Inhalt

Unbehagen

Teil 1 Entstehung und Entwicklung

Frühe Neuzeit

Herauswachsen aus mittelalterlichen Strukturen

Souveränität, Mächtegleichgewicht, Kolonisierung

Seitenblick: Alte Eidgenossenschaft

19. Jahrhundert und Erster Weltkrieg

Stabilisierung durch Völkerrecht

Wachstum und internationale Organisationen

Seitenblick: Schweiz im 19. Jahrhundert

Völkerbundära und Zweiter Weltkrieg

Kollektivierung der Friedensfrage

Konfliktvermeidung und Kriegsächtung

Seitenblick: Schweiz in der Völkerbundära

Ära der Vereinten Nationen

Kalter Krieg und Entkolonisierung

Globalisierung und neue Gewaltformen

Seitenblick: Schweiz in der UNO-Ära

Teil 2 Völkerrecht als Rechtsordnung

Unschärfen beim Rechtsbegriff

Weshalb «Geltungstheorien»?

Unschärfen und Völkerrechtsquellen

Völkerrechtstheorie: Suche nach Halt

Teilnehmer des Völkerrechts

Subjektstatus und Legitimität

Subjektivität einzelner internationaler Akteure

Schweiz als Heimat von Völkerrechtsteilnehmern

Durchsetzung

Zentralisierung und Selbsthilfe

Gegenmassnahmen und Repressalienverbote

Schweiz und Selbsthilfe

Völkerrecht und innerstaatliches Recht

Anspruchsvolle «Verzahnungsfrage»

Schweiz: Flexibler Monismus

Zur Suche nach Antworten

Was bleibt?

Anhang

Unbehagen

Was bedeutet es für das Völkerrecht, dass Russland im März 2014 die Krim annektiert hat? Wie ist es mit unseren Vorstellungen einer Rechtsordnung zu vereinbaren, dass die USA nach der Bombardierung Belgrads im Kosovokrieg 1999 zwar an China Schadenersatz für die Beschädigung seiner Botschaft zahlten, nicht aber an andere Länder? Was sagt ein solcher Sachverhalt darüber aus, wie das Völkerrecht «funktioniert»? Was bedeutet es für dieses weiter, dass in Syrien seit 2011 ein Bürgerkrieg in Gang ist, dessen Opferzahl die halbe Million erreicht hat? Wie ist damit zu vereinbaren, dass die UNO sich am Weltgipfel der Staats- und Regierungschefs 2005 zu einem Konzept bekannt hat, das sich «Responsibility to Protect» nennt und den besseren Schutz des Einzelnen zum Zweck hat?

Wenn Völkerrechtlerinnen und Völkerrechtlern solche Fragen gestellt werden, gehen sie selten darauf ein. Manchmal wird auf den Ausnahmecharakter der Situation verwiesen und immer wieder pauschal auf den besonderen Charakter des Völkerrechts. Sehr oft werden im Gegenzug dessen Leistungen aufgezählt: die Fortschritte im Bereich Menschenrechte seit dem Zweiten Weltkrieg auf völkerrechtlicher Ebene; die Mechanismen der Konfliktentschärfung und -prävention, die auf globaler und regionaler Ebene entwickelt wurden, etwa im Rahmen des UNO-Peacekeeping; die Schaffung weltweiter und regionaler Regelwerke der Handelsderegulierung, insbesondere die WTO und die EU, die Freihandel ermöglichen und durch ökonomische Verflechtung indirekt ebenfalls zum Frieden beitragen. All dies ist richtig. Trotzdem befriedigen solche Antworten nicht. Ein Unbehagen bleibt.

Das Prekäre des Völkerrechts wird zwar nicht geleugnet, doch es berührt das Selbstverständnis der Disziplin kaum mehr. Dass Laien manchmal den Eindruck gewinnen, das Völkerrecht sei eine Farce, etwa wenn Russland die Annexion der Krim mit dem Argument der Selbstverteidigung rechtfertigt, ficht die Disziplin nicht an. Lieber spricht man über die Erfolge und das, was einigermassen funktioniert. Dabei ist gerade der Blick von aussen besonders sensibel für das Prekäre. Wir wissen das aus unserem persönlichen Leben: Wer kennt sie etwa nicht, die Paare, die ihre Zweisamkeit zelebrieren, während der Dazugekommene sofort merkt, dass hier etwas brüchig ist?

Dieses Buch will das Unbehagen ernst nehmen. Es will dabei helfen, das Völkerrecht in seinen Besonderheiten besser zu verstehen, und deshalb jenen Fragen Aufmerksamkeit schenken, die oftmals kurz gestreift, aber kaum je vertieft werden, obschon sie für das Verständnis der Materie grundlegend sind. Im ersten Teil spreche ich von der Entstehung und Entwicklung des Völkerrechts. Viele heutige Institutionen sind nur verständlich, wenn man um die Hintergründe ihrer Entstehung weiss. Im zweiten Teil geht es um den «Charakter» des Völkerrechts als Rechtsordnung, der doch zuweilen prekär erscheint, und das Zusammenspiel mit dem innerstaatlichen Recht. Tragend ist die Idee, dass die paradoxen Ungleichzeitigkeiten des Völkerrechts – das Nebeneinander von «archaischen» Mustern und Hochentwickeltem – eine Annäherung aus einer historischen Perspektive verlangen.

Natürlich spiegeln Abhandlungen zum Völkerrecht immer die Weltsicht des Verfassers. Selbstverständlich nicht in dem Sinne, dass alles «bloss Ansichtssache» wäre – da sind harte Fakten, an denen es kein Vorbeikommen gibt: etwa die tiefen Spuren, die der Aufstieg der Menschenrechte im Völkerrecht hinterlassen hat. Dennoch entscheidet jeder Völkerrechtsautor über die Tonalität, in der er über sein Gebiet schreibt, und darüber, wie er Entwicklungen und Ereignisse deutet. Weglassen ist dabei Teil des Deutens. Die Spielräume sind, man muss es deutlich sagen, gross. Jede Völkerrechtlerin und jeder Völkerrechtler hat eine bestimmte Vorstellung davon, wie die Beziehungen zwischen den Gemeinwesen «funktionieren», ob und wie weit echte Kooperation möglich ist und welche Rolle das Recht spielt oder spielen soll.

Wer über das Völkerrecht schreibt, orientiert sich ex- oder implizit an Kernideen zweier Grundmodelle internationaler Weltbilder. Einem sogenannt «realistischen» Grundmodell steht ein «idealistisches» gegenüber, das teilweise auch als «liberales» bezeichnet wird. Ich werde die Begriffe in Anführungszeichen benutzen, da ihre umgangssprachliche Bedeutung zu falschen Vorstellungen verführt – eine «realistische» Theorie etwa kann durchaus weltfremd sein, eine «idealistische» nahe am tatsächlichen Geschehen. In ihrem Kern wurden die beiden Konzeptionen bereits in der Antike vom griechischen Geschichtsschreiber Thukydides (454–396 v. Chr.) formuliert. Der Chronist des Peloponnesischen Kriegs zwischen Sparta und Athen benannte sie in einer berühmten Passage seines «Melierdialogs». «Realisten» sehen in den Beziehungen zwischen Gemeinwesen objektive Machtgesetze am Werk. Gemeinsames Recht hat nur so weit einen Platz, als Interessen übereinstimmen. «Idealisten» dagegen betonen die Möglichkeiten einer Verbesserung der Weltordnung durch Kooperation und gemeinsame Institutionen. Sie setzen auf die Vernunftbegabung des Menschen, Solidarität, Entwicklungsfähigkeit und Fortschritt. Sie weisen dem Recht einen bedeutenderen Platz zu als «Realisten». Bekannte «Realisten» sind etwa die Politikwissenschaftler Hans Morgenthau (1904–1980) und Henry Kissinger (geb. 1923), Aussenminister der USA von 1973 bis 1977. Immanuel Kant (1724–1804), der die Schaffung eines Völkerbundes bereits andachte, gilt als Vertreter des «idealistischen» Grundmodells. Seine Ideen haben etwa die amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson (1856–1924) und Franklin D. Roosevelt (1882–1945) beeinflusst, die bei der Schaffung von Völkerbund und UNO Schlüsselrollen spielten. Es versteht sich, dass sich die meisten Völkerrechtlerinnen und Völkerrechtler an einer der zahlreichen Varianten des «idealistischen» internationalen Weltbilds orientieren. Das Recht spielt in dieser Theorierichtung eine bedeutendere, stabilere Rolle als bei den «Realisten». Es gibt aber auch Völkerrechtsautoren, die sich an «realistischen» Grundideen orientieren. Von ihnen wird ebenfalls zu reden sein.

Dieses Buch ist für interessierte Laien und für Studierende geschrieben. Es enthält viele Beispiele und rekapituliert wichtige Fälle, die man kennen sollte. Ein besonderer Schwerpunkt liegt auch darauf, was zu einem Thema aus schweizerischer Sicht zu sagen ist. Das Buch will dazu beitragen, die Hintergründe der in der Schweiz heftig geführten Debatte um das Völkerrecht besser auszuleuchten. Es will zu einer Versachlichung dieser Diskussion beitragen, die in beiden Lagern zu sehr in den Kategorien «gut» gegen «böse» geführt wird. Diese Versachlichung kann meiner Meinung nach nur erreicht werden, wenn das Völkerrecht in seinen Besonderheiten und seiner Bedeutung für die Zukunft besser verstanden wird. Der Weg dorthin führt über die Vergangenheit. Die Geschichte des Völkerrechts erzählt uns, weshalb es heute ist, wie es ist. Um der Lesbarkeit willen habe ich auf ausführliches Bibliografieren verzichtet und mich auf ausgewählte Literaturhinweise beschränkt.

Entstehung und Entwicklung Teil 1

Das Völkerrecht – verstanden als Recht zwischen relativ unabhängigen politischen Einheiten – hat viele Anfänge. Im Süden Mesopotamiens etwa gab es Mitte des 3. Jahrtausends vor Christus rechtlich geprägte Beziehungen zwischen verschiedenen Stadtstaaten, die man als früheres Völkerrecht bezeichnen kann. Sumerische Städte kooperierten, um sich gemeinsam gegen das Volk Akkad im Norden Mesopotamiens zu verteidigen, schlossen etwa Schiedsverträge und Nichtangriffspakte.¹ Auch im chinesischen Kulturraum gab es weit vor der christlichen Zeitrechnung völkerrechtliche Beziehungen in diesem weit verstandenen Sinn, das heisst als rechtlich bindend empfundene Abmachungen zwischen relativ unabhängigen Reichen.

