носить потенциально несоизмеримо меньший негативный характер, чем возможные последствия от их неприменения для охраняемых ими конституционно-правовых отношений.

Собственно, сама юридическая категория конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации получила легальное определение с принятием Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», благодаря чему в российском конституционном праве окончательно утвердился институт конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Закон содержит как общую норму о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов федерации, так и нормы, конкретизирующие основания и виды конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Статья 9 рассматриваемого закона содержит закрепление оснований и процедуры досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации. Полномочием роспуска регионального законодательного (представительного) органа субъекта федерации наделен Президент Российской Федерации и глава (высшее должностное лицо субъекта Федерации)³⁵.

Законодательство закрепляет следующие основания роспуска: принятие регионального нормативного акта, не соответствующего «Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения»³⁶; отсутствие заседаний в течение трех месяцев после избрания, что установлено решением суда³⁷.

Среди оснований досрочного прекращения полномочий регионального законодательного (представительного) органа Президентом Российской Федерации отметим следующее. Это принятие нормативного акта, не соответствующего Конституции и федеральному законодательству, в случае, когда нарушение законодательства установлено решением суда, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанного решения суда не принял в пределах своих полномочий необходимых мер по исполнению этого судебного решения, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа субъекта от принятия таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России и федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В этом случае, Президент России выносит предупреждение законодательному (представительному) органу госвласти субъекта в форме указа. Если в течение трех месяцев после предупреждения законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить³⁸.

Как отмечает Л. А. Тхабисимова, «при применении Президентом Российской Федерации такой санкции как роспуск законодательного собрания субъекта Российской Федерации, конституционно-правовой ответственности подвергаются все депутаты, являющиеся его членами, вне зависимости от наличия индивидуальной вины. Примером может служить досрочное прекращение полномочий депутатов в связи с роспуском законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации указом Президента Российской Федерации из-за принятия ими закона, противоречащего Конституции РФ, даже если конкретные депутаты голосовали против принятия данного закона. Таким образом, конституционно-правовая ответственность представляет собой комплексный правовой институт, предназначенный для защиты норм конституционного права»³⁹.

Таким образом, в настоящее время, законодательство предусматривает широкие полномочия Президента Российской Федерации по осуществлению мер конституционно-правовой ответственности в отношении законодательного (представительный) органа государственной власти субъекта. Эти формы конституционно-правовой ответственности фактически являются одним из проявлений федерального вмешательства. Думается, существующий порядок следует модернизировать в направлении создания института оценки оснований для роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта в рамках конституционного правосудия.

Таким образом, сама возможность нормативного закрепления в российском законодательстве процедуры роспуска парламента субъектов федерации, непосредственно следует из конституционных положений, устанавливающих совместное ведение федерации и ее субъектов, над обеспечением соответствия нормам Конституции России и нормам федерального законодательства нормативных правовых актов, принимаемых региональными властями, в том числе конституций (уставов) субъектов федерации и их законодательства (часть 1 статьи 72 Конституции России).

Указанная конституционная норма предполагает законодательное закрепление такого механизма осуществления контрольной деятельности, которая позволила бы обеспечить наибольшую эффективность исполнения государственными органами субъектов федерации своих обязанностей по соблюдению конституционных норм и норм федерального законодательства в ходе их деятельности, что, в свою очередь, позволило бы не допустить принятие нормативных актов, противоречащих данным нормам.

Конституционные положения получают соответствующий механизм реализации в нормах Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Анализируя нормы данного нормативного акта, можно сказать, что они предусматривают наступление ответственности регионального парламента в двух случаях (статья 3.1.).

Во-первых, это конкретные нарушения конституционных норм и норм федерального законодательства.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов федерации несут обязанность по обеспечению соответствия Конституции России и федеральному законодательству нормативных правовых актов, принимаемых на региональном уровне. Тем самым, во втором случае, это те последствия, которые повлекли принятие нормативного правового акта, противоречащего нормам законодательства.

