Политическая наука № 2 / 2014 Трансформации европейского политического пространства

Представляю номер

Идея номера родилась задолго до драматичных, даже трагических событий, связанных с «отмененным» европейским выбором Украины, которые произошли в последние месяцы перед выходом этого сборника. Она отчасти выросла из прошлых номеров, которые мне довелось подготовить в качестве редактора-составителя «Политической науки» – «Пространство и время политики» (2009, № 1) и «Мировая политическая динамика» (2012, № 4).

Интеграционный процесс и образуемые им институциональные и геополитические конфигурации – действительно важнейший объект прикладного политико-пространственного и хронополитического анализа. Другая важная часть замысла этого номера – заметная в последние годы кризисность европейского интеграционного проекта и турбулентность по его границам и даже перифериям, сопровождавшая последние расширения и партнерские инициативы. В сочетании с появлением евразийского интеграционного ядра эти обстоятельства заставили задуматься о трансформации европейского политического пространства – в геополитическом, геоэкономическом, институциональном отношениях, в сфере безопасности.

Понятие политического пространства, его ключевые измерения, основные направления трансформации европейского политического пространства и их отражение в современных исследованиях анализируются в первой статье номера. В первый блок помещена также статья одного из признанных лидеров отечественных интеграционных исследований – М.В. Стрежневой. В работе показаны не только основные подходы к исследованию европейского политического пространства, но и роль «пространственного подхода» в развитии интеграционной теории.

В рубрике «Контекст» представлены статьи, рассматривающие институциональные и секторальные измерения европейского политического пространства и логику их трансформации. В центре внимания авторов – энергетическое пространство Европейского союза и его динамика, пространство свободы, безопасности и правосудия, а также важнейшие трансформационные процессы, происходящие в институциональном измерении – фрагментация и регионализация. Вопросам энергетики посвящены также две статьи молодых исследователей, вошедшие в рубрику «Первая степень».

Рубрику «Ракурс» составили материалы, фиксирующие рефлексивное измерение европейского политического пространства, его символическое, мнемоническое, семантическое наполнение. Также здесь представлен интересный с точки зрения регионального измерения европейского политического пространства хорватский взгляд с «переднего края» евроинтеграции.

В номер вошли статьи пяти иностранных авторов, трое из которых представляют Украину, а двое других также «включенно» наблюдают трансформации европространства из его различных точек. Хорватия – последний из присоединившихся на сегодняшний момент членов, Чехия – уже привычный, но так и не вошедший в зону евро «житель» Евросоюза. Любопытно, что «чешский» исследователь Нуну Моргаду – молодой португальский ученый, в настоящее время читающий в Карловом университете (Прага, Чехия) лекции по евразийской (!) геополитике.

Украинских коллег хотелось бы поблагодарить отдельно – выразить восхищение не только высоким качеством статей, но и их научным мужеством, способностью сохранить объективность, не утратив гражданского чувства в непростое для страны время.

Особо я благодарен М.А. Андрущенко, который, хотя и не выступил на сей раз автором, оказал неоценимую помощь в составлении «украинского блока» номера.

В работах моих коллег по кафедре сравнительной политологии Московского университета О.В. Столетова и Д.С. Полуляха раскрываются принципиально важные аспекты европейского политического пространства. «Мягкая сила» и «разумная сила», безусловно, являются ключевыми аспектами европейского расширения и скрепами политического пространства, а концепт smart power отражает, возможно, важнейшее направление в трансформации пространства безопасности и внешней политики Евросоюза.

Исследование многоуровневого управления также имеет центральное значение для описания конфигурации европейского институционально-политического пространства, а восприятие соответствующих идей и практик на российской и постсоветской почве выступает важнейшей научно-прикладной задачей в контексте текущего строительства институтов евразийской интеграции.

И.А. Чихарев

Состояние дисциплины. Исследования трансформаций европейского политического пространства

Трансформации европейского политического пространства: измерения и направления

И.А. Чихарев, И.Л. Прохоренко

Политическое пространство: Концептуальные основания и измерения

Категория «политическое пространство» начала широко использоваться в европейских и международных исследованиях в 1990‐х годах. Причиной тому стали трансформации в мировой политике в целом и в ее европейской «субсистеме» в частности. На мировом уровне данное понятие употреблялось чаще всего в контексте исследований транснациональных и глобализационных процессов, развертывание которых, по мнению ряда ученых, приводило к размыканию национально-государственных границ и созданию единого пространства, в котором осуществляется глобальное управление. В европейских исследованиях очевидной причиной интереса к понятию политического пространства стал новый этап европейской интеграции – преобразование Европейских сообществ в Европейский союз – политическую структуру с качественно новыми институциональными свойствами, а позднее – и иными географическими очертаниями.

В исследовании контуров нового мирового политического пространства, а также исторической (хронополитической) логики его становления наиболее активными были представители таких школ, как конструктивизм и постинтернационализм. Первая анализировала процесс развития и трансформации структуры международных отношений, в котором традиционные национально-государственные элементы международной системы и их конфигурация рассматривались как частный случай возможного структурирования и пространственного оформления общественных взаимодействий. Кроме того, конструктивисты вводили в рассмотрение качественно новый и значимый рефлексивный или перцептуальный аспект политического пространства [Ruggie, 1998]. Действительно, и глобальное, и единое европейское пространства создавались не только (а в случае с глобальным пространством даже не столько) как «факт на земле», сколько в качестве образов, мифов, «брендов», рожденных мировыми медиа в эпоху падения «железных занавесов», бурного развития средств коммуникации.

Школа постинтернационализма, продолжавшая либеральные «плюралистские» подходы, появившиеся еще в 1970‐х годах, в 1990‐е годы, уже на современном материале и с привлечением широкого круга исторических прецедентов, также доказывала, что национально-государственные структуры – всего лишь один из возможных способов структурирования политий, т.е. форм политической организации общества. История знает и иные формы, а современность открывает нам пока неизвестные новые политические структуры [Ferguson, Mansbach, 1998].

В европейских исследованиях одна из таких новых политических форм, собственно, и была основным предметом исследования. Однако помимо задачи формирования общетеоретических представлений о трансформации политических структур исследователи европейских процессов стояли перед необходимостью описания и концептуализации внутренней структуры европейской интеграции. На пересечении европейских и мирополитических штудий развивались общие темы: например, концепция Евросоюза как «мультиперспективной политии» (Дж. Рагги) и многочисленные модели многоуровневого управления [Чихарев, Рамонова, 2011], а также «сетевые» метафоры, которые применялись как в анализе «Европолитии», так и в политической глобалистике.

