Esta tierra es mi tierra: Conflicto armado y propiedad rural en Urabá, Colombia / Juan Carlos Muñoz-Mora…[et al]. – Medellín: Editorial EAFIT, 2021

188 p.; 24 cm. -- (Académica).

ISBN: 978-958-720-710-1

ISBN: 978-958-720-711-8 (versión EPUB)

1. Conflicto armado. 2. Conflicto armado - Urabá (Colombia : Región). 3. Tenencia de la tierra - Urabá (Colombia: Región). 4. Urabá (Colombia: Región) – Condiciones sociales. I. Muñoz Mora, Juan Carlos, II. Giraldo Ramírez, Jorge Alberto, III. Fortou Reyes, José Antonio, IV. Johansson, Sandra Lillian. V.T ít. VI. Serie

303.64 cd 23 ed.

E79

Universidad EAFIT – Centro Cultural Biblioteca Luis Echavarría Villegas

Esta tierra es mi tierra

Conflicto armado y propiedad rural en Urabá, Colombia

Primera edición: julio de 2021

© Juan Carlos Muñoz-Mora, Jorge Giraldo-Ramírez, Jose Antonio Fortou y Sandra Lillian Johansson

© Editorial EAFIT

Carrera 49 No. 7 sur - 50

Tel.: 261 95 23, Medellín

http://www.eafit.edu.co/fondoeditorial

Correo electrónico: fonedit@eafit.edu.co

ISBN: 978-958-720-710-1

ISBN: 978-958-720-711-8 (versión EPUB)

DOI: https://doi.org/10.17230/9789587207101lr0

Coordinación editorial: Marcel René Gutiérrez

Diseño y diagramación: Alina Giraldo Yepes

Imagen de carátula: Eterna presencia (de la serie Desenterrando memorias), 2013, Inty Maleywa, lápices de colores sobre papel, 29,7 x 42 cm (fragmento)

Universidad EAFIT | Vigilada Mineducación. Reconocimiento como Universidad: Decreto Número 759, del 6 de mayo de 1971, de la Presidencia de la República de Colombia. Reconocimiento personería jurídica: Número 75, del 28 de junio de 1960, expedida por la Gobernación de Antioquia. Acreditada institucionalmente por el Ministerio de Educación Nacional hasta el 2026, mediante Resolución 2158 emitida el 13 de febrero de 2018

Prohibida la reproducción total o parcial, por cualquier medio o con cualquier propósito, sin la autorización escrita de las editoriales

Editado en Medellín, Colombia

Diseño epub: Hipertexto – Netizen Digital Solutions

Contenido

Introducción

Capítulo I. El papel de la transferencia de tierras en los conflictos armados: una aproximación teórica

Tierra y derechos de propiedad

El valor de la tierra

Tierra y conflicto: ¿fin o medio?

Actores, tierra y prolongación del conflicto

Mecanismos de transferencia: una propuesta metodológica

Capítulo II. Urabá: escenario de lucha armada

Antecedentes del conflicto armado: 1970-1980

1.Primera etapa de confrontación: 1980-1991

2.Desmovilización y emergencia de nuevos actores: 1991-1994

3.Un proyecto paramilitar se consolida en Urabá: 1994-2001

4.Hegemonía y desmovilización de las AUC: 2001-2006

5.Bandas criminales emergentes y restitución: 2006-2011

El proceso de paz y la continuación de violencia: 2011-2018

Hechos estilizados del conflicto en Urabá

Cambios en Urabá: una regionalización del conflicto

Capítulo III. Mecanismos de transferencia de tierras en el Urabá antioqueño

Tipos de mecanismos de transferencia de tierras

Colonización

Titulación

Mercado de tierras

Invasión

Repoblamiento

Despojo material

Venta forzada

Falsificación y suplantación

Relaciones entre los mecanismos y su persistencia en el tiempo

Capítulo IV. Estructuras de propiedad y conflicto armado en Urabá: aproximación cuantitativa a la relación con la violencia

Estructuras de propiedad rural en Urabá

Propiedad privada agropecuaria rural en Urabá: análisis de rangos

Índices de concentración de la tierra en Urabá

Dinámicas de propietarios: una aproximación a los mercados de tierra

Informalidad en la tenencia de la tierra

Conflicto armado y estructura de la propiedad de la tierra: ¿existe una relación?

Apuntes metodológicos

Datos

Resultados empíricos

Capítulo V. Reflexiones finales a manera de conclusión

Hacia el fortalecimiento de la gobernanza de la tierra en Urabá

El presente de Urabá: tierra y reconciliación

Bibliografía

Notas al pie

Los autores

Anexos

Anexo 1: Apuntes metodológicos del trabajo de campo cualitativo

Anexo 2: Apuntes del marco jurídico de la tierra en Colombia

Anexo 3: Protocolo de contacto para las entrevistas y grupos focales

Anexo 4: Guías de entrevistas

Anexo 5: Estadísticas catastrales para los municipios de Urabá

Gráficos A5.1 Estructuras de propiedad por municipio

Tabla A5.1 Rangos de propiedad privada por municipio

Gráficos A5.2 Informalidad en la tenencia de la tierra por municipio

Índice de Gráficos

Gráfico 1.Dimensiones del significado de la tierra

Gráfico 2.Tipos de grupos armados y motivación por la tierra

Gráfico 3.Área (en ha) de cultivos de coca en los municipios de Urabá, 2000-2012

Gráfico 4.Tasa de homicidios para los municipios de Urabá, 1993-2012

Gráfico 5.Número de acciones armadas contra la población civil en Urabá, 1993-2012