2. Становление конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в России

Начиная исследование вопросов становления рассматриваемого вида юридической ответственности, полагаем уместным подчеркнуть тот факт, что сама постепенная актуализация тематики конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов Федерации в несколько предшествующих десятилетий, не в последнюю очередь связана с формированием в субъектах самостоятельной по отношению к представительной и судебной властям исполнительной ветви власти, с повышением реальной самостоятельности этой ветви власти и значимости принимаемых ею решений, в целом — с признанием в России на конституционном уровне принципа разделения властей.

Можно согласиться с мнением А. В. Безрукова, который указывал, что «… на государственные органы субъектов Российской Федерации возложено решение значимых общественных и государственных задач, поэтому установление механизма их ответственности перед федеральным центром — необходимый элемент механизма правового регулирования в федеративном демократическом государстве. Действительно, усиление мер конституционной ответственности региональных органов государственной власти зачастую является вынужденным средством, однако не всегда вписывается в рамки конституционного поля, что особенно отразилось на конституционной ответственности региональных парламентов»⁴⁰.

Поэтому и в России, в том числе, и на региональном уровне о самостоятельной ветви представительной и исполнительной власти, и соответственно о конституционно-правовой ответственности в субъекте РФ, можно говорить лишь на этапе преобразований конца 80-х — начала 90-х гг. XX в.

И если Советы, несмотря на наличие принципа демократического централизма, демонстрируют ряд черт, присущих самостоятельным представительным органам, в том числе — аналог конституционно-правовой ответственности перед населением, то существовавшие в дореволюционный и советский период развития нашего государства на территории края органы, осуществлявшие исполнительно-распорядительные функции — например, губернаторы и исполнительные комитеты краевых Советов, не могут в полной мере считаться органами исполнительной власти.

Это связано с тем, что почти весь дореволюционный период исполнительные государственные органы самостоятельностью по отношению к монарху не обладали, а в советский период был провозглашен принцип всевластия Советов, т. е. органы, осуществлявшие исполнительные функции самостоятельностью, опять-таки не обладали.

Октябрьская революция 1917 года привела к окончательной передаче власти в административно-территориальных единицах государства новым коллегиальным выборным (делегатским) представительным органам — Советам. Советы формировались на выборной основе, и, фактически выступали ядром организации политической власти в административно-территориальных единицах. Прочие органы власти либо непосредственно были подконтрольны Советам, либо формировались Советами и были подотчетны им⁴¹.

Таким образом, как отмечает Ж. И. Овсепян, характеризуя «смешанную», объединяющую представительное, исполнительно-распорядительное и контрольное начала, компетенцию Советов «… Советы несли в себе отрицание прогрессивного принципа «разделения властей», они были основаны на противоположном принципе — единства, монизма власти, ее монополизации в одном учреждении […] Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации»⁴².

Таким образом, именно Советы стояли во главе административно-территориальной иерархии публичной власти, выступали главенствующим звеном по отношению к органам исполнительной власти и контролировали судебные органы, находились внутри системы Советов во взаимосвязанном, взаимозависимом, и, вместе с тем — иерархически организованном положении, в основе которого лежал так называемый «принцип демократического централизма»⁴³, просуществовавший в качестве базового начала формирования органов народного представительства советской власти до конца 80-х годов ХХ века.

«В первой Конституции РСФСР 1918 года Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Россия стала федеративным государством. С образованием Советского государства сложилась единая вертикаль Советов, основанная на строгой иерархии их различных уровней. Решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих, вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими. Высшей представительной властью в регионах являлись областные и губернские (окружные) съезды Советов, которые избирались населением по различным нормам представительства. Конституция РСФСР устанавливала определенные ограничения количественного состава региональных съездов советов: в областных съездах могло быть не более 500 депутатов, в губернских (окружных) — не более 300 депутатов. Съезды Советов избирали свои исполнительные органы — исполнительные комитеты, которые были ответственны перед избравшими их Съездами»⁴⁴.

Принятая в 1925 году Конституция РСФСР закрепила следующую систему федеративных отношений. Субъектный состав РСФСР составляли автономные советские социалистические республики (АССР). Они наделялись правом принятия конституций (основных законов).

