Ю. И. Черкасова
Бюджетно-налоговый потенциал в финансовом регулировании региона

Введение

В последние годы реформирование межбюджетных отношений неизменно входит в число официально обозначенных приоритетов государственной внутренней политики современной России.

Федеративное устройство предполагает наличие трех уровней публичной власти с присущими им функциями, наделенных собственными правами и обязательствами. Разделение полномочий по сбору доходов накладывает большое количество экономических ограничений на распределение налоговых поступлений между уровнями государственной власти. Принципы закрепления расходных и налоговых полномочий порождают неизбежность определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы (т. е. несоответствие расходных обязательств региональных и муниципальных властей их налоговым полномочиям). Вместе с тем принцип равенства бюджетной системы, закрепленный Бюджетным кодексом РФ, требует установления гарантий равных возможностей для всех органов власти одного уровня для предоставления общественных благ, что обусловливает необходимость преодоления горизонтальной несбалансированности бюджетной системы (межтерриториальной дифференциации расходных потребностей и доходного потенциала). В результате неотъемлемым элементом любой многоуровневой бюджетной системы является финансовая помощь.

Проблематика межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования на внутрисубъектном уровне обусловливает необходимость и актуальность изучения теории межбюджетных отношений как части финансовых отношений. Фактически большинством отечественных ученых внутрирегиональные отношения рассматриваются только с позиции распределения и перераспределения средств одного бюджета в другой. Однако в последнее время в научной литературе все больше обращается внимание на то, что указанные отношения следует полнее изучить как финансовые взаимоотношения между органами власти всех уровней, обладающими бюджетами.

При осуществлении реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления особенно важным является вопрос об адекватной оценке возможностей бюджетов всех уровней по мобилизации налогов и иных платежей в бюджетную систему.

Каждый регион характеризуется своим уровнем доходов, получаемых на душу населения, что связано, с одной стороны, различиями в уровне экономического развития, отраслевой структуры, с другой, фискальными усилиями местных властей. В высокодоходном регионе сбор налогов в расчете на душу населения может быть значительно ниже, чем в регионе с меньшей налоговой базой за счет разных фискальных усилий властей. В связи с этим возникает необходимость в умении правильно оценить налоговый потенциал регионов и муниципальных образований.

Проблемы формирования доходов местных бюджетов, их взаимодействия между собой и с бюджетами вышестоящих уровней являются наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От их разрешения во многом зависит успешная реализация финансовых взаимосвязей и развитие бюджетного федерализма в стране. Качество, правильность, объективность распределения финансовой помощи позволяют эффективно использовать средства бюджета, реализовывать на практике принцип социальной справедливости.

На федеральном уровне приложено немало усилий для повышения объективности методов оценки регионального налогового потенциала и расходных потребностей. В частности, при распределении из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) такого вида федеральной финансовой помощи, как трансферты, в качестве базы для расчета сумм финансовой помощи уже не используются отчетные данные об исполнении бюджетов субъектов Федерации за предыдущие периоды, а применяется единая для всех регионов методика расчета валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов (аналога регионального налогового потенциала и расходных потребностей), основанная на учете объективных факторов межрегиональной дифференциации как способности к мобилизации налоговых доходов, так и потребности в осуществлении бюджетных расходов.

Проблема определения налогового потенциала региона, поиск факторов, оказывающих влияние на налоговую базу региона с целью выявления его внутренних резервов, относится к числу наиболее сложных экономических проблем. Их решение имеет принципиальное научное и практическое значение для построения качественно новых взаимоотношений региональных и местных бюджетов с федеральным.

В существующих теоретических и практических разработках в области определения доходных возможностей региона отсутствует единство в методологических подходах. На региональном уровне широко применяется ретроспективный метод планирования налоговых доходов, опирающийся на данные о налоговых поступлениях за прошлые периоды, что не дает реального представления о потенциальных возможностях территории. Поэтому актуальное значение приобретают проблемы совершенствования механизма исчисления налогового потенциала на основе показателей, объективно отражающих доходные возможности региона.

Потребность регионов в расчете налогового потенциала связана не только с межбюджетным регулированием на территории субъектов Федерации, но и с вопросами оценки финансовых ресурсов региона. Этим обусловливается необходимость решения задач по обеспечению государственного регулирования экономики на региональном уровне надежными методами оценки налогового потенциала.

