Экономические и социальные проблемы России. Влияние санкций на экономику России: Оценки российских и зарубежных специалистов. 2016 № 2

Введение

Сегодня экономические санкции продолжают оставаться активно применяемым инструментом международной политики. Более того, в связи с изменением геополитической и глобальной экономической ситуации они приобретают новые черты. В самом широком понимании санкции – это различного рода ограничения и запреты, введенные одними акторами международных отношений (субъекты санкций) в отношении других (объекты санкций) в ответ на действия последних, которые рассматриваются первыми как враждебные им или нарушающие установленные нормы и правила. Санкции – это сложное и многоаспектное явление, они затрагивают политические, экономические, правовые, идеологические, культурные и иные стороны жизни общества.

Санкции могут преследовать различные цели: от наказания до демонстрации морального осуждения и выражения мнения общества. Они различаются по объектам непосредственной направленности: отдельные отрасли и сферы хозяйства (как правило, наиболее значимые для стран-объектов санкций); персональные или распространяющиеся на всех граждан, на определенные компании или весь бизнес; по числу вовлеченных субъектов санкций: многосторонние или односторонние; по причинам введения и условиям отмены: соблюдение прав человека, прекращение военных действий или поддержки определенных режимов, выполнение договоренностей и т.д.; по длительности: долгосрочные, краткосрочные; наконец, по влиянию на страны-субъекты.

В истории нашей страны санкции были не столь редким явлением: в течение советского периода они применялись неоднократно. Так, сразу после Октябрьской революции была введена торговая блокада, вызванная как чисто экономическими причинами, например отказом платить по царским долгам и национализацией иностранной собственности, так и политическими – стремлением подорвать враждебный режим. В 1939 г. в связи с войной с Финляндией был введен запрет на поставки в СССР авиатехники и материалов для авиастроения. В послевоенном периоде санкции отражали противостояние между Москвой и Вашингтоном в военной сфере, в экономике и геополитике. Так, в 1962 г. против СССР было введено эмбарго на поставку труб большого диаметра (в связи с активностью СССР на нефтяном рынке – прокладка нефтепровода «Дружба»), в 1974 г. была принята знаменитая поправка Джексона – Вэника к Закону США о торговле, которая предусматривала ограничения на торговлю со странами, препятствующими иммиграции; в 1980 г. в ответ на введение советских войск в Афганистан был введен запрет на продажу высокотехнологичной продукции. И это лишь наиболее известные случаи.

В отличие от СССР, Россия до 2014 г. не подвергалась санкциям¹. Более того, в постсоветский период были предприняты шаги в сторону нормализации торговых отношений России с западными странами. Так, например, в 1994 г. прекратила свою деятельность организация КоКом, созданная в 1949 г. для контроля над экспортом в страны Восточного блока, в 2012 г. Американский Конгресс отменил поправку Джексона – Вэника и т.д. Не удивительно, что после распада СССР и окончания холодной войны проблема санкций не привлекала особого внимания ни российского правительства, ни российского научного сообщества.

Рубежным стал 2014 г., когда в связи с событиями на Украине против России были введены многосторонние (инициировали санкции США, к которым присоединились страны ЕС и другие страны) и масштабные санкции, касающиеся различных областей: торговли, финансов, участия страны в деятельности международных организаций и т.д. Специфические санкции были введены в отношении Крыма и организаций и фирм, работающих в Крыму или имеющих контакты с администрацией Крыма. Наконец, имело место активное информационное и идеологическое сопровождение санкций с целью воздействия на общественное мнение как внутри стран-субъектов, так и в РФ.

Очевидно, что в такой ситуации вопросы о степени воздействия санкций на экономику РФ, характере этого воздействия, а также возможностях адаптации экономики к сложившимся условиям оказались чрезвычайно важными.

Специфика ситуации состоит в том, что правительство РФ практически сразу же ввело ответные торговые санкции против стран, присоединившихся к антироссийским санкциям. Контр-санкции касались прежде всего сельскохозяйственной продукции, экспортируемой в РФ странами, участвующими в санкционном режиме; они повлияли не только на рынки стран-субъектов, но и на состояние российского рынка продовольствия, стали одним из факторов роста цен и, косвенно, снижения качества продуктов.

Еще одна особенность нынешней ситуации состояла в том, что введение санкций произошло на фоне изменения направления движения цен на энергоносители. Хотя между этими событиями и не было причинно-следственной связи, они оба повлияли на ситуацию в экономике, причем таким образом, что вычленить меру участия каждого из них крайне затруднительно, если вообще возможно.

