Михаил Игоревич Петров
Монетизация льгот

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ

«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"”» (с изм. и доп. от 29 ноября 2004 г.)

Вступительная статья

Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения[1].

В соответствии с Конституцией РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) Российская Федерация является социальным государством со всей свойственной ему атрибутикой, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Современная социальная политика государства опирается на объемный массив нормативных правовых актов, в своей совокупности гарантирующих всем гражданам страны надежную систему социальных льгот и гарантий, обеспечивающих их достойное существование и благосостояние.

Состоявшийся переход к рыночной экономике от планово-административных методов хозяйствования не замедлил сказаться на системе социального обеспечения и социальной поддержки. В соответствии с Конституцией РФ каждому в нашей стране гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в иных случаях, установленных законом. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Материнство, детство, семья находятся под защитой государства. Все это в совокупности обусловливает построение системы социально-экономических прав граждан.

Социально-экономические права составляют особую группу основных прав и свобод человека. Они, как известно, касаются положения человека в сфере труда, быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности, образования и преследуют цель обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально-экономические права неотделимы от гражданских (личных) и политических прав и все вместе составляют единый правовой статус человека и гражданина. Природа социально-экономических прав напрямую связана с социальной политикой государства, а их реализация и степень защиты зависят от экономического потенциала государства. Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания системы правовых и материальных гарантий, что не может быть сделано в краткие сроки, а потому расценивается как задача, решаемая постепенно.

В период перехода к рыночным отношениям в нашей стране с появлением экономической нестабильности, инфляции, обнищания, усиления расслоения общества, ростом безработицы, беженцев, вынужденных переселенцев одной из актуальных проблем является социальная защищенность граждан. Ее решение во многом предопределяется проводимыми государством реформами в социальной сфере. Внутренние процессы, происходящие на российском правовом, экономическом и территориальном пространстве за последнее время, очень сильно сказались на социальном положении ее граждан. Формирование рыночных механизмов заставляет по-другому посмотреть на содержание предоставляемых им прав. Резко возрастает роль льгот, гарантий и компенсаций, улучшающих социально-экономические условия, материально-бытовое и финансовое положение граждан, закрепление которых в актах законодательства позволяет удовлетворять их интересы путем перераспределения материальных благ, ориентируя их как в интересах отдельного лица, так и общества в целом.

Льготы, гарантии и компенсации – это определенные нормативные структурированные свойства и особенности бытия особой категории граждан Российской Федерации, которые являются неотъемлемыми и необходимыми условиями их жизни, условиями их взаимоотношений с обществом и государством. Особая значимость установленных законодательством льгот, гарантий и компенсаций проявляется при их рассмотрении в качестве определенной компенсационной меры за нормативно закрепленные условия их бытия. Развитие законодательства РФ, гарантирующего ее гражданам специальную защиту через представляемые льготы, гарантии и компенсации, позволяет раскрыть природу государства и в определенной степени характеризовать его правовой характер.

Основные направления социальной политики государства были намечены в очередном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В числе насущных для граждан страны проблем, решение которых должно было стать приоритетной задачей государства, были выделены прежде всего качество и доступность жилья, образования, медицинского обслуживания. Вместе с этим в официальных заявлениях власти нередко проводились и более глубокие преобразования, полностью меняющие представление об основных социальных гарантиях, обеспечить которые являлось обязанностью государства. Все это нашло свое место в нормах так называемого Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями.

Названный нормативный акт вызвал, пожалуй, больший общественный резонанс, чем любой иной, принятый за последнее время. Столь активная политика лоббирования не велась ни вокруг какого-либо иного документа, принимаемого законодательной властью страны. Его обсуждение постепенно раскололо страну на два лагеря: ратующих за принятие законопроекта и негодующих в связи с отменой сохранившихся льгот. Мощная акция, проводимая в средствах массовой информации, значительный административный ресурс и про-президенски настроенное парламентское большинство явились основными слагаемыми принятия 22 августа 2004 г. ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"”»[2], который в обществе именуется не иначе как Закон о монетизации льгот.

Опубликованный документ изменил более чем 150 действующих нормативных актов, отменив примерно такое же число. Несомненно, положения большинства из них уже достаточно давно и безнадежно устарели и требовали глубокого и качественного реформирования. Несоответствие многих из них реалиям современной экономической жизни страны не только затормаживало процесс происходящих реформ, но и во многом создавало барьеры на пути реализации гражданами закрепленных прав.

Целью принятия рассматриваемого документа, по убеждению его разработчиков, явилась необходимость защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения.

В обозначенном Федеральном законе, по заверению законодателя, решаются задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях Закона о монетизации льгот, субъекты РФ и муниципальные образования должны:

1) при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

2) реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

3) предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;

4) не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Нормы Закона должны реализовываться в соответствии с закрепленными положениями и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

Вместе с тем в реальной действительности на настоящий момент времени нельзя сказать, что поставленные разработчиком законопроекта перед законодателем цели достигли ожидаемого результата. Принятый Закон вызвал большой общественный резонанс. Реформирование сложившейся системы социальных гарантий и компенсаций началось более чем кардинально, не была подготовлена достаточная нормативная база, обеспечивающая реализацию отдельных положений Закона. Кроме того, практически отсутствуют источники финансирования, способные покрыть расходы при реализации компенсационных норм Закона.

Отметим, что законодатель разделил всех лиц, чья судьба во многом зависит от вступления в силу Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями, на две (а то и более) далеко не равные категории: те, чья социальная стабильность будет напрямую зависеть от средств федерального бюджета, и тех, кто отнесен к числу так называемых региональных льготников. Вместе с тем абсолютное большинство отмененных льгот (и, соответственно, льготников) осталось без замены денежными средствами. Нормы Закона на этот счет носят отсылочный характер и предлагают дождаться принятия соответствующих подзаконных актов, регламентирующих процедуру и размеры такой компенсации.

