ALEJANDRA PRECHT RORRIS es abogada de la Pontificia Universidad Católica de Chile, master of Legal Institutions de la Universidad de Wisconsin-Madison, Estados Unidos y diplomada en Derecho Administrativo Económico en Derecho-UC. Imparte los cursos de Derecho Ambiental y Derecho Indígena en las Universidades Adolfo Ibáñez y PUC, respectivamente. Trabajó en la Comisión Nacional de Medio Ambiente y actualmente es directora del área ambiental de Aylwin, Mendoza, Luksic & Valencia. Sus áreas de trabajo son el derecho administrativo regulatorio, en especial derecho ambiental, ordenamiento territorial, recursos naturales y consulta indígena.

SONIA REYES PAECKE es bióloga de la Universidad de Chile, magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente de la Pontificia Universidad Católica de Chile y doctora en Geografía de la Universidad de Leipzig, Alemania. Se desempeña como profesora e investigadora en el Departamento de Ecosistemas y Medio Ambiente de la PUC, donde dicta los cursos de Planificación Territorial, Vegetación Urbana y Conservación. Sus áreas de investigación son la vegetación urbana, servicios ecosistémicos y la inclusión de criterios ecológicos en la planificación territorial.

CAROLA SALAMANCA GATICA es abogada de la Universidad de Chile y diplomada en Derecho Administrativo Económico en Derecho-UC. Ha desarrollado su práctica profesional en el área de medio ambiente y recursos naturales, tanto en el sector público como privado. Trabajó en la Comisión Nacional del Medio Ambiente y actualmente se desempeña como abogado sénior en la firma FerradaNehme. Sus áreas de trabajo son la institucionalidad ambiental, sistema de evaluación de impacto ambiental, consulta indígena y ordenamiento territorial.

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EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN CHILE

Alejandra Precht Rorris

Sonia Reyes Paecke

Carola Salamanca Gatica

© Inscripción Nº 271.880

Derechos reservados

Noviembre 2016

ISBN edición impresa 978-956-14-2008-3

ISBN edición digital 978-956-14-2620-7

Diseño y diagramación:

Salvador Verdejo V.

versión | producciones gráficas ltda.

Diagramación digital: ebooks Patagonia

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CIP - Pontificia Universidad Católica de Chile

Precht Rorris, Alejandra.

El ordenamiento territorial en Chile / Alejandra Precht R., Sonia Reyes P., Carola Salamanca G.

1. Ordenamiento territorial - Chile.

I. t.

II. Reyes Paecke, Sonia.

III. Salamanca G., Carola.

2016 307.120983 + DDC23 RCAA2

Índice

Presentación

Abreviaturas y acrónimos

Introducción

Capítulo I. El Ordenamiento Territorial en Chile

Capítulo II. Instrumentos de Ordenamiento Territorial en Chile

Instrumentos de ordenamiento territorial estrictos

1. IOT Estrictos Normativos

1.1. Plan Regulador Intercomunal y Metropolitano

1.2. Plan Regulador Comunal

1.3. Plan Seccional

1.4. Límite Urbano

2. IOT Estrictos Indicativos

2.1. Política Nacional de Desarrollo Urbano

2.2. Estrategia Regional de Desarrollo

2.3. Plan Regional de Desarrollo Urbano

2.4. Plan de Desarrollo Comunal

2.5. Zonificación de Uso del Borde Costero

Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales

1. Zonas de protección de la Diversidad Biológica y el Valor Ambiental del Territorio

1.1. Parque Nacional

1.2. Parque Nacional de Turismo

1.3. Reserva Nacional

1.4. Reserva de Regiones Vírgenes

1.5. Reservas Forestales

1.6. Santuarios de la Naturaleza

1.7. Zonas húmedas de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Sitios Ramsar)

1.8. Monumentos Naturales

1.9. Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad

1.10. Parques Marinos

1.11. Reservas Marinas

1.12. Áreas Marina y Costera Protegidas

1.13. Destinación del D. L. N° 1.939

2. Zonas de Protección Especial del Patrimonio Cultural

2.1. Zonas Típicas o Pintorescas

3. Zonas de Protección Especial relacionadas a Comunidades Indígenas

3.1. Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios

3.2. Tierras Indígenas

3.3. Áreas de Desarrollo Indígena

4. Zonas Sujetas a Protección Especial relacionadas con el Turismo

4.1. Zonas de Interés Turístico Nacional

Notas finales

Presentación

Desde una perspectiva histórica nuestra sociedad avanza hacia un estado de madurez enfrentando nuevos desafíos. El desarrollo integral de los pueblos ya no solo exige hacerse cargo de los problemas del bienestar del tiempo presente, sino también mantener una mirada atenta a no comprometer las posibilidades de nuestros pares del futuro. De eso se trata, en parte, la gestión ambiental: de incorporar la mejor ciencia posible al desarrollo de políticas e instrumentos de intervención para reducir las externalidades de nuestra actividad, restaurar el daño provocado a los ecosistemas y preservar un patrimonio ambiental.

Con frecuencia enfocamos nuestra mirada en los recursos que nutren nuestros sistemas económicos. Sin embargo, el agua, la energía, los recursos forestales y mineros, la flora y fauna, por nombrar algunos, son elementos que no están desvinculados del entorno espacio temporal que los alberga. En ese sentido, una mirada más amplia y abarcadora nos lleva a contemplar al territorio como la unidad de análisis o de trabajo esencial, sujeta a presiones antrópicas y no antrópicas, que tiene un dinamismo enorme. Haciendo una analogía económica, en la actualidad el territorio es un bien cada vez más demandado para la satisfacción de múltiples necesidades, lo que genera un desafío para su planificación, puesto que debe velar por la convivencia de múltiples usos no siempre compatibles entre sí.

La gestión del territorio supone una de las tareas más complejas de la política pública que requiere de instrumentos y de una política adecuada para llevarlo a cabo. El ordenamiento o planificación territorial es una materia relevante no solo por sus efectos inmediatos sobre la distribución de los usos del suelo, sino para las políticas de desarrollo sustentable y de adaptación al cambio climático.

Desafortunadamente, nuestro país carece de un sistema integrado de ordenamiento territorial, entendido como un marco coherente que combine políticas, normas legales, instituciones y procedimientos orientados a la gestión del territorio, incluidos los ámbitos urbano y rural.

Este libro nos entrega una revisión sistemática de los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes en Chile tanto en zonas rurales como urbanas. Con certeza se transformará en un texto de referencia frecuente para todos quienes requieran conocer el marco normativo del ordenamiento territorial chileno. Asimismo contribuirá a la formación profesional, en todas las universidades y carreras que abordan estas materias, promoviendo el análisis de los instrumentos vigentes y facilitando la evaluación de las fortalezas y debilidades de nuestro sistema de gestión del territorio.

El Papa Francisco nos ha interpelado a través de su encíclica Laudato Si. En ella nos recuerda, entre otras cosas, que la academia tiene un rol insustituible en el desarrollo de investigación destinada a entender mejor el comportamiento de los ecosistemas y los impactos de las acciones humanas, y proponer también la síntesis para una mejor toma de decisiones para gestionarlos. Tenemos entre manos un ejemplo muy claro del tipo de contribución al que estamos llamados. Notablemente, una vez más el trabajo interdisciplinario ha dado frutos y ha permitido abrir caminos de respuesta más sólidas ante los desafíos de la complejidad que nos presentan los sistemas socioambientales.

Agradezco a las autoras, Alejandra Precht, Sonia Reyes y Carola Salamanca, por la oportunidad que me han dado de presentar este texto y las invito a continuar profundizando en este tema para que el ordenamiento territorial se consolide como una herramienta eficaz al servicio del desarrollo sustentable.