В результате, с одной стороны, проблема влияния санкций стала очень актуальной и значимой, а с другой, было осознано, насколько сложным и запутанным является механизм влияния санкций на экономику страны и какие трудные задачи стоят перед исследователями.

Сложность и специфика исследования механизма санкций связаны прежде всего с тем, что очень трудно, а часто и невозможно, разграничить отдельные аспекты влияния санкций и, более того, отделить область позитивного анализа от нормативного подхода, который неизбежен в политике, в то время как подобное разграничение является необходимым условием научного анализа. Это обстоятельство проявляется не только, когда оценивается эффективность санкций и возникает вопрос о критерии эффективности и тем самым открываются двери политическим предпочтениям, но и когда ставится задача «объективно» проанализировать механизм их воздействия на объект и субъект санкций.

Механизм воздействия санкций чрезвычайно сложен и зависит от множества факторов, например, от институциональной среды страны – объекта санкций, характера политического режима, продолжительности применения санкций, глобальной экономической и политической ситуации и многих других факторов, в том числе и тех, которые трудно или невозможно заранее обозначить, идентифицировать, оценить количественно.

Дискуссии по вопросу о санкциях носят весьма острый характер, а их участникам, как правило, не удается прийти к консенсусу даже по очень важным вопросам. Об этом свидетельствует достаточно богатая история исследований санкций за рубежом за последние полвека. Проведено большое число различного рода научных исследований, однако расхождения между полученными выводами настолько значительны и часто противоречивы, что возникают сомнения относительно возможности объективных оценок. Окончательный вердикт санкциям в конечном счете выносят политики, и этот вердикт плохо согласуется с мнением научного сообщества, которое при этом вообще не учитывается.

Однако сам по себе этот факт не означает невозможности научного анализа, так же как и не умаляет важности обобщения зарубежных исследований и разработки новых подходов.

Тематика и структура данного сборника отражают многоаспектность проблемы воздействия санкций на экономику России. Ограниченность объема не позволяет отразить все аспекты так же, как и все существующие подходы к исследованию этой проблемы. Мы попытались привлечь внимание к нескольким, на наш взгляд, важным аспектам проблемы влияния санкций на экономику России. В сборнике присутствует статья, посвященная последствиям санкций и контрсанкций для рынка продовольствия и покупательной способности населения (Смирнов С.Н.). Социальная значимость исследования этого вопроса не вызывает сомнения. Мы также уделили внимание влиянию санкций на состояние российского финансового сектора и банковской системы (Пехтерева Е.А.), поскольку подобные санкции, с одной стороны, достаточно просто технически осуществимы, а с другой, весьма чувствительны для экономики России.

Последствия санкций, связанных с запретом на передачу передовой технологии и поставки современного оборудования, представляют серьезную проблему, прежде всего потому, что создают препятствия технологическому развитию страны и уже в силу этой причины заслуживают рассмотрения. Анализ изменений в промышленной политике (Положихина М.А.) дает представление об адаптивных возможностях системы. Этот анализ дополняется обзором, посвященным проблеме импортозамещения (Ивановский Б.Г.).

Особое место занимает статья, предметом которой является специфическая проблема – санкции в отношении Крыма (Костяев С.С.) и которая представляет собой скорее предварительную зарисовку, нежели глубокий анализ проблемы, который еще только предстоит сделать.

Статьи, посвященные применению санкций в отношении Китая (Новоселова Л.В., Островский А.В.) и Ирана (Комшукова О.В.), демонстрируют, насколько различными могут быть санкционные меры и реакция на них страны-объекта, не говоря уже о результатах действия санкций.

История санкций как инструмента современной политики и анализ подходов к исследованию влияния санкций и их эволюции дают представление как об историческом контексте использования санкций как инструмента давления на политику России, так и о возможностях и границах научного анализа влияния санкций на ее экономику.

Н.А. Макашева

Экономические санкции как инструмент международной политики

Е.В. Виноградова

В настоящей статье анализируются мотивы, цели и методы применения санкций в международной политике. История и практика введения санкционных режимов рассматривается с точки зрения их эффективности в достижении поставленных задач.

Ключевые слова: международная политика; субъект санкций; объект санкций; персональные санкции; селективные санкции; коллективные санкции; санкционные программы.

