РОССИЙСКАЯ АВТОНОМИЯ

Олег Емельянович Кутафин

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.25(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

К95

Кутафин О. Е.

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

УДК 342.25(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

© О. Е. Кутафин, наследники, 2014

© ООО «Проспект», 2014

Предисловие

Россия вот уже несколько столетий существует как многонациональное государство. Многонациональность всегда порождала вопрос об обеспечении единства страны и требовала выбора такой формы государственного устройства России, которая способствовала решению этой задачи.

Длительное время в условиях царской России такой формой было унитарное государство, которое, однако, допускало различные формы самоуправления отдельных его частей как национальных, так и не имевших национальной специфики (например, казачество).

Следующей формой государственного устройства российского государства, избранной в советский период с целью остановить те центробежные силы, которые грозили распадом России, являлась нетрадиционная для мировой практики федерация, при которой Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным, хотя и не союзным государством. Предполагалось, что эту федерацию составит союз областных образований, которые должны были стать автономиями, в том числе национально-территориальными.

И только в постсоветский период Россия становится федерацией в полном смысле этого слова. Однако и эта федерация стала результатом наличия в составе России многочисленных автономий, которые она была вынуждена сохранить в составе российского государства в целях обеспечения его единства, а также удовлетворить разнообразные национальные амбиции ее отдельных регионов.

Таким образом, автономия в России всегда играла особую роль, поскольку служила своеобразным способом сохранения ее единства.

И хотя сегодня некоторым кругам, особенно в регионах, автономия представляется уже своего рода атавизмом, недостаточно престижной формой их национального или территориального существования, она и сегодня для России единственный выход из положения, позволяющий сохранить единство страны, основанный на ее демократической централизации, предоставляющий регионам как населенным в основном русскими, так и имеющим компактно проживающее население других национальностей, возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные.

Однако наиболее полное использование этих возможностей автономии невозможно без всестороннего изучения ее практического применения в нашей стране в разное время как в территориальной, так и национально-культурной форме.

Надо сказать, что в разное время под автономией в России не всегда понималось одно и то же. Но в какой бы форме она фактически или юридическим не использовалась, в унитарном государстве автономия всегда представляла такое образование, которое по своему правовому положению занимало место между суверенным государством, в составе которого она находилась, и местным самоуправлением. В федеративном государстве все его субъекты являлись автономными образованиями, даже если они провозглашались суверенными государствами. «Спящий» суверенитет субъектов федерации фактически почти ничем не отличается от автономного статуса. Реальный же суверенитет субъектов федерации несовместим с ее существованием.

Глава I
АВТОНОМИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

§ 1. Понятие автономии в дореволюционной России

В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. Видимо, поэтому в русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминания о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.

Так, в определении автономии, данном в словаре юридических и государственных наук, указывается, что автономия – в собственном смысле – «право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т. п. называется часть государства, имеющая местный парламент или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти»[1].

«Как на пример автономии, – говорилось в этом словаре, – можно указать на австралийские и американские колонии Англии. Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления, существенно, однако, от автономии отличное»[2].

Разного рода автономные образования фактически существовали и в России. «…С постепенным разрастанием территории России, границы ее охватывают собою, – писал Н. М. Коркунов, – одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию»[3].

Признавая существование в России автономий, Н. М. Коркунов не исследовал правовую природу этого института, а упоминал об автономиях только для того, чтобы доказать, что их существование не колеблет государственного единства России.

«В некоторых случаях, – писал он, – автономия принимает весьма значительные формы, что и подало повод иным исследователям в некоторых присоединениях России видеть унию с нею как бы самостоятельных государств.

Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России, он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными, партикуляристическими стремлениями.

Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной власти признается в литературе государственного права бесспорным положением»[4].

Все эти рассуждения Н. М. Коркунова давали основания сделать вывод о том, что, по его мнению, автономии в России – это области, присоединенные к ней и пользующиеся той или иной степенью самостоятельности. Вместе с тем любая автономия не может быть угрозой единству России, поскольку она всегда находится в ее подчинении и никогда не может рассчитывать на сколько-нибудь равноправное положение с ней, взятой как единое целое. Этим любая автономия отличается от федерации, которая является союзом равноправных партнеров.

О существовании в России автономии писал и В. В. Сокольский, который исходил из того, что предоставление местной автономии отдельным областям государства не противоречит нераздельности и неделимости Российской империи как политического тела[5].

Рост политической активности в стране, включая и национальные окраины России, существенно повысил интерес исследователей к вопросам автономии, особенно в плане будущего устройства России. Причем многие из этих исследователей отражали взгляды на эти вопросы различных партий.

«За последний год, – писал Ф. Ф. Кокошкин в 1905 г., – русская политическая мысль сделала огромный шаг вперед. Вопросы государственного права и политики, еще недавно бывшие исключительным достоянием университетских аудиторий и специальных ученых трактатов, подвергаются всестороннему обсуждению в широких кругах общества. Устанавливаются определенные принципы разрешения этих вопросов, входящие в плоть и кровь общественного сознания и объединяющие большую часть деятельных общественных сил. Различными группами и организациями вырабатываются уже подробные проекты будущего государственного устройства России.

При таком положении вещей особенно резко бросается в глаза невыясненность в общественном мнении вопроса, к которому можно относиться различно по существу, но важность которого для будущего политического развития России отрицать невозможно, – вопроса об областной автономии»[6].

Ф. Ф. Кокошкин полагал, что областная автономия не является созданием государства в государстве. Она лишь «перенесенная часть законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны решаться местными выборными людьми»[7].

Как считал исследователь, областная автономия и местное самоуправление суть явления одного и того же порядка. Между ними нельзя провести резкой, принципиальной границы. «Во всяком сколько-нибудь развитом самоуправлении, – писал он, – всегда содержатся зачатки автономии, которые при известных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство»[8].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что для того, чтобы поставить вопрос об областной автономии правильно, следует прежде всего не смешивать понятий автономии и федерации. «Между автономным и федеративным устройством, – отмечал он, – есть сходство, заключающееся в том, что и здесь и там мы находим наряду с общегосударственным представительством местные законодательные собрания; но входящие в состав федеративного государства штаты или кантоны отличаются от автономных провинций нефедеративного государства двумя существенными чертами. Во-первых, они имеют не только свои местные законодательные собрания, но и свои особые, независимые от центральной власти правительства.…Напротив, автономная область… своего самостоятельного правительства иметь не может; высшим представителем правительственной власти в ней является наместник или генерал-губернатор, назначаемый главою всего государства и ему подчиненный. Во-вторых, в федерации местные законы издаются исключительно местным органом, без всякого участия центральной власти… В государстве же с автономным устройством провинций местное законодательство построено на началах взаимодействия провинциальных органов центральной власти»[9].

Ф. Ф. Кокошкин решительно выступал против бытовавшего в тот период в России мнения о том, что государственное единство России несовместимо ни с автономией, ни с федерацией. «Германия и Соединенные Штаты, – указывал он, – федерации, и тем не менее они представляют собой не «союзы самостоятельных областей»… а государства и притом государства, принадлежащие к числу могущественнейших держав в мире и ведущие мировую империалистическую политику, во всяком случае, с неменьшим успехом, чем наше отечество»[10].

Если даже федеративное устройство не ослабляет единства и могущества государства, подчеркивал Ф. Ф. Кокошкин, то тем менее можно видеть какую-либо опасность для них в областной автономии, которая является лишь высшей ступенью развития местного самоуправления.

По мнению ученого, ничто так не запутывает вопроса об автономии, как преувеличенные надежды или фантастические страхи, связанные с ним. «Нужно подойти к нему спокойно и просто, – считает он, – взглянуть на него трезво, как на деловой вопрос практической политики. В сущности, он сводится к следующему вопросу: нужны или нет в России местные законы? Если они не нужны, если Россией можно управлять посредством одних общих законов, «действующих на всем пространстве Империи», то, конечно, не нужна и автономия. Но ответ на предыдущий вопрос ясен сам собой. Даже в настоящее время, при общей системе бюрократического централизма, после нескольких десятилетий политики, стягивающей все к центру и стирающей все местные особенности, в России тем не менее во многих областях действуют местные законы, как, например, особые гражданские законы в Польше и Закавказье. Очевидно, и в будущем наряду с общими законами должны действовать и местные. А если необходимы местные законы, то нужны и местные законодательные учреждения. Члены Государственной Думы, как представители всего народа, должны обсуждать и решать общегосударственные дела; местные дела, в том числе и местные законы, должны быть предоставлены местным выборным людям»[11].

Ф. Ф. Кокошкин полагал, что издание местных законов общегосударственным народным представительством было бы не только принципиально неправильно, но и совершенно нецелесообразно практически. «Представим себе, например, Россию с Государственной Думой, но без всякой местной автономии, – писал он. Положим, что в Царстве Польском, где действует особая ипотечная система, обнаруживается настоятельная потребность в каком-либо изменении этой системы. Прежде всего потребность эта никак не может рассчитывать на быстрое удовлетворение. В сравнении с делами общегосударственными она всегда будет казаться маловажной, а опыт Западной Европы показывает, что даже в государствах, меньших по размеру и менее нуждающихся в реформах, чем Россия, парламенты с трудом справляются со всеми текущими общегосударственными делами. Местная нужда будет годами оставаться неудовлетворенной к справедливому неудовольствию местного населения. Далее, если до нее и дойдет наконец очередь, вопрос о местном законе будет решаться собранием, в котором 19 членов из 20 не будут иметь ни ясного о нем понятия, ни живого интереса к нему; в лучшем случае, большинство будет руководствоваться мнением депутатов данной области… Но эти депутаты, избранные для обсуждения и решения дел общегосударственных совместно с выборными от других местностей Империи, не могут быть признаны достаточным и компетентным представительством края для решения его местных дел; они не могут заменять собой местного собрания так же, как гласные от того или иного уезда в губернском собрании не могут заменить собой уездное собрание и вместо него решать уездные дела. Единственным компетентным органом для обсуждения местных законов является местное представительное собрание»[12].

Рассматривая вопрос о том, будет ли уничтожено единство Российского государства в случае, если в какой-либо части Империи наряду с общими законами, издаваемыми императором при участии Государственной Думы, будут действовать в известных отношениях местные законы, издаваемые также императором при участии областной думы, Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что ответ на этот вопрос может быть только отрицательным.

«В самом деле, – писал он по этому поводу, – в чем же заключается опасность для государственного единства? В самом существовании местных законов наряду с общими? Но тогда единства у нас и теперь нет. В том, что пределы местного законодательства могут быть раздвинуты слишком широко? Но ведь эти пределы будут установлены общеимперским законом, т. е. решением Государственной Думы, утвержденным Императором. Или можно опасаться, что областная дума выйдет из пределов своей власти и захватит полномочия, ей не принадлежащие? Но ее решения для того, чтобы войти в законную силу, должны получить санкцию монарха. Или, наконец, опасаются того, что население автономной области совершенно не станет сообразоваться с общими законами и попытается отделиться от России? Но тогда причем тут автономия? Если в какой-нибудь части населения Империи окажется желание и решимость произвести восстание, оно произведет его и без автономии и даже без нее скорее, чем с нею»[13].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что прежде чем говорить об опасностях, угрожающих будто бы государственному единству России со стороны автономии, необходимо дать себе ясный отчет: в чем выражается это единство и чем оно поддерживается?

«Юридически, – рассуждал он, – государственное единство заключается не в централизации и не в административном и законодательном «единообразии», а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, определяющим ее границы, и если наряду с местными представительствами существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей.

Внешними, материальными средствами для поддержания государственного единства являются единство армии, иностранных сношений и общегосударственных финансов. Все эти отрасли государственной деятельности остаются всецело в руках центральной власти при самой широкой автономии»[14].

Однако главной и наиболее прочной опорой государственного единства Ф. Ф. Кокошкин считал сознание всем населением общности его политических интересов. «Для того, чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, – писал он, – не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности всего государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились в жертву интересам других, чтобы объединение было выгодно для всех и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд. А там, где местные нужды могут быть удовлетворены лишь путем местного законодательства, правильное отношение между государством и его частями может быть достигнуто лишь установлением автономии, и она в этом случае является необходимым средством для сохранения и упрочения государственного единства»[15].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что для правильного отношения к идее областной автономии не нужно в ней видеть ничего более того, что заключается в самом ее понятии. «Автономия, – писал он, – есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы»[16].

В другой своей работе Ф. Ф. Кокошкин характеризует областную автономию как высшую ступень развития децентрализации – децентрализацию законодательную. «Сущность ее сводится к тому, что отдельные части государства обладают своими непосредственными органами в виде местных законодательных собраний, которые совместно с центральной властью издают местные законы. Организация таких местных законодательных собраний, а также и существующих в данной области других учреждений определяется, обыкновенно, всецело или отчасти местным законодательством. Поэтому соответствующие территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствами. Наиболее подходящее для них названия – автономный край или автономная область»[17].

В 1917 г. Ф. Ф. Кокошкин вновь возвращается к вопросам автономии и подчеркивает их тесную связь с вопросом национальным. «Без всякого сомнения – полагал он, – вопрос об автономии – или скажу шире – вопрос о децентрализации, на ее разнообразных ступенях в форме местного самоуправления, местной автономии или федерации, – близко соприкасается практически с национальным вопросом. Децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности народностей в самоопределении, в частности в культурном самоопределении. Но нужно помнить, что автономия, и вообще та или иная форма децентрализации не является единственным средством для этой цели, что культурное самоопределение национальностей может пойти не только по пути территориальной децентрализации, но и по иным путям»[18].

Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин считал, что децентрализация не может служить исключительно только цели национального самоопределения. «Децентрализация, – писал он, – имеет другие задачи, она вытекает и из других потребностей, помимо национальных, а именно вытекает из потребности перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно разнообразию местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть, но не составляют единственное содержание этих условий»[19].

Признавая практическую связь вопроса об автономии и национального вопроса, Ф. Ф. Кокошкин требовал не сливать их в одно целое. «Это слияние, – отмечал он, – выражается в известной формуле, весьма популярной в настоящее время среди известных кругов, в лозунге "национально-территориальной автономии", требующем разделения России на автономные области по национальностям…»[20]

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что в России невозможно построить федерацию на базе национально-территориальных автономий. «Тут прежде всего возникает вопрос о той компетенции, которая должна принадлежать составным частям этой федерации, национально-территориальным штатам. Эта компетенция может быть отмерена либо широко, по образцу государственной автономии, либо узко, по образцу провинциальных автономий, но в том и другом случае мы встречаемся с непреодолимыми затруднениями. Если представить себе, что будет принят масштаб провинциальных автономий и узких компетенций составных частей федерации, то тогда с этим масштабом невозможно будет подойти к наиболее крупным национальностям. В самом деле, как представить себе, чтобы Украина с 25–30 млн населением – крупное политическое тело, превышающее по своей населенности Испанию, немного уступающее Италии, чтобы это среднее европейское государство, так сказать, по своим размерам, занималась в лице своих центральных органов теми второстепенными делами, которые входят в область провинциальных автономий, чтобы оно разрешало какие-нибудь вопросы о дорогах, о санитарном благоустройстве, об охране лесов и вод, или другие вопросы хозяйственно-культурной жизни, но не касалось первостепенных политических вопросов. Такое положение представить себе трудно»[21].

Ф. Ф. Кокошкин видел в этом и другую опасность. Он полагал, что такое положение привело бы к тому, что в самой Украине водворилась крайняя централизация. «Если функции, не самые высшие политические, а средние и низкие, – писал он, – будут сосредоточены в руках центрального органа Украины, то тогда все составные ее будут подчинены нивелирующему централистическому режиму, и одна из самых главных целей федерации – децентрализация – не будет достигнута. Будет наоборот: в делах значения второстепенного Кубанская область, например, которую украинцы-автономисты считают входящей в состав Украины, и с другой стороны украинская часть Бессарабии – будут подчинены одним и тем же нормам, одному и тому же управлению. Я не говорю уже о Великороссии: здесь противоречия между узкой компетенцией и величиной политического тела встанут в еще более ярком виде. Великороссия, даже будучи обособлена от других частей России, по населенности и по своему политическому значению явилась бы великой державой. Возможно ли такому политическому телу дать право заниматься только местными провинциальными делами?»[22]

Ф. Ф. Кокошкин считал, что если в пределах федерации каждой составной части России предоставить компетенцию достаточно широкую, в соответствии с величиной наиболее крупных национальностей, компетенция центральной власти оказалась бы сведенной почти к нулю, поскольку целый ряд широких политических задач современного государства отойдет к этим крупным автономным телам, и в том числе те функции государства, которые в настоящее время с каждым годом приобретают все большее значение и которые беспрерывно растут. В их число он включал функции социально-политические, рабочее законодательство, урегулирование торговли и промышленности и т. д.

«Если представить себе, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – что эти функции отойдут к этим более автономным телам, то государство, в лице своей центральной власти, окажется лишенным этих главнейших функций. Наступит еще одно последствие, чрезвычайно важное: придется эту широкую компетенцию распространить на меньшие национальные тела. Какая-нибудь маленькая национальность, занимающая какой-нибудь небольшой уголок территории, как, например, молдаване в Бессарабии, будут также претендовать на те же самые функции, которые имеют другие национальности. Эти функции ей придется предоставить, и Россия окажется изрезанной на множество крупных и мелких, большей частью даже мелких частиц, в которых целый ряд важнейших функций государственной власти будет постоянно наталкиваться на границы, границы, за которыми начинается совсем другой уклад жизни, совсем другое правовое устройство, совсем другие социально-политические задачи. Можно сомневаться в том, чтобы Россия в таком составе, в таком виде могла действительно осуществлять те государственные функции, которые она должна осуществлять, чтобы русский народ сохранил место среди других народов в мире»[23].

Рассматривая другой выход из этого положения – предоставление составным частям России неравной компетенции, Ф. Ф. Кокошкин полагал, что он приведет страну в государственно-правовой тупик, который полностью исключит возможность построения федерации. «Дело в том, – считал исследователь, – что тогда окажется невозможным организовать центральный парламент, основной жизненный нерв государства, ибо если крупным национальностям будут определены широкие права, то тем самым эти крупные национальности будут решать обособленно, независимо от других, у себя дома целый ряд важнейших дел, а мелкие национальности таких важнейших дел у себя дома решать не будут, и эти важнейшие дела мелких национальностей будут подлежать разрешению общегосударственного парламента. Как же поступить в таком случае с представительством крупных национальностей в общегосударственном парламенте? Оставить их представительство в государственном парламенте по этим делам? Но тогда мы будем иметь самую чистую и одиозную форму опеки крупных национальностей над мелкими. Представители Великороссии и Украины и может быть других крупных национальностей будут заседать в общероссийском парламенте и составлять там большинство, решать для других национальностей те дела, которые они сами для себя решают не в общегосударственном парламенте, а в местных сеймах, они будут управлять мелкими национальностями, опекать их»[24].

Ф. Ф. Кокошкин рассматривал и другой выход из этого положения: признать, что поскольку автономные области имеют в своем распоряжении решение определенных дел, то представители этих областей по такого рода делам не должны заседать в центральном парламенте. Однако он полагал, что в таком случае общероссийский парламент совсем разрушится, ибо какой же может быть общероссийский парламент, в котором при обсуждении общих дел не будут заседать представители огромной части России, представители двух третей России – Великороссии и Украины? В этом случае, считал он, это будет не общероссийский парламент, а какой-то союзный парламент мелких национальностей России. «Таким образом, – делал вывод Ф. Ф. Кокошкин, – прежде всего с точки зрения предоставления отдельным автономным частям России той или иной компетенции, принцип национального разделения России приводит в безвыходный тупик»[25].

Ф. Ф. Кокошкин считал неприемлемым и такой подход к устройству России, когда, учитывая, что огромная численность великорусской национальности есть одно из препятствий к устройству национальной федерации или автономного устройства России на национальных началах, предлагается великорусскую национальность разделить, а остальные национальности объединить. «По этим планам, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – великорусская национальность должна распасться на целый ряд автономных областей, а Литва, Украина, Белоруссия и другие должны составить целые этнографически объединенные единицы. Принцип национально-территориальной автономии проводится по отношению ко всем или, по крайней мере, по отношению ко всем крупным народностям России, за исключением одной – великорусской. Я не будут говорить здесь о нелогичности и несправедливости такого плана.