В настоящее время применяемые методики оценки налогового потенциала регионов, хотя в целом и соответствуют задачам межбюджетного регулирования, тем не менее требуют дальнейшего совершенствования. Проблема формирования и использования финансового потенциала регионов остается малоразработанной: нет единства, прежде всего, в трактовке отдельных терминов, понятийных категорий (финансовый ресурс, финансовый потенциал, налоговый потенциал и т. д.), не хватает методических материалов и рекомендаций по вопросам оценки состава и структуры финансового потенциала регионов, использования финансовых ресурсов, особенно средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов для налаживания процессов расширенного воспроизводства и расширения деятельности предприятий социальной сферы.

Отсутствие концептуального подхода к регулированию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающего выравнивание бюджетной обеспеченности и развитие собственной налоговой базы местных бюджетов, определили актуальность темы и выбор направления исследования.

Отмечая благоприятный характер реформ, проведенных в области механизма распределения федеральной финансовой помощи, нельзя не отметить тот факт, что этот процесс не дошел до местного уровня. В настоящее время не существует единой общепринятой методики оценки налогового потенциала муниципалитетов. Усиление роли местного самоуправления и необходимость повышения эффективности решения вопросов местного значения требуют совершенствования системы формирования доходов местных бюджетов как с точки зрения бюджетного регулирования, так и с позиций достоверности оценки территориальной доходной базы.

Разработка научно обоснованного методологического подхода к оценке налогового потенциала территории с целью прогнозирования доходной части местных бюджетов и выработка предложений в области бюджетного регулирования через оценку соответствия доходных источников расходным полномочиям в условиях реформы местного самоуправления являются основным направлением данного исследования.

1. Экономическая сущность налогового потенциала

Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они неоднократно менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано немало работ, обобщающих этапы её развития. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают работы А. Г. Игутина, А. М. Лаврова, И. В. Подоприной, В. М. Родионовой, А. Г. Силуанова, В. Б. Христенко и др.

Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся во мнении о выделении следующих этапов (прил. 1):

I этап – годы «стихийной децентрализации» (1991–1993 гг.). Данный период характеризуется созданием новой бюджетной системы РФ, формированием основ межбюджетных отношений. Однако значительные изменения законодательной базы способствовали резкому росту доли региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета. Кроме того, межбюджетные отношения строились стихийно, под влиянием политических факторов и вышли за рамки законодательного регулирования;

II этап – «экспериментальный бюджетный федерализм» (1994–1996 гг.). В этот период были использованы принципиально новые подходы к перераспределению доходов по уровням бюджетной системы, а именно:

• введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов (в основном это касалось НДС), а в дальнейшем были утверждены стабильные для ближайших 3 лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами;

• сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;

• предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль организаций, поступающего в их бюджеты (в рамках ограничения максимальной «региональной» ставки);

• образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям и формулам (более 70 субъектов Федерации получали трансферты из ФФПР);

III этап – углубление кризиса межбюджетных отношений (1997– 1998 гг.). С одной стороны, принятые в этот период законы способствовали реформированию местных финансов, с другой – межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении различных уровней власти;

IV этап – реформа становления межбюджетных отношений (1999–2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне;

V этап – развитие бюджетного федерализма (2001–2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. Кроме этого, на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации и решена давно назревшая проблема – законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней;

VI этап – повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время).

В контексте проводимого исследования определенный интерес в данный момент представляет IV и следующие за ним этапы развития межбюджетных отношений. Ведь именно в методику распределения трансфертов на 2000 г. были внесены коренные изменения. Так, впервые вместо отчетных данных о налоговых поступлениях и произведенных бюджетных расходах по регионам в формуле их расчета стали использовать показатели налогового потенциала и расходных потребностей. Несмотря на целый ряд недостатков, выявленных в ходе дальнейшего практического применения данной методики, следует отметить, что впервые в ее разработке был проявлен новый подход, учитывающий структуру экономики региона, которая оказывает существенное влияние на формирование налогового потенциала, а также ограниченные возможности получения достоверных данных для анализа и планирования. Данная методика явилась основой для построения объективной (несмещенной) оценки налогового потенциала, которая не должна лишать регионы заинтересованности в увеличении сбора налогов.

