Ипотека публичных земель
Сергей Ленкин

© Сергей Ленкин, 2023

ISBN 978-5-0059-0063-0

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

От автора

Новые социально – экономические реалии, вызванные глобальным экономическим кризисом, а также санкционным «терроризмом» западных стран объективно требуют пересмотра традиционных путей и методов управления важнейшим стратегическим ресурсом нашей страны – государственной и муниципальной собственностью, более активного вовлечения в сферу эффективного гражданского правового оборота и рыночных отношений публичных земель, принадлежащих муниципальным образованиям (МО) и субъектам Российской Федерации (СФ). В монографии «Ипотека публичных земель» рассматривается широкий круг актуальных проблем отечественного земельного рынка, региональной инвестиционной политики, а так же опыт внедрения в практику хозяйствования авторской модели ипотечного земельного инвестиционного механизма (ИЗИМ). На принципах государственно – частного партнёрства, в качестве постоянно действующего механизма самофинансирования и «точки роста» реального сектора экономики, предлагается методика вовлечения в ипотечный оборот земельных активов МО и СФ РФ. В ходе внедрения проекта ИЗИМ создается акционерный Земельный Залоговый Фонд (ЗЗФ), главной компонентой уставного капитала которого становятся принадлежащие органам публичной власти земли, используемые в качестве обеспечения ценных бумаг и залога, для привлечения кредитов и инвестиций. Теоретические положения, методика и практические схемы работы по проекту ИЗИМ в течение ряда лет апробировались в МО и СФ РФ, были поддержаны и рекомендованы к пилотному внедрению Минэкономразвития РФ, Российской и Московской Торгово – промышленными палатами, ООО Деловая Россия, Ассоциацией малых и средних городов РФ, Российской академией естественных наук, зарубежными и отечественными инвестиционными компаниями, а также рядом депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Творческие и аналитические разработки участников пилотного проекта ИЗИМ стали основой для выработки практических рекомендаций по улучшению ипотечного оборота публичных земель, а также явились предметом исследований и анализа настоящей монографии. В реализации проекта  приняли активное участие ученые, специалисты, работники государственных, муниципальных, общественных организаций, предприниматели. Автор искренне признателен и благодарен за всестороннюю помощь и поддержку Лауреату Государственной премии РФ, академику РАЕН, д.т.н. А.Н. Никитину; почётному профессору Международной Академии наук Сан – Марино, доктору искусствоведения, академику РАЕН И. Я. Гранову; Председателю Парламентского Центра «Кооперация и социальный прогресс», академику РАЕН, д.т.н. В.Ф. Граковичу; академику РАЕН, д.э.н. М.П. Зотову; академику МАГЕН, д.т.н. С.Н. Кудряшову; вице – президенту Московской Торгово – промышленной палаты С. О. Варданяну; Главе Представительства Финансово банковской ассоциации ЕвроАзиатского сотрудничества О.А.Чернышеву; председателю Фонда им. В. И. Чаптынова, к.э. н.  А.Н. Алчубаеву; предпринимателям А. Ф. и А. А. Лютенко, П. Н. Ткаченко, Ю. С. Дудорову, С. И. Капитаненко, Л. А. Москвину, В. Р. Тридриху, С. Л. Черняк; иностранным партнерам Р. Куперу, Э. Коберштайн, Б. Кунцевич, А. Строкалис; а также депутатам Государственной Думы М. Ч. Залиханову и И. И. Белекову, Членам Совета Федерации ФС В. Н. Лихачеву и В. К. Быкову.

Ленкин Сергей Леонидович – доктор экономических наук,

действительный член Российской академии естественных наук

Рецензенты монографии:

Академик РАЕН, д.т. н. А.Н. Никитин

Академик РАЕН, д.т. н. В.Ф. Гракович

Академик РАЕН, д.э. н. М.П. Зотов

«Род проходит, и род приходит, а Земля пребывает во веки»

Екклеcиаст [90]

Введение

В XX веке социально приемлемый переход к развитой рыночной экономике сравнительно быстро и успешно удалось совершить тем капиталистическим государствам, которые сначала инициировали формирование, а затем возглавили фактическое руководство международными рынками торговли обязательствами и правами собственности. Такой совершенно справедливый вывод делает известный перуанский экономист и общественный деятель Эрнандо де Сото в своем мировом бестселлере «Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире» [50.1]. Действительно, в отличие от большинства экономик третьего мира, продолжающих торговать преимущественно натуральными товарами, именно эти рынки, аккумулируя банковский и финансовый капитал, превратились в локомотивы мировой экономики и до последнего глобального кризиса весьма эффективно работали во благо и процветание стран «золотого миллиарда». Главным трендом экономической политики c конца прошлого столетия стали тотальная приватизация и дерегулирование, идеализация свободного рынка и открытого общества потребления. При этом важнейшим стимулом для развития капиталистической экономики являлся рост потребительского и производного от него инвестиционного спроса, в первую очередь в США и Западной Европе. Сам этот спрос был обусловлен опережающим ростом розничного и корпоративного кредитования, а кредитно-ипотечный бум, в свою очередь, порождался увеличением спекулятивной стоимости залоговой собственности, многократно раздутой секъюритизацией не обеспеченных реальными активами ценных бумаг. Бреттон-Вудские соглашения 1944 года, а затем отказ США от золотого стандарта в 1971 году, позволили американскому доллару фактически стать мировыми деньгами, базой валютных паритетов и преобладающим финансовым инструментом международных расчетов, валютных интервенций и резервных активов. Национальная валюта США превратилась не только в общепризнанное международное средство обращения и универсальную валюту, но и возрастающий в стоимостном объеме уникальный товар, на базе которого приняла колоссальные масштабы финансовая пирамида мирового фиктивного капитала.

Триумф неолиберального глобализма продолжался до 2006 года, когда вопреки традиционным прогнозам, сильнейший ипотечный кризис вначале поразил рынок недвижимости в США, а затем в августе 2007 года обрушил котировки основных бирж планеты. По оценкам ведущих аналитиков важнейшей причиной трагических событий в экономике развитых стран стало то, что для формального обеспечения большинства сделок практически повсеместно использовались субстандартные (высокорисковые) ипотечные кредиты (subprime), свопы кредитного дефолта (CDS) и другие экзотические виды залогового обеспечения, основанные на многоуровневых производных – деривативах. К концу лета 2007 года, когда краткосрочные процентные ставки ФРС США вынуждена была поднять с рекордно низких уровней, эти виртуальные залоги резко обесценились, рыночная стоимость активов начала падать, и в течение нескольких месяцев разразился банковско-страховой кризис сначала в США, а к осени 2008 года в ЕЭС и других странах мира. До сих пор большинство капиталистических стран не могут оправиться от глубочайшего со времен Великой депрессии 30-х годов мирового экономического кризиса, принявшего небывало затяжной и системный характер. Эти суровые реалии указывают на очевидное банкротство господствующей в странах «золотого миллиарда» либеральной концепции минимизации роли государства в рыночной экономике.

Острота нарастающих антагонистических противоречий и опасных негативных явлений, происходящих в капиталистическом экономическом базисе, его производственных отношениях, с объективной необходимостью требует от мирового сообщества реализации новой, более адекватной современным вызовам социально – экономической парадигмы, обеспечивающей оптимальный баланс между публичным стимулированием и регулирование. Справедливости ради следует отметить, что уже со второй половины прошлого столетия, несмотря на официально декларируемые идеологические установки, как развитые, так и многие развивающиеся капиталистические страны на практике довольно часто использовали различные формы государственного регулирования рыночных отношений, включая элементы долгосрочного и среднесрочного планирования, государственно-частного партнерства (ГЧП). Например, в Англии, начиная уже с 1992 года, более 15% от всех проектов инфраструктурного характера осуществлялось именно на основе государственно-частного партнерства. В Южной Корее, на рубеже XIX—XX веков, было успешно реализовано свыше 100, а в Чили, с середины 90-х годов минувшего века – более 40 аналогичных программ. По данным консалтингово – аудиторской компании Pricewaterhouse Coopers (PwC), только в 2004 – 2005 предкризисных годах в мире было заключено свыше 200 крупных сделок ГЧП на сумму около 52 млрд. долл. США, из которых 152 проекта стоимостью 26 млрд. долл. США осуществлялось в Европе [98]. Эффективность разумной дирижистской политики, даже в условиях мирового кризиса, подтверждают позитивные результаты развития национальной экономики нашего ближайшего соседа Казахстана и крупнейшего государства планеты – Китая. Первый, засчет создания эффективной банковской системы и благоприятного инвестиционного климата, мощных государственных фондов сумел привлечь миллиарды долларов в свои национальные проекты, а второй, даже в условиях глобального кризиса и пандемии, стабильно демонстрировал высокие темпы экономического роста народного хозяйства и вышел в мировые лидеры по ВВП.

О беспрецедентном усилении роли государства в рыночной экономике свидетельствуют и широкомасштабные антикризисные и антивирусные меры (вплоть до национализации системообразующих предприятий и банков), принимаемые в последнее время Евросоюзом, США и многими другими странами. В силу указанных причин для России представляется объективно необходимой и более дальновидной социально-ориентированная стратегия национального развития, с активной направляющей ролью государства в экономической жизни общества. При этом наиболее востребованными будут такие механизмы гармонизации общественных, коллективных и личных экономических интересов, которые на длительную перспективу сумеют стать основой для создания конкурентоспособного государства и реализации национальных приоритетов. Судьба планов по выводу экономики страны из кризиса и её модернизация сегодня напрямую зависят от выбора наиболее оптимальных путей и методов управления публичной (государственной и муниципальной) собственностью, совершенствования рыночных отношений, а также внедрения новых эффективных форм государственно-частного партнерства, с опорой не на фиктивный капитал, а на реальный сектор экономики. Далеко не случайно, в самый пик глобального кризиса, президент России В. В. Путин, выступая на Всемирном экономическом форуме в Давосе 29.01.2009 г., заявил «…в основу реформы стандартов аудита, бухгалтерского учета, системы рейтингов должно быть положено возвращение к понятию фундаментальной стоимости активов… будущая экономика должна стать экономикой реальных ценностей». А на Петербургском международном экономическом форуме 17 июня 2022 он особо отметил: «…Напрашивается вывод: на смену экономики мнимых сущностей неизбежно приходит экономика реальных ценностей и активов».

Опасные тенденции и хронический характер мирового экономического кризиса, резкое ухудшение состояния окружающей среды планеты объективно и жестко детерминируют необходимость решения такого ключевого для развития социума вопроса как земельный. Исторически земля всегда была важнейшим объектом хозяйственно – экономического оборота в силу своих уникальных природных качеств и особой судьбоносной роли в развитии человечества. Эти коренные причины на протяжении многих веков являлись мощным стимулом для совершенствования основных видов и форм землепользования, различных систем политико – правового регулирования земельных отношений. В цивилизационном развитии выигрывали именно те страны и народы, которые раньше других осознавали преимущества наиболее передовых систем обработки, оборота земли и успешно применяли их на практике. Мировой опыт говорит, что качественное изменение отношений собственности, особенно в сфере недвижимости и землепользования, всегда являлось определяющим элементом в проведении любых рыночных и социально – политических реформ. Сама историческая практика показывает, что только комплексное и компетентное решение земельного вопроса ведёт к экономическому подъему и социальному прогрессу общества, а вот недооценка его важности, напротив, к экономическому упадку, политическим потрясениям и социальным революциям. В развитых странах, на протяжении столетий самое широкое распространение имела ипотека (залог) земли, прежде всего потому, что это наиболее гибкая и эффективная организационно-правовая форма рыночного оборота объектов недвижимости. Действительно, только она позволяет, не меняя титула собственности привлекать долгосрочные финансовые ресурсы и при этом сдавать заложенные участки в аренду, вести на них гражданское и промышленное строительство, другую выгодную и необходимую для залогодателя деятельность.

Вместе с тем, земля, как объект предпринимательской деятельности, имеет не только особую престижность в общественном сознании, но и сама служит, особенно в условия мирового кризиса, наиболее надежной гарантией стабильности и развития в рыночной экономике всех фаз обращения и роста капитала. Дело в том, что в создании благоприятной экономико-правовой среды для всех агентов рынка особую роль играют способы обеспечения исполнения обязательств, основными формами которых, выступают различные виды гарантий, поручительств и материальные, в том числе земельные активы, используемые в качестве залогов. Именно это обстоятельство должно стать определяющим для формирования развитых национальных земельно – имущественных отношений, позволяющих наиболее полно вовлечь величайшую на планете, по своей реальной стоимости и объему, земельную собственность России, как в отечественную, так и в международную сферу гражданского правового и инвестиционного оборота. В нашей стране, к сожалению, из полноценного хозяйственного оборота исключена основная доля государственных и муниципальных земельных активов, отчетливо проявляется институциональная и организационно – правовая неполноценность существующей системы рыночных земельных отношений. Российская экономика, располагая 1/8 частью территории Земли, лишь около 1% её использует в ипотечном обороте, в то время как в развитых странах этот показатель достигает 100%. Общая капитализация рынка недвижимости у них сопоставима с ВВП, тогда как в России она не превышает и 5%. Обладая национальным богатством в стоимостном выражении на порядок превышающим мировой ВВП, одной третью минерально-сырьевой базы планеты, Россия за весь постсоветский период смогла привлечь не более 1—2% мирового инвестиционного интереса. Отечественная экономика с трудом «осваивает» лишь 10—12% национальных ресурсов и только по этой причине РФ имеет в разы заниженный государственный бюджет [62].

Важнейшей причиной, тормозящей реформу земельных отношений, а, значит и всех рыночных преобразований, является чрезмерное огосударствление земель. Сегодня свыше 92% всего земельного фонда РФ находится в публичной (государственной или муниципальной) собственности. Как показывает практика, пока этот собственник мало заинтересован в организации рационального и прибыльного землепользования. Поскольку эти публичные земли, за мизерным исключением, в настоящее время запрещены к ипотеке, они исключены из полноценного хозяйственного оборота и не являются обеспечением для инвестиций, заимствований и кредитов. Не удивительно, что удельные показатели экономической платёжеспособности земельных ресурсов оставляют желать лучшего. Необходимо в кратчайшие сроки завершить определение оптимальной структуры собственности на землю и более активно осуществлять эффективное государственное регулирование земельного рынка с учётом зарубежного опыта и национальной специфики. Неразвитость отечественного ипотечного рынка, несовершенство и противоречивость земельного и гражданского законодательства, отсутствие современных форм ипотеки и кредитования, необходимого регистрата объектов недвижимости, системы страхования сделок с правами на землю, сдерживают рост капитализации российской экономики и оборот объектов недвижимости, а в конечном итоге, снижает финансовую отдачу и эффективность использования земельных ресурсов страны. В условиях дефицита свободных капиталов и оборотных средств предприятий, отсутствие полноценной системы кредитования участников земельного рынка тормозит не только развитие отечественного земельного оборота, но и всего инвестиционного процесса в экономике. Указанные причины, усиливаясь коррупцией и бюрократическим препонами, препятствуют притоку в реальный сектор экономики долгосрочных и низкопроцентных кредитов и инвестиций, что, в конечном счете, ведёт к снижению темпов роста ВВП и уровня благосостояния населения РФ.

Надежным выходом из сложившегося тупика может стать создание систем кредитования на основе земельных фондовых активов по технологиям близким к ипотечным. Разновидностью таких активов вполне могут быть, например, долгосрочные долговые обязательства арендаторов земельных участков по возврату бюджетных средств, капитализированных в системе улучшений публичных земель, а также земельные ценные бумаги, эмитированные в результате частичного разгосударствления земельной собственности. Весьма эффективной и своевременной организационно-экономической формой государственного регулирования рыночных отношений может стать инвестиционный механизм на основе ипотеки наиболее ликвидных земель, находящихся ныне в государственной или муниципальной собственности. Поскольку напрямую ипотека этих земель практически полностью запрещена устаревшим законодательством, то необходима их предварительная приватизация (разгосударствление), то есть смена формы собственности, но не через примитивную куплю-продажу, а, например, путём внесения в уставный капитал вновь образованных акционерных обществ, экономически подконтрольных соответствующим органам публичной власти. Этот способ приватизации предусмотрен Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», но на практике применяется весьма редко. Вместе с тем, предлагаемая нами инвестиционная земельно-ипотечная модель вполне способна стать «точкой роста», прежде всего, для региональной экономики, поскольку позволяет создать сопоставимый в стоимостном выражении с бюджетом территории акционерный Земельный Залоговый Фонд (ЗЗФ), 100% или контрольный пакет акций которого будет принадлежать субъекту РФ или муниципалитету – первичным землевладельцам. Возникает новая рыночная структура, главной целью которой является привлечение для нужд региона долгосрочных и низкопроцентных кредитов и инвестиций под залог высоколиквидных земельных участков. При этом в экономической среде естественным образом зарождается объективный интерес к созданию современного земельного рынка со всеми его инфраструктурными элементами и оборотом не только земельных участков в натуре, но и таких финансовых инструментов, как земельные векселя, облигации, закладные и другие ценные бумаги, обеспеченные этими реальными земельными активами.

При земельной ипотеке инвестор (кредитор) получает наиболее полную гарантию безопасности и возврата своих вложений, поскольку имеет:

• гарантированный ипотечным законодательством приоритет перед другими кредиторами заёмщика;

• приоритетное страховое возмещение;

• договоры об ипотеке земельного участка и залога закладной,

регистрируемые государством.

Кроме того, возможна и взаимовыгодная для кредитора и заёмщика торговля на отечественном и зарубежных финансовых рынках облигациями, векселями, закладными и деривативами, обеспеченными земельными участками, что принесет значительную прибыль и также явится дополнительной гарантией возврата ипотечной задолженности. Данная модель ипотечного обеспечения финансового рынка для современной России гораздо более предпочтительна по сравнению с обанкротившимися западными аналогами. Муниципалитеты и субъекты РФ, с преобразованием своих «омертвленных» земельных активов в ЗЗФ, в сравнительно короткое время и при незначительных материальных издержках, могут уже сегодня приобрести эффективный рыночный инструмент для реализации социально-экономических планов и поддержки малого и среднего бизнеса. При этом привлекаться будут заемные финансовые средства без каких-либо прямых потенциальных угроз для бюджетов территорий перед кредиторами, поскольку отпадет необходимость в государственных или муниципальных гарантиях. Эту функцию, приемлемым для инвестора и заемщика образом, выполнит ЗЗФ. Разумеется, поскольку в развитие региональной экономики будут привлекаться весьма значительные по объему денежные средства, возникает потребность в организации эффективного публичного финансового контроля за их рациональным использованием. Его механизм может быть аналогичным, например, контрольной процедуре, регламентируемой бюджетным кодексом РФ.

В результате внедрения ипотечного земельного инвестиционного механизма

(ИЗИМ) в регионах получит мощный импульс и реформа местного самоуправления. Население приобретает реальную возможность через земли своих собственных территорий участвовать в рыночных и социально-экономических процессах. Данный ипотечный механизм может стать хорошим подспорьем в обеспечении долгосрочными внебюджетными средствами жилищной программы, реформы ЖКХ и АПК, реализации других национальных проектов. Следует отметить, что наиболее значимых результатов в инвестиционной политике субъектов РФ и муниципальных образований можно достичь при условии гармоничного сочетания деятельности особых экономических зон с предлагаемой моделью использования публичных земельных активов и мероприятиями по реализации комплексных планов социально-экономического развития территорий. Именно в этом случае резко повышается кредитный рейтинг региона, а инвестор получает чёткую и ясную долгосрочную перспективу вложения своих капиталов, поскольку имеет в наличии три важнейших благоприятных фактора:

• льготный инвестиционный климат;

• публично востребованный инвестиционный проект;

• надежную гарантию возврата капиталовложений.

Настоящая работа концептуально представляет собой систему взглядов на развитие земельно-ипотечного кредитования в современной России и содержит мотивированные предложения по их реализации в целях создания благоприятной правовой, организационной и финансовой среды для формирования полноценного и востребованного обществом рынка недвижимости. Принимается во внимание исторический опыт организации ипотечного оборота земли, как в России, так и за рубежом, а также исследуется реальное состояние отечественного земельного рынка и основных факторов и тенденций его развития. С учетом продолжающегося мирового экономического кризиса рассмотрен широкий круг проблем, возникающих в процессе управления земельными ресурсами и оборотом ценных бумаг в муниципальных образованиях и субъектах РФ, предлагаются новые методологические подходы к более эффективному использованию земельных активов различных форм собственности, обеспечению внебюджетными финансовыми источниками реального сектора экономики.

Научно-практические и методические разработки проекта ИЗИМ докладывались и обсуждались на отечественных и международных симпозиумах и конференциях, опубликованы в сети Интернет [62,100], прошли апробацию и рекомендованы к внедрению Минэкономразвития РФ, Российской и Московской Торгово – промышленными палатами, ООО Деловая Россия, Ассоциацией малых и средних городов РФ, Российской академией естественных наук, а также депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ (приложение 4). Предлагаемая работа может стать практическим пособием для специалистов и руководителей различных хозяйственных звеньев государственного и частного секторов экономики, других участников инвестиционной деятельности и земельно – имущественных отношений не только в России, но и в странах ЕАЭС и СНГ, имеющих аналогичные проблемы в развитии земельного рынка и близких нам по действующему законодательству.

Глава 1. Актуальные проблемы развития земельного рынка России

Становление зрелых земельно – имущественных отношений в России во многом определяется формированием современного земельного рынка как сферы эффективного гражданского оборота земельных активов и ипотечных финансовых инструментов. К сожалению, в общей структуре доходов консолидированного бюджета РФ уровень земельных платежей не превышает и 2 – 3%, в то время как в странах с развитой рыночной экономикой он на порядок больше. Вместе с тем, национальное богатство России, оцениваемое специалистами в 320 – 350 трлн. долл., более чем на 4/5 составляет природно – ресурсный потенциал [81]. Крайне медленно идёт процесс экономически целесообразного разделения земельных ресурсов по уровням публичной собственности, категориям, целевому назначению, значимости, с учётом рыночной стоимости и экологических требований. При этом даже земли населенных пунктов, по причине чрезмерного огосударствления и традиционной оседлости населения, весьма слабо вовлечены в хозяйственный оборот. Земли промышленности в товарном отношении более статичны, но обращаются на рынке, как правило, лишь в совокупности с другими объектами недвижимости.