Gráfico 6.Número de víctimas por masacres en los municipios de Urabá, 1993-2012

Gráfico 7.Número de personas desplazadas en Urabá, 1997-2012

Gráfico 8.Persistencia en el tiempo de los mecanismos de transferencia de tierras

Gráfico 9.Relaciones entre los mecanismos de transferencia de tierras

Gráfico 10.Estructura de la propiedad de la tierra en Urabá

Gráfico 11.Coeficientes de Gini para las subregiones de Antioquia, 2006-2010

Gráfico 12.Coeficientes de Gini para los municipios de Urabá, 2006-2011

Gráfico 13.Informalidad en la tenencia de la tierra en Urabá

Índice de Mapas

Mapa 1. Composición territorial de grupos armados en Urabá, 1970-1991

Mapa 2. Composición territorial de grupos armados en Urabá, 1991-1994

Mapa 3. Composición territorial de grupos armados en Urabá, 1994-2001

Mapa 4. Composición territorial de grupos armados en Urabá, 2001-2006

Mapa 5. Composición territorial de grupos armados en Urabá, 2006-2011

Mapa 6. Regionalización del conflicto en Urabá

Mapa 7. Gini de propietarios veredal, 2011

Índice de Tablas

Tabla 1.Principales dimensiones del mecanismo de colonización

Tabla 2.Principales dimensiones del mecanismo de titulación

Tabla 3.Principales dimensiones del mecanismo de mercado de tierras

Tabla 4.Principales dimensiones del mecanismo de invasión

Tabla 5.Principales dimensiones del mecanismo de repoblamiento

Tabla 6.Principales dimensiones del mecanismo de despojo material

Tabla 7.Principales dimensiones del mecanismo de venta forzada

Tabla 8.Principales dimensiones del mecanismo de falsificación y suplantación

Tabla 9.Rangos de propiedad privada rural agropecuaria en Urabá

Tabla 10.Cambio de propietarios en Urabá, 2006-2011

Tabla 11.Tipologías de cambio de los propietarios constantes en Urabá, 2006-2011

Tabla 12.Estadísticas descriptivas (nivel veredal)

Tabla 13.Resultados de las estimaciones por zonas veredales y estructuras de propiedad

Siglas

ACCU: | Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá
ACNUR: | Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados
ADR: | Agencia de Desarrollo Rural
ANT: | Agencia Nacional de Tierras
ANUC: | Asociación Nacional de Usuarios Campesinos
AUC: | Autodefensas Unidas de Colombia
BACRIM: | Bandas criminales emergentes
CEDE: | Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico
CNMH: | Centro Nacional de Memoria Histórica
CNRR: | Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación
DDR: | Desarme, Desmovilización y Reintegración

ELN: | Ejército de Liberación Nacional
EPL: | Ejército Popular de Liberación
FAO: | Food and Agriculture Organization
FARC: | Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
INCODER: | Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INCORA: | Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
M-19: | Movimiento 19 de Abril
MINTIC: | Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
ODHyDIH: | Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
OIT: | Organización Internacional del Trabajo
PDET: | Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial
PNUD: | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RNI: | Red Nacional de Información
SIMCI: | Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos
UNODC: | Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito
UP: | Unión Patriótica
URT: | Unidad de Restitución de Tierras

Introducción

Nau drúade bemáta Jamáunta yodimemberá

(Esta tierra es de todos)

Leyenda en el escudo de Apartadó, Antioquia

La estructura de la propiedad rural en Colombia es el resultado de múltiples factores, tales como: condiciones iniciales de distribución de la tierra durante la Colonia, procesos de colonización, débiles derechos de propiedad, mercados de tierras ineficientes, conflicto armado, narcotráfico, entre otros (Ibáñez y Muñoz-Mora, 2010). Estas dinámicas han creado un círculo donde el control por la tierra se convierte en la motivación y el principal factor de persistencia de múltiples conflictos violentos en el país, los cuales se acentúan en zonas con abundancia de recursos naturales y localizaciones geopolíticas privilegiadas para el desarrollo de actividades productivas (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2011).

Este es el caso de la región de Urabá, localizada al noroccidente del departamento de Antioquia. Su ubicación privilegiada sobre el mar Caribe en la frontera con Panamá, sumada a condiciones agroecológicas únicas, la convierten en un territorio con alta proyección agroindustrial y como un puerto clave para el comercio con Centro y Norteamérica (Parsons, 1996).¹ Históricamente, estas condiciones también lo han convertido en un territorio en disputa por su alto valor para los actores legales e ilegales, lo cual ha dado lugar a una crisis humanitaria persistente durante las últimas décadas, con acciones violentas como desplazamiento forzado, masacres, asesinatos selectivos y presencia de múltiples actores armados, entre otros (Suárez, 2007; García y Aramburo, 2011). Cuando se alude a “conflicto” a lo largo de este trabajo, se refiere a los fenómenos que se acaban de mencionar: disputa territorial, crisis humanitaria y presencia violenta de múltiples actores armados.

Justo antes de la firma del Acuerdo de Paz con la principal guerrilla del país –las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (en adelante FARC)– en 2016, en Urabá se encontraban el 10% del total de casos registrados de expulsiones (desplazamientos individuales) y el 20% de los desplazamientos masivos a nivel nacional (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2015, pp. 142-143). Muchos de estos casos estuvieron relacionados con procesos sistemáticos de apropiación ilegal de tierra. En efecto, según la Unidad de Restitución de Tierras (URT), a mayo de 2020, solamente en el municipio de Turbo se presentaban 2.745 solicitudes de restitución de tierras (3% del total nacional), convirtiéndose en el municipio con mayor número de solicitudes del país; en conjunto, los municipios de Urabá cuentan con 6.500 solicitudes (5% del total nacional). Estos datos son parte de la radiografía de un territorio en constante disputa, lo cual se ha traducido en una alta tasa de población victimizada y una región con altos niveles de pobreza y desigualdad.