Экономические санкции, с которыми на протяжении своей советской и постсоветской истории приходилось сталкиваться России, представляют собой один из активно используемых инструментов международной политики. Ограничительные меры в сферах внешней торговли и финансов, коммуникаций на различных уровнях, включая научный и культурный обмен, спорт и др., все более широко применяются для решения различных внешнеполитических задач. В правовом контексте они определяются как наказание (или его угроза), которому акторы, выступающие на международной арене в одностороннем порядке, их объединения или международные организации подвергают другие государства (или организации) в ответ на нарушения норм международного права, а также иных договоренностей и обязательств, действующих в международном сообществе [Doxey M.P., 1980, p. 9; Daoudi M.S., Dajani M.S., 1983, p. 8]. Они находятся «на полпути от дипломатических мер, позволяющих надавать по рукам нарушителю порядка, к мерам крайним, таким как вооруженные спецоперации или военные действия» [Hufbauer G.С., Schott J.J., Elliot K.A., 1990, p. 11].

Взгляд на санкции в контексте теории международных отношений и практической политики – шире: в них видят инструмент влияния на политику страны – нарушителя норм, позволяющий возвратить ее поведение в необходимые рамки. Согласно одному из наиболее широко признанных определений, введенному в научный оборот в 60-е годы, «санкции представляют собой действия, инициируемые одним или несколькими акторами (субъектами санкций), направляемые против другого или других акторов (объектов санкций) и преследующие одну из двух или одновременно обе следующие цели: наказать нарушителя путем лишения его доступа к чему-то, представляющему для него ценность, и/или вынудить его соблюдать определенные нормы, которые инициаторы санкций считают важными» [Galtung J., 1967, p. 379]. Политико-экономический анализ исходит из того, что санкции – это один из действующих в современном мире механизмов трансляции политических преференций одних стран или их групп – другим [Kаempfer W.H., Lowenberg A.D., 2007, p. 869].

Экономическое давление осуществляется через ограничения или запреты, накладываемые на внешнеторговые и финансовые операции, а также на инвестиционную активность. Набор таких мер варьирует в довольно широких пределах: в сфере внешней торговли – от некоторого повышения таможенных пошлин до эмбарго; в области финансов – от частичного ограничения операций до их полного блокирования и замораживания счетов; в сфере инвестиций – от ограничения или блокирования потоков капитала до принудительного вывода уже инвестированных капиталов. Различными могут быть также масштабы и конкретная направленность санкций: персональные касаются конкретных индивидов, селективные затрагивают определенные виды продукции, отдельные компании, отрасли, географические области; относительно редко практикуемые – общие, или «коллективные» санкции направлены на страну в целом.

Традиционно ограничения внешнеторговых и финансовых операций, которые предусматриваются санкционными режимами, вводимыми отдельными странами или группами стран, обращены к гражданам и компаниям самих этих стран: нарушение установленных запретов влечет серьезные штрафы. В то же время США, используя свое положение международного финансового центра и эмитента резервной валюты, в ряде случаев дополняют эту традиционную форму санкционной политики так называемыми экстра-территориальными или «вторичными» санкциями, направленными на ограничения определенной экономической активности правительств, бизнеса и физических лиц третьих стран.

Экономические санкции нередко сочетаются с другими мерами, ограничивающими дипломатические контакты и другие каналы коммуникаций между странами². В сфере дипломатии возможны разрыв отношений и политика непризнания, прекращение или ограничение прямых контактов между лидерами стран, приостановка взаимодействия в рамках международных организаций и др. В сфере коммуникаций практикуются ограничение или прекращение транспортного сообщения, информационных потоков – путем запретов или ограничений трансляции теле- и радиопрограмм, распространения прессы, деятельности информационных агентств и журналистов, а также личных контактов граждан – деловых, туристических и семейных поездок. Ограничения контактов в сфере культуры и спорта, такие как бойкот фестивалей, чемпионатов и т.п., дополняют комплекс санкционных мер.