Рассматриваемый подход, безусловно, предпочтительнее использования фактических расходов и доходов за прошлые периоды. Как показали исследования, а затем и опыт использования методик, существенные недостатки одного метода являются однозначными преимуществами другого (табл. 1).

Таблица 1

Сравнительная характеристика прогноза доходов бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности

Так, метод прогнозирования доходов от достигнутых показателей позволяет использовать имеющиеся в распоряжении финансовых органов отчетные данные об исполнении бюджета. Показатели, принимаемые за основу расчета налогового потенциала, в настоящее время являются предметом научных дискуссий, так как, кроме реальной характеристики налога, эти данные должны быть доступны для анализа. Конечно, в условиях постоянного изменения законодательства используемый ранее метод также имеет некоторые преимущества. Однако реализация принципа стабильности налоговой системы постепенно сведет влияние изменений нормативной базы к минимуму.

Налоговый потенциал играет весомую роль в совершенствовании межбюджетных отношений вообще и в определении порядка предоставления трансфертов в частности. Его преимущества очевидны, и основное из них – наличие стимула у органов власти в увеличении собственной доходной базы.

Если реально определены «налоговые возможности» регионов, то тем самым резко уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повышается самостоятельность муниципалитетов в использовании своего налогового потенциала, снимаются в какой-то мере противоречия между центром и муниципалитетами, так как устраняется главная причина – несправедливость в распределении дотаций. В настоящее время регион вправе производить ту или иную налоговую политику, а именно: использовать или нет предоставленные ему налоги, менять ставки, льготировать что-либо в рамках имеющихся прав или полностью отказаться от льгот. Данное право является его собственным выбором, который влияет на доходную часть бюджета, но в то же время льготы должны быть исключены при распределении средств для обеспечения сопоставимых условий. Именно в этом случае, по-нашему мнению, следует использовать налоговый потенциал.

В определении налогового потенциала заинтересованы не только потенциальные получатели финансовой помощи, но и фискальные структуры. Так, в 2002–2004 гг. реализовывалась федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов», в рамках которой предусматривалось совершенствование методики определения с помощью программных средств налогового потенциала субъектов Федерации. Практический интерес налоговых органов к исследованию данного показателя обусловлен необходимостью прогноза финансовых поступлений в бюджет соответствующего уровня.

Через механизм налогового регулирования осуществляется реализация полномочий представительных и исполнительных органов власти и управления всех уровней, происходит выравнивание уровней экономического развития регионов, качества жизни населения, изменение отраслевых и территориальных пропорций, создание благоприятных (неблагоприятных) условий деятельности и т. д. В этой связи задача наращивания налогового потенциала регионов выдвигается на первый план.

На местном уровне в рамках предоставленных полномочий местные органы власти практически решают проблемы межбюджетного регулирования. Акцент при этом делается не на закрепление налоговых поступлений за местными бюджетами, а на регулирование налогового давления на самих налогоплательщиков. В свою очередь, это способствует наращиванию налогового потенциала местных бюджетов и, соответственно, сокращению финансовых потоков, направляемых на пополнение их доходов из вышестоящих бюджетов (бюджетных и внебюджетных фондов).

Налоговый потенциал муниципальных образований, рассчитываемый субъектом Федерации в целях межбюджетного регулирования, может не совпадать с прогнозом доходов, которые рассчитывают сами муниципалитеты в процессе бюджетного планирования. Например, если органы местного самоуправления своим решением и в пределах имеющихся у них полномочий предоставили местным налогоплательщикам льготы, то такое решение, снижающее бюджетную обеспеченность муниципалитета собственными доходами, должно быть учтено в собственном прогнозе, однако не должно отражаться на оценке налогового потенциала, рассчитываемой субъектом Федерации в целях межбюджетного регулирования.

Практически все регионы имеют разный налоговый потенциал. Существующий механизм формирования доходов ставит бюджеты регионов, а следовательно, и местные в прямую зависимость от федерального бюджета, так как их объем формируется в основном за счет доходных источников, величина которых определяется видами передаваемых налогов и нормативами отчислений в соответствующие бюджеты. Такой механизм формирования доходов, подчеркивая зависимость от вышестоящего уровня, ограничивает возможности местных органов власти по формированию доходной части бюджетов, воздействия на экономические и социальные процессы и их регулирование.