Конституции автономных республик, в свою очередь, должны были приниматься Съездами Советов автономных республик, далее они подлежали утверждению Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, а после этого Всероссийским Съездом Советов они утверждались уже окончательно⁴⁵: «Съезды советов являлись высшими органами государственной власти соответствующей автономной республики. В период между их сессиями действовали избираемые Съездами центральные исполнительные комитеты, которые, в свою очередь, формировали из своего состава президиумы, действовавшие в качестве высших органов власти республики в период между сессиями центральных исполнительных комитетов. Центральным исполнительным комитетам республик предоставлялось право принимать законы, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики. Таким образом, законодательная и исполнительная власть, как в центре, так и в субъектах Федерации сосредотачивалась в одних и тех же руках. В советской России была создана громоздкая система представительных органов государственной власти, включающая в себя множество звеньев даже в рамках одного и того же государственного органа»⁴⁶.

Как указывает Г. В. Барабашев, «… каждый областной, краевой Совет из числа своих депутатов избирал постоянные комиссии и исполнительный комитет. В составе комиссий работало большое количество депутатов Совета (более 80%). Краевыми, областными Советами депутатов трудящихся создавалось, как правило, 12–14 постоянных комиссий на каждый Совет по 10–20 депутатов в комиссии. Типичными для областных, краевых Советов являлись следующие постоянные комиссии: бюджетно-финансовые, сельского хозяйства, промышленности и строительства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства и благоустройства, жилищного строительства, народного образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, дорожного строительства, социалистической законности. Заседания комиссий проходили обычно 1–3 раза в квартал […] Комиссии были подотчетны Советам и ответственны перед ними за свою деятельность»⁴⁷.

В контексте целей и задач нашего исследования представляет интерес Закон СССР от 25 июня 1980 года № 2351-Х «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»⁴⁸, установивший компетенцию представительных органов. Указанным Законом декларировалось: «В соответствии с Конституцией СССР краевой, областной Совет народных депутатов, Совет народных депутатов автономной области, автономного округа является органом государственной власти в крае, области, автономной области, автономном округе. Краевой, областной, окружной Совет народных депутатов решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвует в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, а Совет народных депутатов автономной области, автономного округа — также вопросов краевого, областного значения, вносит по ним свои предложения»⁴⁹.

Закон содержал, также, следующие требования к правомочности органа народного представительства: «Сессия краевого, областного Совета считалась правомочной при наличии не менее двух третей общего числа депутатов краевого, областного Совета. Вопросы на рассмотрение сессии вносились исполнительным комитетом, постоянными комиссиями и депутатами Совета. Предложения к повестке дня могли представляться краевыми, областными органами общественных организаций, а также районными, городскими Советами народных депутатов»⁵⁰.

Отметим, что в советском государстве всегда существовал императивный мандат депутата — форма конституционно-правовой ответственности депутата перед избирателями.

Уже первая советская Конституция РСФСР 1918 года, как указывал О. И. Чистяков, установила императивный мандат депутата Советов всех уровней — право на отзыв его избирателями: «… Ленин называл право отзыва демократическим правом, позволяющим народу наиболее полно осуществить свою волю. Оно тоже родилось еще до Октября. Уже в «Проекте Наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов», опубликованном в газете «Правда» 7 мая 1917 г., говорилось о праве отзыва. Оно фактически и использовалось для изгнания из Советов соглашателей и замены их большевиками. Именно так поступили рабочие Сестрорецкого оружейного завода, завода Барановского, фабрики «Скороход»»⁵¹.

Как указывает К. А. Ишеков, «… на начальном этапе основания привлечения органов власти к ответственности были немногочисленны, неустойчивы и неодинаковы в республиках и иных регионах России»⁵².

Важнейшей вехой в начале становления и развития федеративных отношений в ходе становления российской государственности современного этапа — этапа демократического транзита, построения федеративного правового государства выступили принятые еще в советский период Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Съездом ССР и субъектами Федерации» и Закон СССР от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик». Два этих нормативно-правовых акта, фактически, создавали конституционно-правовые предпосылки реформирования федеративных отношений, в том числе — в РСФСР, выступив, своего рода, прологом формирования федеративных отношений на новых демократических принципах и в новой России.