Из семи категорий земель РФ, приемлемыми для ипотечного оборота, можно признать земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и промышленности. Общая площадь этих трех категорий земель 419,0 млн. га, что составляет 24,5% земельного фонда РФ (1 712, 6 млн. га), но именно они в основном и являются наиболее востребованными и готовыми к ипотечному рыночному обороту (рис.1) [92].

Рисунок 1 Структура земельного фонда РФ по категориям земель

В настоящее время в целом по Российской Федерации в государственном реестре отсутствуют сведения о правообладателях 19,7 млн земельных участков (33,8% от общего числа). Треть земельных участков до сих пор не поставлено на кадастровый учёт, без которого невозможен их гражданский оборот. Несмотря на то, что основные товарные запасы сосредоточены в землях сельскохозяйственного назначения, большинство сделок с землей происходит в других, значительно меньших по площадям, но более ликвидных категориях земель и, прежде всего, в землях населенных пунктов. Во многом это результат законодательных ограничений оборота сельскохозяйственных земель и неразвитости рыночных отношений на селе. Земельные активы плохо используются на ипотечном рынке ещё и по причине крайне неэффективного управления со стороны своих публичных собственников – органов государственной власти и местного самоуправления. Развитию современного рынка вредит чрезмерное огосударствление земель в России. Так, по данным Росреестра на 01.01.2021 г. 92,2% земельного фонда РФ являются государственными и муниципальными землями, которые, за небольшим исключением, выведены из полноценного хозяйственного оборота и не подлежат залогу (ипотеке) [92]. Как следствие – системная неразвитость отечественных рыночных земельных отношений, отсутствие эффективных собственников земли и долгосрочных инвестиций, торможение не только земельных, но и рыночных реформ в целом по стране. Основной массив земель сельскохозяйственного назначения в ходе земельной реформы 1992 года был разделен на земельные паи и в таком виде передан в частную собственность гражданам. В результате ущербности действующего земельного законодательства, отсутствия эффективных государственных институтов, обеспечивающих кадастровый учет, регистрацию прав и сделок на земли, за минувшие годы так и не удалось вовлечь в хозяйственный оборот этот мощный, по потенциальному стоимостному объему, сегмент земельного рынка. Массовое распространение земельной ипотеки в сельском хозяйстве до сих пор сдерживается во многом из-за того, что на рынке недвижимости в соответствии с требованиями законодательства оформлено всего 10 – 15 процентов сельскохозяйственных земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Остальной массив приватизированных сельскохозяйственных угодий приходится на земельные доли, которые в своей основной массе продолжают оставаться малопригодными для рыночного оборота. Земельные доли граждан (включая право в общей совместной собственности) в земельном фонде РФ составили на 01.01.2021 г. – 4,6% (78,6 млн. га), или 60,3% находящихся в частной собственности в целом по стране, а объем невостребованных земельных долей в собственности граждан достиг 14,5 млн. га или 18,6% [92].

Формально за минувшие годы земельной реформы в России возникло около 50 миллионов землепользователей, а по земельным вопросам было принято свыше 20 тыс. законодательных и нормативно – правовых актов на федеральном и региональном уровнях. Вместе с тем, отсталость реальных земельных отношений, во многом запретительная законодательная и нормативно – правовая база продолжают препятствовать созданию объективных условий, должной мотивации и экономического интереса для прихода на землю эффективного собственника – современного товаропроизводителя сельскохозяйственной продукции. Процесс интеграции земельных долей в обособленные земельные участки во многих регионах страны до сих пор сдерживается местными властями и федеральными службами, ответственными за землеустроительные работы, кадастровый учет и регистрацию прав собственности. Нередко на формирование из земельных долей участка площадью в 1000 га уходит до 12 месяцев, а затраты достигают несколько миллионов рублей. Между тем, обращения физических и юридических лиц в судебные инстанции по вопросам собственности на землю, местоположения границ земельных участков, их оценки, размеров ставок земельных платежей, раздела земельных участков ежегодно составляют уже несколько миллионов дел. Поскольку существующая судебная система квалифицированно и в приемлемые сроки с этим объемом судопроизводства физически справиться не может, то следует, наконец, на государственном уровне признать целесообразным организацию нового в нашей стране судебного института – земельного (межевого) суда России, с соответствующими региональными и муниципальными судами.

В структуре собственности на земельные участки в РФ за 2020 год произошли следующие изменения: наблюдалось сокращение площади земельных участков, находившихся в собственности граждан (на 1047,4 тыс. га), и увеличение собственности юридических лиц (на 999,0 тыс. га), а также государственной и муниципальной собственности (на 100,0 тыс. га) [92]. Изменения в значительной степени касались земельных участков, находящихся на праве общей (долевой или совместной) собственности граждан (уменьшение составило 1783,5 тыс. га). В целом по Российской Федерации участники долевой собственности продали свою земельную долю без выдела земельного участка в счет своей земельной доли юридическим лицам, на площади 1 761,4 тыс. га.

К этим изменениям в значительной мере привели факты выкупа юридическими лицами земельных участков, предоставленных им на праве пользования и аренды, а также передачи гражданами долей в общей собственности на земельный участок в уставный капитал сельскохозяйственного предприятия и выкупа долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения у граждан. В течение более двадцати лет в счет земельных долей выделено (сформировано земельных участков) и осуществлена государственная регистрация частной, государственной или муниципальной собственности на земельные участки площадью почти 22,2 млн га [92].

Не способствует развитию ипотечного земельного рынка кредитная политика банков, страховых организаций, инвестиционных и ипотечных агентств. Особенно нуждается в коренном изменении и приближению к реалиям сельской жизни система кредитования земельных собственников. Государство в программе развития агропромышленного комплекса выделяет деньги на погашение части банковской процентной ставки, но на практике этой льготой могут воспользоваться далеко не все. Давая кредит, банк требует в залог единственное, что есть действительно ценного у крестьянина – землю. Однако, многие землевладельцы, получив землю в виде долей, до сих пор так и не оформили ее в натуре как собственность на конкретный участок. На 1 января 2021 года в России насчитывалось 316 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции, общая площадь земельных участков, используемая и предназначенная для этих целей, составляла более 43,9 млн. га [92]. К сожалению, лишь половину из них можно признать кредитоспособными, при этом площадь одного землевладения у многих не превышает и 3—10 гектаров. В этой связи правомерно рассматривать проблему консолидации земель, как инструмент концентрации этого актива у отдельных собственников, их групп и коллективов, поскольку только при достаточно крупных массивах земель (по оценкам специалистов для условий России – не менее 1 тыс. га) открывается реальная возможность финансового обеспечения динамичного и эффективного функционирования современного сельскохозяйственного производства за счет земельной ипотеки. На сегодня это большая и весьма острая социальная проблема, требующая не только своевременных эффективных экономико-правовых, но и действенных государственно-политических решений.

Организация полноценного оборота земельных активов во многом зависит от решения вопросов землепользования, тесно связанных со спецификой другой не менее важной для ипотечного рынка категорией земель – земель населенных пунктов, сеть которых в стране насчитывает более тысячи городов и около двух тысяч поселков городского типа. Эти земли отличают многофункциональность, концентрация и высокая плотность промышленной и жилой застройки. Эффективный механизм управления и распоряжения данными землями должен быть основан на расширении полномочий органов местного самоуправления, введении платности землепользования, тесной связи землеустройства и градостроительства. На землях населенных пунктов размещены объекты недвижимости, имеющие наибольшие показатели удельной (на единицу площади земли) капиталоемкости и уровня налогооблагаемой базы. Именно здесь проживает свыше 70% населения, находится около 80% жилищного фонда и 80% основных производственных фондов страны. Занимая 1,2% земельного фонда, земли населенных пунктов дают свыше 80% всех платежей за землепользование в РФ. Вместе с тем, эта категория земель используется также весьма нерационально. Только по промышленным зонам городов, например, вдвое менее эффективно, чем в развитых западных странах. Так, доля промышленных зон в городах России и удельная землеемкость выпускаемой продукции в них в 2 – 6 раз выше, а интенсивность использования этих зон – в 2 – 8 раз ниже, чем в Европе. Такое же распределение земель относится к районам нового жилого строительства, где единственным критерием в течение долгого времени служила экономия затрат на строительство домов (подключение к инженерным сетям и строительство фундамента) без учета не только стоимости земли, но и стоимости строительства дорог и инженерных сетей, а также эксплуатационных затрат. В итоге в районе новостроек до сих пор остается огромное количество незастроенных площадей (всего в населенных пунктах страны таких площадей до 25%) [61]. Основная причина такого положения дел с использованием земель вышеуказанных категорий заключается в явном несоответствии по эффективности и адекватности существующей ныне системы государственного управления земельными ресурсами и правового регулирования земельных отношений реальным требованиям развивающегося рынка недвижимости России.

1.1 Инфраструктура ипотечного земельного рынка

Реализация национальных проектов, продовольственная безопасность страны, а, в конечном итоге, обеспечение роста благосостояния и качества жизни граждан, требуют принятия радикальных мер по формированию современного рынка земли. При правильном публичном регулировании земельных рыночных отношений, с использованием преимуществ государственно-частного партнерства, современный рынок способен наиболее эффективно обеспечить оборот земель экономическими методами, на основе конкурентного спроса и предложения. При этом естественным образом, без нарушения объективных экономических законов, произойдет передача прав на земельные участки от одного хозяйствующего субъекта к другому. Именно в этом случае могут устанавливаться равновесные цены на землю в различных регионах страны и возникать товарно-денежные связи между собственниками объектов недвижимости и покупателями. Анализ результатов проведенных преобразований в области отечественных земельно-имущественных отношений и правового обеспечения гражданско-правового оборота недвижимости показывает, что наш земельный рынок существует пока в упрощенной форме, осуществляя в основном традиционные сделки (купля-продажа, мена, дарение, наследование, аренда), не сопряженные с более сложными залоговыми и кредитно-финансовыми операциями, характерными для развитых экономик. При этом даже простой рынок земли требует наличия и достаточного уровня развития информационных, оценочных, торговых, расчетных, нотариальных, регистрационных и ряда других сервисных функций.

Инфраструктура более сложного земельно-ипотечного рынка помимо вышеупомянутых должна обслуживать еще целый ряд важных функций, таких как:

• залоговые (ипотечные) операции;

• создание земельных активов (выпуск ценных бумаг, обеспеченных земельными активами);

• первичное и вторичное обращение ипотечных ценных бумаг;

• имущественное страхование и страхование финансовых рисков в сделках с земельными финансовыми инструментами;

• торговые операции, осуществляемые в порядке взыскания на предмет залога.

Базисом развитого земельного рынка должен стать земельно-ипотечный рынок, на котором свободно действуют:

• заемщики – физические и юридические лица, заключившие договоры кредита или займа, по условиям которых полученные в виде кредита средства используются для приобретения земельных активов. Обеспечением исполнения обязательств по договорам служит залог приобретаемого актива (ипотека земельных участков);

• продавцы земельных активов – физические и юридические лица, продающие земельные участки (активы), находящиеся в их собственности или принадлежащие другим лицам, по доверенности;

• кредиторы – банки и иные юридические лица, предоставляющие заемщикам в установленном законом порядке ипотечные кредиты (займы);

• участники (операторы) вторичного рынка ипотечных кредитов – специализированные организации, осуществляющие рефинансирование кредиторов, выдающих ипотечные кредиты;

• органы государственного кадастрового учета земельных участков и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

• страховщики – страховые компании, имеющие лицензии на право осуществления имущественного страхования (страхование заложенных земельных активов), личное страхование заемщиков, страхование гражданско-правовой ответственности участников ипотечного рынка и страхование финансовых рисков при осуществлении сделок с земельными финансовыми инструментами;

• оценщики – юридические и физические лица, имеющие право на осуществление профессиональной оценки объектов недвижимости, являющихся предметом залога при земельно-ипотечном кредитовании;

• риэлторские фирмы – юридические лица, получившие лицензии как профессиональные посредники на рынке земельных активов;

• инвесторы – юридические и физические лица, приобретающие ценные бумаги, обеспеченные ипотечными кредитами и выпускаемые кредиторами или операторами вторичного рынка;

• инфраструктурные звенья системы ипотечного кредитования – нотариат, паспортные службы, органы опеки и попечительства, юридические консультации и т. д., обеспечивающие необходимое юридическое сопровождение сделок с земельными активами.

В качестве основных торговых посредников при осуществлении сделок с земельными участками и иными объектами недвижимости должны выступать специализированные биржи, девелоперы и риэлторы. К сожалению, эти участники рынка недвижимости еще малочисленны в нашей стране, да и их деятельность не отвечает возрастающим потребностям экономического развития. Наиболее успешно в настоящее время развивается риэлтерский бизнес, осуществляющий гражданско-правовые сделки с землей и объектами недвижимости за счет и в интересах клиентов. Идет процесс объединения риэлтеров в саморегулируемые организации (союзы, гильдии, ассоциации), повышается качество услуг и ответственность за их выполнение. Вместе с тем, развивающемуся рынку недвижимости уже сейчас требуется на порядок больше подготовленных специалистов для коммерческих организаций, обслуживающих его инфраструктуру. Поэтому необходимо увеличить не только их количество, но и обеспечить современный, адекватный требованиям цивилизованного рынка, уровень персональной квалификации и профессиональных навыков. Во всем мире также исключительно важную роль на рынке недвижимости играют банковские и финансовые институты. К сожалению, в России объем и условия ипотечного кредитования пока не соответствют реальному спросу. Во многом, это объясняется, прежде всего, отсутствием у банков «длинных» и «дешевых» финансовых ресурсов, слабым развитием финансово-ипотечного инструментария, несовершенством регулирования системы залогового обеспечения, а так же неудовлетворительным экономическим состоянием заемщиков. Остро необходимы сегодня ипотечные агентства, осуществляющие приобретение как закладных, так и требований по кредитам (займам), а также за счет секьюритизации эмитирующие более ликвидные ценные бумаги – облигации с ипотечным (в т.ч. земельным) покрытием. Формирующемуся рынку недвижимости РФ требуются такие финансовые инструменты, в которые можно было бы вкладывать «длинные» средства как зарубежных, так и отечественных инвестиционных, страховых и пенсионных фондов – основного резерва долгосрочных капиталовложений в реальный сектор экономики любой страны. Следует отметить, что существенно сдерживает развитие рынка ипотеки и то, что в организации земельно-ипотечного кредитования практически не участвуют небанковские финансовые посредники. Во всем мире наряду с банками весьма хорошо развит институт, например, кредитных и сберегательных кооперативов. В России, ещё до революции 1917 года, как в городах, так и на селе эффективно действовала мощная система кредитной кооперации, и было бы полезно использовать этот бесценный отечественный опыт.

1.2 Государственное регулирование земельного рынка

В создании и становлении успешной системы ипотечного кредитования решающую роль должно играть социально ориентированное государство. Как показывает практика международного антикризисного и антивирусного регулирования – это один из главных уроков, который извлекли из глобального экономического кризиса и пандемии правительства большинства стран мира. Именно государство в процессе управления рынком недвижимости должно выступать в роли: во-первых, его регулятора, создающего и контролирующего единые и справедливые правила поведения для участников рынка; во-вторых, непосредственного участника, как крупнейшего собственника и продавца земель, а также прочно связанных с ними объектов недвижимости; в-третьих, гаранта ипотечных ценных бумаг и инвестиционных кредитов [43]. Только государство может и должно выполнять следующие функции:

• разработать национальную концепцию развития системы земельно-ипотечного кредитования;

• сформировать правовую базу для эффективного функционирования системы земельно-ипотечного кредитования;

• создать механизм социальной защиты заемщиков-землепользователей;

• выработать эффективную налоговую политику, стимулирующую участников земельного рынка;

• обеспечить гарантии для участников рыночных отношений;

• обеспечить юридическую защиту прав и интересов участников рынка;

• инициировать формирование необходимых институтов для развития рынка и активно участвовать в их работе;

• обеспечить информационное обслуживание всех участников рынка недвижимости;

• ввести административную и уголовную ответственность за правонарушения на земельном рынке.

Кроме того, государственная политика на рынке земли и недвижимости должна осуществляться с целью [61]:

• установления категорий земель, которые могут быть приватизированы, ограничены или исключены из оборота;

• введения системы рассрочек платежей при приватизации земельных участков;

• стимулирования выкупа земельных участков, занятых приватизированными предприятиями, для включения в уставный капитал хозяйственных обществ;

• повышения эффективности управления земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности;

• перехода на рыночные принципы предоставления свободных земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

• развития ипотечного кредитования граждан и других участников рынка, инвестирующих свои средства в приобретение либо воспроизводство недвижимости, повышение плодородия почв;

• обеспечения государственного контроля за рынком земельных закладных;

• расширения возможностей аренды земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности;

• обеспечения взаимодействия рынка земли и рынка ценных бумаг;

• совершенствования процедур предоставления земли под жилищное, промышленное строительство и иных целей;

• законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования территорий населенных пунктов.

Сегодня становится всё более очевидно то, что в условиях резкого ухудшения состояния окружающей среды, обострения экономического и продовольственного кризисов, формирование современного развитого рынка недвижимости абсолютно невозможно без государственного регулирования основных аспектов природопользования, включая и землю. В процессе управления земельными ресурсами именно государство, являясь верховным арбитром экономической жизни общества, должно устанавливать определенные правила и нормы, как для использования земельных ресурсов страны в целом и их отдельных элементов (категорий земель, видов землепользования), так и для собственников, пользователей и арендаторов. При этом государственное управление земельными ресурсами традиционно имеет два характерных признака: управление государства как органа власти, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности, и управление государства как собственника земли – хозяйственное управление (например, сдача в аренду государственной собственности). Прежде всего, государство должно учитывать то важнейшее обстоятельство, что недвижимое имущество расположено на земле, которая составляет основу государственной жизни всего социума. По этому поводу, известный русский цивилист и государственный деятель конца ХIХ и начала ХХ века, П. П. Цитович замечал: «Все недвижимости суть в то же время подразделения государственной территории и потому, входя в состав имущества разных лиц, вместе с тем находятся под jus eminens государства. Отсюда: а) все они подвержены принудительному отчуждению по распоряжению Верховной Власти; Ь) распределение недвижимостей и их употребление связаны с жизненными интересами государства. Вот почему так называемый режим недвижимостей не предоставлен произволу и согласию тех, между которыми они распределены»¹ [84]. Значение земли как недвижимости, с существованием на которой неразрывно связана сама жизнь государства, столь велико, что политологи и юристы справедливо выдвигают на первый план публичную значимость поземельной недвижимости. Так, американский социолог Эдвин Тоффлер особо отмечает стратегическое значение недвижимости и в геополитическом контексте². Таким образом, земельные участки, в своей совокупности составляющие территорию государства, выполняют весьма важную функцию – функцию публично-правового характера, предназначение которой – объединять в единое целое территорию государство. Это обстоятельство предполагает возможное, а в особых случаях целесообразное, ограничение всех иных функций, которые могут выполняться землей, в том числе и при ее вовлечении в гражданский оборот [79].

Сущность государственного управления земельными ресурсами выражают также выполняемые органами власти относительно обособленные функции, каждая из которых включает определенные элементы и совокупность мероприятий по решению специфических задач с использованием соответствующих методов, средств и механизмов их решения. Особо выделим то, что к основным функциям государственного управления земельными ресурсами следует отнести: разработку законодательных и нормативных правовых актов; ведение Государственного земельного кадастра; предоставление и изъятие земельных участков; планирование использования земель; землеустройство; техническую инвентаризацию недвижимости; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; организацию рекультивации земель; решение земельных споров. Как правило, выделяются следующие уровни управления земельными ресурсами, имеющие определенный объект управления, организационную структуру и соответствующие полномочия: государственный (федеральный и субъекта Российской Федерации или субфедеральный), муниципальный, а также внутрихозяйственный, выражающийся в организации использования земель самим собственником, владельцем, землепользователем или арендатором земельного участка. Взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам управления земельными ресурсами строятся в соответствии с Конституцией РФ [1]. Так, в ведении Российской Федерации находятся (ст.71):

• территория Российской Федерации;

• находящиеся в федеральной собственности земли и управление ими;

• разработка федеральной земельной политики и целевых федеральных программ по ее реализации;

• установление правовых основ рынка земли;

• федеральный бюджет и федеральные налоги, в том числе земельные.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся (ст.72):

• владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности на земли федеральные, субъектов Федерации и муниципальных образований;

• природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории;

• земельное законодательство.

В рамках информационного обеспечения рынка земли и другой недвижимости государство обязано организовать:

• создание баз данных государственной системы регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ними, а также государственного кадастра недвижимости, объединяющего данные о земле и другом недвижимом имуществе;

• внедрение и обязательное использование всеми участниками рынка земли и другой недвижимости и государственными органами единых общероссийских стандартов и параметров программно-технических комплексов, форматов обмена данными, классификаторов, технологических процедур;

• создание информационной базы о земельных участках и другой недвижимости с использованием современных технологий, а также организация защиты информации и баз данных;

• расширение доступа российских граждан и юридических лиц к информации об объектах недвижимости и о правах на них.