Действующая система межбюджетных отношений предусматривает возможность региональных властей самостоятельно определять методику расчета дотаций на выравнивание собственной бюджетной обеспеченности с обязательным условием использования в ней показателя налогового потенциала.

Рис. 1. Структурно-иерархическая модель взаимодействия налогового, бюджетного и финансового потенциала

Если абстрактно представить категорию налогового потенциала как субъективную формализацию процессов обобществления некоторой части ресурсов собственников для удовлетворения общенациональных нужд, то можно предположить, что способность экономики продуцировать новую стоимость равно как и государственные претензии на обобществление этой стоимости определяют воспроизводство финансовых ресурсов. Из изложенного следует, что между экономикой, финансами и налогами устанавливается детерминированная зависимость. Следовательно, «развитие процессов объективного познания экономических, финансовых и связанных с ними денежных отношений является предпосылкой методологической основательности толкования существа налогового потенциала. Воспроизводственные финансовые процессы закладывают фундамент налогового потенциала, определяют его теоретический смысл и формы практического использования» [15]. Таким образом, можно проследить наличие взаимосвязи между налоговым, бюджетным и финансовым потенциалами.

Нормы Бюджетного кодекса РФ, определяющие состав и источники доходов бюджетов, могут быть положены в основу определения границ бюджетного и налогового потенциалов территорий. Уточненный подход к трактовке категории финансового потенциала состоит в том, что данный элемент планово-прогнозных расчетов рассматривается как совокупность бюджетного потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых ресурсов территории. Бюджетный и налоговый потенциалы отличаются на величину неналоговых и безвозмездных поступлений в звенья бюджетной системы (рис. 1).

Причем многие экономисты разграничивают эти понятия как принципиально различные финансово-экономические категории [46, 50, 60, 82]. На наш взгляд, данная дифференциация необходима, так как эти категории довольно существенно отличаются по своему содержанию.

Финансовый потенциал включает в себя совокупность всех финансовых ресурсов, т. е. денежных средств, которыми располагает регион, его предприятия, организации, учреждения как хозяйствующие субъекты для покрытия своих затрат. Данный перечень ресурсов включает в себя все налоговые поступления, зачисляемые в федеральный, региональный и местный бюджеты; средства предприятий, в том числе чистую прибыль; средства негосударственных фондов, общественных объединений и некоммерческих организаций; средства населения в сбережениях; доходы региона от предпринимательской деятельности; финансовые средства, уходящие за пределы региона в виде инвестиционных потоков, безвозмездных поступлений в федеральный бюджет и др. Таким образом, в состав финансового потенциала могут входить финансовые ресурсы, которые в рамках принятой в государстве налоговой системы либо вообще не составляют объект налогообложения (чистая прибыль предприятий), либо попадают под налогообложение частично (инвестиционные потоки, средства населения в сбережениях) [60].

Поскольку налоговый потенциал характеризуется обеспеченностью региона налогооблагаемыми ресурсами, по нашему мнению, целесообразно отметить, что он объемлет лишь часть финансовых ресурсов, определяющих финансовый потенциал. Поэтому логично заключить, что налоговый потенциал является лишь составной частью финансового потенциала.

Понятия налогового и финансового потенциала различаются также и как составляющие доходной части бюджетной системы. Если налоговый потенциал является базой для формирования только налоговых доходов бюджета, то финансовый потенциал сочетает в себе как налоговую основу бюджета, так и ресурсы, формирующие неналоговые доходы и базу для осуществления заимствования на финансовых рынках для целей финансирования определённых программ или текущего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

В отличие от налогового потенциала финансовый потенциал в большей мере определяет инвестиционную привлекательность региона, а также возможность инвестирования средств в рентабельные проекты, способствующие его экономическому развитию.

Рассмотренные показатели отражают потенциальные доходы, а значит, при их оценке должны быть заложены параметры неиспользуемых резервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных рискообразующих факторов.

Последовательное применение показателей финансового, бюджетного и налогового потенциалов на этапах разработки среднесрочного финансового плана, проектов бюджетов позволит наиболее полно и обоснованно отразить движение финансовых потоков в финансовую систему территорий, адекватное потребностям социально-экономического развития, исполнения функций местного самоуправления, системного видения и использования ресурсов.