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) y la firma del Acuerdo de Paz con las FARC abrieron una luz de esperanza para finalizar la lucha territorial en Urabá. No obstante, la falta de eficacia para consolidar la presencia del Estado en la región, sumada a la consolidación de grupos emergentes, ha creado un ambiente de tensión y violencia que ha perdurado y que podría ser la antesala de una reactivación del conflicto (Defensoría del Pueblo, 2018). Una de las principales características de este nuevo periodo de violencia es la victimización selectiva de líderes sociales y defensores de los derechos humanos, en especial, aquellos relacionados con procesos de restitución de tierras. Aunque no existe un consenso sobre las cifras, según la Corporación Jurídica Libertad y la Fundación Sumapaz, para 2018, “en el Urabá se presentaron 24 casos de amenazas individuales, 13 amenazas colectivas, 11 casos de hostigamientos colectivos, 3 casos de censura y 2 homicidios” (2018, p. 38) en contra de líderes sociales y defensores de derechos humanos. Esto presenta una nueva etapa del conflicto en la región que muestra una preocupante realidad en la que la consolidación de la paz está lejos de ser realidad (Defensoría del Pueblo, 2018).

Entre las muchas razones del fracaso de esta consolidación de la paz se encuentra una limitada comprensión de la magnitud del conflicto armado en Urabá y de los mecanismos a través de los cuales este modificó la sociedad local. Aunque múltiples trabajos académicos e investigaciones han analizado extensamente la descripción y caracterización del conflicto en Urabá,² son escasos los que han intentado reconstruir las relaciones de los diferentes antecedentes de violencia y la estructura de la sociedad, en particular, la estructura de propiedad de la tierra.³ Esto no es exclusivo del Urabá antioqueño: en Colombia, la carencia de datos históricos sobre la distribución de la propiedad y la complejidad de las diferentes manifestaciones del conflicto armado en las distintas regiones han impedido la construcción de aproximaciones consistentes sobre ambos asuntos (Ibáñez y Muñoz-Mora, 2010; PNUD, 2011).

La identificación de los mecanismos por medio de los cuales el conflicto armado modificó las estructuras de propiedad es una herramienta indispensable para la aplicación y sostenibilidad de políticas de postconflicto, de restitución y de reparación de víctimas (PNUD, 2011).

En este sentido, este libro busca proveer una nueva lectura del conflicto armado en Urabá, enfatizando en cómo los diferentes periodos de disputa territorial afectaron las estructuras de propiedad de la tierra rural desde mediados del siglo XX. Para esto, se identificaron y caracterizaron los distintos mecanismos de transferencia de la tierra que operaron en la región en diferentes momentos del conflicto y cómo modificaron las estructuras de propiedad de la misma. Dada la naturaleza de largo plazo que tienen los procesos de consolidación de las estructuras de propiedad, el libro hace especial énfasis en el periodo inmediatamente anterior a la negociación y firma del Acuerdo de Paz (2006-2011), el cual sentó las bases de la realidad que se vive actualmente en la región.

La investigación sigue una metodología mixta que combina la amplia comprensión ofrecida por los métodos cualitativos, con la posibilidad de contrastar y generalizar, propia de los métodos cuantitativos, enfoque que provee una comprensión multidimensional de los diferentes factores que han intervenido en la configuración de la estructura de propiedad de la tierra en Urabá, entre ellos el conflicto armado. Así, el libro tiene dos momentos metodológicos: en primer lugar, se identificaron cinco categorías de actores a los cuales se aplicaron diferentes instrumentos cualitativos como: entrevistas informales conversacionales, historias de vida, entrevistas semiestructuradas y grupos focales, cada uno en diferentes momentos de la investigación. En segundo lugar, se utilizó información catastral para analizar las estructuras de propiedad en la región en el periodo 2006-2011, haciendo una primera aproximación a la relación entre las estructuras de propiedad y la violencia en las veredas que componen los municipios de la región. Aunque no se pretende establecer relaciones de causalidad, debido a la complejidad de los fenómenos y su secuencialidad, se busca propiciar el debate sobre las relaciones existentes entre conflicto armado y tenencia de la tierra.

El libro está compuesto por cinco capítulos. El primero ofrece un marco conceptual a través del cual se sientan las bases parar entender el papel de la tierra durante una confrontación armada. En especial, se busca conceptualizar los principales incentivos que hacen que los actores estén dispuestos a luchar por el control simbólico y físico de la tierra en medio del conflicto, proponer una aproximación al análisis de estos incentivos para la transferencia de tierras y los mecanismos que operan en torno a esta problemática, haciendo énfasis en la importancia de: los derechos de propiedad (sobre la tierra), el papel del Estado en su salvaguarda, los efectos del conflicto sobre la estabilidad de dichos derechos, las influencias de la estructura de la tierra sobre la persistencia del conflicto y sus actores, y los distintos mecanismos –teóricos y empíricos– por medio de los cuales se apropia o transfiere tierra en medio del conflicto.