К настоящему времени глубокие земельные преобразования назрели на селе, и требуют адекватных решений на самом высоком государственном уровне. Объективно в условиях развития рынка, земля в сельской местности перестаёт быть только традиционным средством производства, она все больше вовлекается в гражданский оборот, обеспечивает ипотеку, инициирует образование и рост высоко прибыльного фиктивного капитала. В современных условиях общей предпосылкой восстановления производственного потенциала агропромышленного комплекса страны, преодоления его экономического и технологического отставания является привлечение в аграрный сектор экономики долгосрочных и «дешёвых» займов и инвестиций, направленных на техническую модернизацию основных фондов и переход на инновационный путь развития. В условиях финансовой нестабильности агропромышленного производства, морального и физического износа основных фондов, большинство сельскохозяйственных товаропроизводителей осуществлять такого рода инвестиции только из собственных средств не могут. Поэтому основным фактором стабильного и систематического притока инвестиций в сельское хозяйство должен бы стать банковский капитал. Однако, как уже отмечалось ранее, воспользоваться им могут немногие, поскольку существуют проблемы доступа к долгосрочным кредитным ресурсам, связанные с отсутствием у заемщиков залогового имущества, а у банков соответствующих экономических нормативов и необходимого объема «длинных» финансовых средств для ипотеки. В связи с этим, одна из основных целей государственной сельскохозяйственной кредитно-финансовой политики заключается в определении приемлемых, в условиях многоукладности хозяйствования, форм кредитных отношений, а также формировании новых и совершенствовании действующих финансовых структур. В рыночных условиях развитие института земельно-ипотечного кредитования становится своеобразной социально-экономической платформой формирования и эффективного функционирования более совершенного правового механизма кредитования сельского хозяйства.

Кроме того, он является одной из важнейших предпосылок долгосрочных инвестиционных вложений в сельскохозяйственное производство на основе кредитного финансирования, динамичного и устойчивого развития, как крупных сельскохозяйственных организаций, так и среднего и малого бизнеса.

Совершенно справедливо многие исследователи считают, что в целях успешного проведения земельных преобразований в ходе национальной аграрной реформы, создания механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель, роста капитализации ипотечного рынка страны сегодня необходимо:

• осуществить нормативно-методическое обеспечение процесса договорного оформления отношений между пользователями земельных участков (земельных долей);

• уточнить число сельскохозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена и в отношении которых установлены особые правила реорганизации;

• сформировать повсеместно земельный фонд для расселения в сельской местности беженцев, вынужденных переселенцев, семей бывших военнослужащих, выезжающих из районов Крайнего Севера;

• содействовать процессу концентрации земельных долей в руках эффективных хозяйствующих субъектов [48].

Решая проблему активизации и повышения эффективности рынка земель, прежде всего, сельскохозяйственного назначения, следует особое внимание обратить на инструменты и экономические механизмы его регулирования. Их оптимизация должна обеспечить:

• существенное повышение ликвидности земельных участков;

• упорядочение и повышение стимулирующей роли платности землепользования;

• адаптацию участников рыночного оборота сельскохозяйственных земель к специфике конкурентных земельных отношений;

• полноценное инфраструктурное обеспечение и обслуживание сделок с земельными участками;

• снижение рисков землевладения, землепользования и рыночного оборота земельных участков;

• предотвращение деформаций в соотношении спроса и предложения на земельном рынке, сопровождающихся в одних случаях ажиотажным спросом и спекулятивным ценообразованием, а в других – стагнацией рыночного оборота и падением ликвидности земельной собственности.

Перечисленное выше возможно при создании благоприятных условий (правовых, экономических, инфраструктурных, управленческих) для восстановления в аграрном секторе эффективных форм организации и управления производством, его кооперации и интеграции, привлечения финансовых ресурсов крупных отечественных и зарубежных инвесторов. Земельный рынок сегодня остро нуждается в новых финансовых инструментах, обладающих свойствами биржевого товара, обеспечением которого являлась бы товарная масса земельных ресурсов. Было бы вполне логично и оправданно создание специализированных ипотечных депозитариев и залоговых центров с целью последующего выпуска депозитарных расписок или долговых обязательств, допущенных к биржевым торгам и обеспечивающим оборот без перемещения базового товара – земли.

Не способствует росту товарных земельных активов страны и ныне действующее законодательное положение, жестко ограничивающее изменение функционального назначения использования сельскохозяйственных земель, перевод их в земли других категорий. Сегодня оно возможно лишь в тех случаях, когда у органов публичной власти возникает острая, а главное, документально обоснованная необходимость в строительстве дорог, мелиоративных коммуникаций, расширении границ городской застройки и т. п. Однако в аграрном секторе России лимитирующим фактором является вовсе не дефицит сельскохозяйственных земель, а диспропорции между вовлеченными в хозяйственный оборот обширными площадями сельскохозяйственных угодий и ограниченными резервами рабочей силы, капитала, современной материально-технической базы [64]. Следует также согласиться и с предложением ученых – аграриев о том, что пора возродить систему крупных государственных проектных землеустроительных организаций, способных составить конкуренцию частным землеустроителям, что в результате приведет к снижению цен на этот вид услуг [81].

Особенно много нареканий специалисты высказывают по организации массовой кадастровой оценки земель, которая лежит в основе земельного налогообложения и иных платежей за землепользование, а в ряде случаев служит рыночным ориентиром в сделках купли-продажи земельных участков государственной и муниципальной собственности. Так, действующая сегодня методика кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения зачастую существенно занижает их реальную потребительскую стоимость, что создает благоприятные условия для скупки земель за бесценок и последующей перепродажи по спекулятивным ценам.

Таким образом, для становления развитого земельного рынка в нашей стране необходимо в относительно короткие сроки:

• усилить роль и значимость государственного управления земельными ресурсами в экономическом развитии общества;

• отделить выполнение функций публичного и гражданского права на рынке недвижимости, исходя из правовых и функциональных различий между государственным управлением земельными ресурсами и управлением землями как имуществом, принадлежащим государству;

• создать скоординированную, адаптированную и гибкую нормативно-правовую базу в области управления недвижимостью;

• обеспечить свободный доступ на рынок всех сегментов частного сектора, включая доступ к земельным ресурсам;

• предоставить возможность публичному собственнику земельного участка распоряжаться им по своему усмотрению в случае, если собственник объекта недвижимости, расположенного на нем, не воспользовался правом приобретения земельного участка.

При этом следует предусмотреть возможность не только купли – продажи застроенных и незастроенных земельных участков, но и другие, более экономически выгодные, формы гражданско-правового оборота (инвестиционные сделки, внесение в уставный капитал, ипотека (залог) и др.). Такой подход может стать эффективным способом санирования убыточных и повышения доходов низкорентабельных предприятий, расширит рыночное предложение ликвидных земельных участков и увеличит не только оборотный капитал, но обеспечит рост внебюджетного финансирования и привлечение инвестиций в реальный сектор экономики страны.

Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что доход, который приносят земельные участки, во многом определяется их потребительскими качествами, инфраструктурной обустроенностью и местоположением. Зависимость строительной ренты от плотности застройки, определяемой спросом, рассмотрена еще основоположником «кембриджской школы» Альфредом Маршаллом в его главном труде «Принципы экономической науки»³. Наиболее полный и современный анализ опыта формирования структуры землепользования и образования цен на участки городской (муниципальной) земли в условиях открытой рыночной конкуренции между различными видами использования земли сделал в своих работах Уильям Алонсо (см. «Местоположение и землепользование»)⁴. В предлагаемой им модели, реализующей неоклассический подход, лучшие участки занимают те виды деятельности, которые могут извлекать из них наибольшую ренту. Как отмечает Л. Э. Лимонов, поскольку характеристики каждого земельного участка уникальны, собственник – латифундист находится в положении близком к монополии и может годами не вкладывать денег в его развитие. При этом цена земельных участков будет автоматически расти вместе с развитием муниципальной инфраструктуры, финансируемой из местного бюджета. На практике цели муниципальных образований нормативно формализуются в регламентах на разрешенные виды и плотности использования территорий по зонам. При таких условиях свободная конкуренция в классическом виде и рыночное ценообразование на земельную недвижимость попросту отсутствуют.

О важности роли ипотечного рынка в развитых экономиках говорит тот факт, что в подавляющем большинстве стран законодательно разрешено использовать землю, вне зависимости от организационно-правовой формы собственности на нее, в качестве кредитного обеспечения или залога для получения кредита. По данным Европейской ипотечной федерации суммарная стоимость действующих кредитов под залог недвижимости в докризисные годы составляла в странах ЕЭС до 40% всех банковских активов.

В табл.1 представлены средние цены в докризисные годы (до 2007 г.) на городские земельные участки в европейских странах [63].

Таблица 1 Средняя стоимость городской земли сопоставимого качества, млн. долл. / га

Международный опыт показывает, что до момента достижения устойчивого и позитивного кредитного процесса в экономике страны, крайне важны государственное регулирование и поддержка ипотечного оборота недвижимости посредством льготных кредитов, лицензирования, образования специальных залоговых фондов, финансирования исследовательских работ, подготовки кадров, законодательно-нормативного обеспечения, создания учреждений-гарантов. К сожалению, банковский сектор России, прежде всего, в силу неэффективной структуры и малых объемов своих финансовых активов и пассивов, а также насаждения жесткого нормативного банковского регулирования – «Базель III», пока не в состоянии обеспечить потребность отечественной экономики в «длинных» и «дешевых» кредитах под залог (ипотеку) земельных ресурсов. Эксперты выделяют заслуживающие особого внимания, анализа и учета в отечественной практике хозяйствования следующие элементы управления публичной земельной собственностью, присущие сегодня большинству развитых стран:

• органы местного самоуправления играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления муниципалитетом;

• при всем многообразии систем управления муниципальные власти отдают предпочтение аренде недвижимости по сравнению с ее продажей;

• муниципалитеты регулярно проводят переоценку городских земель и недвижимого имущества, а земельные платежи и налоги на недвижимость основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости.

Справедливости ради следует отметить, что в России к настоящему времени законодательная и нормативно-правовая база землепользования и землеустройства, необходимая для формирования земельного рынка и вовлечения в гражданский оборот земельных активов, хотя ещё и далека от совершенства, но в основном уже сформирована. Действительно, созданы условия для:

• завершения переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды;

• ускорения и упорядочения процесса разграничения государственной собственности на землю;

• перехода к новому земельному налогу и налогу на жилую недвижимость, в том числе, формированию полноценного реестра объектов налогообложения и развития института массовой оценки объектов недвижимого имущества;

• перехода от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимости и созданию государственного кадастра недвижимости;

• внедрению более эффективных механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе сервитутов и резервирования.

Основным документом, кодифицирующим землеустроительную деятельность в России, стал Федеральный закон от 24 июля 2007г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Данной Закон регулирует отношения, возникающие в связи с введением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, муниципальными образованиями и населенными пунктами, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Особый регламент оборота различных категорий земель введен Федеральным законам от 10 мая 2007 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд». Этим Законом внесено следующее дополнение в пункт 8 ст.28 Федерального закона от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: «Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки, находящиеся в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд». Однако он не запрещает предоставлять эти земли в аренду, а также рыночно использовать право их аренды в пределах срока резервирования. Вместе с тем, остаются пока нерешенными не менее важные для становления цивилизованных рыночных отношений, организационно-методические и нормативно-правовые проблемы землеустройства и землепользования. Так, для реального перехода к земельному налогу на основе кадастровой стоимости земельных участков, требуется в сжатые сроки сформировать полноценный, единый для РФ государственный реестр объектов недвижимости. Следует разработать и внедрить эффективные механизмы определения налогооблагаемой базы для исчисления земельного налога. Нуждается в совершенствовании порядок утверждения методик и организация работ по кадастровой оценке объектов недвижимости. Требует пересмотра и процедура досудебного рассмотрения споров о размере кадастровой стоимости земельных участков. С переходом к кадастровому учету недвижимости необходимо повысить требования к землеустройству и технической инвентаризации объектов кадастрового учета. Для снижения цен и повышения качества работ по формированию объектов кадастрового учета давно назрела необходимость отказа от малоэффективной государственной монополии в сфере технической инвентаризации объектов недвижимости. Крайне важно в соответствии с законом создать единую систему регулирования деятельности по формированию объектов кадастрового учета, с наделением контрольными функциями саморегулируемых организаций. В целом система оценки земли в России сегодня нуждается в совершенствовании действующих методик кадастровой и рыночной оценки земель, формировании открытой и полной базы данных о рыночной стоимости, как земельных участков, так и объектов недвижимости.

1.3 Земли публично-правовых образований

Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления, являясь публично – правовыми образованиями, не только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и активно участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем само нормативное понятие о публично-правовом образовании как таковом в Гражданском кодексе РФ отсутствует. Следует отметить, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении этого важного вопроса часто возникают проблемы. По толкованию Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, публичные образования – это любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции [104]. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде ния с субъектами РФ (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями, но, тем не менее, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования СФ и РФ охватываются общим понятием публично-правовых образований. Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). В результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. То есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, юридически являются действиями самих публично-правовых образований. При этом компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.

В Земельном Кодексе РФ (ЗК РФ) кроме традиционного перечня правомочий, установленного в отношении любого собственника выделены 3 статьи, посвященные вопросам регулирования прав собственности на земли публично-правовых образований в России – ст. 17 «Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю», ст. 18 «Собственность на землю субъектов РФ», ст. 19 «Муниципальная собственность на землю». В ЗК РФ содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности этими публично-правовыми образованиями (ст. 17—19 ЗК РФ). В связи с вышеизложенным, считаем вполне правомерно, а также для краткости изложения, публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, в дальнейшем именовать «публичными образованиями», а земли, принадлежащие им на праве собственности – публичными землями. Под публичными землями нами понимаются земли (земельные участки), не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности). Это земельные участки, не отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельные участки, отнесенные к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть земли, государственная собственность на которые уже разграничена. Земельные участки становятся собственностью публичных образований, поскольку приобретаются ими по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями могут быть: договоры купли-продажи, мены, дарения или иная сделка об отчуждении имущества (ст. 218 ГК РФ); отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ); реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст. 242, 243 ГК РФ); изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ); изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст. 284, 285 ГК РФ).

1.4 Разграничение государственной собственности на землю

Одним из важнейших направлений земельной реформы является разграничение государственной собственности на землю. Без качественного завершения этой весьма непростой, как показала практика, но крайне необходимой для оборота земли акции, невозможно создать эффективного собственника, сформировать оптимальный механизм управления и распоряжения земельными активами с учетом провозглашенного Земельным кодексом РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. К настоящему времени устранена тормозящая земельную реформу правовая неопределенность в отнесении земель к тому или иному уровню публичной собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности на подобные земельные участки больше не является препятствием для распоряжения ими в соответствии с п.1 ст.3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137- ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – вводный Закон) [11]. В соответствии со ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральная собственность), субъектов РФ (субфедеральная собственность), муниципальных образований (муниципальная собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

Регистрация права собственности производится на основании документов, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.04.2016 №307 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 №404». В соответствии со статьей 3.3 вводного Закона предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (поселений). В городах федерального значения, а также административных центрах субъектов РФ предоставление земельных участков может осуществляться как органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, так и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, при условии принятия ими соответствующих законодательных актов. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, уполномочены также на заключение договоров мены, соглашений об установлении сервитута, принятие решений о перераспределении и на выдачу разрешений на использование таких земель в соответствии с ЗК РФ. Статья 3.1. вводного Закона к федеральной собственности относит земельные участки: занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; предоставленные органам государственной власти РФ и их территориальным органам, а также казенным и государственным унитарным предприятием или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти.

По данным Росреестра, на 1 января 2021 года, право собственности субъектов РФ зарегистрировано на земельные участки площадью 20,5 млн. га, а право муниципальной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 18,7 млн. га.

Таблица 2 Сведения о наличии земель государственной и муниципальной собственности и разграничении их на собственность РФ, субъекта РФ и муниципальную собственность (млн. га)

Право федеральной собственности зарегистрировано на земельные участки площадью 1012,0 млн. га, что составило 64% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (табл. 2) [92]. К собственности субъектов РФ и муниципальных образований относятся земельные участки: занятые объектами недвижимости, находящимися в собственности соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований; предоставленные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, казенным и унитарным предприятиям, некоммерческим организациям, созданным этими органами власти. Кроме того, к федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности земли и земельные участки могут быть отнесены иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Сложившаяся к настоящему времени практика земельных отношений органов публичной власти всех уровней нуждается в глубоком переосмыслении и совершенствовании. Так, в последние годы угрожающие масштабы приобретает стихийная перестройка инфраструктуры земельного фонда Российской Федерации по видам использования земель,  сокращение площадей по таким категориям  как земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда в связи с их переводом в земли населенных пунктов, промышленности, транспорта и связи. Велика динамика изменений площадей земель запаса как за счет перевода их в другие категории, так и в результате отказа землепользователей от земельных участков.  Нет полной ясности, например, сколько государственных земель сельскохозяйственного назначения и в каких регионах необходимо иметь для обеспечения продовольственной безопасности страны. Это обстоятельство сдерживает целесообразное и  общественно-необходимое разгосударствление земель, перевод их в категории для индивидуального, жилищного, промышленного строительства и иной деятельности. Очевидно, что отсутствие единой идеологии, а также соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы в этом вопросе не отвечает интересам государства и граждан, препятствует в целом экономическому развитию страны.

Решая проблему оптимального разгосударствления земель необходимо учитывать и мировой опыт.

Рисунок 2 Доля государственных и муниципальных земель в городах Европы

В последние десятилетия большинству городов капиталистических стран, особенно в Европе, пришлось решать острые вопросы жизнеобеспечения, связанные с ростом урбанизации, в условиях жесточайшего дефицита свободных муниципальных земель. Поскольку бюджетные расходы для выкупа и изъятия земельных участков из частной собственности стали угрожающе расти, муниципалитеты стали прекращать практику полного отчуждения своих земель. Существенно возросла и доля земель муниципальной собственности (рис. 2). Так, до начала мирового экономического кризиса, например, в Вашингтоне – уже только 25% территории города было в частной собственности, а в Швейцарии приватизировали лишь 18% городских земель [61,63]. В Хельсинки более 60% городской территории находится в муниципальной собственности. Если в 1981 году в государственной собственности в таких странах как Германия, Франция, Италия, находилось 12,6% городских земель, то уже к 2003 году эта цифра возросла до 63,2%, то есть более чем в пять раз.

Вместе с тем в ряде работ по теории прав собственности, например, в публикациях известного экономиста Эрнандо де Сото, подчеркивается, что определение и передача пользователям права собственности на землю или надежных и гарантированных прав аренды могут быть мощным фактором содействия экономическому развитию, прежде всего за счет облегчения доступа к кредитным ресурсам [50]. И с этим выводом трудно не согласиться, если иметь в виду не только густонаселенные городские агломерации, но и в целом публичные земли. Правда, в последние годы особенно в странах развитых и с переходной экономикой стали набирать силу различные социополитические движения, активно выступающие в защиту права собственности, но не в традиционном аспекте. Все более ограничиваются в интересах общества свобода собственника, содержание и возможность использования права собственности, прежде всего, на природные ресурсы. Это движение, с учетом изменения климата на планете, уже в самом ближайшем будущем вполне может приобрести большое значение для развития многих городов и стран мира. Пока же всё большая размытость содержания права собственности, огрехи механизмов городского планирования и растущая нестабильность рынков земли и недвижимости приводят к неравномерному развитию городского пространства, к фрагментарным, распадающимся на части городам. Одним из первых понятие такого «фрагментарного города» ввел в научный оборот французский экономист – урбанист В. Ренар, который справедливо отмечал, что «бурный рост городов и гигантизм крупнейших агломераций дополняются растущей фрагментацией (физической, экономической и социальной) городского пространства, проявляющейся в настоящее время в качестве главной проблемы»⁵. Помимо феномена социальной сегрегации в крупных агломерациях остается важной проблемой для многих регионов мира наличие в городах промышленных зон с неразвитой инфраструктурой и плохой экологией, отталкивающих инвесторов сложностями межевания, дефектами формы, размеров и структуры участков [63].

В развивающихся и постсоциалистических странах реконструкция и возрождение этих территорий сдерживаются целым рядом сугубо специфических факторов. Во-первых, существующие платежи за землю и имущественные налоги плохо стимулируют предприятия к отказу от излишков земли или к более эффективному ее использованию. Во-вторых, отсутствие сплошного межевания, генеральных планов и правил землепользования и застройки порождает инвестиционную неопределенность и дополнительные риски, а изменение функционального назначения земельных участков, как правило, сложная и дорогостоящая бюрократическая процедура. В-третьих, далеко не всегда однозначен правовой статус и фактические границы участка. В-четвертых, для включения загрязненных и заброшенных земель в рыночный оборот требуется очень много времени и усилий для согласования интересов и действий муниципальных властей, предприятий, размещенных на этих территориях, инвесторов и застройщиков. Учитывая общемировые тенденции, органы публичной власти всех уровней должны весьма взвешенно и ответственно подходить к вопросам управления земельными ресурсами, разграничению и приватизации государственной собственности на землю. К сожалению, в ряде городов европейской части России, в угоду сиюминутных, а порой и корыстных интересов, доля земель в частной собственности стремительно растет, что ставит под угрозу реализацию долгосрочных планов социально-экономического развития муниципальных образований и регионов. Очевидно, законодательство о гражданском обороте земель должно предусматривать сохранение в государственной и муниципальной собственности, те из них, которые действительно объективно необходимы для обеспечения эффективной хозяйственно – экономической деятельности и осуществления конституционных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как в настоящее время, так и в перспективе.