С этой стороны вопрос и без того совершенно ясен, но сверх того этот план практически не осуществим. Конечно, великорусская национальность в тех условиях, в которых она жила до сих пор, не испытывает тех острых национальных стремлений и не обнаруживает склонности к образованию внутри России какого-нибудь обособленного тела. Но ведь когда будет поставлен вопрос о национальном обособлении, о переустройстве России на национальных началах, когда национальности выделятся как политические единицы со своими требованиями и стремлениями, стремление отстаивать в тех же формах свои национальные интересы неизбежно возникнет и в великорусской национальности, и она будет в будущем для ограждения своих национальных интересов также стремиться к объединению и обособлению, и тогда, значит, такое решение вопроса ничего не устроит. Нельзя же путем своеобразного применения афоризма: «Divide et impera», «Разделяй и властвуй», насильно раздробить великую национальность, чтобы дать возможность устроить федерацию на национальных началах по отношению к другим национальностям. Кто имеет право соглашаться от имени великороссов на такое устройство, при котором они были бы разъединены, а другие народности России объединены?»[26]

Исходя из этих соображений Ф. Ф. Кокошкин полагал, что построение российской федерации, основанной на началах национального разделения, представляет задачу государственного строительства практически неосуществимую, по крайней мере на данном этапе истории.

«Сторонники национальных автономий не предлагают точного детального плана федеративной России, основанной на национальных началах. Они обыкновенно обращаются к всероссийским партиям с такими заявлениями: вот наши требования, вы должны их осуществить, мы хотим иметь в будущем здании России такую-то комнату, а что касается всего здания в целом, это уже ваше дело, стройте как хотите и как умеете, дайте только нам такую комнату, какую мы хотим. А между тем построить здание при выполнении всех отдельных требований оказывается невозможным… Я лично думаю, что разделение России по национальному признаку логически ведет в лучшем случае не к федерации, не к союзному государству… а к другим формам политического сожития народов, – оно ведет к так называемому союзу государств, к конфедерации… т. е. ведет не к федеративному государству, сохраняющему за центральной государственной властью суверенитет, тогда как остальные части несуверенны, а к свободному союзу суверенных государств, соединенных на началах международного договора»[27].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что, если бы конфедерация народностей и была осуществима в России, она привела бы к распаду России, к разрушению государственного единства и образованию союза самостоятельных национальных суверенных государств.

Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин считал, что все его опасения по поводу введения в России национально-территориальной автономии, федеративной республики на национальных началах не означают, что вопрос об автономии в России должен быть снят. Наоборот, он должен быть поставлен при переустройстве России, но только на новых началах, в иной форме и иных рамках. «…Россия, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – при огромной величине своей территории и огромном разнообразии своих местных условий не может удовлетворительно управляться из центра… широкое развитие местного самоуправления, быть может, более широкое, чем в других странах, ей необходимо. Но я скажу больше. Необходимо не только местное самоуправление, т. е. не только местная децентрализация управления, необходима также и децентрализация законодательства. Ведь и в порядке законодательства должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России, и, когда законодательствует единое Собрание из центра, то действительно нет прочной гарантии в том, что эти потребности будут удовлетворены. Всероссийское народное представительство в большинстве случаев просто не найдет времени и возможности для того, чтобы остановиться с должным вниманием на различных возникающих местных потребностях. При этом надо сказать, что в России при ее величине нельзя построить такого народного представительства, в котором достаточно полно были бы представлены все местные интересы»[28].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что расширение децентрализации и даже переход от местного самоуправления к местной автономии в России диктуется действительной необходимостью, но речь должна идти об автономии совершенно иного типа, чисто территориальной, поставленной в зависимость от всей совокупности экономических, этнографических, бытовых и других условий. При такой постановке вопроса имелась в виду автономия не государственного, а провинциального типа со сравнительно узким кругом предметов ведения, относящихся к чисто местным делам.

Ф. Ф. Кокошкин предлагал разделить территорию России заново на автономные единицы, не считаясь с существующим административным делением. Он полагал, что местная автономия, а тем более провинциальная автономия могут быть введены вполне безопасно только одним путем, а именно в форме предоставления права местной автономии в известных областях культурно-хозяйственной и культурно-национальной жизни существующим территориальным единицам, губерниям, и тем делениям, которые соответствуют губерниям на окраинах, предоставлением этого права автономии губерниям и областям.

Рассматривая вопрос о компетенции этих новых автономных единиц, Ф. Ф. Кокошкин полагал, что она не должна быть широкой, что она будет компетенцией чисто провинциального типа. «В эту компетенцию, – писал он, – должны входить дела чисто местного характера. Отчасти это будет тот же круг дел, в котором сейчас вращается деятельность земств, но разница будет та, что в этих областях жизни земство будет издавать уже не только обязательные постановления, как теперь, а будет издавать местные законы, в области санитарной, в области народного образования, в области дорожной и т. д. Затем губерниям и областям может быть предоставлено также право издания местных законов в деле призрения, охраны лесов, вод, вообще охраны и разработки естественных богатств данной местности, в деле регулирования некоторых сторон сельского хозяйства, промышленности и торговли в пределах общегосударственных законов, которые будут разрешать в тех же областях основные вопросы общегосударственного значения. Местному же законодательству должны быть предоставлены вопросы местной национально-культурной жизни, правила употребления различных языков в мирных учреждениях, с соблюдением только основных принципов, которые будут установлены общегосударственным законодательством для охраны прав общегосударственного языка и языков национальных меньшинств. Такого рода провинциальная и местная автономия, предоставленная губерниям и областным земствам, была бы смелым шагом вперед по пути децентрализации…»[29]

Ф. Ф. Кокошин указывал, что в условиях, когда местные единицы наделены правом издавать местные законы, возникает вопрос о соотношении этих местных законов с общегосударственными. Он подчеркивал, что не только при автономном устройстве отдельных частей государства, но и при федерации существует основной принцип, выраженный в конституциях всех федераций, принцип, по которому общегосударственное законодательство имеет преимущество перед местным. «Местные законы, – писал он, – конечно, не могут ни отменять общегосударственных законов, ни изменять их, ни разъяснять и т. д. При этом необходимо установить тот или иной практический способ охраны общегосударственного законодательства, так, чтобы местные законы не выходили за пределы автономии и не входили в конфликт с общегосударственными законами»[30].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что общегосударственной власти в той или иной форме должна быть дана возможность останавливать до введения в жизнь те местные законы, которые нарушают пределы местной автономии и вторгаются в область деятельности центральной власти. «Это право, – писал он, – может быть построено различным образом. Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издаваемых автономным органом местных законах до приведения их в действие, и в случае если центральное правительство или его представитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию общегосударственной власти, то эти законы передаются на рассмотрение общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их»[31].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал сложность проведения точной границы между государством федеративным и государством унитарным с местной автономией, поскольку вопрос о признаках той и другой формы государственного устройства является спорным. Вместе с тем он полагал, что государство, в котором местные союзы, наделенные правом автономии, имеют не государственную, а только провинциальную автономию, не может рассматриваться в качестве федеративного.

В книге «Автономия, федерация и национальный вопрос», изданной в 1906 г. под редакцией В. М. Гессена, указывается, что национальной автономии должно предшествовать установление парламентарного, правового государства. У всякой значительной народности, считают авторы этой книги, которая путем вековой творческой работы создала определенную культурную индивидуальность, имеющей за собой блестящую историю, никакие гонения и преследования не могут искоренить стремление хотя бы и не к полной политической самостоятельности. «В подобных случаях, – говорится в книге, – господствующая в государстве власть, представляя отдельным народностям известную политическую самостоятельность, хотя бы в форме автономии, создает счастливый выход национальным притязаниям… Эта автономия только тогда может получить реальную основу, когда заинтересованная национальность имеет резко очерченные географические границы, т. е. сплошь населяет какую-нибудь территорию. В этом случае территориальная автономия является в то же время автономией национальной»[32].

Ратуя за децентрализацию государств, особенно крупных, авторы ссылаются на профессора Еллинека, который писал: «Крупным государством совершено невозможно управлять исключительно при посредстве центральных установлений. Местным органам суда и управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая, при известных обстоятельствах, приобретает окончательный характер. Нормальным типом реального государства делается, таким образом, государство децентрализованное. Политически и юридически возможен только вопрос о размерах и пределах этой децентрализации. Эти размеры обусловливаются самыми разнообразными историческими и политическими отношениями. Резкие национальные различия в составе населения, глубокие различия культурного уровня отдельных территориальных составных частей государства, отдаленность части государственной территории от центра – являются социальными и естественными тормозами на пути к более значительной централизации. Но и при однородности населения и непрерывности государственной территории централизации противодействуют весьма важные политические соображения. Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой к потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению; стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству; усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления; необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами; гарантирование законности управления и противовес произволу центральных установлений; перенесение на заинтересованных расходов местного управления – таковы мотивы (наше перечисление отнюдь не представляется исчерпывающим), обосновывающие требование децентрализации в разных ее видах»[33].

В книге обсуждался вопрос о том, каким образом сохранить единство государства и обеспечить достаточную самостоятельность отдельным его частям? В работе указывается, что государственная наука знает две основные формы децентрализации государственной власти: административную децентрализацию, распространяющуюся только на область управления, и политическую децентрализацию, которая распространяется и на законодательство.

Введение местного законодательства находится в тесной связи с общими демократическими принципами непосредственного народовластия. В противном случае, когда все дела вершит сравнительно ничтожная кучка выборных, при связанности народной воли пятилетним сроком их полномочий, демократический принцип осуществляется гораздо менее полно.

Аргументируя необходимость введения местного законодательства, авторы книги отмечают, что, несмотря на централизирующую политику правительства России, в ней сохранились наряду с общими особые местные законы. «В Привисленском крае, – пишут они, – как известно, действует, с небольшими изменениями в области брачного и ипотечного права, гражданский кодекс Наполеона I (Code civile) с 1808 г. В Остзейском крае прежде действовали разнообразные источники: ленные и крестьянские права, городские статусы, узаконения польских и шведских королей, римское право. Весь этот материал вошел в составленный в 1864 г. «Свод гражданских узаконений губерний остзейских». В Финляндии сохранило силу действовавшее до присоединения шведское уложение 1734 г. В связанной по своему прошлому с Византией Бессарабии получили применение византийские источники. В губерниях Черниговской и Полтавской действует до сих пор литовский статут, сила которого до 1837 г. распространялась на весь западный край. На Кавказе и во многих других местах также действуют особые узаконения. Целые области русской империи живут и жили своим юридическим бытом и, ясное дело, что необходимые, по мере хода жизни, изменения в действующих системах должны производиться местными выборными людьми, а не какими-нибудь другими, для которых все это пустой звук»[34].

Из всех форм государственного устройства, осуществляющих идею децентрализации законодательства, авторы книги считают заслуживающими особого внимания федерацию и областную автономию.

«Областная автономия, – пишут они, – есть форма, несомненно, достаточно близкая к федеративному устройству, но тем не менее эти два понятия, имея общий признак – наличность местных законодательных органов, отнюдь не идентичны и разнятся в существенных чертах.

Федерация (союзное государство) есть такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого (штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью. Это значит, что отдельные местности, обладающие собственными законодательными, административными и судебными органами, осуществляют государственную власть в пределах установленных основным законом, вполне самостоятельно, т. е. без какого-либо участия центральных органов… Подобные самостоятельные части, обладая, при живущем на определенной территории населении, самостоятельными органами власти, имеют государственный характер…

В противоположность такому государственному устройству при децентрализации в форме областей местные силы являются гораздо более связанными. Первым характерным признаком автономной области является зависимость ее законодательства. Всякий законодательный акт для того, чтобы воспринять законную силу, должен быть утвержден местным представителем центральной власти. Местное законодательство, так сказать, основано на начале взаимодействия провинциальных органов и центральной власти… Второй характерный признак – отсутствие независимой администрации…

Идея подчиненности местного права, красной нитью проходящая сквозь все внутренние отношения автономной области, отражается и на праве учредительной власти, этом основном признаке державности. Во всех федеральных конституциях прямо оговорено право союзных государств на самоорганизацию. Они имеют возможность совершенно свободно устраивать свои внутренние порядки, создавать отдельные конституции, при единственном условии ненарушения ими федерального основного закона… Автономные области, власть которых основывается на учредительном акте господствующего над ними государства, дарованном по его доброй воле, этим правом не обладают. Если изменение партикулярных конституций и ставится в некоторых случаях в зависимость от местных законодательных органов или даже от воли всего населения, удостоверенной всенародным голосованием (референдумом)… то, в конечном счете, оно все-таки решается органом господствующей власти. Итак, обобщая, мы можем сказать, что «характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области, как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти»[35].

Авторы приходят к выводу, что различия между понятием автономии и федерации не основываются на каком-нибудь материальном признаке, вроде, например, относительного объема компетенции местных учреждений, а имеют формальный характер.

Говоря о том, каким образом достигается обеспечение прав национального меньшинства в тех автономных областях федеративного государства, где совместно живут несколько народностей, авторы отмечают, каким роковым образом может отражаться на судьбах национальностей созданное искусственно, путем избирательной системы, политическое господство одной из них. Только справедливое представительство, созданное путем всеобщего права на базе пропорциональных выборов, уничтожает этот недостаток, когда число депутатов каждой национальности точно соответствует ее численности.

Авторы книги подчеркивают, что всякая политическая децентрализация должна основываться на правильном разделении труда местных и центральных законодательных учреждений; все, что имеет общегосударственный интерес, должно находиться в ведении общего представительства – все остальные дела должны решаться местными собраниями.

Вместе с тем авторы указывают, что на деле провести разграничивающую линию между этими двумя категориями дел очень трудно. «Отдельные, разрозненные, слабые политические единицы, – пишут они, – всегда будут оставаться за флагом на арене международных событий; поэтому во всех отношениях с другими державами автономные части должны выступать как члены одного сплоченного политического тела, которое в случае необходимости могло бы, опираясь на могучую, единую армию, силой оружия заставить уважать свои права. Центральное правительство должно также иметь возможность добывать необходимые для своих операций средства, путем состоятельного обложения, не прибегая к помощи отдельных самостоятельных частей. Все это выражается в требовании единства внешней политики, армии, флота и финансов. К таким предметам общегосударственного значения относятся обыкновенно также таможенные законы, телеграф, телефон и пути сообщения. Это тот minimum компетенции общегосударственного представительства, при нарушении которого децентрализация становится уже вредной для единства государства. Но между отраслями государственной жизни, имеющими бесспорно общегосударственный интерес или чисто местный характер, стоит целый ряд предметов, которые имеют и то и другое значение и поэтому не могут быть отнесены к исключительному ведомству какого-либо учреждения…»[36]

Рассматривая вопрос об угрозе единству государства со стороны автономии, авторы книги подчеркивают, что юридически государственное единство выражается в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти и нисколько не нарушается областной автономией, если ее границы и формы устанавливаются общегосударственным законом. Носителем этой верховной власти является парламент, где участвуют представители всех областей и общий для всех глава исполнительной власти. Эти общие учреждения с широкой компетенцией, указывается в книге, остаются неприкосновенными при автономии и в достаточной степени гарантируют внешнее государственное единство. «Политический строй только тогда может быть прочен, если интересы одной части государства не приносятся в жертву интересам другой, а в некоторых случаях это немыслимо вне установления автономии. Принадлежность к государственному союзу должна быть поэтому выгодна для всех его членов»[37].

Вопросы единства государства в связи с автономией рассматривались и в работе Э. Пименовой. Она полагала, что областная автономия может служить надежным способом решения национального вопроса в России.

В работе подробно рассматривается вопрос о том, как управляются автономные области. «Автономная область, – пишет Э. Пименова, – управляется местными выборными людьми, без вмешательства посторонней власти. Собрание этих выборных людей, облеченных доверием населения, будет ли оно называться сеймом, советом, думой или как-нибудь иначе, обсуждает все местные дела, удовлетворяет нужды местного населения и изъявляет обязательные постановления, имеющие силу закона только для жителей области. Центральная власть, т. е. правительство того государства, к которому принадлежит автономная область, не вмешивается в ее местное управление и, – самое большее, что оно назначает туда своего высшего представителя… Предлагаемые местные законы могут, пожалуй, и не быть принятыми областным сеймом, если они окажутся почему-либо неудобными и невыгодными для населения, но общегосударственный закон будет обязателен и для населения автономной области, как и для всех граждан государства, и он-то и устанавливает границы самостоятельности каждой автономной области.

Многие опасаются, что если государство дает автономию, т. е. широкое самоуправление, разным народам, входящим в его состав, то эти народы будут стараться от него отложиться, и образовать самостоятельные государства»[38].

На деле, считает Э. Пименова, все выглядит иначе. «Главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества, – писала она, – заключается в народном сознании и в том, что все население одинаково заинтересовано в сохранении силы и мощи своего государства и в его благосостоянии. Для того чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, вовсе не нужно, чтобы население государства было однородным или чтобы все области, входящие в состав государства, но населенные разными народами, были бы устроены по одному образцу и население в этих областях было бы подвластно господствующему народу. Наоборот, нужно чтобы никто никого не притеснял, чтобы интересы одной части населения не приносились бы в жертву интересам других, и чтобы полное объединение было бы выгодно для всех и ничто бы не препятствовало удовлетворению нужд и потребностей местного населения. Нужно также, чтобы народ, исповедующий другую религию, мог бы беспрепятственно посещать свои храмы и учить своих детей в школах на своем родном языке. Это нисколько не помешает ему осознавать все выгоды и удобства своего объединения с великим и сильным государством, под охраною которого ему так хорошо и спокойно живется. Никогда, живя в таких условиях, народ не будет думать об отложении, тем более что полная независимость непременно была бы сопряжена для него с необходимостью принимать меры для ограждения своей безопасности от более могущественных и воинственных соседей. Для него, следовательно, выгоднее быть объединенным с сильным государством и в особенности с таким, которое не мешает его самостоятельности в известных пределах и не попирает ногами его национальных чувств. Внешним же образом единство государства, при существовании автономных областей, поддерживается, во-первых, единством верховной власти, а во-вторых, единством армий, сношений с иностранными государствами и общегосударственных финансов, так как управление и руководство этими отделами находится в руках центрального правительства даже там, где существует самая широкая автономия. Население автономной области обязано защищать и поддерживать государство, когда оно подвергается опасности, и, конечно, можно не сомневаться, что оно сделает это, потому что его собственные интересы требуют этого. Ну а местные нужды и потребности, конечно, лучше всего могут быть известны местным жителям, и скорее всего они будут удовлетворены посредством местных законов, изданных местным же законодательным собранием, так как ведь центральному правительству приходится много возиться с общегосударственными делами и потому оно зачастую откладывает все остальное, как маловажное. Случается, что многие, выполняя справедливые требования местного населения, целыми годами остаются неудовлетворенными, за неимением у правительства времени заняться этим. При самоуправлении ничего подобного не может быть и местные нужды населения быстро удовлетворяются местными же законодательными собраниями выборных людей.

Итак, автономия не может угрожать опасностью единству государства, и там, где население нуждается в местных законах, автономия только принесет пользу и поведет к укреплению сознания необходимости единства государства. Она скрепит его и в том случае, если чуждому народу, присоединенному к государству, будет дано право управляться собственными законами и сохранять свои обычаи, религию и родной язык»[39].

Э. Пименова полагала, что там, где существует самоуправление, все должно зависеть от большинства мирных жителей и разумные граждане должны заботиться о том, чтобы издавались хорошие законы, и просветить неразумных граждан, направляя их на правильный путь.

Она считала, что даже федеративное устройство государства, где автономия достигает самых широких пределов, нисколько не мешает ни его единству, ни его силе. «Но если федеративное устройство государства не ведет к его распадению, – писала она, – то тем менее опасности в этом отношении представляет автономия отдельных областей, составляющая лишь высшее развитие и расширение местного самоуправления. Бояться автономии нельзя: она, напротив, может только упорядочить отношения между центральным правительством и областями, населенными инородным народом, так как дает этому народу возможность жить по-своему и заставит его, ради собственной выгоды и благополучия, поддерживать единство и могущество государства»[40].