Таким образом, категория политического пространства утвердилась в политической науке и международных исследованиях как результат научной рефлексии трансформации «классических» политических структур – национального государства и международной системы (в «каноническом» реалистском понимании – как анархичной структуры распределения материальных возможностей между государствами-нациями). Под политическим пространством чаще всего стали подразумевать новые способы структурирования политического взаимодействия – подобные европейской интеграционной модели или становящимся механизмам глобального управления. Понятие «пространство» использовалось, во‐первых, в силу неустойчивой и изменчивой природы этих новых структур, во‐вторых, – из-за нежелательности для многих ученых применения здесь каких-либо привычных категорий, таких, как, например, федерация для ЕС или мировое государство для системы глобального управления. Понятие политического пространства использовалось в смысле «метаструктуры», т.е. определенных принципов организации политического взаимодействия, которые шире и фундаментальнее, чем существующие в данный исторический момент политические структуры (в частности, «три параметра» Розанау [Rosenau, 1990]).

Можно выделить несколько измерений политического пространства: геополитическое, региональное, институциональное, пространства отдельных политик или секторальные (отраслевые) политические пространства, а также рефлексивное измерение. Строго говоря, измерения – это лишь метафора для описания различных аспектов исследования политического пространства. В современной международно-политической науке пока не сложилось целостной и конвенциональной концепции политического пространства, в которой эти измерения были бы взаимно увязаны, но в изучении каждого из них накоплен значительный исследовательский опыт и получены ценные результаты.

Геополитическое измерение в современной политологии и международных исследованиях значительно расширилось и усложнилось [Чихарев 2009]. Сегодня оно представляет собой не только проецирование политических интересов на физико-географические среды, но включает в себя геоэкономическое, геоинформационное, геокультурное и другие поля. Претерпели изменения классические представления об инструментарии геополитики. Наряду с ресурсно-силовым давлением применяются на практике и о«б»суждаются исследователями такие ее инструменты, как финансово-экономические и информационные кампании, продвижение образов, а также использование кибернетических и сетевых технологий.

При этом в последнее время в международно-политической науке растет интерес к неоклассической геополитике, происходит своего рода возврат к базовым постулатам геополитики как борьбы за власть и контроль в стратегически значимых географических средах и зонах. Особенность современной ситуации, однако, в том, что в сферу интереса субъектов геополитики попадают все новые пространства – циркумполярные зоны, Мировой океан, ближний космос; борьба за традиционные ресурсы разгорается с новой силой под влиянием их возрастающих дефицитности и, соответственно, стоимости.

В мирополитической практике в последние десятилетия заметное место занимали различные концепции «расширения» – на мировом уровне они были представлены доктринами завершения глобализации и преодоления разрывов в глобальном пространстве, а также распространения демократии (или, как в доктрине НАТО, «расширения пространства свободы»).

В европейском контексте 1990–2000‐х годов «расширение» также выступает неким «зонтичным» понятием, подразумевающим и включение в состав ЕС новых членов, и отношения с соседствующими регионами, и укрепление роли ЕС в качестве глобального игрока.

Надо сказать, что и в других названных аспектах европейские геополитические практики примечательны и претерпевают характерные трансформации. Действительно, Европейские сообщества стали, по сути, первым субъектом «постгеополитики», опираясь в своем расширении на экономическую, технологическую и культурную привлекательность. Можно сказать, что феномен, получивший в неофункционалистских исследованиях евроинтеграции название секторального и географического spill-over эффекта, представляет собой принципиально новую геополитическую стратегию, в которой соединяются как направленный вовне вектор, так и встречный импульс – вектор экономического притяжения от секторально и территориально соседних пространств. Притягательность евроинтеграционного проекта заключается и в успешном проецировании так называемой мягкой мощи, продвижения образа единой Европы как культурного, нормативно-правового, экологического эталона, образцовой модели.

Геополитические практики ЕС последних лет, кризисных в финансово-экономическом отношении, далеко не случайно носят признаки возврата к классике силового давления (Ливия) или политического принуждения (Украина). При возвращении к нео-функциональной логике продолжение идеальной геополитической модели расширения ЕС в условиях финансово-экономического кризиса весьма затруднительно. Однако Союз сохраняет репутацию образчика социального устройства, комфортного гуманитарного пространства, которое остается предметом мечтаний и «восточных», и средиземноморских партнеров.

Региональное измерение, которое можно определить как набор способов территориально-политического структурирования или разграничения пространств, также наполняется новым содержанием. Если на международном уровне наблюдается процесс регионализации, одним из наиболее убедительных примеров которого является сам Европейский союз, то внутри Европы очевиден процесс становления качественно новых, в том числе трансграничных по отношению к отдельным государствам, региональных форм. В частности, так называемые транснациональные еврорегионы представляют собой убедительную иллюстрацию отмеченного выше образа пространств, накладывающихся на имеющиеся национально-государственные границы.

Институциональное измерение представляет собой «вертикальный срез» политического пространства, характеризуя конфигурацию институтов и организаций, входящих в сферу принятия политических решений. На глобальном уровне качественно новыми институтами, сфера компетенции которых еще лишь утверждается, становятся международные неформальные организации и форумы («группа двадцати», БРИКС, Давосский, Эвианский, Ярославский и др. форумы). На европейском уровне это более формализованная, но все-таки постепенно изменяющаяся многоуровневая институциональная система ЕС.

В секторальном измерении могут быть представлены различные отраслевые направления политики, которые, как правило, называются общеевропейскими или общими с соседями «пространствами», – «пространство безопасности», «пространство правосудия», «энергетическое пространство» и др. На мировом уровне такие единые пространства пока только начинают складываться. Поэтому сам факт формирования и дальнейшего развития таких пространств в современной Европе, где до середины XX в. существовало множество, казалось, неустранимых разделительных линий, подтверждает развиваемый здесь тезис о том, что концептуальные основания политического пространства нужно искать в принципиальном изменении или трансформации политических структур.

Наконец, в рефлексивном измерении возникают образы и символы европейского единства и глобализации или, напротив, – новых разделительных линий в Европе и мире. Рефлексивное измерение продолжает расширяться и даже выступает своего рода «привилегированной системой координат», в которой и определяются контуры современных политических пространств.

Таким образом, современные политические пространства и их научная концептуализация развивались под влиянием глубоких трансформаций международной системы, главные из которых произошли в последнее десятилетие XX в. Однако в последние годы проблематика кризисности мирового и европейского развития поставила новые вопросы о возможностях и пределах дальнейшей трансформации политических пространств.

Трансформация интеграционных пространств в контексте современной мирополитической динамики

Наиболее значимой особенностью современного этапа развития европейских интеграционных процессов «по внешнему контуру» стало вхождение европейского проекта в «зоны турбулентности» современной мировой политики (Северная Африка, Украина). Более того, приближение Европейского союза, хотя и различными путями, к границам этих зон отчасти само по себе инспирировало кризисные явления в государствах Магриба и на Украине. Евроинтеграция и раньше могла рассматриваться как международный фактор политического транзита, например в Южной, Восточной Европе, в постъюгославских политических кризисах, однако она влияла на них косвенно – сами по себе интеграционные планы не становились фактором дестабилизации.