В этой ситуации сохранение России как Федерации возможно было только на конкурентной основе — при условии, что РСФСР даст своим автономиям широкую самостоятельность и подпишет со своими субъектами свой собственный Российский Федеративный договор, опередив Договор, предлагаемый Союзными властями. Поэтому, параллельно с разработкой Союзного Договора (в СССР) была начата интенсивная разработка проекта Федеративного договора (в РСФСР). Однако актуальность Федеративного договора не исчерпывалась только конкуренцией с проектом нового Союзного Договора, но имела самостоятельный характер. Не случайно, что и после распада СССР вопрос о заключении Федеративного договора РФ и ее субъектов не только не был снят, но, напротив, приобрел еще большую актуальность, поскольку после прекращения существования СССР угроза распада нависла над самой Россией. Ее удалось снять благодаря Федеративному договору, который был подписан 31 марта 1992 г. Участниками Федеративного договора также стали и крупнейшие административно-территориальные единицы (края и области), что означало признание их субъектами Российской Федерации. Не подписали его две республики — Татарстан и Чечено-Ингушетия.

Основное содержание Федеративного договора составляет разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. В. И. Савин характеризует новый этап эволюции федеративных отношений следующим образом: «… прежде ни в РСФСР, ни в СССР не осуществлялось предметного размежевания предметов ведения Федерации и соответствующих их субъектов. Оно впервые было осуществлено в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г.»⁵³.

В соответствии с изменениями и дополнениями Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. (в 1989–1992 гг.), полномочия, порядок формирования, организации и деятельности краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа должны были быть установлены Законом РФ. Порядок замещения должности главы администрации в перестроечный (переходный) период российской истории претерпел эволюцию. Вначале было объявлено, что главы администраций избираются гражданами в процессе территориальных выборов. Был принят Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации»⁵⁴.

Однако, затем сфера выборов соответствующих должностных лиц стала сокращаться. Так, 10 декабря 1992 г. было принято постановление Съезда народных депутатов РФ «О главах администраций», где говорилось о нецелесообразности проведения повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва».

Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г. закрепила принцип разделения властей, как один из важнейших конституционных принципов.

3 октября 1994 г. был издан Указ Президента Б. Н. Ельцина «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». В нем говорилось, что «впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм реализации ст. 77 Конституции РФ, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ», «назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится Указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ» (п. 2)⁵⁵.

В соответствии с Конституцией РСФСР перестроечного и постперестроечного периодов деятельностью краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа, города федерального значения должен был отныне руководить на основе принципа единоначалия глава администрации (ст. 136 (5) Конституции РСФСР 1978 г., с измен. и дополн. в 1989–1992 гг.). Впервые предусматривалась судебная процедура отмены актов органа государственного управления края, области, автономии, города федерального значения, наряду с тем, что, как и прежде, эти акты могли быть отменены соответствующим Советом народных депутатов и вышестоящим исполнительным органом государственной власти РСФСР и СССР.

5 марта 1992 года был принят важнейший нормативно-правовой акт в рассматриваемой сфере — Закон Российской Федерации № 2450-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», закреплявший организацию государственной власти в областях и краях на основе разделения на представительную и исполнительную власть и вводе единые стандарты наименования высших органов власти в указанных субъектах, в отличие от, например, республик в составе РФ и городов федерального значения — представительным органом в области или крае являлся, соответственно, областной или краевой Совет народных депутатов, а исполнительным органом — областная или краевая администрация (п.1, п.2 ст. 1).

Как указывает К. А. Ишеков, «… привлечение к ответственности представительных органов краев и областей в тот период исчерпывалось досрочным прекращением их полномочий в случае неоднократного нарушения Конституции РСФСР, законов Российской Федерации. Решающую роль в этой процедуре играл Верховный Совет Российской Федерации, который выносил решение на основании заключения Конституционного Суда РСФСР. Региональный механизм сдержек и противовесов в данном процессе не применялся»⁵⁶, «Депутаты всех уровней представительной власти получали наказы от своих избирателей, обязаны были отчитываться перед ними и могли быть в любое время отозваны избирателями. Закон «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» установил обязанность депутатов краевого, областного Совета не реже двух раз в год отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, недостойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законе порядке»⁵⁷.