Резюмируя все сказанное, можно отметить, что принятый законодательный акт, как никакой иной, далек от совершенства, однако вся проблема кроется в том, что предлагаемый им механизм не только не принят, но и не находится в стадии разработки, так что, чего следует ожидать с момента вступления его в силу лицам, чьи интересы он затронул (а это без малого абсолютное большинство населения страны), остается только догадываться.

Следует отметить, что нормы Закона о монетизации льгот сохранили некоторые, хотя и размытые, рамки того, что интересы граждан, чьи права на льготы возникли до 1 января 2005 г. (т. е. до момента вступления Закона в силу), будут сохранены в той части, в которой они действовали вплоть до принятия данного нормативного акта.

Осознавая то обстоятельство, что социальное положение большинства населения будет во многом зависеть от волеизъявления местных органов власти, законодатель обязал последних при издании нормативных правовых актов соблюдать следующие условия:

1) вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г.;

2) при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Принимая во внимание все вышесказанное и учитывая практическое отсутствие нормативной базы, регулирующей механизм реализации монетизации льгот, было составлено настоящее пособие, дающее возможность разобраться льготникам в изменениях, произошедших в их правовом статусе. Структура настоящей работы выбрана с тем условием, чтобы раскрыть права и гарантии льготников как можно в более полном объеме. Построение глав и разбивка параграфов не подчиняются общей структуре законодательного акта, текст составлен с учетом категорий льготников, чьи права и интересы описаны в Законе о замене натуральных льгот денежными компенсациями. В тексте пособия не встречаются суждения относительно положительных или отрицательных сторон Закона, была сделана попытка объективно раскрыть содержание последнего, решение о его значимости для льготников отдано на суд читателя.

1. Конституционно-правовой статус человека и гражданина

1.1. Гарантии прав коренных малочисленных народов, в том числе общин народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Национально-культурные автономии

В Российской Федерации в настоящее время проживает 30 коренных народов общей численностью около 200 тыс. человек, что составляет менее 2 % от общей численности населения Севера.

Коренные народы традиционно являются кочевыми, полукочевыми и сельскими жителями (около 75 % этого населения проживает в сельской местности).

Негативные процессы в социально-экономическом развитии этих народов крайне усилились в период перехода страны к рыночным отношениям и привели к разрушению хозяйственных основ их жизнедеятельности и катастрофическому снижению уровня жизни.

Законодательную основу гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов формирует ФЗ от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.).

Существующая правовая база в решении озвученного вопроса не отличается большим разнообразием, поэтому малейшие изменения в ней могут существенным образом переформировать устоявшуюся систему гарантий, льгот и компенсаций. Именно в этом аспекте столь необходимо оговорить те нюансы и «подводные камни», которые привнес Закон о замене натуральных льгот социальными гарантиями и денежными выплатами. Озвученный Закон не отличается широким нормативным содержанием, кардинальным образом меняющим представления социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации. Однако некоторые из них вносят определенную корректировку в государственную политику в этой области, поэтому пересмотр бытующей в настоящее время ситуации необходим.

Законодательному воздействию подвергнуты народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. К числу таковых, опять-таки с легкой руки властей предержащих, отнесены: абазины (Карачаево-Черкесская Республика); алеуты (районы Камчатской области, Корякский автономный округ); алюторцы (Корякский автономный округ); бесермяне (Удмуртская Республика); вепсы (Республика Карелия, Ленинградская область); долганы (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, районы Красноярского края, Республика Саха (Якутия)); ижорцы (Ленинградская область); ительмены (Корякский автономный округ, районы Камчатской области, Магаданская область); камчадалы (районы Камчатской области, Корякский автономный округ); кереки (Чукотский автономный округ); кеты (Красноярский край); коряки (Корякский автономный округ, районы Камчатской области, Чукотский автономный округ, Магаданская область); кумандинцы (Алтайский край, Республика Алтай, Кемеровская область); манси (Ханты-Мансийский автономный округ, районы Тюменской области, Свердловская область, Республика Коми); нагайбаки (Челябинская область); нанайцы (Хабаровский край, Приморский край, Сахалинская область); нганасаны (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, районы Красноярского края); негидальцы (Хабаровский край); ненцы (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, районы Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми); нивхи (Хабаровский край, Сахалинская область); ороки (ульты) (Сахалинская область); орочи (Хабаровский край); саамы (Мурманская область); селькупы (Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Красноярский край); сойоты (Республика Бурятия); тазы (Приморский край); теленгиты (Республика Алтай); телеуты (Кемеровская область); тофалары (Иркутская область); тубалары (Республика Алтай); тувинцы-тоджинцы (Республика Тыва); удэгейцы (Приморский край, Хабаровский край); ульчи (Хабаровский край); ханты (Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Республика Коми); челканцы (Республика Алтай); чуванцы (Чукотский автономный округ, Магаданская область); чукчи (Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ); чулымцы (Томская область, Красноярский край); шапсуги (Краснодарский край); шорцы (Кемеровская область, Республика Хакасия, Республика Алтай); эвенки (Республика Саха (Якутия), Эвенкийский автономный округ, районы Красноярского края, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Читинская область, Томская область, Тюменская область); эвены (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ, районы Камчатской области); энцы (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ); эскимосы (Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ); юкагиры (Республика Саха (Якутия), Магаданская область)[3].

С 1 января 2005 г. жизнь отдельно взятых граждан, принадлежащих к одному из названных народов, компактно проживающих на территории Российской Федерации, в части обеспечения ряда прав и гарантий выбывает из-под контроля местных или региональных властей. Предположительно решением вопросов обеспечения самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов займутся федеральные органы власти и в первую очередь Правительство РФ.