Г. Новоторжский подчеркивал, что современные государства сложились путем завоевания. Поэтому они состоят из целого ряда областей, не схожих между собой. «Каждая из этих областей, – писал он, – представляет из себя, большей частью, нечто целостное как в национальном, так и в хозяйственном отношении. Так, например, Россия состоит из областей: Финляндии, Польши, Украины, Кавказа, Прибалтийского края, Литвы, Сибири, наконец, Великороссии. В свою очередь, Великороссия состоит из нескольких краев, непохожих друг на друга по географическим, климатическим, народнохозяйственным условиям. Центральная Россия, Поволжье, Урал, Север России имеют много своеобразия. Задачи внутреннего управления требуют поэтому для успешного их выполнения большей близости управляющей власти к управляемой местности. Нельзя с успехом управлять из одного, например, Петербурга, такой обширной страной, какой является даже одна Великороссия. Необходима самая широкая децентрализация в управлении ею, что может быть достигнуто самым широким развитием местного самоуправления. Ввиду этого под автономией разумеют часто не национальное самоуправление, а областное. Поэтому и сама автономия может быть национальной и территориальной (областной). Если вся данная область заселена одной какой-либо национальностью, то понятия национальной и территориальной автономии совпадают.

В том же случае, когда в данной области большинство населения принадлежит к одной национальности, а меньшинство к другой, – то, очевидно, предоставление национальной областной автономии господствующей национальности не решает еще вопроса для меньшинства. Таково, например, положение дел в Польше, где подавляющее большинство населения поляки, а меньшинство – евреи. Тут является вопрос об обеспечении прав меньшинства, который может быть, при современных условиях, удовлетворительно разрешен путем так называемого культурного самоопределения, или культурно-национальной, но не территориально-областной автономии. Это понятие культурного самоопределения предполагает пропорционально[41] участие в управлении областью со смешанным населением. Затем затраты на культурные нужды народностей из общеобластных средств, опять-таки пропорционально числу граждан каждой народности, причем доля меньшинства должна расходоваться по желанию этого меньшинства. Только в этом случае меньшинство будет в состоянии обеспечить себе достаточное количество культурно-просветительских учреждений. Если какая-либо народность живет в нескольких областях, составляет в каждой из них меньшинство, то ей должно быть предоставлено право образовать самоуправляющийся национальный союз, раз она пожелает этого. Круг влияния этого союза может распространяться на все те области, где она в меньшинстве.

Итак, территориальную или областную автономию не надо смешивать с национальной. Что же касается последней, то надо отличать национально-областную автономию от национально-культурной»[42].

Г. Новоторжский рассматривал в качестве естественного и прямого дополнения к автономии федерацию, под которой он понимал союз независимых государств или автономных областей – союз, в основе которого лежит договор. Он считал, что о федерации не может идти речь только там, где имеются равноправные и независимые друг от друга народности, способные по этой причине заключить договор, основанный на возможности уважения друг к другу. Именно поэтому федерация, по его мнению, предполагает автономию.

Г. Новоторжский полагал, что национальный вопрос может быть только в том случае решен удовлетворительно, если решение его создает благоприятные условия для развития народной культуры и неблагоприятные для поддержания и развития национальной вражды и национальной исключительности. А это может быть достигнуто только признанием одинаковых прав за каждой народностью, признанием национальной автономии и объединением всех автономных и равноправных народностей в братский союз.

«Наше правительство… – писал он, – всячески оскорбляло национальное самолюбие инородцев, и этим надо объяснить ту страстную жажду независимости от России, которую мы наблюдаем и у финляндцев, и у поляков, и у кавказских народностей, наконец, и среди жителей Украины и Литвы.

Самое лучшее поэтому, что следует сделать народностям России, – это размежеваться, но не для того, конечно, чтобы повернуться затем друг к другу спиною, а с той целью, чтобы войти в федеративные (союзнические) отношения друг с другом»[43].

Рассуждая, в каком состоянии находится вопрос об автономии в российской действительности, Г. Новоторжский писал: «Финляндия уже в настоящее время пользуется почти полной автономией. Вопрос об автономии Польши потребует разрешения в самом ближайшем будущем, как только будет свергнут полицейский строй. Вопрос об автономии Кавказа несколько сложнее, так как здесь живет много народностей, вперемежку друг с другом, и в один-два приема размежеваться там будет трудно.

Еврейский вопрос может быть разрешен удовлетворительно полным уравнением евреев в правах с другими народностями России и обеспечением прав меньшинства, которое они будут составлять и в Польше, и Украине, и Великороссии с Белоруссией.

Затем, что касается автономии Украины, Сибири и областей автономии в Великороссии, то они могут быть введены по мере надобности. Это, так сказать, автономии второй очереди»[44].

Г. Новоторжский полагал, что у каждой народности должна быть своя армия для защиты народных прав. Только при этом условии, считал он, всякая автономия будет иметь действительную ценность.

М. Б. Ратнер, сравнивая национальную и территориальную автономи, считал, что посредством последней невозможно решение национального вопроса[45]. Он полагал, что территориальная автономия охватывает только часть лиц определенной национальности, живущих в многочисленных местах России. А следовательно, неизбежно должен возникнуть вопрос о необходимости создания в тех или иных формах, в тех или иных пределах автономного устройства для всех представителей той или иной национальности вне рамок строго ограниченных территориальных единиц[46]. Вместе с тем он подчеркивал, что строгое и исключительное противопоставление национальной и территориальной автономий является практически недопустимым[47]. Он полагал, что для национальностей, которые занимают ограниченные территории, территориальная автономия является лучшим и единственным способом проявления и развития материальных и духовных сил народа[48].

А. Т. Снарский считал вопрос об автономии провинций и народностей одним из самых важных среди проблем, волнующих современное русское общество. Он отмечал его видное место в программах партий, которые поделил на передовые и отсталые.

А. Т. Снарский рассматривал в качестве неоспоримого вопрос о неразрывной связи между наличием автономии той или иной провинции и наличием автономного национального местного сейма, который бы решал культурные и политические задачи. К числу вопросов, подлежащих решению местным сеймом, он относил прежде всего земельный вопрос. Что касается чисто культурной работы, то он считал, что для ее осуществления автономные сеймы вовсе не нужны. Они нужны лишь для целей политических, которые, по его мнению, распадаются на две категории. Одну из них составляют задачи формальные: это осуществление власти во всех ее видах на определенной территории. Другую – задачи «гораздо более интересные и ценные»: это – культ национальности. «Именно здесь, – пишет он, – в этой области накопилось наибольшая сумма обид со стороны «русификации»; всего больнее поражает гнет на язык, на школу, на вероисповедание. Все это вызывает наибольшее сопротивление; здесь больше всего пищи для злобы, даже для ненависти; она-то и питает центробежные стремления; каким бы именем их ни окрестить»[49].

Вместе с тем А. Т. Снарский подчеркивал, что национальные автономные сеймы необходимы только в том случае, если национализм представляет такие выгоды, из-за которых его нужно культивировать, поскольку такие сеймы служат выражением национальных стремлений, той плотью, морфологической формой, в которую «выливаются тайные или же смутные стремления национальностей»[50].

Однако, выступая против национализма, А. Т. Снарский считал, что государство должно быть децентрализовано. Более того, он полагал, что для успеха культурной работы на местах самоуправление должно быть даже пульверизовано, раздроблено на мелкие хозяйственные самоуправляющиеся единицы. Но общегосударственные функции при этом не должны понести никакого ущерба.

«Итак, – делал вывод А. Т. Снарский, – на вопрос, который мы себе поставили, мы отвечаем: ни автономии, ни федерации. А размельчение самоуправления до размеров волости и еще того мельче.

В политическом смысле возможна централизация без обрусения и децентрализация – без автономии…

Пусть то, что мы сказали, покажется многим отсталым, ретроградным. Автономия – модное слово, и говорить иначе неудобно. Мы не считаем возможным быть на побегушках хотя бы современности, и гордость свою полагаем в этой l'audace des nos opinions»[51].

К. Кульчицкий (Мазовецкий), рассматривая вопрос об автономии и самоуправлении в простых (унитарных) государствах, подчеркивал, что возникновение конституционного строя, обеспечивающего народу участие в законодательной деятельности, суде и контроле над администрацией, логикой необходимости выдвинуло вопрос о централизации и децентрализации организаций.

Он отмечал, что под влиянием конституционных учреждений идея децентрализации становится все более популярной, поскольку многие поняли, что в известных пределах единство и разнородность в государстве не только не исключают друг друга, но подчас дополняют.

Современное простое государство, подчеркивал К. Кульчицкий, нуждается и будет нуждаться в сильных центральных учреждениях – единой иностранной политике, единой армии, едином законодательстве, обнимающем самые существенные проявления общественной жизни, едином управлении путями сообщения и т. п. Вместе с тем государство может, не опасаясь за свое существование, оставить широкий простор для проявления своеобразия отдельных провинций.

Централизованными и децентрализованными, по его мнению, могут быть все виды государственной власти.

К. Кульчицкий указывал, что самоуправление означает известную самостоятельность местных учреждений по отношению к центральным государственным властям в административных делах провинции, города, общины, осуществляемых при посредстве лиц из местного общества, исполняющих свои обязанности или по выбору местного населения или по своему общественному положению. Он отмечал, что самоуправление может принимать самые различные формы в зависимости от обстоятельств, времени и мест, однако сущность его всегда остается одной и той же[52].

«Автономия, – писал К. Кульчицкий, – предполагает более широкую и всестороннюю самостоятельность местных учреждений по отношению к государству, предоставляющему им в большей или меньшей степени исполнение известных законодательных функций в пределах данной территориальной единицы[53].

Объем автономных прав весьма разнообразен. В сложных государствах отдельные его части могут обладать самой широкой автономией, предоставляющей им в сфере внутренних отношений полную свободу законодательства.

Итак, сущность автономных учреждений составляет их законодательная власть, которой органы местного самоуправления не имеют.

Автономные и самоуправляющие учреждения, соединяя и переплетаясь между собою, образуют единство провинциальных учреждений»[54].

К. Кульчицкий считал, что по отношению ко всему государству провинции имеют двоякий характер: во-первых – обособленных частей, имеющих свою индивидуальность, свои специфические особенности, свое корпоративное имущество и специальные, обусловленные всем этим вопросы; во-вторых, почвы, на которой проявляется общая деятельность государства.

Он полагал, что из этого двоякого характера провинций вытекает двоякая сфера их автономных прав.

«Автономия выражается в том, – писал он, – что провинциальные сеймы издают законы, касающиеся специальных интересов и особенностей провинции, а кроме того, определяют способы исполнения общегосударственных законов в рамках территории провинции»[55].

Считая необходимым согласование единства государства с широкой областной автономией, К. Кульчицкий отмечал, что для провинций широкая автономия чрезвычайно выгодна, так как она способствует возможно лучшему удовлетворению их потребностей и является школой политической жизни для страны. Однако он подчеркивал, что областная автономия не должна подрывать единства государства и должна способствовать тому, чтобы его интересы как целого были строго соблюдены, и чтобы законы, принятые в парламенте и касающиеся всего государства, соблюдались в отдельных провинциях.

Касаясь разграничения вопросов, составляющих компетенцию общегосударственного законодательства, и тех, которые надлежит предоставить областному законодательству, К. Кульчицкий подчеркивал, что все обнимающее специфические особенности провинций, их имущество и т. п. должно быть отдано в ведение провинциальных сеймов, а вопросы экономики, не затрагивающие специально областного хозяйства, – пути сообщения, народное образование, администрация, благотворительность и т. п. – могут создавать компетенцию и центрального, и областного законодательства. Необходимо, подчеркивал он, лишь установить какой-нибудь критерий, на основании которого можно было бы провести грань между центральным и областным законодательством. По его мнению, такой критерий напрашивается сам собой, если несколько глубже проникнуться задачами государства и необходимыми условиями его единства[56].

Он считал, что у государства имеются известные потребности, которые безусловно должны быть удовлетворены. «Нет нужды, – утверждал исследователь, – перечислять все потребности современного государства. В известных, точно определенных границах они должны быть удовлетворены, являясь необходимым minimum'ом в интересах нормального развития государственной жизни. Потребности эти должны быть предметом постановлений центрального парламента, ибо только он может быть компетентным судьей в вопросах, касающихся интересов всего государства. Зато все то, что выходит за пределы этой общей нормы, может и должно быть предметом ведения провинциальных сеймов»[57].

К. Кульчицкий видел такой критерий единственным отвечающим как интересам единого государства, так и провинций. При его использовании, с одной стороны, сохраняется однородность там, где она желательна и необходима, и с другой стороны, остается место для проявления областного своеобразия и индивидуализма, обеспечивающего избавление населения от шаблона и рутины.

«Чем шире провинциальная автономия, – отмечал он, – тем больше готовности проявляет население в деле удовлетворения местных потребностей»[58].

К. Кульчицкий подчеркивал, что государство, признавая широкую автономию за провинциями, должно следить лишь за тем, чтобы во всех его частях общие основы гражданской жизни были доведены до возможного единообразия и чтобы проведенные в конституции принципы были строго соблюдены, но одновременно должна быть предоставлена возможность проявляться особенностям и своеобразию местной жизни[59].

Рассматривая организацию сложных конституционных государств с широкой автономией входящих в них областей, К. Кульчицкий отмечает, что сложным конституционным государством называется такое государство, которое состоит из двух или более отдельных частей, имеющих свои собственные учреждения и законы и, в определенных границах, живущее своей особой политической жизнью.

Ученый считал, что при конституционном строе отдельные части сложных государств добиваются все большей сферы самостоятельности и что в условиях, когда центральный парламент не может с достаточной пользой для государства и отдельных его частей разрешить все жизненные вопросы столь разнородного населения, единственным разумным выходом является широкая автономия отдельных частей государства[60].

«Предубеждением, – писал он, – является то утверждение, что сильное государство с сильным центральным правительством для общих всем областям дел должно быть непременно централизовано и не может мириться с автономией либо федерацией. Напротив того, гармоничное соединение разных частей государства, живущих каждая своей особой жизнью и пользующихся в сфере своих внутренних дел полной автономией, может образовать сильную державу, объединенную не только силой оружия, но и общностью интересов»[61].

К. Кульчицкий излагал свое видение того, каким должен быть конституционный строй России и автономия отдельных ее частей[62]. Он считал, что с учетом особенностей Российской империи последовательное проведение принципа централизации является фактически невозможным, отмечая, что даже в периоды господства самого крайнего абсолютизма и централизма Россия в действительности не управлялась одной волей из Петербурга: отдельные генерал-губернаторы неоднократно действовали на свой страх и риск, не всегда подчиняясь распоряжениям, идущим из столицы.

«С введением конституционного строя, – писал К. Кульчицкий, – центробежно-автономистские стремления естественно усиляется и добиваться известной автономии будут не только отдельные народы, входящие в состав Империи, но и коренные области, развивающиеся вдали от главных центров государственной жизни. Правда, их требования в области государственной децентрализации не будут идти так далеко, как требования первых; но сторонников этой идеи децентрализации, несомненно, будет много.

Невозможно одни и те же законы применять во всем государстве, которое составлено из разнородных частей и население которого стоит на самых разнообразных ступенях общественного развития. И как следствие этого, автономия, которой будет пользоваться каждая отдельная часть, будет варьировать в зависимости от данных конкретных условий.

С другой стороны, ограниченное количественное преобладание в государстве русского народа делает невозможным осуществление в России федеративного строя в той его чистой форме, в какой он выступает перед нами в Соединенных Штатах Северной Америки или Швейцарии, т. е. чтобы отдельные части России обладали той же государственной самостоятельностью, что штаты или кантоны. Трудно допустить, чтобы в ближайшем будущем отдельные коренные земли России, добившись даже широкой автономии, стремились к полному верховенству в сфере своих внутренних дел: составляя в продолжение целого ряда веков одно неразрывное целое, они лишены всяких особенностей государственного характера.

Если бы даже тем частям государства, которые населены отдельными народами, удалось добиться полной автономии, то и в этом случае Империя не была бы построена на федеративном принципе в чистом его виде, – ибо численное преобладание русского народа заставило бы обеспечить за коренной Россией большее влияние на общегосударственные дела, чем за Польшей, Литвой и Грузией»[63].

Рассматривая вопрос о том, какие части Российской империи должны обладать такой автономией не только в культурной и хозяйственной областях, но также и в политической в сфере своей внутренней жизни, К. Кульчицкий считал, что отдельные области коренной России не нуждаются в такой автономии. По его мнению, полную автономию могли бы получить лишь те коренные русские области, которые чрезвычайно отдалены от центра, как, например, Восточная и Западная Сибирь, Забайкальская область, Уссурийский край, Закаспийский край, Ташкент и т. д.

«Тут, однако, – отмечал он, – возникают известные затруднения, ибо в некоторых из указанных провинций население очень редкое и обладает меньшим количеством культурно-политических сил. Тем не менее не следует особенно переоценивать этот факт, ибо степень автономии можно будет сообразовать с местными условиями. Сибирь, например, могла бы иметь более широкую автономию, Закаспийский край – более ограниченную и т. д.»[64]

Касаясь вопроса, как поступить с племенами, стоящими на очень низкой ступени общественного развития, К. Кульчицкий отмечал, что по этому поводу существуют три мнения: 1) племена, населяющие известные территории, должны наравне с другими народами России посылать депутатов в одну или обе палаты парламента в зависимости от того, из скольких палат он будет состоять; 2) эти племена должны пользоваться самым широким внутренним самоуправлением, но под контролем центрального правительства; 3) пользуясь самоуправлением, они, однако, должны выбирать депутатов не в нижнюю палату, а только в верхнюю, которая будет представлять провинции.

«Несомненно, – писал он, – нужно дать бурятам, якутам, тунгусам и многим другим племенам внутреннее самоуправление, придать силу закона местному обычному праву, поскольку оно резко не расходится с общим уголовным кодексом. Что касается вопроса об участии этих племен в общей государственной жизни, то одно из двух: или они еще для этого мало культурны, и тогда не должны выбирать ни в первую ни во вторую палату; или их культурный уровень позволяет им принимать участие в выборах, и тогда депутаты их должны иметь доступ в обе палаты»[65].

По мнению К. Кульчицкого, территориальной автономией должны пользоваться следующие части Российской империи, население которых образует самостоятельное культурное целое: Царство Польское, этнографическая Литва, Малороссия, Белоруссия, Латышский край, Эстонский край и Грузия.

«Правда, – писал он, – не все эти национальные группы обладают одинаковой яркой выраженной культурно-политической индивидуальностью. Одни из них совершенно почти ее не имеют, другие – в незначительной степени. И поэтому автономия этих различных групп не может быть одинакова, по крайней мере, в ближайшее время»[66].

К. Кульчицкий предлагал части Российской империи, отличающиеся друг от друга по своему национальному племенному составу, разделить на три категории: в состав первой категории вошли бы территории, дикое или полудикое население которых не может принимать участие в представительных государственных учреждениях, но пользуется внутренней автономией под контролем государственной власти; в состав второй – территории с культурным населением, коренным русским или другим, которое пользуется более или менее широкой культурно-национальной автономией; наконец, в состав третьей категории вошли бы территории также с культурным населением, которое, однако, исторически и национально так резко выделяется из всего коренного русского населения, что в сфере своих внутренних дел должно обладать полной политической автономией, и только для военных, таможенных, иностранных и т. п. дел должно посылать своих депутатов в центральный парламент.

С. А. Котляревский считал, что автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов, она есть расширение местного самоуправления, при котором функции, обычно осуществляемые в государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или в другой форме в этих органах.

«Отсюда вытекает важное следствие, – писал он, – автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной ею части государственного целого со всеми другими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях единой области: наличность автономии в одной части государства не дает никаких прямых оснований для домогательств других частей, где подобные условия совершенно отсутствуют. Можно быть сторонником широкой автономии Финляндии и Польши, и отсюда не вытекает еще никакого обязательства отстаивать автономию Литвы или Малороссии»[67].

С. А. Котляревскй подчеркивал, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, – писал он, – но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии»[68].