Сегодняшние причины интеграционной турбулентности можно связать с несколькими факторами – это достижение европейской интеграцией цивилизационных, финансово-экономических пределов и ограничений в сфере безопасности. Проанализируем их подробнее.

Во‐первых, в рамках Восточного партнерства или Средиземноморского союза европейской политики соседства ЕС соприкоснулся с государствами и народами, достаточно далеко отстоящими от европейской культурно-цивилизационной традиции (в том виде, в котором она реконструировалась как в период «холодной войны», так и в период постсоветских расширений). Во‐вторых, это было не столько столкновение по внешнему контуру, сколько осознание внутренних пределов европейского мультикультурализма. Европейцы демонстрируют все меньше терпимости к мигрантам, с достаточно большой долей настороженности относятся к европейским гражданам из стран – новых членов ЕС, не проявляют порой ожидаемой терпимости к мигрантам из арабского мира. В‐третьих, это представители иных политических культур, что увеличивает риск диссонансов при политическом согласовании проектов ассоциации или сотрудничества. В‐четвертых, эти страны и народы находятся под влиянием других цивилизационных центров, во многом альтернативных европейскому, – это русский и исламский миры. В‐пятых, в ценностном измерении между Европой и ее новыми потенциальными «восточными» партнерами имеется качественное различие, связанное с крайне ограниченным распространением в среде последних так называемых постматериалистических ценностей, – по той простой причине, что в соответствующих странах и регионах проблемы безопасности и материального благополучия, к сожалению, далеки от разрешения. Так, например, экологические ценности, характерные для Европы как «природоохранного союза», будут идти вразрез с приоритетами развития экономик – украинской или, например, газодобывающей алжирской. Этот набор негативных культурно-цивилизацион-ных факторов, по сути, беспрецедентен в истории европейской интеграции.

Его можно было бы компенсировать инструментами финансово-экономическими, если бы таковые у современного Европейского союза работали эффективно. Но известные нам турбулентные процессы происходят на фоне очевидного финансово-экономического кризиса, который пока еще не до конца разрешен в самой еврозоне, не говоря о возможностях внешней помощи. Более того, все чаще слышны голоса, что расширение Евросоюзу требуется отнюдь не в благотворительных целях, а для решения собственных экономических проблем. Имеет место также финансово-экономическое влияние со стороны других центров – РФ, КНР, богатых нефтедобывающих стран Ближнего Востока, США.

Далее, регионы, находящиеся в фокусе внимания ЕС, подвержены ряду угроз безопасности, главными из которых являются глубокие внутрисоциальные противоречия, неустойчивость государственных институтов, экстремизм и терроризм. Действительно, Евросоюз уже сталкивался с такими проблемами на Балканах, однако в том случае он имел дело с внутриевропейским процессом, на который Россия хотя и пыталась оказывать влияние, но не имела в 1990‐х годах достаточных ресурсов. Сейчас положение обратное – Россия де-факто способна оказывать воздействие на ситуацию, по крайней мере в постсоветских странах. ЕС же ограничен в средствах обеспечения безопасности в североафриканском регионе или, к примеру, в Грузии и на Украине.

Намечаемая таким образом кризисность или, точнее, турбулентность в процессе развития евроинтеграции ставит вопрос о возможностях дальнейшей эволюции европейского интеграционного проекта. Едва ли ЕС пожелает трансформировать свою цивилизационную идентичность или ценностные установки. Скорее, он будет добиваться этого различным средствами от входящих в ассоциацию с ним государств. Одновременно под влиянием внутреннего культурного многообразия в долгосрочной перспективе Евросоюз будет плавно эволюционировать в сторону более синкретической культурно-цивилизационной модели. Сомнительно, что в современных условиях ЕС сможет, а главное – захочет превращаться в финансового донора и даже смелого инвестора. Скорее всего, все возможные ресурсы будут сосредоточены на обеспечении задач внутренней финансовой стабилизации Союза. Наконец, вряд ли Евросоюз, военные расходы членов которого продолжают сокращаться на фоне обратного тренда практически во всех регионах мира, а идея создания общих вооруженных сил не встречает внутренней поддержки, в ближайшее время сможет стать «экспортером безопасности» в традиционном смысле. Вероятнее всего, ЕС будет опираться на притягательность своего образца, публичную дипломатию и политическую риторику.

Исходя из этого, представляет интерес вопрос об иных альтернативных или параллельных способах структурирования политического пространства наряду с европейским. В условиях вхождения ЕС в турбулентные зоны в качестве альтернативы на постсоветском пространстве может рассматриваться евразийский интеграционный проект. Казалось бы, в перспективе он обладает всеми средствами, которых в данном случае недостает проекту евроинтеграционному, – цивилизационной аффилиацией, потенциалом финансового донорства, репутацией «надежного экспортера безопасности». Однако главными и пока что фатальными его недостатками являются слабая имиджевая привлекательность, невозможность генерировать «мечту» об интеграции. В этом смысле можно еще раз вспомнить роль перцептуального пространства в современной мировой и европейской политике.

В свете кризисных тенденций и ощутимых ограничений расширения европейского интеграционного проекта все большее внимание исследователей привлекает вопрос внутренних формы и структуры европейского политического пространства.

Европейское политическое пространство: Форма и структура

Использование категории политического пространства позволило исследователям европейской интеграции выйти из очевидного теоретического затруднения, рассматривая уникальный в своем роде и фактически необъяснимый с точки зрения традиционных представлений политический процесс в Европейском союзе. Возможности именно пространственного анализа при выделении и описании особого политического поля ЕС как среды политических властных отношений, коммуникаций, действий и взаимодействия позволяет изучить пространственно-организационные связи в европейском интеграционном проекте и их конфигурацию, выявить их субъектов, акторов и агентов различной природы, проследить, понять и спрогнозировать политические изменения в развитии Союза.

Несмотря на то что многие ученые оценивают политическое пространство Евросоюза как несоразмерно узкое и недостаточно развитое по сравнению с экономическим, это не совсем так. Оно становится все более насыщенным и постоянно увеличивается с расширением пространства политики, сферы политического в рамках ЕС. Эта сфера не ограничивается политикой Европейского союза на таких традиционно «политических» направлениях, как иностранная политика, политика безопасности (внутренней и внешней). Она включает в себя и политику территориального сплочения, пространственное планирование, затрагивает так или иначе другие области деятельности Союза – в сфере образования, международной миграции и т.д. В сущности, сфера политического распространяется на весь процесс функционирования ЕС в самом широком смысле, и прежде всего процесс разработки, принятия и введения в действия европейских (наднациональных) решений.