Вместе с тем буквальное толкование Закона о монетизации льгот позволяет отметить, что намечается некоторое свертывание государственной политики в области обеспечения прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие. Такой вывод обусловливает отмена законодателем ст. 4 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», которая, в частности, обязывала органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ обеспечивать права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Малейшие попытки заполнить образовавшийся правовой вакуум на сегодняшний день отсутствуют. Таким образом, складывается мнение, что проводится очередная попытка перехода коренных народов к развитию на принципах самообеспечения, первый шаг на пути которой был заложен постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. № 564 «О федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”» (с изменениями от 14 февраля, 6 июня 2002 г.). Государство в целях реализации своей социальной сущности наметило ряд мер, предусматривающих социально-правовую защиту и развитие самоуправления коренных народов, создание условий для развития образования, национальной культуры, традиций, языка и обычаев, активного участия этих народов в процессе решения экономических и социальных проблем, в том числе на международном уровне, которые предположительно могут быть выражены в проведении мероприятий в области социальной поддержки коренных народов, предусматривающих приведение в соответствие с новыми экономическими условиями системы социальных льгот, гарантий и компенсаций, предоставляемых этим народам, и социальную поддержку малообеспеченных семей. Также предусматриваются меры по созданию условий для деятельности объединений коренных народов, а также национально-культурных обществ.

Предусматриваются реконструкция и строительство школ. Намечено создание кочевых школ и классов (8-летних и начальных школ в малых селах, малокомплектных начальных школ на вновь организуемых факториях и возрождаемых поселениях (общинах), кочевых классов, семейных школ в тундре на базе школ-интернатов). Будет обеспечено применение нетрадиционных форм обучения детей кочевого населения в виде летних сессий, экстерната, индивидуального и домашнего обучения.

Намечается создание экономических лицеев, финансово-экономических колледжей, региональных и межрегиональных школ бизнеса с углубленным преподаванием основ рыночной экономики и новых практических дисциплин, школ национальных промыслов и ремесел, спортивных школ.

Будут приняты меры по созданию письменности четырех коренных народов, не имеющих ее (орочей, ороков, нганасанов, энцев), по обеспечению образовательных учреждений учебниками нового поколения, в том числе по русскому языку с учетом языковой специфики, учебными наглядными пособиями и транспортом.

Для подготовки специалистов в системе профессионально-технического и среднего специального образования предусматривается расширение сети средних специальных образовательных учреждений и профессионально-технических училищ с ориентацией на традиционные отрасли хозяйствования. На базе средних специальных образовательных учреждений и профессионально-технических училищ намечается создание отделений по подготовке специалистов для нетрадиционных отраслей (минерально-сырьевой, энергетической, гидрометеорологической, транспортной, туристической).

В целях расширения возможностей коренных народов для получения высшего образования намечено создание филиалов высших учебных заведений на базе существующих на Севере образовательных учреждений и предусмотрено выделение целевых мест для обучения национальных кадров в высших учебных заведениях Российской Федерации.

Предусматривается реализация комплекса мероприятий по формированию системы содействия занятости населения, подготовки и переподготовки национальных кадров, созданию рабочих мест. На базе действующей образовательной системы намечается создание центров подготовки, переподготовки и повышения квалификации национальных кадров. Будут организованы службы содействия занятости населения по трудоустройству, профессиональной ориентации и профессиональному обучению коренных народов.

Получит развитие издательско-просветительская деятельность (издание книг и учебников на языках коренных народов, сборников национального фольклора, антологий по истории этих народов и др.).

Намечается развитие библиотечной сети и пополнение книжных фондов изданиями на языках коренных народов, создание архивов и фондов национального фольклора, национальных музеев и музейных комплексов, организация этнических и этнографических культурных центров и филиалов, а также строительство новых культурных центров.

Планируется проведение фестивалей культуры, праздников оленеводов и охотников, традиционных спортивных состязаний, оказание поддержки самодеятельному творчеству коренных народов.

Предусматриваются меры по оказанию поддержки и развитию туризма, особенно его перспективных направлений на территориях проживания и хозяйственной деятельности коренных народов.

Однако окончательные сроки реализации таковых оттянуты до 2011 г.

Механизм реализации намеченных действий имеет трехступенчатую структуру и предусматривает использование различных форм и методов государственного регулирования. На федеральном уровне осуществляются управление, координация и контроль за их реализацией, прямое финансирование из федерального бюджета, установление льгот, создание благоприятного инвестиционного климата, формирование механизма государственных закупок продукции традиционных отраслей хозяйственной деятельности коренных народов, заключение договоров (контрактов) с инвесторами и исполнителями программных мероприятий, разработка нормативно-правовой базы, научное и правовое сопровождение.

В целях эффективного управления финансовыми ресурсами, направляемыми на реализацию программных мероприятий, будут привлечены заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

На уровне органов государственной власти субъектов РФ осуществляется финансирование из средств бюджетов субъектов РФ, предоставление льгот по налогам и тарифам, установленным в соответствии с региональным законодательством, заключение договоров по разведке и использованию минеральных ресурсов на территориях проживания коренных народов, а также заключение лизинговых соглашений, согласование титульного списка строек, проектов и мероприятий, имеющих важное значение для этих народов.

На уровне органов местного самоуправления решаются находящиеся в их компетенции вопросы финансирования, нормативно-правового регулирования жизнедеятельности коренных народов, осуществление оперативного контроля за реализацией мероприятий и проектов.

Ответственность за реализацию комплекса мероприятий по улучшению социально-экономического положения коренных малочисленных народов в полном объеме и в установленные сроки, за эффективное и целевое использование средств, направляемых на ее осуществление, несет Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

Отмеченные выше цели и намеченные мероприятия до настоящего времени остаются декларативными и не имеют под собой достаточного правового базиса. Законодатель предусматривает перераспределение обязанностей в области нормотворчества по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, регулирования деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Снимая обозначенные вопросы компетенции с региональных и местных органов власти, все бремя ответственности в этом направлении с 2005 г. перекладывается на территориальные органы общественного самоуправления малочисленных народов, т. е. на общины, иных представителей этнических общностей.