Wenn man den Begriff des Völkerrechts genügend weit fasst, kennt fast jeder Kulturraum ein frühes Völkerrecht. Der in diesem Buch verwendete Begriff ist enger. Als Völkerrecht wird hier das in der frühen Neuzeit ab dem 15. Jahrhundert in Europa entstandene Recht zwischen, vor allem, modernen Territorialstaaten verstanden, von dem das heutige Völkerrecht direkt abstammt.² Zwischen dem damals entstandenen und dem heutigen Völkerrecht besteht trotz aller Brüche im Prinzip Kontinuität. Im 16. Jahrhundert – genauer: 1576 – wurde das Konzept der Souveränität erfunden. Es wird in der UNO-Charta, mit allen Relativierungen zwar, im ersten ihrer Grundsätze erwähnt. Sie spricht in Artikel 2 Ziffer 1 vom Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten. Der Staatstheoretiker Jean Bodin erfand das Konzept als Antwort auf die Konfessionskriege seiner Zeit, verheerende Kriege, und es veränderte in der Folge das politische und rechtliche Denken grundlegend. Ein vertieftes Verständnis der Hintergründe, Leistungen und Schwächen des Souveränitätsbegriffs ist für das Verständnis des heutigen Völkerrechts fundamental. Natürlich bedeutet der Begriff heute etwas anderes als damals. Er hat in den Ohren vieler etwas Antiquiertes und Rückständiges, und das nicht ohne Grund. Dennoch verdient Hervorhebung, dass man viele Institutionen des heutigen Völkerrechts nur einordnen, ihre Leistungen und Schwächen erst verstehen kann, wenn man sie vor dem Hintergrund ihrer Verwobenheit mit der frühneuzeitlich-europäischen Politikgeschichte betrachtet.

Wer die Geschichte des heutigen Völkerrechts in Europa beginnen lässt, muss mit Fragen oder gar Vorwürfen rechnen. Wäre es nicht wichtig und richtig, würden die höflichen unter den kritischen Stimmen fragen, die vielen Anfänge in den Blick zu nehmen, eine multikulturelle Perspektive zu wählen, da das heutige Völkerrecht doch ein Recht aller Kulturen und Erdteile ist?³ Ist die hier gewählte Perspektive nicht – einmal mehr – Ausdruck der Selbstbezogen- und Borniertheit europäischer Autoren, die die anderen Erdteile mit Ausnahme des nordamerikanischen als Mitläufer betrachten? Die in solchen Fragen formulierte Kritik wäre gerechtfertigt, wenn ich behaupten würde, es habe nur in Europa so etwas wie ein frühes Völkerrecht gegeben und die anderen Anfänge seien völkerrechtshistorisch unbedeutend oder uninteressant. Das liegt mir fern. Ich beginne in der europäischen frühen Neuzeit, weil sowohl die Leistungsfähigkeit als auch die Defizite vieler Institutionen des heutigen Völkerrechts erst hervortreten, wenn man die ihnen zugrunde liegenden politischen Ideen und ihre Hintergründe kennt.⁴ Der Grundsatz gegenseitiger Nichteinmischung der Staaten in innere Angelegenheiten, der in Artikel 2 Ziffer 7 der UNO-Charta aufgeführt ist und als «Interventionsverbot» bezeichnet wird, steht genealogisch in direktem Zusammenhang mit den konfessionellen Bürgerkriegen des 16. und 17. Jahrhunderts. Ein wesentlicher Treiber dieser Bürgerkriege waren Interventionen zugunsten der eigenen Konfessionsangehörigen. Man stand ihnen bei, etwa wenn sie Minderheiten in anderen Staaten waren. Das aus der Souveränitätsidee abgeleitete Interventionsverbot trug unter solchen Vorzeichen zum Frieden bei, weil es Einmischungen Grenzen setzte. Es wird heute oft kritisiert, durchaus mit vielen guten Gründen. Dies geschieht vor allem, weil es etwa von Diktatoren und Autokraten zur Abwehr von Kritik an Menschenrechtsverletzungen verwendet wird. Das Wissen um die Herkunft des Prinzips lässt uns aber wichtige Fragen stellen, etwa die sehr heikle, wann Einmischungen im Ergebnis mehr Schaden anrichten als helfen. Wie weit sind Erfahrungen, die zur Entstehung des Interventionsverbots geführt haben, für die Gegenwart von Belang? Ist in dem Prinzip mehr historische Erfahrung eingelagert, als sein heute schlechter Klang vermuten lässt? Eine rein menschenrechtlich-zeitgenössische Optik, die zwar wichtig, aber nicht die einzige ist, nähert sich diesem schwierigen Fragenkomplex zu eindimensional an.

Frühe Neuzeit

Suche nach konfessionell neutralem Recht: Friedensvertrag von Münster 1648.

Herauswachsen aus mittelalterlichen Strukturen

Viele Darstellungen des Völkerrechts lassen seine Geschichte 1648 mit den Westfälischen Friedensverträgen von Münster und Osnabrück beginnen. Diese beendeten den Dreissigjährigen Krieg, einen militärischen Flächenbrand, der wegen seiner Dimensionen in der damaligen Zeit manchmal mit den Weltkriegen des 20. Jahrhunderts verglichen wird. 1648 hatte sich eine Reihe moderner Territorialstaaten ausgebildet und etabliert, sodass man etwas grosszügig von einem «modernen Staatensystem» sprechen konnte, das oft als Westfälisches Staatensystem bezeichnet wird.⁵ Die bereits entstandenen Staaten hatten begonnen, sich als souverän zu charakterisieren. Viele Gemeinwesen waren allerdings erst auf dem Weg zu Souveränität oder scheiterten unterwegs. Man wollte als souverän anerkannt sein. Die Etikette galt als Ausdruck dafür, dass man sich in der sich neu formierenden internationalen Ordnung etabliert hatte.

Das militärische Patt nach den Konfessionskriegen des 16. und frühen 17. Jahrhunderts hatte zur Folge, dass man ein konfessionell neutrales Recht für rechtliche Beziehungen zwischen europäischen Herrschaftsträgern brauchte. Die christliche Ordnung – es gab nun in der Westchristenheit zwei: die katholische und die protestantische – konnte nicht mehr die Klammer bilden. So entstand, vereinfacht gesagt, das moderne säkulare Völkerrecht. In den Friedensverträgen von Münster und Osnabrück schrieb man das Prinzip der religiösen Toleranz zwischen den Konfessionen fest. Das war ein wichtiger und kaum zu überschätzender Schritt in Richtung säkulare zwischenstaatliche Rechtsordnung. Die Vorstellung allerdings, dass das Völkerrecht am Ende des Dreissigjährigen Kriegs «geboren» wurde, ist verzerrend oder gar irreführend. Es gab keinen scharfen Bruch mit dem Dagewesenen, obschon dies im völkerrechtlichen Schrifttum manchmal so dargestellt wird. Passender ist das Bild des Herauswachsens des säkularen Völkerrechts aus langsam immer schwächer werdenden spätmittelalterlichen Strukturen des christlichen Universalreichs.⁶

Das Herauswachsen erfolgte in manchmal kleineren und manchmal grösseren Schritten und wurde durch den Dreissigjährigen Krieg zweifellos beschleunigt. Auch nach 1648 waren aber nur ein Teil der internationalen Akteure moderne Staaten, ein anderer leitete seinen Status weiterhin aus dem Lehenssystem ab. Der Friedensvertrag von Osnabrück nennt als Parteien verschiedene Könige und Königinnen, «Häuser» wie etwa Österreich, Kurfürsten und Fürsten, Reichsstände unter Einschluss der Reichsritterschaft und schliesslich Territorialstaaten wie die Hansestädte, die Niederlande sowie die «Kantone der Schweiz». Es war ein vielfältiges Neben- und teilweise auch Übereinander von Herrschaftsträgern. Auch im späten 17. und selbst im 18. Jahrhundert überlagerten sich neue säkular-völkerrechtliche und alte reichs-, thronfolge- und lehensrechtliche Strukturen. Das Alte wich dem Neuen, aber nur langsam, und das Herauswachsen des Völkerrechts aus den mittelalterlichen Strukturen dauerte mehrere Jahrhunderte. Im Grunde begann der Prozess spätestens im 15. Jahrhundert und endete erst mit dem Untergang des Heiligen Reiches Deutscher Nation im Jahr 1806. In diesem Jahr wurde die Kaiserkrone des christlichen Universalreichs endgültig niedergelegt.⁷

Wandel des Völkerrechtsverständnisses

Das Völkerrechtsverständnis veränderte sich im Lauf dieser mehr als drei Jahrhunderte grundlegend. Die Veränderungen lassen sich als Verschiebung von einem Denken in Kategorien eines «Binnenrechts des christlichen Universalreichs» zu einem Denken in Kategorien eines säkularen Völkerrechts der westchristlichen Staatenwelt beschreiben. Es war eine Entwicklung von einem theologischen zu einem säkularen Rechtsdenken. Im christlichen Universalreich war die Frage nach den Regeln für den Verkehr zwischen Herrschaftsträgern eine theologische Frage. Das Recht stellte man sich als Ordnung für die ganze Welt vor, als Einheit, die in der Krönung des Kaisers durch den Papst mit Primat des Papstes symbolischen Ausdruck fand. Zu diesem Denken gehörte auch eine Grundunterscheidung zwischen Christen und der nichtchristlichen Menschheit. Päpstliche Edikte schufen auf der Grundlage dieser Unterscheidung in der zweiten Hälfte des 15. Jahrhunderts ein erstes spätmittelalterliches Kolonialvölkerrecht, das spätere Entwicklungen in diesem Bereich stark vorzeichnete. Folgenreich war unter diesen Edikten insbesondere die Bulle «Inter Caetera» von 1493, die die überseeisch-nichtchristliche Welt in eine westlich-spanische und eine östlich-portugiesische Hemisphäre unterteilte. Sie sprach indigenen Völkern implizit die Fähigkeit zu eigener Rechtsträgerschaft und Eigentumsrechten im Besonderen ab.

Zentral für die Säkularisierung im Allgemeinen und auch des Rechtsdenkens war die dauerhafte Schwächung des Papsttums, die bereits im frühen 14. Jahrhundert begann. Parallel zum Abstieg des Papsttums vollzog sich die Herausbildung der Territorialstaaten, die das Feudalsystem in kleinen Schritten verdrängten.⁸ Aus ursprünglich an die Person gebundenen Lehen wurden in einem langen Prozess zusammenhängende Herrschaftsterritorien, Vorformen moderner Territorialstaatlichkeit. Der Abstieg des Papsttums, der Aufstieg territorial organisierter Herrschaft sowie die Glaubensspaltung bewirkten einen Verweltlichungsschub des Politikverständnisses. Das Denken in den Kategorien «gut» und «böse» erhielt Konkurrenz in Form eines Denkens in Interessengegensätzen. Weiter verstärkt wurde diese Verschiebung durch den Aufstieg der Wissenschaft, insbesondere der Naturwissenschaften und der Empirie als induktiver Methode. Die Formulierung des Souveränitätskonzepts durch Jean Bodin im späten 16. Jahrhundert markierte einen Höhepunkt dieser Neuformulierung politischer und rechtlicher Kategorien. Das Souveränitätskonzept sollte sich – nicht auf einen Schlag, sondern ebenfalls schrittweise – zu einem Angelpunkt des neuen politischen Denkens und des Völkerrechts entwickeln.