При этом европейское политическое пространство не ограничивается пределами политической организации и политико-институциональных аспектов системы управления в Евросоюзе. Как и всякое политическое пространство, оно представляет собой не только пространственную конфигурацию политической жизни, форму, выражающую определенные устойчивые отношения между индивидами и сообществами и политическими институтами, между индивидуальными и коллективными субъектами и акторами политического процесса в сфере организации и осуществления власти и управления. Подобная институциональная опора европейского политического пространства дополняется еще и символической – это также пространство политических символов, идеологий, политических и ценностных предпочтений [Прохоренко, c. 71–72; Стрежнева, c. 38].

Некоторые исследователи определяют европейское политическое пространство как наднациональное, особо подчеркивая наднациональный компонент в системе управления в Евросоюзе [см., например: Geddes, 2013]. Однако большинство сходится во мнении, что пространство ЕС представляет собой разновидность пространства транснационального [см., например: Transnational European Union … 2005].

Критерий пространственной насыщенности отношений внутри пространства и в его связях вовне, а также институционализация этих отношений подводят к определению транснационального политического пространства как сложившейся формы (модели) устойчивых транснациональных связей, в рамках которой негосударственные акторы взаимодействуют поверх национальных границ, а на основе общих интересов и ценностей упорядочивается совокупность принципов, норм и правил, направляющих поведение участников политического процесса. Последнее открывает перспективы создания общих политических институтов и формирования системы многоуровневого управления, предполагающей в том или ином виде наднациональное регулирование.

Ответ на вопрос о субъектах европейского политического пространства не столь однозначен. Национальные политические элиты Европы, ощущая себя новым политическим сообществом и обосновывая идеи территориального и цивилизационного единства Европы, которое складывалось веками в ходе коммуникаций самого различного свойства, приняли решение сознательно и добровольно учредить и развивать под своим контролем региональный интеграционный проект. Качеством индивидуальных субъектов обладали и те выдающиеся представители сообщества европейских элит, которые сумели придать импульс и новое направление процессу европейской интеграции и по-настоящему изменили ход европейской и мировой истории. Но является ли европейское пространство исключительно моносубъектным? Для некоторых исследователей роль европейского транснационального бизнеса оказывается не менее важной [см., например: The History… 2009, p. 14–55]. Не следует недооценивать также значение субнациональных элит в формировании европейского пространства.

Главными элементами европейского политического пространства выступают индивиды, национальные элиты как некое политическое сообщество и европейские власти. В самом общем виде структурирование пространства по вертикали происходит от индивидов (граждан) и национальных правительств к институтам и органам ЕС и в обратную сторону – от европейских институтов и органов к национальным правительствам и гражданам.

Структурирование по горизонтали подразумевает не только территориальное расширение пространства, но и регулярный повседневный характер горизонтальных транснациональных связей между индивидами, национальными правительствами, властями местного и регионального уровней, политическими партиями, бизнес-структурами, различными общественными организациями, группами интересов и т.д., а также управление по типу горизонтальных неиерархичных политических сетей [Marsh, Smith, 2000, 2001]. Не исключается возможность выстраивания и диагональных связей между акторами политического пространства, функционирования не только горизонтальных, но и диагональных политических сетей.

При этом европейское пространство не обладает иерархичной структурой, но и не является анархичным. Его, скорее, можно рассматривать как полицентричное [Rumford, 2006, p. 8–9; Brenner, 2003].

С развитием европейского интеграционного проекта в контексте глобализации транснациональное пространство ЕС становится международным регионом. Такой международный регион как часть глобального мира представляет собой «комплекс устойчивых транснациональных хозяйственных и / или иных связей, в котором регулярность и плотность этих связей достигла величины, когда существование комплекса уже требует регулирования этих отношений как самих по себе, так и его связей с непосредственно затрагиваемыми государствами, а также его взаимосвязей с международными и / или глобальными институтами» [Косолапов, 2010, c. 44].

Регионообразующим фактором здесь выступает факт наличия плотного пучка политических пространств на одной территории, связанных и сопрягающихся между собой [Косолапов, 2010, c. 43]. Главным при этом является взаимодействие политических акторов различной природы поверх национальных границ – взаимодействие, которое приобретает устойчивый регулярный повседневный характер. Исследователи европейской интеграции насчитывают несколько уровней управления в рамках ЕС, вокруг которых формируются политические пространства различных уровней [Hooghe, Marks, 2009, p. 228].

Европейское политическое пространство обладает многими качественными характеристиками, которые свойственны любому политическому пространству. Так, европейское пространство является историчным и асимметричным, во взаимосвязи со временем оно трансформируется, и трансформации его необратимы.

Это пространство имеет множество измерений, которые обусловлены не только многообразием объектов исследования в рамках изучения Европейского союза и европейской интеграции, но и различиями в методологических подходах исследователей (системный подход, неоинституционализм, конструктивизм, коммуникативный подход и т.д.). Свое значение имеют различия в положениях субъектов и акторов европейского пространства в системе политических отношений, также придавая ему многомерность. Вместе с тем, признавая бесконечное множество измерений пространства, исследователи европейской интеграции изучают возможность выделить минимальное количество наиболее важных для проведения сравнительных исследований [Benoit, Laver, 2012; Bakker, Jolly, Polk, 2012; De Vries, Marks, 2012].

Европейское пространство неоднородно. Отдельные его точки неравноправны, относительно некоторых из них присутствует особая симметрия (в особенности это касается взаимодействия европейских институтов и национальных правительств). В этом пространстве обнаруживаются сегменты различной плотности и однородности, центр-периферийные отношения, которые наиболее ярко проявляют себя по линии «Север – Юг», «новая» и «старая» Европа, наблюдается феномен дифференциации пространства, что нашло свое выражение в идеях «Европы двух скоростей», «Европы концентрических кругов», «ядра и периферии» и получило формальное оформление в процедуре так называемого продвинутого сотрудничества. Неоднородность европейскому пространству придает и тот факт, что многоуровневое управление в ЕС носит децентрализованный характер, присутствуют различные сетевые структуры управления.

Европейское политическое пространство можно считать неизотропным. В нем направления пространственных связей неравноправны, некоторые занимают относительно привилегированное положение, одни имеют центростремительный, другие – центробежный характер.

Не завершены окончательно споры о связи европейского пространства с территорией (во многом они связаны с дискуссией об уникальности и невоспроизводимости интеграционного проекта ЕС). Для одних эта связь безусловна, а значит, европейское пространство оказывается монотопическим, фактически строго локализованным (от лат. topos – место) [Rumford, 2006; Jensen, Richardson, 2004]. Для других оно все менее жестко привязывается к территории, трактуется почти исключительно как виртуальное, хотя иногда излишне локализуется, сохраняя дуализм материального и воображаемого. Для остальных топология европейского политического пространства не имеет географической основы, хотя способ представления политики через привязку ее элементов к территории может являться одним из значимых его параметров.

