# Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» (постатейный)

Александр Николаевич Борисов

В книге подробно рассмотрены система независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, правовой статус участников системы независимой оценки квалификации – Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, автономной некоммерческой организации «Национальное агентство развития квалификаций», советов по профессиональным квалификациям, центров оценки квалификаций, работодателей, соискателей, уполномоченного органа исполнительной власти (Минтруда России), порядок проведения центром оценки квалификаций независимой оценки квалификации в форме профессионального экзамена, информационное обеспечение независимой оценки квалификации. Дан обзор изменений, внесенных в Трудовой кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ в связи с принятием Федерального закона «О независимой оценке квалификации».

Издание предназначено для участников системы независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, а также будет полезна всем, кто интересуется вопросами регламентации проведения независимой оценки квалификации.

## Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

Минобрнауки России – Министерство образования и науки Российской Федерации;

Минтруд России – Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

ФНС России – Федеральная налоговая служба;

НСПК, национальный совет – Национальный совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям;

АНО «НАРК», НАРК, национальное агентство – автономная некоммерческая организация «Национальное агентство развития квалификаций».


Правовые акты:

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[1];

часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[2];

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[3];

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[4];

Устав АНО «НАРК» – Устав автономной некоммерческой организации «Национальное агентство развития квалификаций», утвержден общим собранием учредителей (протокол от 14 августа 2006 г. № 1), внесены изменения общим собранием учредителей (протокол от 06 февраля 2017 г. № 1/2017) (размещены на официальном сайте АНО «НАРК», адрес сайта: nark.ru).


Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

regulation.gov.ru – «Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения http://regulation.gov.ru (федеральный портал проектов нормативных правовых актов)»;

РГ – «Российская газета»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.


Иные сокращения:

ИНН – идентификационный номер налогоплательщика;

ОГРН – основной государственный регистрационный номер;

СПК, совет (советы) – совет (советы) по профессиональным квалификациям;

ЦОК, центр (центры) – центр (центры) оценки квалификаций.

## Введение

Проект федерального закона, принятого в качестве Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации», подготовлен в рамках реализации поручений Президента РФ от 17 июля 2012 г. № Пр-1798 (п. 11), от 26 декабря 2013 г. № Пр-3050 (п. 5), от 20 февраля 2015 г. № Пр-285 (подп. «б» п. 2), от 30 января 2016 г. № Пр-174 (подп. «а» п. 1) и внесен в Государственную Думу Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 26 марта 2016 г. № 503-р «О проекте федерального закона «О независимой оценке квалификации»[5], законопроекту присвоен № 1029618-6). Ранее Минтрудом России был подготовлен проект Федерального закона «Об оценке профессиональной квалификации на соответствие профессиональным стандартам и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»[6], но данный законопроект в Государственную Думу внесен не был.

В пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечено следующее:

в настоящее время регулирование вопросов сертификации квалификации работников осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» в рамках создания систем добровольной сертификации по отдельным профессиям (областям профессиональной деятельности) и в отдельных сферах деятельности на основании отраслевого законодательства. В то же время профессиональные стандарты исключены из сферы действия данного закона, поэтому требуется установление правовых основ независимой оценки квалификации на соответствие профессиональным стандартам (обозначается в пояснительной записке как «оценка квалификации»);

в соответствии со ст. 1951 ТрК РФ профессиональные стандарты характеризуют квалификацию, необходимую работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности;

в связи с повышением требований к квалификации работников и постоянным обновлением компетенций работников возникает необходимость совершенствования подходов к оценке квалификации. Полученные в рамках непрерывного образования, в т. ч. на производстве, компетенции работников требуют подтверждения, которое имело бы универсальное признание;

понятие оценки квалификации (сертификации) в международной практике представляется как процесс и результат независимой (обычно экспертной) оценки квалификации работника, в т. ч. признание неформального образования и обучения, в организации, имеющей данные полномочия. Услуги по оценке квалификации являются платными. При этом международный опыт (Великобритания, Франция, Канада и другие страны) свидетельствует о том, что развитие системы оценки квалификации работников осуществляется с помощью государственной поддержки;

законопроект предусматривает формирование объединениями работодателей и профсоюзами системы независимой оценки квалификации на соответствие профессиональным стандартам (обозначается в пояснительной записке как «система независимой оценки квалификации»), основанной на доверии к качеству этой оценки со стороны работодателей и граждан;