Säkularisierungsschritte

Die Säkularisierung von Politik und Völkerrecht, das hier in erster Linie interessiert, erfolgte in Teilschritten. Oft wird übersehen, dass das Denken in theologischen Kategorien oder zumindest die Arbeit mit theologischen Hintergrundannahmen auch nach 1648 noch der Normalfall war. Im vollen Wortsinn säkularisiertes Denken gab es bei für das Völkerrecht relevanten Autoren des 17. Jahrhunderts im Grunde nur bei Thomas Hobbes (1588–1679) und Baruch Spinoza (1632–1677). Bei beiden führte es zu einem skeptischen Blick auf das Völkerrecht. Hobbes etwa betrachtete die Durchsetzung der Norm, die Sanktioniertheit in der Realität, als entscheidendes Kriterium für Recht, weshalb er dem Völkerrecht die Rechtsqualität absprach. Das Denken der meisten Völkerrechtsautoren des 17. Jahrhunderts, von denen gleich näher die Rede sein wird, war nur teilweise säkular. Unmittelbare Bezugnahmen auf theologische Fragen und direkte Ableitungen rechtlicher Regeln von Gott spielten zwar eine weit geringere Rolle als noch im 16. Jahrhundert. Fast alle arbeiteten aber weiterhin mit der Annahme, die Welt und das Recht seien göttliche Schöpfungen.⁹

Es können zwei Hauptvarianten dieser (teil-)säkularisierten Völkerrechtslehre unterschieden werden. Einige Autoren, die zu den Klassikern der frühen Völkerrechtswissenschaft gehören, sollen mit ihrem Hauptwerk kurz erwähnt werden. Verschiedene Autoren des 17. Jahrhunderts wandten sich zunächst den Usanzen des internationalen Verkehrs zu. Sie interessierten sich für die Praxis, wie man die sich konkret stellenden Probleme real löste, welche Normen man als verbindlich empfand. Diese Strömung wird in der Regel als früher völkerrechtlicher Positivismus bezeichnet. Er ist vom sozialwissenschaftlichen und rechtswissenschaftlichen Positivismus des 19. Jahrhunderts zu unterscheiden, wobei der gemeinsame Nenner dieser Positivismen der Akzent auf dem eindeutig Vorfindlichen ist. Erwähnung verdient unter den Autoren dieses frühen völkerrechtlichen Positivismus etwa Richard Zouche (1590–1661), Professor in Oxford, dessen Hauptwerk den Titel «Iuris et iudicii fecialis, sive, iuris inter gentes» trägt und 1650 erschien. Ein anderer bedeutender Positivist war der Niederländer Cornelis van Bynkershoek (1673–1743), der mit dem 1702 veröffentlichten Werk «De dominio maris dissertatio» ein wichtiges Buch zur Praxis des Seerechts verfasste.

Ein anderer Teil der Autoren setzte, vereinfacht gesagt, die Vernunft an die Stelle Gottes.¹⁰ Die Vernunft wurde für sie zur Quelle des Völkerrechts. Rezeptionsgeschichtlich die grössten Wirkungen gingen von Hugo Grotius (1583–1645) aus, dessen Hauptwerk «De iure belli ac pacis» ist. Es ist 1625, mitten im Dreissigjährigen Krieg, erschienen und hat Völkerrecht und Völkerrechtswissenschaft über Jahrhunderte stark beeinflusst. Grotius wird manchmal, überzeichnend, als «Begründer» des säkularen Völkerrechts bezeichnet. Er befasste sich nicht nur mit grundsätzlichen Fragen, sondern auch intensiv mit Detailregeln und spurte manche Entwicklung vor. Auch er hatte aber bedeutende Vorgänger, vor allem spanische Autoren, die allerdings noch stärker im mittelalterlich-theologischen Denken verhaftet waren. Sie hatten in der Folge der Entdeckung Amerikas Fragen aufgeworfen und behandelt, die im Kern völkerrechtlicher Natur waren. Zu erwähnen ist etwa die während der nächsten Jahrhunderte wichtige Frage nach dem – in heutiger Terminologie – völkerrechtlichen Status indigener Völker. Letzter Geltungsgrund des Rechts ist aber auch bei Grotius noch Gott. Er ging allerdings in Anlehnung an den Philosophen Gregor von Rimini davon aus, dass das Naturrecht auch ohne Gott gelten würde. Säkularität ist hier zumindest angedacht.

Ein anderer bedeutender, vernunftrechtlicher Völkerrechtsautor war Christian Wolff (1679–1754). Wolff, Philosophieprofessor in Halle, veröffentlichte 1749 sein Hauptwerk «Ius gentium methodo scientifica pertractatum». Er ging davon aus, dass die vernünftige Natur die Staaten dazu verpflichtet, sich in einer universellen «civitas maxima» zu verbinden und zusammenzuarbeiten. Wolff betont die Entwicklungsfähigkeit von Menschen und Staaten und gilt als Vertreter der «idealistischen» Denkrichtung. Weiter verdient unter den Naturrechtsautoren Emer de Vattel (1714–1767) Erwähnung. Sein Hauptwerk «Droit des gens, ou principes de la loi naturelle» erschien 1758. Vattel war der Erste, der das Völkerrecht konsequent als aus der Naturvernunft folgendes Recht zwischen Staaten und nicht bloss zwischen Herrschaftsträgern beschrieb. Damit «verschwand» der einzelne Mensch gewissermassen im Staat. Vattels Denken ist wesentlich, aber nicht nur von Ideen eines «realistischen» internationalen Weltbilds geprägt. Es hatte grossen Einfluss und war etwa den «Founding Fathers» der Vereinigten Staaten gut bekannt.

Beispiel: Fall Mendoza

Viele bedeutende völkerrechtliche Institutionen sind aus der Praxis herausgewachsen. Der «Fall Bernardino de Mendoza» etwa aus dem späten 16. Jahrhundert ist anschaulich für die Entstehungsweise von Völkerrecht «von unten».¹¹ Er war für die Herausbildung der diplomatierechtlichen Institutionen der Erklärung einer Person zur persona non grata und der Immunität von Diplomaten von grosser Bedeutung. Politisch ging es in dem Fall um die Frage, wie eine Krise zwischen Spanien und England, die sich zum Krieg hätte auswachsen können, mit möglichst wenig Gesichtsverlust auf beiden Seiten deeskaliert werden konnte.

Bernardino de Mendoza war von 1578 bis 1584 Botschafter Spaniens in England. Er pflegte als Katholik enge Kontakte zu Jesuiten und unterstützte im englischen Machtkampf die Anhänger der katholischen Königin von Schottland, Mary Stuart, gegen die protestantische Königin Elizabeth I. Tudor. Als sich herausstellte, dass Mendoza gar in ein Komplott gegen Elizabeth verwickelt war – sie sollte durch Mary Stuart ersetzt werden –, stellte sich für England die Frage, wie es mit Mendoza verfahren sollte. Man befürchtete im schlimmsten Fall einen Krieg mit Spanien und bat deshalb Alberico Gentili, Professor für Zivilrecht in Oxford, um seine Meinung. Auf dessen Anraten hin wurde Mendoza von der Königin aufgefordert, das Land binnen 15 Tagen zu verlassen. Zugleich schickte England einen Gesandten nach Spanien, der mitteilte, dass der Konflikt Englands mit Mendoza nicht Spanien als Land betreffe, sondern nur Mendoza als Person. England sei bereit, einen anderen Botschafter Spaniens zu akzeptieren. Gentili vertrat zudem die Ansicht, der Botschafter könne Immunität beanspruchen, also gerichtlich nicht belangt werden. Wir sehen an diesem Fall auch den Einfluss, den Wissenschaftler als Gutachter und Ratgeber auf die Entstehung und Entwicklung des frühen Völkerrechts hatten.

Vom Monarchen und Lehensnehmer zum Staat

Wer waren die Teilnehmer dieses frühen Völkerrechts? Das ist keine einfach zu beantwortende Frage. Die Rede vom neuzeitlichen Staatensystem, das man sich als Gesellschaft von Staaten mit eigener (Rechts-)Persönlichkeit vorstellt, vereinfacht übermässig. Im 16. Jahrhundert war das Völkerrecht noch stark von der mittelalterlich-feudalistischen Vorstellung geprägt, Beziehungen zwischen Herrschaftsträgern seien persönlicher Natur. Es handle sich um Beziehungen zwischen zwei Menschen, nicht zwischen Staaten. Das Lehenssystem war eine Ordnung zwischen Individuen und nicht zwischen als verselbstständigt gedachten politischen Einheiten gewesen. Es fusste auf persönlichen Treuebeziehungen.¹² In Frankreich, Spanien und England existierten zwar Frühformen des Territorialstaats, was aber nicht bedeutete, dass international bereits «der Staat» als Träger von Rechten und Pflichten auftrat. Die Dauer der rechtlichen Beziehungen zwischen den Herrschaftsträgern begrenzte sich im Regelfall auf die Lebenszeit der beteiligten Monarchen, was einiges über das Grundverständnis dieser Beziehungen aussagt.

Der Abstraktionsprozess zum Völkerrecht als Recht eines «Staatensystems» mit den Staaten als einzigen Teilnehmern vollzog sich in mehreren Schritten. Der erste bestand darin, dass in Verträgen statt des blossen Namens des Herrschers oder der Herrscherin der Titel erwähnt wurde. Die Funktion des Herrschers rückte in den Vorder-, seine Person in den Hintergrund. Das war etwa bei einigen Verträgen des aus mehreren Teilvereinbarungen bestehenden Friedens von Utrecht von 1713 der Fall, der den Spanischen Erbfolgekrieg beendete. Der zweite Schritt war, dass man sich den Staat – wesentlich beeinflusst durch die Schriften von Thomas Hobbes – als Wesen mit spezifischen Eigenschaften vorzustellen begann. Hobbes hatte ihm Eigenschaften eines alttestamentarischen Ungeheuers zugeschrieben, des Leviathan, was die Vorstellung vom Staat als einer Einheit förderte.¹³

Ein letzter Schritt schliesslich war das formale Aufrücken des Gemeinwesens in die Teilnehmer- und Subjektstellung. Frühe Fälle der Erwähnung von Staaten in Verträgen betrafen stets Republiken. Hier gab es keinen Monarchen, der persönlich verpflichtet sein konnte, die Existenz von Republiken förderte vielmehr die Vorstellung vom Staat statt dem Monarchen als Souverän und Teilnehmer des Völkerrechts.¹⁴ Der Friede von Osnabrück nach dem Dreissigjährigen Krieg nannte als Staaten nur die Niederlande und die «Kantone der Schweiz». Die Frage, ob der Staat oder der Monarch Teilnehmer des völkerrechtlichen Verkehrs sei, blieb aber auch nach 1648 in der Schwebe. Noch im 18. Jahrhundert war die Situation nicht eindeutig. Zwar stellte die naturrechtliche Völkerrechtslehre das Völkerrecht mittlerweile als Recht zwischen souveränen, unabhängigen, einander rechtlich gleichgestellten Staaten dar, klassisch im erwähnten Hauptwerk von Emer de Vattel. In der Praxis aber wurden Verträge oft noch von Monarchen als Herrschaftsträgern abgeschlossen. Teilnehmer des Vertrages zwischen Grossbritannien und Frankreich im Rahmen des Friedens von Utrecht etwa waren Prinzessin Anne und Louis XIV. Erst mit der Französischen Revolution und dem Ende des Reiches 1806 sollte sich das neue Denken endgültig durchsetzen.