Создание подобного структурного подразделения в области гарантий прав малочисленных этносов происходит, по мнению законодателя, в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения лиц, относящихся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания. И, по-видимому, именно в этих целях представители малочисленных народов ограничены в занятии мест в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления сообразно предоставляемым квотам. Норма ст. 13 Закона о защите прав коренных малочисленных народов РФ, составляющая правовую основу квотирования, с января 2005 г. прекращает свое существование.

Схожие противоречия наблюдаются и в правовом регулировании национально-культурных автономий. Вступающие в силу с января 2005 г. изменения законодательства в этой области утрачивают ранее жесткие позиции в правовом регулировании вопросов финансового обеспечения, культурного и иного содействия в развитии национально-культурных автономий как форм национально-культурного самоопределения национальных меньшинств.

Нововведения, принятые в этой области государственной политики, позволяют региональным и местным органам власти осуществлять, если можно так выразиться, дозированное регулирование и содействие в отдельных вопросах национально-культурного самоопределения национальных меньшинств.

Так, в частности, чтобы не быть голословным, приведем пример такого рода ослабления государственной политики. С 1 января 2005 г. органы государственной власти вправе выбирать, оказывать ли содействие национально-культурным автономиям в издании книг, выпуске периодической печати, организации телерадиовещания, создании средств массовой информации как на русском, так и на национальных (родных) языках; обмене теле– и радиопрограммами, аудио– и видеоматериалами, печатной продукцией на национальных (родных) языках между субъектами РФ, а также между Российской Федерацией и иностранными государствами или нет. Однако ранее возможной альтернативы в этой области не существовало, решение соответствующего вопроса должно было быть исключительно в пользу этих самых автономий.

Приблизительно схожая картина наблюдается и в области финансовой поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления. До недавнего времени в целях сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ:

1) предусматривали в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов РФ ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям;

2) учитывали национальные потребности при формировании и расходовании федеральных фондов регионального развития;

3) создавали специальные федеральные, региональные фонды национально-культурного развития;

4) предоставляли национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (ст. 19 ФЗ от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями от 21 марта 2002 г., 10 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)). В силу законодательного распределения полномочий между вертикальными ветвями власти все бремя финансовой поддержки возложено на региональные органы власти, и, как следствие, происходит отток денежных средств на цели сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям.

Следует также отметить, что перераспределение соответствующих финансовых потоков, выделение в бюджете субъекта РФ финансовых средств для оказания поддержки национально-культурным автономиям стало исключительным правом, а не обязанностью, как было ранее, что кардинальным образом меняет политику государства в обозначенной области защиты своих граждан.

В числе ухудшений положения национально-культурных автономий можно отметить и то обстоятельство, что финансовые вливания, направленные на развитие данной отрасли, лишаются целевой направленности. Следствием подобной государственной опеки стала утрата возможности выявления путей распределения денежных средств, предоставленных для нужд национально-культурных автономий.

1.2. Система профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – это система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.

Основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

1) предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

2) обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

3) социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

4) выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основывается на принципах законности, демократизма, гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержки семьи и взаимодействия с ней, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

В целях профилактики безнадзорности и правонарушений в среде несовершеннолетних органами власти рекомендовано:

1) активизировать деятельность комиссий по делам несовершеннолетних для координации действий органов и учреждений социальной защиты населения, образования, здравоохранения, по делам молодежи, внутренних дел, общественных объединений, иных органов и организаций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов, оказанию помощи в социальной адаптации и интеграции в общество;

2) выявлять детей школьного возраста, не посещающих общеобразовательные учреждения, усиливать контроль за получением каждым ребенком основного общего образования;

3) укреплять систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних службами экстренной помощи несовершеннолетним, находящимся в кризисных ситуациях, учреждениями, осуществляющими лечение и реабилитацию несовершеннолетних, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, а также психическими расстройствами и ВИЧ-инфекцией;

4) увеличивать количество спортивных школ, клубов и секций для детей и подростков, действующих на бесплатной основе;

5) создавать детские и подростковые учреждения отдыха и досуга, клубы по местожительству;

6) обеспечивать своевременную выплату денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), в соответствии с нормами, установленными законодательством РФ.

Для реализации намеченных задач и сформулированных целей деятельности в области формирования системы мер по ликвидации безнадзорности и профилактики правонарушений среди несовершеннолетних законодателем предложено учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обеспечивать на безвозмездной основе питанием, одеждой, обувью и другими предметами вещевого довольствия по установленным нормам, необходимым для сохранения здоровья и обеспечения жизнедеятельности несовершеннолетних. Для учреждений, обеспечение деятельности которых является расходным обязательством РФ, указанные нормы утверждаются Правительством РФ. Таким образом, сделана попытка наладить некоторый механизм работы по обеспечению лиц, не достигших 18 лет, самым элементарным для удовлетворения их основных потребностей. Контроль за обеспечением питания рассматриваемых групп несовершеннолетних предположительно будет осуществляться Правительством РФ в рамках так называемых расходных обязательств государства. Расходные обязательства в нашем случае подразумевают под собой компенсацию затрат на обеспечение питанием за счет средств федерального бюджета.

Намеченные тенденции по распределению полномочий в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних более склоняются в сторону федеральных органов государственной власти. Развивая мысль в этом направлении, отмечаем, что создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав законодатель выводит из-под компетенции органов местного самоуправления. Кому передаются названные полномочия на сегодняшний день остается неизвестным.