координатором системы независимой оценки квалификации является Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям (обозначается в пояснительной записке как «национальный совет»), полномочия которого определены Указом Президента РФ от 16 апреля 2014 г. № 249;

в целях организации работы по оценке квалификации в определенном виде профессиональной деятельности создаются советы по профессиональным квалификациям (обозначается в пояснительной записке как «советы») на общероссийском уровне на базе отраслевого (межотраслевого) объединения работодателей или ассоциации, представляющих профессиональные сообщества;

советы наделяются решением национального совета полномочием по отбору юридических лиц для проведения оценки квалификации (обозначается в пояснительной записке как «центры оценки квалификации»);

центры оценки квалификации проводят оценку квалификации в форме профессионального экзамена и оформляют ее результаты;

обеспечение практической деятельности национального совета, советов, центров оценки квалификации осуществляет национальное агентство развития квалификаций – автономная некоммерческая организация, в состав которой в качестве соучредителей входят общероссийские объединения работодателей, заинтересованные общероссийские объединения профсоюзов и Россия, функции и полномочия учредителя от имени которой осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ;

национальное агентство развития квалификаций формирует и осуществляет ведение информационно-справочного ресурса «Реестр независимой оценки квалификаций» (обозначается в пояснительной записке как «реестр»), который включает в себя в том числе сведения о советах, центрах оценки квалификации, сведения о наименованиях квалификаций и положениях профессиональных стандартов, на соответствие которым проводится оценка квалификации, с указанием сроков действия свидетельств о квалификации и документов, необходимых для прохождения профессионального экзамена по соответствующим квалификациям;

в целях обеспечения единого подхода в работе советов, центров оценки квалификации Минтруд России после одобрения Национальным советом утверждает примерное положение о совете, требования к центрам оценки квалификации, форму бланка свидетельства о квалификации, положение об апелляционной комиссии, положения о проведении профессионального экзамена и о разработке оценочных средств для проведения профессиональных экзаменов, порядок формирования и ведения реестра;

оценка квалификации по инициативе соискателя проводится за счет средств соискателя либо иных физических и (или) юридических лиц;

в связи с принятием законопроекта предусматривается внесение изменений в ТрК РФ в части регулирования порядка направления работодателями работников (с их письменного согласия) на прохождение оценки квалификации, а также предоставления гарантий и компенсаций в период прохождения оценки квалификации;

по итогам профессионального экзамена соискателям выдается свидетельство о квалификации либо, в случае неудовлетворительного прохождения экзамена, заключение о результатах профессионального экзамена с рекомендациями соискателю;

оценка квалификации является добровольной для граждан, включая работников и работодателей, и не влечет за собой каких-либо обязательных последствий или требований, в том числе при приеме на работу;

в целях стимулирования работодателей и граждан к участию в системе независимой оценки квалификации предусматривается внесение соответствующих изменений в НК РФ;

законопроект учитывает практику работы в сфере оценки квалификации национального совета и советов. Так, за 2015 год создано 50 центров оценки квалификации, прошли оценку квалификации 4,6 тыс. человек;

по информации Минтруда России, внедрение оценки квалификации создаст условия для обеспечения к 2018 г. потребности в квалифицированных кадрах, прежде всего в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в строительстве и машиностроении, а также для сокращения сроков повышения квалификации и переподготовки кадров не менее чем на 10 % за счет уточнения образовательных программ и тем самым позволит снизить расходы работодателей и бюджетов всех уровней на данные цели в среднем на 3,5 млрд. рублей ежегодно. Кроме того, оценка квалификации будет способствовать снижению аварийности и соблюдению технологических режимов производства (так, по данным саморегулируемой организации «Некоммерческое партнерство «Национальное агентство контроля сварки», оценка квалификации по профессиям сварки способствовала снижению аварийности на 20–25 % на объектах «Газпрома» и «Роснефти»);

законопроектом предусмотрено, что в случае, если федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлен иной порядок оценки квалификации, чем установлен законопроектом, оценка квалификации осуществляется в порядке, установленном соответствующим федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ (например, порядок оценки квалификации педагогических, медицинских работников, кадастровых инженеров и других работников);

в целях создания условий для формирования системы независимой оценки квалификации Общероссийскому объединению работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» в 2016 г. предусмотрено выделение средств в объеме 300 млн. рублей (Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 363-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2016 год»). На последующие годы объем государственной поддержки системы независимой оценки квалификации будет определяться в рамках бюджетного процесса;

законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров РФ.