Una vez establecido un marco conceptual de análisis, los siguientes apartados inician el estudio del caso del Urabá antioqueño. En el segundo capítulo, se hace un análisis histórico de la confrontación armada en este territorio, partiendo de los resultados de un trabajo de campo intensivo y la literatura secundaria sobre la historia del conflicto en la región; se propone una periodización de la configuración territorial de Urabá desde la llegada de los primeros grupos guerrilleros, a mediados del siglo pasado, hasta la actualidad. Para cada periodo, se identifican los diferentes actores, características del conflicto y el papel de la tierra dentro de la confrontación armada. El capítulo tres ofrece los resultados del análisis cualitativo de la investigación: la identificación de los mecanismos de transferencia de tierras que han operado en Urabá a través de los periodos determinados en el capítulo anterior. Se encontraron ocho mecanismos de transferencia de tierras: colonización, invasión, repoblamiento, titulación (individual y colectiva), mercado de tierras, despojo material, venta forzada, y falsificación y suplantación; y para cada mecanismo, se describe el tipo de intencionalidad de los actores que intervienen, su naturaleza (legal o ilegal, formal o informal), su temporalidad y los incentivos que hacen que dicho mecanismo sea estratégico. Por otra parte, en el cuarto capítulo se ofrece un análisis detallado a nivel veredal de la información catastral de la región entre los años 2006-2011, haciendo un análisis, por municipio, de las principales variables catastrales y las relaciones entre las estructuras de propiedad y los diferentes periodos de confrontación territorial en el Urabá antioqueño. Estos tres capítulos empíricos resaltan la complejidad de la naturaleza del problema estudiado, a la vez que ayudan a entender mejor la relación entre tierra y conflicto a través del tiempo.

Por último, el capítulo cinco ofrece una reflexión sobre los principales retos y oportunidades de la región a la luz de los hallazgos presentados, con el fin de aportar a las discusiones recientes sobre los desafíos de la construcción de paz en zonas como Urabá (Gómez, Montoya y Nanclares, 2019). En particular, se discuten las principales implicaciones de una política pública en el marco del contexto posterior al Acuerdo de Paz. Por ejemplo, este libro sugiere que las características de los distintos mecanismos de apropiación y transferencia de tierras deben ser tenidas en cuenta por la Fiscalía General de la Nación y otras agencias estatales colombianas a la hora de asignar predios o dirimir controversias sobre su restitución.

Finalmente, se resalta que las conclusiones conectan las preocupaciones teóricas sobre las causas y la profundización de conflictos armados internos con los pilares del Acuerdo de Paz en el país. Específicamente, las falencias en términos de una reforma rural que democratice la estructura de la propiedad de la tierra en Urabá y en el resto del país, y ello en conjunción con las dudas e incertidumbres frente a la participación política de nuevas fuerzas y el asesinato de líderes sociales, que ponen el dedo sobre la llaga en la discusión más amplia sobre tierra y paz en Colombia.

Capítulo I
El papel de la transferencia de tierras en los conflictos armados: una aproximación teórica

El inicio de un conflicto armado es la suma de múltiples factores objetivos y subjetivos que confluyen en un mismo momento histórico para encontrar en las armas la única salida (Grossman, 1999; Collier y Hoeffler, 2002; Justino, 2008). Una vez el conflicto inicia, independiente de las motivaciones iniciales, se crean dinámicas donde los grupos involucrados buscan mecanismos para garantizar la supervivencia a nivel táctico y económico. En este contexto, la apropiación de activos aparece como una manera eficaz de financiar e intensificar el conflicto que, si bien en ocasiones no es el fin último de los grupos armados, constituye un medio para que este persista (De Soysa, 2002; Korf, 2005; Velásquez, 2008).

Este hecho se agudiza aún más en los conflictos rurales, donde activos como la tierra se convierten en un instrumento de poder territorial y, a la vez, en factor motivacional del mismo. Un ejemplo de ello es el caso colombiano, donde la ocupación territorial y el desalojo de la población civil han sido y siguen siendo estrategias de guerra adoptadas por los grupos armados (Ibáñez y Querubín, 2004; CNMH, 2016), y en el cual todo lo anterior crea círculos viciosos marcados por la violación de derechos humanos, un mercado de tierras impulsado por la demanda de los narcotraficantes, una alta concentración de la tierra, un menor crecimiento económico, una baja productividad agrícola y unos menores salarios y mayores niveles de violencia y criminalidad (Reyes, 1987; Castaño, 1999; Gaviria y Muñoz-Mora, 2007; PNUD, 2011).

Aunque la apropiación de activos en medio del conflicto aparece de manera recurrente en la literatura, se carece de una aproximación conceptual que permita entender los mecanismos, las dinámicas y los principales efectos en la sociedad. En este sentido, el presente capítulo busca proponer una aproximación conceptual al análisis de los incentivos por la transferencia de tierras en medio del conflicto armado y los diferentes mecanismos que operan para conseguirlos.

El capítulo se divide en tres secciones. La primera inicia con un breve resumen de los principales aportes sobre la importancia de la definición de los derechos de propiedad en una sociedad, haciendo énfasis en la tierra, y luego se ocupa del papel del Estado como garante de los derechos de propiedad de la tierra y las principales distorsiones que generan diferentes tipos de conflictos. La segunda sección teoriza la persistencia del conflicto basada en los cambios en la función de la tierra, los actores armados y el tipo de enfrentamiento. Finalmente, la tercera sección introduce una base analítica sobre diferentes mecanismos de apropiación de tierras en medio del conflicto.

Tierra y derechos de propiedad

Esta sección comienza con una definición del valor de la tierra desde tres perspectivas: la simbólica, la económica y la estratégica-militar; esto permite sentar las bases para la comprensión de los derechos de propiedad de la tierra como una institución clave en el andamiaje del Estado liberal. Luego, revisa algunos de los aportes conceptuales más relevantes para el estudio del origen de las guerras civiles desde la perspectiva de la ausencia o debilidad estatal.