С. А. Котляревский полагал, что автономия есть выражение растущей децентрализации центрального государства: политически ее введение может быть оправдываемо старыми вольностями и правами данной области; юридически она всегда не подтверждает старые права, а создает новые, создает новое юридическое лицо. «Образование автономии, – писал он, – лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделившему данную область из общей государственной территории…

С другой стороны, автономия, созданная на этой естественно подготовленной для нее почве, прямо отвечает современной тенденции переносить известные государственные полномочия из центра на периферию и привлекать к ним местную самодеятельность; эта тенденция к развитию местного самоуправления вытекает из простой необходимости разделения труда при крайне осложненной государственной и общественной жизни и проявляется даже в стране с такими сильными навыками централизма, как Франция. Очевидно, здесь есть не только политическая необходимость, но и правовая потребность. В настоящее время в науке господствует государственная теория самоуправления, усматривающая в последнем известную форму государственного управления; но даже исходя из нее, нельзя отрицать, что при этой форме создаются субъективные публичные права членов местного союза, подобные субъективным публичным правам членов союза общегосударственного»[69].

А. Ф. Саликовский отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т. е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств.

«Но права автономных частей федеративного государства, – писал он, – не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Иначе говоря, никакая центральная власть не вправе изменить, отменить или задержать исполнение местных законов. В местное законодательство никто не вправе вмешиваться. Ввиду этого во всякой автономной части федеративного государства имеется своя исполнительная власть, т. е. свое министерство или правительство. Она может разно называться, но сущность дела от этого не изменяется. Эта власть проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации»[70].

Под федерацией А. Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. Он различал автономию политическую, или государственную, и областную, или провинциальную. Он указывал, что областная автономия не имеет своего правительства, а ее законодательные собрания хотя и вырабатывают законы по местным делам, но эта законодательная деятельность находится под контролем центральных властей.

Он считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство. «Оно вмешивается, – писал он, – во внутреннюю жизнь областей и проводит только те законы, с которым и само согласно или которые идут на пользу его любимцев. Такой порядок порождает взаимное озлобление и ослабляет связь областей с государством, тогда как политическая автономия… только укрепляет силу федеративных государств, взаимную связь его частей. Они дорожат этой связью и хранят ее как величайшую драгоценность»[71].

Исследуя вопросы автономии и федерации, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что там, где каждая отдельная национальность сознает себя в многонациональных государствах обеспеченной в своих правах на самоопределение, где она знает, что никакая другая рядом живущая народность не собирается ее поглотить, там все отдельные народности преданы всему государственному целому не за страх, а за совесть.

Отмечая тот факт, что отмена национальных ограничений есть только первый шаг по пути освобождения национальностей, М. Я. Лазерсон считал, что необходимо создавать новые положительные формы многонародного государства, формы, дающие возможность каждой отдельной национальности жить самой и «жить давать другим». Эти формы он сводит к двум основным: к автономии и федерации[72].

«Как известно, – писал он, – в руках государства сосредотачивается устроение и охрана всего правопорядка. В этом устроении правопорядка современное демократическое государство принуждено обращаться не только к специальным лицам и учреждениям, на обязанности которых лежат определенные обязанности в области законодательной, исполнительной и судебной власти, но и ко всему населению. Население управляется не только сверху, правительственными органами, но и снизу, самим населением, население само собою управляет при помощи органов самоуправления. Эти органы самоуправления – начиная с мелких, волостных и сельских и кончая областными – сложной всепроникающей сетью покрывают все государство. Таким образом, самоуправление является одним из самых важных средств привлечения широких народных масс к общественному и государственному строительству. Самоуправление является важною школою политического развития широких масс, эти массы путем участия в органах самоуправления научаются ведать общественными делами, быть на страже общественных интересов и нести ответственность за свои действия. Действия органов самоуправления ближе и понятнее местному населению, чем отдаленные и усложненные общегосударственные органы и поэтому участие в этих органах является подготовкой для ознакомления с общегосударственными органами. Всякое подлинно демократическое государство должно поэтому всемерно стремиться к самому широкому самоуправлению.

Но самоуправление может быть разделено на два вида: на местное самоуправление и на политическое самоуправление, или автономию (греческое слово «автономия» и означает самоуправление)»[73].

М. Я. Лазерсон указывал, что местное самоуправление имеет прежде всего целью отнять у государства и его бюрократических, чиновных органов всю полноту их административных полномочий. Демократические слои населения заинтересованы в том, чтобы вся административная деятельность государства, касающаяся их повседневных нужд, находилась не в руках назначенных чиновников, а в руках выборных представителей.

М. Я. Лазерсон считал, что, независимо от степени широты предоставленных ему полномочий, местное самоуправление охватывает круг полномочий, сосредотачивающихся вокруг области управления. «Даже и те функции органов местного самоуправления, – писал он, – которые на первый взгляд принадлежат к области законодательства – как, например, функция издания обязательных постановлений, правил, инструкций и т. д. – относятся к области управления. Ибо эти правила и инструкции не устанавливают новых законов (чем занимаются законодательные органы), – но в пределах существующих законов служат для более успешного проведения административных мер. Издание обязательных постановлений и т. п. норм играет здесь только чисто вспомогательную, подсобную роль, и нисколько не меняет того общего административного характера, который присущ всем органам местного самоуправления, начиная с мелкой земской единицы, с сельской общины и кончая крупным городом или областью»[74].

Как отмечал М. Я. Лазерсон, в основу местного самоуправления кладется местный интерес. Удовлетворяя этот интерес, государство часть своей административной деятельности передает органам местного самоуправления. Другие цели ставятся перед органами автономии. «Органы автономии, – писал он, – не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Таким образом, автономия является более полным видом самоуправления, автономия берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную»[75].

М. Я. Лазерсон отмечал, что в отличие от местного неполитического самоуправления, в основе которого лежит интерес местный, интерес, положенный в основу автономии, носит иной характер. Органы автономии в противоположность органам неполитического местного самоуправления имеют своей основной интересы особенности данной местности или области. «Если данный город (или земство), – рассуждал он, – по форме организации, кругу полномочий и интересов совершенно и во всем похож на другой город (или другое земство), то данная автономная область существенно разнится от другой»[76].

Он говорил, что одна автономная область в зависимости от своих особенностей, которые положены в основу ее автономии, может получить один круг полномочий, одну организацию, а другая – иной круг полномочий и иную организацию.

«Но для всякой автономии, – подчеркивал он, – остается характерным то обстоятельство, что государство, сохраняя в своих руках сосредоточие всего правопорядка, выделяет известный круг полномочий – административных, законодательных и т. д. той или другой автономной области. В общем государстве, в коем установлены автономные части, главный круг полномочий остается в руках центра и только по некоторым вопросам полномочна автономная единица. Эта черта автономии является важной для отличия автономии от федерации… Но даже выделив из общих своих полномочий известный круг их в пользу той или иной автономной единицы, государство представляет себе право последнего слова даже по этим выделенным вопросам. Это сказывается например, в том, что все законы, издаваемые автономным парламентом (сеймом), нуждаются в утверждении общегосударственной власти»[77].

М. Я. Лазерсон считал крайне важным тот факт, что всякое государство, признающее автономию за отдельными своими частями, сохраняет тем не менее единство своей территории. Это единство выражается главным образом в том, что компетенция центральных органов общегосударственной законодательной власти в виде общего парламента, исполнительной власти и т. д. распространяется на всю государственную территорию и что, за малым исключением, пределы действия имперских законов совпадают с пределами государственной территории. Автономные области мыслятся при этом как отдельные областные клеточки одной общей территории, охваченной общей государственной властью.

«Лишь в следующих отношениях, – писал он, – сказывается особый характер земель как частей общегосударственной территории: 1) земли суть особые округа для исполнительной власти всего государства и для установления пределов ведению областных учреждений, начиная с высших и кончая низшими; 2) каждая земля обладает особым областным представительством (местным парламентом или так называемым сеймом), установленными как для участия в осуществлении законодательной власти, так и для осуществления самоуправления области в областях благоустройства и финансов»[78].

Говоря о законодательных полномочиях отдельных областей, т. е. о полномочиях местных парламентов, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что эти полномочия заключаются прежде всего в праве на местное областное автономное законодательство. Однако остается неизменным то основное положение, что законодательный центр тяжести остается в руках общего государства и его органов.

«Первенство целого над частным, – указывал М. Я. Лазерсон, – выражается при автономии в том, что целое, выделяя определенный автономный круг полномочий автономной части, в то же время сохраняет за собой право сузить или вернуть себе этот круг полномочий и право надзора за осуществлением автономной единицею ее полномочий, выражающееся в праве утверждения центром автономных законов. Этот принцип лежит в основе всякой автономии…»[79]

Касаясь различий между автономией и федерацией, М. Я. Лазерсон отмечал, что если «для истории возникновения автономных областей характерным является то обстоятельство, что целое отказывается от полного сосредоточения всех государственных дел и предоставляется часть этих дел – в особенности законодательство – отдельным частям, областям или национальностям, то для истории возникновения федераций характерно как раз обратное: здесь части сходятся и соединяются в одно целое, в общее государство»[80]. Эти государства, прежде самостоятельные, подчеркивает он, решают отказаться от полноты власти и соединиться с тем, чтобы новому целому, новому союзу (foedus означает союз, от слова «федус» и происходит понятие «федерация») были выделены некоторые права и полномочия[81].

По мнению М. Я. Лазерсона, в отличие от автономии, где центр тяжести остается в целом, при федерации, которая возникает не из распада целого, а наоборот, из слияния отдельных частей, этот центр – в отдельных государствах-членах[82].

Н. И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти. «Слово это в науке, – писал он, – не имеет твердо установленного значения. По этимологии, определяющей его обычное употребление, это слово обозначает наличность своей законодательной власти. Поскольку всякое государство естественно законодательствует, указание на его автономию излишне, и это слово обыкновенно применяют к негосударственным единицам (провинциям), которые, несмотря на то, что они не государства, тем не менее обладают законодательною властью, т. е. имеют право издания постановлений с силою закона. Сила закона состоит в том, что закон может быть отменен или изменен только новым законом, и таким образом при коллизии закона с незаконодательным актом применяется закон, а из двух несогласных между собою законов применяется позднейший. В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к таким образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью»[83].

Н. И. Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Таким образом, считал он, более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением[84].

«При самоуправлении, – писал Н. И. Лазаревский, – местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Что не менее важно, автономия приводит к разгружению центрального законодательного механизма, в настоящее время повсеместно столь заваленного работою и столь сложного, что вопросы местного значения или вовсе не получают своего разрешения, потому что центральному правительству некогда ими заняться, или же получают разрешение неправильное, потому что центральное правительство не в состоянии уделить им должное внимание, ни даже правильно представить себе местные условия. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Наконец, автономия знаменует разрыв с прежнею политикой денационализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделала из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства»[85].

А. А. Жилин отмечал, что децентрализация иногда может идти так далеко, что, не ограничиваясь сферой управления (и суда), распространяется также и на законодательство. «В последнем случае, – писал он, – говорят об автономии, и части государства, обладающие особыми местным законодательными органами, называют автономными областями. От несуверенных государств эти области отличаются тем, что организация их вытекает из правопорядка того государственного союза, в состав которого они входят, и власть, осуществляемая областными органами, имеет характер делегированный, производный от власти этого союза»[86].

А. А. Жилин считал, что общий тип устройства автономных областей таков, что, наряду с особыми высшими местными правительственными органами, они имеют также еще и особые органы местного законодательства, организованные наподобие государственных парламентов, а издаваемые местными законодательными учредителями законы устраняют действие общегосударственных законов для данной местности. Он указывал, что для участия в законодательстве, имеющем общегосударственное значение, от автономных областей посылаются депутаты в общегосударственный парламент[87].

Я. М. Магазинер отмечал, что автономная провинция, как и всякая другая самоуправляющаяся часть государства, получает свою власть от государства или пользуется своею властью с согласия государства и поэтому сама является не государством, а лишь частью его. В отличие от автономии центральная государственная власть ни от кого своей власти не получает и может действовать законно без всякого признания извне, т. е. обладает первоначальной, непроизводной властью. В этом и заключается главное отличие государственной власти от всякой другой в государстве[88].

Я. М. Магазинер подчеркивал, что автономная провинция единого государства существенно отличается от государства, входящего в федерацию. «Организация автономной области, во-первых, и по своему происхождению, и в своем дальнейшем существовании и функционировании в решающей мере зависит от центральной власти, так что центральная власть сохраняет право контроля над местной, в форме утверждения ее законов, высших должностных лиц и т. п., – что недопустимо в федерации, где у государства-члена объем прав часто гораздо уже, чем у автономной области, но права эти оно осуществляет бесконтрольно… во-вторых, в создании центральной власти автономная провинция иногда вовсе и не участвует… В особом положении находятся также неполные государства или «государственные обломки» (Staatsfragmente, по обозначению Еллинека), как автономная до 1917 г. Финляндия… представлявшая собою высшую полноту автономии…»[89]

Таковы наиболее важные представления, соображения, которые были высказаны в русской правовой литературе по поводу автономии.

§ 2. Виды автономии в дореволюционной России

По мере постепенного увеличения территории Российской империи она включала в себя множество ранее самостоятельных государств или владений других государств. Российская империя нередко сохраняла за вошедшими в ее состав территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств»[90].

Однако какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно изменялся. Необходимо также учитывать тот исторический этап, на котором в данный конкретный период находился соответствующий регион.

Так, 8 января 1654 г. состоялась Переяславская рада, которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией. Мартовскими статьями 1654 г. оформлено автономное положение Украины в составе России, а также определены права и привилегии казацких старшин, украинской шляхты и верхушки духовенства.

На основании Мартовских статей вся территория Украины была разделена на три части: левобережную Украину, разделенную на полки; слободскую Украину, также разделенную на пять полков; Запорожскую Сечь – наиболее автономную часть Украины.

Полки и сотни стали административно-территориальными единицами Украины. Вся верховная власть была сосредоточена в руках гетмана, который командовал войсками, издавал универсалы, где устанавливались общие правовые нормы, располагал высшей судебной властью.

Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял созданный в 1663 г. Малороссийский приказ, превращенный в 1722 г. в Малороссийскую коллегию, надзиравшую за судебными и административными органами Украины.

В 1734 г. гетманская власть была упразднена, а казацкое войско поставлено под русское командование. Управление Украиной было передано царскому представителю.

Однако уже в 1747 г. гетманство на Украине было восстановлено. В подчинение гетману была передана Запорожская Сечь.

В 1764 г. гетманство было вновь упразднено, а для управления Украиной создана Малороссийская коллегия во главе с президентом, состоящая из четырех русских и четырех украинцев. Однако должности президента и прокурора украинцы занимать не могли. Кроме того, на Украине была введена должность генерал-губернатора Малой России.

Местное управление на Украине совпадало с военным, которому подчинялись не только казаки, но и крестьяне и мещане в городах и местечках. Наиболее крупные города управлялись магистратами.

На Украине действовали нормы второго и третьего Литовских статусов, Магдебургского (городского) права. В 1728 г. было принято решение создать комиссию для кодификации украинского права, которая в 1743 г. завершила подготовку Свода «Права, по которым судится малороссийский народ». Свод был представлен на утверждение Сената. Он состоял из трех книг: статуса Литовского, Зерцала саксонского и книги «Порядок».

В 1763 г. были созданы земские градские и подкоморские суды по образу литовских, действовавшие на основе Литовского статуса. После распространения на Украину (Малороссию) действия Учреждения о губерниях 1775 г. система судов была приведена в соответствие с общероссийской. Однако в 1796 г. восстановлено прежнее судоустройство, существовавшее до 1783 г.

В 1796 г. Левобережная Украина была преобразована в Малороссийскую губернию, Слободская Украина – в Слободско-Украинскую (с 1835 г. – Харьковскую) губернию. Правобережье в административном отношении разделялось на Киевскую, Волынскую и Подольскую губернии, составившие с 1832 г. Киевское генерал-губернаторство. Малороссийская губерния в начале XIX в. стала генерал-губернаторством, в которое вошли Черниговская и Полтавская губернии. На юге Украины в 1802–1803 гг. были созданы Екатеринославская, Херсонская и Таврическая губернии, вошедшие после 1812 г. вместе с Бессарабией в Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство. Все это привело к полной утрате Украиной своей автономии.

Присоединенная к России Грузия вначале рассматривалась как государство, состоящее под протекторатом России. Более прочная связь Грузии с Россией была установлена договором 1783 г., определившим их отношения. Согласно этому договору заключивший его царь Ираклий объявлял «перед лицом всего света, что он не признает над собою иного самодержавия кроме верховной власти и покровительства» русской императрицы, которая со своей стороны брала на себя обязательство охранять его владения от внешних врагов, охранять власть Ираклия и его потомков, а «власть, с внутренним управлением сопряженную, суд и расправу и сбор податей передавать Его Светлости Царю в полную его волю и пользу». В свою очередь царь кроме признания верховной власти Императора обязался «быть всегда готовым на службу Ея Величества».

Окончательное присоединение Грузии к России произошло в 1801 г. Поводом к нему послужили как просьба об этом грузинского царя Георгия, выраженная им в представленных Павлу I «Просительных пунктах» 17 ноября 1800 г., так и возникшие после смерти царя Георгия разногласия по вопросу о престолонаследии. 18 января 1801 г. Павлом I был издан манифест о присоединении Грузии. Однако вступивший на престол Александр I высказал «крайнее отвращение посягнуть на принятие царства того в подданство России, посчитал несправедливым присвоение чужой земли» и поставил на обсуждение Государственного Совета вопрос о восстановлении самостоятельности Грузии. Однако после многократных обсуждений Совет признал присоединение Грузии одинаково желательным как в интересах России, получившей таким образом возможность окружить непокорных горцев, так и самой Грузии, раздираемой династическими разногласиями и находившейся под постоянной угрозой нападения со стороны Персии.

12 января 1801 г. был издан манифест, которым Александр I объявил грузинскому народу, что, несмотря на свое желание восстановить самостоятельность Грузии, он силой обстоятельств вынужден сохранить царство Грузинское за Россией. В изданном в тот же день постановлении о внутреннем установлении Грузии сохранялось в силе Уложение царя Вахтанга в качестве коренного грузинского закона. Действие этого Уложения сохранялось до 18 декабря 1870 г. С отменой его действия была окончательно отменена и всякая автономия грузинских земель[91].

Подобно Украине и Грузии, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша.

В результате трех разделов в XVIII в. и по решению Венского конгресса 1814 г. к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 г. Наполеоном I.

В 1815 г. Польша получила Конституционную хартию и статус Королевства. В результате российский император стал одновременно и королем Польши.

С 1818 г. в Польше стал избираться законосовещательный Сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 гг.

Сейм состоял из Сената и Посольской избы. Сенат образовывался из представителей высшего дворянского сословия, в значительной мере назначаемых королем. Члены Посольской избы избирались на местах: на сеймиках (органы самоуправления землевладельческой шляхты) и гминных собраниях. Гмины объединяли сельские, крестьянские общества-деревни и имения помещиков.

Компетенция Сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (император).

Польша имела свое Войско Польское. Официальным государственным языком был польский.

Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет.

Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания.

После подавления польского восстания 1830 г. был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Империи. Сейм был упразднен, а для обсуждения наиболее важных вопросов стали созываться собрания провинциальных членов.

Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора.

Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 г. перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией.

В Королевстве после подавления восстания 1863—64 гг. были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край».

Правда, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 г. и распространенный с 15 августа 1810 г. на губернии, отделенные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и др.

Однако далеко не все из числа присоединенных к России государств утратили свою автономию. Например, находившаяся фактически в полном подчинении России Хива пользовалась значительной степенью самостоятельности. Правительственная власть сохранялась за правящим Саид-Мухамед Рахим-Богодур Ханом, который по договору 12 августа 1873 г. признал себя «покорным слугою Императора Всероссийского» и отказался «от всяких непосредственных сношений с соседними владениями и ханами и от заключения с ними каких-либо торговых и других договоров без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии» и обязался не предпринимать никаких военных действий против них (ст. 1).