Souveränität, Mächtegleichgewicht, Kolonisierung
Souveränität als Angelpunkt

Das Souveränitätskonzept, Angelpunkt des neuen politischen Denkens und auch bald des Völkerrechts, verdient nähere Betrachtung. Frühere politische Gemeinwesen kannten es nicht. Der Verkehr zwischen ihnen kam ohne es aus, was zur Frage führt, weshalb genau es entstand, auf welches politische Problem es eine Antwort war. Jean Bodin suchte 1576 in «Les six livres de la République» eine Lösung für das Problem verheerender Bürgerkriege in den durch die Reformation gespaltenen Ländern. Adelsheere bekämpften sich, oft unerbittlich, weil es um nichts weniger als die religiöse Wahrheit ging. Bodin suchte deshalb nach einer Instanz, die der Gewalt wirksam ein Ende setzen konnte.¹⁵ Die Lösung war ein König, der über den Parteien stand, eine Instanz, die im Innern ein Gewaltmonopol besass. Ausserdem musste sie nach aussen unabhängig handeln können, was zur Zeit Bodins allerdings bloss ein sekundärer Aspekt der Souveränität war. Das Gewaltmonopol im Innern war das Entscheidende. Mit Blick auf das Völkerrecht verdient dies durchaus Hervorhebung, da das Souveränitätskonzept in seinen Anfängen nicht primär ein Konzept für die Aussenbeziehungen war. Jedenfalls sind dies die zwei Seiten der Souveränität, die wir heute noch prüfen, wenn wir bei einem «Staatsaspiranten» die Staatsqualität prüfen. Es braucht neben Volk und Territorium eine Staatsgewalt, das heisst ein Gewaltmonopol im Innern, und Unabhängigkeit nach aussen. Nordzypern etwa, das 1974 von der Türkei errichtet wurde, mag im Innern eine konsolidierte Staatsgewalt besitzen, es kann jedoch nach aussen nicht unabhängig handeln. Es ist kein völkerrechtlich anerkannter Staat.

Das Konzept der Souveränität wurde nach der Formulierung durch Bodin rasch populär, da es die Stellung der Herrscher und den absolutistischen Staat stärkte. Es war wichtig für die Schaffung des modernen Staats als hochleistungsfähiger Organisationsform politischer Herrschaft, und es trug dazu bei, den Staat unabhängig von der Existenz des konkreten Monarchen als Einheit zu denken. Ob Staatsbildungsprozesse glückten, Gewaltmonopol und Souveränität erlangt wurden, entschied sich wesentlich daran, ob ein Herrscher die mit der Einlösung dieser Ambition verbundenen finanziellen Lasten – für Gesandtennetz, Kriegführung mit Söldnerheeren, Hof und Schuldendienst – zu tragen vermochte.¹⁶ Das moderne Völkerrecht ruht auf diesem Denken in Kategorien souveräner Staaten. Es schuf die Grundarchitektur der neuen Ordnung: Keine Macht, kein souveräner Staat sollte über den anderen Staaten stehen. Dass es bis heute etwa keine für alle Staaten obligatorische internationale Gerichtsbarkeit gibt, steht in direktem Zusammenhang mit der damaligen Entwicklung. Staaten sind internationalen Gerichten nur dann unterworfen, wenn sie sie vorher akzeptiert haben.

Gewaltanwendung und «ius ad bellum»

Das irritierendste Merkmal des Völkerrechts nach 1648 ist zweifellos das «ius ad bellum» – das Recht zum Krieg der Staaten. Wie war es möglich, fragt man sich aus heutiger Sicht, dass eine Rechtsordnung eigenmächtige Gewaltanwendung für legal erklärte? Heute kennt die UNO-Charta in Artikel 2 Ziffer 4 ein Verbot der Gewaltanwendung. Selbst die Gewaltandrohung ist verboten, also das, was man früher als «gunboat diplomacy» bezeichnete. Man liess Kriegsschiffe auflaufen oder Armeen aufmarschieren und verlangte den Abschluss eines Vertrags. Wie aber konnte es sein, dass das Völkerrecht vom 17. Jahrhundert bis zum Ersten Weltkrieg ein Recht zum Krieg kannte, das zur Idee eines zivilisierten Verkehrs zwischen Staaten doch offensichtlich quer steht? Man muss sehr genau hinsehen, um darin einen Sinn zu erkennen. So paradox es klingt: Unter den Umständen der damaligen Zeit konnte eine Entrechtlichung und Entmoralisierung der Gewaltanwendung zur Beruhigung der Situation beitragen. Um dies zu verstehen, muss man beim mittelalterlichen Rechtsdenken beginnen. Im christlichen Universalreich und noch im 16. Jahrhundert verletzte willkürliche Gewalt gegen christliche Gemeinwesen die göttliche Ordnung. Eigenmächtige Gewaltanwendung war verboten. Es gab eine Lehre vom gerechten und rechtmässigen Krieg, die «bellum iustum»-Doktrin, die genau festlegte, unter welchen Voraussetzungen Gewalt ausnahmsweise zulässig ist.¹⁷ Vor allem brauchte es eine «iusta causa», einen Rechtfertigungstitel. Infrage kamen im Wesentlichen Selbstverteidigung und Wiederherstellung des Friedens, nicht etwa aber Eroberung. In Europa setzte diese Doktrin Expansionsgelüsten und Gewaltanwendung bis ins frühe 16. Jahrhundert einigermassen erfolgreich Grenzen. Zumindest hemmte sie die Gewalt.

Mit der Konfessionsspaltung veränderte sich die Grundkonstellation. Jede Konfession wähnte die religiöse Wahrheit auf ihrer Seite, die Bekämpfung der jeweils anderen war nun Kampf gegen Irrlehren verbreitende Häretiker. Die «bellum iustum»-Doktrin büsste unter solchen Vorzeichen ihre hemmende Rolle ein. Binnenchristliche Religions- und Bürgerkriege prägten in der Folge das 16. und 17. Jahrhundert bis 1648, und der Dreissigjährige Krieg, der wesentlich durch komplizierte Bündnisse und die Vorstellung der Unverhandelbarkeit religiöser Wahrheit verursacht wurde, war ein katastrophaler Gewaltexzess. Die «bellum iustum»-Doktrin war selbst zum Problem geworden. Jede Seite leitete aus ihr die Legitimation eigener Gewaltanwendung ab, weshalb Völkerrechtsgelehrte schon im 16. Jahrhundert versuchten, die «bellum iustum»-Doktrin zu lockern. Die Kompliziertheit der rechtlichen Verhältnisse war Teil des Gewaltproblems geworden. Der bedeutendste spanische Völkerrechtsgelehrte des 16. Jahrhunderts, Francisco de Vitoria (1483–1546), hatte die Frage aufgeworfen und teilweise auch bejaht, ob ein Krieg beiderseitig rechtmässig geführt werden könne. Jedenfalls gewann die Vorstellung immer mehr an Boden, dass der Krieg einem ritualisierten mittelalterlichen Duell ähnlich und bei Einhaltung bestimmter Formalien rechtlich beidseitig zulässig sei.

Der Dreissigjährige Krieg mit seinem Patt zwischen den Konfessionen verstärkte das Bedürfnis nach Vereinfachung der rechtlichen Verhältnisse. An seinem Ende ging man davon aus, dass alle selbstständigen Herrschaftsträger über das «ius belli ac pacis» verfügen, das Recht zur Kriegserklärung, zum Bündnis und Friedensschluss.¹⁸ Der Krieg wurde der Idee nach zu einer Angelegenheit lediglich zwischen den betroffenen Parteien. Carl von Clausewitz’ berühmte, allerdings erst später geprägte Formulierung vom Krieg als der «Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln» überzeichnete zwar, besass aber fraglos einen wahren Kern. Der Krieg wurde damit begrenzt und eingehegt. Gewalt unter anderen ging einen nicht mehr automatisch etwas an. Das wirkte neuen Flächenbränden entgegen. Im 18. Jahrhundert setzte sich schliesslich die Vorstellung durch, dass das Recht zur Kriegführung Ausfluss der Souveränität sei. Auch wenn es auf den ersten Blick schwer verständlich klingt: Die Entstehung des «ius ad bellum» war Folge des Bedürfnisses nach Eindämmung der Gewalt. Die Bedingungen seiner Entstehung allerdings sollten sich später überleben.

Mächtegleichgewicht

Wenn das Recht selbst nicht für Frieden sorgt, was dann? Man setzte auf das Gleichgewicht der Mächte. Das Denken in den Kategorien eines Machtgleichgewichts drang ab dem späten 15. Jahrhundert vom Städtesystem Oberitaliens immer mehr in die Beziehungen der europäischen Mächte ein. Grundidee war, dass kein Staat stärker werden durfte als die anderen Staaten zusammen.¹⁹ Dem Prinzip lag die Idee einer Koalitionsdrohung der übrigen zugrunde, des Zusammenschlusses gegen den Mächtigsten. Die Gleichgewichtsidee bedeutete eine fundamentale Abkehr vom Universalreichsdenken. Die Existenz eines Gleichgewichts war zudem ein wichtiger Grund, das Völkerrecht zu beachten. Es wirkte imperialen Ambitionen innerhalb Europas entgegen. Das Gleichgewichtsdenken stützte damit die Geltung des Völkerrechts. Die Bedeutung des Prinzips war zeitweise so gross, dass es selbst konfessionelle Loyalitäten zurückzudrängen vermochte. Frankreich etwa kämpfte im Dreissigjährigen Krieg nicht aufseiten der Katholischen Liga, sondern der Protestantischen Union; ein katholischer Triumph hätte dem ebenfalls katholischen Rivalen Habsburg eine zu dominierende Stellung in Europa verschafft. Das Gleichgewichtsprinzip fand im Frieden von Utrecht, der den Spanischen Erbfolgekrieg (1701–1714) beendete, explizit Erwähnung. Ob es lediglich politischer Natur war oder ob ihm zeitweise ein rechtlicher oder rechtsähnlicher Charakter zukam, ist umstritten.²⁰

Im 16. Jahrhundert richtete sich das Prinzip vor allem gegen Spaniens Dominanzansprüche. Dieses versuchte, mittels Kolonialhandelsmonopolen eine Weltherrschaft zu errichten, gegen die sich die anderen europäischen Mächte wehrten, vor allem Frankreich, die Niederlande und England. In der ersten Hälfte des 17. Jahrhunderts begann Spaniens Stellung nach dem Verlust der Niederlande 1609 sowie Portugals 1641 immer mehr zu erodieren. Das Prinzip richtete sich nun vornehmlich gegen das mächtiger gewordene Frankreich, das aus dem Dreissigjährigen Krieg gestärkt hervorgegangen war.²¹ Bis Mitte des 18. Jahrhunderts war Frankreichs Stellung als neue Vormacht kaum angefochten. Mit dem Verlust der amerikanischen Kolonien an Grossbritannien im Siebenjährigen Krieg (1756–1763) aber änderte sich dies. Es setzte ein allmählicher Zerfall der französischen Stellung ein, wobei die letzte und folgenreiche Allianz gegen Frankreich jene in den Napoleonischen Kriegen (1792–1815) war. Der Aufstieg Grossbritanniens zur dominierenden Macht begann im 18. Jahrhundert und erreichte im 19. Jahrhundert seinen Höhepunkt. Das Gleichgewichtsprinzip sollte bis zum Ersten oder, je nach Lesart, gar bis zum Zweiten Weltkrieg eine zentrale Rahmenbedingung des Völkerrechts bleiben. Man kann über die Leistungsfähigkeit des Völkerrechts bei der Friedenswahrung im Grunde nur informiert sprechen, wenn man das Zusammenspiel von Völkerrecht und Gleichgewichtsdenken vor Augen hat.