El valor de la tierra

La definición del valor de la tierra ha sido un tema recurrente en la literatura de economía y de ciencia política y las diferentes aproximaciones pueden ser resumidas en tres grandes dimensiones. En primer lugar, el valor simbólico, reflejado en el sentido de pertenencia y arraigo que puede marcar las identidades individuales y grupales; se concibe la tierra como un territorio que tiene un valor intangible y puede representar derechos históricos, o tener un significado religioso o cultural que define la identidad de cada uno de los integrantes de grupos étnicos o religiosos⁴ (O’Lear et al., 2005). En la actualidad, este significado simbólico de la tierra se refleja en la definición de “territorio” de los Estados liberales como un bien y patrimonio común para todos los ciudadanos, por lo cual se considera uno de los componentes básicos, junto con la gente y el gobierno, que dota al Estado de una personalidad moral, soberana y universalmente reconocida por la ley y la comunidad internacional (Zartman, 2001).

En segundo lugar, además de ser una representación de la identidad, la historia y la política de grupos humanos, la tierra también es un recurso económico valioso que representa mayor estatus social y poder político, lo cual incentiva su apropiación y transferencia (Ibáñez y Querubín, 2004; Gaviria y Muñoz-Mora, 2007). Desde el punto de vista económico, la tierra es a la vez un activo de capital y financiero, es decir, es un recurso tangible que representa un valor monetario “real” y que permite el acceso a otros recursos naturales que se pueden usar o vender por un valor monetario (Keynes, 1986; O’Lear et al., 2005).

Finalmente, en tercer lugar, la tierra (más comúnmente llamada territorio o terreno cuando se hace alusión a esta última dimensión) tiene un valor estratégico y militar que sale a relucir en contextos de conflictos armados: corredores de movilización y aprovisionamiento, posiciones ventajosas (para defensa o ataque), fronteras y retaguardias, son elementos que se ven influenciados directamente por las características y la posesión del terreno, lo cual hace que sea un recurso valioso en tiempos de guerra y de paz. Estas tres dimensiones se conjugan para hacer de la tierra un recurso de alto valor y, de los derechos que protegen su propiedad, una institución clave en las sociedades modernas. Estas dimensiones del valor de la tierra se resumen en el siguiente gráfico:

GRÁFICO 1. Dimensiones del significado de la tierra

Fuente: elaboración propia.

En el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia, el PNUD se hace eco de estas dimensiones:

La tierra no es solo un factor de producción o un activo de inversión; también sigue siendo una fuente de riqueza, poder y prestigio […] es un factor de producción y un modo de vida; desempeña un papel rentístico y de especulación; también se ha convertido en un instrumento de la guerra […] del lavado de activos del narcotráfico, y además genera poder político ligado a la violencia ejercida por grupos armados ilegales (2011, p. 181).

En los Estados liberales, el acceso a la tierra está institucionalizado en la forma de un derecho. Si las instituciones se definen como las reglas de juego (formales e informales, creadas y evolucionadas) que determinan la estructura de incentivos en una sociedad y la distribución de los recursos políticos, económicos, culturales, entre otros (North, 1993), los derechos de propiedad pueden definirse como “una institución económica que determina la asignación de los recursos disponibles y establece quiénes serán los dueños de los beneficios de dichos recursos y su distribución” (Food and Agriculture Organization, 2002). Así, solamente son las autoridades quienes pueden usar la coerción para la protección y definición de los derechos de propiedad, excluyendo a terceros que no los poseen legalmente (Gallo, 2010).⁵

En este sentido, una débil definición de los derechos de propiedad introduce distorsiones en los mercados incrementando los costos de transacción y la ineficiencia productiva (Coase, 1994). En contraste, una definición precisa y respaldada por el poder del Estado puede ser eludida por actores racionales que, tras un proceso de aprendizaje, aprovechan las “selectividades estratégicas” de las instituciones para su propio beneficio.⁶ De acuerdo a lo anterior, Acemoglu, Johnson y Robinson (2004) señalan que la promoción del crecimiento económico a largo plazo depende, en parte, de la construcción de instituciones políticas que dan el poder a élites interesadas en salvaguardar los derechos de propiedad de la sociedad en general. Así, el papel del Estado como garante de la definición de los derechos de propiedad se torna de vital importancia para el buen funcionamiento de los mercados de tierra, pues crea incentivos (positivos o negativos) y selectividades estratégicas para distintos mecanismos de apropiación y protección de tierras (legales o ilegales, formales o informales).

Esta apreciación no es muy diferente de la propuesta por la teoría contractualista moderna, en la cual se concibe al Estado como una organización creada por un contrato social con la función salvaguardar la propiedad individual, principalmente la vida, aunque también la tierra o la propiedad inmueble (Hobbes, 1940; Locke, 1995). Con el paso al Estado de derecho, la propiedad privada sobre la tierra se convierte en un derecho civil (primera generación) y los derechos de propiedad uno de los pilares del liberalismo político y económico, a la vez que su protección se entiende como una de las funciones “mínimas” del Estado contemporáneo (Fukuyama, 2004, p. 23).

Tierra y conflicto: ¿fin o medio?

Un Estado débil o en crisis se convierte en una oportunidad para el surgimiento de grupos que buscan financiación por medio de actividades ilegales, entre ellas, la apropiación de activos. A pesar de que la tesis que intenta explicar las guerras civiles contemporáneas a partir de los motivos tipo codicia y agravio (greed versus grievance) es unilateral e insuficiente, tiene sentido como punto de partida cuando se intenta ubicar el papel de la tierra en un conflicto como el colombiano. En primer lugar, porque la tierra fue recurrente como parte del programa político de las insurgencias guerrilleras y, en segundo, porque está demostrado que el conflicto armado podría agravar los problemas de concentración de la propiedad rural.