Новшества, привнесенные Законом о замене натуральных льгот денежными компенсациями, вполне соответствуют подобному наименованию и переводят значительную часть ранее имевших место в этой области гарантий на возмездную основу. В частности, оказываемые несовершеннолетним до 1 января 2005 г. на безвозмездной основе социальные, правовые и иные услуги переводятся в разряд оплачиваемых. Вместе с этим законодатель в тексте Закона не упоминает, о какой бы то ни было замене льгот денежной компенсацией, возможность которой предусмотрена в преамбуле к нормативному акту.

1.3. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан

Граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства.

Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство) – некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

В садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе имущество общего пользования, приобретенное или созданное таким товариществом за счет целевых взносов, является совместной собственностью его членов. Имущество общего пользования, приобретенное или созданное за счет средств специального фонда, образованного по решению общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества, является собственностью такого товарищества как юридического лица.

В целях повышения заинтересованности граждан в развитии сельского хозяйства, создании допустимых законом объединений в области садоводчества и огородничества, появлении класса землевладельцев законодательно была закреплена целая система льгот, создающая предпосылки достижения поставленных целей. Соответствующая система носила гарантийный характер для реализации гражданами своих прав в области садоводческой и (или) огороднической деятельности, а равно для достижения определенных целей (например, развития селекционного движения в рамках одного садоводческого кооператива и т. п.).

Ключевыми элементами такой системы являлись:

1) приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков в соответствии с федеральными или региональными законодательными актами;

2) полное или частичное освобождение от федеральных налогов, взносов во внебюджетные фонды и платежей;

3) предоставление на льготных условиях помещений, средств связи, оргтехники, коммунальных услуг ассоциациям (союзам) садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений;

4) обеспечение на льготных условиях под залог садовых, огородных и дачных земельных участков и другого недвижимого имущества выдачи кредитов на приобретение земельных участков, их освоение и благоустройство, приобретение и строительство жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений;

5) выделение из государственного лизингового фонда средств на приобретение сельскохозяйственных техники, инвентаря и оборудования;

6) обеспечение на льготных условиях выдачи кредитов на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в размере до 50 % общей суммы сметных затрат с последующим погашением кредитов, а также процентов за их использование;

7) возмещение в полном объеме кредитов, предоставленных на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований, а также проценты за использование таких кредитов;

8) введение льгот по оплате проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных и дачных земельных участков и обратно.

Предоставление на льготных условиях кредита на приобретение садовых, огородных и дачных земельных участков, строительство жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, освоение и благоустройство садовых, огородных и дачных земельных участков осуществлялось в порядке, установленном Правительством РФ для ведения индивидуального жилищного строительства.

Порядок предоставления средств за счет государственного лизингового фонда на приобретение сельскохозяйственных техники, инвентаря и оборудования, порядок выделения средств за счет федерального бюджета на проведение лизинговых операций для садоводов, огородников и дачников устанавливался Правительством РФ.

Кроме того, льготная система гарантий прав некоммерческих садоводческих, огородных и иных объединений граждан осуществлялась либо на федеральном, либо на региональном уровне, что в свою очередь обеспечивало достаточное финансирование проводимых (намеченных) мероприятий.

С принятием Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями или установлением иных социальных гарантий в законодательство, регулирующее деятельность садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, был внесен целый ряд изменений, полностью разрушивший приведенную систему гарантий.

Это в первую очередь выразилось в отмене всевозможных льгот в отношении выделения кредитов и иной финансовой помощи на обзаведение имуществом, необходимым для ведения хозяйственной деятельности и ее рентабельности. Наряду с ликвидацией льготной системы кредитования предусматривается и прекращение действия льгот по выплатам федеральных налогов и иных обязательных платежей в бюджет или внебюджетные фонды.

Вопросы правового регулирования, равно как и контроль за деятельностью рассматриваемого вида объединений граждан, предоставления им дозированной финансовой помощи частично выводятся из прерогативы федеральных и региональных властей. Львиная доля в решении вопросов деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан передана на откуп органов местного самоуправления.

Конкретизацию законодательных положений в этой области стоит ожидать в решениях именно местных властей. Однако основные направления в этой области должны быть намечены по крайней мере на уровне субъекта Федерации.

1.4. Социальная защита ветеранов

Непреходяще значение вклада в могущество российского государства тех его граждан, кто воевал, служил, трудился, отмечен государственными наградами, кто, самоотверженно исполняя воинский и гражданский долг, подвергал себя риску, потерял здоровье или

погиб. Этих заслуженных людей мы называем ветеранами. С учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда законодательством РФ для ветеранов установлен широкий круг прав и льгот[4].

Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим вопросы социальной защиты ветеранов, является Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изменениями от 18 ноября 1998 г., 2 января, 4 мая, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 27 ноября, 24 декабря 2002 г., 6 мая, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 19, 29 июня, 22 августа 2004 г.), который предопределил правовые, экономические и нравственные аспекты государственной политики в отношении ветеранов в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

Однако закон лишь тогда является гарантией обеспечения предоставленных прав и льгот, когда он исполняется. Именно, руководствуясь названным выводом, законодателем 22 августа 2004 г. и внесен в названный Закон ряд существенных изменений, которые и раскрываются настоящим параграфом.

В сферу действия Федерального закона «О ветеранах» вовлечено значительное число граждан РФ. По данным последней переписи населения в Российской Федерации проживает свыше 2 млн ветеранов. Если учесть, что многие права и льготы, установленные для ветеранов, касаются и членов их семей, то число лиц, для которых данный Закон является социально значимым, увеличивается в 2–3 раза.