1.5 Особенности категориального перевода земельных участков

Земли, находящиеся в пределах РФ, составляют земельный фонд страны и согласно действующему законодательству, а также сложившейся практике государственный учет земель осуществляется по категориям и угодьям. Земельный фонд РФ делится по признаку целевого назначения земель на семь категорий, каждая из которых характеризуется особым режимом использования и управления. Такой категориальный раздел земель обеспечивает, прежде всего, организационно-правовые условия для государственного регулирования земельным фондом РФ, устанавливает легитимные ограничения оборота земель, определяет необходимые полномочия как землевладельцев и землепользователей, так и собственников земель. Федеральный закон от 21 декабря 2004г. №172 – ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – категориальный Закон) предоставил органам публичной власти широкие возможности в организации гражданского оборота земель различного назначения [21]. Мы не ставим задачей подробно комментировать этот источник современного земельного права РФ, а рассмотрим лишь те его положения и нормы, которые в той или иной мере непосредственно влияют на формирование подлежащих ипотечному обороту земельных активов регионов. В соответствии со ст.2 категориального Закона для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом (инициатором создания рыночно ликвидных земельных активов) подается соответствующее ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на его рассмотрение.

Эти органы публичной власти ходатайствуют о категориальном переводе земельных участков без согласия их правообладателей в случаях: а) перевода таких участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей; б) в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую регламентируется ст.3 категориального Закона. Основаниями для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в соответствии со ст.4 данного Закона могут быть:

1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 5 данного Закона перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению (п.2. ст.6 категориального Закона).

В ряде случаев, и в первую очередь, для повышения ликвидности земельных участков, целесообразен их перевод из состава земель сельскохозяйственного назначения в другие, рыночно более привлекательные категории. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель в другую категорию изложены в ст.7 категориального Закона. Так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1) с консервацией земель;

2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;

4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи;

5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно – кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 ст.7 данного Закона. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случае строительства на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами. К землям, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве, относятся земли, на которых осуществляется различного рода деятельность, связанная с нуждами сельского хозяйства. Деятельность, связанная с сельским хозяйством, определена в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД), который входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК) Российской Федерации. Он был утвержден постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. №454-ст и введен в действие с 1 января 2003 г. ОКВЭД, предназначен для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них [101]. Объектами классификации в ОКВЭД являются виды экономической деятельности.

В соответствии со ст.8 Закона установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Согласно ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Проект черты населенного пункта разрабатывается на основе утвержденных в установленном порядке генеральных планов городских и сельских поселений, города и его пригородной зоны, агломераций или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов, пригородных зон. В случае если установление или изменение черты поселения (населенного пункта) и перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляются одним органом государственной власти, в утвержденном проекте черты поселения должны содержаться также следующие сведения: 1) основания изменения категории земель; 2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков – также их площадь и кадастровые номера; 3) категория земель, перевод из которой осуществляется; 4) категория земель, перевод в которую осуществляется.

С принятием категориального Закона существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов (рис.5) [92]. Перевод таких земель теперь осуществляется только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко – культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно (ст.10 категориального Закона). Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае:

1) создания особо охраняемых территорий;

2) создания туристско – рекреационных особых экономических зон;

3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

Установление или изменение границ туристско – рекреационной особой экономической зоны, а также включение либо исключение земельных участков из границы туристско – рекреационной зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов. Земли особо охраняемых территорий и объектов в соответствии со ст. 7 ЗК РФ являются самостоятельной категорией земель. Это означает, что данные земли обладают специфическим правовым режимом, который не может не влиять на решение вопросов, связанных с их переводом в другую категорию. При этом, возникает много факторов, способствующих или, напротив, препятствующих приватизации и ипотеке, а, следовательно, формированию земельных залоговых фондов (ЗЗФ). Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. №33 – ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [7]. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий также определяются в ст. 94 ЗК РФ. В частности, к землям особо охраняемых территорий относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В соответствии со ст. 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Согласно ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения относятся земли занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий), а также иные земли, выполняющие природоохранные функции. На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. При этом земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В соответствии со ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п. 4 ст. 95 ЗК РФ), а также зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 99 ЗК РФ). При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов далеко не одинаков. На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка. В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам. Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников. Земельные участки в границах национального парка, в отличие от названных земель, изъяты из оборота и не подлежат как приватизации, так и ипотеке (ст.27 и 95 ЗК РФ). Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п. 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. №769), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует. В отличие от национальных парков, государственные природные заказники могут быть ликвидированы (cм. постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. №562 и распоряжение Правительства РФ от 14 февраля 1994 г. №164 – Р).

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются. Полный запрет перевода земель в другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст. 95 и 99 ЗК РФ. Для других видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны в ст. 97, 98 и 100 ЗК РФ, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст. 10 категориального Закона. Следует отметить, что в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. На сегодняшний день эта норма является исключением из правила о запрете изменения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 ЗК РФ). Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно:

– землям природоохранного назначения;

– землям рекреационного назначения;

– особо ценным землям.

Обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз. Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Что касается иных экспертиз, то наличие их положительного заключения является обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Поскольку в ряде случаев на землях особо охраняемых территорий разрешена хозяйственная деятельность, то вполне возможен залог их права аренды и внесение земельных участков этой категории в активы ЗЗФ.

Перевод земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений (ст.9 категориального Закона). Однако, в случаях предусмотренных законодательством необходимо проведение работ по рекультивации почвы, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Эта категория земель часто имеет высокую ликвидность и весьма перспективна для формирования территориальных ЗЗФ. В соответствии со ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством. После категориального перевода определенной части таких земель, возможно их использование для целей развития ЗЗФ. Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель, за исключением земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, или земельных участков в составе таких земель, в земли других категорий в соответствии со ст.11 Закона разрешается в случае:

1) организации особо охраняемых природных территорий;

2) установления или изменения границ населенного пункта;

3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

В соответствии со ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Эту категорию земель также в ряде случаев целесообразно использовать при формировании ЗЗФ территории. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1) создания особо охраняемых природных территорий;

2) установления или изменения границ населенных пунктов;

3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст.12 категориального Закона).

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель (ст.13 категориального Закона). В соответствии со ст. 103 ЗК РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель. Фонд перераспределения земель согласно п. 2 ст. 80 ЗК РФ формируется за счёт земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд. Например: при добровольном отказе от земельного участка; если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства; при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законодательством. В дальнейшем, землями из фонда перераспределения земель можно пополнять ЗЗФ.

Следует иметь ввиду, что в случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Закона в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. При наличии противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу категориального Закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. В случае если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов – к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка (ст.14 категориального Закона). При необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд, перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия или выкупа. Как уже отмечалось, исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в соответствии со ст.15 категориального Закона осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе:

– земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;

– земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления. До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу категориального Закона, осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов без согласования с правообладателями земельных участков (п.3 ст.15). В иных, помимо предусмотренных данным Законом, случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления.

1.6 Ограничения рыночного оборота земель

При планировании ипотечных отношений и формировании земельных залоговых фондов необходимо учитывать законодательные ограничения гражданского оборота земельных участков. Земельный кодекс РФ содержит ряд норм, устанавливающих общие начала оборота земельных участков. В ст. 27 3К РФ изложены основные критерии изъятия из оборота и ограничения в обороте земельных участков. То есть, определены требования к оборотоспособности и самому обороту земельных участков. Под оборотоспособностью, согласно ст. 129 ГК РФ (устанавливающей общее понятие оборотоспособности гражданских прав), следует понимать возможность свободного отчуждения земельного участка или перехода его от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если участки не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Под универсальным правопреемством ГК РФ подразумевает переход всех прав и обязанностей от прежнего собственника к новому. В пункте 3 статьи 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ указывается два вида имущества, которое не подлежит приватизации [17]:

• имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота);

• имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав в зависимости от их оборотоспособности делятся на три группы:

• объекты, свободные в обороте, т.е. объекты гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте;

• объекты, изъятые из оборота, т.е. объекты гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается и виды которых должны быть прямо указаны в законе;

• объекты, ограниченно оборотоспособные, т.е. объекты гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению и виды которых определены в порядке, установленном законом.

Согласно п. 2 ст.27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность за исключением случаев, установленных федеральными законами. В п. 3 ст.27 ЗК РФ особо подчеркнуто то, что содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Это обстоятельство весьма важно для понимания возможностей более полного вовлечения земельных активов в гражданский оборот. Во-первых, перечень самих ограничений и запретов оборота земельных участков конкретен и имеет закрытый характер, а, следовательно, не может быть кем-либо произвольно продлен, кроме самого законодателя. Во-вторых, как приватизация, так и другие формы гражданского оборота подобных земельных участков возможны при регулировании их иными федеральными законами. К таким федеральным законам, прежде всего, следует отнести те, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости и, прежде всего, природных объектов. В данном случае имеются в виду Лесной кодекс РФ, который устанавливает, что лесной фонд РФ находится в федеральной собственности, и Водный кодекс РФ, которым определено, что большинство водных объектов находится в государственной собственности. В отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения ЗК РФ придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным Федеральным законом. Таковым является Федеральный закон от 24 июля 2002 г. №101 – ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [19]. При этом исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также для земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями. Так, согласно данному Закону, установлено, что земельные участки сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства могут быть предоставлены только в аренду.

В соответствии с п.4 ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в государственной собственности следующими объектами:

• государственными природными заповедниками и национальными парками, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

• зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);

• зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды;

• объектами организаций федеральной службы безопасности;

• объектами организаций органов государственной охраны;

• объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

• объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

• объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;

• воинскими и гражданскими захоронениями;

• инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

В соответствии с п.5 ст.27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

• в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;

• из состава земель лесного фонда;

• в пределах которых расположены водные объекты и находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

• занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

• предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;

• не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно – территориальных образований;

• предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также – размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;

• занятые объектами космической инфраструктуры;

• расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

• предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

• загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;

• расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

• в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Для более полного осмысления путей формирования высоколиквидных земельных активов уместно рассмотреть и некоторые правовые аспекты прекращения прав распоряжения, пользования и владения земельными участками. В соответствии с ГК РФ, ЗК РФ и Законом РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» прекращение прав на землю производится по следующим основаниям: правомерные действия субъектов прав на землю, неправомерные действия или бездействие землевладельца, различные события или принудительные изъятия в интересах государства или кредиторов. Основаниями для прекращения прав собственности на землю могут быть такие правомочные действия правообладателя как: добровольный отказ; прекращение деятельности организации; продажа; дарение; обмен; взнос в уставный капитал хозяйственных обществ; переход права на участок при отчуждении здания. Результатом бездействия могут стать: отказ выкупа закладной; неуплата земельного налога; неиспользование земель 3 года. Не правомерные действия возникают при: нерациональном использовании земли; земельных правонарушениях; нецелевом использовании земли.

Неиспользование земель для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в течение 3 лет или использования с нарушением законодательства является основанием для прекращения прав собственности и аренды на земельный участок (ст.284, 285 ГК РФ). В случае ненадлежащего использования сельскохозяйственных земель (причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту) участок может быть изъят по суду – по иску органов государственной власти (ст.6 Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Кроме того, прекращение прав собственности на землю может последовать и по таким причинам как: смерть собственника; реквизиция; конфискация; демаркация границ государства; выход из крестьянского хозяйства; выкуп для государственных или муниципальных нужд; национализация.

При этом важно иметь ввиду следующие обстоятельства:

• земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращение прав на которую устанавливается гражданским законодательством (ст. 225 ГК РФ);

• при отказе от права постоянного (бессрочного) пользования распоряжение участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органам местного самоуправления (ст. 53 ЗК РФ);

• изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ) осуществляется в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения,

иными обстоятельствами в установленных законодательством случаях;

• реквизиция земельного участка (ст. 51 ЗК РФ) – временное изъятие земельного участка у собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, с возмещением собственнику причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции (при невозможности возврата реквизированного участка собственнику возмещается его рыночная стоимость или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок);

• принудительное прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка (ст. 54 и ст.54.1 ЗК РФ), постоянного (бессрочного) пользования, осуществляется на основании решения суда, после наложения штрафа и вынесения предупреждения. При этом прекращение прав на земельный участок не освобождает лиц, нарушивших земельное законодательство, от возмещения причиненного ущерба.

1.7 Рыночная стоимость, оценка и формы платы за землю

Исторический опыт говорит о том, что социально-экономическое благополучие, духовно-нравственное здоровье и развитие народов, государств во многом определяется их волей, умением создавать и реализовывать на практике организационноправовой механизм публичного регулирования оборота земли – важнейшей субстанции самой жизни на планете. Земля традиционно имеет особый статус, прежде всего потому, что является пространственно ограниченным, незаменимым и невосполнимым природным ресурсом многофункционального значения. Она была, есть и, вероятно, еще долго будет всеобщим базисом для создания и размещения основных элементов производительных сил и материально-технического потенциала нашей цивилизации. Исключительная ценность земельных ресурсов, в состав которых входят технологически и функционально связанные с ними объекты недвижимости, недра, лесной фонд и покрытые водой территории, заключается еще и в том, что земля служит материальной основой жизни, местом размещения объектов жилищного, коммунально-бытового, социально – культурного назначения, оздоровления и отдыха людей. Только земля наиболее органично и комплексно сочетает такие важнейшие компоненты развития общества, как жизнеобеспечение, фактор производства и элемент гражданского оборота недвижимости.

Как объект собственности земля отличается тем, что она одновременно является средством производства и предметом труда, природным ресурсом и местом обитания людей. Поэтому под термином «земля» мы понимаем такие наиболее общие ее признаки и отличительные особенности, как часть природы, поверхность нашей планеты, элемент экономического базиса общества и место проживания. В соответствии с Земельным кодексом РФ, земля как природный объект и природный ресурс, вместе с земельными участками, являются объектами земельных отношений. При этом земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки (ст.6 ЗК РФ). Объектом собственности, экономических отношений и гражданского оборота является конкретный земельный участок, обладающий различными потребительскими свойствами и правами на него. Как товар земля участвует в гражданском обороте в виде определенных земельных участков, имеющих конкретные качественные и количественные характеристики (местоположение, размер, топография, состояние экологической среды, форма собственности, стоимость и т.п.).

Рыночная стоимость земельного участка, как объекта купли – продажи, является функцией соотношения спроса и предложения. С учетом естественной ограниченности этого товара на рынке цена, как денежное выражение стоимости на земельный участок, имеет прямо пропорциональную зависимость от спроса на него, который в свою очередь во многом определяется конъюнктурой рынка недвижимости. Рыночная стоимость – это наиболее вероятная цена продажи земельного участка на открытом и конкурентном рынке при осознанных и рациональных действиях в своих интересах контрагентов сделки, которые хорошо информированы и не подвержены влиянию каких – либо форс – мажорных обстоятельств. Вместе с тем, современные тенденции развития мировой экономики характеризуются все более масштабными и далеко не всегда адекватными по последствиям переливами финансового капитала в рынки земли и недвижимости. Свидетельство тому мощный кризис ипотечного рынка в США и Европе. Важнейшими причинами подобных негативных процессов можно назвать чрезмерный и плохо контролируемый регуляторами рост цен на недвижимость, «сверхкредитование» высокорискового сегмента ипотечного рынка, а также перевод больших объёмов публичных земель в частные финансовые активы, с последующей их секьюритизацией и оборотом в виде экзотических деривативов. Лавинообразный рост последних на ипотечных рынках породил «ценовые пузыри» – резкие и неожиданные перепады цен на недвижимость, весьма пагубно сказывающиеся на социально-экономическом здоровье общества. Так называемое «лопанье пузыря» неизбежно влияет на развитие финансового кризиса в соответствии с долей недвижимости в финансовой системе экономики, во многом основанной на рыночной стоимости земельных участков. Как отмечают многие экономисты, объяснение этой международной «инфекции» требует самого пристального изучения и адекватной реакции государства и общества. Экспорт «пузырей», всплески подражательного поведения на рынках недвижимости, заражение одного рынка другим через рынок земли, как выяснилось, во многом определяют природу и характер современных финансовых кризисов.

На общественно оправданную рыночную стоимость земельного участка в условиях рыночной экономики определяющее влияние должны оказывать, прежде всего, такие факторы, как полезность, отчуждаемость, спрос, дефицитность, ликвидность. Именно взаимодействие этих факторов приводит к формированию действительно оптимальной и равновесной рыночной стоимости. Под ценой земельного участка, как правило, понимают цену конкретной сделки по его купле-продаже. То есть цена это исторический факт, а не только предмет оценки, хотя рассчитать ее вероятное значение можно. Кроме вполне объективных факторов, характеризующих рыночную стоимость земельного участка, на его цену оказывает влияние и целый ряд таких субъективных факторов, как:

• интерес покупателя к объекту сделки;

• условия сделки продавца и покупателя;

• схема финансирования сделки;

• информация о конъюнктуре рынка земли;

• степень развитости инфраструктуры рынка недвижимости;

• реклама.

Для получения объективной информации о стоимости земельного участка необходимо так же определить цель и правовой статус оценки, вид стоимости объекта, следить за соблюдением основных принципов и стандартизированных процедур оценки по отобранным и апробированным для конкретных условий методам. При большом спросе и предложении на земельные участки неразвитость земельного рынка (отсутствие системы кредитования, низкое качество подготовки исходной документации, длительные сроки согласования, обременения или полное отсутствие инженерной инфраструктуры и т. п.) приводит к тому, что в земельных конкурсах участвует монопольно ограниченный круг крупных фирм. Результатом действующей ныне системы земельных конкурсов стала практика заключения инвестиционных контрактов с администрациями органов публичной власти на освоение определенного земельного участка с последующим распределением построенного объекта в оговоренных контрактом долях. Оплата стоимости земельного участка нередко производится в натуральной форме с отложенным до окончания строительства сроком.

К сожалению, на нынешнем этапе развития земельного рынка в России, приведенные выше формы оплаты стоимости земельных участков в существенно большей степени оказывают влияние на генезис и динамику их цен, нежели факторы «классического» развитого земельного рынка. Приемлемой для общества компенсацией подобных явлений, губительных для становления цивилизованного рынка, должна стать научно-обоснованная система оценки земель, с помощью которой можно определить еще до совершения сделки с земельным участком его экономически целесообразную и действительно общественно-необходимую стоимость. Во многих развитых государствах и, прежде всего, в США, Англии, Дании, Нидерландах, Швеции, Италии давно получили широкое распространение и эффективно действуют специальные институты профессиональных оценщиков. В странах с переходной экономикой, включая и Россию, проблема оценки земель всё еще остаётся сложной и особо актуальной по причине неразвитости самих земельных рыночных отношений, слабой и противоречивой законодательно – нормативной базы, непоследовательности и половинчатости проводимых экономических реформ. Для ускоренного развития отечественного рынка недвижимости необходима более современная система оценки, позволяющая осуществлять эффективные меры от диагностики финансового и экономического состояния объекта до выбора путей его оптимального рыночного функционирования, поиска потенциальных стратегических инвесторов и способов приватизации с учетом социальных и экономических последствий. Определение цены земельных участков необходимо также и для следующих целей гражданского оборота:

• совершение операций по купле-продаже;

• дарение;

• наследование;

• ипотека;

• оценка рентабельности и эффективности бизнеса;

• выкуп и изъятие земельных участков для общественных нужд;

• определение начальной цены на аукционах и конкурсах;

• налогообложение.

Обязательной оценке, с привлечением к ее проведению независимых экспертов, подлежат земельные участки, принадлежащие на правах собственности полностью или частично Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. №135—ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» такая оценка необходима в следующих случаях:

при определении стоимости объектов оценки в целях их приватизации, передачи в доверительное управление или аренду [13]. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» начальная цена приватизируемого государственного или муниципального имущества устанавливается на основании отчета об оценке, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности. При этом минимальная (нормативная) цена, по которой возможно отчуждение этого имущества, определяется в порядке, установленном Правительством РФ:

• при использовании объектов оценки в качестве предмета залога;

• при продаже или ином отчуждении объектов оценки;

• при переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки;

• при передаче объектов оценки в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц, а так же при возникновении спора о стоимости объекта оценки.

Основанием для проведения оценки земельного участка, согласно ст. 9 Закона №135-ФЗ, является договор между оценщиком и заказчиком. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, оценка объекта, в том числе повторная, может быть проведена оценщиком на основании определения суда, а так же по решению уполномоченного органа.

Так называемая массовая оценка земель предусматривает систематическую оценку групп земельных участков на определенную дату с использованием современных методов, принципов и приемов оценки. Применение массовой оценки позволяет проводить оценку не единичных земельных участков, а групп земельных участков, сходных по основным функциональным и типовым характеристикам. Массовая оценка дает представление о стоимости схожих земельных участков, но она также представляет информацию и о стоимости единичного участка. Как массовая оценка земель, так и оценка единичных земельных участков представляют собой систематические методы расчета стоимости. Массовые методы оценки имеют большее число оценочных факторов, поскольку ставят целью моделирование рыночных отношений для одного или нескольких вариантов землепользования на обширной географической территории. Модель оценки единичных объектов недвижимости отражает рынок только одного варианта землепользования на ограниченной местности, но критерии качества оценки при этом различны. При оценке единичных объектов недвижимости ее качество определяется сравнительно небольшим числом объектов – аналогов, которые были ранее проданы. Качество массовой оценки земельных участков измеряется статистическими методами, разработанными на основе выборки данных о продаже и сдаче в аренду земельных участков на всей территории, оцениваемой моделью массовой оценки. Различают массовую кадастровую оценку земель и единичную оценку земельных участков. Кадастровая оценка – определение кадастровой стоимости всех земель в границах административно-территориальных образований по оценочным зонам и по состоянию на установленную дату. В основе государственной кадастровой оценки земель лежит их классификация по функциональному назначению (категориям) и виду фактического использования. Результаты кадастровой оценки отражаются в Государственном земельном кадастре, который ведется в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания объективной основы для установления цены земли, земельного налога и арендной платы.