Kolonisierung

Das europäische Völkerrecht war, wie euphemistisch oft formuliert wird, von Anbeginn an «kolonisierungsfreundlich». Deutlicher: Es war bereits seit seinen Anfängen und für lange Zeit ein wichtiges Rechtfertigungsinstrument für koloniale Unterdrückung. Das spätmittelalterlich-christliche Recht hatte diese Rolle vorgespurt. Die «bellum iustum»-Lehre hielt Kriege gegen Ungläubige grundsätzlich für gerechtfertigt. Legitimiert wurde die Gewaltanwendung oft mit der Missionierungspflicht der Christen, dem funktionalen Äquivalent zur muslimischen Pflicht des Dschihads. Das Recht spielte in der Folge auch bei der Rechtfertigung der Grossunternehmung «Kolonisierung» eine strategische Rolle. Eroberungen von fremden Kontinenten wurden nicht situativ, sondern grundsätzlich gerechtfertigt – und vor allem wurden sie rechtlich gerechtfertigt. Eine entscheidende Weichenstellung war, wie der Historiker Jörg Fisch zu Recht herausgehoben hat, in Kategorien von Rechten und Ansprüchen über das Thema zu verhandeln.²² In den meisten Gebieten der Erde kam es zu einer kürzeren oder längeren Kolonialherrschaft. Man bediente sich einer verharmlosenden Sprache, indem Eroberungen in Entdeckungen umgedeutet wurden, und Völkerrechtler diskutierten dann die Frage, wann ein Gebiet als «entdeckt» gelten konnte.

Drei Grundmuster der rechtlichen Rechtfertigung kolonialer Eroberungen lassen sich unterscheiden.²³ Das erste war «Expansion als Auftragserfüllung». Es ist im 16. Jahrhundert etwa beim spanischen Theologen Francisco Suarez (1548–1617) zu finden. Suarez behauptete, dass Gott den spanischen Kolonisatoren Vollmacht zur Verkündung des Evangeliums erteilt habe und dass dies die Zulässigkeit von Eroberungen voraussetze. Die Auftragsidee sollte später, insbesondere im 19. und frühen 20. Jahrhundert, in Gestalt der Idee der «civilizing mission», noch einmal eine zentrale Rolle spielen.²⁴ Sie blieb bis in die Völkerbundzeit lebendig, als man bei den auf die Unabhängigkeit vorzubereitenden Völkern verschiedene Entwicklungsgrade unterschied, A-, B- und C-Mandate; die Mandatsmacht – der Beauftragte – sollte das Kolonialvolk an den für die Völkerrechtsfähigkeit erforderlichen Entwicklungsstand heranführen.

Das zweite Rechtfertigungsschema war «Expansion als Verteidigung der natürlichen Ordnung». Es ist im 16. Jahrhundert beim bereits erwähnten Francisco de Vitoria (1483–1546) zu finden. Wer die Verkündung des Evangeliums verhindere, argumentierte er, schaffe einen legitimen Kriegsgrund, genauso wie der, der das Recht auf Handel und Niederlassung verweigere. Das dritte Muster schliesslich war das «Nichtwahrnehmen» von Nichtchristen. Es ist das arroganteste und wirksamste der drei. Viele Anhänger des päpstlichen Universalismus argumentierten, Ungläubige seien prinzipiell nicht rechts- und schon gar nicht eigentumsfähig. Sie begingen wegen ihres falschen Glaubens eine Todsünde gegen Gott und würden dadurch Rechts- und Eigentumsfähigkeit verwirken. Später spielte das Schema bei der rechtlichen Einordnung von Indianerstämmen eine Rolle. Man schloss mit ihnen zwar zivilrechtliche Verträge, kaufte ihnen Handelsgüter und Boden ab, betrachtete ihre Gebiete völkerrechtlich aber als unbewohnte Territorien. Dafür verwendete man teilweise die aus dem römischen Recht geliehene Formel «terra nullius»: das Gebiet, das niemandem gehört.²⁵ Die Eroberung eines von Indianern bewohnten Gebiets war deshalb keine Annexion, sondern blosse Okkupation. Bei der rechtlichen Begründung der gut 500 Jahre dauernden Kolonialisierung der Welt durch die Europäer gab es eine bemerkenswerte Kontinuität der Argumente.

Seitenblick: Alte Eidgenossenschaft

Das Herauswachsen der Alten Eidgenossenschaft aus mittelalterlichen Strukturen war Teil der Entstehung des modernen Staatensystems. Sie blieb bis zum Dreissigjährigen Krieg ein Bündnissystem innerhalb des Heiligen Römischen Reichs, ab dem 15. und insbesondere 16. Jahrhundert mit verstärkter relativer Autonomie der reichsunmittelbaren, das heisst direkt dem Kaiser unterstellten alteidgenössischen Orte. Die Konfessionsspaltung hatte auch hier bedeutende Folgen. Zum einen ergaben sich bis ins 18. und 19. Jahrhundert heftige Konflikte zwischen den Konfessionen, die teilweise mittels Kriegen ausgetragen wurden. Erwähnt sei etwa der Erste Villmergerkrieg von 1656, in dem die protestantischen Orte vergeblich versuchten, die starke Stellung der Katholiken zu schwächen. Zum anderen büsste die Alte Eidgenossenschaft ihre aussenpolitische Handlungsfähigkeit unter dem Vorzeichen der Bikonfessionalität zu einem grossen Teil ein. Sie war wegen ihrer eigenen Gespaltenheit gezwungen, sich aus Streitigkeiten anderer tendenziell herauszuhalten. Als souverän anerkannt wurden die Alten Orte am Ende des Dreissigjährigen Kriegs. Sie schieden damals aus dem Reich aus.²⁶ Wer aber war nun souverän – die dreizehn Alten Orte für sich oder das Bündnissystem? Die Frage ist nicht leicht zu beantworten. Der Friede von Osnabrück von 1648 nannte zwar die «Kantone der Schweiz» als Parteien, aussenpolitisch handelten die Kantone aber nicht jeder für sich. Seit dem Eintritt Basels in das eidgenössische Bündnissystem 1501 galt vielmehr die Regel, dass äussere Kriege nicht ohne Zustimmung der Tagsatzungsmehrheit geführt werden durften. Zudem verlangten die Mächtigen verschiedentlich, etwa Ludwig XIV. und später Napoleon, dass die Eidgenossen mit einer Stimme sprechen sollten. Die Frage der Souveränität blieb in der Schwebe.

Folgenreich war für die Eidgenossenschaft auf lange Sicht, dass Säkularisierung und Gleichgewichtsdenken in Europa ihre Möglichkeiten verbesserte, sich aus den Konflikten herauszuhalten. Anders als bei einem Denken in den religiösen Kategorien «gut» und «böse», konnte Unparteilichkeit unter den Vorzeichen säkularen Denkens bei Interessengegensätzen eine Pufferfunktion für das Gesamtsystem übernehmen. Stiess eine unparteiliche Haltung während des Dreissigjährigen Kriegs noch auf grosse Skepsis, wurde es nach dem Ende des Dreissigjährigen Kriegs für Nichtkriegführende einfacher, ihre Stellung durch Abmachungen mit den Konfliktparteien abzusichern. 1674 erklärte sich die Tagsatzung erstmals offiziell für neutral, wobei Neutralität noch kein rechtliches und auf Dauer angelegtes Konzept war. Viele Staaten erklärten sich in der frühen Neuzeit punktuell für neutral. Es handelte sich keineswegs nur um kleinere Staaten, sondern durchaus auch um Grossmächte wie etwa Preussen. Zu einem dauerhaften Element der Positionierung im Staatensystem wurde Neutralität allerdings nur bei ganz wenigen, und ein eigentliches Neutralitätsrecht aus einem Bündel von Rechten und Pflichten entwickelte sich erst ab Mitte des 18. Jahrhunderts.²⁷ Der aus Neuenburg stammende Emer de Vattel (1714–1767), zeitweise in kursächsischen Diensten, hatte an der Verrechtlichung grossen Anteil. Neutralität war in seiner naturrechtlichen Völkerrechtslehre bereits ein Rechtsstatus, der auf einseitige Erklärung des Betroffenen hin zustande kommt. Ab etwa 1780 kann man von einem rechtlich grundierten Neutralitätsstatus sprechen. In diesem Jahr hatten verschiedene bedeutende Staaten – darunter Russland, Preussen und Frankreich – erklärt, im amerikanischen Unabhängigkeitskrieg neutral zu bleiben und diese Neutralität gegebenenfalls bewaffnet zu verteidigen.

19. Jahrhundert und Erster Weltkrieg

Vielfältige Formen imperialer Beherrschung: Wettstreit der Grossmächte um Einfluss in China.

Stabilisierung durch Völkerrecht

Die Französische Revolution und die Machtergreifung durch Napoleon führten zu einer mehr als zwanzig Jahre dauernden Periode von Kriegen in Europa. In den Auseinandersetzungen, die als «Koalitionskriege» bezeichnet werden, kämpften verschiedene Allianzen gegen das revolutionäre und später napoleonische Frankreich.²⁸ Nach Frankreichs Niederlage kam es in Wien, wie nach dem Dreissigjährigen Krieg in Westfalen, zu einer Staatenkonferenz. Sie legte die Grundparameter der internationalen Ordnung neu fest. Der Wiener Kongress schuf eine Ordnung, die – nach überwiegender Meinung – in den Grundzügen bis zum Ersten Weltkrieg Bestand hatte und angesichts der gewaltigen ökonomischen und sozialen Veränderungen während dieses Jahrhunderts von bemerkenswerter Dauer war.²⁹

Die neue Ordnung beruhte im Wesentlichen auf drei Elementen: der Rückkehr zum dynastischen Prinzip, bald in Anlehnung an eine Formulierung des Schweizer Staatsrechtlers Karl Ludwig von Haller als «Restauration» bezeichnet; moderner Diplomatie auf der Grundlage des Gleichgewichts der Mächte; schliesslich einer bedeutenderen Rolle des Völkerrechts. Dem Völkerrecht war in der post-napoleonischen Friedensordnung eine wichtigere Rolle zugedacht als in der Ära nach dem Westfälischen Frieden. Man setzte darauf, die internationalen Beziehungen durch Verträge zu stabilisieren. Beispiel ist etwa der Londoner Vertrag von 1839. Die Grossmächte garantierten – im Interesse europäischer Stabilität – die Neutralität Belgiens. Jener Neutralität bemerkenswerterweise, deren Bruch 75 Jahre später durch den Angriff Deutschlands auf Belgien den Beginn des Ersten Weltkriegs markieren sollte.