La tesis de los agravios como fuente de los conflictos armados señala que habría un conjunto de “condiciones objetivas” (desigualdad socioeconómica, opresión política, discriminación, distribución inequitativa de la tierra, entre otras) que explicarían la demanda para reparar dichas condiciones, sea por medio de la redistribución de recursos económicos o la reorganización del poder político local, regional o nacional (Azar, 1990; Gurr, 1993; Homer-Dixon, 1999; Stewart, 2000; Zartman, 2001; Regan, 2009). Evidentemente, en esta propuesta la apropiación y redistribución de tierras es un elemento importante; pero en otras ocasiones no es la desigualdad socioeconómica, sino las motivaciones económicas e intereses privados de unos pocos, lo que motiva el conflicto armado. La tesis de la codicia señala que los conflictos armados tienen mayor probabilidad de ocurrir cuando hay altas posibilidades para la apropiación de bienes y recursos primarios. Específicamente, sostiene que algunas luchas comienzan como un intento por apropiarse de las ganancias de las rentas en regiones donde hay abundancia de recursos naturales (Collier, 2000; Azam y Hoeffler, 2002; Collier y Hoeffler, 2002; De Soysa, 2002; Collier et al., 2003). En estos casos, se tiende a mantener el discurso retórico que hace referencia a supuestos agravios para ganar apoyo civil o militar y aumentar el reclutamiento voluntario (Zartman, 2005). Sin embargo, cuando los derechos de propiedad están bien definidos y protegidos, los actores armados deben recurrir a otros mecanismos diferentes, tales como el saqueo y las donaciones voluntarias. En este punto, entran en juego el aprendizaje estratégico y la implementación de mecanismos de transferencia que no lleven necesariamente a un enfrentamiento directo con el Estado, sino que se basen en la manipulación de las instituciones a favor de los intereses de los actores.

Adicionalmente, existen enfoques que toman en cuenta ambas perspectivas.⁷ Pocos conflictos armados son causados exclusivamente por codicia o agravios. Típicamente, las características de cada conflicto, junto con las realidades, desigualdades y agravios históricos, económicos y políticos, interactúan de manera íntima para crear las condiciones para la violencia (Ballentine, 2003; Zartman, 2005). Algunos estudios sugieren que la codicia y los agravios se refuerzan mutuamente debido a que la economía de guerra y la economía civil están entrelazadas (Keen, 2000; Collinson, 2003; Goodhand, 2003; Korf, 2004). De igual manera, la transferencia puede nacer de agravios o codicia y luego reproducirse por una razón distinta; por ejemplo, una vez comienza el conflicto, se produce una lógica automática (económica y política) de “clientelismo de tierras”, esto es, la modificación de los derechos de propiedad de tal forma que haya una redistribución de tierras que asegure la lealtad político-militar para mantener el orden (Velásquez, 2008), pero también como parte de una “economía criminal” organizada (la droga y en menor medida el oro y la madera) que financia el conflicto o que busca generar beneficios privados (Giraldo, 2011).⁸

En cualquiera de las dos opciones, el contexto de un Estado débil –en oposición a un Estado fuerte– abre una “ventana de oportunidad” para el conflicto armado. La fortaleza estatal se expresa en un mayor número de funciones realizadas con mayor efectividad (Fukuyama, 2004; 2005). Entre estas funciones destacan: proteger a la población de conflictos violentos y controlar el territorio; satisfacer las necesidades básicas humanas de la población; promover las libertades civiles y políticas; establecer y mantener instituciones políticas que sean legítimas, transparentes y con rendición de cuentas; y crear un ambiente que propicie el crecimiento económico sostenible y equitativo (Rotberg, 2003; Rice y Patrick, 2008). En contraste, la fragilidad, debilidad o falla estatal se refiere a la ausencia de la capacidad o voluntad para llevar a cabo dichas funciones básicas del Estado. En términos más operativos, el monopolio sobre la fuerza y el territorio (presencia militar o policial), la administración de justicia, la recolección de impuestos y la redistribución de rentas, entre otros, son elementos que pueden ser utilizados como indicadores que permitan aproximarse a la presencia y la capacidad estatal.

Desde una perspectiva centrada en las incompatibilidades que definen los conflictos armados internos, estos pueden definirse como orientados a la construcción de Estado o al cambio de régimen político (Wallensteen, 2007, pp. 153-161). Para el caso colombiano, Pizarro –en su relatoría de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas–, sostiene que “no existen mayores discrepancias en relación con la baja capacidad del Estado para obtener recursos y llevar a cabo sus múltiples responsabilidades” (2015, p. 71). Esta afirmación subraya la precariedad institucional como una de las condiciones que facilitó la emergencia del conflicto armado y contribuyó a su prolongación.⁹ Entonces, se puede decir que la apropiación de la tierra ha sido, históricamente, un problema social de primer orden,¹⁰ lo cual se combina con una tendencia a una “presencia diferenciada” del Estado; esto es, tiene una mayor o menor centralidad institucional en los procesos sociales y políticos según el lugar (González, 2003).

La debilidad institucional en la definición y defensa de los derechos de propiedad, las desigualdades y el acceso abierto a rentas crean ventanas de oportunidad para grupos insurgentes e intensifican conflictos ya existentes (Velásquez, 2008, p. 124). Empero, la ausencia del Estado en un espacio no conduce necesariamente a una situación de anomia y conflicto, ya que en ocasiones el Estado es sustituido por grupos armados no estatales o paraestatales, que mantienen un cierto nivel de control. En cambio, esto no sucede en donde la presencia del Estado es completa o mínima mientras la de otra organización es total (Kalyvas, 2008, pp. 401-402). Así, el espacio que deja el Estado puede ser copado por otra organización para formar y mantener un orden alterno que funciona como un sistema de gobierno ilegal con poder sobre la sociedad.