Кадастровая оценка земель различных категорий проводится с целью обоснования наиболее эффективного их использования и установления платы за землю. Оценка производится с помощью системы натуральных и стоимостных показателей, а сведения о ней отражаются в земельно-кадастровых документах. Для установления кадастровой стоимости земельных участков государственная кадастровая оценка земель проводится по правилам, регламентируемым Правительством РФ. Но если определена рыночная стоимость земельного участка, то его кадастровая стоимость устанавливается в процентах от рыночной стоимости. При единичной оценке определяется рыночная или иная стоимость земельного участка на дату оценки независимым оценщиком в соответствии с действующими стандартами, методами оценки и законодательством об оценочной деятельности в РФ. Для кадастровой и единичной оценки земли в России, как и в общемировой практике, в качестве базовых применяются доходный, затратный, сравнительный и нормативный методы. В основе доходного метода лежит определение дохода, приносимого земельным участком при существующей банковской процентной ставке и норме кредитования. Применение данного метода строится на прогнозе стоимости земельного участка через определенное время. Доходный метод наиболее приемлем для оценки земельных участков часто выставляемых на продажу и приносящих постоянную прибыль. Однако этот метод оценки трудно применить к землепользованиям, занятым крупными и редко арендуемыми предприятиями. Сложность заключается в определении рентного дохода и соответствующего коэффициента приведения будущих доходов к современному уровню.

Затратный метод основывается на теории, в которой рыночная стоимость земельного участка складывается из базовой стоимости земли и амортизационной стоимости её улучшений. Хорошие результаты затратный метод дает при оценке земельных участков, на которых выполнен весь комплекс инженерно-строительных работ, а все коммуникации находятся в зоне досягаемости. Этот метод удобен и при оценке земельных участков, занятых промышленными и специализированными объектами, информации о доходности или продажах которых недостаточно или она вовсе отсутствует. Вместе с тем, данный метод не всегда дает удовлетворительные результаты при оценке земельных участков с уникальными ландшафтными свойствами или занятыми историко-архитектурными памятниками. Метод сравнительных продаж базируется на сопоставлении продаж аналогичных объектов, при условии, что оцениваемый объект мало отличается от проданных, а ситуация на рынке изменилась незначительно. Этот метод может применяться для оценки любых типов земельных участков, находящихся в гражданском обороте и при наличии достоверной и достаточной информации. Он используется наиболее часто при оценке земельных участков, занятых жилой и коммерческой недвижимостью. Метод сравнительных продаж исходит из действительных продаж, при этом цены приводятся на конкретную дату. Нормативный метод включает в себя метод выкупной цены и метод земельного налога. Государственная кадастровая оценка земель всех категорий на территории РФ для целей налогообложения и иных целей, установленных законом, проводится в соответствии с пунктом 2 ст. 66 ЗК РФ. Ныне эти функции возложены на Росреестр.

Необходимо выделить следующие важнейшие положения из правил проведения государственной кадастровой оценки земель:

• оценка проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения;

• принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке;

• оценка основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования;

• оценка земель городских и сельских населенных пунктов, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости;

• оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских населенных пунктов, земель лесного фонда производится на основе капитализации расчетного рентного дохода;

• оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских населенных пунктов осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания их природного потенциала;

• проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. В зависимости от величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов, а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон;

• оценка проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в Государственный земельный кадастр;

• органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Росреестра утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель;

• методические и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами по согласованию с уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в РФ и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;

• споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.

В пункте 1 ст.65 ЗК РФ называются две формы платы за землю: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Закон РФ от 11 октября 1991г. №1738—1 «О плате за землю» называет и третью форму – нормативную цену земли. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Пункт 2 ст. 65 ЗК РФ определяет, что порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах, а в пункте 5 этой статьи говорится, что для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом и федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. В соответствии со ст.25 Закона РФ «О плате за землю» нормативная цена земли – показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997г.

№319 «О порядке определения нормативной цены земли». В нем сказано следующее: «В соответствии с Законом Российской Федерации «О плате за землю» Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Установить, что нормативная цена земли применяется в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Предложения об оценочном зонировании территории субъекта Российской Федерации и о нормативной цене по указанным зонам представляются комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.

2. Органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с пунктом 1 настоящего постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25 процентов.

3. Нормативная цена земли, установленная в соответствии с пунктами 1 и 2, не должна превышать 75 процентов уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения».

С 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 ноября 2004 г. №141— ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». Часть вторая Налогового кодекса РФ была дополнена главой 31 «Земельный налог», которая заменила Федеральный закон от 11 октября 1991г. №1738 – 1 «О плате за землю» (с 1 января 2006 г. он утратил силу, за исключением ст. 25) [7]. Законодатель теперь определяет налоговую базу как кадастровую стоимость земельного участка. При этом максимальный размер налоговой ставки не может превышать:

• 0,3% – для земель сельскохозяйственного назначения, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищного комплекса или предоставленных для жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;

• 1,5% – для других категорий земель.

Кардинальные законодательные изменения претерпела и политика ценообразования на земельные участки под объектами недвижимости, как приватизированными, так и возникшими в результате других причин. Реализовано положение о переоформлении прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены объекты недвижимого имущества, на право собственности или аренды. Таким образом, осуществлен переход от расчетов выкупных цен и арендных ставок на основе нормативной цены земли к расчету на базе кадастровой стоимости земельных участков. В соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» от 24 июля 2007г. №212 – ФЗ существенные дополнения и изменения внесены в оборот земельных участков под объектами недвижимости. Порядок определения цены и оплаты таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ, а субъектов РФ – органами государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований – органами местного самоуправления. При этом цена подобных земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость. До установления Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления порядка определения цены земельного участка, эта цена устанавливается в размере его кадастровой стоимости.

Статья 2 Федерального закона от 25 октября 2001г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (вводный Закон) теперь имеет новую редакцию, в соответствии с которой до 1 июля 2012 года осуществлялась продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности [11]:

• коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из государственной или муниципальной собственности, в том числе в случае, если на таких земельных участках возведены или реконструированы здания, строения, сооружения;

• коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были возведены на таких земельных участках вместо разрушенных или снесенных и ранее отчужденных из государственной или муниципальной собственности зданий, строений, сооружений;

• юридическим лицам, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, при переоформлении ими права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками;

• гражданам и некоммерческим организациям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений и сооружений, если право собственности на эти объекты недвижимости возникло у них до вступления в силу Земельного кодекса РФ и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной порядок приобретения земельных участков в собственность.

При приобретении указанными лицами таких земельных участков их цена устанавливается субъектами РФ в пределах:

• 20% кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек;

• 2,5% кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в иной местности.

До установления субъектами РФ цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка. До 1 июля 2012 года лица, не указанные выше, но являющиеся собственниками зданий, строений и сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретали такие земельные участки по цене, устанавливаемой субъектами РФ, в населенных пунктах с численностью населения:

• свыше 3 миллионов человек в размере от 5 до 30 – кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

• от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от 5 до 17 – кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

• до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов в размере от 3 до 10 – кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

До установления субъектом РФ цены земельного участка применяется минимальный для соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. Также до 1 июля 2012 года юридические лица, за исключением указанных в пункте 2 ст.39.9 ЗК РФ юридических лиц, обязаны были переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию в соответствии с правилами, установленными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Юридические лица могли переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными настоящим абзацем, до 1 января 2016 года по ценам, предусмотренным соответственно пунктами 1 и 2 статьи 2 вводного Закона. В случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков годовой размер арендной платы устанавливается в пределах:

• двух процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков;

• трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;

• полутора процентов кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.

Изменение годового размера арендной платы, определенного в соответствии с настоящим пунктом, может предусматриваться договорами аренды указанных земельных участков только в связи с изменением кадастровой стоимости соответствующего земельного участка.

Собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков – до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации. С 1 июля 2012 года собственники зданий, строений, сооружений приобретают в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки по цене, установленной по правилам и в порядке, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, в случаях, если в период со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до 1 июля 2012 года в отношении таких земельных участков осуществлено переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды. Изменение площади земельного участка, права на который переоформлены в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, в результате уточнения местоположения его границ не является основанием для удовлетворения требований продавца или покупателя об изменении цены, уплаченной за такой земельный участок. Не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.

Со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте. В случае если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 года или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 года в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 – 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Положения настоящего пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с настоящим пунктом. Внесены изменения в порядок выкупа земельных участков, регламентируемый Федеральным законом от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Так, пункт 3 ст.11 данного Закона изложен в следующей редакции: «Стоимость земельных участков принимается равной их кадастровой стоимости в случае создания хозяйственного общества путем преобразования унитарного предприятия. В иных случаях стоимость земельных участков принимается равной рыночной стоимости земельных участков, определенной в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности».

Глава 2 Приватизация публичной собственности на землю

В наиболее общем виде приватизация означает разгосударствление или продажу, отчуждение в частные руки государственного имущества. Отсюда и заимствованный из английского языка термин, произошедший от слова «private», то есть частный, не государственный. При этом, частная собственность может быть как личной, принадлежащей конкретному человеку, так и находиться в собственности сразу нескольких лиц одновременно. Решая задачи приватизации, органы публичной власти, наряду с политическими целями, стремятся обеспечить становление новой, капиталистической системы отношений собственности. При этом экономическими итогами приватизации, по их мнению, должны стать финансовая стабилизация, наполнение бюджета за счет средств от продажи собственности и роста прибыли на уровне микроэкономики, создание конкурентной среды, демонополизация и привлечение инвестиций. Социально-экономические результаты приватизации, как правило, определяются ростом или снижением безработицы и заработной платы, реальным изменением качества жизни населения. В развитых экономиках приватизация в целом имеет системный характер и проходит без излишней спешки, индивидуально для каждого предприятия. И, напротив, в странах развивающихся и с переходной экономикой, приватизация чаще всего носит быстротечный характер и охватывает многие, если не все, отрасли народного хозяйства. Здесь, в первую очередь, стремятся проводить институциональные реформы и рассматривают приватизацию как средство для создания таких базовых рыночных институтов, как рынки труда и капитала, свободного предпринимательства, демократической правовой системы государственного и общественного устройства. Практически во всех постсоциалистических странах приватизационные процессы имели свою национальную специфику. В России, например, основной целью идеологов приватизации (по крайней мере, декларативно) стало обеспечение невозможности возврата к тоталитарным (социалистическим) принципам управления и хозяйствования, формирование и укрепление новых демократических институтов власти, подобных западным аналогам. Если в Румынии и Чехии добивались, прежде всего, быстрого деполитизирующего эффекта приватизации, то в Венгрии, с учетом проблем с крупной внешней задолженностью, решающее значение имели поступления в бюджет от продажи государственных предприятий. В Польше процесс приватизации проходил более эффективно, поскольку проводился сравнительно медленнее и дифференцированно, а при передаче государственной собственности в частные руки особое внимание уделялось социальной справедливости. Общим для этих стран стало то, что программы приватизации были направлены на ускоренное создание капиталистической экономики и формирование класса новых, частных собственников, способных привлечь и приумножить капитал, повысить эффективность общественного производства [81].

Предметом нашего исследования являются публичные земельные активы, их гражданский оборот, как средство для привлечения инвестиций и повышения эффективности реального сектора экономики РФ. Поэтому проблемы приватизации будем рассматривать применительно к решению этой основной задачи. Можно согласиться с теми экономистами, которые считают, что формирование частной и коллективной собственности на землю путем разумного разгосударствления рыночно «омертвленных» публичных земель, а также создание единых объектов недвижимости должно стать одним из приоритетов земельной реформы в Российской Федерации [16]. К сожалению, доля земель, находящихся в частной собственности, в общей структуре земель страны еще крайне низка и не соответствует потребностям современных рыночных отношений. На первых этапах земельной реформы основную массу приватизируемых земель (более 95%) составляли земли сельскохозяйственного назначения, которые в основном были переданы в долевую частную собственность и фактически оказались исключенными из гражданского и рыночного оборота. Значительным тормозом процесса приватизации земли стало отсутствие государственного кадастрового учета большинства земельных участков (по оценкам специалистов, количество полностью сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков под приватизированными объектами недвижимости составляет и в настоящее время не более 50%.). Требует коренной перестройки система землеустройства и кадастрового учета, при этом необходимо обеспечить условия, стимулирующие создание новых землеустроительных организаций и формирование конкурентной среды между ними. Давно уже следовало бы законодательно разрешить включение в состав затрат предприятий средств, направляемых на выкуп земельных участков. В целях активизации разгосударствления земельных активов целесообразно пересмотреть действующие ограничения оборотоспособности земельных участков большинства категорий земель РФ. Эти и ещё целый ряд других негативных правовых, экономических и организационных факторов препятствуют рыночному обороту единых объектов недвижимости, развитию современных ипотечных земельных отношений и экономики страны в целом.

2.1 Правовая база приватизации земель

В настоящее время основополагающим законодательным актом, регулирующим вопросы отчуждения из государственной и муниципальной собственности объектов недвижимости, в том числе и земельных участков, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации) [17]. В целях лучшего понимания путей обеспечения ускоренного развития рыночного, и, прежде всего, ипотечного оборота публичных земель, рассмотрим лишь те нормативные положения Закона о приватизации, которые создают организационно-правовую базу для практического решения этой важной задачи. В соответствии со ст.2 (п.2) Закона о приватизации государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических или юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставные капиталы которых вносится данное имущество). Говоря о сфере действия настоящего законодательного акта, весьма важно сразу же отметить то, что он не распространяется и не регулирует (но и не запрещает) отношения, возникающие при отчуждении (п.2 ст.3):

● земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;

● природных ресурсов;

● государственного и муниципального жилищного фонда;

● государственного резерва;

● государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации;

● государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;

● безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций;

● государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий, и государственного и муниципального имущества, передаваемого государственным корпорациям и иным некоммерческим организациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

● государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

● государственного и муниципального имущества на основании судебного решения;

● акций, в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом;

● акций акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном статьей 84.2, 84.7 и 84.8 Федерального закона от 26 декабря 1995 года №208-ФЗ «Об акционерных обществах».

● имущества, переданного центру исторического наследия Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий;

● земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, в отношении которых уполномоченным в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» Правительством Российской Федерации межведомственным коллегиальным органом принято решение, которое предусмотрено пунктом 2 части 1 статьи 12 указанного Федерального закона и в соответствии с которым единый институт развития в жилищной сфере выполняет функции агента Российской Федерации;

● федерального имущества в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики, развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, в том числе в связи с осуществлением деятельности акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» на основании Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в качестве института развития в сфере малого и среднего предпринимательства;

● имущества, передаваемого в собственность Российского научного фонда в качестве имущественного взноса Российской Федерации;

● движимого имущества (за исключением акций и долей в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ), обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации или поступившего в собственность государства в порядке наследования;

● федерального имущества в случае его обмена на олимпийские объекты федерального значения, находящиеся в частной собственности, определяемые в соответствии с Федеральным законом «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и ХI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и созданные во исполнение заключенных с Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта соглашений об организации строительства олимпийских объектов федерального значения;

● имущества, передаваемого в собственность управляющей компании в качестве имущественного взноса Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в порядке, установленном Федеральным законом «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»;

● ценных бумаг на проводимых в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 325 – ФЗ «Об организованных торгах» организованных торгах и на основании решений Правительства Российской Федерации;

● имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды федеральному государственному унитарному предприятию «Почта России», при его реорганизации на основании Федерального закона «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия „Почта России“, основах деятельности акционерного общества „Почта России“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

● судов, обращенных в собственность государства, а также имущества, образовавшегося в результате их утилизации.

Отчуждение указанного в настоящем пункте государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п.3 ст.3). Следует иметь в виду и руководствоваться в практической деятельности тем, что к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным настоящим Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства (п.4 ст.3).

Поскольку предметом нашего исследования являются проблемы земельной инвестиционной политики на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, отметим, что действующий сегодня Закон о приватизации предоставил этим органам публичной власти права для решения вопросов отчуждения недвижимости, включая земли и земельные участки. Так, сферу компетенции (п.2 ст.6), порядок планирования приватизации имущества (п.1 ст.10), а также порядок принятия решений об условиях приватизации соответствующего государственного и муниципального имущества (п.4 ст.14) они могут теперь определять вполне самостоятельно. Законодательство Российской Федерации о приватизации состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. При этом нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить Закону о приватизации. В свою очередь, законодательство субъектов Российской Федерации о приватизации состоит из законов субъектов РФ о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, но в соответствии с законодательством РФ и соответствующего субъекта РФ о приватизации (ст.4).

Важным вопросом, на котором следует особо заострить внимание при формировании акционерного общества «Земельный Залоговый Фонд» (АО ЗЗФ), является определение состава и порядка приватизации подлежащего отчуждению имущественного комплекса унитарного предприятия. В соответствии со ст.11 Закона о приватизации состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте, который составляется на основе данных акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках, предоставленных в установленном порядке унитарному предприятию. В передаточном акте указываются все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия, включая здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, в том числе обязательства предприятия по выплате повременных платежей гражданам, перед которыми оно несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права. В передаточный акт включаются также сведения о земельных участках, подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. Кроме того, передаточный акт должен содержать расчет балансовой стоимости и подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, а в случае создания акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия – сведения о размере уставного капитала, количестве и номинальной стоимости акций. Расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов предприятия производится на основе данных точного бухгалтерского баланса, подготавливаемого с учетом результатов проведения инвентаризации имущества указанного предприятия, на дату составления акта инвентаризации.

Балансовая стоимость подлежащих приватизации активов определяется как сумма стоимости чистых активов унитарного предприятия, исчисленных по данным промежуточного бухгалтерского баланса, и стоимости земельных участков, определенной в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, за вычетом балансовой стоимости объектов, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. Приказом Минфина России от 13 июня 1995 г. №49 утверждены Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств. Результаты инвентаризации оформляются по унифицированным формам, утвержденным постановлением Госкомстата России от 18 августа 1998 г. №881. Состав, подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, определенный в соответствии с комментируемой статьей, должен утверждаться решением об условиях приватизации имущества.

Состав, содержание и методические основы формирования бухгалтерской отчетности организаций, являющихся юридическими лицами по законодательству РФ, кроме кредитных и бюджетных организаций, установлены Положением по бухгалтерскому учету «Бухгалтерская отчетность организации» (ПБУ 4/99), утвержденным приказом Минфина России от 6 июля 1999 г. №43 н. Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. №161 – ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» стоимость чистых активов государственного или муниципального предприятия определяется на основании данных бухгалтерской отчетности в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации (см. Приказ Минфина России от 28.08. 2014 №84 н «Об утверждении Порядка определения стоимости чистых активов»). При расчете балансовой стоимости активов предприятия следует иметь в виду следующие обстоятельства. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» от 24.07.2007 №212 – ФЗ, вступившим в силу с 30 октября 2007 года, новая редакция п. 3 ст.11 Закона о приватизации предусматривает, что стоимость земельных участков принимается равной их кадастровой стоимости в случае создания акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия. В иных случаях стоимость земельных участков принимается равной рыночной стоимости земельных участков, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Для целей приватизации объектов недвижимости, разграничения государственной собственности на землю, а также других актов гражданского оборота земли, весьма важное значение имеют такие виды недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, как здания и сооружения. В литературе, в том числе, законодательных актах используется и термин «строения», которым фактически охватываются эти два вышеуказанных понятия. Согласно Общероссийскому классификатору основных фондов, здания представляют собой архитектурно-строительные объекты, назначением которых является создание условий для труда, социально-культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей [102]. Здания имеют в качестве основных конструктивных частей стены и крышу. Если здания примыкают друг к другу и имеют общую стену, но каждое представляет собой самостоятельное конструктивное целое, их считают отдельными объектами. Наружные пристройки к зданию, имеющие самостоятельное хозяйственное значение, отдельно стоящие здания котельных, а также надворные постройки являются самостоятельными объектами. К сооружениям Общероссийский классификатор основных фондов относит инженерно-строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций. Объектом, выступающим как сооружение, является каждое отдельное сооружение со всеми устройствами, составляющими с ним единое целое, например:

● автомобильная дорога включает в себя земляное полотно с укреплениями, верхнее покрытие и обстановку дороги (дорожные знаки и т.п.), другие, относящиеся к дороге сооружения – ограждения, сходы, водосливы, кюветы, мосты длиной не более 10 метров;

● отдельные элементы главного железнодорожного пути каждого направления в границах дистанции пути включают в себя земляное полотно, дренажные, водоотводные и укрепительные сооружения земляного полотна, верхнее строение пути (рельсы, глухие пересечения, стрелочные переводы и др.), переезды через главные пути, которые включают ручные шлагбаумы, постоянные снеговые заборы.

К сооружениям также относятся: законченные функциональные устройства для передачи энергии и информации, такие как: линии электропередачи; теплоцентрали; трубопроводы различного назначения; радиорелейные линии; кабельные линии связи; специализированные сооружения систем связи; а также ряд аналогичных объектов со всеми сопутствующими комплексами инженерных сооружений. Вместе с тем, приведенные определения не основываются в полной мере на понятии недвижимости, сформулированном в ст.130 ГК РФ. В частности, они не содержат указания на такой существенный для недвижимости признак, как неразрывная связь с земельным участком. Понятие зданий и сооружений формулируется через указание на цели их использования. Более совершенным представляется определение здания, предлагаемое авторами Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Под зданием ими понимается сооружение, укрепленное на поверхности земли или в ее недрах, признанное в установленном законом порядке пригодным для использования в соответствии с тем или иным назначением. Разработчики Концепции отказались от противопоставления понятий здания и сооружения, а предлагают определять одно понятие через другое⁶. По данным Росреестра общая площадь земель застройки на 1 января 2021 года составила в целом по России 6,1 млн. га. В данные земли включены площади под зданиями и сооружениями, а также земельные участки, необходимые для их эксплуатации и обслуживания. 61% (3,7 млн. га) земель от общей площади земель застройки расположены в пределах городских и сельских населенных пунктов, где эти земли сосредоточены в основном в жилой, общественно-деловой и производственной зонах. На категорию земель промышленности, транспорта, связи и иного назначения приходится 1,0 млн. га застроенных земель, а на земли сельскохозяйственного назначения – 1,1 млн. га [92].