Еще большей автономией пользовалась Бухара. Ее отношения Россией определялись договором 28 сентября 1873 г. Для постоянных сношений с высшей властью России в Средней Азии бухарский эмир назначал в Ташкент особого посланца и уполномоченного. Кроме того, в Бухаре при эмире с 1893 г. находился постоянный уполномоченный России.

Правда, и Хива, и Бухара формально не были составными частями России. Они рассматривались как государства, состоящие под ее протекторатом. Поэтому наиболее ярким примером автономии государства, состоящего в Российской Империи, являлась Финляндия.

По вопросу о правовом положении Финляндии в литературе высказывались различные соображения. Одни считали Финляндию суверенным государством, находящимся в реальной унии с Россией[92]. Другие видели в ней инкорпоратированную провинцию, наделенную значительной степенью автономии. Наконец, третьи рассматривали Финляндию в качестве несуверенного государства, присоединенного к России на начале подчинения.

«Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, – писал Н. М. Коркунов, – имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристскими стремлениями.

Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной властью признается в литературе государственного права бесспорным положением»[93].

Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследований этого вопроса. Они исходили из того, что Великое Княжество Финляндское является особым, самостоятельным государством, соединенным с Россией только единством династии. Таким образом, они признавали Россию сложным государством.

Аналогичной точки зрения придерживались и некоторые другие специалисты, работавшие в области русского государственного права. Так, профессор Н. Н. Романович-Славатинский полагал, что Финляндия «не инкорпорирована, но находится в унии с Империей, в унии реальной, но не личной, так как они связаны неразрывно, личная же уния бывает временная»[94].

По мнению Б. Н. Чичерина, «существенный признак реальной унии тот, что троны обоих государств неразрывно связаны друг с другом, причем каждое из этих государств сохраняет свою политическую независимость, свое управление и устройство. На этом основании Финляндия соединилась с Россией в 1809 г.»[95]

Решительным противником этой точки зрения был Н. М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящейся в реальной унии с России, – писал он, – служит факт существования для Великого Княжества особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существование в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпорированной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимающего нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда и никем не заподозревалось»[96].

Н. М. Коркунов подчеркивал, что нельзя также ссылаться как на доказательство существования между Россией и Финляндией реальной унии на наличие императора или на ст. 4 Основных Законов о том, что «с Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Он указывал, что титул Великого Князя Финляндского выделен особо только в кратком титуле русского императора. В среднем титуле именование Великим Князем Финляндским поставлено после именования царем Казанским, Астраханским, Сибирским и т. д., а в полном титуле даже после именования князем Смоленским, Литовским, Подольским.

Н. М. Коркунов считал, что ст. 4 Основных Законов различает не государства русское, польское и финляндское, а только престолы, и притом она говорит не о соединении, а об их нераздельности. «Если престолы эти нераздельны, – писал он – то, значит, они… составляют в сущности один престол: все нераздельное есть вместе с тем и единое; соединять можно только то, что имеет раздельное существование. В манифесте об отречении Константина Павловича от престола прямо говорится об "едином нераздельном престоле". Совершенно согласно с этим и не существует вовсе какого-либо собирательного названия для русского государства, вроде австро-венгерской монархии. Никто тогда не слыхал о русско-финской монархии»[97].

Н. М. Коркунов полагал, что основанием для решения вопроса о существовании или несуществовании унии должны служить не степень представленной той или другой местной автономии и не форма титула, присвоенного монарху, поскольку сложные титулы служат только историческим воспоминанием о постепенном нарастании государственной территории. Он считал, что если уж придавать значение названиям, то само название Финляндского сената «императорским» говорит против существования унии, поскольку если бы Финляндия принадлежала русскому государю только как Финляндскому Великому князю, то финляндский сенат нельзя было бы назвать императорским.

«Мы знаем, – писал Н. М. Коркунов, – что уния есть соединение двух самостоятельных государств, выражающееся только в единстве общего их монарха. Во всем остальном они остаются совершенно чуждыми друг другу и могут даже вступать друг с другом в договорные отношения как два равно самостоятельных государства. Между ними нет подчинения, а только соединение. Суверенитет каждого из них не только не уничтожается, но даже и не ограничивается. В лице их общего монарха соединяются две вполне разделенные государственные власти.

Поэтому для возможности установления унии безусловно необходима наличность двух независимых государств, которые могли бы соединиться между собою»[98].

Об унии России с Финляндией, считал Н. М. Коркунов, можно было бы говорить лишь в том случае, если бы до присоединения своего к России Финляндия существовала как отдельное государство. В действительности ничего подобного не было. «Даже территория нынешней Финляндии ни в каком отношении не составляла одного целого. Большая ее часть принадлежала Швеции, остальная России, образуя финляндскую губернию. И собственно шведская Финляндия не только не пользовалась какой-либо автономией, но даже не составляла одного административного целого… Финляндия не отпадает от Швеции, не провозглашает своей независимости, не организовывается как особое государство»[99].

Анализируя условия присоединения Финляндии к России, Н. М. Коркунов пришел к выводу, что эти условия «устраняют возможность видеть в нем унию, а не инкорпорацию». «Договорного соглашения между Россией и Финляндией, – пишет он, – не было и не могло быть потому, что Финляндия не была государством и даже не провозглашала своей самостоятельности, а непосредственно перешла из шведского владычества в русское. Обособленность же местного управления и даже законодательства не составляет характерного признака унии. И инкорпорированная провинция может пользоваться широкой местной автономией, иметь особое законодательство, особый парламент, даже ответственных перед этим парламентом министров. Реальная уния предполагает непременное соединение, основанное на свободном соглашении двух государств.

Быть может, такая постановка вопроса покажется несколько схоластичной. Быть может, скажут, что в практическом отношении объем местной автономии имеет несравненно большее значение, чем договорный или недоговорный характер самого соединения? Но так судить можно только при поверхностном отношении к вопросу. Если серьезно вникнуть в дело, то не трудно убедиться в основном, принципиальном значении договорного характера соединения государств, образующих унию»[100].

Н. М. Коркунов подчеркивал, что договорное соединение есть добровольное, свободное и вполне сознательное соединение. Договор создает соединение и определяет его форму и границы. Уния предполагает только единство монарха и ничего больше. Государства, находящиеся в унии, остаются друг другу чуждыми. Ни одно из них не может притязать на подчинение себе другого, потому что ни одно из них не может быть признано исключительным создателем их единства, ни от одного из них не потребовалось для установления унии каких-либо жертв, какой-либо траты средств и сил. Если государь одного государства делается монархом другого в силу наследственных своих прав или в силу свободного о том соглашения, государство, составляющее его первоначальное владение, не может иметь никаких притязаний на господство над новым владением своего монарха. Подданные одного государства остаются для другого иностранцами. Уния не имеет одной общей территории и потому вполне естественно, что между территориями государств, составляющих унию, проводится таможенная граница.

Общий монарх вполне свободно правит каждым из подвластных ему самостоятельных государств. Ни одно из них не может ему навязать определенной политики в управлении другим.

Совершенно иначе ставится вопрос, считал Н. М. Коркунов, когда мы имеем дело с завоеванием. Государство-завоеватель является единственным создателем разросшегося государства. Завоевание покупается всегда очень дорогой ценой, требует от народа тяжких жертв, огромных трат. Завоевание не есть личное дело монарха, не составляет только династический интерес. Каждое завоевание есть народное дело и потому приводит не только к установлению единства монарха или династии, а к объединению завоеванных областей в одно государство. По всему этому завоевавшее государство может предоставить завоеванной области широкую местную автономию, но не может допускать полного ее отчуждения от себя, доходящего до обособления ее в отдельное государство с особым подданством и с особой территорией. И в едином государстве могут существовать значительные местные особенности, но по крайней мере подданство и территория должны быть едины. Иначе государство фактически распалось бы на несколько отдельных государств, чуждых друг другу и по управлению, и по культуре и связанных только общностью монарха[101].

Ф. Ф. Кокошкин рассматривал Финляндию как промежуточную форму между провинцией и государством. «Там существует, – писал он, – свое народное представительство – сейм; несомненно, что власть его основана на внутреннем праве Финляндии, но, с другой стороны, там действует монархическая власть русского императора. Эта власть уже основана не на собственном праве Финляндии, а на праве России, основание ее не в финляндском народе, а в русском»[102].

В. Е. Романовский полагал, что Финляндия вошла в состав России «путем так называемой (по терминологии науки государственного права) «инкорпорации», как завоеванная страна»[103]. Он замечал, что «инкорпорация» обыкновенно противопоставляется «унии».

Отрицал существование унии России и Финляндии и Н. И. Лазаревский. «Эта конструкция, – писал он, – принята быть не может. Реальная уния предполагает соединение двух государств, общность которых сводится к единству монарха, но которые остаются раздельными, не подчиненными друг другу. Идея реальной унии – это суверенитет каждого из соединенных государств»[104]. Он полагал, что в составе Российского государства Финляндия является «автономною провинцией»[105].

Аналогичную позицию по этому вопросу занимал и А. А. Жилин. Он писал: «Кроме уний на равном праве, где оба государства сохраняют суверенитет, в старой литературе нередко выдвигалось также учение об унии на неравном праве, с известным подчинением одного государства другому – unio inaequalijure (это учение встречается, например, у Блюнчли). В новое время большинство ученых высказывается против этого учения. Но отдельные представители его иногда встречаются и теперь, полагая, что примерами уний на неравном праве могут служить: соединения Хорватии (Кроации) с Венгрией, Исландии с Данией, Финляндии с Россией и нек. др. Эти области имели свои местные законодательные органы и управление, значительно обособленное от общего управления государств, в состав которых они входят, тем не менее, государствами не являются, а потому нельзя говорить в отношении их об унии, которая предполагает связь двух независимых государств, а лишь о более или менее широкой местной автономии»[106]. А. А. Жилин считал, что правильнее всего «в отношении этих образований говорить об «автономных областях»[107].

Надо сказать, что правовой статус Финляндии в составе России не был вполне четко определен в законодательстве и не всегда был одинаковым. Поэтому определить его можно только рассмотрев исторически.

Финляндия была присоединена к России в три приема. По Ништадскому миру 30 августа 1721 г.[108], завершившему продолжительную войну со Швецией, в русское владение перешли пограничные земли, составляющие прилегающую к Петербургу часть Выборгской губернии (ст. 4 Мирного договора). По Абоскому мирному договору 16 июня 1743 г. со Швецией к России была присоединена оставшаяся часть Выборгской губернии. По Фридрихсгатскому договору 5 сентября 1809 г. во владение России перешла вся остальная Финляндия.

В Договоре (ст. IV, п. 2) указывалось: «Губернии сии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями и островами, а равно их принадлежность, права и выгоды будут отныне состоять в собственности и Державном обладании Империи Российской и навсегда к ней присоединяются». Статья VI Договора гласила: «Поскольку Его Величество Император Всероссийский самым несомненным опытом милосердия и правосудия ознаменовал уже образ правления своего жителям приобретенных ныне областей, обеспечив по единственным побуждениям великодушного своего соизволения свободное отправление их веры, права собственности и имущества, то его Шведское Величество тем самым освобождается от священного впрочем долга чинить о том в пользу прежних своих подданных какие-либо условия».

11 декабря 1811 г. в состав Финляндии была включена Выборгская губерния. А в 1864 г. от Финляндии в административном порядке был отделен и присоединен к Петербургской губернии Сестрорецкий участок.

Присоединенная к России Финляндия получила особое государственное устройство, которое в 1811 г. было распространено и на Выборгскую губернию, сохранившую, впрочем, свое прежнее шведское право не только в отношении гражданского и уголовного права, но и в отношении местной администрации[109].

Уже в Манифесте 6 февраля 1808 г., которым была объявлена война Швеции, объявлялось о присоединении Финляндии с сохранением населению «привилегий, свободного вероисповедания, вольностей, прав и других преимуществ, которые они издревле имели и еще имеют», и о созыве в Або депутатов «по узаконенному и при обыкновенных сеймах наблюдаемому порядку».

Манифест 20 марта 1808 г., изданный уже после занятия русскими войсками большей части Финляндии, объявлял об инкорпорации Финляндии в русском государстве. Финляндия признавалась окончательно перешедшей в русское владение. Александр I объявлялся сувереном страны, которую он присоединяет к своему владению как вновь приобретенную провинцию без каких-либо обещаний ее жителям. Населению Финляндии вменялось в обязанность присягнуть на верность своему новому властителю. Спустя некоторое время все население оккупированной территории принесло присягу на верность русскому императору.

5 июня 1808 г. был издан новый манифест жителям Финляндии об окончательном присоединении ее к России, в котором, в частности, говорилось, что Финляндии обеспечивается сохранение «древних присущих ей установлений». Финляндия признавалась частью русского государства «с особыми установлениями». А осенью того же года русское правительство приступило к введению нового внутреннего устройства в стране. В Петербурге в ноябре были собраны финские депутаты для того, чтобы они могли сообщить императору о желаниях и нуждах Финляндии. Депутаты указали на необходимость созыва сословий как наилучшее средство для решения вновь возникших задач.

Постановлением 19 ноября 1808 г. для высшего управления страной был учрежден «Комитет Главного Правления Финляндии» во главе с Генерал-губернатором. Вся власть была сосредоточена в руках Генерал-губернатора, который возглавил все управление с правом непосредственного доклада императору. Этим же постановлением было решено созвать собрание депутатов всех сословий. В нем (п. 15) предписывалось: «Сделать в новоприобретенной Финляндии генеральное и конституционное собрание из депутатов всех состояний. Оно откроет мысли и надобности народа, средства к поправлению и согласий умы финнов».

20 января 1809 г. Александр I подписал обращение к населению Финляндии, в котором говорил о сословиях: «Мы решили созвать их по конституциям страны на сейм». При этом относительно выборов были сделаны ссылки на «регламент сейма».

15 марта 1809 г. был опубликован манифест императора, в котором говорилось: «Божиею Милостию, Мы Александр Первый, Император и Самодержец Всероссийский и пр., пр., пр., объявляем: Произволением Всевышнего вступив в обладание Великого Княжества Финляндии, признали Мы за благо сим вновь утвердить и удовлетворить религию, коренные законы, права и преимуществ, коими каждое состояние сего Княжества в особенности, и все подданные, оное населяющие, от мала до велика по конституциям их доселе пользовались, обещая хранить оные в нерушимой их силе действии; в удовлетворении чего сию грамоту собственноручным подписанием Нашим утвердить благоволим».

16 марта 1809 г. в Борго императором был торжественно открыт Сейм, избранный по шведскому избирательному закону.

Сейм состоял из четырех палат, представляющих четыре состава, – рыцарство и дворянство, духовенство, горожан и крестьян. Решение Сейма считалось принятым, если оно принималось тремя палатами. Принятие или изменение основных законов требовало решения всех четырех палат. Таким образом, Сейм воспроизводил четырехпалатную сословную организацию шведского риксдага того времени.

Сейм имел право законодательной инициативы и право петиций перед императором. Он устанавливал новые налоги или решал вопросы о новых источниках государственных доходов. Без согласия Сейма не мог быть принят, изменен или отменен ни один закон.

При открытии Сейма император произнес речь, в которой говорилось: «Я обещаю хранить вашу конституцию, ваши основные законы; ваше собрание здесь свидетельствует об исполнении моего обещания. Это собрание является началом вашего политического существования».

Сейм обсудил императорские предложения относительно внутреннего управления страной и высказал по ним свои соображения[110].

Основополагающее значение для определения государственно-правового положения присоединенной к Российской империи Финляндии имел упомянутый уже ранее «удостоверительный акт» 15 марта 1809 г. Названные в нем «коренные законы» и «конституции» получили в правовой литературе того времени различную интерпретацию.

По мнению В. Остен-Сакена, речь шла о двух шведских коренных или конституционных законах, содержащих основные принципы государственной организации. Первым из них он считал «Форму правления» от 21 августа 1772 г., который определял права короля и представлявшего население собрания сословий, без согласия которого король не мог ни издать нового закона, ни отменить любой действующий. Вторым из них был «Акт соединения и безопасности» от 21 февраля и 3 апреля 1789 г., сводивший ограничения королевской власти к минимуму и сохранявший право населения на представительство в сословном собрании.

Однако в русской правовой литературе утвердилось мнение, что в рассматриваемом манифесте не имелись в виду основные законы 1772 и 1789 гг. Согласно этой версии Александр I утвердил не эти конституционные законы, а только общие законы страны, «общий кодекс» 1734 г., содержащий гражданские, уголовные, полицейские, судебные, торговые и другие законы, церковный закон 1686 г. и жалованные грамоты о преимуществах отдельных сословий[111].

Этот спор, а также дискуссия в русской правовой литературе о том, какими актами Финляндия присоединена к России и каким актом определялось юридическое положение Финляндии в составе России[112], были связаны главным образом с той неопределенностью, которой отличались русские правовые акты, касающиеся присоединения Финляндии. «Желание Государя сохранить в Финляндии действовавшую там конституцию получило в актах 1809 г. столь незаконченное выражение, что вряд ли может почитаться непосредственно воплотившимся в норму права. Конституционные законы Швеции заключали в себе много такого, что вводить в Финляндии, объединенной под одним скипетром с Россией, очевидно было нельзя: шведский король должен был исповедовать лютеранство; престол должен был наследоваться по шведскому закону 1743 г., в ином порядке, чем в России; король не швед не мог выезжать из страны без согласия государственного совета; король выражал свое «отвращение» к самодержавию, собственноручно подписывал шведский акт 1789 г. и т. д.»[113].

Вместе с тем после присоединения Финляндии во внутреннем ее управлении было сохранено действие шведского частного и публичного права, того, которое застало русское завоевание. Однако, поскольку Финляндия, находясь в составе Швеции, не составляла обособленной единицы и была целиком подчинена шведским центральным административным учреждениям и высшим судебным инстанциям, то с переходом Финляндии в состав России понадобилось заменить эти шведские органы какими-либо другими.

Русским административным и судебным органам Финляндия подчинена не была. Вместо этого Указом от 19 ноября 1808 г. был создан временный правительственный комитет для всего гражданского управления во главе с генерал-губернатором.

Вопрос о центральном управлении обсуждался затем специально назначенной для этого комиссией на Боргоском сейме, проект которой после его одобрения в Петербурге был принят Сеймом. На основании этого проекта, но с некоторыми изменениями 6 августа 1809 г. был издан манифест, предусматривающий создание Правительственного Совета, на который были возложены функции центрального органа по отношению к провинциальным учреждениям Финляндии. Правительственному Совету, состоявшему из двух департаментов, занимавшихся судебными и хозяйственными делами, должно было подчиняться «общее управление Финляндией».

Манифестом 17 декабря 1809 г. в Финляндии была введена русская серебряная монета. В этом же году Финляндия была включена в VIII округ Имперских путей сообщения.

Указом 20 июня 1810 г. устанавливалось, что остаток по финляндскому годовому бюджету должен был быть внесен в русское государственное казначейство в виде восполнения издержек на содержание русских войск в Финляндии.

25 октября 1811 г. в Петербурге была учреждена «Комиссия финляндских дел», задачей которой было вторичное обсуждение направляемых императору документов, касающихся гражданского управления, после их обсуждения в Сенате.

31 января 1812 г. генерал-губернатору Финляндии была дана инструкция, ограничивающая его права по управлению Финляндией.

В 1812 г. был опубликован таможенный тариф для Финляндии, имевший целью ассимиляцию русской и финляндской таможенной системы.

9 февраля 1816 г. Правительствующий Совет в Финляндии был переименован в Императорский Финляндский Сенат, состоящий из двух департаментов, один из которых стал высшим административным органом, а второй – высшей судебной инстанцией. Председателем Сената, представляющим монарха в крае, а также командующим расположенными в нем войсками являлся генерал-губернатор, назначаемый из русских.

17 марта 1826 г. особым манифестом была упразднена Комиссия финляндских дел. Ее место занял Финляндский Статс-секретариат во главе со статс-секретарем. Ему было предоставлено право личного доклада у императора по всем делам, которые «согласно коренным законам и основным постановлениям онаго края подлежали рассмотрению и разрешению Верховной Власти». Именным указом генерал-губернатору 6 декабря 1834 г. было присвоено звание Министра статс-секретаря. Тем самым он получил возможность внесения вопросов непосредственно в Совет Министров Империи, которая, правда, так и не была ни разу использована.