Одновременно с комментируемым Законом приняты Федеральные законы от 3 июля 2016 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О независимой оценке квалификации»[7] и от 3 июля 2016 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О независимой оценке квалификации»[8], которыми в связи с принятием комментируемого Закона внесены изменения соответственно в ТрК РФ и часть вторую НК РФ:

изменениями, внесенными в ТрК РФ предусмотрено сохранение за работником места работы (должности) и средней заработной платы по основному месту работы, а также оплаты командировочных расходов в связи с прохождением указанной оценки квалификации. Также внесены соответствующие изменения в нормы данного Кодекса, регулирующие права и обязанности работодателей и работников по подготовке и дополнительному профессиональному образованию работников (см. коммент. к ст. 4 Закона);

изменениями, внесенными в часть вторую НК РФ, в целях стимулирования работодателей и граждан к участию в системе оценки квалификации расходы работодателей на оценку квалификации отнесены к прочим расходам, связанным с производством и реализацией товаров (работ, услуг). Для граждан введены социальные налоговые вычеты в случае расходов на прохождение оценки квалификации (таким образом, расширяется перечень оснований для налоговых вычетов, при этом размер вычетов не увеличивается) (см. коммент. к ст. 4 Закона).

Упомянутым Указом Президента РФ от 16 апреля 2014 г. № 249 «О Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям» образован Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям. Как отмечено в Указе, названный орган образован в целях создания и развития системы профессиональных квалификаций в России. Этим же Указом утверждены Положение о Национальном совете при Президенте РФ по профессиональным квалификациям и состав национального совета. В связи с принятием комментируемого Закона издан Указ Президента РФ от 18 декабря 2016 г. № 676 «О внесении изменений в Положение о Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям и в состав этого Совета, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 16 апреля 2014 г. № 249»[9].

Представляется целесообразным также упомянуть, что на сайте Минтруда России (www.rosmintrud.ru) размещена информация Минтруда России от 21 апреля 2017 г. «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации». По вопросу о том, что могут дать гражданину и работодателю итоги прохождения независимой оценки квалификации, в данном документе отмечено следующее:

по итогам проведения ЦОК независимой оценки квалификации при успешном прохождении профессионального экзамена соискателю выдается свидетельство о квалификации, которое может быть предъявлено гражданином при трудоустройстве;

работник также может предъявить работодателю полученный результат прохождения оценки квалификации, в соответствии с ним работник может планировать дальнейшую профессиональную карьеру, а работодатель организовывать обучение работников, включение работников в кадровый резерв и др.;

оценка квалификации дает возможность человеку, не имеющему профессионального образования, но имеющему опыт работы, более уверенно чувствовать себя на рынке труда, позволяет планировать профессиональную карьеру, что повышает конкурентоспособность граждан на рынке труда;

в случае неудовлетворительного прохождения экзамена соискателю выдается заключение о результатах профессионального экзамена с рекомендациями соискателю. Данное заключение подскажет соискателю и работодателю, какие знания и умения нужно приобрести, чтобы в дальнейшем успешно пройти профессиональный экзамен.

## Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

> 1. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, возникающие при проведении независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности.

> 2. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы и порядок проведения независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, а также определяет правовое положение, права и обязанности участников такой независимой оценки квалификации.

> 3. Иной порядок проведения оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, может устанавливаться другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в случае, если в отношении соответствующих категорий работников Трудовым кодексом Российской Федерации определены особенности регулирования труда таких работников, в том числе в связи с выполнением работ с вредными и (или) опасными условиями труда.

> 4. Настоящий Федеральный закон не применяется в отношении граждан, претендующих на замещение должностей государственной службы, и государственных служащих.

Комментируемой статьей определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве таковых в ч. 1 данной статьи названы отношения, возникающие при проведении независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности.

С учетом приведенного во введении содержания пояснительной записки к проекту комментируемого Закона, необходимость принятия данного Закона обусловлена повышением требований к квалификации работников, влекущим необходимость совершенствования подходов к оценке этой квалификации; полученные в рамках непрерывного образования, в т. ч. на производстве, компетенции работников требуют подтверждения, которое имело бы универсальное признание.