2.2 Особенности создания акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия

Как отмечалось ранее, состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в соответствии со ст.11 Закона о приватизации. Это обстоятельство еще раз подчеркивается и в ст.27 данного Закона. Здесь же говорится о том, что опубликование прогнозного плана (программы) приватизации является уведомлением кредиторов о продаже имущественного комплекса унитарного предприятия. Заявленные кредиторами требования рассматриваются в установленном порядке при определении состава подлежащего продаже имущественного комплекса унитарного предприятия, при этом не требуется согласие кредиторов на перевод их требований на покупателя. После исполнения покупателем условий договора купли – продажи имущественного комплекса унитарного предприятия с покупателем подписывается передаточный акт. По обязательствам, не учтенным в передаточном акте, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование ответственности не несут. Существенные изменения, произошедшие в составе имущественного комплекса унитарного предприятия после опубликования информационного сообщения о продаже этого комплекса и до подписания передаточного акта, могут являться основанием отказа от заключения договора купли-продажи имущественного комплекса унитарного предприятия. Право собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия переходит к покупателю в порядке, предусмотренном пунктами 3 и 4 статьи 32 Закона о приватизации, при условии погашения задолженности (при ее наличии) по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды. С момента перехода к покупателю права собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия прекращается право хозяйственного ведения унитарного предприятия, имущественный комплекс которого продан.

Договор купли – продажи имущественного комплекса унитарного предприятия, передаточный акт, а также документ, подтверждающий погашение задолженности (при ее наличии) по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, является основанием государственной регистрации перехода права собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия к покупателю. С переходом права собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия к покупателю прекращается уже само унитарное предприятие, имущественный комплекс которого продан. При преобразовании унитарных предприятий в акционерные общества (АО) статьей 17 Закона о приватизации определены социальные гарантии их работникам. АО, созданные в процессе приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, соблюдают условия и отвечают по обязательствам, которые содержатся в коллективных договорах, действовавших до приватизации. По истечении трех месяцев со дня государственной регистрации АО, созданного в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, его работники (представители работников), совет директоров (наблюдательный совет) или исполнительный орган АО могут предложить пересмотреть положения действующего коллективного договора или заключить новый коллективный договор. Трудовые отношения работников после приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий продолжаются с согласия работников и могут быть изменены или прекращены не иначе как в соответствии с законодательством РФ о труде. В случае если руководитель унитарного предприятия осуществлял свою деятельность на основе гражданско – правового договора, отношения с ним регулируются в соответствии с гражданским законодательством и указанным договором. АО, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия в соответствии с передаточным актом, составленным в порядке, предусмотренном статьей 11 Закона о приватизации, со всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, произошедшими после принятия решения об условиях его приватизации. В уставе вновь образованного АО, должны быть учтены требования федеральных законов

«Об акционерных обществах» и «О приватизации государственного и муниципального имущества». До первого собрания акционеров руководитель государственного или муниципального унитарного предприятия, преобразованного в АО, назначается его директором. Одновременно с утверждением устава АО определяется количественный и качественный состав совета директоров (наблюдательного совета) и его председатель, а также члены ревизионной комиссии (ревизор) общества до первого общего собрания акционеров.

2.3 Определение цены подлежащего приватизации Государственного и муниципального имущества

Начальная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» от 29 июля 1998 года №135 – ФЗ проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе:

● при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду;

● при использовании объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в качестве предмета залога;

● при продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

● при переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки, принадлежащими Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

● при передаче объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц, а также при возникновении спора о стоимости объекта оценки, в том числе:

● при национализации имущества;

● при ипотечном кредитовании физических и юридических лиц в случаях возникновения споров о величине стоимости предмета ипотеки;

● при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд.

Вместе с тем следует учитывать, что действие настоящей статьи не распространяется на отношения, возникающие:

● при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имуществом, закрепленным за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении, за исключением случаев, если распоряжение имуществом в соответствии с законодательством Российской Федерации допускается с согласия собственника этого имущества;

● в случае распоряжения государственным или муниципальным имуществом при реорганизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений;

● в связи с передачей находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, и находящегося в федеральной собственности другого имущества, и в отношении которых единый институт развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» выполняет функции агента Российской Федерации;

● в случае передачи имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в безвозмездное пользование органам власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований, государственным, муниципальным унитарным предприятиям или государственным, муниципальным учреждениям.

Если цена государственного или муниципального имущества либо размер арендной платы за него установлены в соответствии с другими федеральными законами в связи с продажей, передачей в аренду или обременением сервитутом, рыночная стоимость данного имущества в соответствии с настоящим Федеральным законом также не устанавливается.

Основанием для проведения оценки является договор на проведение оценки, заключенный заказчиком с оценщиком или с юридическим лицом, с которым оценщик заключил трудовой договор. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, оценка объекта оценки, в том числе повторная, может быть проведена оценщиком на основании определения суда, арбитражного суда, третейского суда, а также по решению уполномоченного органа. Итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в судебном порядке не установлено иное.

2.4 Способы приватизации

Закон о приватизации содержит закрытый перечень способов приватизации государственного и/или муниципального имущества. Пунктом 5 ст.13 Закона установлено, что приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом. Всего их десять, но только два из них приемлемы для формирования предлагаемой нами модели ипотечного земельного инвестиционного механизма (ИЗИМ). Первый способ приватизации – это преобразование унитарного предприятия в АО, а второй – внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы АО (п.п.1 и 9 п.1 ст.13, соответственно) [17]. Приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия в случае, если определенный в соответствии со статьей 11 настоящего Федерального закона размер уставного капитала хозяйственного общества, создаваемого в процессе приватизации, равен минимальному размеру уставного капитала акционерного общества, установленному законодательством Российской Федерации, или превышает его, осуществляется путем преобразования унитарного предприятия в акционерное общество. В соответствии со ст.26 Федерального закона от 26.12.1995 №208 – ФЗ «Об акционерных обществах» минимальный уставный капитал публичного общества должен составлять сто тысяч рублей, а непубличного общества – десять тысяч рублей. В случае если один из таких показателей деятельности этого унитарного предприятия, как среднесписочная численность или доход от осуществления предпринимательской деятельности, определяемый в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, за предшествующие приватизации три календарных года, не превышает предельное значение, установленное в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209 – ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» для субъектов малого предпринимательства, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может быть осуществлена также путем его преобразования в общество с ограниченной ответственностью.

2.5 Информационное обеспечение приватизации

Нельзя недооценивать важность и ответственность такого этапа отчуждения объектов недвижимости, как информационное обеспечение приватизации государственного и муниципального имущества. Эта, обязательная для всех способов приватизации, процедура регламентирована ст.15 Закона о приватизации. Так, информационное сообщение о продаже (отчуждении) государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации, определенных соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Информация о приватизации государственного или муниципального имущества, указанная в настоящем пункте, подлежит опубликованию в официальных печатных изданиях и размещению на официальных сайтах в сети «Интернет», определенных уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Информационное сообщение о продаже государственного или муниципального имущества, а также размещение на официальном сайте в сети «Интернет», сайте продавца государственного или муниципального имущества в сети «Интернет» должно быть опубликовано не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Со дня приема заявок лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, имеет право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе. Информация о результатах сделок приватизации государственного или муниципального имущества также подлежит опубликованию в официальном печатном издании, размещению на сайтах в сети «Интернет» в течение тридцати дней со дня совершения указанных сделок. Так, к информации о результатах сделок приватизации государственного или муниципального имущества, подлежащей опубликованию в официальном печатном издании, размещению на сайтах в сети «Интернет», относятся:

• наименование продавца такого имущества;

• наименование такого имущества и иные позволяющие его индивидуализировать сведения (характеристика имущества);

• дата и место проведения торгов;

• цена сделки приватизации;

• имя физического лица или наименование юридического лица -участника продажи, который предложил наиболее высокую цену за такое имущество по сравнению с предложениями других участников продажи, или участника продажи, который сделал предпоследнее предложение о цене такого имущества в ходе продажи;

• имя физического лица или наименование юридического лица -победителя торгов.

За непредставление или несвоевременное представление необходимых для публикации информационного сообщения сведений, предусмотренных ст.15 Закона о приватизации, должностные лица, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.6 Внесение объектов недвижимости в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ

Положения и нормы ст.25 Закона о приватизации формируют основную правовую базу для образования Земельного Залогового Фонда (ЗЗФ). По решению соответственно Правительства Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления государственное или муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ (АО). При этом доля акций АО, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и приобретаемых соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25 процентов плюс одна акция, если иное не установлено Президентом Российской Федерации в отношении стратегических акционерных обществ. Вместе с тем указанное ограничение согласно п.9 ст.28 Закона о приватизации не применяется при внесении в качестве вклада в уставные капиталы АО земельных участков, занятых объектами недвижимости и необходимых для их использования. Внесение государственного или муниципального имущества, а также исключительных прав в уставные капиталы АО может осуществляться:

• при учреждении АО;

• в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов АО.

Внесение государственного или муниципального имущества, а также исключительных прав в качестве оплаты размещаемых дополнительных акций АО может быть осуществлено при соблюдении следующих условий:

• АО в соответствии с законодательством РФ об акционерных обществах приняло решение об увеличении уставного капитала посредством размещения дополнительных акций, оплата которых будет осуществляться, в том числе государственным или муниципальным имуществом (с указанием вида такого имущества), а также исключительными правами, принадлежащими Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию (с указанием объема, пределов и способа использования соответствующих исключительных прав);

• дополнительные акции, в оплату которых вносятся государственное имущество, муниципальное имущество и (или) исключительные права, являются обыкновенными акциями;

• оценка государственного или муниципального имущества, вносимого в оплату дополнительных акций, проведена в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

При внесении государственного или муниципального имущества, а также исключительных прав в качестве вклада в уставный капитал АО количество акций, приобретаемых в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, доля этих акций в общем количестве обыкновенных акций АО и стоимость государственного или муниципального имущества, вносимого в качестве вклада в уставный капитал АО (цена приобретения указанных акций), определяются в соответствии с Федеральным законом «Об акционерных обществах» и законодательством РФ об оценочной деятельности, если иное не установлено Федеральным законом «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» и Федеральным законом «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно п. З ст. 34 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. №208 – ФЗ «Об акционерных обществах» денежная оценка имущества, вносимого в оплату акций при учреждении общества, производится по соглашению между учредителями. При оплате дополнительных акций неденежными средствами денежная оценка имущества, вносимого в оплату акций, производится советом директоров (наблюдательным советом) общества в соответствии со ст. 77 указанного Закона и содержит следующие положения об определении рыночной стоимости имущества:

● в случаях, когда в соответствии с указанным Законом цена (денежная оценка) имущества, а также цена размещения или цена выкупа эмиссионных ценных бумаг общества определяются решением совета директоров общества, они должны определяться исходя из их рыночной стоимости;

● для определения рыночной стоимости имущества может быть привлечен независимый оценщик. В случае определения цены размещения ценных бумаг, цена покупки или цена спроса и цена предложения которых регулярно опубликовываются в печати, привлечение независимого оценщика необязательно, а для определения рыночной стоимости таких ценных бумаг должна быть принята во внимание эта цена покупки или цена спроса и цена предложения;

● В случае если владельцем от 2 до 50 процентов включительно голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование и определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения эмиссионных ценных бумаг общества, цены выкупа акций общества (далее – цена объектов) в соответствии с настоящей статьей осуществляется советом директоров (наблюдательным советом) общества, обязательным является уведомление федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов.

2.7 Отчуждение земельных участков

Приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено или они признаны самостоятельными объектами недвижимости, в соответствии с п.1 ст.28 Закона о приватизации осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. Имущественные комплексы унитарных предприятий приватизируются одновременно с отчуждением следующих земельных участков:

● находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды;

● занимаемых объектами недвижимости, указанными в пункте 1 статьи 28 данного Закона, входящими в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов.

Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести в собственность у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет, а если объект недвижимости расположен на земельном участке в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, – на срок, не превышающий срока резервирования земель, если иное не установлено соглашением сторон. Договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка. Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом (п.3 ст.28). Земельный участок отчуждается в соответствии с пунктами 1 – 4 ст.28 в границах, которые определяются на основании предоставляемого покупателем кадастрового паспорта земельного участка. Указанный кадастровый паспорт земельного участка прилагается к акту инвентаризации имущественного комплекса унитарного предприятия, а также к договору купли-продажи земельного участка (п.5 ст.28). В соответствии с пунктом 7 ст. 28 предоставление земельных участков собственникам расположенных на этих земельных участках зданий, строений, сооружений в аренду или в собственность осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

Отчуждению в соответствии с Законом о приватизации не подлежат земельные участки в составе земель:

● лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов;

● зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;

● общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и другие объекты);

● не подлежащих отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Отчуждению в соответствии с Законом о приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд. Если иное не предусмотрено федеральными законами, отчуждению в соответствии с настоящим Законом не подлежат также земельные участки в составе земель транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности в морских портах, речных портах, аэропортах или отведенные для их развития. Необходимо иметь в виду, что согласно ст. 273 ГК РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон. Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования.

В соответствии с п. 4 ст. 35 ЗК РФ отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев:

● отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;

● отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ.

● отчуждение сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута, на основании публичного сервитута.

Пунктом 7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что со дня введения в действие Земельного кодекса РФ (30 октября 2001 г.) приватизация зданий, строений, сооружений, в т.ч. зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках, осуществляется по цене, установленной соответственно органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении:

1) земельных участков, находящихся в федеральной собственности, – уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

2) земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, – органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, -органами местного самоуправления.

При этом цена земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость. До установления уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена устанавливается в размере его кадастровой стоимости.

2.8 Приватизация объектов социально – культурного и коммунально-бытового назначения

Объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения в соответствии с п.1 ст.30 Закона о приватизации могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению:

● объектов, обеспечивающих нужды органов социальной защиты населения, в том числе домов для престарелых, госпиталей и санаториев для инвалидов и престарелых;

● объектов здравоохранения, культуры, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения;

● объектов социальной инфраструктуры для детей;

● жилищного фонда и объектов его инфраструктуры;

● объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.

Следует обратить внимание на то, что изменить назначение указанных в настоящем пункте объектов можно по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления, что позволит при желании в дальнейшем их приватизировать в целях формирования ЗЗФ. Объекты социально-культурного и коммунально – бытового назначения, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в пункте 1 настоящей статьи, подлежат передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством. Обязательным условием приватизации объектов социально-культурного и коммунально – бытового назначения (за исключением объектов, указанных в статье 30.1 настоящего Федерального закона) является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации таких объектов, но не более чем в течение 5 лет со дня перехода прав на приватизируемое имущество к его приобретателю в порядке приватизации, а объектов социальной инфраструктуры для детей не более чем в течение 10 лет.

2.9 Использование специального права («золотой акции»)

Особые полномочия по осуществлению прав акционеров АО ЗЗФ Закон о приватизации предоставляет органам публичной власти в случае использования ими «золотой акции» (ст.38). Также ocнoвным дoкументoм, регламентирующим управление акциями АО и иcпoльзoвание cпециальнoгo права, являетcя Пocтанoвление Правительcтва РФ oт 3 декабря 2004 г. №738 «Об управлении нахoдящимиcя в федеральнoй coбcтвеннocти акциями oткрытых акциoнерных oбщеcтв и иcпoльзoвании cпециальнoгo права на учаcтие Рoccийcкoй Федерации в управлении oткрытыми акциoнерными oбщеcтвами («зoлoтoй акции»)» [25]. В целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ Правительство Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и субъектов РФ в управлении АО (далее – специальное право («золотая акция»). Решение об использовании специального права («золотой акции») может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении АО из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. При этом Российская Федерация и субъекты РФ не могут одновременно использовать в отношении одного и того же акционерного общества специальное право («золотую акцию»). Правительство Российской Федерации или органы государственной власти субъектов РФ, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают соответственно представителя Российской Федерации, субъекта РФ в совет директоров (наблюдательный совет) и представителя в ревизионную комиссию АО. Представителем Российской Федерации, субъекта РФ может назначаться государственный служащий, который осуществляет свою деятельность на основании положения, утвержденного соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ. К тому же они вправе в любое время осуществить замену соответствующего представителя в совете директоров (наблюдательном совете) или ревизионной комиссии АО (п.2).

Акционерное общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей Российской Федерации, субъектов РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Представители Российской Федерации, субъектов РФ имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Представители Российской Федерации, субъектов РФ, назначенные в совет директоров (наблюдательный совет) АО, участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии общим собранием акционеров следующих решений (п.3):

● о внесении изменений и дополнений в устав АО или об утверждении устава АО в новой редакции;

● о реорганизации АО;

● о ликвидации АО, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

● об изменении уставного капитала АО;

● о совершении АО указанных в главах X и XI Федерального закона «Об акционерных обществах» крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Представители Российской Федерации, субъектов РФ, являющиеся членами совета директоров (наблюдательного совета) и ревизионной комиссии АО, входят в количественный состав совета директоров (наблюдательного совета) и количественный состав ревизионной комиссии, определенные уставом или решением общего собрания акционеров АО. Места представителей Российской Федерации, субъектов РФ в совете директоров (наблюдательном совете) и ревизионной комиссии не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета) и ревизионной комиссии (п.4). Вместе с тем необходимо особо учитывать, что специальное право («золотая акция») используется с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего АО. При этом «зoлoтая акция» не являетcя ценнoй бумагой, а предcтавляет coбoй правовую норму, определяющую лишь coвoкупнocть определенных гражданcких (кoрпoративных) и админиcтративных прав. Так, «зoлoтая акция» не имеет нoминальнoй cтoимocти и на нее не начиcляютcя дивиденды. По закону «зoлoтая акция» не пoдлежит замене на акции акциoнернoгo oбщеcтва, в oтнoшении кoтoрoгo принятo решение oб иcпoльзoвании этого cпециальнoгo права и в случае ликвидации oбщеcтва «зoлoтая акция» не дает права на пoлучение какой-либо чаcти имущеcтва oбщеcтва. Решение о прекращении действия специального права («золотой акции») принимается соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, принявшими решение об использовании специального права («золотой акции»). Специальное право («золотая акция») действует только до принятия решения о его прекращении.

2.10 Правовое положение акционерных обществ, акции которых находятся в собственности МО и СФ РФ

Статья 39 Закона о приватизации указывает, что права акционеров АО, акции которых находятся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований, от имени субъектов РФ, муниципальных образований осуществляют соответственно органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Представителями интересов субъектов РФ и муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях АО могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица. Порядок управления находящимися в государственной или муниципальной собственности акциями АО, созданных в процессе приватизации, определяется органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления (п.1). В случае если в государственной или муниципальной собственности находятся не закрепленные за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными учреждениями 100 процентов акций акционерного общества, доля в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, составляющая 100 процентов его уставного капитала, полномочия высшего органа управления общества осуществляются от имени соответствующего собственника акций акционерного общества, собственника доли в обществе с ограниченной ответственностью в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Предусмотренные Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральным законом от 8 февраля 1998 года N 14 – ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров, общего собрания участников общества не применяются, за исключением положений, касающихся сроков проведения годового общего собрания акционеров, общего собрания участников общества (п.2). Подобная ситуация возможна на первичном этапе создания акционерного общества в процессе приватизации, когда собственником акций является государство, субъект РФ или муниципальное образование, до момента продажи акций третьим лицам путем конкурса, аукциона и другими способами. Так, в соответствии с Положением о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении АО («золотой акции») полномочия общего собрания акционеров акционерного общества, 100% акций которого находится в федеральной собственности, осуществляются министерством (фондом). Решение общего собрания акционеров оформляется распоряжением министерства (фонда) [25].

2.11 Сохранение доли МО и СФ РФ в уставном капитале акционерных обществ

В ходе дальнейшего формирования ЗЗФ, увеличения его уставного капитала необходимо учитывать соответствующие требования Закона о приватизации. Так, при наличии в государственной или муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации АО, предоставляющих более чем 25 процентов голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образования в случае, если иное не предусмотрено соответствующим решением Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, и обеспечивается внесением в уставный капитал указанного акционерного общества государственного или муниципального имущества либо средств соответствующего бюджета для оплаты дополнительного выпуска акций (п.1 ст.40). При наличии в государственной или муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации АО, предоставляющих на момент принятия соответствующего решения более чем 25 процентов, но не более чем 50 процентов голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного акционерного общества путем дополнительного выпуска акций может осуществляться с уменьшением доли государства или муниципального образования в случае принятия положительного решения Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и только при условии сохранения государством или муниципальным образованием своей доли в размере не менее чем 25 процентов голосов плюс одна голосующая акция (п.2 ст.40).

При наличии в государственной или муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации АО, предоставляющих на момент принятия соответствующего решения более чем 50 процентов голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного акционерного общества путем дополнительного выпуска акций может осуществляться с уменьшением доли государства или муниципального образования в случае принятия положительного решения Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и только при условии сохранения государством или муниципальным образованием своей доли в размере не менее чем 50 процентов голосов плюс одна голосующая акция (п.4 ст.40). Статья 40—1 Закона о приватизации регламентирует порядок размещения акций АО путем открытой подписки и осуществления фондовой биржей их листинга, а также в случае размещения акций АО за пределами РФ, в том числе посредством размещения в соответствии с иностранным правом ценных бумаг иностранных эмитентов, удостоверяющих права в отношении акций АО. При этом увеличение уставного капитала АО, созданного в процессе приватизации, акции которого находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставляют более чем 25 процентов голосов на общем собрании акционеров, а так же определение размера доли государства в уставном капитале указанного общества осуществляются по решению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.