25 марта 1826 г. было установлено, что преступления, совершенные финляндцами в России или русскими в Финляндии, подлежали судебному преследованию по законам той страны, где они совершены[114].

23 марта 1860 г. административным законом финская денежная система была отделена от русской. Финляндия получила собственную денежную единицу – марку, а Законом 9 августа 1877 г. была введена золотая валюта.

По собственному пути развивалась торговля и таможенная полиция Финляндии. Финляндия стала постепенно отказываться от системы протекционизма, которой придерживалась русская таможенная политика, и окончательно перешла к системе свободной торговли.

Усиление финляндской автономии в рамках Российской империи получило выражение в значительном увеличении роли местных языков – финского и шведского, которые начали постепенно вытеснять русский язык. Распоряжением от 25 октября 1858 г. было разрешено употреблять финский язык в диспутах и диссертациях; постановлением 1 августа 1863 г. финскому языку предоставлен равные права со шведским во всем, что касалось непосредственно финского населения, а 9 февраля 1863 г. русский язык перестал быть обязательным предметом в начальных школах.

Постановлением от 20 февраля 1865 г. финский язык стал рабочим языком в судебных и административных учреждениях наряду со шведским, а распоряжением от 30 ноября 1871 г. Сенату было предоставлено право устанавливать язык преподавания в реальных училищах и гимназиях с учетом преобладания того или иного языка в соответствующей местности[115].

Анализируя правовое положение Финляндии в составе Российской Империи до 1863 г., можно сделать вывод, что Финляндия являлась частью России, в которой действовало особое право, и существовали свои административные и судебные учреждения. На Финляндию действие общегражданских законодательных, административных и судебных органов, как правило, не распространялось. В Финляндии формально были признаны конституционные ограничения власти монарха, которые на деле проявились только в том, что по некоторым вопросам, касающимся Финляндии, общерусское законодательство не практиковалось.

3 сентября 1863 г. в Гельсингфорсе впервые после 1809 г. был созван Сейм, избранный в соответствии с законами, действовавшими в Швеции с 1809 г.

Сейм был открыт императором Александром II, который в своей речи указал на то, что он сохраняет «начала конституционной монархии, свойственные нравам финского народа». Созыв Сейма начал новую эру в жизни Финляндии: с его созыва сеймы стали созываться регулярно каждые пять лет. Следствием этого явилось то, что в Финляндии получило развитие не только экономическое, но и общее законодательство. В результате автономия Финляндии не только была признана в принципе, но и была реально осуществлена.

Надо сказать, что особое положение Финляндии проявлялось особенно ярко прежде всего в том, что, если в остальной части Империи власть была самодержавной, а ее признание всячески оправдывалось, и само самодержавие было возведено в основной принцип всей внутренней политики, в Финляндии власть признавала себя ограниченной народным представительством.

Кроме международных отношений, Финляндия была полностью обособленной от остальной России как в экономическом и культурном отношении, так и во всех областях государственного управления. В России параллельно существовали два самостоятельных порядка законодательного, административного и судебного – один для Финляндии, другой для всей остальной страны.

В особом положении оказались лишь некоторые сферы управления, особенно тесно связанные с особой императора, прежде всего международные отношения. Никаких своих дипломатических органов, ни центральных (которые бы соответствовали Министерству иностранных дел), ни дипломатических или консульских представительств у Финляндии не было, и международные отношения находились в исключительном ведении Империи.

3 апреля 1868 г. Александром II был утвержден принятый финляндским Сеймом новый его устав. Он определил во всех подробностях состав, порядок работы Сейма и его полномочия. В нем указывалось, какие законы не могут быть изданы без согласия Сейма. Например, по вопросам, касающимся изменения или отмены основных законов, требовалось согласие всех четырех сословий, а по всем другим – только трех. Таким образом, самым императором было признано право Сейма на определенное ограничение его прав. Кроме того, из нового устава следовало, что объем прав императора России в Финляндии определялся не русскими, а такими шведскими законами, как Форма Правления от 21 августа 1772 г. и Акт Соединения и Охранения от 21 февраля и 3 апреля 1789 г.

«При таких условиях, – писал Н. И. Лазаревский, – русский Император в пределах Финляндии самодержавным государем не был; власть его была ограничена правами сейма. С 1863 г. это ограничение перестало сказываться только отрицательно (в смысле приостановки законодательства, признаваемого сеймовым), но стало проявляться и положительным соучастием народного представительства в законодательстве, причем с 1869 г. конституционное ограничение власти монарха, прежде основанное на довольно неопределенных обещаниях Императора Александра I, стало основываться на прямом постановлении закона»[116].

Первые годы царствования Александра III явились наивысшей точкой автономного развития Финляндии. 13 июня 1886 г. Сейму было предоставлено право формальной законодательной инициативы. Постановлением 11 июля 1884 г. было образовано особое законодательствующее учреждение, призванное проектировать и разрабатывать проекты законов и постановлений во всех областях законодательства. 29 декабря 1883 г. был установлен порядок употребления шведского и финского языков в судебных и административных учреждениях.

С середины 80-х годов правительственная политика начала постепенно меняться. 1 декабря 1890 г. было приостановлено введение в действие уголовного уложения, в котором Финляндия рассматривалась как совершенно самостоятельное государство, а Россия представлена как иностранное государство. 31 мая 1890 г. был издан манифест об объединении финляндской почты с русской. Финляндское Почтовое управление было подчинено императорскому Министерству внутренних дел, а знание русского языка сделалось обязательным для почтовых служащих. В мае 1891 г. был упразднен учрежденный в 1851 г. Комитет для финляндских дел.

19 июля 1891 г. было установлено, что министр статс-секретарь для доклада императору о новых законопроектах и предложениях Сейму должен был предварительно запрашивать заключение императорских министров по этим делам.

16 февраля 1891 г. русским подданным, пользующимся правом приобретения недвижимости по русским законам, такое же право было представило и в Финляндии.

28 февраля 1891 г. Александром III был издан Высочайший Рескрипт, в котором говорилось о том, что до императора были доведены сведения о тревожных настроениях в крае, вызванных некоторыми мерами, направленными на достижение более тесного единения Финляндии с прочими частями России.

В Рескрипте подчеркивалось, что Финляндия, состоя с начала столетия (а некоторые ее части и раньше) в собственности и державном обладании России, получила особый порядок внутреннего управления, а также сохранила свои права, преимущества, религию и коренные законы.

«Сии права и преимущества, особое церковное устройство и законы края, – указывалось в Рескрипте, – не только сохраняют поныне свое действие, но и получили во многих частях своих дальнейшее развитие, в соответствии потребностям населения Финляндии. Таким образом судьба Великого Княжества под Скипетром Российским доказала, что единение его с Россиею не препятствовало свободному развитию местных его учреждений, а достигнутое Финляндиею благосостояние непременно свидетельствует о соответствии такого единения собственным ее выгодам. Тем не менее несогласованность некоторых постановлений Финляндии с общими государственными узаконениями и недостаточная определительность законоположений, касающихся отношений Великого Княжества к Империи, подают, к сожалению, повод к превратному пониманию действительного значения мер, принимаемых в видах достижения целей, общих всем частям Государства Российского. Я надеюсь, однако, что благоразумие финского народа рассеет это заблуждение, а правильное понимание собственных выгод побудит его стремиться к вящему скреплению уз, связывающих Финляндию и Россию»[117].

Издание этого Рескрипта, как и другие меры, направленные на дальнейшие укрепление связей между Финляндией и Россией, свидетельствовали о наступлении в стране апогея так называемого «русификаторского» периода.

21 декабря 1896 г. был издан Рескрипт, которым предписывалось использовать в Финляндии только бело-сине-красный русский национальный флаг.

3 февраля 1899 г. выпущен Манифест, который устанавливал особый порядок законодательства, касающийся законов, действующих на всем пространстве империи, включая Финляндию, а также законов, действующих лишь в пределах Финляндии, если они касались общегосударственных дел или находились в прямой связи с законодательством Империи. Согласно этому закону любой вопрос мог быть признан императором подлежащим разрешению в порядке общего законодательства, и в этом случае соответствующий законопроект должен был быть внесен русским министром, в ведении которого этот вопрос находился, в Государственный Совет с заключениями соответствующих административных учреждений Финляндии, а сам проект закона, касающегося вопросов законодательства, находившихся в ведении сейма, и с заключением сейма.

Поскольку Государственный Совет не был связан упомянутым заключением, а император не был связан и мнением Государственного Совета, то вновь установленный порядок означал, что и по вопросам, находящимся в ведении Сейма, существовала возможность принятия законов без согласия Сейма. Тем самым в Финляндии была введена самодержавная власть.

Манифест 3 февраля 1899 г. вызвал в Финляндии недовольство и ряд предложений о его отмене. Однако эти предложения были оставлены без внимания, а общественное недовольство вызвало принятие ряда репрессивных мер. В частности, были приняты постановления от 2 апреля 1903 г. о мерах по охране государственного порядка и общественного спокойствия, от 2 июля 1900 г. о публичных собраниях и целый ряд других постановлений, посвященных организации государственной службы, использованию русского языка, правам генерал-губернатора, предоставлению жандармскому корпусу служебных прав в Финляндии и др.

Надо сказать, что новый порядок законодательства, установленный Манифестом 3 февраля 1899 г., был применен по вопросам, находящимся в ведении Сейма, только один раз, при издании Устава о воинской повинности 12 июня 1901 г. Этим Уставом отменялся финляндский Устав о воинской повинности 1878 г., который имел силу основных законов и поэтому мог быть отменен только с согласия всех четырех сословий Сейма Финляндии.

Устав 12 мая 1901 г. был признан Финляндией незаконным, а его применение вызвало большие трудности. Поэтому в конечном счете его действие 16 марта 1905 г. было приостановлено.

Революционные события 1905 г. в России получили отражение и в Финляндии. Поэтому 22 октября 1905 г. был издан Манифест «О мерах к восстановлению законного порядка в крае», которым действие Манифеста от 3 февраля 1899 г. было приостановлено до тех пор, пока затронутые в этом Манифесте вопросы не будут урегулированы законодательным актом. Кроме того, новым Манифестом отменялись упоминавшиеся ранее репрессивные меры, введенные в крае.

Манифест 1905 г. восстановил порядок, закрепленный Сеймовым Уставом 1869 г. и сводящийся к полной параллельности русского и финляндского законодательства, и к их равноправию в своей сфере.

Издание в России в 1906 г. новых Основных Законов, учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, определившие переход России к конституционной форме правления, юридически не отразился на отношениях России и Финляндии.

В Манифесте от 6 августа 1905 г., которым было предусмотрено учреждение Государственной Думы, было лишь сказано «о порядке участия в Государственной Думе выборных от Великого Княжества Финляндского по вопросам общим для Империи и сего края узаконений будет Нами указано особо». В Манифесте об издании нового Учреждения Государственной Думы 20 февраля 1906 г. говорится уже, что о «порядке обсуждения законопроектов, общих для Империи и Великого Княжества Финляндского, Нами в свое время будут преподаны надлежащие указания». Однако таких указаний не последовало.

В Основных Законах 1906 г. к Финляндии имели отношение три статьи. В ст. 1 указывалось: «Государство Российское едино и нераздельно». В ст. 2 устанавливалось «Великое Княжество Финляндское составляет нераздельную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства». В ст. 26 говорилось: «С Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского».

С изданием новых Основных Законов положение Финляндии изменилось только в том отношении, что если прежние Основные Законы были законами исключительно русскими и на Финляндию не распространялись, то теперь целый ряд статей новых Основных Законов распространялся и на Финляндию. Однако существенных изменений в правовой статус Финляндии эти статьи не внесли. По мнению Н. И. Лазаревского, «даже ст. 10, говорящая, что «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского», очевидно, должна быть толкуема в том смысле, что власть управления в объеме и формах, определяемых русскими законами, принадлежит Государю в России, и в объеме и формах, определяемых финскими законами, – в Финляндии»[118].

7 июля 1906 г. императором был утвержден новый Сеймовый Устав Великого Княжества Финляндского, которым старый четырехсословный сейм был заменен новым, однопалатным, избираемым всеобщим голосованием. Новый Устав, отменивший Сеймовый Устав 1869 г., исходил из противопоставления сеймового законодательства экономическому законодательству, т. е. законодательству, осуществляемому единолично императором. Причем по экономическим вопросам постановления сейма (если его мнение было запрошено) имеют значение только заключения, не связывающие свободы решения императора.

В ст. 80 нового Устава указывалось, что он «должен оставаться в силе во всех своих частях, как незыблемый закон, впредь до изменений или отмены его по согласному решению Монарха и сейма Финляндии».

Надо сказать, что этим Уставом Сейма определялись не только права самого сейма, но и русского императора в области законодательства в Финляндии. Иначе говоря, им определялся порядок действия в Финляндии верховной государственной власти России. А поскольку этот Устав был издан не в порядке, принятом для осуществления общерусского законодательства, так как он был издан без участия Государственной Думы, но с участием Финляндского Сейма, т. е. в порядке, свойственном принятию финляндских законов, можно утверждать, что ст. 2 Основных Законов 1906 г., установившая, что Финляндия «во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства», имеет в виду, что Финляндия руководствуется не русскими, а финляндскими законами. Таким образом, Основной Закон 1906 г. имел целью не изменение правового положения Финляндии, а лишь утверждение уже существующего статуса этой части Российской империи.

Поскольку вопрос об ограничении прав российского монарха в Финляндии является вопросом общегосударственным, а не только чисто финляндским, можно сделать вывод, что ст. 2 Основных Законов имела тот смысл, что в порядке особого, местного законодательства разрешались все дела, которые для Финляндии являлись ее внутренними делами, независимо от того, затрагивали они общегосударственные интересы или не затрагивали их.

20 мая 1908 г. было утверждено положение Совета Министров о порядке разрешения финляндских дел, касающихся интересов всей империи. Согласно этому положению все законопроекты, представляемые на утверждение императора, вносимые от его имени предложения Сейму, петиции Сейма, представления финляндского сената, генерал-губернатора или министра статс-секретаря по административным вопросам, имеющие общероссийское значение, должны были направляться до доклада императору в Совет Министров, который давал соответствующее заключение, без чего дело не могло быть доложено императору. Если Совет Министров не соглашался с предложениями, внесенными финляндскими властями, доклад для императора осуществлялся министром статс-секретарем совместно с председателем Совета Министров или соответствующим российским министром.

11 ноября 1908 г. император отклонил ходатайство финляндского Сената о восстановлении особых финских войск. Русское правительство потребовало участия Финляндии в общих государственных повинностях на содержание армии и флота и начало настаивать на ежегодной уплате денежной суммы в виде возмещения за отмену личной воинской повинности.

31 января 1909 г. последовало важнейшее решение о том, что на заключение Совета Министров должны выноситься проекты всех постановлений о производстве любых расходов из государственного фонда.

Эти решения были существенным отступлением от существовавшего правила о том, что все финляндские дела решаются только при участии финляндских должностных лиц, хотя они не внесли существенных изменений в правовое положение Финляндии.

Анализ изложенных правовых актов свидетельствует о том, что в Финляндии существовало свое законодательство, отдельное от общероссийского. Отличался и порядок принятия законов. Законы, предназначенные для действия в России, докладывались императору русскими властями. Законы, призванные действовать в Финляндии, докладывались императору финскими властями. При этом если в России существовало самодержавие, то в Финляндии русский император был монархом, ограниченным конституцией. Таким образом, в Российской империи не существовало единого порядка издания законов, который бы применялся во всей Империи, включая Финляндию.

«Если бы до 1910 г. возникала, – писал Н. И. Лазаревский, – необходимость издания по какому-либо вопросу закона, общего для России и Финляндии, то вполне закономерно это могло бы быть сделано не иначе как путем издания по какому-либо вопросу закона, общего для России и Финляндии, то вполне закономерно это могло бы быть сделано не иначе как путем издания в двух разных порядках, русском и финляндском, двух тождественных законов. Путь сложный и могущий привести к тому, что то или другое законодательное установление (Гос. Дума с Гос. Советом или Сейм) отказалось бы принять данный законопроект, и таким образом издание общей меры юридически оказалось бы невозможным»[119].

По мнению Н. И. Лазаревского, это был «именно параллелизм двух законодательных порядков, не подчиненных один другому, но самостоятельных каждый в своей сфере»[120]. Он считал, что этот параллелизм несколько нарушался тем, что в Финляндии действовал ряд русских законов, а в России действовал ряд финляндских законов[121].

Административная деятельность Финляндии была также обособлена от аналогичной деятельности русских ведомств. Однако в этой области существовали определенные сферы деятельности, которые носили общеимператорский характер и полностью находились в ведении русских административных органов. К этим сферам относились военная и международная деятельность. Кроме того, в соответствии со специальными законами некоторые отрасли управления в Финляндии находились под руководством русских властей.

«По отдельным вопросам и ведомствам в Финляндии, – писал Н. И. Лазаревский, – действуют русские законы и русские учреждения; таковы: православная и католическая церковь, русские учебные заведения, русская печать, почта и телеграф (кроме железнодорожного), маяки, военные и морские силы, казенные поставки и подряды имперских учреждений, действующих в Финляндии, и др… Но эти вопросы являлись очевидным изъятием из общего правила: каждый русский закон или каждое русское учреждение действовало в Финляндии не иначе как на основании особого каждый раз о том постановления, и делать из него тот вывод, что русские законы вообще действуют в Финляндии, было бы неправильно. В отношении военного управления история Финляндии довольно сложна. Существование особой финской армии основано на манифесте 1812 г., которым между прочим было постановлено, что финские войска будут употребляться только для защиты Финляндии и балтийского побережья. Первоначально в Финляндии была сохранена шведская система «поселенного войска»… однако войско существовало только номинально и не созывалось до крымской компании, когда (1854 г.) было образовано 6 батальонов. В 1867 г. кадры их были упразднены, и с 1867 г. в Финляндии был один лейб-гвардии Финский стрелковый батальон и небольшой морской кадровый экипаж (упраздненный в 1881 г.). В военно-административном отношении финские войска сначала состояли в ведении генерал-губернатора и Сената, потом, когда в 60-х годах были учреждены военные округа, Финляндия составила особый округ, которым (с 1878 г.) командует генерал-губернатор, финляндские войска вошли в состав этого округа, непосредственно подчиненного Военному Министерству. В 1878 г. в сеймовом порядке был издан финляндский устав о воинской повинности, и были образованы 3 финских стрелковых батальона (а с 1886 г. и драгунский полк). Этот устав о воинской повинности в 1901 г. был отменен и заменен другим, изданным в порядке правил 3 февраля 1899 г.; финляндцы его не признавали и систематически бойкотировали. 16 марта 1905 г. этот устав был отменен, отбывание воинской повинности финляндцами и дальнейшее существование финляндского войска было прекращено, и вместо того на Финляндию была возложена обязанность уплачивать русскому государственному казначейству определенные суммы. Суммы эта были установлены манифестом 29 сентября 1909 г. и Высочайшим предложением сейму того же числа (в 1908–1909 гг. – 10 миллионов марок, потом ежегодно на один миллион больше, а с 1919 г. на 20 миллионов марок в год)»[122].

Оценивая конечный результат столетнего развития положения Финляндии, В. фон-дер-Остен-Сакен писал: «…Финляндия осталась автономно управляющейся областью Российской Империи. Соответственно этому, правовое положение ныне следующее: Великое Княжество Финляндское состоит в суверенном обладании Российской Империи, интегральной частью которой оно является. Обладание достоинством Великого Князя Финляндского является не личным правом русского Императора; это обладание и связанные с ним права соединены с Его положением, в качестве Верховной власти в Империи Император воплощает и в Финляндии русскую государственную власть. Финляндское Великокняжеское достоинство неотделимо от русского Императорского достоинства»[123].

В. фон-дер-Остен-Сакен подчеркивал, что в пределах принадлежности Финляндии к Империи она обладала автономией, особым законодательством и особым управлением. Она представляет собой область, подчиненную особым финляндским законам, и именно поэтому особую территорию, а также твердо определенный круг действий особых юридических норм, действующих только в Финляндии.