Таким образом, следует отметить, что большинство объектов, изучаемых экономической наукой, в том числе и налоговые отношения, могут быть охарактеризованы таким понятием, как сложная система. Так как важным качеством любой системы является детерминированность ее элементов, при исследовании недостаточно пользоваться методом расчленения на элементы с последующим их изучением в отдельности как арифметических составляющих. Одна из трудностей экономических исследований состоит в том, что почти не существует объектов экономики, которые можно было бы рассматривать как отдельные элементы. Так как сложность системы определяется количеством входящих в неё элементов, связями между этими элементами, а также взаимоотношениями между системой и средой, можно с уверенностью сказать, что межбюджетные отношения обладают всеми признаками очень сложной системы. Она объединяет огромное число элементов, отличается многообразием внутренних связей и связей с другими системами.

Таким образом, налоговый потенциал является категорией, характеризующей определённую часть финансово-экономических отношений, он, как следствие, является неотъемлемым звеном системы межбюджетных отношений, отражает ее состояние.

Структурно-иерархическая модель потенциальных финансовых ресурсов является ключевым звеном в системе теоретических представлений о способах реализации основного принципа бюджетного выравнивания – гармонизации потребностей в бюджетных услугах и возможностей финансовой базы территорий. Формализованная оценка финансовых потенциалов призвана восполнить пробел в формировании информационно-аналитической базы о влиянии различных факторов на результаты бюджетного процесса.

Исследования показали, что формирование межбюджетных отношений как системы не закончено. Определены следующие направления для дальнейшего совершенствования политики и методологии оценки:

• минимизация политических рисков и политическая консолидация, предполагающие достижение общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы;

• создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества;

• углубление и развитие принципов бюджетного федерализма;

• повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами, в том числе через совершенствование методических подходов к оценке характеризующих их показателей.

В ходе проведения бюджетной реформы в Российской Федерации сформировалась принципиально новая бюджетная система. Произошедшие в последние годы изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней способствовали созданию их правовой и методологической базы, укреплению бюджетного федерализма, повышению бюджетной дисциплины, прозрачности и относительной стабильности распределения финансовых ресурсов. Вместе с тем реализация нового бюджетного законодательства требует проведения дальнейшей работы, в том числе в направлении совершенствования теоретических и методических подходов отдельных элементов системы межбюджетных отношений и налогового потенциала.

Несмотря на значительное число публикаций по данному вопросу в экономической литературе, определение сущности налогового потенциала относится к числу наименее разработанных вопросов в отечественной финансовой науке, а именно, нет единства, прежде всего, в трактовке отдельных терминов, понятийных категорий. Кроме того, налоговый потенциал не всегда рассматривается как финансовая категория, не в полной мере раскрываются вопросы его взаимосвязей с другими финансовыми категориями. Однако неразработанность теоретических вопросов сущности налогового потенциала может привести к нарушению принципов бюджетной системы в целом и налогообложения в частности.

Традиционно цель оценки налогового потенциала – более справедливое распределение налогов и увеличение их отдачи. Примеры оценки налогового потенциала были уже в Римском государстве (14 г. н. э.), для этого проводилась оценка земельных угодий, составлялись кадастры по каждому городу, содержавшие данные о землевладельцах, производилась перепись населения и т. д.

В России в начале XVII в. с окончанием Смутного времени объективно возникла потребность устройства хозяйственной жизни и удовлетворения финансовых нужд государства. Поэтому на Земском соборе в 1619 г. было принято Постановление, в силу которого в 1620-х годах была проведена «общая перепись тяглого населения в государстве с целью привести в известность и устроить его податные силы». Это была первая попытка определения налогового потенциала в Московском государстве XVII в. [96].

Для составления по областям точных описаний городов, уездов с их населением, церквами, лавками, дворами и категориями землевладения (или «писцовых книг», служивших основанием для податного земельного обложения) и распределения податей сообразно с имуществом жителей во все города посылались писцы и дозорщики (подьячие), которые должны были объехать порученные им уезды, описать города и все селения, установить число плательщиков и количество обрабатываемой ими земли, определить прибыль или убыль возделанной земли, подлежащей обложению. Эти данные заносили в «дозорные» и «переписные книги», представлявшие собой далекий прообраз «Налогового паспорта региона» наших дней.