В период демонтажа советской социалистической системы (с 1988 г.) органами государственного управления (исполнительными органами) края, области, автономной области, автономного округа и города федерального значения стали: краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа, города федерального значения⁵⁸. Был принят Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации»⁵⁹.

Становление современного института конституционно-правовой ответственности представительных органов субъектов федерации начинается в 1992 году, когда в статье 67 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» была закреплена норма, устанавливающая основание применения мер ответственности — «неоднократное нарушение Конституции РСФСР, законов Российской Федерации», сформулированную меру ответственности — досрочное прекращение полномочий, т. е. роспуск, и указание на федеральный орган государственной власти, наделенный полномочиями на применение санкции — Верховный Совет Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда России.

Отметим участие Конституционного Суда России в процедуре роспуска представительного органа власти субъекта Федерации.

Впрочем, этот конституционно-правовой механизм просуществовал всего полтора года и был отменен с принятием Указа Президента России от 22 декабря 1993 года «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации».

Далее, вплоть до конца 90-х годов, ответственность законодательных (представительных) органов власти субъекта федерации не была закреплена. Это получило достаточно негативную оценку в конституционно-правовой науке.

Так, например, в свое время А. А. Кондрашев писал: «… отсутствие норм об ответственности в федеральном законе, регулировавшем основы статуса органов власти субъектов Российской Федерации, несомненно, было существенным пробелом законодательного регулирования, превратившими федеративное устройство России по сути в конфедеративное, так как всевластие глав ряда субъектов РФ грубо попирало закрепленные в конституции РФ федеративные принципы организации российского государства»⁶⁰.

Вплоть до принятия Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в нашей стране не было закреплено конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Вышеуказанный закон содержит как общую норму о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов федерации, так и нормы, конкретизирующие основания и виды конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Итак, 9 октября 1993 года был подписан Указ Президента России «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»⁶¹. Как отмечается в характеристике указанного президентского указа авторами А. В. Гриценко и М. И. Цапко: «… была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на администрации соответствующих субъектов Российской Федерации»⁶².

Наконец, Указом «О порядке назначения и освобождения от должности глав администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, наступил современный этап развития конституционно-правовой ответственности в субъектах федерации.

Федеральным законом от 29 июля 2000 г⁶³., принятым по инициативе Президента России с целью внесения изменений в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон «Об общих принципах…»), была законодательно установлена конституционно-правовая ответственность государственных органов субъектов федерации перед федеральными органами власти.

Как отмечал, в связи с этим А. В. Безруков: «… в заложенной Законом процедуре Президент РФ получает право в определенном порядке и при участии судебных органов отрешать от должности главу субъекта РФ, инициировать роспуск регионального парламента, осуществляемый путем принятия Федеральным Собранием РФ федерального закона, заблаговременно письменно предупредив указанные органы об устранении нарушений законодательства»⁶⁴.

Анализируя указанную новеллу конституционного законодательства, А. В. Безруков и А. А. Кондрашев отмечали, что: «… такой подход обеспечивал самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах РФ, гарантировал баланс во взаимоотношениях между Федерацией и субъектами, а также создавал своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности со стороны федеральных органов государственной власти»⁶⁵.

Конституционный Суд в своем Постановлении от 4 апреля 2002 года признал указанные меры соответствующими действующей Конституции⁶⁶.

Указанные выше изменения законодательства существенным образом трансформировали институт конституционно-правовой ответственности органов власти субъектов федерации в сторону ее усиления. В дальнейшем, эта тенденция была поддержана в ходе последовавших в период 2004–2009 годов изменений Закона «Об общих принципах…».

Анализируя указанный трансформационный процесс, А. В. Безруков отмечает два важных обстоятельства:

1. «Президент РФ получил право отрешения от должности главы субъекта РФ вследствие утраты его доверия. По сути, Президенту РФ нет необходимости прибегать к усложненной процедуре отрешения, утрата доверия значительно расширяет возможности политического усмотрения главы государства в отношении нелояльных к нему глав регионов»⁶⁷.