Эти территории, указывал он, хотя и подчинены собственным законам, но не исключительно, поскольку они входили в круг действия и общего русского законодательства.

В. фон-дер-Остен-Сакен отмечал, что Финляндия имеет собственное гражданство, которое приобреталось рождением, легитимацией, браком и перечислением. Русские граждане не имели финляндского гражданства. Они рассматривались финляндскими учреждениями в качестве как бы иностранцев. Их привилегии по сравнению с иностранцами сводились к следующему: приобрести финляндское гражданство без предварительного проживания в крае. Однако они должны были уплатить сумму в 4000 марок, если хотели получить право на производство промышленности. Кроме того, после состоявшегося перечисления они были обязаны поселиться в крае. Аналогичным правом пользовались русские мещане и крестьяне.

От дворян и должностных лиц для приобретения гражданства требовалось только свидетельство о совершеннолетии и неопороченности.

Все русские освобождались от требуемой от иностранцев присяги при вступлении в финляндское гражданство.

Всем русским уроженцам предоставлялось право приобретения недвижимости.

Однако уроженцы России не имели права на государственную службу, а также не пользовались ни активным, ни пассивным избирательным правом на общинных, муниципальных и сеймовых выборах.

Имея свое гражданство, финляндские граждане одновременно являлись русскими подданными и пользовались всеми предоставляемыми остальным подданным правами.

В. фон-дер-Остен-Сакен указывал, что управление Финляндией осуществлялось императором отдельно от остальной России при помощи генерал-губернатора и особых финляндских органов. Высшим правительственным органом Финляндии, созданным для содействия императору в ее управлении, был Сенат – отчасти совещательное, отчасти решающее высшее учреждение Финляндии, круг действий которого охватывает законосовещательные, правительственные и судебные функции.

Финляндия имела свою собственную судебную организацию, свое частное право, торговое, гражданское процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное и церковное право.

До 1905 г. Финляндия имела свои войска.

Ставя вопрос о том, является ли Финляндия государством, В. фон-дер-Остен-Сакен отмечал, что для существования государства необходимо, чтобы организация общественного союза покоилась на собственных его волевых актах и чтобы этот союз обладал правом господства, неотъемлемо ему принадлежащим по собственному праву. Деятельность государства по исключительному самоопределению и властвованию выражается в существовании юридической власти[124].

«В Финляндии, – писал он, – мы находим три функции государства: собственное законодательство, собственное управление, собственное правосудие. Финляндия имеет собственную территорию и собственных граждан, эти два необходимых для существования государства элемента. Однако собственную территорию и собственных граждан имеют и другие публично-правовые союзы – общины, коммуны. Решающими для вопроса о наличности государства является существование господствующей власти. Но ее-то в Финляндии и нет.

Правда, в силу особого строя Финляндии, в ней возможно создание собственных волевых актов. Но существенное значение имеет то, что этот строй (хотя он сохраняется непрерывно в течение 100 лет) не является постоянным в том смысле, чтобы его существование зависело только от выражаемой в решениях компетентных областных органов воли страны. Русская Империя, в силу своей суверенной власти, имеет право управлять Финляндией в своих интересах. Существование финляндской конституции основано на воле русской государственной власти. Ее конституция есть интегральная составная часть общеимперской конституции. Обособленное существование финляндского края состоит в распоряжении России. И так как русскому государству принадлежит принципиальное право вторжения во внутреннее устройство Финляндии, то последней недостает существенного элемента государства: собственной неотъемлемой власти господства, государственной власти. Поэтому Финляндия не может быть государством.

Господствующая в Финляндии власть не может быть особою финляндскою государственной властью, ибо она не есть первоначальная, неотъемлемая господствующая власть, независимая от какой бы то ни было высшей власти (в пределах своей компетенции). Каждая территория, однако, подчинена какой-нибудь государственной власти, и если в Финляндии собственной господствующей власти не существует, то в ней может господствовать власть высшего союза.

Осуществляемая в Финляндии Монархом власть есть русская государственная власть, выступающая здесь особым образом»[125].

Иную позицию в этом вопросе занимал Н. И. Лазаревский. «Положение Финляндии к 1910 г. могло быть определено следующим образом, – писал он, – Финляндия была государством, входившим в состав Российской Империи и составлявшим ее нераздельную часть. Это государство имело монарха, Великого князя Финляндского, по закону слитого в одном лице с Русским Императором, но юридически отличавшегося от него объемом своих прав и порядком их осуществления. Во внутренних своих делах Финляндия управлялась «особыми управлениями на основании особого законодательства» (ст. 2 Осн. Зак. 1906 г.). Под понятием «внутренних дел» следует разуметь все дела управления и суда, поскольку они касались территории Финляндии и не затрагивали международных сношений: и в дипломатических, и в военных сношениях Финляндия вполне поглощалась Россиею. Разграничение законов и административных актов русских и финляндских происходило на чисто территориальном начале: те законы, которые должны были действовать в России, издавались в русском порядке; те законы, которые должны были действовать в Финляндии, издавались в финляндском порядке; административные органы русские действовали только в России, административные органы Финляндии – только в Финляндии.

С формально-юридической точки зрения получившееся положение вещей не может быть конструируемо как установление какого-либо ограничения власти Российского Государства в Финляндии. Власть Государства Российского действовала и в пределах России, и в пределах Финляндии, и там и тут она была неограничена. Но в России она действовала в порядке, установленном одними законами, и через одни учреждения, а в Финляндии в порядке, установленном другими законами (рецепированными шведскими или изданными согласно им местными законами), и при посредстве других учреждений»[126].

14 марта 1910 г. Манифестом Николая II было поручено внести на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета одобренный Советом Министров законопроект «о порядке издания касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения» и предварительно представить финляндскому Сейму этот законопроект для того, чтобы он высказал свое заключение по его содержанию.

Сейм отказался дать свое заключение по существу этого законопроекта и ограничился указаниями на принципиальную неправомерность предложенного порядка.

17 июня 1910 г. законопроект, рассмотренный Государственной Думой и Государственным Советом, получил силу закона.

Закон 17 июня 1910 г. создал возможность принятия законов общегосударственного значения, в том числе по предметам ведения Сейма, который при этом мог участвовать только в качестве совещательного органа. До принятия этого Закона издания подобных законодательных актов было возможно лишь при согласии императора и Сейма.

Согласно Закону 17 июня 1910 г. (ст. 1) законы и постановления, действие которых распространялось на Финляндию, могли издаваться в порядке, установленном общим законодательством, если они относились не только к внутренним делам Финляндии, а также в порядке, установленном особым законодательством, если они относились только к внутренним делам Финляндии. Таким образом, теперь в особом порядке могли издаваться только тех законы, которые касались исключительно финских внутренних дел.

Закон 17 июня 1910 г. осуществил разграничение общегосударственного и особого финляндского законодательства. В нем были перечислены те вопросы, которые отныне подлежали регулированию в порядке, установленном общим законодательством. В их число входили следующие.

1. Участие Финляндии в государственных расходах и установление для этого взносов, сборов и налогов.

До принятия закона Финляндия в течение всего времени своего нахождения в составе Российской империи имела свое финансовое устройство, не связанное с финансами России и от них независимое. Определение государственных расходов, налогов, утверждение годового бюджета совершалось на основании основных законов Финляндии. Новый Закон положил конец этой независимости.

2. Отбывание населением Финляндии воинской повинности, а также других повинностей, служащих для военных надобностей.

По основным законам Финляндии закон о главных основаниях воинской службы и организации войск мог быть издан лишь совместным решением императора и Сейма. Принятым Сеймом Законом 27 декабря 1878 г. в Финляндии была введена всеобщая воинская повинность. В 1901 г. была предпринята попытка издать новый закон о воинской повинности для жителей Финляндии в порядке, противоречащем основным законам страны, которая потерпела неудачу. Манифестом 24 сентября 1909 г. было объявлено, что вопрос о воинской повинности финляндских граждан будет окончательно решен в порядке общегосударственного законодательства. Это намерение и было реализовано п. 2 ст. 2 Закона 17 июня 1910 г.

3. Права в Финляндии не состоящих финляндскими гражданами русских подданных.

Закон имел целью уничтожить все правовые различия между русскими подданными, пребывающими из России в Финляндию, и природными или натурализованными финляндскими гражданами. Поскольку финляндцы в России имеют одинаковые права с русскими, принцип взаимности требовал такого же уравнения в правах русских в Финляндии с гражданами этой страны.

4. Употребление в Финляндии государственного языка.

Прежде постановления, связанные с употреблением русского языка в административных учреждениях Финляндии, издавались в порядке, установленном для Финляндии. Согласно положению 1734 г. судьи и учреждения должны были употреблять финский или шведский язык в зависимости от большинства населения данной местности. Употребление русского языка в качестве официального было ограничено. Русские власти в своих отношениях с финскими имели возможность пользоваться русским языком в качестве и отправителей, и получателей различных документов. Русские пользовались правом писать на русском языке прошения, подаваемые в суды и административные учреждения.

20 апреля 1906 г. было принято новое постановление об использовании русского языка.

Закон 17 июня 1910 г. объявлял русский язык государственным языком не только в России, но и в Финляндии, обязательным во всех государственных учреждениях.

5. Основные начала управления Финляндией особым установлением на основании особого законодательства.

Прежде монарх должен был управлять Финляндией на основании ее законов. Он управлял Финляндией при содействии финляндских властей и должностных лиц. Новый Закон отменил этот порядок.

6. Права, обязанности и порядок действия в Финляндии имперских учреждений и властей.

До принятия нового закона русские власти в Финляндии не занимались финляндскими делами. Эти власти и учреждения представляли части имперского правительственного механизма. Они руководствовались русскими законами и постановлениями и не вмешивались в дела финляндской администрации.

Новый Закон распространил действие русских законов на территорию Финляндии.

7. Исполнение в Финляндии приговоров, решений и постановлений судебных органов и требований властей других частей Империи, а также совершенных в них договоров и актов.

Вопрос об исполнении в Финляндии приговоров русских судов был решен еще 19 февраля 1898 г. принятым Сеймом законом. Новый Закон расширил круг актов судебных органов, которые подлежали исполнению в Финляндии.

8. Установление в государственных интересах изъятий из финляндских уголовных и судопроизводственных законов.

До принятия нового закона такие изъятия независимо от степени серьезности государственных интересов, которые требовали этих изъятий, могли быть совершены не иначе как в порядке, установленном законом Финляндии, т. е. с одобрения Сейма. Новый закон исключал необходимость такого одобрения.

9. Обеспечение государственных интересов в деле установления программ преподавания и надзора за ними.

До принятия Закона 17 июня 1910 г. предполагалось, что всякие учебные дела являются внутренним делом Финляндии. Новый закон в целях обеспечения государственных интересов допустил вмешательство России в такого рода вопросы в целях ограждения России от того враждебного отношения, которое длительное время поддерживалось в Финляндии народными школами и другими учебными заведениями.

10. Правила о публичных собраниях, обществах и союзах.

До принятия Закона 17 июня 1910 г. вопросы о свободе слова, собраний и союзов рассматривались в качестве внутренних законов, имеющих отношение только к Финляндии.

В Финляндии действовал Закон о свободе слова, собраний и союзов, утвержденный императором 7 августа 1906 г. 7 февраля 1907 г. был издан Закон о публичных собраниях, содержащий правила пользования правом собраний.

Новый закон признавал правила о публичных собраниях, обществах и союзах имеющим значение для всего государства. Поэтому такого рода правила должны устанавливаться в порядке общегосударственного законодательства.

11. Права и условия деятельности в Финляндии обществ и компаний, учрежденных в других местностях Империи и за границей.

До принятия нового закона в Финляндии действовало много различных предприятий, русских и иностранных. Порядок их деятельности определялся только финляндскими законами. Некоторые из этих предприятий, в зависимости от характера их деятельности, могли принадлежать только финляндским компаниям. Например, концессии на постройку железных дорог по законам Финляндии могли выдаваться лишь финляндцам или финляндским акционерным обществам.

По новому закону деятельность обществ и компаний, учрежденных в других местностях Империи и за границей, должна регулироваться общегосударственными законами, которые лишают финляндские общества и компаниями всяких преимуществ по сравнению с русскими или иностранными.

12. Законодательство о печати в Финляндии и привоз в нее произведенной печати из-за границы.

Согласно Закону 20 августа 1906 г. финляндские граждане пользовались свободой слова и правом издавать в печати «письменные изложения или изображения и предварительно не должны быть чинимы сему препятствия».

Однако в финляндском законодательстве отсутствовали нормы, регулирующие обязанности властей, связанные с поддержанием свободы печати и предупреждением злоупотреблений этим правом.

Закон 17 июня 1910 г. устранил этот пробел.

13. Таможенная часть и таможенные тарифы в Финляндии.

До принятия Закона 17 июня 1910 г. постановления по всем вопросам, относящимся к таможенному делу, регулировались финляндскими административными актами. Новый закон предусматривал издание таможенного законодательства во всей его совокупности, подготовку таможенных тарифов, а также организацию таможенного ведомства и всю систему нормативных актов, относящихся к импортерам, экспортерам, капитанам судов и др.

Все эти вопросы были изъяты из ведома Финляндии и переданы в ведение императора, Государственного Совета и Государственной Думы.

14. Охрана в Финляндии торговых и промышленных знаков и привилегий, а также прав литературной и художественной собственности.

Охрана промышленных знаков была установлена в Финляндии Законом 11 февраля 1889 г. Эта охрана распространялась как на русские, так и на иностранные знаки. Авторское право регулировалось финляндским постановлением от 15 марта 1880 г.

Новый Закон 17 июня 1910 г. предусматривал решение этих вопросов не финляндским, а русским, т. е. общеимперским, законодательством.

15. Денежная система в Финляндии.

Манифестом 17 декабря 1809 г. о монетной системе Финляндии предусматривалось, что главной и основной монетой Финляндии является русский серебряный рубль. Тем самым в Финляндии устанавливалась денежная система хотя и соответствующая имперской, но не являющаяся единой с нею.

Определенная разница в этих системах возникла в 1860 г., когда денежная единица Финляндии была понижена до четвертой части рубля и получила название марки.

Законом 9 августа 1877 г. в Финляндии была введена золотая монета в качестве единственной меновой ценности. Одновременно для облегчения денежных сделок с русскими в Финляндии был установлен обязательный прием при расчетах русской серебряной монеты достоинством в 1 рубль, 50 и 25 копеек.

14 августа 1890 г. в Финляндии было издано постановление об обязательном приеме к платежу казенными железными дорогами и другими казенными учреждениями Финляндии, а также при уплате налогов русских кредитных билетов и разменной монеты по курсу, устанавливаемому и объявленному на определенный срок на основании особых правил.

Законом 17 июня 1910 г. финляндская денежная система была включена в сферу постоянного действия русского законодательства.

16. Почта, телефоны, воздухоплавание и тому подобные способы сношений в Финляндии.

Закон 17 июня 1910 г. установил, что отныне вопросы почты, телефона, воздухоплавания и тому подобных способов сношений в Финляндии должны решаться не финляндскими законами, а исключительно общеимперскими. Надо сказать, что Законом охватывались не только такие сферы, как телефонная связь, которая в тот период получила достаточно широкое развитие в Финляндии, но и, например, вопросы воздухоплавания, которое в то время в Финляндии еще не использовалось.

17. Железные дороги и иные пути сообщения в Финляндии в их отношении к обороне государства, а также к сообщениям между Финляндией и прочими частями Империи и их сообщениями между ними: железнодорожный телеграф.

Имперское правительство еще 30 сентября 1909 г. своим постановлением предоставило министру путей сообщения России право надзора за беспрепятственным движением по финляндским железным дорогам имперского подвижного состава. Этим постановлением надзору министра путей сообщения были подчинены также частные железные дороги Финляндии.

Новым Законом право издавать законы относительно управления, содержания и дальнейшего расширения этих дорог в Финляндии относилось к ведению России. Правда, в Законе речь шла не о всем железнодорожном законодательстве, а только о мерах, необходимых для защиты интересов государственной обороны и установлении прямого сообщения между финляндскими и русскими железными дорогами.

Что касается железнодорожного телеграфа, то в Законе речь идет о превращении этого вопроса из внутрифинляндского в общероссийский, регулируемый законами Империи.

18. Мореплавание, лоцманская и маячная части в Финляндии.

Новым законом торговое мореплавание было изъято из ведения Финляндии и передано в общегосударственное ведение. Поскольку с торговым мореплаванием тесно связаны лоцманская и маячные службы в Финляндии, эти вопросы также было решено передать в общероссийское ведение.

19. Права в Финляндии иностранцев.

Права иностранцев в Финляндии регулировались рядом международных договоров, которые не могли быть изменены русским законодательством. Следовательно, в новом Законе речь шла не обо всех правах иностранцев в Финляндии, а только о тех, которые регулировались финляндским промысловым законодательством и которые отныне должны были решаться общероссийским законодательством.

Рассмотренным 19 пунктам, содержащимся в ст. 2 нового Закона, предшествовала вступительная часть, в которой указывалось, что независимо от Основных государственных законов, а также других, изданных в общем порядке законов и постановлений, действие которых распространялось на Финляндию до издания Закона 17 июня 1910 г., равно как узаконений, изменяющих или дополняющих их, к числу упоминавшихся в ст. 1 этого Закона законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию, должны были издаваться в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не к одним только внутренним делам Финляндии по вопросам, указанным в упомянутых 19 пунктах.

В ст. 3 нового Закона указывается, что изменения и дополнения, упоминаемые в перечне законов и постановлений, содержащемся в ст. 2, производятся в общем законодательном порядке исключительно по инициативе императора. Это означало, что любой вопрос законодательства, выходящий за рамки перечисленных в ст. 2 19 категорий, мог быть изъят из канцелярии финляндских законодателей и отнесен к ведению законодательных органов Империи для издания их в порядке, предусмотренном Законом от 17 июня 1910 г.

Статьей 4 Закона 17 июня 1910 г. было установлено, что по предметам законодательства, указанным в пп. 1—19 ст. 2, инициатива принадлежала исключительно императору.

Таким образом, проекты законов, предназначенных для действия в Финляндии, каких бы вопросов они ни касались, были приравнены в отношении процедуры к законодательным предположениям, касающимся основных законов (ст. 8 Основных Законов).

В Законе также указывалось (ст. 5), что законодательные предположения по вопросам, указанным в пп. 1—19 ст. 2 и в ст. 3, разработанные министрами и главноуправляющими отдельных учреждений, передаются до их внесения соответствующим министрам или главноуправляющим в Совет Министров через финляндского генерал-губернатора, на заключение императорского финляндского Сената. Передача на заключение финляндского Сената предложений министров и главноуправляющих по другим указанным в ст. 2, касающихся Финляндии вопросам зависит от Совета Министров и производится в таком же порядке.

Министрам и главноуправляющим предоставлялось право при передаче дела на заключение императорского финляндского Сената указать для сообщения заключения определенный срок, по истечении которого дело получало дальнейшее движение без такого заключения, если оно не было представлено к сроку.

Утвержденные императорским финляндским Сенатом заключения передавались финляндским генерал-губернатором соответствующему министру или главноуправляющему.

В ст. 6 Закона устанавливалось, что предложения по вопросам законов и постановлений, действие которых распространялось на Финляндию и которые издавались в порядке, установленном общим законодательством, если они относились не к одним только внутренним делам Финляндии, выработанные финляндским генерал-губернатором или императорским финляндским Сенатом, вносились генерал-губернатором в Совет Министров.

В ст. 7 говорилось, что законопроекты по вопросам, указанным в пп. 1—19 ст. 2 ив ст. 3 Закона, касающиеся ведения финляндского Сейма или прошедшие через Сейм местные финляндские законы, передаются Советом Министров, до внесения их в Государственную Думу, на заключение финляндского Сейма. Передача на заключение Сейма законопроектов по другим указанным в ст. 2 и 3 Закона, касающихся Финляндии вопросам, зависит от Совета Министров и производится до внесения этих законопроектов в Государственную Думу.