Государственная политика в отношении ветеранов предусматривает:

1) создание соответствующих структур по делам ветеранов в органах государственной власти. И если ранее структура и функции органов исполнительной власти по делам ветеранов определялись Президентом РФ по представлению Правительства РФ, то с 1 января 2005 г. названные полномочия остались, образно говоря, без «хозяина». Остается лишь предположить, что структура органов по делам ветеранов должна быть сформирована законодательными органами власти страны. Такого рода вывод напрашивается из анализа взятых на себя обязательств Государственной Думы РФ и сформулированных в ст. 20 Регламента, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. В соответствии с п. 2 ст. 19 Регламента Государственной Думы комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению:

а) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;

б) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

в) в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ;

г) в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;

д) организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;

е) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

ж) решают вопросы организации своей деятельности;

2) выделение из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (до 1 января 2005 г. средства могут выделяться и из местных бюджетов) средств, необходимых для реализации мер социальной поддержки;

3) пропаганду с использованием средств массовой информации важности добросовестной военной службы и трудовой деятельности, значения государственных наград за ратные и трудовые подвиги.

Вместе с тем с 1 января 2005 г. государство освободило себя от осуществления разработки и исполнения целевых государственных и местных программ по социальной защите ветеранов, обеспечивающих реализацию прав и льгот, установленных Федеральным законом о ветеранах и иными нормативными правовыми актами для ветеранов и членов их семей. Взамен предложено сформировать систему мер государственной поддержки соответствующих слоев населения. Теоретически в целях развития нового направления государственной политики по социальной защите ветеранов должны быть скоординированы действия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению адресной социальной поддержки участников боевых действий, инвалидов военной службы, ветеранов подразделений особого риска, членов семей погибших военнослужащих.

С учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (далее – ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда.

Законодатель показал, что существующая категоризация ветеранов не является идеальной и что с легкой руки последнего она может быть изменена как в сторону увеличения, так и, наоборот – уменьшения, что и было доказано поправками, внесенными законодателем в ФЗ «О ветеранах» 22 августа 2004 г.

Ветеранами Великой Отечественной войны являются лица, принимавшие участие в боевых действиях по защите Отечества или обеспечении воинских частей действующей армии в районах боевых действий; лица, проходившие военную службу или проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. (далее – период Великой Отечественной войны) не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за службу и самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.

К ветеранам Великой Отечественной войны относятся:

1) участники Великой Отечественной войны:

а) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу (включая воспитанников воинских частей и юнг) либо временно находившиеся в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии в период Гражданской войны, период Великой Отечественной войны или период других боевых операций по защите Отечества, а также партизаны и члены подпольных организаций, действовавших в период Гражданской войны или период Великой Отечественной войны на временно оккупированных территориях СССР;

б) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, проходившие в период Великой Отечественной войны службу в городах, участие в обороне которых засчитывается в выслугу лет для назначения пенсий на льготных условиях, установленных для военнослужащих воинских частей действующей армии;

в) лица вольнонаемного состава армии и флота, войск и органов внутренних дел, органов государственной безопасности, занимавшие в период Великой Отечественной войны штатные должности в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии, либо находившиеся в указанный период в городах, участие в обороне которых засчитывается в выслугу лет для назначения пенсий на льготных условиях, установленных для военнослужащих воинских частей действующей армии;

г) сотрудники разведки, контрразведки, выполнявшие в период Великой Отечественной войны специальные задания в воинских частях, входивших в состав действующей армии, в тылу противника или на территориях других государств;

д) работники предприятий и военных объектов, наркоматов, ведомств, переведенные в период Великой Отечественной войны на положение лиц, состоящих в рядах Красной Армии, и выполнявшие задачи в интересах армии и флота в пределах тыловых границ действующих фронтов или операционных зон действующих флотов, а также работники учреждений и организаций (в том числе учреждений и организаций культуры и искусства), корреспонденты центральных газет, журналов, ТАСС, Совинформбюро и радио, кинооператоры Центральной студии документальных фильмов (кинохроники), командированные в период Великой Отечественной войны в действующую армию;

е) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцы и командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, принимавшие участие в боевых операциях по борьбе с десантами противника и боевых действиях совместно с воинскими частями, входившими в состав действующей армии, в период Великой Отечественной войны, а также принимавшие участие в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 г. по 31 декабря 1951 г. Лица, принимавшие участие в операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав действующего флота, в период Великой Отечественной войны, а также привлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 1 февраля 1944 г. по 9 мая 1945 г.;

ж) лица, принимавшие участие в боевых действиях против фашистской Германии и ее союзников в составе партизанских отрядов, подпольных групп, других антифашистских формирований в период Великой Отечественной войны на территориях других государств;

з) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев;

и) военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

к) лица, награжденные медалью «За оборону Ленинграда», инвалиды с детства вследствие ранения, контузии или увечья, связанных с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.;

2) лица, работавшие на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог; члены экипажей судов транспортного флота, интернированные в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

3) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

4) лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР; лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.

Перечень воинских частей, штабов и учреждений, входивших в состав действующей армии в период Великой Отечественной войны, определяется Правительством РФ. Перечень городов, участие в обороне которых засчитывается в выслугу лет для назначения пенсий на льготных условиях, установленных для военнослужащих воинских частей действующей армии, определяется законодательством РФ.

С января 2005 г. озвученный перечень будет носить закрытый характер, с этого момента расширение категории ветеранов Великой Отечественной войны за счет иных лиц путем наделения их соответствующим статусом не допускается.

К ветеранам боевых действий относятся:

1) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны РФ, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти РФ и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории РФ;

2) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г.;

3) военнослужащие автомобильных батальонов, направлявшиеся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов;

4) военнослужащие летного состава, совершавшие с территории СССР вылеты на боевые задания в Афганистан в период ведения там боевых действий;

5) лица (включая членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, выполнявших полеты в Афганистан в период ведения там боевых действий), обслуживавшие воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил РФ, находившиеся на территориях других государств в период ведения там боевых действий, получившие в связи с этим ранения, контузии или увечья либо награжденные орденами или медалями СССР либо РФ за участие в обеспечении указанных боевых действий;

6) лица, направлявшиеся на работу в Афганистан в период с декабря 1979 г. по декабрь 1989 г., отработавшие установленный при направлении срок либо откомандированные досрочно по уважительным причинам.