DR. FRANCISCO J. MEZA

Director Investigación y Posgrado

Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal

Pontificia Universidad Católica de Chile

Abreviaturas y acrónimos

ADI : | Áreas de Desarrollo Indígena
AMCP : | Áreas Marina y Costera Protegidas
CMS : | Consejo de Ministros para la Sustentabilidad
CNUBC : | Comisión Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral
CONADI : | Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
CONAF : | Corporación Nacional Forestal
CONAMA : | Comisión Nacional del Medio Ambiente
COREMA : | Comisión Regional del Medio Ambiente
CRUBC : | Comisión Regional de Uso de Borde Costero
DIA : | Declaración de Impacto Ambiental
DIRECTEMAR : | Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante
DGA : | Dirección General de Aguas
EAE : | Evaluación Ambiental Estratégica
ECMPO : | Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios
EIA : | Estudio de Impacto Ambiental
ERD : | Estrategia Regional de Desarrollo
GORE : | Gobierno Regional
IOT : | Instrumentos de Ordenamiento Territorial
IPT : | Instrumentos de Planificación Territorial
LBGMA : | Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente
LBPA : | Ley que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos
LGUC : | Ley General de Urbanismo y Construcciones
LOCGAR : | Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional
LOCM : | Ley Orgánica de Municipalidades
LU : | Límite Urbano
MBN : | Ministerio de Bienes Nacionales
MINECON : | Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción
MINVU : | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
MMA : | Ministerio del Medio Ambiente
MINAGRI : | Ministerio de Agricultura
MINEDUC : | Ministerio de Educación
MOP : | Ministerio de Obras Públicas
MTT : | Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones
PLADECO : | Plan de Desarrollo Comunal
PNDU : | Política Nacional de Desarrollo Urbano
PRC : | Plan Regulador Comunal
PRDU : | Plan Regional de Desarrollo Urbano
PRI : | Plan Regulador Intercomunal
PRM : | Plan Regulador Metropolitano
PROT : | Plan Regional de Ordenamiento Territorial
PS : | Plan Seccional
SAG : | Servicio Agrícola y Ganadero
SEA : | Servicio de Evaluación Ambiental
SEIA : | Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
SEREMI : | Secretaría Regional Ministerial
SERNAPESCA : | Servicio Nacional de Pesca
SERNATUR : | Servicio Nacional de Turismo
SNASPE : | Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado
SPCB : | Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad
SUBDERE : | Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
SUBPESCA : | Subsecretaría de Pesca
OGUC : | Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
ZOIT : | Zona de Interés Turístico
ZSPE : | Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales

Introducción

En la actualidad el territorio es un bien cada vez más congestionado y demandado para la satisfacción de múltiples necesidades. Esto genera un desafío en su planificación, puesto que debe velar por la convivencia de variados usos no siempre compatibles entre sí.

Lo anterior se refleja a diario en los centros urbanos, donde es posible apreciar con claridad esta multiplicidad de usos sobre el territorio, albergando las distintas actividades que realizan los seres humanos y los conflictos que ello genera. Tal es el caso, por ejemplo, de actividades industriales cerca de colegios o de la falta de áreas verdes en muchos sectores de la ciudad.

Esta diversidad de usos sobre el territorio no solo es propia de las ciudades o centros poblados, sino también fuera de sus límites. Es allí donde aparece con mayor nitidez el uso del suelo como sustento de la naturaleza o de la biodiversidad en contraposición a su necesidad de uso para actividades humanas. Esto es especialmente relevante en aquellas porciones del territorio que representan una singularidad especial desde el punto de vista de la biodiversidad, pero que, al mismo tiempo, albergan importantes recursos naturales, como lo pueden ser suelos agrícolas, bosques, minerales y agua.

En este contexto, el ordenamiento del territorio pareciera jugar un rol fundamental, en la medida de que permite organizar y regular las diversas actividades de acuerdo a criterios y prioridades, definiendo ex ante los diversos usos y actividades permitidas, y disminuyendo con ello la conflictividad.

En Chile no existe un sistema integrado de ordenamiento territorial, sino una multiplicidad de instrumentos, amparados bajo distintas regulaciones y bajo la supervisión de órganos diversos, lo que dificulta su entendimiento y produce grados importantes de incerteza para el desarrollo de actividades sobre el mismo.

El presente libro tiene como primer objetivo lograr que el lector amplíe su visión del territorio y la necesidad de su ordenamiento más allá del ámbito urbano, y de este modo poder pensar en un sistema que respete sus distintas vocaciones.

En el libro se desarrollan los principales instrumentos de ordenamiento territorial existentes en nuestro país, entendiendo por tales todas aquellas normas, planes o estrategias que condicionan y/o direccionan la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio.

En este contexto, y como segundo objetivo, se ha elaborado una clasificación de los distintos instrumentos de ordenamiento territorial con que cuenta nuestro país, esperando con ello haber desenmarañado el escenario complejo y disperso con que se enfrenta todo ciudadano al intentar entender este sistema.

Para cada instrumento se presentan los antecedentes generales (v. g. objetivos, base regulatoria), las autoridades involucradas en su creación y su gestión. Para lo anterior se presenta tanto la aplicación que le han dado los servicios públicos como también una revisión de la jurisprudencia administrativa y judicial.

Esperamos que este libro sea utilizado por profesionales de distintas disciplinas, tales como urbanistas, abogados, geógrafos, ingenieros, ecólogos, y todos quienes abordan problemas espacialmente explícitos, sea que ellos desarrollen su labor en el sector público, en el privado y/o en la academia. Así, por ejemplo, en el caso de la autoridad pública podrá servir para determinar cuál es la mejor figura legal para resguardar un determinado hábitat o para compatibilizar dicho resguardo con la posibilidad de desarrollar de modo sustentable un recurso natural. Un inversionista podrá tener mayor claridad de lo que puede o no desarrollarse en un determinado territorio y de los riesgos asociados. Y desde la academia esperamos aportar con un manual que los profesores y alumnos puedan utilizar, especialmente, en sus cursos de taller o de resolución de casos.

Entendemos este trabajo como un primer paso para que en un futuro no muy lejano, el país se encamine en la creación de una política de ordenamiento territorial, concebida como el conjunto de principios, normas e instrumentos que de manera coherente establezcan los criterios o directrices a seguir para la utilización racional del territorio en su conjunto y que permitan alcanzar los objetivos fijados por la sociedad; una política escrita desde la realidad de los instrumentos de ordenamiento territorial con que cuenta el país y no desde la simple creación de un nuevo instrumento que confunda y complejice aún más el sistema chileno¹.

CAPÍTULO I

El Ordenamiento Territorial en Chile

En Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior, conceptualiza el ordenamiento territorial siguiendo la definición adoptada por la Carta Europea, que lo define como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”². Señala que tanto los métodos como los instrumentos de planificación que se apliquen dependerán del conjunto de valores sociales, de orientaciones políticas nacionales y regionales, y de condiciones económicas y ambientales propias de los territorios, las cuales deben estar contenidas en las respectivas Estrategias de Desarrollo Regional³.

Sin perjuicio de la definición citada precedentemente, basta una somera revisión del ordenamiento territorial en nuestro país para darse cuenta de que en Chile no existe un sistema integrado ni una política formal de ordenamiento territorial, referida tanto al ámbito urbano como al rural. Si bien nuestro país cuenta con una experiencia de más de medio siglo en el diseño y aplicación de los instrumentos de planificación definidos en el marco de la legislación urbana, no tiene la misma experiencia en el ordenamiento integral del territorio -que incluya los espacios rurales-, existiendo a la fecha una gran cantidad de instrumentos dependientes de una diversidad de organismos.

Esta dualidad entre planificación urbana y ordenamiento territorial es evidente al comparar la definición y regulación de planificación urbana contenida en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (en adelante, LGUC)⁴ y su Ordenanza (en adelante, OGUC)⁵, con la definición de ordenamiento territorial contenida en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR)⁶.

La LGUC define la planificación urbana como “el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico” (LGUC, Art. 27). Enseguida señala que “[l]a planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal” (LGUC, Art. 28).

Por otra parte, la legislación chilena entrega atribuciones en materia de ordenamiento territorial al Gobierno Regional. En efecto, la LOCGAR establece que “la administración superior de cada región del país, estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”⁷. Así contempla dentro de las funciones que corresponden a esta autoridad, aquellas relativas al ordenamiento territorial, tales como el establecimiento de políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de la región, así como el fomento y cuidado por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente⁸. Sin embargo, esta ley no contiene una definición de ordenamiento territorial ni tampoco establece los instrumentos que lo harían efectivo.