Одна из важнейших функций политического пространства – создание (закрепление) и поддержание (сохранение) целостности субъекта политики при объективно обусловленном разнообразии, что также позволяет сделать вывод об идентичности как факторе и параметре политического пространства и о существовании обратной связи между политической идентичностью и политическим пространством. Ключевым для исследователей поля политики остается вопрос о том, что первично, – идентичность, которая является предпосылкой и основанием возникновения политического пространства, или политическое пространство, формирование и институализация которого создают условия для зарождения новой коллективной идентичности.

Идентичность, множественная по своей природе, выступает одним из значимых параметров образования европейского политического пространства. С другой стороны, нельзя не признать и наличие обратной связи – политическое пространство, в свою очередь, оказывается одним из факторов, которые видоизменяют существующие идентичности и способствуют формированию новых, в первую очередь европейской.

Актуальные направления трансформации европейского политического пространства: Практика и научная рефлексия

В последнее полтора десятилетия пространственный анализ занял влиятельные позиции в исследовании европейской интеграции. Такие понятия, как «политическое пространство», «пространство политики», «пространственные отношения», прочно вошли в научный лексикон ученых-европеистов. Осмысление в категориях пространства проблематики европейской интеграции и функционирования ЕС стимулировало разнообразие теоретико-концептуальных подходов [Bourne, Cini, 2006] и неизбежно потребовало расширения рамок традиционного политического анализа путем использования междисциплинарного подхода, объединения усилий исследователей различных дисциплин – политологов, историков, социологов, политэкономистов, политгеографов. Принципиальное значение имело признание необходимости анализировать происходящие в Европейском союзе перемены с учетом глобальных трендов и их динамики, в контексте глобальной картины мира.

Важными направлениями научных разработок стали вопросы многоуровневого управления в ЕС, в том числе сетевого, территориального сплочения, пространственной политики Союза и государств-членов, взаимоотношения Евросоюза с внешним миром. Потенциал пространственного подхода позволил по-новому взглянуть на явление и процесс транснационализации, формирование европейской макроидентичности, взаимодействие европейских, национальных, региональных и местных властей, тематику территориальности, внутренних и внешних границ ЕС, трансграничного сотрудничества, проблемы гражданского общества и демократического дефицита в Евросоюзе. Как относительно самостоятельные функциональные пространства начали рассматриваться и даже официально обозначаться отдельные сферы деятельности Евросоюза (например, пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС, учрежденное Амстердамским договором в 1999 г.).

В центре внимания оказался феномен европеизации, который в широком смысле можно понимать как процесс структурирования европейского транснационального пространства [см., например: Jones, Clark, 2010], и проблема взаимовлияния пространств различного уровня в ходе этого процесса.

Использование понятия пространства позволяет выстроить модель политических изменений с учетом как институциональных, так и неинституциональных факторов, в том числе знаково-символического наполнения политики, формальных и неформальных практик поведения и взаимодействия. Это важно для выявления закономерностей динамики политических процессов. Если подходить к феномену политико-институциональных изменений как динамическому, подвижному и многомерному явлению, то его можно и нужно осмысливать в категориях политического пространства, многомерного и многоуровневого по своей сути. Применение концепта пространства предоставляет уникальные возможности чрезвычайно широкого и многостороннего изучения явлений политической жизни.

Если говорить о трансформации европейского политического пространства, то в первую очередь речь следует вести о его усложнении, о переходе в некое иное качество, из одного состояния в другое, более сложное и совершенное, о преобразовании его формы и структуры. Так, ключевым моментом в трансформации европейского транснационального пространства стало превращение его в международный регион как часть глобального мира.

Поскольку европейское пространство, как и любое другое политическое пространство, включает в себя все виды отношений, норм и практик, как формальных, так и неформальных, вероятно, одним из направлений его трансформации представляется постепенный переход некоторых из неформальных отношений, норм и практик в разряд формальных.

Можно ли считать направлением трансформации европейского политического пространства его территориальное расширение? По всей видимости, не существует однозначного ответа на этот вопрос. С одной стороны, мы наблюдаем горизонтальное расширение и закрепление пространства на новых территориях – и, казалось бы, развития, усложнения и перехода в новое качество не происходит. С другой стороны, налицо создание новых видов пространств, что, в свою очередь, стимулирует дальнейшее развитие европейского политического пространства. В новых государствах – членах ЕС идут активные процессы транснационализации и социализации различных политических акторов, и прежде всего национальных элит, в этих странах и на европейском уровне рождаются организационные ответы и решения, не существовавшие ранее.

События последних лет показывают, что последствием кризиса для европейской интеграции стала трансформация ее политических механизмов. Если рассматривать усиление наднациональных механизмов и федерализацию в еврозоне, закрепление модели многоуровневой интеграции, рост значения экономических факторов как источников власти, более отчетливую демаркацию границ внутри ЕС и по его периметру [Буторина, 2013] в категориях политического пространства, можно предположить, что эти тенденции серьезным образом трансформируют сложившуюся конфигурацию пространственных отношений в зоне евро и Европейском союзе в целом.

При этом меняются дистанции между субъектами и акторами политического процесса различного уровня. Так, Европейская комиссия, к примеру, теперь вовлечена в бюджетный процесс в государствах-членах в рамках «Европейского семестра» [Буторина, 2013, c. 73–74; Стрежнева, Прохоренко, 2013, c. 106, 118–120]. Становится иной и политизируется роль Европейского центрального банка [Стрежнева, Прохоренко, 2013, c. 14–24, 27–35].

В рамках нового Многолетнего финансового плана ЕС на период 2014–2020 гг. не получила поддержки инициатива Еврокомиссии изменить систему налоговых отчислений в общий бюджет и ввести новый налог на финансовые трансакции в размере 0,1% (в отношении обмена акциями и облигациями) и 0,01% (в отношении вторичных контрактов) [Стрежнева, Прохоренко, 2013, c. 80–81]. Предлагая ввести новый налог, сбор которого осуществлялся бы на европейском уровне, Европейская комиссия хотела придать новый импульс Единому внутреннему рынку, усилив гармонизацию национальных налоговых систем, устранив национальные запреты и исключения, сократив число случаев мошенничества при сборе НДС, а также упростив бюджетный процесс в ЕС и придав ему бóльшую транспарентность. Тем не менее в середине 2014 г. планируется взимать новый налог в 11 государствах-членах (Австрии, Бельгии, Германии, Греции, Италии, Испании, Португалии, Словакии, Словении, Франции, Эстонии), что будет способствовать дальнейшему развитию механизма продвинутого сотрудничества и закреплению многоуровневой интеграции, которая, скорее всего, приобретет устойчивую двух- или трехуровневую систему [Буторина, 2013, c. 74].

Тот факт, что теперь источником власти во всевозрастающей степени становятся показатели экономического веса и эффективности государств-членов [Буторина, 2013, c. 74–76], очевидно, будет усиливать неоднородность, асимметричность и неизотропность европейского политического пространства. Наконец, углубление разделительных линий внутри ЕС и по его границам усилит три вышеназванные тенденции в развитии ЕС. Все вместе они будут способствовать более выраженному делению стран ЕС на две группы по признаку членства в Экономическом и валютном союзе [Буторина, 2013, c. 76].