La construcción y el mantenimiento de este tipo de orden se logran por medio de diversos mecanismos que resultan similares a los que emplea el Estado, entre los que se destacan el uso de la fuerza física o coerción, la recolección de tributos o extorsiones, y finalmente, la apropiación y redistribución de tierras (Brands, 2009). Con frecuencia, los más afectados por esto (usualmente en la forma de desplazamiento forzado) tienden a ser aquellos que son identificados como partidarios de algún actor enemigo, sea el Estado, la sociedad civil u otro grupo armado (Steele, 2011).

No obstante, una mayor presencia del Estado (cuando este es débil en otras formas), no significa necesariamente la ausencia de conflicto, violencia o actividades ilegales; por ejemplo, cuando el Estado sufre de corrupción sistémica,¹¹ todo el sistema funciona de manera “enferma” (Rose-Ackerman, 2008). Así las cosas, el problema de la protección de los derechos de propiedad y la transferencia de tierras se relaciona de forma estrecha con la fortaleza de la presencia estatal y su permeabilidad frente a la cuestión de la corrupción. En este contexto, la comprensión del papel de la transferencia de la tierra y la participación del Estado en la definición y protección de los derechos de propiedad requiere hacer una caracterización del conflicto armado, los actores insertos y sus relaciones con la tierra como elementos fundamentales en las motivaciones iniciales y la persistencia del conflicto armado.

Actores, tierra y prolongación del conflicto

Como se ha visto, los conflictos armados internos (guerras civiles) se caracterizan por una pluralidad de motivaciones, entre las que destacan los agravios, la codicia, y la oportunidad que ofrece la debilidad estatal. A más de esto, las guerras civiles posmodernas se caracterizan por la multiplicidad de actores armados involucrados, el desdibujamiento de las fronteras entre guerra y paz, la erosión de la distinción entre combatientes y civiles y la pérdida de la noción clásica de combate (Giraldo, 2009).

La complejidad de las “nuevas guerras” o “guerras posmodernas” hace que sea útil analizar el conflicto armado por díadas, o pares de actores opuestos, para comprender mejor las dinámicas del conflicto y las diferencias en la comprensión del papel de la tierra (Harbom, Melander y Wallensteen, 2008). Este tipo de definiciones hace especial énfasis en el tema de los actores armados no estatales presentes en el conflicto.

Es posible identificar por lo menos cuatro tipos de grupos armados no estatales:¹² 1) grupos insurgentes; 2) grupos militantes; 3) bandas urbanas y caudillos; y 4) milicias privadas, fuerzas policiales y compañías de seguridad (Krause y Milliken, 2009). En primer lugar, la insurgencia busca establecer un dominio sobre la población en territorios donde el Estado es débil y hay recursos económicos importantes para lograr cambios gubernamentales, políticos o territoriales; de esta manera, hace uso de acciones violentas (asesinatos selectivos, masacres, enfrentamientos) y estratégicas (infiltración, espionaje, corrupción), de forma significativa y organizada. En segundo lugar, aunque los grupos militantes se asemejan a los insurgentes, difieren de estos en que no tienen un control efectivo o constante de una región y el nivel de intensidad de la violencia que producen es menor. En tercer lugar, las bandas urbanas y los caudillos tienen como propósito ganar beneficios a través del control de los recursos naturales (incluyendo la tierra), el narcotráfico, la trata de personas, los secuestros, el contrabando, entre otros. Tradicionalmente, estos grupos no aparecen en la literatura sobre los estudios de paz y conflicto armado, pero recientemente han adquirido mayor peso relativo en términos de intensidad de la violencia y se han entremezclado con otros tipos de actores no estatales, por eso se incluyen en el análisis. Por último, están las milicias privadas, las fuerzas policiales y las compañías de seguridad, quienes tienen generalmente tres orígenes: los Estados, para complementar o reemplazar las fuerzas públicas; el sector privado, para proveer seguridad a la propiedad privada y a las compañías; o las comunidades, por razones de autodefensa.

Estos tipos de grupos armados tienen varios elementos en común. En cuanto a los medios, recurren a dos tipos de tácticas (Brands, 2009): por un lado, se involucran en todo tipo de violencia, masiva o selectiva: asesinatos, pequeñas incursiones o enfrentamientos armados, desplazamiento forzado, masacres, tortura, violencia sexual, invasión de tierras, etc.; por otro lado, algunos infiltran, corrompen o debilitan las instituciones estatales empleando violencia desmedida o calculada, con el fin de dominar zonas geográficas donde puedan controlar a la población y operar por fuera del alcance estatal.¹³ Adicionalmente, suelen estar involucrados en actividades ilícitas como narcotráfico, extorsión, lavado de activos, tráfico de personas, secuestro, sicariato, venta de armas y robos para financiar sus organizaciones e incluso generar actividades mixtas con economías legales e informales. Por ejemplo, utilizan la extorsión como un sistema de impuestos¹⁴ para acumular recursos financieros provenientes de la población civil, aunque también para mantener un tipo de “orden” y reconocimiento en la sociedad con un código especial de comportamiento que debe seguirse (Brands, 2009).

Este tipo de coerción crea un nuevo sistema que funciona como un gobierno alterno e ilegal con poder sobre la sociedad (Skaperdas, 2001; Krause y Milliken, 2009). En este aspecto, el papel de la tierra se reduce principalmente al del espacio geográfico necesario para que opere una organización militar. La razón de su importancia solo cambia en el caso de acciones como las invasiones promovidas por grupos armados y el desplazamiento forzado, momentos en que se convierte en medio de movilización social (que sirve para promover los intereses del grupo involucrado) o un bien económico o militar deseable.