El ordenamiento territorial no se refleja en un instrumento preciso, en que el Gobierno Regional fije una política en la materia; esto sin perjuicio de contar con un instrumento denominado Estrategia Regional de Desarrollo, que está orientado a la promoción del desarrollo económico y social, pero que no tiene por objetivo la planificación específica del territorio⁹.

La carencia de un sistema de ordenamiento territorial genera una marcada asimetría de regulación entre espacios urbanos y rurales, en tanto estos últimos no cuentan con instrumentos de ordenamiento territorial similares a aquellos de las zonas urbanas. Así las zonas rurales carecen de un marco normativo integrado y coherente, estando, en ciertos casos, sujetas a las disposiciones de planes reguladores intercomunales o metropolitanos; sin embargo, en la mayoría de los casos carecen de este tipo de regulación.

Esta asimetría de regulación entre la planificación urbana y el ordenamiento territorial ha generado confusión en los términos empleados. Es así como nuestra legislación define Instrumentos de Planificación Territorial como el “vocablo referido genérica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal, al Plan Seccional y al Límite Urbano”¹⁰.

Lo anterior ha llevado a que nuestra legislación tienda a emplear los términos de ordenamiento territorial, planificación territorial e instrumentos de ordenamiento territorial solo en el ámbito urbano, confundiéndose finalmente la planificación territorial con la planificación urbana.

En este contexto, la ausencia de un marco normativo integrado que involucre tanto los espacios rurales como urbanos lleva a la necesidad de buscar y concordar cuerpos normativos dispersos, promulgados con distintos fines para construir, a la manera de un rompecabezas, el conjunto de normas que se despliegan sobre un territorio específico.

CAPÍTULO II

Instrumentos de Ordenamiento Territorial en Chile

Los instrumentos de ordenamiento territorial (en adelante, IOT) se definen como todas aquellas normas, planes o estrategias que condicionan y/o direccionan la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio. El ordenamiento jurídico chileno cuenta con un sinnúmero de IOT contenidos en una gran diversidad de cuerpos legales y reglamentarios, los cuales definen los organismos competentes en la materia; estos, a su vez, cuentan con funciones y atribuciones también diversas, de acuerdo con el ámbito de acción que corresponde a cada uno de ellos. Entre estos organismos se encuentran, sin ser taxativos, los Ministerios de Medio Ambiente; Vivienda y Urbanismo; Agricultura; Economía, Fomento y Turismo; y Bienes Nacionales; además de diversos servicios dependientes de ellos, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, configurando un complejo marco institucional para la planificación física del territorio.

Considerando la multiplicidad de normativas y organismos implicados, es posible realizar diversas clasificaciones, atendiendo a criterios tales como sus distintas esferas de acción, los organismos competentes y sus alcances.

Con el fin de ordenar los distintos IOT, en este trabajo se presenta una clasificación basada en la intencionalidad y objetivos que persigue el instrumento en cuestión, distinguiendo aquellos que tienen una finalidad planificadora de aquellos que tienen una finalidad de protección de un recurso natural, cultural u otro. Los primeros son aquellos procesos racionales de toma de decisión, basados en un diagnóstico de la realidad con miras a generar una distribución espacial de los usos del suelo, en conformidad con los objetivos de desarrollo económico y social, a los que hemos denominados “IOT Estrictos”. Los segundos son las “Zonificaciones Sujetas a Protección Especial”. Ambos tipos de instrumentos tienen, por cierto, efectos sobre el uso y acceso al territorio.

A su vez, cada una de estas categorías ha sido subdividida en función de su característica principal y objetivo. Es así como respecto de los IOT Estrictos, la clasificación se realizó sobre la base de la eventual obligatoriedad del instrumento y, en el caso de las Zonificaciones Sujetas a Protección Especial, sobre la base de los objetivos de protección perseguidos.

Lo anterior resulta en la siguiente clasificación:

1. IOT Estrictos

a. Normativos

b. Indicativos

2. Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales

a. Diversidad biológica y valor ambiental del territorio

b. Patrimonio cultural

c. Comunidades indígenas

d. Turismo

Para cada subcategoría se identifican los principales instrumentos que la componen, precisando: (i) sus antecedentes generales; (ii) las autoridades competentes, tanto en la elaboración del respectivo instrumento como en la gestión de este; y, (iii) el alcance que genera el respectivo instrumento en el territorio. En este contexto, se advierte al lector que hay aspectos que se repiten entre los diversos instrumentos, casos en los cuales se harán las remisiones pertinentes.

Por último, es importante señalar que existen algunas circunstancias de carácter transversal a todos o algunos de los IOT que se tratan en este libro por lo que haremos una breve referencia a ellos en esta parte general. Al respecto existen dos procedimientos que pueden incidir en la etapa de elaboración de algunos IOT, los que constituyen un avance importante desde el punto de vista de la participación ciudadana general en el caso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y de la participación de los pueblos indígenas en el caso de la Consulta Indígena (CI).

La EAE fue introducida por la Ley N° 20.417, que rediseñó nuestra institucionalidad ambiental al realizar modificaciones a la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N° 19.300 o LBGMA), estableciendo la obligatoriedad para ciertos IOT, entre otros instrumentos, de someterse a este tipo de evaluación ambiental.

En efecto la mencionada Ley prevé que “deberán someterse a evaluación ambiental estratégica los planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo urbano y zonificaciones de borde costero, del territorio marítimo y el manejo integrado de cuencas o los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o sistematicen. En esta situación el procedimiento y aprobación del instrumento estará a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Gobierno Regional o el Municipio o cualquier otro estamento de la Administración del Estado, respectivamente” ¹¹.

El procedimiento de EAE considera participación del público interesado, así como formas de publicidad del plan, que incluya una difusión masiva, completa y didáctica¹². A pesar de que las observaciones ciudadanas no son vinculantes, la participación constituye un avance importante desde el punto de vista de la difusión y la transparencia. El objetivo de este procedimiento es incorporar explícitamente el análisis ambiental en el proceso de formulación de políticas, planes e instrumentos de ordenamiento territorial con un enfoque de desarrollo sustentable¹³. En este sentido se espera que haya un equilibrio entre las prioridades y objetivos sociales, económicos y ambientales tanto en el proceso de formulación de los instrumentos como en sus disposiciones finales.

El Reglamento establece el procedimiento de EAE, el cual debe realizarse en paralelo a la formulación del IOT correspondiente y, por lo tanto, no constituye una evaluación ex post, sino que se desarrolla junto con el proceso de toma de decisiones respecto del IOT que se está elaborando. Para ello se deben involucrar diversos servicios públicos, de nivel regional y/o provincial, según las características propias de cada territorio. El rol del Ministerio de Medio Ambiente es orientar y colaborar en el proceso de EAE a solicitud del órgano responsable, y formular observaciones al Informe Ambiental que debe acompañar al Anteproyecto de IOT. Ello genera especificidades en la tramitación de los IOT, puesto que deben contar con una serie de documentos y disposiciones que emanan de la EAE. En el presente trabajo cada vez que un IOT requiera de EAE se señalará expresamente.

Por su parte, la consulta indígena resulta obligatoria para la adopción de medidas administrativas cuando se cumplan los supuestos que señala el artículo 6.1 del Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio N° 169 de la OIT), el cual sostiene: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarles directamente”.

En este contexto dependerá de la localización en que se quiera dictar un IOT y en la circunstancia de susceptibilidad de afectación si es que se requerirá que se desarrolle o no una consulta a los pueblos indígenas. En cuyo caso existe una regulación específica consignada en el Decreto Supremo N° 66 del Ministerio de Desarrollo Social¹⁴. Por lo anterior este aspecto no se abordará cuando se aborde cada uno de los IOT, pues se trata de una circunstancia externa que no es posible de advertir del análisis abstracto de cada uno de estos.