Литература

Буторина О.В. Европейский союз после кризиса: упадок или возрождение? // Вестник МГИМО – Университета. – М., 2013. – № 4 (31). – С. 71–81.

Косолапов Н.А. Международный регион и его политическое наполнение // Транснациональные политические пространства: явление и практика / Отв. ред. М.В. Стрежнева. – М.: Весь мир, 2010. – С. 34–50.

Прохоренко И.Л. О методологических проблемах анализа современных политических пространств // Полис. – М., 2012. – № 6. – С. 68–80.

Стрежнева М.В. Структурирование политического пространства в Европейском союзе (Многоуровневое управление) // Мировая экономика и международные отношения. – М., 2009. – № 12. – С. 38–49.

Стрежнева М.В., Прохоренко И.Л. Управление экономикой в Европейском союзе: институциональные и политические аспекты / РАН. ИМЭМО. – М., 2013. – 155 с.

Чихарев И.А. Проблематика политического пространства и времени в современной политологии и международных исследованиях // Политическая наука. – М., 2009. – № 1. – С. 7–31.

Чихарев И.А., Рамонова М.А. Понятие и основные концепции многоуровневого управления в мирополитическом дискурсе // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. – М., 2011. – № 5. – С. 3–16.

Bakker R., Jolly S., Polk J. Complexity in the European party space: Exploring dimensionality with experts // European Union Politics. – L., 2012. – Vol. 13, N 2. – P. 219–245.

Benoit K., Laver M. The dimensionality of political space: epistemological and methodological considerations // European Union politics. – L., 2012. – Vol. 13, N 2. – P. 194–218.

Brenner N. Rescaling state space in Western Europe: urban governance and the rise of glocalizing competition state regimes (GCSRs) // Europe without borders: remapping territory, citizenship, and identity in a transnational age / Eds.: M. Berezin, M. Schain. – Baltimore: Johns Hopkins univ. press, 2003. – P. 140–168.

Bourne A., Cini M. Introduction: defining boundaries and defining trends in European Union studies // Palgrave Advances in European Studies / ed.: M. Cini and A. Bourne. – Houndmills: Palgrave, 2006. – P. 1–18.

De Vries C., Marks G. The struggle over dimensionality: A note on theory and empirics // European Union politics. – L., 2012. – Vol. 13, N 2. – P. 185–193.

Ferguson Y., Mansbach R. Polities: authorities, identities, and change. – Columbia, S.C.: Univ. of South Carolina press, 1998. – 565 p.

Geddes M. State-space and non-state space in the crisis of neoliberalism: comparative perspectives: Paper for panel on Political Studies Association Conference, Cardiff, March 2013. – Cardiff, 2013. – 12 p. – Mode of access: http://www.psa.ac.uk/sites/default/files/860_414.pdf (Дата посещения: 03.01.2014.)

Hooghe L., Marks G. Does efficiency shape the territorial structure of government? // Annual Review of Political Science. – Palo Alto, Ca, 2009. – N 12. – P. 225–241.

Jensen O.B., Richardson T. Making European space: mobility, power and territorial Identity. – L.: Routledge, 2004. – 312 p.

Jones A., Clark J. The spatialities of Europeanization: power, governance and territory in Europe. – Abingdon: Routledge, 2010. – 182 p.

Marsh D., Smith M. Understanding policy networks: towards a dialectical approach // Political studies. – L., 2000. – Vol. 48, N 1. – P. 4–21.

Marsh D, Smith M. There is more than one way to do political science: on different ways to study policy networks // Political studies. – L., 2001 – Vol. 49, N 3. – P. 528–541.

Rosenau J. Turbulence in world politics: A theory of change and continuity. – Princeton: Princeton univ. press, 1990. – 480 p.

Ruggie J.G. Constructing the world polity: Essays on International institutionalization. – L.: Routledge, 1998.

Rumford C. Rethinking European spaces: Territory, borders, governance // Comparative European Politics. – L., 2006. – Vol. 4, N 2. – P. 127–140.

The History of the European Union: Origins of a trans- and supranational polity 1950–72 / Ed.: Kaiser W., Leucht B., Rasmussen M. – Abingdon: Routledge, 2009. – 240 p.

Transnational European Union: towards a common political space / Ed.: Kaiser W, Starie P. – Abingdon: Routledge, 2005. – 240 p.

Территориальный и функциональный типы организации политических пространств (в развитие интеграционной теории)

М.В. Стрежнева

Согласно феноменологизму, осознание человеком реальности определяет саму эту реальность. С такой точки зрения общественное пространство (social space) можно толковать как мыслимую реальность, которая выстраивается людьми в соответствии с последовательной системой представлений. Именно в ней поддерживается и воспроизводится социальная практика. Иначе говоря, общественное пространство есть виртуальное бытие, которое само себя обнаруживает в людских представлениях, а вовсе не метафора или абстракция, которые в позитивистском ключе опосредованно обеспечивали бы объективацию (передачу в форме, доступной восприятию стороннего наблюдателя, опредмечивание) «субъективного нечто».

Политическое пространство (political space) есть разновидность пространства общественного. Политическое пространство можно определить как совокупность политических правил и установлений (институтов), которым некое сообщество, объединенное общей культурой (нормами, ценностями, идентичностями), подчиняет свою жизнь. Данное сообщество является коллективным субъектом собственного политического пространства. Цели протекающей в нем деятельности не узкорациональны, но отражают присущие именно ему смыслы, значения и понимания.

В политическом пространстве Европейского союза субъектом, по сути, выступает «политический класс» интегрированной Европы. Население же длительное время придерживалось «разрешительного консенсуса» [подробнее о разрешительном консенсусе см.: Best, 2005, p. 5] в отношении региональной интеграции, который впервые дал сбой в 1992–1993 гг. в период принятия Маастрихтского договора, а затем разрушился, что теперь стало серьезнейшим фактором, бросающим вызов ее дальнейшему развитию. В ЕС оказались налажены множественные транснациональные каналы политических связей, соответствующие вызовам глобализации, но дальнейшее умножение сфер взаимодействия либерально ориентированных европейских элит без активного привлечения сил и поддержки гражданского общества чревато усугублением демократического дефицита. Недаром европейский омбудсмен Эмили О'Рейли заявила, выступая на заключительном конференции «Европейского года граждан – 2013» в Вильнюсе (Литва) в декабре 2013 г., что основная цель гражданства ЕС, состоящая в том, чтобы люди чувствовали более сильную привязанность к Евросоюзу, пока не достигнута. Она призвала политиков и представителей гражданского общества обращать внимание не только на экономические проблемы, но также на кризис идентичности и легитимности [O'Reilly, 2013].