Por otro lado, en cuanto a los fines de estos grupos y los conflictos en los que se encuentran inmersos, es posible identificar a la tierra como un elemento de primera importancia. Como ya se ha mencionado, esta tiene un gran valor por múltiples motivos, lo cual hace que haya sido causa común de violencia en cualquier lugar y en cualquier periodo (Zartman, 2001). El gráfico siguiente resume la relación de los distintos tipos de grupos armados con la tierra.

GRÁFICO 2. Tipos de grupos armados y motivación por la tierra

Fuente: elaboración propia.

La tierra como recurso clave cumple diversos papeles, en distintos momentos, en regiones con baja urbanización, poca presencia del Estado y bondades económicas o geoestratégicas. Por un lado, su posesión es motivo para producir agravios que alimentan una sensación de inconformidad e injusticia, conllevando al nacimiento de un conflicto armado (la explotación codiciosa de la misma también está en el origen del enfrentamiento). Por otro lado, el papel de la tierra está relacionado principalmente con la posibilidad de explotarla para beneficio personal o de un grupo reducido: el caso de la agricultura, la ganadería extensiva y el narcotráfico, entre otras actividades. Igualmente, cuando el conflicto mengua y se avizora la posibilidad de una terminación pronta, la tierra aparece como un elemento esencial de cualquier estrategia de paz y reparación de víctimas.

En últimas, la cuestión de los medios y fines de los actores armados indica que los mecanismos o formas de violencia y transferencia de tierras tienen una relación estrecha con el papel y el valor que tiene la tierra en el conflicto. En otras palabras, algunas formas de violencia activan mecanismos específicos; igualmente, distintos fines y motivaciones hacen que algunos de estos sean más atractivos. La debilidad o la fortaleza estatal y la presencia de otros competidores armados también tienen una influencia clave en estas acciones y estrategias. Para poder comprender los mecanismos de transferencia de tierras, la próxima sección delinea el marco jurídico-histórico de la tierra en Colombia en términos de reforma agraria.

Mecanismos de transferencia: una propuesta metodológica

Aunque en la literatura existe una amplia comprensión de los incentivos iniciales que hacen que surja un conflicto armado y sobre el papel que juega la tierra en los objetivos que buscan cada uno de los actores que intervienen en las acciones violentas, son escasos los trabajos que se ocupan de las dinámicas o mecanismos, legales e ilegales, por medio de los cuales los diferentes grupos ejercen presión sobre la transferencia de tierras. Esto tiene dos explicaciones: en primer lugar, existe una tendencia a la generalización de los mecanismos de transferencia de tierras en zonas de conflicto haciendo una conexión directa entre estos y los hechos violentos, lo cual desconoce comportamientos particulares de los mercados de tierra que podrían ser propiciados por el conflicto, pero que no hacen parte necesariamente de él. En segundo lugar, falta información de campo que permita caracterizar y conceptualizar los diferentes tipos de mecanismos por medio de los cuales se transfieren derechos de propiedad por vías legales o ilegales en contextos de conflicto armado.

Así pues, una tipología de los mecanismos de transferencia de la tierra incluye la caracterización de una serie de aspectos de cada uno: en primer lugar, reconoce que todo proceso de transferencia busca unos objetivos, persigue unos fines, se identifican aquellos que se intentan alcanzar a través de cada mecanismo; segundo, precisa quién es el agente que realiza la acción en cuestión (quién lleva a cabo, permite o acciona el acto de transferencia de tierras) y quién es el beneficiario;¹⁵ tercero, identifica la lógica interna de cada mecanismo: la forma en que opera o funciona; cuarto, muestra la naturaleza del mismo entendida como el carácter: legal o ilegal, formal o informal; y finalmente, evidencia los incentivos (de conducta y contexto) que hacen que el mecanismo sea deseable o estratégico para los agentes y beneficiarios.

Este enfoque centrado en los mecanismos de transferencia de tierras permite retomar los elementos teóricos expuestos: primero, la violencia no sería un mecanismo propiamente, sino que se trata de un dispositivo que activa o inhibe algunos de ellos. Segundo, la debilidad o fortaleza de la presencia del Estado y de los derechos de propiedad en una región crea una estructura de incentivos que promueve o inhibe algunos mecanismos para ciertos actores (una “selectividad estratégica”). Tercero, reconocer y diferenciar entre actores (agencias estatales, grupos armados no estatales, civiles, sectores productivos) es importante en tanto que algunos mecanismos son preferidos por ciertos actores mientras que son desdeñados por otros. Además, puede haber enfrentamientos (violentos) entre actores que se encuentran inmersos en procesos de apropiación de tierras, sea para redistribuirlas o para enriquecerse a través de ellas; igualmente, la salida o entrada de un actor a la escena puede tener efectos sobre las dinámicas del conflicto y los mecanismos preferidos. Finalmente, algunos dispositivos son especialmente adecuados como medios para alcanzar ciertos fines –estratégicos, militares, económicos– mientras que otros parecen ser fines en sí mismos. Todo lo anterior significa que la visión y concepción que se tiene de la tierra es determinante a la hora de conectar objetivos y mecanismos.

De esta forma, hay muchos retos intrínsecos en la identificación y construcción de tipos de mecanismos de transferencia de tierras que permitan develar relaciones entre acciones violentas y estructuras de propiedad, se destacan dos: primero, proponer una comprensión de las dinámicas del conflicto (actores, díadas, lógicas y control territorial) que permitan analizar la incidencia de los actores en el territorio, sus motivaciones y su concepción de la tierra; y segundo, una conceptualización de los mecanismos de transferencia de tierras que se desarrollaron en medio del conflicto y la región.

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