Законодатель выводит из-под компетенции Правительства РФ порядок и условия отнесения других лиц к ветеранам боевых действий, а равно установления объема их прав и льгот. Предположительно решение подобного рода вопросов будет возложено на представительные органы власти РФ.

К инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий (далее – инвалиды войны) относятся:

1) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу (включая воспитанников воинских частей и юнг) либо временно находившиеся в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии, партизаны, члены подпольных организаций, действовавших в период Гражданской войны или период Великой Отечественной войны на временно оккупированных территориях СССР, рабочие и служащие, работавшие в районах боевых действий, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период Гражданской войны или период Великой Отечественной войны в районах боевых действий, и приравненные по пенсионному обеспечению к военнослужащим воинских частей, входивших в состав действующей армии;

2) военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при защите Отечества или исполнении обязанностей военной службы на фронте, в районах боевых действий в периоды, указанные в настоящем Федеральном законе;

3) лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и органов государственной безопасности, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при исполнении служебных обязанностей в районах боевых действий;

4) военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцы и командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при выполнении боевых заданий в период с 22 июня 1941 г. по 31 декабря 1951 г., а также при разминировании территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств, включая операции по боевому тралению в период с 22 июня 1941 г. по 31 декабря 1957 г. согласно решениям Правительства СССР;

5) лица, привлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к сбору боеприпасов и военной техники, разминированию территорий и объектов в период с февраля 1944 г. по декабрь 1951 г. и ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных в указанный период;

6) лица, обслуживавшие действующие воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил РФ, находившиеся на территориях других государств, и ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период ведения в этих государствах боевых действий.

Ветеранами военной службы являются военнослужащие Вооруженных Сил СССР, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба, Объединенных Вооруженных Сил государств – участников Содружества Независимых Государств, созданных в соответствии с Уставом Содружества Независимых Государств, награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или РФ, либо награжденные ведомственными знаками отличия, при условии, что общая продолжительность военной службы указанных военнослужащих составляет 20 лет и более, а также военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей военной службы. Указанные требования распространяются на военнослужащих, уволенных с военной службы в запас (отставку).

Для указанных лиц устанавливается звание «Ветеран военной службы». Порядок и условия присвоения звания «Ветеран военной службы» определяются Президентом РФ.

Ветеранами государственной службы являются лица, в том числе уволенные с государственной службы в запас (отставку), награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или РФ, либо награжденные ведомственными знаками отличия и имеющие стаж или выслугу лет, необходимые для назначения пенсии по старости, за выслугу лет или иных видов пенсионного обеспечения, пожизненного содержания за работу (службу) на государственных должностях РФ, государственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, в органах местного самоуправления, иных органах (организациях), работа в которых засчитывается в стаж государственной службы в соответствии с законодательством, а также лица, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей государственной службы.

Порядок и условия присвоения звания «Ветеран государственной службы» определяются Президентом РФ.

Законодатель некоторым образом меняет подход к определению круга лиц, признаваемых действующим законодательством ветеранами труда. Если до января 2005 г. к числу таковых могли быть отнесены лица, награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или РФ, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин, то по наступлении этой, так сказать, ключевой даты ветеранами труда следует признавать лиц:

1) имеющих удостоверение «Ветеран труда»;

2) награжденных орденами или медалями, либо удостоенных почетных званий СССР или РФ, либо награжденных ведомственными знаками отличия в труде и имеющих трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.

Как видно при ближайшем рассмотрении двух однопорядковых норм, лицами, относимыми к ветеранам труда, признаются граждане, которые обеспечили себя удостоверением «Ветеран труда». И здесь мы сталкиваемся с определенными нюансами, которые в большей степени вызваны образовавшимся в связи с принятием 22 августа 2004 г. Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями. Круг лиц, обладающих удостоверением «Ветеран труда» условно можно разделить на две категории:

1) те, которые получили его до принятия соответствующего Закона, в порядке, установленном Президентом РФ. Последний сформулирован в Указе Президента РФ от 25 сентября 1999 г. № 1270 «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания “Ветеран труда”»;

2) те, которые приобретут его в ином порядке в связи с принятием означенного Закона. Последний отменил действующее положение Закона о ветеранах, о присвоении звания «Ветеран труда» в порядке, установленном Президентом РФ. Каким образом будет восполнен образовавшийся пробел до настоящего момента остается неизвестным. Можно предположить, что нормы названного Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» будут переформулированы в самостоятельный законодательный акт, принятие которого следует ожидать в ближайшее время.

На сегодняшний день социальная защита ветеранов предусматривает осуществление системы мер, направленных на создание условий, обеспечивающих экономическое и моральное благополучие ветеранов, предоставляющих им дополнительные права и гарантирующих ветеранам льготы по:

1) пенсионному обеспечению, налогообложению, выплате пособий в соответствии с законодательством РФ;

2) получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений;

3) оплате коммунально-бытовых услуг и торговому обслуживанию;

4) медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения;

5) обеспечению транспортными средствами и оплате проезда;

6) трудоустройству, обучению, переподготовке и условиям труда;

7) пользованию услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений;

8) получению услуг учреждений социального обслуживания, социальной и юридической помощи.

При наличии оснований ветераны одновременно могут иметь право на льготы по нескольким статьям, а также на льготы, установленные другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

При наличии у ветерана права на получение одной и той же льготы по нескольким основаниям льгота предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

С 1 января 2005 г. обрисованная картина несколько изменится, ветераны будут вправе реально претендовать на:

1) пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством РФ;

2) получение ежемесячной денежной выплаты;

3) получение и содержание жилых помещений;

4) оплату коммунальных услуг;

5) медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание. Одновременно с этим они утрачивают возможность одновременного обладания рядом льгот по нескольким статьям при наличии соответствующего права.