2. «Законодатель расширил число оснований досрочного прекращения полномочий региональных парламентов и определил два основных органа, полномочных принять решение об их досрочном роспуске, — это Президент РФ и глава субъекта РФ»⁶⁸.

Можно согласиться с общим выводом А. В. Безрукова, отмечавшего определенную обоснованность усиления конституционно-правовой ответственности в системе органов исполнительной власти «… принципом единства системы органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ)», и, напротив, высказывавшего сомнения в обоснованности аналогичного усиления указанной ответственности парламентов субъектов федерации⁶⁹.

Анализируя процедуру роспуска парламента субъекта федерации отметим, что высшее должностное лицо субъекта федерации полномочен досрочно прекратить полномочия регионального законодательного (представительного) органа власти.

Указанное решение принимается нормативным актом главы (высшего должностного лица) субъекта федерации в форме указа или постановления.

Как указывает, в связи с этим А. В. Безруков, такое право главы субъекта возникает, во-первых, «… при принятии парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и другим правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а региональный парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения»⁷⁰, а также «… если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный или вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание»⁷¹.

Отметим, что Закон «Об общих принципах…» не требует при осуществлении процедуры досрочного прекращения полномочий регионального законодательного органа действий, предусмотренных аналогичной по сути процедурой роспуска парламента субъекта федерации Президентом России — вынесения предупреждения (пункт 4 статьи 19).

Анализ взаимных форм привлечения к конституционно-правовой ответственности главы субъекта и парламента субъекта федерации показал ослабление парламентского контроля за главой субъекта — очередная редакция Закона «Об общих принципах…» исключила возможность отставки главы субъекта по инициативе парламента.

Парламент субъекта Федерации вправе выразить недоверие главе субъекта (пункт 2 статьи 19) и направить его на рассмотрение Президента России для принятия окончательного решения (пункт 5 статьи 19).

Можно сделать вывод о том, что система конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федерации обнаруживает некоторый дисбаланс в «системе сдержек и противовесов» на региональном уровне, предоставляя, в своеобразной системе встречных мер конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации (между главой региона и региональным парламентом), больше оснований применения указанных мер главе субъекта, предполагая также более простые процедуры реализации мер ответственности (вплоть до роспуска), причем не только в сравнении с аналогичными по смыслу процедурами применения парламентами мер ответственности по отношению к главам субъектов, но даже в сравнении со схожими по смыслу, содержанию и основаниям процедурами применения мер ответственности парламентов Президентом России.

При этом, парламент принимает решение о досрочном прекращении полномочий главы региона по представлению Президента России (пункт 1.1. статьи 19).

Обратим внимание на усиление роли Президента России в региональном политическом процессе, усиление централизации и «укрепление вертикали» оправданных в большей степени для системы исполнительной власти, нежели для институтов народного представительства, их фактическое «встраивание» во властную вертикаль, что для таких органов недопустимо.

Также, в указанный период появилась система мер ответственности региональных законодательных органов и руководителя регионального высшего исполнительного органа.

В этой связи А. А. Кондрашев указывал, что «… конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на «вторых ролях», так как ее реализация требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в реальности не налагает на Президента никаких требований по процессуальному оформлению оснований ее использования»⁷².

Отметим важное замечание К. А. Ишекова о том, «… большинство вопросов ответственности оказалось детально регламентированным в Федеральном законе 1999 г. № 184-ФЗ. В правотворческом ведении субъектов осталась лишь малая часть вопросов ее применения»⁷³.

Необходимо отметить, что региональный законодатель (парламент субъекта федерации, в первую очередь), фактически лишен инструментария по развитию системы конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Сложившаяся в ходе реформирования российского конституционного законодательства, в том числе в ходе Федеративной реформы, система конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федерации обнаруживает некоторый дисбаланс в «системе сдержек и противовесов» на региональном уровне, предоставляя в своеобразной системе встречных мер конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации (между главой региона и региональным парламентом), больше оснований применения указанных мер главе субъекта, предполагая также более простые процедуры реализации мер ответственности (вплоть до роспуска), причем не только в сравнении с аналогичными по смыслу процедурами применения парламентами мер ответственности по отношению к главам субъектов, но даже в сравнении со схожими по смыслу, содержанию и основаниям процедурами применения мер ответственности парламентов Президентом России.