Merkmal der Ordnung nach 1815 war auch eine stärker hervorgehobene Stellung der Führungsmächte. Grossbritannien, Russland, Österreich, Preussen und bald auch wieder Frankreich übernahmen gemeinsam eine Rolle, die später manchmal als die eines «Sicherheitsrats des 19. Jahrhunderts» bezeichnet wurde. Hervorgehoben waren die Grossmächte allerdings nur politisch, nicht völkerrechtlich. Sie hatten, anders als heute die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, keinen rechtlichen Sonderstatus. Die als sogenanntes Konzert der Grossmächte oder Pentarchie bezeichneten Führungsmächte unternahmen aber einen ersten Versuch, in Europa ein gemeinsames internationales Konfliktmanagement durch sie selbst zu betreiben. Das System funktionierte in den ersten Jahren nach dem Wiener Kongress einigermassen und spielte mindestens bis zum Krimkrieg (1853–1856) eine Rolle.³⁰ In der Orientkrise von 1839 bis 1841 etwa verhinderten die Grossmächte, die sich als Hüter des Gleichgewichts verstanden, eine Herauslösung Ägyptens aus dem Osmanischen Reich.

Geistige Grundlagen des Völkerrechts

Geistige Grundlage des Völkerrechts in seiner frühen neuzeitlichen Phase war ein verbleibendes Gefühl der Zusammengehörigkeit innerhalb der Westchristenheit gewesen. Trotz aller Differenzen und Gegensätze gab es eine gemeinsame kulturelle Prägung durch den römisch-christlichen Glauben, von dem der Protestantismus mehr Variante als Gegensatz war. Über Jahrhunderte hatten Kaiser und Papst die Idee der Einheit der Welt verkörpert. Diese Idee lebte symbolisch über den Dreissigjährigen Krieg hinaus im weiterhin bestehenden, nun aber entsakralisierten Kaiseramt weiter. Eine verbindende Klammer war auch die lateinische Sprache als Lingua franca der Gelehrten gewesen. Noch die Westfälischen Friedensverträge wurden lateinisch abgefasst. Latein war politisch neutral, da es nicht die Sprache einer Grossmacht war. Wer es benutzte, bewegte sich im geistigen Horizont einer gemeinsamen abendländischen Kultur, als deren Wurzeln, verstärkt durch Renaissance und Humanismus, die griechisch-lateinische Antike verstanden wurde. Auch das Nachwirken der europäisch mittelalterlichen Ritterkultur trug zu einer gewissen Restsolidarität bei, die die Grundlage der westlichen Völkerrechtsgemeinschaft bildete. Ritterlichkeit bedeutete Expertentum für das Kriegshandwerk, auch die Idee vorbildlichen Verhaltens klang an. Einflüsse auf das humanitäre Völkerrecht sind offensichtlich.³¹ Dem Verbot der Heimtücke etwa, wie wir es heute kennen, statuiert unter anderem in der I. Genfer Konvention von 1949, liegt die ritterliche Idee des fairen Kampfs zugrunde.

Ab dem 18. Jahrhundert wurde die Vorstellung einer westchristlich-römischen Grundlage des Völkerrechts allmählich durch eine neue verdrängt oder überlagert. Die Vorstellung wurde in Europa zusehends stärker, dass das Völkerrecht das Recht einer Zivilisationsgemeinschaft sei. Es sei das Recht einer Gemeinschaft zivilisierter Staaten, wobei man mit «Zivilisation» vor allem die englische und französische Kultur meinte. Stark vereinfachend kann man sagen: Das Völkerrecht wurde der Idee nach vom Recht der Westchristenheit zum Recht einer Zivilisationsgemeinschaft, die mit der Zeit offener wurde für nichtwestchristliche Staaten, denen man Zivilisiertheit zubilligte. Diese Idee spielte bis ins 20. Jahrhundert, im Grunde bis zum Zweiten Weltkrieg, eine zentrale Rolle.³² Im Statut des 1920 geschaffenen Ständigen Internationalen Gerichtshofs heisst es in Artikel 38 Absatz 1 Ziffer 3 nicht zufällig, dass das Gericht die «von den zivilisierten Völkern anerkannten allgemeinen Rechtsprinzipien» als Völkerrecht anwenden wird. Diese Bestimmung ist weitgehend unverändert in das Statut des Internationalen Gerichtshofs, des IGH, übernommen worden. Dem Begriff «zivilisiert» kam in diesem Zusammenhang nie praktische Bedeutung zu. Eine gewisse Symbolik der Formel aber, in der sich ein wichtiger Teil der Geschichte des Völkerrechts spiegelt, blieb.

Teilnehmer: Erweiterung auf nichtchristliche Staaten

Das 19. Jahrhundert brachte Veränderungen im Kreis der Teilnehmer des Völkerrechts. In den 1810er- und 1820er-Jahren wurden zunächst die südamerikanischen Staaten unabhängig und Völkerrechtssubjekte. Gelegentlich ist in diesem Zusammenhang von einer ersten Entkolonisierungswelle die Rede, der in der Zwischenkriegszeit eine bescheidene zweite und dann zwischen 1955 und 1975 die sehr starke dritte folgte. Die Loslösung Brasiliens vom portugiesischen Mutterland 1822 erfolgte friedlich, während die spanischen Kolonien ihre Unabhängigkeit gewaltsam erstreiten mussten. Die Bedeutung Europas wurde durch diese Entwicklung relativiert. Eine Zäsur markierte auch die Erklärung der Vereinigten Staaten 1823, Interventionen europäischer Mächte auf dem amerikanischen Doppelkontinent künftig nicht mehr hinnehmen zu wollen.³³ Die als Monroe-Doktrin bekannte Deklaration bildete den Anfang und den Rahmen für eine partiell selbstständige Völkerrechtsentwicklung auf dem amerikanischen Doppelkontinent.

Der entscheidende Schritt der Ausdehnung des Völkerrechts auf nichtchristliche Staaten erfolgte mit der Anerkennung des Osmanischen Reichs. Dieses erhielt im Friedensvertrag von Paris 1856, der den Krimkrieg beendete, den Status einer vollwertigen Vertragspartei. Im weiteren Verlauf des 19. Jahrhunderts wurden verschiedene asiatische Staaten Mitglieder der im Kern aber weiterhin europäischen Völkerrechtsgemeinschaft: Japan, Siam, China und Persien. Japan stieg zur regionalen Grossmacht auf.³⁴ Es errichtete nach europäischem Vorbild Kolonien und Kolonialprotektorate, etwa in Korea. China, das sich den europäischen Mächten zunächst überlegen gefühlt und die Bedrohung verkannt hatte, musste im Opiumkrieg gegen die Briten eine bittere Niederlage einstecken und ab 1842 in sogenannten ungleichen Verträgen Beschränkungen seiner Souveränität hinnehmen. In Europa entstanden in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg neue Staaten, die sich aus dem Osmanischen Reich herauszulösen vermochten. Die Fürstentümer Rumänien und Serbien wurden 1881 beziehungsweise 1882 und Montenegro 1910 unabhängig. Nomadenvölker und indianische Stämme wurden generell nicht für völkerrechtsfähig erklärt. Ein berüchtigtes Urteil des US Supreme Court von 1831 – Cherokee Nation v. Georgia – spricht von den Indianerstämmen als «domestic dependent nations».³⁵ Die Kolonisierung ihrer Gebiete erfolgte nach dem oben beschriebenen Muster der «Kolonisierung durch Nichtwahrnehmung».

Europäische Kolonisierung der Welt: Phasen

Das 19. Jahrhundert brachte eine neue Hochphase der Kolonisierung. Für ihre völkerrechtliche Einordnung ist es hilfreich, grundsätzlich drei Hauptphasen europäischer Ausgriffe auf die Welt zu unterscheiden. Differenzen bestanden vor allem bei den Rechtsformen, in denen kolonisiert wurde, sowie mit Blick auf die Modalitäten und die beteiligten Mächte. Die erste Phase war die Zeit der Eroberung überseeischer Gebiete vor allem durch Spanien und Portugal im 15. und 16. Jahrhundert. Diese dehnten ihre Staatsgewalt auf überseeische Gebiete aus. Der Staat wurde grösser. Als zweite Phase kann die Zeit zwischen 17. und 18. Jahrhundert gelten. In dieser Periode spielten englische und niederländische Handelskompanien die Schlüsselrolle bei der Kolonisierung. Sie waren teilweise mit staatsähnlichen Befugnissen ausgestattet, konnten etwa Verträge schliessen und vereinzelt gar Krieg führen.³⁶ Sie sollten jedoch nicht oder nicht primär neue Territorien in Übersee besetzen, sondern Handelsmonopole errichten und absichern helfen. Diese «privatisierte» Form der Kolonisierung, die auf Handelsüberschüsse abzielte und deren Grundlage die Handelstheorie des Merkantilismus war, ermöglichte das Verfolgen wirtschaftlicher Ziele, ohne gleichzeitig das gesamte europäische Konzept der Staatlichkeit mit Gewaltmonopol und festen Grenzen in die Kolonien exportieren zu müssen. Der Export staatlicher Strukturen war teuer.

Die letzte Phase ab dem späten 18. Jahrhundert bis zum Ersten Weltkrieg glich in vielen Hinsichten der ersten mehr als der zweiten. Kolonien wurden nun im Regelfall wieder Teil des Mutterlands und damit von dessen Staatsgebiet. Staatliche Behörden lösten die Administrationen der Handelsgesellschaften immer mehr ab. Natürlich ist dies hier nur ein grobes Modell. Die Wirklichkeit war vielfältiger und widersprüchlicher. Wichtig ist vor allem, dass bei der Form der Kolonisierung Vielfalt und Spielräume für eine Anpassung an die jeweiligen politischen Ziele bestanden. Die intensivierte Kolonisierung ab 1870 wird oft als Periode des Imperialismus bezeichnet. Im Mittelpunkt stand – aus europäischer Sicht – der «Wettlauf um Afrika», in dem vor allem Grossbritannien und Frankreich ihre Kolonialreiche stark erweiterten.³⁷ Im Fall Grossbritanniens kamen im 19. Jahrhundert als neue Besitzungen zudem Kanada, Neuseeland und Australien hinzu. Zwischen 1862 und 1912 verdoppelte sich das Territorium der von Grossbritannien beherrschten kolonialen Besitzungen auf bis zu ein Viertel der gesamten Landmasse der Welt. Auf See war Grossbritannien ohnehin dominierend. Neue französische Besitzungen wurden im 19. Jahrhundert etwa Französisch-Indochina, Madagaskar sowie Französisch-Nordafrika und Westafrika. Weltanschaulich gestützt wurde die europäische Kolonisierung im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert durch biologistische und rassistische Weltanschauungen. Charles Darwins Forschungen über Selektionsprozesse in der Natur – 1859 in «On the Origin of Species» veröffentlicht – veränderten den Blick auf das Soziale. Das Prinzip der «natural selection», vulgarisiert und auf internationale Beziehungen übertragen, lieferte das ideologische Fundament, um Krieg als legitime Form von Wettbewerb und gar Fortschrittstreiber darzustellen. Darwin selbst hatte 1871 in «The Descent of Man» angesichts der Überlegenheit der amerikanischen Kolonisatoren über Indianer geschrieben: «[…] the wonderful progress of the United States, as well as the character of the people, are the results of natural selection […]». Das Völkerrecht war wesentlicher Teil eines kulturell-rechtlichen Amalgams, das die Unterwerfung der Welt unter europäische Herrschaft rechtfertigte.