2.12 Регистрация выпуска и учет акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации

В соответствии со ст.20 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» регистрация выпуска акций АО сопровождается регистрацией проспекта эмиссии [9]. Владельцем акций АО, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию, в реестре акционеров акционерного общества указывается соответственно субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего уполномоченного органа и (или) специализированного государственного учреждения (п.3 ст.41). Регистрация субъектов РФ и муниципальных образований в реестрах акционеров АО, акции которых находятся соответственно в государственной или муниципальной собственности, осуществляется бесплатно (п.4.ст.41). В случае принятия решения об использовании специального права («золотой акции») на участие субъекта РФ в управлении АО в уставе АО и реестре его акционеров должна содержаться соответствующая запись (п.5 ст.41).

2.13 Приватизация объектов недвижимости, принадлежащих разным собственникам

В целях реализации п. 11 ст.43 Закона о приватизации постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2002 г. №886 «Об отчуждении принадлежащих Российской Федерации акций закрытых акционерных обществ, долей в обществах с ограниченной ответственностью и вкладов в товариществах на вере»⁷ установлено следующее:

● при отчуждении РФФИ принадлежащих Российской Федерации акций, долей и вкладов в хозяйственных обществах и товариществах в порядке реализации преимущественного права на их приобретение участниками хозяйственных обществ и товариществ Фонд направляет им извещение с указанием количества, цены подлежащих продаже акций, долей и вкладов, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, и порядка внесения средств для их оплаты;

● в случае если участник не воспользовался своим преимущественным правом на приобретение принадлежащих Российской Федерации акций, долей и вкладов в хозяйственных обществах и товариществах, приватизация указанных акций, долей и вкладов (если иной порядок их отчуждения не определен уставом хозяйственного общества и товарищества) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

В соответствии с п. 12 и 13 ст.43 Закона о приватизации, постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. №707⁸ было утверждено Положение о реализации договоров аренды федерального имущества с правом выкупа, заключенных до вступления в силу Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», регламентирующих совместную приватизацию объектов недвижимости. Так, в случае заключения договора аренды с правом выкупа до вступления в силу настоящего Федерального закона выкуп государственного и муниципального имущества осуществляется на основании заявления арендатора такого имущества в сроки, установленные договором аренды с правом выкупа, если в нем содержатся условия о размере выкупа, сроках и порядке его внесения. В случае если по истечении сроков, установленных договором, не поступит заявление арендатора, нереализованные положения таких договоров о выкупе утрачивают силу (п.2 ст.43).

Вышеуказанным Положением Правительства РФ устанавливался следующий порядок, на наш взгляд, приемлемый в аналогичных случаях и для формирования ЗЗФ. Заявление о выкупе федерального имущества по договорам аренды с правом выкупа, определяющим размер, сроки и порядок внесения выкупа, направлялся арендатором в Минимущество России (его территориальный орган). К заявлению прилагалось нотариально заверенная копия договора аренды и платежные документы о внесении выкупа. Минимущество России (его территориальный орган) в месячный срок рассматривало представленные документы и направляло арендатору извещение о подтверждении выполнения им условий договора аренды с правом выкупа. Оплата приобретаемого федерального имущества подтверждалась заверенной банком копией платежного документа о перечислении суммы выкупа в доход федерального бюджета. Основанием для принятия решения о выкупе федерального имущества по договорам аренды с правом выкупа, в которых не определены размер выкупа, сроки и порядок его внесения, являлось направленное арендатором в Минимущество России (его территориальный орган) заявление о выкупе арендуемого имущества с приложением нотариально заверенной копии договора аренды с правом выкупа, платежных документов о внесении выкупа (если до подачи заявления арендатор в соответствии с условиями договора производил платежи в счет выкупа) и предложения о порядке выкупа имущества. Минимущество России (его территориальный орган) в 2-месячный срок рассматривало поступившие документы и привлекало независимого оценщика для оценки арендованного имущества на дату подачи заявления о выкупе.

В случае если рыночная стоимость арендованного имущества на дату подачи заявления о выкупе составит 10 тыс. установленных федеральным законом МРОТ или меньше, Минимущество России (его территориальный орган) принимает решение о продаже этого имущества арендатору. В решении указываются наименование имущества и иные данные, позволяющие его идентифицировать в соответствии с договором аренды, а также цена имущества, установленная на основании отчета независимого оценщика. Данное решение являлось основанием для заключения Минимуществом России (его территориальным органом) с арендатором дополнительного соглашения, которое определяло размер выкупа, сроки и порядок его внесения. Размер выкупа соответствует рыночной стоимости арендованного имущества, указанной в отчете независимого оценщика. В случае если рыночная стоимость арендованного имущества на дату подачи заявления составляла более 10 тыс. установленных федеральным законом МРОТ, Минимущество России (его территориальный орган) направляло арендатору предложение о совместном создании АО с внесением арендуемого имущества в качестве вклада государства в его уставный капитал. Арендатор в месячный срок со дня получения предложения направлял в Минимущество России уведомление о согласии на совместное создание АО, к которому прилагал перечень имущества, вносимого арендатором в уставный капитал этого акционерного общества, отчет независимого оценщика, проект устава АО, предложения о формировании его органов управления и подписанный арендатором проект соглашения о расторжении договора аренды с правом выкупа. Вкладом арендатора может быть как имущество, созданное за счет аренды федерального имущества, так и иное имущество, принадлежащее арендатору на праве собственности. Минимущество России (его территориальный орган) в случае несогласия с представленным арендатором отчетом независимого оценщика вправе потребовать проведения вторичной оценки. Спор о достоверности оценки имущества разрешается в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.

Минимущество России (его территориальный орган) в месячный срок рассматривает поступившие документы и принимает решение о внесении от имени Российской Федерации арендуемого федерального имущества в качестве вклада в уставный капитал АО, создаваемого совместно с арендатором с предоставлением последнему права первоочередного приобретения акций. В решении указываются наименование имущества и иные данные, позволяющие его идентифицировать в соответствии с договором аренды, рыночная стоимость имущества согласно отчету независимого оценщика, количество и номинальная стоимость приобретаемых в собственность РФ акций создаваемого акционерного общества. Этим же решением утверждаются устав АО, кандидаты в его органы управления и назначается представитель РФ для участия в учредительном собрании АО. Количество акций создаваемого АО, передаваемых Российской Федерации в лице Минимущества России и арендатору, определяется пропорционально вкладам, внесенным соответственно РФ и арендатором. Одновременно с принятием указанного решения Минимущество России (его территориальный орган) заключает с арендатором соглашение о расторжении договора аренды с правом выкупа. После регистрации отчета о размещении первого выпуска акций АО Минимущество России передает РФФИ (продавцу) акции созданного АО для их продажи арендатору. Продавец в целях реализации арендатором права первоочередного приобретения находящихся в федеральной собственности акций направляет арендатору извещение о количестве и цене подлежащих продаже ему акций, а также сообщает о порядке внесения денежных средств на счет продавца. Цена подлежащих продаже акций определяется на основании отчета независимого оценщика, привлекаемого продавцом. Двум и более арендаторам акции продаются пропорционально количеству принадлежащих им акций АО. В случае если в течение 2 месяцев со дня отправления извещения арендатор не воспользуется своим правом первоочередного приобретения акций (не направит в адрес продавца заявление о покупке с приложением копии платежного документа о внесении платежа на указанный в извещении счет продавца), такие акции подлежат приватизации в порядке и способами, предусмотренными Законом о приватизации. Очевидно, что описанная выше, и апробированная на практике, схема совместного с арендатором акционирования земельных участков и недвижимого имущества, расположенного на них, вполне реализуема субъектами федерации и муниципальными образованиями РФ в случае нежелания арендаторов по какой – либо причине участвовать в приватизации земельной публичной собственности. Важно также иметь в виду и то обстоятельство, что в соответствии с п.3 ст. 28 Закона о приватизации арендаторы – собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Согласно п.2 ст.209 ГК РФ собственник (в нашем случае СФ или МО) вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества (земельные участки) любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Кроме того в ст. 617 ГК РФ под названием «Сохранение договора аренды в силе при изменении сторон» прямо указано: «Переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды» (п.1).

Глава 3 Ипотека земельной недвижимости

3.1 Из истории ипотеки

Институт земельной ипотеки, зародившись еще на заре человеческой цивилизации, имеет уникальную историю своего становления и генезиса. В настоящее время ипотека является естественной и неотъемлемой составной частью системы частного права и обеспечивает развитие ведущих отраслей экономики капиталистического способа производства. В ХХ и ХХI веках ипотека превратилась в важнейший фактор стабилизации гражданского оборота, в значительной мере влияющий не только на развитие мировых финансовых рынков, но и на формирование социально – экономической политики государств. Первые упоминания об обороте земель, включая не только куплю – продажу, но и залог, аренду, исследователи находят ещё за несколько тысячелетий до нашей эры в клинописях Шумеров и Законах Хаммурапи⁹. В Древней Греции, в Афинах в конце VII – начале VI вв. до н. э. первоначально залоговым обеспечением служила личность должника, которому в случае невыполнения обязательства грозило рабство. Но в последующем, афинский реформатор, архонт Солон (ок. 638 – 539 г.г. до н.э.), уже предложил ставить на земельном участке должника столб с надписью, получившем название «hypotetheca» (подставка, подпорка), на котором отмечались все долги землевладельца – заёмщика. Особой заслугой Солона стало то, что он ликвидировал долговое рабство и приказал снять все долговые камни на земле должника, а его реформа, получившая название «сисахфия», в буквальном переводе «стряхивание бремени», впервые в истории перевела личную ответственность должника в имущественную¹⁰.

Залог был хорошо известен и во времена Римской Империи, право которой относило его к разряду прав на чужие вещи (jura in re aliena)¹¹. Государство даже в те давние времена считало целесообразным оказывать материальную поддержку ипотечному кредитованию. Так, в I в. н. э. здесь создавались ипотечные учреждения, выдававшие кредиты под залог имущества частным лицам. А в период правления императора Антония Пия (II в. н. э.) действовало особое законодательство для ипотечных банков, которые функционировали наряду с другими кредитными организациями -прообразами сберкасс и сберегательных ассоциаций. При императоре Трояне, правившим в 98 – 117 годах, создавались специальные фонды для

поддержки вдов и сирот, предоставлявшие ипотечные кредиты под 5% годовых. В средние века ипотека как гражданско – правовой институт в значительной мере формализовалась. Русский исследователь этого вопроса И. А. Кириллов отмечал, что в 1462 году в Италии в городе Перудже французский монах Барнабе де Тернии, «для противодействия лихоимству ростовщиков предложил произвести сбор на основании банка благотворительного характера», то есть для выдачи небольших ссуд под заклады без процентов. Спустя каких – то 30 лет францисканскими монахами подобные конторы были учреждены уже в разных местах Италии, но выдача ссуд производилась с взиманием процентов (до 6% годовых). На Латеранском соборе (Рим, 1512—1517 гг.) залоговые учреждения, получившие название «монт ди пиета» были поддержаны католической церковью и получили папскую санкцию. В папской булле 1515 года, между прочим, было оговорено весьма актуальное и для нашего времени требование к банкирам и ростовщикам… «взимаемые проценты не должны превышать расходов на администрацию и по ведению дела¹²».

В Европе, в Силезии в 1770 году основывается ипотечный банк для привлечения финансовых средств и выпуска первых закладных. В Пруссии ипотечная система, как легитимная форма гражданского оборота, была введена Уставами 1783 и 1872 годов, в Австрии – Гражданским уложением 1811 года и Уставом 1871 года, в Саксонии – Уставом 1843 года и Кодексом 1863 года. В США к 1916 году в 12 округах были созданы федеральные земельные банки для выдачи долгосрочных ссуд фермерам под залог земель [106]. К этому времени в законодательстве европейских стран в целом утверждаются такие базовые принципы ипотеки, как применимость её только к объектам недвижимости и реализация заложенного имущественного обеспечения не кредитором, а по решению суда [51]. Институт ипотеки в течение относительно небольшого времени прошел путь эволюции от фидуции (от лат. fiducia сделка на доверии, доверительная сделка) до более прогрессивной стадии – пигнуса (от лат. pignus – неформальный залог) и далее – до ипотеки. При фидуции объект залога переходил в собственность кредитора, причем последний имел право либо возвратить недвижимость должнику после исполнения договора, либо продать ее, отказавшись от денежного требования. Договор пигнуса предусматривал передачу недвижимости уже не в собственность, а во владение и как гарантию кредитного обязательства. Кредитор не имел права оставлять предмет залога у себя и мог продать имущество только в случае невыполнения взятых должником обязательств, возвращая разницу между продажной ценой и остатком долга заемщику. Развитие капиталистического способа производства, промышленный рост и урбанизация европейских государств, способствовали обретению ипотекой функций, присущих современному кредиту.

В России залог наследственных (вотчинных) владений был хорошо известен ещё в начале средневековья. В XIII—XIV веках на Руси, с возникновением частной собственности на землю, зарождается и первый вид кредитования, получивший название «заклад». В то время залог не требовал передачи заложенного имущества во владение кредитора. Однако в 1649 году Соборным Уложением была закреплена норма, предусматривающая безусловный переход заложенного имущества в собственность кредитора. Тогда же официальный статус получили закладные, оформлявшие денежный заем под залог недвижимого имущества. Тем самым было положено начало законодательному обеспечению отечественной ипотеки. В отличие от других стран, где предметом залога была земля, в России до отмены крепостничества закладывались преимущественно сами крепостные или «души». В 1770-х гг. из общего количества (около 11 млн) крепостных душ 65% (7 млн) было заложено на сумму 425 млн рублей [91]. В 1754 году создаются первые в России государственные кредитные учреждения. В Санкт – Петербурге и Москве, при Сенате и Сенатской конторе – для дворян, а для купцов – контора при Коммерц – коллегии в Петербургском порту. Банки кредитовали дворянство и купечество под залог имений (уже без «душ»). В Уставе о банкротах (19 декабря 1800 года) предусматривалось, что заложенная недвижимость остается во владении и пользовании залогодателя [107]. Одновременно устанавливается обязательная продажа предмета залога. В 60-х годах XIX века возникают новые ипотечные институты, более адекватные развивающемуся капиталистическому способу производства, а уже к концу 80-х годов формируется система ипотечного кредита, вполне успешно просуществовавшая вплоть до социалистической революции 1917 года.

О развитости ипотечного оборота в России в то время можно судить по следующим цифрам и фактам. Государственный крестьянский поземельный банк, основанный в 1882 году, выдавал крестьянам для покупки помещичьей земли долгосрочные ссуды сроком до 35 лет и за 1883—1895 годы предоставил 15 тысяч ссуд на общую сумму 82 миллиона рублей. При его участии было продано и куплено 2,4 миллиона десятин земли. В 1886 – 1905 годах Государственный банк купил около миллиона десятин земли на сумму 67 миллионов рублей и выдал ссуд на 410 миллионов рублей, за счет которых крестьянами было куплено 5,9 миллиона десятин земли [91]. Государственный дворянский земельный банк выдавал ссуды помещикам, размером до 60% стоимости их имений и сроком на 66 лет. Основу системы земельного кредита в России составляли акционерные земельные банки, на которые в начале XX века приходилась треть всех заложенных частновладельческих земель и выданных ссуд. В результате развития ипотеки в пореформенный период к 1915 году было заложено 60% находившейся в частном владении земли. Сельские ссуды, выданные ипотечными учреждениями, составили 3,9 млрд. руб., а городские ссуды акционерных земельных банков – 400 млн. руб. [96, 100]. Городские кредитные общества выдавали кредиты, как из собственных средств, так и привлекая инвесторов путем выпуска облигаций, обеспеченных пакетом закладных. Эти ипотечные облигации имели высокую степень надежности и пользовались большим спросом среднего класса как наиболее выгодный способ вложения свободных средств.

Ссудно-сберегательные и ссудные товарищества объединяли интересы восьми миллионов человек. Существовала также практика заклада домовладельцами своих строений в Московском городском кредитном обществе. Получаемая ссуда позволяла расширять владения и строить новые дома. Частную ипотеку возглавляли десять акционерных земельных банков, выдававших кредиты под землю и городскую недвижимость в виде реализуемых на бирже закладных листов [51]. Ипотечные ценные бумаги – акции и облигации (закладные листы) высоко котировались на биржах, по ним земельные банки выплачивали самые высокие дивиденды. За каких-то десять лет интенсивное развитие ипотеки существенно преобразовало земельные отношения в России. Это не замедлило сказаться на резком повышении эффективности сельского хозяйства [64]. В Концепции системы земельно – ипотечного кредитования, утверждённой межведомственной рабочей группой по приоритетному национальному проекту «Развитие АПК» Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (протокол от 19 марта 2007г. №3), отмечалось, что:

«…основным видом кредитной деятельности в сельском хозяйстве вплоть до 1917 года была ипотека, а основным предметом залога являлись частновладельческие земли. К началу XX века клиентами земельных банков являлись две трети частных землевладельцев. Ими было заложено 62% угодий и 78% земель, находившихся в частном личном владении. Объемы ссуд, выдаваемых земельными банками, в середине 1910-х годов были сравнимы с основными активами акционерных коммерческих банков. Активное развитие ипотеки было связано с тем обстоятельством, что земля в тот период являлась одной из главных ценностей в сфере материального производства (стоимость земель в обороте по продажным ценам на 60% превышала суммарный акционерный капитал в стране)» [59].

3.2 Залог в современной России

В России социалистического периода залоговое право формально продолжало существовать, но ипотека по причине ликвидации рыночных отношений превратилась в малозначимый экономико-юридический механизм, редко использовавшийся в гражданском обороте. Имеющая свою многовековую историю российская ипотека начала возрождаться лишь в конце ХХ века, а точнее – в 1992 году, когда был принят Закон РФ «О залоге» (далее – ФЗ о залоге). В этом законодательном акте залогу недвижимости посвящена глава 2 разд. 2, состоящая всего из четырех статей и весьма незначительно регламентирующая связанные с ипотекой отношения. Фактически давались лишь понятие ипотеки, нормы о нотариальном удостоверении и государственной регистрации договора об ипотеке, о государственной регистрации перехода вещного права на предмет ипотеки от залогодателя к другому лицу и отдельные нормы об ипотеке предприятия как имущественного комплекса. ФЗ о залоге не допускал заклада, т. е. передачу предмета ипотеки на период действия договора об ипотеке залогодержателю. Кроме того, несмотря на то, что залог права аренды недвижимого имущества не исключался, ипотекой такой залог не квалифицировался. После принятия в 1996 году нового Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) регулирование правоотношений, возникающих при ипотеке, стало осуществляться с использованием гражданско-правового метода, который основывается на признании равенства участников гражданско-правовых отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (ст.1 ГК РФ). Общие правила о залоге, установленные в ГК РФ (ст.334—358), применяются к ипотеке в случаях, когда ГК РФ или Федеральным законом об ипотеке не установлены иные правила. ГК РФ содержит посвященный залогу §3 главы 23, который так и называется – «Залог». В целом Часть первая ГК РФ уже детальнее и на более высоком технико-юридическом уровне регламентирует общие вопросы залога по сравнению с ФЗ о залоге. Правовое регулирование залоговых отношений, в том числе при ипотеке, подробно освещено в отечественной литературе¹³. Сфера практического применения законодательства о залоге достаточно широка и определяет требования вытекающие, например, из договоров займа, в том числе банковской ссуды, договоров купли-продажи, имущественного найма, перевозки грузов и иных договоров. Кроме того, для правильного применения норм о залоге необходимо учитывать обобщения судебной и судебно-арбитражной практики¹⁴.

В гражданском обороте залог является одним из наиболее предпочтительных способов обеспечения обязательств, так как организационно-правовая процедура удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, не зависит от финансового положения должника. В силу залога кредитор по обеспеченному залогом обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (залогодателя), за изъятиями, установленными законом (п. 1 ст. 334 ГК РФ). В частности, такими изъятиями могут быть изъятия, предусмотренные ст. 64 ГК РФ, в которой указано, что при ликвидации юридического лица:

• в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, о компенсации сверх возмещения вреда, причиненного вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения;

• во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности;

• в третью очередь производятся расчеты по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды;

• в четвертую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.

При этом требования кредиторов каждой очереди удовлетворяются после полного удовлетворения требований кредиторов предыдущей очереди, за исключением требований кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица. Требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются за счет средств, полученных от продажи предмета залога, преимущественно перед иными кредиторами, за исключением обязательств перед кредиторами первой и второй очереди, права требования по которым возникли до заключения соответствующего договора залога. Не удовлетворенные за счет средств, полученных от продажи предмета залога, требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются в составе требований кредиторов четвертой очереди (п.2 ст. 64 ГК РФ).

О некоторых особенностях реализации преимущественного права залогодателя говорится также в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – ФЗ о банкротстве) и Федеральном законе от 2 октября 2007 г. №229 – ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее – ФЗ об исполнительном производстве). Так, в соответствии со ст. 138 ФЗ о банкротстве из средств, вырученных от реализации предмета залога, семьдесят процентов направляется на погашение требований кредитора по обязательству, обеспеченному залогом имущества должника, но не более чем основная сумма задолженности по обеспеченному залогом обязательству и причитающихся процентов. Денежные средства, оставшиеся от суммы, вырученной от реализации предмета залога, вносятся на специальный банковский счет должника в следующем порядке:

• двадцать процентов от суммы, вырученной от реализации предмета залога, – для погашения требований кредиторов первой и второй очереди в случае недостаточности иного имущества должника для погашения указанных требований;

• оставшиеся денежные средства – для погашения судебных расходов, расходов по выплате вознаграждения арбитражным управляющим и оплаты услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим в целях обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей.