Выявлена исторически-обусловленная тенденция новейшего периода истории регионального парламентаризма, состоящая: в последовательном усиление роли Президента России в организации системы сдержек и противовесов в региональном политическом процессе; усилении централизации и «укреплении вертикали», оправданных в большей степени для системы «сдерживания» исполнительной власти субъектов федерации, нежели для институтов народного представительства; фактическом «встраивании» законодательных (представительных) органов в вертикаль линейной власти, что для таких органов недопустимо.

3. Конституционно-правовая ответственность законодательных органов власти (парламентов) субъектов зарубежных федеративных государств

Анализ конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти или парламентов субъектов федерации невозможно без сравнительного анализа указанной проблематики в контексте мирового опыта федерализма и организации взаимодействия между федерацией и ее субъектами, а также между органами различных ветвей власти в субъектах федерации.

Так, отметим обобщающее замечание А. А. Вихляевой, суммирующее ряд мнений ученых касательно анализируемого института: «… Конституционность ряда соответствующих мер воздействия — досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) от должности — ставилась под сомнение»⁷⁴.

Определяя категорию роспуска законодательного органа, как характерную для конституционного права в целом, с учетом мировой практики, отметим две характерные черты роспуска: принудительность и досрочность. Роспуск влечет за собой прекращение легислатуры, а именно утрату полномочий избранного состава членов коллективного субъекта права — депутатов законодательного органа.

Как указывает С. А. Авакьян, институт роспуска относят к мерам конституционно-правовой ответственности и для применения данной меры, необходимым условием выступает совершение конкретного конституционного правонарушения⁷⁵. На аналогичные обстоятельства указывает и Н. М. Колосова⁷⁶.

При этом, сама мера конституционно-правовой ответственности для депутатов законодательного органа будет состоять в досрочном прекращении полномочий, как правило (в том числе — в российском законодательстве), при роспуске депутаты не подвергаются никакой персонализированной ответственности, ни дисквалификации, никоим образом, не утрачивая пассивного избирательного права.

Следовательно, уместно говорить о теоретической возможности, когда при проведении новых выборов ранее распущенный орган будет избран в том же или практически в том же составе⁷⁷.

Считаем необходимым обратить внимание и на тот факт, что при роспуске законодательного органа государственной власти, данный орган несет ответственность не перед тем органом или должностным лицом, который принял решение о его роспуске, а перед населением представляемой территории, перед своими избирателями.

Сделанный вывод основывается на соотнесении способа формирования законодательных органов государственной власти — выборах, которые представляют собой представительную форму народовластия и сущности принципа народовластия в конституционном праве. Здесь также следует привести мнение Ж. И. Овсепян, которая указывала на то, что выборные органы и должностные лица, являясь сами по себе публичной властью, могут выступать как в роли адресата конституционно-правового принуждения, так и в роли субъекта применяющего данные меры конституционно-правового принуждения в рамках принципа сдержек и противовесов⁷⁸.

Во всех случаях, говоря о роспуске законодательного органа власти, следует говорить и о необходимой мере, направленной не только на досрочное прекращение легислатуры распускаемого органа, но и на преодоление сложившегося политического кризиса в форме конфликта различных ветвей власти, а также различных уровней публичной власти.

Необходимо отметить, что анализ конституционно-правовой ответственности региональных парламентов, по мнению диссертанта, не должен ограничиваться исключительно формальными федеративными государствами — заслуживают интереса и регионалистские государства, и государства, включающие в свой состав автономные территориальные образования, в случае, если объем полномочий таких территориальных единиц значителен, и там созданы коллективные органы народного представительства.

Интерес в последнем случае представляет опыт построения региональной системы сдержек и противовесов, организация способов воздействия центральных