Экономические санкции – старейший инструмент международной политики. Едва ли не каждый представленный в литературе очерк истории санкций начинается с рассказа о том, что первое дошедшее до нас упоминание о политике санкций насчитывает более двух с половиной тысячелетий. Идея принадлежала древним грекам, ее реализация восходит к 432 г. до н.э., когда Афины, в ответ на недружественную политику соседних Мегар, наложили запрет на торговлю с этим городом-государством, а также лишили мегарян права проживать на подконтрольных землях [Drezner D.W., 1999, p. 32. Hufbauer G.С., Schott J.J., Elliot K.A., 2007, p. 9–10]. В истории Нового времени яркий след оставили так называемая континентальная система (эмбарго), введенная Наполеоном Бонапартом в 1806–1814 гг. в ответ на предпринятую Англией блокаду европейских портов; действовавшее в 1806–1810 гг. эмбарго Джефферсона, направленное против Англии и Франции, а также два с лишним десятка «тихоокеанских блокад», начавшихся в первой трети XIX в. и продолжавшихся вплоть до Первой мировой войны. Торгово-финансовые блокады XIX в., как правило, были частью военных кампаний. Ослабляя экономический потенциал противника, они были нацелены на приближение военной победы [Lance D., Engerman S., 2003, p. 188–189].

В ХХ в. концептуальные и институциональные основы санкционных программ претерпели существенную трансформацию. Расширился и во многом приобрел новую направленность набор их целей; значимыми, и часто ведущими акторами стали международные организации: выступившая пионером коллективной политики санкций Лига Наций, а затем ООН, ЕС и др. Сформировалась правовая база, усложнились механизмы и процедуры принятия решений.

Начало процессу трансформации идеологических основ политики санкций положило осмысление трагических итогов Первой мировой войны, унесшей жизни более десяти миллионов человек. Западная общественная мысль и практическая политика обратились к поиску альтернатив военным действиям, которые позволяли бы достигать внешнеполитических целей «бескровными методами», более приемлемыми c моральной точки зрения. Санкционные режимы стали привлекать внимание авторов внешнеполитических доктрин не в качестве дополнения к военной силе, а как ее потенциальный субститут. Один из наиболее активных сторонников и пропагандистов экономических санкций – президент США Вудро Вильсон писал: «Нации, которая подвергнется бойкоту, неизбежно придется сдать свои позиции. Обратитесь к этому экономическому, мирному, бесшумному, беспощадному средству – и в применении силы не будет никакой необходимости. Это мощное средство. За пределами бойкотируемой страны не будет потеряно ни одной жизни, в то время как давление на нее будет настолько сильным, что, я полагаю, ни одна современная нация не сможет выдержать его»³. Близких взглядов в Великобритании придерживался лорд Керзон, полагавший, что при условии грамотного применения санкции в принципе могут служить фактором сдерживания милитаристских устремлений отдельных стран.

История последнего столетия показала, что экономические санкции не смогли стать полноценной альтернативой войне, однако санкции превратились в самостоятельный инструмент международной политики. Набор задач, которые пытались с их помощью решать национальные правительства и международные организации, видоизменялся по мере происходивших в мире политических, экономических и технологических сдвигов. В современном мире введение экономических санкций связано с весьма различными по своему содержанию и направленности мотивами, которые условно можно объединить в следующие группы:

• противостояние актам агрессии, вооруженным конфликтам;

• ослабление военно-экономического потенциала отдельных государств или режимов – как часть геополитического противостояния стран либо как элемент системы международной безопасности;

• противодействие распространению особо опасных видов вооружений;

• защита прав человека;

• смещение режимов, рассматриваемых как «нелегитимные», «недемократические» и т.п.

Со времени окончания Первой мировой войны и по сей день содействие разрешению военных конфликтов, противодействие вооруженным агрессиям остаются одним из центральных направлений деятельности международных организаций, как глобальных – ООН (и ее предшественница – Лига Наций), так и региональных, таких как Европейский Союз, Лига арабских государств, Экономическое сообщество стран Западной Африки и др. Подобные цели ставятся и в рамках внешнеполитической деятельности отдельных стран. Экономические санкции являются одним из важных инструментов, используемых в решении этих задач. Следует, однако, признать, что среди многочисленных попыток противопоставить экономическое давление военной силе (см. Приложение 1) полный и быстрый успех сопутствовал лишь немногим, а некоторые попытки такого рода закончились полным провалом. В большинстве же случаев с помощью блокирования или ограничения доступа к финансовым ресурсам и закупкам вооружений одной или всеми сторонами вооруженных конфликтов удавалось в той или иной степени добиваться относительного сдерживания агрессивных действий. Хрестоматийными примерами успеха считаются предотвращение оккупации Грецией территории Болгарии в результате санкций Лиги Наций (1925); вывод французских и британских войск из зоны Суэцкого канала под давлением США (1956); прекращение Объединенной Арабской Республикой (Египтом) поддержки повстанцев в Йемене и Конго в результате приостановки США в начале 1960-х годов экономической и продовольственной помощи. Среди наиболее известных провалов – продолжающаяся с 1974 г. оккупация Турцией Северного Кипра.