Безусловно, предложенная выше трактовка политического пространства не является единственно возможной. В качестве альтернативного примера сошлемся на статью трех европейских авторов, которые определяют политическое пространство (policy space) как «институциональное поле с акторами, правилами и практиками, ассоциируемыми с усилиями власти по разрешению определенной категории вопросов и проблем» [Boin, Ekengren, Rhinard, 2006, p. 407]. Они используют данный концепт в качестве аналитического инструмента, чтобы исследовать политику ЕС по защите европейских граждан (т.е. относящуюся к выстраиванию в его пределах пространства безопасности).

Но первая из этих двух трактовок политического пространства более широкая. Она представляется также более полезной для последовательного преодоления «интеллектуального апартеида», проистекающего из раскола политической науки на изучение международных отношений и внутренней политики. Между тем этот раскол выглядит совершенно неестественным, когда имеешь дело с изучением европейской региональной интеграции и функционирования Европейского союза.

Существует неоспоримая связь между интеграционными институтами и формированием национальных курсов внутри ЕС. Приоритеты групп интересов, действующих в национальной политике, оформляются в контексте, который включает Евросоюз. Точно так же, если помещать в центр нашего рассмотрения отношение к ЕС государств-членов, нельзя игнорировать внутренние факторы формирования этого отношения. Однако взгляд на ЕС как на межгосударственный режим или на пример международного сотрудничества упускает из виду эту сторону проблемы.

В то же время в современном Евросоюзе не происходит явного перетекания суверенитета с национального на наднациональный уровень. Мы наблюдаем, как политические процессы распределения компетенций, их содержания и масштаба постоянно перекраиваются в ходе борьбы за власть, которую ведут между собой национальные и европейские акторы, представляющие разные публичные (государственные) или частные интересы.

Классические интеграционные теории, такие как неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход, сохраняют тесную связь с наукой о международных отношениях, однако они недостаточно гибки, чтобы проследить с их помощью сложную интеграционную динамику. Это стало понятно уже в 1990‐е годы, когда был учрежден Европейский союз и заработали сначала Единый внутренний рынок, а затем – Экономический и валютный союз. Тогда на смену одному ключевому вопросу: «Что есть региональное интеграционное объединение в представлениях теории международных отношений?», – на который старались ответить классические теории, пришел другой вопрос: «Как работает возникшая замысловатая система (сложносоставная демократия в определении Серджио Фаббрини [Fabbrini, 2007]), как она устроена?». Появился запрос на исследование действующих в ее недрах политических сетей, в том числе транснациональных, и взаимосвязей различных уровней политического процесса, что вылилось в развитие на базе нового институционализма и конструктивизма концепции многоуровневого управления (multilevel governance – MLG). Оформление ее как части интеграционной теории имело целью уточнить воздействие интеграции на политическую архитектуру и политическое процессы в объединяющейся Европе. С помощью концепции MLG удалось выявить, что интеграционный процесс во многом зависит от неиерархических методов управления, таких как добровольные договоренности и регуляторные сети, действующие в различных сферах, которые могут быть более или менее формализованы.

Основоположниками нового институционализма в политологии являются Джеймс Марч и Йохан Ольсен [March, Olsen, 1989]. Новый институционализм предсказывает, что определенные институты (правила, ограничительные установления, критерии и ориентиры, сообщающие структуру человеческим взаимоотношениям и взаимодействиям) больше благоприятствуют процессу интеграции, нежели иные. В качестве организационной нормы при этом рассматриваются как стабильность, так и изменения: внимание исследователей привлечено к процессам формирования и деконструкции идентичности, утверждения и нарушения правил, их институционализации и деинституционализации. Конструктивизм, в свою очередь, выводит на первый план нормы и ценности в качестве факторов консолидации интеграционного объединения.

Важнейшим толчком к развитию теории многоуровневого управления послужили совместные работы 1980–1990‐х годов, принадлежащие западным ученым Лизбет Хуге и Гэри Марксу, по изучению опыта региональной политики Евросоюза, обобщенные впоследствии в монографию «Многоуровневое управление и европейская интеграция» [Hooghe, Marks 2001; Hooghe, Marks, Schakel, 2010]. Авторы приходят к выводу, что интеграция есть процесс по оформлению принципиально новой политической системы. В ней власть и влияние в политике разделены между несколькими уровнями управления – субнациональным, национальным и наднациональным.

Результатом региональной интеграции, по мнению авторов, стало рассредоточение суверенитета отдельных государств вследствие внедрения коллективного процесса принятия решений национальными правительствами и предоставления автономной роли Европейскому парламенту (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Суду ЕС и Европейскому центральному банку (ЕЦБ).

Тем самым были заданы концептуальные рамки, в которых государства-члены, наднациональные институты и неправительственные акторы играют потенциально равную роль в политической системе. К примеру, если сравнить Евросоюз с германской федеративной системой, то в обоих случаях решения, принимаемые на высшем уровне, сильно зависят от политической ситуации уровнем ниже. Но если германская система является иерархической и взаимозависимой в национальных рамках, то в европейской системе правительства под предлогом выполнения европейских задач порой высвобождаются из клубка национальных ограничений.

В определении Ф. Шмиттера многоуровневое управление означает «порядок принятия обязывающих решений, вовлекающих множество политически автономных, но в прочих отношениях взаимосвязанных акторов – государственных и частных, – которые расположены на разных уровнях территориальной агрегации, в более или менее непрерывные переговоры / обсуждения / внедрение» [Schmitter, 2004]. Важной вехой в становлении соответствующей концепции стали публикации итальянского профессора Симоны Пьяттони [Piattoni, 2010], в которых автор задается, в частности, эпистемологическими вопросами: как мы узнаем, что нечто, подобное многоуровневому управлению, действительно существует; какова наиболее показательная сфера приложения данного концепта: отдельные национальные государства, Европейский союз или весь мир; является ли многоуровневое управление процессом (тенденцией) или состоянием (положением)?

Понятно, что эти вопросы не имеют однозначного ответа, каждый исследователь вправе сделать собственный выбор. Но как бы то ни было, в Евросоюзе концепция MLG не только послужила для научного объяснения трансформации роли национальных государств в условиях региональной интеграции и глобализации, но и была взята на вооружение практиками интеграционного строительства: начиная с 2000‐х годов европейские власти провозгласили продвижение новых форм многоуровневого управления одной из своих стратегических задач. Об этом в полной мере свидетельствует Белая книга по управлению 2001 г. [Commission, 2001].

Под управлением в данном случае понимается координация человеческой деятельности, под уровнями управления – всякие юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые), составляющие совокупность правомочий определенных органов власти. Для нас важно, что сам термин «юрисдикция» имеет два значения.

1. Как обозначение независимого государства или территории, не являющейся независимой, но имеющей автономную законодательную, налоговую, судебную системы.

2. Как сфера, на которую распространяются полномочия некоего органа (налогового, надзорного, судебного и др.).