Instrumentos de ordenamiento territorial estrictos

Hemos definido los IOT Estrictos como aquellos instrumentos de ordenamiento territorial que suponen un proceso de planificación. Es decir, instrumentos que buscan, de alguna u otra forma, que la utilización del territorio no obedezca a una suma de actos espontáneos y desconectados entre sí, sino a la materialización de un proyecto colectivo, y cuyas directrices se vayan plasmando en IOT de jerarquía inferior, si corresponde. A su turno, estos instrumentos se dividen en normativos e indicativos, atendido a si sus efectos son vinculantes o no.

1. IOT Estrictos Normativos

Se consideran en este grupo aquellos IOT cuyas disposiciones son vinculantes para toda persona que quiera realizar una obra, proyecto o actividad en el área regulada. Es decir, la normativa que se establece mediante estos instrumentos es de cumplimiento obligatorio, existiendo sanciones en caso de incumplimiento. Todos los instrumentos de este tipo se encuentran establecidos en el Título II de la LGUC y regulados además en la OGUC, y corresponden a lo que dicha ordenanza denomina como Instrumentos de Planificación Territorial (IPT). Estos IPT son seis: el Plan Regional de Desarrollo Urbano, Plan Regulador Intercomunal, Plan Regulador Metropolitano, Plan Regulador Comunal, Plan Seccional y Límite Urbano.

El título II de la citada Ley comienza precisamente definiendo la planificación urbana y diseñando su estructura jerárquica: “La planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal”¹⁵.

El nivel nacional está a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el cual tiene como función orientar el desarrollo urbano en el ámbito del país, mediante la LGUC y la OGUC. Esta función se refiere especialmente a las facultades que tiene este ministerio para modificar, interpretar e impartir instrucciones para la aplicación de las disposiciones de ambos cuerpos legales. Asimismo, la LGUC menciona la Política Nacional de Desarrollo Urbano como uno de los instrumentos de que dispone el MINVU, pero la OGUC no lo incluye dentro de los IPT¹⁶. Cabe precisar que esta política es de carácter indicativo, toda vez que fija principios, objetivos y líneas de acción que debiesen plasmarse en los IPT, así como en las demás regulaciones que puedan incidir en el ordenamiento territorial urbano.

El nivel regional está a cargo de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (Seremi-MINVU), la que ejerce esta acción a través del Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU), el cual debe ser aprobado por el Consejo Regional y promulgado mediante resolución del intendente¹⁷. Sus disposiciones deben ser integradas en los instrumentos de planificación metropolitanos, intercomunales y comunales. No obstante ello, es importante precisar que este instrumento, definido en la OGUC dentro de los IPT, no corresponde a lo que hemos definido como IOT normativo, en tanto sus disposiciones no son de cumplimiento obligatorio para las personas que deseen realizar actividades en la región, sino que fija directrices que deben seguirse en la elaboración de los instrumentos de planificación territorial de menor jerarquía.

El nivel intercomunal está a cargo de la Seremi-MINVU que para estos efectos debe elaborar los Planes Reguladores Intercomunales (PRI). La OGUC señala: “La Planificación Urbana Intercomunal regulará el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana, a través de un Plan Regulador Intercomunal”¹⁸. Si la aglomeración urbana supera los 500.000 habitantes, adquiere la categoría de área metropolitana y debe regirse por un Plan Regulador Metropolitano (PRM), cuya elaboración es obligatoria. Tanto los Planes Reguladores Intercomunales como Metropolitanos deben ser aprobados por el Gobierno Regional y promulgados por resolución del intendente¹⁹, y debe ser publicada en el Diario Oficial, incluyendo el texto íntegro de la Ordenanza del PRI o PRM.

Por último, el nivel comunal está a cargo de la municipalidad, que para estos efectos cuenta con el Plan Regulador Comunal (PRC), el Plan Seccional (PS) y el Límite Urbano (LU). Estos instrumentos, en términos generales, son elaborados por la municipalidad; deben ser informados a la población; y requieren aprobación del concejo comunal y de la Seremi-MINVU, siendo promulgados por decreto alcaldicio.

Bajo este esquema, es posible concluir que la aplicación de toda la normativa vinculada con la planificación y el desarrollo urbano se hace efectiva a través de instrumentos de planificación de diferente escala territorial. De este modo, la LGUC establece los niveles de planificación y otorga las atribuciones para cada uno de ellos, radicadas en el MINVU, sus seremi y los municipios. En esta estructura jerarquizada, el MINVU tiene mayor independencia para la formulación, interpretación y modificación de los instrumentos de planificación urbana que elabora, pudiendo influir directamente en la planificación comunal, en la medida de que las disposiciones del ámbito intercomunal “se entienden automáticamente incorporadas en los instrumentos de nivel comunal”²⁰. En este sentido, se puede afirmar que la normativa urbana constituye un marco legal jerarquizado, con referencias territoriales explícitas²¹.

Precisada la estructura de la planificación urbana en nuestro ordenamiento jurídico, se identificarán los diversos IOT estrictos normativos contemplados en nuestro sistema, a saber: Plan Regulador Intercomunal y Metropolitano, Plan Regulador Comunal, Plan Seccional y Límite Urbano.

1.1. Plan Regulador Intercomunal y Metropolitano

A. ANTECEDENTES GENERALES

Los PRI y PRM están establecidos en la LGUC, que dispone: “la Planificación Urbana Intercomunal se realizará por medio del Plan Regulador Intercomunal (PRI) o del Plan Regulador Metropolitano (PRM), en su caso, instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones para orientar y regular el desarrollo físico del área correspondiente”²².

Ambos instrumentos corresponden al nivel intercomunal de planificación y regulan el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. Se entiende por unidad urbana a dos o más ciudades próximas que mantienen relaciones funcionales estrechas aun cuando no estén conurbadas físicamente. La conurbación, por su parte, se define como la unión de centros urbanos mediante la continuidad de las edificaciones sin apreciarse límites de separación entre ellas²³. Esto último solo se presenta en casos manifiestos, como en los casos de Valparaíso-Viña del Mar o Concepción-Talcahuano, entre otros.

Cuando una unidad urbana sobrepasa los 500.000 habitantes, se adscribe a la categoría de área metropolitana, y debe formular obligatoriamente un PRM, el cual, en términos de las materias a regular, es similar al Intercomunal y corresponde al mismo nivel de planificación. Actualmente en el país hay tres Áreas Metropolitanas: Santiago (34 comunas), Valparaíso (Valparaíso, Viña del Mar, Con-Con, Placilla, Quilpué y Villa Alemana) y Concepción (áreas urbanas de las comunas de Concepción, Chiguayante, Penco, San Pedro de la Paz, Talcahuano, Hualqui, Coronel y Hualpén).

Ahora bien, el PRI y PRM establecen normas para la ocupación del suelo tanto en áreas urbanas como rurales²⁴. En las zonas rurales estos instrumentos deben:

• Definir las áreas de riesgo o zonas no edificables. De acuerdo con el artículo 2.1.17 de la OGUC, las áreas de riesgo son aquellas inundables o potencialmente inundables, zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosión acentuada, zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas y zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana; por su parte las zonas no edificables corresponden a franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurídico vigente.

• Delimitar las áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial²⁵. Se entiende por recursos de valor natural aquellas zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente, tales como bordes costeros marítimos, lacustres o fluviales, parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales, mientras que los recursos de valor patrimonial se refieren a zonas o inmuebles de conservación histórica, e inmuebles declarados monumentos nacionales (Art. 2.1.18 OGUC).

• En el caso de las áreas metropolitanas de Santiago, Valparaíso y Concepción, deben definir la subdivisión predial mínima.

• Establecer los usos del suelo, para los efectos de la aplicación del artículo 55 de la LGUC²⁶.

Por su parte, en las áreas urbanas, estos deben:

• Definir los límites de extensión urbana, para los efectos de diferenciar el área urbana²⁷ del resto del territorio, que se denominará área rural.

• Clasificar la red vial pública.

• Definir los terrenos destinados a vías expresas, troncales y parques de nivel intercomunal.