Случаи применения международных санкций в связи с военными конфликтами имели место и в истории СССР: в 1939 г. после начала военных действий СССР против Финляндии, СССР был исключен из Лиги Наций, были введены «моральное эмбарго» на торговлю со стороны США, запрет на поставки в СССР авиатехники, а также материалов для авиапромышленности, таких как алюминий, молибден и авиабензин [Lewallen R.D., 2010, p. 32–35; Heinrichs W.H., 1988, p. 54]⁴. «Моральное эмбарго» было отменено зимой 1941 г., когда правительство США стало видеть в СССР потенциального союзника в войне с гитлеровской Германией. В 1980 г. реакцией США на «ввод ограниченного контингента советских войск» в Афганистан явился запрет на продажу СССР высокотехнологичной продукции, а также «зерновое эмбарго». Бойкоту подверглась московская Олимпиада.

Значимым явлением современной международной политики является система ограничительных мер в отношении Российской Федерации, введенная в связи с присоединением Крыма и вооруженным конфликтом на востоке Украины 2014 г. Введение многостороннего санкционного режима стало результатом согласованных решений США, ЕС, а также Австралии, Канады, Японии, Швейцарии и ряда других стран. Усиление санкционного режима происходило поэтапно, по мере углубления украинского кризиса. Волна санкций началась в марте 2014 г. с точечных ограничений, касавшихся весьма ограниченного круга лиц и компаний, которые рассматривались инициаторами как «предупредительный сигнал» [The White House, 6 March 2014; Official journal of the European Union. 17 March 2014]. К концу июля 2014 г. санкционные программы приобрели широкие масштабы. Был не только расширен персональный список (теперь это более 200 человек – политиков, бизнесменов, общественных деятелей и т.д.), но также были введены так называемые секторальные санкции. Последние предусматривали ограничения доступа на рынки капитала, эмбарго на торговлю оружием с российскими оборонными предприятиями (запрещены поставки в обе стороны), запрет на поставку товаров двойного назначения, например, таких как специальные материалы, станки, высокопроизводительные компьютеры и электроника, а также на экспорт особо важных технологий (введена система лицензирования в трех сферах: глубоководном бурении, геологоразведке в полярных широтах и добыче нефти из сланцевых месторождений). Отдельные, более жесткие ограничительные меры введены ЕС в отношении Крыма и Севастополя⁵: запрещается импорт продукции, произведенной на этих территориях, инвестиции, оказание услуг, туристическая деятельность, включая заход круизных судов, на экспорт ряда товаров и технологий, предназначенных для предприятий Крыма или для использования в Крыму, в секторах транспорта, телекоммуникаций, энергетики, а также связанных с разведкой, эксплуатацией и производством нефтяной, газовой и минеральной продукции; запрещается оказывать техническое содействие или брокерские услуги и услуги по строительству инженерных сооружений и инфраструктур в этих секторах. Приостановлены сотрудничество по линии ряда международных организаций, а также процесс принятия России в ОЭСР. В качестве ответной меры РФ ввела запрет на импорт ряда товаров из стран, присоединившихся к санкционному режиму.

Еще одна группа мотивов, служащих основанием для введения экономических санкций, связана с задачами ослабления, сдерживания развития военно-экономического потенциала отдельных государств или их групп. По тем или иным причинам такие цели могут выдвигаться международными организациями, неформальными или полуформальными объединениями стран, а также в одностороннем порядке национальными правительствами. В качестве важного инструмента их достижения рассматривается эмбарго на поставки вооружений, технологий и так называемой продукции двойного назначения. Одной из наиболее значимых санкционных программ такого рода в ХХ в. являлась действовавшая более сорока лет система коллективного контроля экспорта «стратегических товаров и технологий» из стран Запада в СССР и страны Восточной Европы⁶.

Ведущая роль в этой программе принадлежала созданному в 1949 г. Координационному комитету по экспортному контролю, часто фигурирующему в литературе под сокращенным названием КоКом (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls – CoCom), представлявшему собой неформальное (и во многом непрозрачное) «джентльменское соглашение» между правительствами ряда стран⁷. В его задачи входили согласование и контроль экспортной политики в сфере стратегических материалов и технологий с целью блокировать или замедлить технологический прогресс стран коммунистического блока в военной области, а в более широком плане – увеличить бремя поддержания конкурентоспособного военно-промышленного комплекса СССР и стран социалистического лагеря. План введения стратегического эмбарго был выдвинут союзниками (США, Францией и Великобританией) практически сразу после окончания Второй мировой войны и образования социалистического лагеря. Последовавшие вскоре Берлинский кризис, а также успешное испытание советской атомной бомбы были восприняты странами Запада как симптом обострения международной обстановки и сигнал к ускорению консолидации.