Часть 2 комментируемой статьи, как следует из ее положений, определяет сферу действия комментируемого Закона. В частности, предусмотрено, что комментируемый Закон устанавливает правовые и организационные основы и порядок проведения независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, а также определяет правовое положение, права и обязанности участников такой независимой оценки квалификации.

До принятия комментируемого Закона, как отмечалось разработчиками его проекта, регулирование вопросов сертификации квалификации работников осуществлялось в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» в рамках создания систем добровольной сертификации по отдельным профессиям (областям профессиональной деятельности) и в отдельных сферах деятельности на основании отраслевого законодательства; в то же время профессиональные стандарты исключены из сферы действия данного Закона, поэтому требуется установление правовых основ независимой оценки квалификации на соответствие профессиональным стандартам.

Положения ч. 3 и 4 комментируемой статьи определяют изъятия из сферы действия комментируемого Закона. Так, часть 3 данной статьи допускает, что другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ может устанавливаться иной порядок проведения оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, в том случае, когда в отношении соответствующих категорий работников ТрК РФ определены особенности регулирования труда таких работников, в т. ч. в связи с выполнением работ с вредными и (или) опасными условиями труда.

Данная норма в первоначальном варианте законопроекта формулировалась иначе, а именно следующим образом: в случае если федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ установлен иной порядок оценки квалификации, чем установлен комментируемым Законом, то оценка квалификации осуществляется в порядке, установленном соответствующим федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ.

В отношении данной нормы в такой формулировке при работе над законопроектом высказывались замечания:

Комитетом Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов отмечалось, что требует большей проработки и конкретизации вопрос о предмете и сфере действия проектируемого Закона и о ее соотношении с предметом и со сферой действия нормативных правовых актов, которыми установлен иной порядок оценки квалификации. Как указывалось при этом, с учетом нормы ч. 1 ст. 1 наличие в законопроекте ч. 3 ст. 1 представляется излишним, поскольку если другими федеральными законами или иными нормативными правовыми актами РФ установлен некий порядок оценки квалификации, предусматривающий применение критериев иных, чем профессиональные стандарты, или оценку, проводимую в соответствии с этим порядком нельзя назвать независимой, то эта сфера заведомо не входит в предмет регулирования законопроекта (см. Решение от 10 мая 2016 г. № 3.2-161 «О проекте федерального закона № 1029618-6 «О независимой оценке квалификации» внесен Правительством Российской Федерации»[10]);

Правовым управлением Аппарата Государственной Думы указывалось, что часть 3 ст. 1 законопроекта, согласно которой в случае, если федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ установлен иной порядок оценки квалификации, чем установлен проектируемым федеральным законом, то оценка квалификации осуществляется в порядке, установленном соответствующим федеральным законом и иными нормативными правовыми актами РФ, в предлагаемой редакции противоречит позиции, высказанной в Постановлении КС России от 29 июня 2004 г. № 13-П и устанавливающей, что приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений, а также допускает приоритет иных нормативных правовых актов РФ перед законом, что не соответствует конституционному принципу верховенства федеральных законов (см. Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 10 мая 2016 г. № 2.2–1/2339 «По проекту федерального закона № 1029618-6 «О независимой оценке квалификации» (первое чтение)[11]).

Переходными положениями ст. 11 комментируемого Закона на случаи, когда федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ установлен иной порядок проведения оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, чем это предусмотрено данным Законом, установлено, что применение указанного порядка допускается до 1 июля 2019 г. Данные переходные положения в силу прямого указания в них случаев, предусмотренных частью 3 комментируемой статьи, не касаются (см. комментарий к указанной статье).

В части 4 комментируемой статьи в рамках определения одного из изъятий из сферы действия комментируемого Закона установлено, что данный Закон не применяется в отношении граждан, претендующих на замещение должностей государственной службы, и государственных служащих.

Должностям государственной службы посвящена статья 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[12], согласно п. 1 которой должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. В пункте 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ[13]

# Примечания

1

СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.

2

СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824.

3

СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3340.

4

СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 3.

5

pravo.gov.ru, 2016, 29 марта.

6

regulation.gov.ru, 2015, 8 июня.

7

pravo.gov.ru, 2016, 3 июля.

8

pravo.gov.ru, 2016, 4 июля.

9

pravo.gov.ru, 2016, 19 декабря.

10

СПС.

11

СПС.

12

СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063.

13

pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.