• Definir las normas urbanísticas para las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructuras de impacto intercomunal.

• Definir las normas urbanísticas que deberán cumplir las actividades productivas de impacto intercomunal.

• Fijar las densidades promedio y las densidades máximas que podrán establecerse en los planes reguladores comunales, preferentemente diferenciadas por comunas o sectores de estas.

• Definir el uso de suelo de área verde de nivel intercomunal.

• Definir las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de conformidad al artículo 2.1.17 de la OGUC.

• Reconocer áreas de protección de recursos de valor natural, así como definir y/o reconocer áreas de recursos de valor patrimonial cultural, de acuerdo con el artículo 2.1.18 de la OGUC.

Finalmente, cabe señalar que el PRI y PRM están compuestos por una serie de documentos, que para efectos de su aplicación constituyen un solo cuerpo legal²⁸. Estos son: (i) memoria explicativa, que debe contener los objetivos del plan, los fundamentos que justifican las decisiones de planificación adoptadas y la metodología empleada. Además debe incluir los estudios y antecedentes técnicos que sirvieron de base para el diagnóstico del territorio a planificar, y el Informe Ambiental del Plan, que da cuenta del proceso de evaluación ambiental estratégica realizado²⁹; (ii) ordenanza, que contiene las disposiciones reglamentarias pertinentes a este nivel de planificación; y (iii) planos que expresan gráficamente los contenidos del plan³⁰. Estos planos se diferencian según la materia específica que regulan, siendo los más frecuentes el Plano de Usos del Suelo o de Zonificación, el Plano de Vialidad Intercomunal o Metropolitana (según corresponda), Plano de Zonas de Riesgos y Protección Ambiental.

B. AUTORIDADES COMPETENTES

El PRI y el PRM son confeccionados por las Seremi-MINVU, las que deben consultar a los organismos públicos que se estime conveniente. Esta consulta debiera considerar al menos a: (i) las Seremi de Agricultura y sus servicios dependientes (v. g. Servicio Agrícola Ganadero y Corporación Nacional Forestal), ya que tienen las competencias en los espacios rurales regulados por estos instrumentos; (ii) la Seremi de Obras Públicas, debido a la coordinación necesaria que debe existir entre la planificación de los usos del suelo y de la infraestructura interurbana, la cual compete al Ministerio de Obras Públicas (MOP); (iii) el Gobierno Regional (GORE), en especial la División de Planificación, en la medida de que se requiere una coordinación con la Estrategia Regional de Desarrollo y los planes de inversión que elabora esta repartición. Además, cuando se elabora o modifica un PRI/PRM en zonas declaradas de interés turístico se requiere informe del Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), conforme a la Ley N° 20.423, que establece el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo³¹.

El procedimiento de aprobación incluye una consulta obligatoria a las municipalidades cuyo territorio está comprendido o es vecino al ámbito de aplicación del plan, las que deben pronunciarse en un plazo de 60 días. Este pronunciamiento no es vinculante, de modo que la inclusión de las observaciones o solicitudes de los municipios queda sujeta a la decisión de la respectiva Seremi MINVU. La condición no vinculante de estas consultas -que obedece al esquema jerárquico de la legislación urbana- puede generar conflictos entre la Seremi y los municipios afectados por la elaboración del plan.

La última etapa de elaboración del plan consiste en que la Seremi MINVU debe remitir el expediente completo de este al GORE para su aprobación. Finalmente es aprobado por el Consejo Regional y promulgado mediante resolución del intendente³².

Respecto de la gestión del instrumento, dado que se trata de un IOT normativo -esto es, un instrumento cuyas disposiciones son vinculantes para los agentes privados y públicos que deseen emplazar una obra o proyecto en el área regulada por el mismo-, el ente encargado de verificar que se dé cumplimiento a las disposiciones contenidas en el plan es la municipalidad. Dicho control se manifiesta mediante los permisos que esta autoridad otorga y, en particular, mediante el permiso de edificación que otorga el director de Obras Municipales. En efecto, el artículo 5° de la LGUC prescribe que a las Municipalidades les corresponde “[…] aplicar esta ley, la Ordenanza General, las Normas Técnicas y demás Reglamentos, en sus acciones administrativas relacionadas con la planificación urbana, urbanización y construcción, y a través de las acciones de los servicios de utilidad pública respectivos, debiendo velar, en todo caso, por el cumplimiento de sus disposiciones”.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe destacar el rol que también le corresponde a la Seremi-MINVU en la gestión de este instrumento, tanto en su función de interpretación de las disposiciones del PRI y del PRM, como a través de la facultad de conocer las reclamaciones deducidas en contra de las resoluciones dictadas por el director de Obras Municipales de cualquiera de las comunas de su jurisdicción. Así, el artículo 4° de la LGUC prescribe que: “Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponderá, a través de la División de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicación de las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las que se mantendrán a disposición de cualquier interesado. Asimismo, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales, deberá supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial”. Señala también que “[l]as interpretaciones de los instrumentos de planificación territorial que las Seremi emitan en el ejercicio de las facultades señaladas en este artículo, sólo regirán a partir de su notificación o publicación, según corresponda, y deberán evacuarse dentro de los plazos que señale la Ordenanza General”.

En cuanto a las autoridades competentes, cabe diferenciar entre la función de la elaboración y la de gestión, tal como se presenta en el DIAGRAMA 1.

C. ALCANCE DEL PRI Y DEL PRM

El principal efecto de estos IOT es establecer la zonificación del área regulada, definiendo los distintos usos permitidos y/o prohibidos; además sus disposiciones son obligatorias para el emplazamiento de cualquier obra. Dado que son los únicos IOT estrictos que tienen atribuciones en las áreas rurales, sus mandatos son muy importantes para la realización de todo tipo de obras propias de estos espacios, tales como instalaciones industriales, obras de infraestructura sanitaria y de transportes, algunas obras de infraestructura energética, y proyectos residenciales o turísticos.

En cambio, en las áreas urbanas comparten atribuciones con los PRC, aunque, dado que corresponde a un nivel jerárquico superior, sus disposiciones predominan sobre las de aquellos. De esta manera, las disposiciones contenidas en los PRI y PRM, en la medida en que constituyan alteraciones a las disposiciones de los PRC vigentes dentro de su ámbito de acción, se entienden automáticamente incorporadas a estos como modificaciones. Finalmente, en las comunas que carezcan de PRC hacen los efectos de tal las disposiciones del PRI³³.

DIAGRAMA 1

[a] Ley 20.423.

[b] En el marco de EAE.

Nota: la flecha con línea punteada indica que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, estos no son vinculantes.

Estos IOT deben realizar un proceso de EAE, por lo tanto, en este proceso participan las secretarías regionales ministeriales que integran el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y otros órganos del Estado con competencias vinculadas a las materias que se regulan en el respectivo IOT, por ejemplo, CONAF y SAG como servicios dependientes del Ministerio de Agricultura.

1.2. Plan Regulador Comunal

A. ANTECEDENTES GENERALES

Consagrado en la LGUC y regulado también en la OGUC, el PRC constituye el principal instrumento de planificación a nivel comunal, sin embargo, su acción se encuentra limitada solo al ámbito urbano. Este instrumento es elaborado por la municipalidad, que es la institución competente en el nivel comunal de la planificación, y está conformado por varios documentos.

Una memoria explicativa que contiene el diagnóstico del territorio comunal (o el área afecta a planificación), identificando los centros urbanos de la comuna; su tamaño poblacional y tendencias de crecimiento; las vías estructurantes y su relación con las vías definidas en la planificación urbana y regional; las principales actividades urbanas de la comuna; los inmuebles declarados Monumento Nacional y Zonas Típicas; y los inmuebles de Conservación Histórica³⁴. Asimismo deben contener el fundamento de las propuestas del plan, sus objetivos, metas y antecedentes que lo justifican, que deben estar basados en estudios especialmente elaborados para ello:

• Estudio de Capacidad Vial, que contiene una evaluación de las vías existentes y proyecta aquellas necesarias para satisfacer la demanda del crecimiento urbano en un horizonte de 10 años.