Аналитики отмечали, что между позициями США, игравших главную роль в КоКом, и позициями ряда других стран-участников, прежде всего Германии и Франции, существовали расхождения, отражавшие различия их экономических интересов [McDaniel D.E., 1993, p. 35–97, 165–170]. Хотя периодически подвергалась сомнению эффективность тех или иных ограничений, однако в необходимости и полезности санкций, прежде всего в отношении передачи продуктов и технологий, имеющих военное применение, позиции были едиными. В докладе «Технологии и торговля Восток-Запад», подготовленном по заказу Конгресса США в 1979 г., говорилось: «Есть очевидный факт: КоКом остается жизнеспособным, хотя и несовершенным, институтом, преодолевающим разногласия, возникающие между членами по практическим и политическим вопросам…» [Technology and East-West trade, 1979, p. 166.].

В связи с изменениями стратегических установок стран Запада, произошедших в начале 1990-х годов, в 1994 г. КоКом был распущен. На смену ему в 1996 г. пришел новый международный механизм контроля экспорта, получивший название Вассенаарских договоренностей (по имени пригорода Гааги, где соглашение было подписано). В Договоренностях участвует более сорока стран; к бывшим членам КоКома присоединились Россия, страны Центральной и Восточной Европы (таким образом, в соглашении участвуют тридцать европейских стран), Южная Корея и Аргентина. Вассенаарские договоренности стали одним из важных элементов сложной и разветвленной международной системы мер, направленных на предотвращение производства и распространения оружия массового поражения и прежде всего ядерного оружия. Главной целью механизма Вассенаарских договоренностей, дополняющего и усиливающего другие режимы контроля, является содействие региональной и международной безопасности и стабильности путем повышения транспарентности и ответственности в области передач обычных вооружений, товаров и технологий двойного применения.

Наряду с коллективными мерами, принимаемыми по линии крупных международных договоров, попытки препятствовать созданию ядерного оружия с помощью торгово-финансовых санкций предпринимались и отдельными странами. Так, в 1983–1986 и 1995–1996 гг., добиваясь прекращения испытаний ядерного оружия в Тихом океане, Австралия применяла санкции против Франции. В 1970-х годах США и Канада вводили торгово-финансовые санкции против Пакистана, Индии, Южной Кореи, Тайваня, Аргентины, Бразилии. Поставленная задача предотвращения создания ядерного оружия была успешно решена в отношении Южной Кореи и Тайваня; однако в Индии и Пакистане принятые меры никакого успеха не имели. Санкции ООН длительное время действовали в отношении Ирака и Ливии, при этом оценки их эффекта неоднозначны.

Под многосторонними санкциями в связи с разработками ядерного оружия и регулярными испытаниями баллистических ракет в течение длительного времени находится Северная Корея. Резолюцией Совета Безопасности ООН в 2006 г. было введено эмбарго на вооружения, материалы и оборудование для ракетной или ядерной программ, предметы роскоши, заморожены счета и введен запрет на поездки лиц, связанных с военной промышленностью КНДР. Дополнительные ограничительные меры введены также Евросоюзом и в одностороннем порядке рядом стран, в том числе США (неоднократно вводившими санкции против этой страны начиная с 1950 г.), Канадой, Австралий, Китаем, Японией и др. В ответ на продолжение КНДР ядерных разработок и ракетных испытаний санкции ужесточаются.

Особое место в истории применения санкций в целях предотвращения распространения ядерного оружия принадлежит усилиям международного сообщества по приостановке ядерной программы Ирана⁸, специальный пакет санкций был введен поэтапно в 2006–2008 гг., затем в 2010 и 2012 гг. Лишь в 2015 г. в результате длительных и сложных переговоров страны «шестерки» (Россия, США, Китай, Франция, Великобритания и Германия) и Иран заключили соглашение по ядерной программе страны. Тегеран обязался не производить ядерное оружие и использовать ядерные объекты исключительно в целях производства мирного атома, а страны Запада в свою очередь – последовательно, в течение ряда лет, снимать наложенные на Иран экономические санкции. Позднее, в начале 2016 г., после публикации доклада МАГАТЭ, подтвердившего выполнение Ираном взятых обязательств, часть санкций была снята.