В случае если залогом имущества должника обеспечиваются требования конкурсного кредитора по кредитному договору, из средств, вырученных от реализации предмета залога, восемьдесят процентов направляется на погашение требований конкурсного кредитора по кредитному договору, обеспеченному залогом имущества должника, но не более чем основная сумма задолженности по обеспеченному залогом обязательству и причитающихся процентов. Оставшиеся средства от суммы, вырученной от реализации предмета залога, вносятся на специальный банковский счет должника в следующем порядке:

• пятнадцать процентов от суммы, вырученной от реализации предмета залога, – для погашения требований кредиторов первой и второй очереди в случае недостаточности иного имущества должника в целях погашения указанных требований;

• оставшиеся денежные средства – для погашения судебных расходов, расходов по выплате вознаграждения арбитражным управляющим и оплаты услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим в целях обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей.

Денежные средства, предназначавшиеся для погашения требований кредиторов первой и второй очереди и оставшиеся на специальном банковском счете должника после погашения таких требований, направляются на погашение части обеспеченных залогом имущества должника требований конкурсных кредиторов, не погашенной из стоимости предмета залога в связи с удержанием части стоимости для погашения требований кредиторов первой и второй очереди. Денежные средства, оставшиеся после полного погашения требований кредиторов первой и второй очереди, требований кредитора, обеспеченных залогом реализованного имущества, включаются в конкурсную массу. Денежные средства, оставшиеся после полного погашения судебных расходов, расходов на выплату вознаграждения арбитражным управляющим и оплату услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим в целях обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей, включаются в конкурсную массу. Не удовлетворенные за счет стоимости предмета залога требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, удовлетворяются в составе требований кредиторов третьей очереди. Конкурсный управляющий открывает в кредитной организации отдельный счет должника, который предназначен только для удовлетворения требований кредиторов за счет денежных средств, вырученных от реализации предмета залога, в соответствии с настоящей статьей (специальный банковский счет должника). Продажа предмета залога осуществляется в порядке, установленном пунктами 4, 5, 8 – 19 статьи 110 и пунктом 3 статьи 111 ФЗ о банкротстве. Начальная продажная цена предмета залога определяется в соответствии с законодательством РФ о залоге. Порядок и условия проведения торгов определяются конкурсным кредитором, требования которого обеспечены залогом реализуемого имущества. В случае разногласий между конкурсным кредитором по обязательству, обеспеченному залогом имущества должника, и конкурсным управляющим в вопросах о порядке и об условиях проведения торгов по реализации предмета залога каждый из них вправе обратиться с заявлением о разрешении таких разногласий в арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, по результатам рассмотрения которого арбитражный суд выносит определение об утверждении порядка и условий проведения торгов по реализации предмета залога, которое может быть обжаловано.

В случае признания несостоявшимися повторных торгов конкурсный кредитор по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, вправе оставить предмет залога за собой с оценкой его в сумме на десять процентов ниже начальной продажной цены на повторных торгах. Конкурсный кредитор по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, при оставлении предмета залога за собой обязан перечислить денежные средства в размере, определяемом в соответствии с настоящей статьей, на специальный банковский счет в течение десяти дней с даты направления конкурсному управляющему заявления об оставлении предмета залога за собой. Если в течение тридцати дней со дня признания повторных торгов несостоявшимися кредитор по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, не воспользуется правом оставить предмет залога за собой, он подлежит продаже посредством публичного предложения в порядке, установленном пунктом 4 статьи 139 настоящего Федерального закона. Требования залогодержателей по договорам залога, заключенным с должником в обеспечение исполнения обязательств иных лиц, также удовлетворяются в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Указанные залогодержатели обладают правами конкурсных кредиторов, требования которых обеспечены залогом имущества должника, во всех процедурах, применяемых в деле о банкротстве.

При залоге ФЗ об исполнительном производстве статьей 78 предусмотрена следующая процедура удовлетворения требований взыскателей. Обращение взыскания на заложенное имущество осуществляется по исполнительному документу – судебному акту, исполнительному листу, исполнительной надписи нотариуса. При обращении взыскания на заложенное имущество на основании исполнительной надписи нотариуса судебный пристав – исполнитель:

● изымает предмет залога у залогодателя или, если предметом залога является недвижимое имущество, принимает постановление о наложении ареста на предмет залога и направляет это постановление в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимает меры по охране такого объекта недвижимости либо, если предметом залога являются ценные бумаги, налагает арест в соответствии со статьей 82 настоящего Федерального закона;

● передает соответствующие предмет залога или документы залогодержателю для последующей реализации заложенного имущества в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости).

● На основании ходатайства залогодержателя судебный пристав – исполнитель осуществляет реализацию предмета залога в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Если взыскание на имущество обращено для удовлетворения требований залогодержателя, то взыскание на заложенное имущество обращается в первую очередь независимо от наличия у должника другого имущества. Обращение взыскания в пользу залогодержателя на заложенное имущество может производиться без судебного акта об обращении взыскания. Заложенное имущество, взыскание на которое обращается для удовлетворения требований залогодержателя, реализуется в порядке, установленном ФЗ об исполнительном производстве, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ об ипотеке и ФЗ о залоге, а также другими федеральными законами, предусматривающими особенности обращения взыскания на отдельные виды заложенного имущества. При этом требования залогодержателя удовлетворяются из выручки от продажи заложенного имущества после погашения расходов на проведение торгов без соблюдения очередности удовлетворения требований, установленной ст.111 ФЗ об исполнительном производстве.

Предметом залога могут быть вещи, ценные бумаги, любое иное имущество и имущественные права, которые в соответствии с законодательством РФ могут быть отчуждены залогодателем за исключением:

• имущества, изъятого из оборота;

• требований, неразрывно связанных с личностью кредитора, в частности требований об алиментах, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;

• иных прав, уступка которых другому лицу запрещена законом.

Предметом залога могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия или их имущество, учреждения, доли в хозяйственных обществах и товариществах, иное недвижимое государственное и муниципальное имущество. В отношении заложенного имущества обычно действуют (если иное не предусмотрено договором залога) следующие правила:

● заложенное имущество находится у залогодателя;

● имущество, на которое установлена ипотека, а также товары в обороте не передаются залогодержателю;

● при залоге имущественного права, удостоверенного ценной бумагой, последняя передается залогодержателю либо в депозит нотариуса.

В договоре о залоге указываются предмет залога и его стоимость (оценка), существо, размер и срок исполнения залогового обязательства, в котором должно также содержаться указание на то, у какой из договаривающихся сторон будет находиться передаваемое в залог имущество. По субъектному составу можно выделить следующие виды залога: залог, осуществляемый должником по обязательству, обеспеченному залогом; залог, при котором предмет залога предоставляется третьим лицом; залог, осуществляемый собственником предмета залога; залог, осуществляемый субъектом, которому предмет залога принадлежит на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.

В зависимости от нахождения предмета залога у определенной стороны можно выделить: залог с оставлением имущества у залогодателя с правом пользования им или без такового; залог с правом передачи имущества залогодателем во владение или пользование третьему лицу; твердый залог (оставление предмета залога у залогодателя под замком с наложением знаков, свидетельствующих о залоге, без права пользования предметом залога); залог с передачей имущества кредитору (заклад) с правом пользования или без такового. Право залога сохраняет силу при переходе права собственности (или иного вещного права) на заложенное имущество от залогодателя к другому лицу вне зависимости от того, было ли это имущество отчуждено на возмездной или безвозмездной основе. Залогодатель (или залогодержатель, в зависимости от того, у кого из них находится заложенное имущество) обязан, если иное не предусмотрено в законе или договоре залога:

● страховать от рисков утраты и повреждения заложенное имущество в полной его стоимости за счет залогодателя, а если полная стоимость имущества, передаваемого в залог, превышает размер обеспеченного залогом требования – на сумму не ниже размера требования (обязательства);

● обеспечивать сохранность заложенного имущества, в том числе защищать его от посягательств и требований сторонних лиц;

● незамедлительно уведомлять другую сторону договора залога о возникновении угрозы утраты или повреждения заложенного имущества.

Залогодатель:

• имеет право пользоваться предметом залога в соответствии с его назначением, в том числе извлекать из него пользу и доход;

• несет риск случайной гибели или случайного повреждения заложенного имущества, если иное не оговорено в договоре залога;

• может отчуждать предмет залога, передавать его в аренду или безвозмездное пользование другому лицу либо иным образом распоряжаться заложенным имуществом, но только с согласия залогодержателя;

• может иметь правопреемника, наделенного всеми его обязанностями, если в договоре с залогодержателем не предусмотрено иное;

• вправе завещать заложенное имущество. Залогодержатель:

– отвечает за полную или частичную утрату или повреждение предмета залога, если он передан ему в соответствии с условиями договора;

– имеет право получить удовлетворение из страхового возмещения за утрату или повреждение заложенного имущества независимо от того, в чью пользу оно застраховано, если только утрата или повреждение не произошли по причинам, за которые отвечает залогодержатель;

– вправе пользоваться переданным ему предметом залога лишь в случаях, предусмотренных договором, регулярно представляя залогодателю отчет о предмете пользования;

– вправе истребовать заложенное имущество из чужого незаконного владения, в том числе из владения залогодателя, у которого оно находилось или должно было находиться;

– может извлекать из предмета залога выгоду и доходы в целях погашения основного обязательства или в интересах залогодателя, если на него возложена договором такая обязанность;

– может требовать от других лиц, в том числе и от залогодателя, устранения всяких нарушений прав залогодержателя, даже если эти нарушения и не были связаны с лишением права владения.

Основанием для обращения взыскания на предмет залога может служить неисполнение или ненадлежащее исполнение обеспеченного залогом обязательства по обстоятельствам, за которые он отвечает. Поскольку нарушение самого договора о залоге не является основанием обращения взыскания на предмет залога, представляется целесообразным включать в договор, исполнение обязательств по которому обеспечивается залогом, два следующих условия:

• положение, предусматривающее, что нарушение обязательств по договору о залоге означает одновременно нарушение основного обязательства;

• положение, предусматривающее право кредитора требовать досрочного исполнения обеспеченного залогом обязательства при неисполнении договора о залоге.

Залогодержатель вправе потребовать досрочного исполнения обеспеченного

залогом обязательства, когда:

– предмет залога, оставленный у залогодателя, выбыл из его владения с нарушением условий договора о залоге;

– залогодателем были нарушены правила о замене предмета залога;

– предмет залога был утрачен по причинам, за которые залогодержатель не отвечает;

– залогодатель не воспользовался правом, предусмотренным п. 2 ст. 345 ГК РФ о замене и восстановлении предмета залога.

Обязательство, обеспеченное залогом, может быть исполнено досрочно по требованию залогодержателя. Если требование последнего не будет удовлетворено, то обращение взыскания на предмет залога может быть осуществлено в том случае, если залогодатель: нарушил правила о последующем залоге; нарушил правила о распоряжении заложенным имуществом; не выполнил обязанности, предусмотренные п.п. 1 и 2 п. 1 и п. 2 ст. 343 ГК РФ. Как уже отмечалось, залогодатель или залогодержатель, в зависимости от того, у кого из них находится заложенное имущество, обязан, если иное не предусмотрено законом или договором:

а) страховать за счет залогодателя заложенное имущество в полной его стоимости от рисков утраты и повреждения, а если полная стоимость имущества превышает размер обеспеченного залогом требования, на сумму не ниже размера требования;

б) принимать меры, необходимые для обеспечения сохранности заложенного имущества, в том числе для защиты его от посягательств и требований со стороны третьих лиц;

Залог прекращается:

● в случае прекращения обязательства, обеспеченного залогом;

● по требованию залогодателя при наличии оснований, предусмотренных п. 3 ст. 343 ГК РФ;

● при гибели заложенного имущества или прекращении заложенного права, если залогодатель не воспользовался правом, предусмотренным п. 2 ст. 345 ГК РФ;

● при продаже заложенного имущества с публичных торгов, а также в случае, когда его реализация оказалась невозможной.

Взыскание на предмет залога может быть обращено в судебном порядке, но только в том случае, если:

● для заключения договора о залоге требовалось согласие или разрешение другого лица или властного органа;

● предметом залога является имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную общественную ценность;

● залогодатель отсутствует и установить место его нахождения не представляется возможным.

В случаях обращения взыскания на заложенное имущество в судебном порядке либо в иных случаях, определенных договором залога, оно продается на торгах тому, кто предложил наивысшую цену. Начальная продажная стоимость заложенного имущества определяется решением суда. Только в случае признания повторных торгов заложенного имущества несостоявшимися залогодержатель вправе оставить предмет залога за собой. При этом стоимость предмета залога не может быть ниже его начальной стоимости, предложенной на повторных торгах, более чем на 10%. Если же, тем не менее, залогодержатель в течение одного месяца со дня объявления повторных торгов несостоявшимися, не воспользуется правом оставить за собой предмет залога, договор о залоге прекращается.

В соответствии с действующим законодательством не может быть предметом ипотеки имущество:

● изъятое из оборота;

● на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание;

● в отношении которого предусмотрена приватизация;

● приватизация которого запрещена.

Объекты гражданских прав, в частности имущество, делятся на те, которые: свободно продаются и покупаются; продаются и покупаются, но только по специальному разрешению или только определенным участникам; вообще не могут продаваться. Данная классификация закреплена в ст. 129 ГК РФ, которая дает характеристику объектов гражданских прав в зависимости от их оборотоспособности, то есть способности свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизация юридического лица) либо иным способом. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Следующая группа объектов гражданских прав – ограниченно оборотоспособные, то есть те, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению в порядке, установленном законом. Среди данной группы выделяют такие объекты гражданских прав, как земля и другие природные ресурсы, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Подведя итог, можно сказать, что передавать в залог можно лишь легитимно оборотоспособное имущество либо имущество, ограниченное в обороте, но с ограничениями, предусмотренными для данного имущества. Перечень имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, дан в ст. 446 Гражданского процессуального кодекса РФ. В частности, взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на:

• жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и совместно проживающих членов его семьи оно является единственным пригодным для постоянного проживания, за исключением, если это помещение является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

• земельные участки, на которых расположены указанные выше жилые помещения.

Ограничением для объектов, передаваемых в ипотеку, является обязательность или, наоборот, невозможность приватизации данных объектов. Как уже отмечалось, приватизация – это передача (отчуждение) имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц. Такая передача происходит в порядке, предусмотренном законодательными актами о приватизации (ст. 217 ГК РФ, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Надо также отметить, что ряд объектов гражданских прав, являясь ограниченно оборотоспособными, могут отчуждаться только определенным участникам оборота. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставным (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды [19]. Кроме того, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ). Теоретически в залог такие земли иностранцам передавать можно, но после того, как это имущество по основаниям допускаемым законом оказалось у них в собственности, оно должно быть отчуждено в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок. В случае если указанное имущество своевременно не будет отчуждено с учетом его характера и назначения, то по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, оно подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы, либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества (ст. 238 ГК РФ).

3.3 Правовое обеспечение земельной ипотеки

Ипотека (залог недвижимости) традиционно является важнейшим способом обеспечения обязательств при долгосрочном кредитовании, поскольку недвижимое имущество меньше любого другого подвержено инфляции, риску утраты или уничтожения, его труднее укрыть или изъять в ущерб залогодержателю. К тому же для кредиторов дополнительную надежность этому способу обеспечения придаёт обязательность и публичность государственной регистрации ипотеки. Преимущества и уникальность земель, как предмета ипотеки, по сравнению с другими видами залогового обеспечения, заключаются в постоянстве местоположения, естественной способности создавать прибавочную стоимость и увеличивать в перспективе свою рыночную цену. При этом физически конкретный земельный участок как предмет ипотеки остается во владении и пользовании залогодателя. Выигрышное достоинство земельно-ипотечного кредита в его долгосрочности и достаточно большом размере ссуды, что дает возможность заемщику, с одной стороны, более обоснованно планировать свой бюджет и уверенно развивать производство, а с другой – ускорять оборот капитала и получать дополнительную прибыль. Основными правовыми актами, регулирующими в настоящее время ипотечные отношения, являются Гражданский кодекс РФ, а также Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)», который, как специальный закон, значительно расширил возможности использования ипотеки в качестве надежного средства обеспечения кредита [12]. Кроме того, правовая регламентация оборота недвижимости содержится в ряде других федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие виды деятельности – гражданский оборот, имущественные и земельные отношения, оценочную, банковскую и финансовую деятельность. Так, отношения в сфере оборота недвижимости регулируются Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Под капитальными вложениями этот закон понимает инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты (ст. 1). При этом объектами капитальных вложений признаются различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами (ст. 3). Таким образом, хотя этот закон и не употребляет термин «недвижимость», однако он имеет важное значение для урегулирования отношений, связанных с использованием недвижимого имущества, поскольку именно это имущество, как правило, требует капитальных вложений.

Законодателем в последние годы были внесены достаточно существенные изменения и дополнения, направленные на устранение, выявившихся в процессе правоприменительной практики пробелов и недостатков в сфере действия залоговых рыночных механизмов. Отменен запрет на составление и выдачу закладной, если предметом ипотеки являются земли сельскохозяйственного назначения. Изменился и сам предмет ипотеки. Теперь предметом ипотеки могут быть любые земельные участки, не исключенные из оборота или не ограниченные в обороте на основании федерального закона. Отменена норма о необходимости нотариального удостоверения договора об ипотеке. Не менее важной правовой новеллой стало положение о том, что ипотека находящихся на землях сельскохозяйственного назначения зданий, строений, сооружений и других, прочно связанных с землей объектов недвижимости, являющихся наряду с ней также собственностью владельца земельного участка, может осуществляться только с одновременной ипотекой самого земельного участка. Изменения произошли и в порядке оценки земельного участка при его ипотеке. Если ранее залоговая стоимость земельного участка не могла быть ниже его нормативной цены, то теперь оценка земельного участка осуществляется в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, а залоговая стоимость устанавливается по соглашению залогодателя с залогодержателем [13]. Нормы ФЗ об ипотеке, как специальные, имеют приоритет над общими правилами ГК РФ о залоге (ст.334 – 358). В ГК РФ (п. 2 ст. 334) указано, что залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества (ипотека) регулируется законом об ипотеке, а нормы ГК РФ, применяются к ипотеке только в случаях, когда самим ГК РФ или ФЗ об ипотеке не установлены иные правила. Нормы Закона РФ «О залоге» подлежат применению к залогу недвижимого имущества (ипотеке), но только в той части, в которой они не противоречат ФЗ об ипотеке (п. 2 ст. 79 ФЗ об ипотеке). Таким образом, иерархия вышеуказанных законодательных актов в целом отвечает определенной внутренней соподчиненности ипотечных норм высшего уровня. ФЗ об ипотеке определяет и регулирует такие важные вопросы залоговых отношений как:

● заключение договора об ипотеке;

● составление и выдача закладной;

● передача прав залогодержателя третьим лицам;

● обременение заложенного имущества правами третьих лиц;

● последующий залог;

● обращение взыскания на заложенное имущество и его реализацию;

● особенности ипотеки отдельных объектов, в том числе земельных участков. В соответствии со ст. 8 ФЗ об ипотеке заключение договора об ипотеке осуществляется с соблюдением общих правил ГК РФ (гл. 28, ст. 432 – 449) о заключении договоров, а также положений настоящего федерального закона. В ст.9 ФЗ об ипотеке определяется содержание договора об ипотеке, то есть указываются те условия договора, о которых обязательно должно быть достигнуто соглашение сторон: предмет, оценка, существо договора, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого ипотекой (см. приложение 2). По общему правилу, установленному ст. 341 ГК РФ, право залога по договору об ипотеке должно возникать с момента заключения договора об ипотеке. При этом следует учитывать, что договор об ипотеке считается заключенным и вступает в силу с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 10 ФЗ об ипотеке). В связи с этим право залога по договору об ипотеке возникает с момента его государственной регистрации. Договор об ипотеке обычно содержит следующие основные условия:

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Цитович П. П. Русское гражданское право. С. 28.

Вернуться

2

См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти // Пер. с англ. М.: ACT, 2004. С. 483—485.

Вернуться

3

Маршалл А. Принципы экономической науки. М.,1993. Т.2. 350 с.

Вернуться

4

Alonso W. Location and Land Use. Cambridge (Mass.), 1964. 152 р.

Вернуться

5

Renard V. Les nouvelles frontieres de l’illegalite // Urbanisme. 2001. N 318. P. 70—73.

Вернуться

6

Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Исслед. Центр частного права; Под общ. Ред. В.В.Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. – М.: «Статут», 2004, С.48 – 49.

Вернуться

7

СЗ РФ. – 2002. – №51. – Ст. 5083.

Вернуться

8

СЗ РФ. – 2002. – №39. – Ст. 3804.

Вернуться

9

См.: Крамер, С. Н. Шумеры. Первая цивилизация на Земле / Пер. с англ. А. В. Милосердовой. – М.: ЗАО Центрполиграф, 2002. – 383 с.; Зайцев А., Лаптева В., Порьяз А. Мировая культура: Шумерское царство. Вавилон и Ассирия. Древний Египет. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2000. – с.

Вернуться

10

Туманс X. Рождение Афины. Афинский путь к демократии: от Гомера до Перикла (VIII— V вв. до н. э.) / Вступ. ст., науч. и лит. ред. Э. Д. Фролова. – СПб.: ИЦ «Гуманитарная Академия», 2002. – 544 с.

Вернуться

11

Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. – М.: Юристъ, 2002.

Вернуться

12

Кириллов И. А.. – [Сергиев] /Ломбарды в России: Фин. экон. бюро Н. К. Ф., 1922. – 82с.

Вернуться

13

См.: Кассо Л. А. Понятие залога в современном праве. М., 1999; Попова О. В. Залог и ипотека.– М.: Альфа – Пресс, 2006. – 392 с.; Черных А. В. Залог недвижимости в российском праве. М., 1995; Гимолеев P.P. Государственная регистрация залога недвижимости // Право и экономика. 2004.№2. и др. (см. библиографический список).

Вернуться

14

Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 января 1998 г. №26 «Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением арбитражными судами норм Гражданского кодекса Российской Федерации о залоге» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. №3.

Вернуться