Не случайно Хуге и Маркс выступили с собственной типологией MLG [Hooghe, Marks, 2003; Hooghe, Marks 2001 а], выделив в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политических пространств.

Федералистский тип подразумевает разделение власти между несколькими (тремя-четырьмя) территориальными аренами. Для участников политического процесса важнее всего «голос»: участие в выборах, возможность обращения в суд. Здесь высока значимость территориальных границ в организации политической власти.

Рис.

Транснациональные сферы («карманы»)

Функциональный тип иной: в нем сосуществует, при неограниченном числе образующихся уровней, множество центров принятия решений в различных сферах, причем разные юрисдикции частично совпадают или пересекаются друг с другом, порождая транснациональные «карманы», как на приведенном выше рисунке. Здесь участники политического процесса, уклоняясь от вступления в конфликт, могут «голосовать ногами»: сменить юрисдикцию по своему желанию (происходит конкуренция юрисдикций), а территориальные границы не имеют большого значения. Акторы различных уровней транснационально взаимодействуют с тем центром, который задает правила, для них предпочтительные.

Европейский союз в большей мере олицетворяет собой федералистский тип в организации политического пространства. Есть достаточные основания для определения его как квазифедерации. Так, правоведы Ю. Дмитриев и В. Миронов пишут: «В настоящее время… статус Евросоюза не идентифицирован. С момента подписания Маастрихтского договора он выходит за рамки известных политико-правовых объединений и не укладывается ни в одну из существующих теоретических схем государства и межгосударственного союза, поскольку не является государством в обычном понимании и не подпадает под признаки федерации либо конфедерации. Это еще не федерация, но уже не классическая конфедерация. Поэтому наиболее точно состояние государств, образующих Европейский союз, можно охарактеризовать с помощью конструкции “квазифедерация”» [Дмитриев, Миронов, 2010].

Вместе с тем некоторые заметные черты архитектуры ЕС больше соответствуют функциональному типу: это разные формы гибкой, в том числе продвинутой интеграции [подробно: Бабынина, 2012]; сохранение общей внешней политики и политики безопасности в формате межправительственного / трансправительственного сотрудничества, несмотря на формальную отмену Лиссабонским договором 2007 г. системы трех опор [Кавешников, 2010, p. 80–118]; умножение европейских децентрализованных агентств, активно встраивающихся в сети с участием национальных регуляторов и международных институтов [Стрежнева, Прохоренко, 2013, p. 49–53].

В частности, утверждению и распространению в ЕС собственных агентств посодействовало то, что начиная с 1980‐х годов в странах Западной Европы проводились административные реформы, которые сильно отразились на организации и функционировании национальных правительств. Правительства стали менее иерархичными и централизованными и более фрагментированными, в том числе, в результате возложения важных административных задач на обладающих существенной автономией национальных регуляторов.

Несколько позднее примерно то же стало происходить и в политико-административном устройстве ЕС, что позволяет решать задачи, связанные с растущим разрывом между специализированными функциями европейского управления и скромностью административного аппарата, который имеется в распоряжении власти европейского уровня. Но в то же время появление в Евросоюзе целого вороха нескоординированных между собой агентств дает почву для рассуждений об излишней усложненности, запутанности и непрозрачности его институциональной архитектуры. Нет ясности в вопросе о гарантиях для граждан, интересы которых затрагивают действия агентств.

В условиях формального сохранения национального суверенитета при несовпадающих интересах государств-членов в Евросоюзе осложнена задача обеспечения демократического контроля на «верхнем этаже», но перспективы выстраивания подлинной федерации остаются туманными, и в качестве компенсации этому в ЕС в последнее время продолжают нарастать элементы транснациональной координации в ущерб примату наднационального регулирования, что в целом усиливает фрагментированность Евросоюза как властной конфигурации. Это несет опасность отхода в дальнейшем в европейском управлении от достигнутых уровней и без того небезупречной демократической легитимности (она обеспечивается присутствием в системе Европейского парламента, роль которой в рамках наднационального регулирования усиливалась с каждой новой версией основополагающего Договора).

Соотношение функционального и территориального принципов в организации ЕС и трансформации этого соотношения в период с 1950‐х по 2010‐е годы как в фокусе отражают все наиболее значительные изменения в структуре и функциях аппарата управления в региональном объединении и как единого целого, и его отдельных звеньев и уровней. Здесь, помимо прочего, открываются богатые возможности для сравнений. Так, в советском государственном управлении в разное время складывались различные сочетания производственного (с отраслевым или функциональным уклоном) и территориального принципов, причем каждая из сменявших друг друга форм отражала определенную ступень развития народного хозяйства [Тихомиров, 1964].

В качестве приметы возможных трансформаций, способных увести ЕС прочь от канонов демократии, напомним, сколь большую роль продвигаемые на европейском уровне императивы либеральной экономики сыграли в назначении в ноябре 2011 г. сразу двух «технократических» кабинетов: Лукаса Пападимоса, бывшего заместителя председателя ЕЦБ (в Греции), и Марио Монти, члена Комиссии ЕС в 1995–2004 гг. (в Италии), – непосредственно вторгнувшись в функционирование национальных демократических систем. Внедряются механизмы, которые усиливают вмешательство ЕК в экономическую и бюджетную политику государств-членов (в плане контроля и коррекции). Но Комиссия между тем не несет за него прямой политической ответственности.

С течением времени выяснилось, что концепция многоуровневого управления не лишена недостатков. В приложении к ЕС она упрощает картину разворачивания интеграционного процесса. При всей своей плодотворности метафора управления, пусть даже она и не исключает политических конфликтов и асимметричности в распределении власти, не позволяет уделить более пристальное внимание схваткам, которые ведут между собой разные акторы на каждой площадке в отдельности. Эта концепция также индифферентна к соревнованию между уровнями за распределение полномочий и за повышение значимости сплачивающих население символов (идентичности).

Транснациональные акторы считаются важными, но только в плане продвижения соответствующих интересов, порождающих запрос на новые регуляторные рамки. Сказывается недооценка способности национальных государств в интегрированной Европе играть в многоуровневую «игру» по собственным правилам. В нормативном плане абсолютизируется значение конкуренции национальных юрисдикций при рассредоточении возможностей политического вмешательства в функционирование регионального и глобального рынка, что подтверждает устойчивый крен в предпочтениях разработчиков концепции в сторону экономического неолиберализма [Münch, 2010].

На настоящем этапе акторам разных уровней в условиях европейской интеграции приходится одновременно иметь дело и с европейскими правилами, и с национальными. С точки зрения отдельно взятого государства происходит европеизация отдельных сфер политики. Даже там, где региональная интеграция не приводит к усилению наднациональности, на национальную политику в качестве образца, организационной логики или дополнительного ограничения влияет то, что происходит в других европейских государствах и / или на европейском уровне.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.