• Estudio de Equipamiento Comunal, que debe definir áreas para su desarrollo y expansión, cumpliendo con los estándares y superficies establecidos en la planificación urbana intercomunal, cuando esta existe.

• Estudio de Riesgos y Protección Ambiental, que identifica las áreas de restricción al desarrollo urbano y las áreas de protección, estableciendo las condiciones para su uso.

La Ordenanza Local, que fija las normas relativas a los límites urbanos, anchos de las vías estructurantes, la zonificación del área urbana con sus respectivos usos de suelo y normas para las edificaciones, condiciones para la ocupación de áreas de riesgo, condiciones urbanísticas para las edificaciones en las áreas de protección de recursos de valor natural, normas que afectan a las zonas o inmuebles de conservación histórica, zonas típicas y Monumentos Nacionales, y las exigencias de plantaciones y obras de ornato en áreas afectas a utilidad pública.

También debe contar con un Estudio de Factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado de aguas servidas y de aguas lluvia, en función del crecimiento urbano proyectado por el plan. Este estudio debe ser aprobado o visado por la empresa sanitaria correspondiente al territorio que se planifica, puesto que, una vez aprobado el plan, las nuevas zonas urbanas serán incorporadas al territorio operacional de dicha empresa.

Además es obligatoria la elaboración de los planos que expresan gráficamente las disposiciones del plan, especialmente la zonificación del área urbana y la vialidad estructurante, elaborados en escala 1:10.000, 1:5.000 o 1:2.500.

Se debe elaborar un Informe Ambiental, cuyos contenidos han sido establecidos por el Reglamento para la Evaluación Ambiental Estratégica³⁵. Este informe debe contener: un resumen de los contenidos y objetivos principales del PRC; las políticas de desarrollo sustentable y medioambiente en las cuales se enmarca el plan (ya sean comunales o regionales); una descripción de los objetivos ambientales y criterios de sustentabilidad del plan; un diagnóstico ambiental estratégico; un resumen de los efectos ambientales de las opciones de desarrollo evaluadas; una identificación de los indicadores de seguimiento del plan en sus aspectos ambientales, señalando las medidas propuestas por el Informe Ambiental que han sido incorporadas en el plan. Debe señalar también qué servicios públicos participaron en el proceso y las actividades de participación ciudadana realizadas, indicando las observaciones recibidas y las contribuciones de las instituciones públicas al proceso de formulación del PRC y a la EAE.

B. AUTORIDADES COMPETENTES

El procedimiento para la elaboración y aprobación de los PRC se encuentra detalladamente regulado por la OGUC, que establece las autoridades e instituciones participantes, así como los procedimientos y plazos de todo el proceso (OGUC, Art. 2.1.11). El estudio y elaboración del PRC es responsabilidad de la Asesoría Urbana, unidad municipal dependiente de la Secretaría Comunal de Planificación. Si bien en algunos casos esta unidad cuenta con profesionales que elaboran los estudios y modificaciones de los instrumentos de planificación, en la mayoría de los municipios se contrata a consultores especializados para esta tarea, en este caso la Asesoría Urbana actúa como contraparte técnica del consultor. Sin embargo, la tramitación del documento es de responsabilidad municipal, y debe ser refrendada por los oficios y decretos debidamente firmados, correspondientes a cada paso de dicha tramitación.

La LGUC contempla participación ciudadana para el proceso de elaboración o modificación del PRC. El Concejo Municipal, previo a su discusión, debe informar del plan a los vecinos, especialmente a aquellos potencialmente afectados por la normativa que propone el proyecto de PRC. Esta información consiste en una exposición de las principales características del plan propuesto, señalando los criterios y decisiones adoptadas en todas las materias que regula. Para ello, se debe enviar una carta certificada a todas las organizaciones territoriales legalmente constituidas, y anunciar en medios de prensa de amplia difusión en la comuna los lugares en donde los vecinos pueden retirar gratuitamente los documentos y planos que conforman la propuesta, y las fechas y lugares en donde se realizarán audiencias públicas para la presentación del plan propuesto. Asimismo, durante al menos 45 días, todos los documentos y planos que conforman el PRC deben ser expuestos por la municipalidad en recintos a los cuales tengan acceso todos los vecinos (OGUC, Art. 2.1.11).

Para evitar la duplicación de los procesos de participación ciudadana, la participación pública requerida en el proceso de EAE debe ser realizada en las mismas instancias que se establecen el artículo 43 de la LGUC y en el artículo 2.1.11 de la OGUC. Así, los vecinos podrán pronunciarse tanto acerca de las normas urbanísticas del PRC, como del proceso de evaluación ambiental consignado en el Informe Ambiental³⁶.

Los vecinos pueden presentar observaciones o solicitudes de modificación del plan propuesto durante todo el período en que se realiza la exposición del plan, y por los 15 días siguientes. Estas observaciones deben ser leídas, analizadas y contestadas por el concejo en una sesión especialmente dedicada a ello. Una vez incorporadas las observaciones de los vecinos al plan propuesto y realizadas las correcciones que correspondan, el Concejo Municipal procede a la aprobación de este. Posterior a ello, todos los antecedentes deben ser remitidos a la Seremi-MINVU respectiva. Esta Secretaría debe emitir un informe relativo a los aspectos técnicos y a su concordancia con la Ordenanza General y con el PRI o PRM si lo hubiere (OGUC, Art. 2.1.11).

En caso de que la comuna esté normada por un PRI o un PRM, y existiendo informe favorable de la Seremi-MINVU, se deben remitir los antecedentes directamente al municipio con copia al Gobierno Regional; el PRC es promulgado mediante decreto alcaldicio. Si no existiera un PRM o PRI que incluya el territorio comunal, el informe de la Seremi-MINVU se deberá remitir al GORE para su aprobación por el Consejo Regional, con copia al Municipio³⁷. El pronunciamiento del Consejo Regional se hará sobre la base del informe técnico de Seremi-MINVU. Si el informe fuere desfavorable, el Consejo Regional solo podrá aprobar el proyecto de PRC mediante acuerdo fundado. Aprobado el proyecto de PRC en la forma señalada será promulgado por resolución del intendente.

La gestión de PRC compete a la municipalidad en tanto autoridad responsable de hacer cumplir sus disposiciones, al igual que en el caso de los PRI y PRM. Sin perjuicio de ello, así como en el caso del PRI y del PRM, la Seremi-MINVU también juega un papel importante en la gestión del PRC. Por de pronto, y tal como antes se señaló, las disposiciones de los PRI y PRM se entienden automáticamente incorporadas a los PRC, por lo que por tal vía estos podrían modificarse. Asimismo, a esta autoridad le cabe el rol de interpretar sus disposiciones y de resolver los recursos de reclamación interpuestos en contra de la Dirección de Obras Municipales en la materia.

A continuación se presenta el DIAGRAMA 2 que diferencia las autoridades competentes y demás entes involucrados en un PRC tanto desde el punto de vista de la elaboración como de la gestión del mencionado IPT.

DIAGRAMA 2

[a] Ley 20.413.

[b] En el marco de EAE.

[c] Para PRC donde existe PRI.

Nota: la flecha con línea punteada indica que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, estos no son vinculantes.

C. ALCANCE DEL PRC

Dada su naturaleza vinculante, su principal alcance es regular los aspectos más relevantes de la comuna en su dimensión territorial, tales como los usos de suelo³⁸ y edificación, los trazados viales en el área urbana, y la delimitación de los espacios públicos y áreas afectas a utilidad pública. El Plan Regulador Comunal también debe someterse a la EAE, por tanto durante su formulación debe convocar a las secretarías regionales de los ministerios que tienen representación en el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y a otros servicios públicos relevantes en la comuna que se planifica.