Нарушения прав человека являлись основанием для принятия международным сообществом, а также отдельными странами решений о введении санкций против ряда стран Африки, Азии, Южной Америки⁹, а также против СССР и некоторых стран социалистического лагеря. Санкции, введенные ООН против ЮАР в связи с действовавшей там системой апартеида, – один из наиболее часто обсуждаемых в литературе и в конечном итоге успешных случаев применения этого инструмента. Отличавшийся рекордной продолжительностью, этот режим действовал с 1962 г. и, несмотря на серьезные проблемы, сопровождавшие его реализацию на первом этапе, привел к решению поставленной задачи: в 1994 г. в ЮАР состоялись всеобщие нерасовые выборы.

Права человека были одним из направлений противостояния США и СССР в период холодной войны. С 1974 по 2012 г. действовала так называемая поправка Джексона – Вэника, введенная в связи с нарушением права советских граждан на свободный выезд из страны¹⁰ и запрещавшая предоставление режима наибольшего благоприятствования в торговле, государственных кредитов и кредитных гарантий, а также предусматривавшая применение в отношении товаров, импортируемых в США из СССР, дискриминационных тарифов и сборов. Санкции в отношении СССР также применялись в 1981–1982 гг. в связи с введением военного положения в Польше, в 1983 г. – в ответ на уничтожение нарушившего советскую границу пассажирского самолета южнокорейской авиакомпании.

Мотивами введения санкционных режимов, преобладавшими (по крайней мере в количественном отношении) на протяжении прошедшего столетия, считаются намерения добиться смены режимов. Согласно результатам отмечавшегося выше исследования сотрудников Института Петерсона, эта цель в более или менее явном виде выдвигалась в 80 из 204 случаев применения экономических санкций, включенных в созданную ими базу данных, обобщающую все известные эпизоды за 1914–2006 гг. [Economic sanctions reconsidered, 2007, p. 67].

Одним из первых в ХХ в. событий подобного рода явилась экономическая блокада Советской России, начавшаяся в ответ на ряд радикальных политических шагов большевистского правительства, прежде всего на сепаратные мирные переговоры с Германией (завершились в марте 1918 г. заключением Брестского мира), на национализацию предприятий, принадлежавших иностранному капиталу, и на отказ от выплат по долгам Российской империи. В соответствии с решением Верховного совета Антанты страны этого военно-политического блока (в 1917 г. США, в 1918 г. – Великобритания и Франция), а также Германия, присоединившаяся к ним в 1919 г. по решению победителей, полностью прекратили с Советской Россией экономические отношения. Формальная отмена Советом Антанты режима блокады, произошедшая в 1920 г., а также подписание Раппальского мира с Германией (1922 г.) способствовали некоторому ослаблению международной изоляции страны, однако полноценные экономические связи тогда установлены не были.

В дальнейшем санкции против СССР вводились многократно и на них приходилось более половины (46 из 80) случаев введения санкций, относимых авторами упомянутого выше исследования к группе «нацеленных на смену режима». Санкции в период холодной войны – с 1945 по 1989 г. – так или иначе были связаны с противостоянием Москвы и Вашингтона, причем каждая из сторон использовала этот инструмент для защиты своих геополитических интересов. СССР предпринимал попытки не допускать выхода из своей сферы влияния «братских социалистических стран» и ближайших соседей. Так, задачам дестабилизации или смены режимов служили вводившиеся советским правительством, но не увенчавшиеся успехом, санкции против Югославии (1948–1954, режим И.-Б. Тито), позднее – против Албании (1961–1991). В то же время в конце 1950-х годов, в ходе кризиса, вошедшего в историю под названием «ночные заморозки», СССР с помощью экономического давления удалось изменить состав правительства и политический курс Финляндии [Europe since 1945.., 2001, p. 376–378]¹¹. Со своей стороны США предотвращали попытки своих латиноамериканских соседей «вступить на путь социализма». Наиболее известными примерами здесь являются продолжающаяся более пятидесяти лет экономическая блокада Кубы, а также санкции против Чили (1973–1976 при правительстве президента С. Альенде). В ряде случаев введение санкций с целью смены режима сочеталось с проведением спецопераций (или квазивоенных операций), а также операций, осуществлявшихся силами частей регулярной армии.