Weitere Formen kolonialer Beherrschung

Koloniale Beherrschung bedeutete in dieser Periode nicht automatisch Kolonialstatus des beherrschten Gebiets. Das Völkerrecht kannte verschiedene Formen kolonialer Beherrschung, wobei die Wahl vor allem von der Interessenlage aufseiten der Kolonialmacht abhing.³⁸ Eine wichtige Rolle spielte im 19. und frühen 20. Jahrhundert etwa das Kolonialprotektorat. Als Protektorat war in der Vergangenheit ein schwacher Staat bezeichnet worden, der einen Teil seiner Souveränitätsrechte aus Sicherheitsgründen auf einen anderen Staat überträgt, ohne dadurch aber seine Existenz als unabhängiger Staat zu verlieren. Reversibilität gehörte zur Konstruktion, der Protegierte hatte es in Händen, wieder vollständig souveräner Staat zu werden. Der Protektorstaat war typischerweise für die Aussenbeziehungen zuständig, da er dafür die notwendige Infrastruktur besass. Die Ionischen Inseln etwa waren von 1815 bis 1864 ein Protektorat Grossbritanniens gewesen. Im kolonialen Kontext wurde das Institut – der Idee nach fremdnützig – denaturiert. «Protegiert» wurden hier nicht schwache Staaten in deren primärem Interesse, sondern Gebiete, die Kolonialmächte als Kolonien ins Auge gefasst hatten. Ein Kolonialprotektorat war eine Kolonie auf Probe, seine Errichtung eine Vorstufe der Annexion. Madagaskar etwa wurde 1885 französisches Protektorat und 1896 Kolonie, Korea 1905 japanisches Protektorat und 1910 Kolonie. Seit 1999 hat der Begriff des Protektorats im Zusammenhang mit den UNO-Übergangsadministrationen auf Osttimor, der UNTAET (1999–2002), und im Kosovo, der 1999 geschaffenen UNMIK, eine gewisse Reaktivierung erfahren. Die Gebiete wurden teilweise als UNO-Protektorate bezeichnet. Mit der ursprünglichen hat diese Begriffsverwendung gemein, dass der Protektor der Idee nach, anders als beim Kolonialprotektorat, fremdnützig handelt.³⁹ Der Unterschied besteht darin, dass er über seinen Status nicht selbst entscheidet.

Weitere Formen kolonialer Beherrschung verdienen kurze Erwähnung. Als Interessensphären galten Gebiete, die an bereits bestehende Kolonien angrenzten und auf die eine Kolonialmacht Ansprüche anmeldete. Der deutsche Ausdruck «Hinterland» wurde in diesem Zusammenhang als Lehnwort auch im Englischen verwendet. Beispiel ist der englisch-deutsche Vertrag über die Kolonien und Helgoland von 1890. Verträge über sogenannte Einflusssphären betrafen staatsähnliche Territorien mit schwacher Staatlichkeit. Die Vertragsparteien verpflichteten sich untereinander, in der Sphäre der anderen keine politischen oder wirtschaftlichen Konzessionen zu erwerben und die anderen Parteien beim Erwerb solcher Rechte in der eigenen Einflusssphäre nicht zu behindern. Einflusssphären wurden etwa mit Blick auf China und Persien vereinbart. So schlossen 1907 Russland und Grossbritannien einen Vertrag, der ihre Einflusssphären in Persien abgrenzte. Die wohl am weitesten reichende Form imperialer Durchdringung überseeischer Gebiete aber waren Abmachungen über Open-door-Regime. Kern solcher Regime waren Vereinbarungen, dass die Bürger aller Länder in diesen Gebieten gleiche ökonomische Möglichkeiten haben sollten. Sie wurden gegen den Willen der betroffenen Gebiete oder Staaten abgeschlossen, ihnen in der Regel aufgezwungen, etwa China 1842. Das Aufkommen von Open-door-Regimen hing mit dem Aufstieg der Freihandelstheorie zusammen, die im Wesentlichen besagte, dass freier Handel letztlich allen Beteiligten zugutekommt.

Wachstum und internationale Organisationen
Freihandel und erste Kodifikationen

Im Lauf des 19. Jahrhunderts wurde das Bedürfnis nach gemeinsamen völkerrechtlichen Lösungen immer stärker. Der Gesamtbestand an Völkerrecht wuchs zum einen an, weil der technische Fortschritt gemeinsame Lösungen bei Kommunikations- und Verkehrsinfrastruktur forderte.⁴⁰ Man musste etwa das Problem lösen, dass an der Auslieferung eines Briefs im Ausland zwei Leistungserbringer beteiligt sind, die für ihre Leistung entschädigt werden wollen.

Man vereinbarte eine Regelung von bestechender Schlichtheit: Die Staaten behalten das volle Entgelt für die auf ihrem Territorium aufgegebenen Briefe und liefern dafür die im anderen Staat aufgegebenen unentgeltlich ab. Es entstanden erste internationale Organisationen, die sich mit Kommunikations- und Verkehrsfragen befassten. 1865 wurde der Allgemeine Telegrafenverein und 1874 der Weltpostverein gegründet.⁴¹ Bereits im frühen 19. Jahrhundert waren allerdings als Vorformen internationaler Organisationen einige zwischenstaatliche Kommissionen entstanden, die die Navigation grosser Flüsse administrierten, etwa 1815 die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt. Die ab den 1860er-Jahren entstehenden Organisationen waren relativ «unpolitisch», weil sie sich im Unterschied zu späteren wie dem Völkerbund nur mit technischen Fragen befassten.

Der Bedarf an gemeinsamen Regeln stieg auch an, weil die sich industrialisierenden Wettbewerbswirtschaften Erweiterungen der Wirtschaftsräume verlangten. Der britische Wirtschaftswissenschafter David Ricardo – kaum zufällig ein Autor aus einem früh industrialisierten Staat – hatte 1817 in einer epochalen Schrift mit dem Titel «Principles of Political Economy and Taxation» die These aufgestellt, der Abbau von Handelsschranken sei für alle beteiligten Länder vorteilhaft, weil jede Ökonomie sich so auf das konzentriere, was sie relativ am besten könne, das heisst im Vergleich zu den anderen. Dies gelte auch, wenn man nicht zu den von vornherein Starken gehöre, weil Konzentration auf das, was man relativ am besten kann, immer noch vergleichsweise effizient und daher profitabel sei, so Ricardos «Theorie der komparativen Vorteile».

Das heutige WTO-Recht beruht auf dieser Grundidee. Auch das Völkerrecht des 19. Jahrhunderts erhielt ab der Jahrhundertmitte durch die Freihandelslehre einen Schub. Sie forderte den Abbau von Zöllen und eine stärkere Integration der Wirtschaftsräume. 1860 wurde zwischen Frankreich und Grossbritannien ein damals als bedeutend empfundener Vertrag geschlossen, der beide Staaten auf das «Prinzip der Meistbegünstigung» verpflichtete.⁴² Jede Zollsenkung für ein bestimmtes Gut, das irgendeinem Staat gewährt wurde, musste nun auch dem Vertragspartner zugestanden werden – mit dem Ziel, das Zollniveau generell zu senken. Die Schweiz hatte bereits 1850 einen solchen Vertrag mit den USA und 1855 einen mit Grossbritannien vereinbart.

Es kam zu ersten Kodifikationen völkerrechtlicher Teilgebiete. Den Anfang machte das humanitäre Völkerrecht mit der Schaffung der ersten Genfer Konvention «betreffend die Linderung des Loses der im Felddienst verwundeten Militärpersonen» von 1864. Sie regelte den Schutz der Verwundeten und die Neutralität des Sanitätspersonals und war im Wesentlichen eine Folge davon, dass in den Kriegen der 1850er-Jahre viele Verwundete «unnötig» starben, weil es am erforderlichen Schutz und an der Wundversorgung fehlte. Die Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907, vom russischen Zaren Nikolaus II. initiiert, brachten überdies vertragliche Fixierungen verschiedener Aspekte der Kriegführung.⁴³ Hier stand nicht der Schutz des Einzelnen, sondern die Einhegung des Kriegs an sich, beispielsweise durch bestimmte Verbote von Waffen und Kriegführungsmethoden, im Vordergrund. Man einigte sich etwa auf ein Verbot des Einsatzes von Gift. Im Gebiet des humanitären Völkerrechts begann früh, was später in vielen anderen Gebieten des Völkerrechts zu beobachten sein würde: eine starke Verschiebung vom Gewohnheits- zum Vertragsrecht, das nun zur dominierenden Rechtsquelle wurde. Das Völkerrecht wurde durch diese Verschiebung insofern gestärkt, als es einfacher ist, Gewohnheitsrecht entweder zu bestreiten oder als blosse Völkermoral abzutun. Obschon sich die internationale Situation im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts und vor allem gegen dessen Ende zusehends zuspitzte, gab es in dieser Zeit bei vielen einen grossen Glauben an den Fortschritt durch Völkerrecht. In den Begriffen «Völkerrecht» und «ius gentium» klang die Idee einer Art «Weltvernunft» an. Eine moderne Völkerrechtswissenschaft entstand, die dieses Projekt voranzutreiben versuchte. Der Finne Martti Koskenniemi (geb. 1953) hat den Aufstieg dieser neuen Wissenschaft mit ihrer Mission in seinem 2001 erschienenen Buch «The Gentle Civilizer of Nations» beschrieben.

Aufkommen der Schiedsgerichtsbarkeit

Das letzte Drittel des 19. Jahrhunderts war auch die Zeit des Aufstiegs der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit.⁴⁴ Eine eigentliche internationale Justiz mit festen Gerichten gab es damals noch nicht, die Unterwerfung unter «fremde» Institutionen erschien im Licht eines radikalisierten Souveränitätsverständnisses generell als Problem. Dennoch kam es zwischen 1872 und dem Ersten Weltkrieg zu mehreren Hundert Schiedsurteilen, bei denen die Abgrenzung zwischen politischer Vermittlung und Schiedsgerichtsbarkeit im juristisch-technischen Sinne noch nicht immer klar war. Teilweise amteten Staatspräsidenten oder ganze Regierungen als Schiedsrichter. Der Anteil der Juristen in den Schiedsgerichten stieg erst mit der Zeit allmählich an. Auffallend viele Schiedsfälle betrafen Grenzstreitigkeiten. So wurde etwa die Grenze Brasiliens vollständig von Schiedsgerichten festgelegt, was ihren zuweilen geometrischen Verlauf miterklärt. Auch politisch brisante Streitigkeiten wurden teilweise von Schiedsgerichten entschieden, was als grösster Fortschritt galt.