1.3. Plan Seccional

A. ANTECEDENTES GENERALES

El PS es un instrumento de planificación equivalente al PRC, pero cuyo ámbito de aplicación territorial es menor. Es decir, abarca solo una parte del área urbana comunal. Por ejemplo, en aquellas comunas que tiene más de un centro poblado, el PS podría regular alguna de las localidades de la comuna, pero no todas ellas, puesto que esto corresponde al PRC. La LGUC, en sus artículos 46 y 72, establece dos situaciones en las cuales corresponde elaborar planes seccionales:

a. En aquellas comunas en donde no hay un PRC vigente. En este caso, los PS se componen de: (i) memoria explicativa básica; (ii) ordenanza local que fija las condiciones mínimas de uso de suelo, de edificación y los trazados viales; y (iii) planos que expresan gráficamente el límite urbano, la zonificación y la vialidad estructurante (OGUC, Art. 2.1.15). La memoria explicativa debe incluir un Informe Ambiental, ya que el PS también debe someterse a la evaluación ambiental estratégica.

b. En los casos en que la municipalidad o la Seremi-MINVU respectiva haya establecido “Zonas de Remodelación” en las cuales se congela la situación existente (esto es, que no se entregan permisos de edificación) y se definen nuevas condiciones urbanísticas, en un área determinada de la ciudad. En las Zonas de Remodelación se debe elaborar un PS que determine las nuevas características, esto es, aspectos urbanísticos, uso del suelo, trazados viales, densidades, líneas de edificación, sistemas de agrupamiento, coeficiente de constructibilidad y alturas de edificación, entre otros (LGUC, Art. 72; OGUC, Art. 2.1.15).

Este instrumento no debe confundirse con el Plano Seccional que es un instrumento que permite la aplicación de algunas disposiciones del PRC que requieren de estudios más detallados. El Plano Seccional permite, por ejemplo, fijar con exactitud los trazados y anchos de calles, en especial en lugares en donde hay accesos a grandes equipamientos (ej. hospitales o centros comerciales) o paraderos del trasporte público comunal o intercomunal. También se elabora cuando es necesario realizar estudios a nivel muy detallado de la zonificación y los usos del suelo, cuando se deben definir terrenos sujetos a expropiaciones y otras disposiciones que afecten los espacios públicos, las áreas de construcción obligatoria y conjuntos armónicos (LGUC, Art. 46; OGUC, Art. 2.1.14).

B. AUTORIDADES COMPETENTES

En relación con las autoridades participantes en su elaboración, se debe tener presente que las dos categorías de PS señalados anteriormente tienen distintos procedimientos de aprobación. En el caso de que no exista PRC, se debe seguir el mismo procedimiento establecido para este instrumento, incluyendo la consulta pública y la EAE, y debe ser aprobado mediante decreto alcaldicio.

Por su parte, los PS de Zonas de Remodelación que son elaborados por el municipio deben ser aprobados por decreto supremo del MINVU, a través de la Seremi-MINVU respectiva, la que debe solicitar un pronunciamiento favorable de las instituciones públicas que considere necesario (OGUC, Art. 2.1.40). En el decreto supremo se establecen los plazos, estímulos e impuestos necesarios para favorecer la renovación urbana en los plazos deseados. En este caso también se debiese realizar un EAE, toda vez que la Ley N° 19.300 no distingue entre estos dos tipos de planes seccionales, estableciendo la obligación genérica para este instrumento de someterse a la mencionada evaluación.

Respecto de las autoridades competentes en la gestión del PS, son exactamente las mismas y con las mismas atribuciones mencionadas para los PRC.

C. ALCANCE DEL PS

Dadas las atribuciones otorgadas por la LGUC, este instrumento tiene un ámbito de acción equivalente a un sector del área urbana comunal.

1.4. Límite Urbano

A. ANTECEDENTES GENERALES

Establecido en la LGUC y definido como un instrumento de planificación territorial por la OGUC, el LU es el más básico de los instrumentos de planificación y consiste en una línea imaginaria que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal (LGUC, Art. 52 y 53). El LU está compuesto por: (i) memoria explicativa, que contiene los elementos técnicos que fundamentan su proposición; (ii) descripción de los puntos y tramos del polígono que delimita; y (iii) plano que grafica el límite urbano sobre un plano base comunal (OGUC, Art. 2.1.16).

B. AUTORIDADES COMPETENTES

La fijación del LU en localidades que carecen de PRC debe cumplir con el mismo procedimiento de aprobación de los PRC, pero adicionalmente requiere de un informe favorable del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, no requiere obligatoriamente de EAE, puesto que la Ley N° 19.300 no los incluye dentro de los instrumentos de ordenamiento territorial que deben someterse a esta evaluación.

El MINVU puede solicitar que sea evaluado estratégicamente en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 bis de la Ley N° 19.300. Esto es altamente recomendable, ya que su efecto atañe fuertemente a las comunidades rurales que por lo general involucran sistemas de vida y costumbres que se hacen difíciles de preservar en el ámbito urbano, más aun si se trata de zonas habitadas por población indígena. Lo anterior, en el contexto amplio de medioambiente que consagra nuestra legislación sectorial, al definirlo como “[e]l sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”³⁹ (el subrayado es nuestro). Se aprueba mediante decreto alcaldicio.

Para las comunas que tienen un PRC vigente, el LU es fijado en este mismo instrumento. En este sentido, la LGUC establece que cuando se amplíe el límite urbano fijado por el PRC, se debe definir simultáneamente el uso de suelo para los terrenos que se incorporen al área urbana (LGUC, Art. 54).

Se presenta el DIAGRAMA 3 que diferencia las autoridades competentes y demás entes involucrados en el LU, tanto desde el punto de vista de la elaboración como de la gestión del mencionado IPT.

C. ALCANCE DEL LU

El principal efecto que tiene la fijación del LU es que este realiza la distinción básica entre suelo urbano y rural. De esta forma, “el uso de suelo urbano en la áreas urbanas se regirá por lo dispuesto en los planes reguladores, y las construcciones que ahí se levanten serán concordantes con dicho propósito”⁴⁰. Conforme con ello, para realizar obras fuera del límite urbano se debe aplicar el artículo 55 de la LGUC.

DIAGRAMA 3

[a] Ley 20.413.

Nota: la flecha con línea punteada indica que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, estos no son vinculantes.

D. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 55 DE LA LGUC

Esta disposición contempla la obligación de requerir autorización para urbanizar, subdividir y realizar construcciones fuera del límite urbano. Este permiso se conoce como Informe Favorable para la Construcción o ex Cambio de Uso de Suelo, pues precisamente se refiere a la necesidad de modificar la calificación del uso de suelo agrícola para efectos de realizar alguna obra en el lugar. Al efecto, esta norma dispone que:

“Fuera de los limites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueran necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.

Corresponderá a la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no generen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional.

Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico; o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional Ministerial del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”.

De la lectura de esta disposición se desprende que:

• El inciso primero establece una prohibición de subdividir, abrir calles y levantar construcciones fuera de los límites urbanos, si bien establece algunas excepciones, a saber: (i) construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble; (ii) viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores; (iii) construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.

• Por su parte, el inciso tercero de la misma, se refiere al caso de subdivisión y urbanización de terrenos con fines ajenos a la agricultura, en particular para (i) complementar alguna actividad industrial con viviendas; (ii) dotar de equipamiento a algún sector rural; (iii) habilitar un balneario o campamento turístico; (iv) construir conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Para estos casos es necesario obtener una autorización de la Seremi de Agricultura. Para otorgar dicha autorización, la Seremi de Agricultura requiere el informe previo de la Seremi-MINVU, que debe pronunciarse específicamente respecto de la generación de nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana. Dicho informe debe ser favorable, pues, en caso contrario, la Seremi de Agricultura deberá necesariamente denegar la autorización. De ahí que se puede afirmar que este informe es vinculante para dicha Seremi.

• Si bien en este inciso no se hace expresa mención al SAG, se requiere del informe de este servicio en virtud de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley N° 18.755, que Establece Normas sobre el Servicios Agrícola y Ganadero, así como por el artículo 3.1.7 de la OGUC. Efectivamente, el artículo 46 de la mencionada Ley dispone: “Para autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, de acuerdo al artículo 55 del decreto supremo N° 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se requerirá informe previo del Servicio. Dicho informe deberá ser fundado y público, y expedido por el Servicio dentro del plazo de 30 días, contados desde que haya sido requerido. Asimismo, para proceder a la subdivisión de predios rústicos, el Servicio certificará el cumplimiento de la normativa vigente”.