Оставшаяся часть льгот заменена громкой фразой «социальная поддержка».

Сравним приведенные нормы и выявим все плюсы и минусы перемен в социальной направленности государственной поддержки ветеранов.

Итак, из числа льгот, предоставляемых ветеранам выбывают:

1) обеспечение транспортными средствами и оплата проезда;

2) трудоустройство, обучение, переподготовка и условия труда;

3) пользование услугами учреждений связи, культурно-зрелищных и спортивно-оздоровительных учреждений;

4) получение услуг учреждений социального обслуживания, социальной и юридической помощи.

Взамен, как бы объединяя их в единый монолит, законодатель в числе социальных гарантий предусматривает возможность получения ежемесячной денежной выплаты. Рассмотрим последнюю более подробно с учетом всего букета норм Закона от 22 августа 2004 г.

Законодатель отмечает, что основу правовой регламентации мер социальной поддержки ветеранов, устанавливает конгломерат норм ст. 14–24 Закона о ветеранах. Каждая из них представляет разрозненную правовую базу соответствующих мер в отношении отдельных категорий ветеранов.

В целях наглядности перемен в правовом статусе рассматриваемой категории граждан, упрощения понимания произошедшего в связи с принятием так называемого Закона о монетизации льгот, рассмотрим изменения в действующем законодательстве в виде сравнительной таблицы. Данные последней будут составлять соответственно прежние льготы и будущие социальные гарантии для каждой категории лиц, на которых распространяет свое действие Закон о ветеранах.

Таблица

За рамками приведенной сводной таблицы льгот прошлого и мер социальной поддержки как гарантий социального статуса в будущем остались военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий. Выведение их за ее рамки не следует трактовать как пониженный интерес к судьбе обозначенных категорий льготников. Принятие подобного рода решения продиктовано волей законодателя. Последний, начиная с изменений в правовом статусе ветеранов боевых действий и следуя далее по перечню категорий граждан, на которых распространяет свое действие ФЗ «О ветеранах», пошел по проторенному пути. Основная масса перемен в социальном обеспечении ветеранов имеет однотипный характер. В этой связи рассмотрение нововведений в статусе одних автоматически распространяется на статус иных льготников.

В отличие от вышеназванных категорий ветеранов, гарантии социальной защиты которых всецело зависят от изменений в федеральном законодательстве, правовой статус лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, и ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Учитывая некоторую противоречивость в региональном законодательстве можно предположить, что уровень социальной помощи будет также различен, что будет служить прямым нарушением Конституции РФ, где четко прописаны гарантии равенства прав и свобод без каких-либо ограничений на всей территории страны.

Меры социальной поддержки инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период, лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий являются расходными обязательствами Российской Федерации. В дополнение к мерам социальной поддержки названых лиц субъекты РФ могут устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Дополнительные меры социальной поддержки, установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными обязательствами субъектов РФ.

Меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, ветеранов труда являются расходными обязательствами субъектов РФ.

Право на ежемесячную денежную выплату имеют:

1) инвалиды войны;

2) участники Великой Отечественной войны;

3) ветераны боевых действий из числа военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Министерства обороны РФ, сотрудников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти РФ и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории Российской Федерации; военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, лиц, участвовавших в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г.; военнослужащих автомобильных батальонов, направлявшихся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов; военнослужащих летного состава, совершавших с территории СССР вылеты на боевые задания в Афганистан в период ведения там боевых действий;

4) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

5) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

6) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда.

Если гражданин одновременно имеет право на ежемесячную денежную выплату по настоящему Федеральному закону и по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту независимо от основания, по которому она устанавливается (за исключением случаев установления ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изм. и доп. от 18 июня 1992 г., 24 декабря 1993 г., 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г., 17 апреля, 5 июля 1999 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г., 12 февраля, 6 августа, 29, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 11, 24 декабря 2002 г., 23 октября, 23 декабря 2003 г., 26 апреля, 22 августа 2004 г.), Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (с изм. и доп. от 17 марта, 22 августа 2004 г.)), ему предоставляется одна ежемесячная денежная выплата либо по названному Федеральному закону, либо по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту по выбору гражданина.

Гражданину, имеющему одновременно право на получение ежемесячной денежной выплаты по нескольким из указанных оснований, ежемесячная денежная выплата устанавливается по одному из них, предусматривающему более высокий размер.

Ежемесячная денежная выплата устанавливается в размере:

1) инвалидам войны – 2000 рублей;

2) участникам Великой Отечественной войны – 1500 рублей;

3) ветеранам боевых действий из числа лиц, военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Министерства обороны РФ, сотрудников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти РФ и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории Российской Федерации; военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, лиц, участвовавших в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г.; военнослужащих автомобильных батальонов, направлявшихся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов; военнослужащих летного состава, совершавших с территории СССР вылеты на боевые задания в Афганистан в период ведения там боевых действий, лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», – 1100 рублей; 4) военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев, военнослужащим, награжденным орденами или медалями СССР за службу в указанный период, лицам, работавшим в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, членам экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств, членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, членам семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также членам семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда – 600 рублей.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Право социального обеспечения: Учебное пособие / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 1999.

Вернуться

2

Российская газета. 2004. 31 августа; Парламентская газета. 2004. 31 августа, 1 сентября; Собрание законодательства Российской Федерации 2004. № 35. Ст. 3607.

Вернуться

3

В скобках обозначены наименования субъектов РФ, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы РФ. Наименования субъектов РФ приведены построчно, в порядке убывания численности каждого народа, проживающего на соответствующих территориях.

Вернуться

4

Акинфиев К. Б., Корякин В. М. Комментарий к Федеральному закону «О ветеранах». М.: За права военнослужащих, 2001.

Вернуться