Hervorhebung verdient der Alabama-Schiedsfall von 1872. Er markiert im Wesentlichen den Beginn der modernen Schiedsgerichtsbarkeit. Es standen sich mit den Vereinigten Staaten und Grossbritannien zwei der damals mächtigsten Staaten gegenüber.⁴⁵ Es ging um Neutralitätsfragen. Grossbritannien hatte sich im amerikanischen Bürgerkrieg von 1861 bis 1865 zunächst neutral erklärt und es dann aber doch zugelassen, dass auf seinem Territorium unter anderem ein Kreuzer der konföderierten Südstaaten gebaut wurde, die CSS Alabama. Das Schiff kam im Bürgerkrieg zum Einsatz und fügte den Unionstruppen starke Verluste zu. Das in Genf tagende Schiedsgericht kam zum Schluss, Grossbritannien habe seine Sorgfaltspflichten als Neutraler verletzt. Es verlieh mit seinem Entscheid dem nur dem Grundsatz nach feststehenden Neutralitätsrecht klarere Konturen. In der Sache hatte dies Elemente von Rechtsetzung durch Spruchtätigkeit. Der relative Erfolg der Schiedsgerichtsbarkeit in der Folge beflügelte den Glauben an die rechtsförmige Streitbeilegung. An den Haager Friedenskonferenzen war ihre Stärkung deshalb ein zentrales Thema. 1900 wurde auf Grundlage des 1899 angenommenen ersten Haager Abkommens zur friedlichen Beilegung internationaler Streitfälle der «Ständige Schiedshof» mit Sitz in Den Haag eingerichtet. Der Name verspricht mehr, als er hält, dennoch war der Schritt von einiger symbolischer Bedeutung. Er bestand und besteht bis heute im Wesentlichen aus einer Verwaltungsstelle, die bei der Einsetzung von Schiedsgerichten Hilfestellung leistet. Er hat in den letzten Jahren nach langem Schattendasein gar wieder an Bedeutung gewonnen.

Weg in den Ersten Weltkrieg

Die Frage, weshalb die internationale Ordnung mit dem Ersten Weltkrieg zusammenbrach, ist ein eigener Wissenschaftszweig. Man muss mit pauschalen Aussagen vorsichtig sein, zumal der Erste Weltkrieg sich bei näherer Betrachtung als Krieg mit drei Teilkriegen im Westen und Osten sowie auf dem Balkan darstellt. Trotz aller Zusammenhänge hatten diese zum grossen Teil eigene Hintergründe und Anlässe. Was man sicher sagen kann, ist, dass beim Zusammenbruch der Wiener Ordnung 1914 politische, militärische und kulturelle Faktoren auf komplexe Weise zusammenspielten. Seit der Jahrhundertwende gab es keine nichtkolonisierten Gebiete mehr. Koloniale Ambitionen – etwa jene des spät in den «Wettlauf» um die Kolonien eingetretenen Deutschen Reiches – mussten unweigerlich zu Spannungen mit anderen europäischen Grossmächten führen. In der Logik des Gleichgewichtsdenkens war das Zusammenrücken der späteren Alliierten gegen Deutschland das Naheliegende: gemeinsamer Selbstschutz gegen einen Staat, der mit der Deutschen Einigung 1871 die Gewichte zu seinen Gunsten verschoben und spät aggressiv koloniale Ambitionen entwickelt hatte. In deutschen Augen war das Zusammenrücken eine Bedrohung, ein Umzingeln, das in der deutschen Öffentlichkeit eine Art Paranoia erzeugte.

Das Völkerrecht war Teil des Ursachenbündels, das zum Ersten Weltkrieg führte.⁴⁶ Völkerrechtler tun sich schwer damit, dies zu schreiben. Die Existenz eines «ius ad bellum» schien zu implizieren, dass Kriegführung etwas Normales oder gar Natürliches darstellt. Durch eine darwinistische Brille betrachtet – Darwins Denken wurde gegen Ende des 19. Jahrhunderts bekanntlich in vulgarisierter Form Gemeingut – war es Ausdruck einer Art Naturgesetzlichkeit. Damit trug das Völkerrecht mit zur Gewalt bei, es wurde in gewisser Weise selbst ein Opfer seiner eigenen Ambitionslosigkeit im Bereich zwischenstaatlicher Gewaltanwendung. Das «ius ad bellum» war im 17. Jahrhundert in einem sehr spezifischen Kontext entstanden, von dem es sich vollständig abgelöst hatte. Hinzu kam, dass das Völkerrecht keinerlei persönliche Verantwortlichkeit politischer oder militärischer Entscheidungsträger kannte. Es war ein Recht zwischen Staaten. Die Entscheidungsträger mussten somit nicht damit rechnen, für Kriege persönlich zur Rechenschaft gezogen zu werden. Dieses «alte» Verständnis des Völkerrechts sollte mit dem Ersten Weltkrieg teilweise und mit dem Zweiten endgültig an sein Ende kommen.⁴⁷ Man darf allerdings nicht vergessen, dass der Erste Weltkrieg in seinen Dimensionen ein Ereignis jenseits jeden Erwartungshorizonts war. Deutschland hatte ihn in der festen Überzeugung begonnen, es handle sich um einen kurzen Feldzug. Am Ende wurde er zu einem vierjährigen Krieg mit 17 Millionen Toten, der das Bild militärischer Gewalt für immer und auch das Völkerrecht fundamental veränderte. Man musste die Prämissen internationaler Politik neu denken.

Seitenblick: Schweiz im 19. Jahrhundert

Aus schweizerischer Sicht verdient mit Blick auf die Zeit nach der Französischen Revolution zunächst Erwähnung, dass die Eidgenossenschaft in den Koalitionskriegen gegen Napoleon überwiegend mit den gegenrevolutionären Kräften sympathisierte. Sie stellte ihre Neutralität teilweise auch grundsätzlich infrage, Unparteilichkeit war damals kein unumstössliches Dogma. Man sah das ständische System durch die Revolution gefährdet, und es war eine Weile lang fraglich, ob man überhaupt an der Neutralität festhalten würde. Weder Napoleon noch die Alliierten respektierten sie durchgehend, was die Frage aufwarf, ob ein Bündnis nicht besser wäre. Die Eidgenossenschaft wurde teilweise selbst zum Kriegsschauplatz. Sie war eine Weile ein besetztes Land, dessen Zukunft offen und dessen Fortexistenz gefährdet war.

Am Wiener Kongress waren sich die Grossmächte Österreich und Frankreich einig, dass ein Pufferstaat zwischen ihnen Sinn ergeben würde. Der Eidgenossenschaft wurde in der Pariser Friedenscharta von 1815 dauerhafte, «immerwährende» Neutralität zugestanden.⁴⁸ Völkerrechtlich war sie im Kern nun wieder ein Zusammenschluss souveräner Republiken, die einen Teil der Aussenpolitik vergemeinschaftet hatten. Diese Sichtweise ist allerdings nicht unbestritten, da es Grossmächte auch am Wiener Kongress abgelehnt hatten, mit den einzelnen Kantonen zu verhandeln. Am Wiener Kongress wollte man das «Corpus Helveticum» als Verhandlungspartner. Als erwiesen darf gelten, dass die Grossmächte grossen Anteil daran hatten, dass die stark zerstrittene Eidgenossenschaft 1815 zusammengeschweisst wurde. Es war damals wesentlich der Wille der Grossmächte, der sie, die «Willensnation», zusammenhielt.

Mit der Bundesstaatsgründung 1848 wurde die moderne Schweiz zu einem progressiven Fremdkörper in einem überwiegend monarchisch-konservativen Europa. Es waren vereinzelt auch durchaus Interventionen von Mächtigen zu befürchten, unter anderem, weil die Schweiz grosszügig politische Flüchtlinge aufnahm. Sie war vor allem ein beliebtes Zielland liberaler Deutscher wie Richard Wagner, Gottfried Semper, Carl Schurz und Theodor Mommsen. Die Monarchen standen der relativ eigenständig agierenden modernen souveränen Schweiz oft skeptisch gegenüber.

Ab den 1860er-Jahren übernahm die Schweiz eine aktive Rolle beim Aufbau «technischer» internationaler Organisationen. Bern wurde 1865 Sitz des Allgemeinen Telegraphenvereins und 1874 des Weltpostvereins sowie einiger weiterer internationaler Organisationen, die später nach Genf umzogen. In Bern fanden viele internationale Konferenzen statt, oft im alten Nationalratssaal als renommiertem Konferenzort. Erwähnt sei etwa, dass 1913 in Bern eine Weltnaturschutzkonferenz stattfand, eine Pionierleistung des Schweizer Naturforschers Paul Sarasin und des Bundesrates.⁴⁹ Die Rechtsfakultät der Universität Bern schenkte dem Völkerrecht im späten 19. Jahrhundert früh besondere Aufmerksamkeit.⁵⁰

Die Schweiz entwickelte sich generell zum beliebten Sitz internationaler Institutionen.⁵¹ Für den Aufstieg von Genf zum internationalen Forum spielte der Alabama-Fall von 1872 eine wichtige Rolle, da das Schiedsgericht in diesem als spektakulär geltenden Fall in Genf getagt hatte. Alt Bundesrat Jakob Stämpfli war Mitglied des Spruchkörpers gewesen, und der in Heidelberg lehrende Schweizer Johann Caspar Bluntschli (1808–1881), dessen 1868 erschienenes Hauptwerk «Das moderne Völkerrecht der civilisirten Staaten als Rechtsbuch dargestellt» das führende Lehrbuch seiner Zeit war, hatte zum Urteil durch eine Stellungnahme beigetragen, von der sich die Schiedsrichter stark leiten liessen. Der Gesamtbundesrat amtete vor dem Ersten Weltkrieg mehrfach als Schiedsrichter. Er entschied etwa 1897 einen Grenzstreit zwischen Brasilien und Französisch-Guayana. Der Erste Weltkrieg wurde für den Zusammenhalt der Schweiz zur Belastungsprobe. Während die Deutschschweiz zu Deutschland neigte, stand die französische Schweiz Frankreich näher. Es gelang jedoch, die Idee der Unparteilichkeit zur national verbindenden Klammer zu machen und nicht unmittelbar in den Weltkrieg involviert zu werden. Eine wichtige Rolle spielte nicht zuletzt eine Rede des Dichters Carl Spitteler (1845–1924), «Unser Schweizer Standpunkt», die einen mässigenden Einfluss ausübte. Die Schweiz musste jedoch Souveränitätsbeschränkungen durch die Kriegsparteien hinnehmen, die den schweizerischen Aussenhandel mit dem Kriegsgegner mittels Kontrollorganen überwachten.

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