Por último, el inciso cuarto se refiere las construcciones fuera de los límites urbanos, que pueden ser (i) industriales; (ii) de equipamiento; (iii) de turismo; y (iv) poblaciones. En este caso, y según reza la disposición, la autorización la debe otorgar la Dirección de Obras Municipales, para lo cual se requiere informe favorable tanto de la Seremi-MINVU como del SAG; por tanto, ambos informes son vinculantes.

En conclusión, de acuerdo a lo establecido en esta disposición, solo las construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble así como la vivienda necesaria para el propietario y sus trabajadores pueden ejecutarse sin necesidad de autorización alguna. Para el resto de las situaciones en que sea necesario urbanizar, subdividir o construir fuera de los límites urbanos se requiere de las autorizaciones respectivas.

Además de los informes establecidos en el artículo 55 citado, se requiere, en caso de que se esté en presencia de una Zona de Interés Turístico (ZOIT), el informe del Servicio Nacional de Turismo, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley N° 20.423, del Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo.

Por último, es importante recalcar que este permiso se requiere para toda área rural, tanto para la que se encuentra regulada por un Instrumento de Planificación Territorial, cuyo único caso sería PRI/PRM, como aquella que no se encuentre regulada por tal instrumento. Sin embargo, los antecedentes a considerar para el otorgamiento de este permiso en uno u otro caso son diversos. Esto porque en el área rural de un PRI/PRM la autoridad está facultada para establecer usos de suelo, tal como se encuentra establecido en el 2.1.7 de la OGUC; mientras que en el área rural que no cuenta con un plan regulador aquello no es posible. Esta regulación del uso de suelo en área rural dentro de un IPT no permite otorgar cambio de uso de suelo para una actividad que no sea compatible con la zonificación⁴¹. Dicha limitante no se genera en un área rural fuera de un plan, por lo que la autoridad tendría, en principio, mayor discrecionalidad para otorgar el permiso⁴².

2. IOT Estrictos Indicativos

Los IOT Estrictos Indicativos corresponden a aquellos instrumentos que fijan lineamientos a seguir por la planificación territorial, en general, relativos a las áreas urbanas, pero cuyas disposiciones no son obligatorias para los particulares. En este sentido, su incumplimiento no acarrea sanciones para los privados, ya que están formulados con el objetivo de orientar las decisiones formales que debe adoptar la autoridad en el ejercicio de sus funciones.

En caso de generarse una colisión de intereses entre un instrumento indicativo y uno de naturaleza normativa, debe primar este último, dado el carácter obligatorio de sus disposiciones. Ello es así salvo la existencia de algún procedimiento que considere otras variables para decidir entre lo normativo y lo indicativo; ya que en este caso la decisión se adoptará precisamente sobre la base de estos elementos externos, lo que no significa que la norma pierda eficacia ante el instrumento indicativo. Un ejemplo de lo anterior lo representa el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), en que la consideración de variables ambientales puede determinar que, a pesar de cumplir con el instrumento normativo, no es posible autorizar la actividad.

Dentro de los IOT Estrictos Indicativos se encuentran la Política Nacional de Desarrollo Urbano, la Estrategia Regional de Desarrollo, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Comunal y la Zonificación de Uso de Borde Costero.

2.1. Política Nacional de Desarrollo Urbano

A. ANTECEDENTES GENERALES

La LGUC solo tiene una referencia explícita a la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). En su artículo 27 señala que “[s]e entenderá por Planificación Urbana, para los efectos de la presente ley, el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico. Los objetivos y metas que dicha política nacional establezca para el desarrollo urbano serán incorporados en la planificación urbana en todos sus niveles”.

Si bien esta disposición le otorga gran importancia a este instrumento al establecer la necesidad de incorporarla en la planificación urbana, no ha tenido una gran relevancia práctica. Así por ejemplo, “la Política de 1985 no surtió ningún efecto concreto porque no la siguió ninguna ley y fue derogada el año 2000”⁴³.

Tras 14 años sin contar con una Política Nacional de Desarrollo Urbano, en abril de 2014 se publicó la nueva PNDU, aprobada mediante D.S. N° 78 de 2013 del MINVU. Su principal objetivo es “generar condiciones para una mejor calidad de vida de las personas”⁴⁴. Sus metas pueden resumirse en: (i) lograr una mejor calidad de vida de las personas; (ii) apoyar la descentralización; (iii) lograr una mejor coordinación entre los diversos organismos y actores públicos y privados que intervienen en la ciudad y el territorio; (iv) dar sustento a nuevos cuerpos legales y reglamentarios; (v) “generar certidumbre que favorezca la convivencia de los ciudadanos en el territorio y posibiliten un ambiente propicio para el desarrollo de la sociedad y para las iniciativas de inversión pública y privada”⁴⁵.

Para el logro de tales metas la PNDU contempla ámbitos temáticos respecto de los cuales establece los objetivos específicos mediante los cuales se abordan aquellos. Los ámbitos temáticos en los que trabaja esta política son: integración social, desarrollo económico, equilibrio ambiental, e identidad y patrimonio. Por último, se señalan las reformas institucionales requeridas para alcanzar los objetivos planteados.

B. AUTORIDADES COMPETENTES

Respecto de las autoridades participantes en el procedimiento de elaboración de la PNDU la LGUC solo indica: “Corresponderá al Ministerio de la Vivienda y Urbanismo la planificación del desarrollo urbano a nivel nacional. Le corresponderá, asimismo, a través de la Ordenanza General de la presente ley, establecer normas específicas para los estudios, revisión, aprobación y modificaciones de los instrumentos legales a través de los cuales se aplique la planificación urbana en los niveles antes señalados. Estos instrumentos, sancionados por la autoridad correspondiente, tendrán fuerza legal en su aplicación, incluso para las reparticiones públicas”⁴⁶.

Conforme esta disposición, la PNDU vigente se promulgó mediante decreto supremo del MINVU. Sin embargo, considerando que este instrumento debe establecer directrices a seguir en distintos niveles, referidas a planificación territorial, en su génesis participaron diversos actores. Es así como para efectos de formular esta política se creó una Comisión Asesora Presidencial compuesta por 28 miembros, entre ellos, representantes del gobierno, municipios, arquitectos, ingenieros, universidades, personas jurídicas sin fines de lucro, representantes gremiales, parlamentarios. Asimismo, según da cuenta el decreto que aprueba esta política, en su elaboración participaron todas las regiones del país, en diversas instancias y talleres.

Para efectos de implementar la PNDU, se creó un Consejo Asesor del Presidente de la República⁴⁷. Este consejo es integrado por 21 miembros, entre los que se encuentran cuatro ministros de Estado, el presidente del Colegio de Arquitectos, el presidente del Colegio de Ingenieros, dos representantes de la Asociación de Municipalidades, dos decanos de facultades universitarias de arquitectura y urbanismo, tres profesionales expertos en materia urbana, y dos exministros de Estado, entre otros.

Este consejo debe estudiar y proponer políticas sectoriales que tengan incidencia en materia urbana y que estén en concordancia con los principios y objetivos de la PNDU; proponer las reformas legales pertinentes en materia urbana; y convocar mesas regionales de modo de asegurar que en sus propuestas se reflejen las particularidades de cada región del país⁴⁸.

C. ALCANCE

Este IOT es de carácter indicativo. Es así como la propia PNDU señala que “[u]na política no es una ley ni un Reglamento sino un documento dirigido al país en el cual se estableen principios, objetivos y líneas de acción, con el fin de ayudar a mejorar la calidad de vida de todos”⁴⁹. Lo anterior no implica que no tenga incidencia en el ordenamiento territorial, puesto que expresamente la LGUC establece que sus lineamientos deben ser incorporados a la planificación urbana en todos sus niveles (LGUC, Art. 27).

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