После окончания холодной войны задачи смены режимов стали важным элементом стратегии Евросоюза и США по восстановлению или поддержке демократических форм правления, прежде всего в африканских странах. Чаще всего давление со стороны инициаторов санкций принимало форму требования проведения честных выборов и соблюдения других демократических процедур и норм. Военное вмешательство стало гораздо более редким явлением, однако в ряде случаев (Ирак, Гаити, Панама) все же имело место.

Как видно из нашего краткого обзора, за прошедшее столетие в мире накоплен значительный опыт применения экономических санкций в качестве инструмента внешней политики. Этот опыт отличается широкой географией, большим разнообразием мотивов, целей и методов, а также противоречивостью результатов. Санкционные режимы вводились как отдельными странами, так и международными организациями, объединяющими десятки государств. Россия принадлежит к числу стран, знакомых с обеими сторонами этой практики: на различных этапах своей советской и постсоветской истории она неоднократно выступала и как объект, и как субъект экономических санкций. Санкционный режим, введенный против РФ более двух лет назад ЕС, США и рядом других стран, оказывает воздействие на экономику страны, однако однозначно и в полной мере оценить его последствия не представляется возможным, что, впрочем, не удивительно, если принять во внимание предшествующий опыт использования санкций как инструментов международной политики.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

1

При этом в 2012 г. были введены персональные санкции против ряда граждан России в связи с делом Магницкого.

Вернуться

2

Комбинации финансово-экономических санкций с другими видами международных ограничений рассматриваются, например, в работе известного норвежского социолога, родоначальника современных исследований проблем международного мира и конфликта Й. Галтунга, посвященной анализу результатов международных экономических санкций [Gultung J., 1967, p. 381–384].

Вернуться

3

Фрагмент речи Вудро Вильсона 1919 г., опубликованной в книге «Идеалы Вильсона», многократно цитировавшийся [Wilson ideals, 1942, p. 108].

Вернуться

4

«Моральное эмбарго» предполагало, что сами руководители компаний исходя из своего морального долга не будут продавать оборудование и сырье стране-агрессору.

Вернуться

5

См.: Костяев С.С. Санкции США и ЕС в отношении Республики Крым и города Севастополя – наст. сб.

Вернуться

6

Схожая система контроля экспорта стратегических вооружений и технологий действовала и в отношении КНР.

Вернуться

7

Через два года после своего создания КоКом объединял 17 стран-членов: США, Канаду, Австралию, Японию, Великобританию, Бельгию, Данию, Францию, ФРГ, Грецию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Норвегию, Португалию, Испанию и Турцию. С Комитетом сотрудничали также Австрия, Финляндия, Ирландия, Новая Зеландия, Швейцария и Швеция.

Вернуться

8

См. статью Комшуковой О.В. Санкции в отношении Ирана: Цели и последствия, а также материалы, опубликованные на сайте Гарвардского университета: Iran matters. Best analyses and facts on the Iranian nuclear challenge from Harward’s belfer center. – Mode of access: http://iranmatters.belfercenter.org/sanctions

Вернуться

9

Так, санкции в связи с нарушениями прав человека вводились США против Южной Кореи (1973–1977), Чили (1975–1990), Уругвая (1976–1981), Боливии (1979–1982), Парагвая и Сальвадора (1977–1981), Бразилии (1974–1977), Эфиопии (1977–1992), Кампучии (1975–1979), Гватемалы (1977–2005), Аргентины (1973–1977), Турции (1981–1986), Родезии (1965–1979, санкции ООН), Бирмы (1988 по настоящее время санкции ЕС и Японии), Сомали (с 1988 г. по настоящее время санкции ООН и Великобритании). Из стран Восточной Европы по данному основанию США накладывали санкции на Польшу (1981–1987), Румынию (1983–1989, 1990–1993), ГДР (1961–1962, санкции Франции и Великобритании).

Вернуться

10

Отменена в 2012 г.

Вернуться

11

В ответ на неблагоприятные для советского правительства итоги формирования правительства в результате выборов 1958 г., а также в ожидании ослабления советского влияния и поворота политического курса страны в нежелательном для СССР «западном» направлении, советское руководство отменило ряд действовавших контрактов и прекратило все сколько-нибудь значимые переговоры по экономическим вопросам на неопределенный срок; отложило начало переговоров по двухстороннему торговому соглашению на следующий год, приостановило оплату заказов, выполненных рядом крупных финских компаний, и уведомило их о прекращении дальнейшего сотрудничества. Экономическое давление сопровождалось дипломатическим (отзыв посла) и широкой информационной кампанией в СМИ.

Вернуться