Касающиеся Финляндии законопроекты (ст. 2 и 3), по которым заключение финляндского Сейма не запрашивалось Советом Министров, могли быть переданы на заключение Сейма по постановлению Государственной Думы, причем такая передача могла последовать лишь до принятия этого законопроекта общим собранием Государственной Думы.

Законопроекты, которые подлежали передаче на заключение сейма согласно постановлениям Совета Министров или Государственной Думы, передавались Сейму председателем Совета Министров через финляндского генерал-губернатора. Заключения Сейма по переданным ему законопроектам принимались в течение очередной или его чрезвычайной сессии, на рассмотрение которой они поступили, если передача законопроекта состоялась не позже чем за два месяца до закрытия сессии; в противном случае заключение принималось на ближайшей, очередной или чрезвычайной сессии. Эти заключения передавались на русском языке через финляндского генерал-губернатора председателю Совета Министров для дальнейшего их направления по принадлежности. Если заключения Сейма не будет в течение указанного ранее срока, то законопроект получает дальнейшее движение без такого заключения.

В Законе (ст. 8) указывалось, что обнародование законов и постановлений, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, в общеустановленном порядке Правительствующим Сенатом рассматривалось как их обнародование и в Финляндии.

На финляндского генерал-губернатора возлагалось принятие мер по переводу этих законов и постановлений на финский и шведский языки и ознакомлению с их содержанием местного населения.

Высший надзор за исполнением указанных ранее законов и постановлений, их разъяснение и подтверждение, а также разрешение возникающих по ним споров и сомнений Закон (ст. 9) возлагал на Правительствующий Сенат. Финляндский генерал-губернатор, со своей стороны, был обязан принимать необходимые меры для их исполнения в Финляндии.

Относительно нового порядка издания законов, установленного Законом 17 июня 1910 г., в объяснительной записке к законопроекту председателя Совета Министров указывалось:

«Важным условием успешного проведения в жизнь финляндского края общегосударственных узаконений является правильный выбор органа, коему будет вверено их пояснение и подтверждение в случаях возникающих по ним сомнений. Такие права и обязанности не могут быть присвоены органам местного управления Финляндии и, в частности, Императорскому Финляндскому Сенату, так как: 1) он к сему вообще не призван, ибо вся сфера его деятельности ограничена внутренними делами края; 2) он не обладает необходимым для сего знанием в области общего законодательства Империи; 3) право пояснения и подтверждения законов не принадлежит Финляндскому Сенату также в отношении внутреннего законодательства Финляндии».

Статья 10 нового Закона устанавливала, что изданные в общем порядке законы и постановления, действие которых распространяется на Финляндию и которые издаются в порядке, установленном общим законодательством, если они относятся не только к внутренним делам Финляндии, отменяют противоречащие им правила финляндских законов и постановлений, изданных в особом порядке, и применяются независимо от противоречащих им любых правил, установленных местными постановлениями.

В разделе 2 Закона устанавливалось, что в состав Государственного Совета и Государственной Думы включаются члены от населения Финляндии, избираемые на основании Учреждения Государственного Совета и Положения о выборах в Государственную Думу.

В соответствии с новым законом Финляндский Сейм избирал двух членов Государственного Совета сроком на три года и четырех членов Государственной Думы. Установление подробных правил о порядке проведения этих выборов возлагались на Сейм.

Мотивируя эту часть Закона, Совет Министров исходил из того, что установление такого представительства будет полезно для лучшего освещения в Совете и Думе дел, касающихся Финляндии. Оно представлялось желательным, также как выражение государственного единства и равноправия населения Финляндии с населением других частей Империи. Кроме того, оно полезно для защиты местных интересов Финляндии и выяснению ее нужд.

В объяснительной записке Совета Министров к этой части законопроекта указывалось, что финляндские представители должны быть не делегатами от Сейма, а скорее представителями от населения, так как это «более соответствует принципам государственного единства и народного представительства»[127].

Комментируя Закон 17 июня 1910 г., Н. И. Лазаревский считал, что он имел две основных особенности. Первая из них состояла в том, что, предоставляя те или иные вопросы ведению центральной, а не местной законодательной власти, Закон существенно отличался от аналогичных законов Запада. Там повсеместно признавалось, что пока центральная власть не воспользовалась своим правом издания закона по данному вопросу, местная власть сохраняет возможность издавать по такому вопросу свои постановления, которые теряют силу, как только по этому вопросу выскажется центральная власть. Однако согласно Закону 17 июня 1910 г. получалось, что по целому ряду вопросов могут быть изданы только общеимперские законы. Следовательно, пока общеимперское законодательство не принято, такой вопрос никакими иными законами или другими актами урегулирован быть не может. Таким образом, существовавшие на момент принятия Закона 17 июня 1910 г. финляндские Законы, изданные по вопросам ведения общеимперского законодательства, новым Законом не отменялись и сохраняли свою силу до принятия по соответствующему вопросу общеимперского закона.

Другую особенность Закона 17 июня 1910 г. Н. И. Лазаревский видел в том, что в то время, как на Западе разграничение полномочий центральной и местной власти производилось по содержанию дел (гражданское право – центральная власть, школьное дело – местная власть), в России это разграничение производится по двум признакам: и по содержанию, и по наличию в данном конкретном деле государственного интереса. Второй признак Н. И. Лазаревский считал крайне субъективным и поэтому полагал, что в основу разграничения компетенции государственных учреждений его класть нельзя.

Н. И. Лазаревский подчеркивал, что Закон 17 июня 1910 г. изменил само существо положения Финляндии в составе Российского государства. До этого Закона права монарха, организация финляндских учреждений определялись финляндскими законами и поэтому Финляндия подходила под понятие несуверенного государства, составлявшего нераздельную часть Российского государства. После принятия Закона управление Финляндией стало осуществляться общегосударственным законодательством. В результате того признака, который отличал несуверенное государство от автономной провинции, больше не стало, а Финляндия из государства превратилась в автономную провинцию России[128].

«После издания закона 17 июня 1910 г. взаимные отношения России и Финляндии, – писал Н. И. Лазаревский, – рисуются в следующем виде: в составе Российского государства Финляндия является автономною провинциею; в международных делах Империя выступает как одно целое, и при ведении иностранных сношений обособленность Финляндии ни в чем не проявляется; в военном отношении имеется только одна русская армия (причем, однако, финляндцы в ней вовсе не участвуют, и таким образом финское население находится в совершенно особом положении); законодательство находится в двойственном положении: право, ныне существующее в Финляндии, является (за ничтожными изъятиями) финским правом, совершенно обособленным от русского, основанным на финляндских законодательных актах (сеймовых и экономических), но с 1910 г. возникла возможность издания в Финляндии законов в порядке не сеймового, а думского законодательства; не исключена также и возможность издания законов, общих для России и Финляндии; но список вопросов, подлежащих урегулированию в порядке установленного в 1910 г. общего законодательства, заключает по преимуществу правила, которые будут действовать только в Финляндии, почти все те законы, которые могут быть изданы на основании закона 1910 г., по пространству действия будут законами не общими, но финляндскими. К единству Государства Российского в смысле единства действующего права закон 17 июня 1910 г. не стремится и его не устанавливает. Он лишь создает для Финляндии два порядка законодательства; один чисто местный, другой при посредстве Государственной Думы. Судебные установления представляют систему совершенно обособленную от русских судов. В административном отношении Финляндия представляет систему вполне обособленных установлений, в некоторых отношениях входящих в соприкосновение с Советом Министров и в деле толкования законов, изданных в общем порядке, подчиненных Правительствующему Сенату.

После Закона 17 июня 1910 г. степень единства Империи возросла, появились (в виде общего порядка законодательства и надзора Правительствующего Сената и Совета Министров) такие формы общегосударственных актов, каких прежде не было; но и по настоящее время Финляндия оставалась автономною провинциею, где существует особая конституция, свое особое законодательство и где власть монарха ограничена другими установлениями, чем в России»[129].

Наряду с автономной Финляндией, а также рядом других регионов, которые в разное время и в разной степени располагали автономией, в России было немало национальных регионов, которые никогда не располагали автономией. Однако многие из них отличались особенностями управления или правового статуса, которые создавали впечатление, что они находятся на пути к автономии.

Так, Прибалтика была инкорпорирована в состав России в XVIII в. Она была разделена на Эстляндскую, Лифляндскую и Курляндскую губернии, составлявшие одно генерал-губернаторство Остзейского края.

Населению этих губерний было сохранено вероисповедание и предоставлены прежние права и преимущества, которыми оно располагало до присоединения края к России.

В крае действовал свод местных узаконений, созданный на основе местных узаконений, законодательства, действовавшего до присоединения края к России (немецкого, шведского, польского) российского законодательства, определявшего положение прибалтийских губерний и др., и определивший государственное устройство и положение сословий в Прибалтике. В нем содержались и нормы гражданского законодательства.

В Прибалтике до введения положений судебной реформы 1864 г. имелись свои судебные органы.

В губерниях Прибалтики было отличное от общероссийского местное самоуправление. Там действовали приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты из местных дворян, городские магистраты.

После присоединения к России Бессарабии в ней было учреждено наместничество. При наместничестве действовал Временный комитет, состоявший в основном из выборных от местного дворянства. Позднее в Бессарабии был учрежден Верховный совет, получивший определенные права, независимые от центральной власти. Он возглавлялся наместником-президентом.

В крае действовал Устав об управлении Бессарабской областью 1828 г., который сохранил в силе местные законы и обычаи впредь до приведения их «в известность и составления из них особого права». В число этих законов входили византийский свод законов, Краткое собрание законов, подготовленное А. Доничем, грамоты господарей и др.

Некоторые особенности организации жизни в Казахстане отразились в Положении об управлении оренбургскими казахами 1844 г.

В Туркестане сохранялось выборное начало в организации низовых органов власти. Местная администрация в лице волостных управителей, старшин (аксакалов) в дахи (административных частях городов), сельских обществах и аулах формировалась из представителей местной феодальной знати на началах выборности с последующим утверждением администрацией.

В Туркестане был сохранен Суд казиев – духовных лиц. Действующей системой права оставалось мусульманское право. Было сохранено также использование и обычного права.

Законодательство России определяло положение так называемых инородцев, в число которых входили сибирские инородцы, самоеды Архангельской губернии, кочевые инородцы Ставропольской губернии, калмыки, кочующие в Астраханской и Ставропольской губерниях, киргизы Внутренней Орды, инородцы Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областей, инородное население Закаспийской области и евреи[130].

Для инородцев было установлено местное управление, отличающееся рядом особенностей. Его составляли родовые союзы (улусы) с выборными старостами. Несколько улусов подчинялись управе, состоявшей из головы и особых выборных представителей.

Инородцы в отдельных местностях использовали Китайское уложение 1725 г., Монгольское уложение 1798 г., Уложение монгольского и калмыцкого народов 1690 г. В 1841 г. был подготовлен проект «Свода и системы законов кочевых инородцев Восточной Сибири», не получивший официального утверждения, хотя и использовавшийся на практике.

14 мая 1863 г. было утверждено Положение о башкирах, впоследствии неоднократно дополняемое и изменяемое[131]. Оно определяло устройство сельских (деревенских) аульных и волостных (юртовых) обществ башкир и их общественного управления.

Сельское общественное управление состояло: 1) из сельского схода и 2) сельского старосты. Сельские общества могли иметь особых сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, лесных и полевых старост, сельских писарей и т. д.

Сельский сход состоял из домохозяев и всех должностных лиц, назначенных по выбору.

Сельский сход созывался по мере необходимости старшиною, преимущественно в праздничные дни. Сельский сход мог быть созван также земским участковым начальником или председателем губернского присутствия.

Ведению сельского схода подлежали: а) выборы сельских должностных лиц и кандидатов на волостные судьи, а также назначение выборных на волостной сход; б) замещение должностей сотских и десятских уездной полиции; в) удаление из общества тех, кто угрожает местному благосостоянию и безопасности и временное устранение башкир от участия в сходах, но не более чем на три года; г) увольнение из общества его членов и прием новых; д) отбор (изъятие) паспортных книжек и других документов; е) назначение опекунов и попечителей и проверка их действий; ж) разрешение семейных разделов; з) дела общественного пользования мирскою землею: передел, окончательный раздел на построенные участки, выдел участка в частную собственность и т. д.; и) распоряжение свободными (за душевым наделом) участками общинной земли, угодьями и оброчными статьями; к) совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройство, призрение и обучение грамоте; л) принесение жалоб и просьб по делам общества через особых выборных лиц; м) назначение сборов на мирские расходы; н) раскладка сборов (земельных и мирских), натуральных повинностей и поручение ведения счетов по ним; о) учет должностных лиц, избранных сельским обществом, назначение им жалования или иного вознаграждения; п) дела по выполнению уставов; р) принятие мер к взысканию недоимок, обращение хлебных запасов в денежные капиталы, ссуды и т. д.; с) дача доверенности на хождения по общественным делам, приговор об избрании в сельские приходы магометанских духовных лиц и решение их просьб о постройке и ремонте мечетей и др.

Волостное (юртовое) управление составляли: 1) волостной (юртовый) сход; 2) волостной (юртовой старшина с волостным правлением); 3) волостной (юртовой) суд.

Волостной суд состоял из сельских и волостных должностных лиц, замещаемых по выбору лиц по одному от каждого 25-го двора и из домохозяйств, владеющих землею на частном праве. Выборными волостного схода могли быть только те лица, которые участвовали (выбраны) на самом сходе. Там, где не было 25 дворов, избирался один человек, если дворов было больше 36, то еще один человек, а на каждые последующие после 25 дворов 10 дворов избиралось еще по одному человеку.

Волостной сход собирался в установленные сроки, но не более одного раза в месяц, и в его ведение входили: выборы уездных земских гласных, утверждение приговоров сельских сходов и ряд других дел.

Необходимо отметить, что сфера частноправовых отношений (экономика, торговля, брак и семья и пр.) в большинстве национальных регионов отдавалась на откуп местным властям, которые отвечали прежде всего за соблюдение учреждениями, предприятиями и частными лицами установленных границ правового общения. «Важно заметить, – пишет Л. Е. Лаптева, – что при этом активно использовались как местные (традиционные) институты управления, так и соответствующие привычкам населения правовые системы, включая юридические обычаи»[132].

Сохранение местных обычаев, местного самоуправления, своеобразие правовой системы, веротерпимость во многих регионах позволяли уменьшить имевшиеся противоречия, сохранить единство страны[133].

Однако в политических и научных кругах дореволюционной России все активнее ставился вопрос о необходимости дальнейшего развития автономии регионов в России, указывались основные направления такого развития.

Например, К. Кульчицкий считал, что полную автономию в сфере своей внутренней жизни должно получить Царство Польское. Он обращал внимание на то, что литовцы и жмуди, образуя самостоятельное целое, проникнутое уже теперь чувством национального самосознания, занимают часть Сувалкской, Ковенской и Виленской губерний. Эту территорию он предлагал выделить и предоставить ей широкую автономию.

Что же касается вопроса об автономии этнографической Литвы, то он полагал, что в тот момент, по крайней мере, она не могла быть так широка, как в Царстве Польском, поскольку он сомневался, чтобы правительство или даже русское общество согласилось бы на это в ближайшем будущем. Кроме того, он считал, что литовский народ еще не дошел до такой степени культуры в смысле языка и науки, чтобы ему можно было бы предоставить полную самостоятельность.

Касаясь Белоруссии, он считал, что белорусы не образуют отдельную нацию, и утверждал, что белорусское население не обладает ни ярко выраженными особенностями языка и культуры, ни чувством национальной обособленности. Он полагал, что Белоруссии также может быть предоставлена автономия, которая, однако, может распространяться на дела хозяйственные, культурные и т. п. Что касается политической автономии, то ее Белоруссия иметь не может, поскольку она тысячами нитей связана и будет связана с Россией.

По его мнению, украинцы в России в своей массе также лишены ярко выраженного чувства национальной обособленности. Однако у них наблюдается рост этого чувства. Он допускал, что спустя несколько десятков лет национальное украинское движение усилится и в результате появятся тенденции к более широкой областной автономии Украины, которой будут противиться как правительство, так и значительная часть русского общества.

При разделении России на автономно-территориальные единицы К. Кульчицкий предлагал руководствоваться общим принципом, который заключался бы в том, чтобы их границы по возможности совпадали с границами населения их национальных групп. Однако, по его мнению, этот принцип не может быть использован в Прибалтийском крае, где трудно провести разграничительную линию между эстонцами и латышами.

Вместе с тем он полагал, что автономия Прибалтийского края должна быть очень широкой, поскольку, во-первых, население этого края культурное и вполне подготовленное к самоуправлению; во-вторых, оно проникнуто глубоким сознанием своей национальной обособленности; в-третьих, его обособляют от русского населения язык, религия и собственная культура; в-четвертых, русское население в Прибалтийском крае очень невелико и состоит исключительно почти из чиновников.

К. Кульчицкий считал, что объем автономии Прибалтийского края должен быть очень широк. Он также выступал за широкую автономию Грузии.

Подчеркивая, что многие в России требуют расширения самоуправления губернских и уездных земств, передачи в их ведение всей местной администрации, не исключая и полиции, он полагал, что рано или поздно эти требования если не вполне, то в значительной своей части будут удовлетворены[134].

В литературе высказывались и другие соображения на этот счет. Однако жизнь России пошла по другому пути, определенному большевиками, пришедшими к власти в стране в октябре 1917 г.

Глава II
АВТОНОМИЯ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ

§ 1. Понятие советской автономии

Будучи убежденными централистами, в принципе выступая в течение продолжительного времени против федерации, которая, по их мнению, препятствовала самому тесному соединению пролетариата всех национальностей России, большевики настороженно относились к идее национальной автономии.

В своей статье «О Манифесте "Союза армянских социал-демократов"» (1903 г.) В. И. Ленин, приветствуя этот манифест, писал: «Два основных принципа, которыми должны руководствоваться все социал-демократы России в национальном вопросе, намечены Союзом совершенно правильно. Это, во-первых, требование не национальной автономии, а политической и гражданской свободы и полной равноправности; это, во-вторых, требование права на самоопределение для каждой национальности, входящей в состав государства. Но оба эти принципа не вполне еще последовательно проведены «Союзом армянских социал-демократов». В самом деле, можно ли с их точки зрения говорить о требовании федеративной республики? Федерация предполагает автономные политические цели, а Союз отказывается от требования национальной автономии. Чтобы быть вполне последовательным, Союз должен устранить из своей программы требование федеративной республики, ограничиваясь требованием демократической республики вообще. Не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата – теснее сплачивать как можно более широкие массы рабочих всех и всяких национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм. И если данная нам в настоящее время государственная арена создана, поддерживается и расширяется посредством ряда возмутительных насилий, то мы должны именно для успешной борьбы со всеми видами эксплуатации и гнета не раздроблять, а соединять силы наиболее угнетенного и наиболее способного к борьбе рабочего класса. Требование признания права на самоопределение за каждой национальностью означает само по себе лишь то, что мы, партия пролетариата, должны быть всегда и безусловно против всякой попытки насилием и несправедливостью влиять извне на народное самоопределение. Исполняя всегда этот свой отрицательный долг (борьбы и протеста против насилия), мы сами со своей стороны заботимся о самоопределении не народов и наций, а пролетариата в каждой национальности. Таким образом, общая, основная, всегда обязательная программа социал-демократов России должна состоять лишь в требовании полного равноправия граждан (независимо от пола, языка, религии, расы, нации и т. д.) и права их на свободное демократическое самоопределение. Что же касается до поддержки требований национальной автономии, то эта поддержка отнюдь не является постоянной, программной обязанностью пролетариата. Эта поддержка может стать для него необходимой лишь в отдельных, исключительных случаях» [135].

Аналогичные мысли высказаны Лениным и в его статье «Национальный вопрос в нашей программе», написанной в 1903 г. «Социал-демократия, – писал он, – всегда будет бороться против всякой попытки путем насилия или какой бы то ни было несправедливости извне влиять на национальное самоопределение. Но безусловно признание борьбы за свободу самоопределения вовсе не обязывает нас поддерживать всякое требование национального самоопределения. Социал-демократия как партия пролетариата ставит своей положительной и главной задачей содействие самоопределению не народов и наций, а пролетариата в каждой национальности. Мы должны всегда и безусловно стремиться к самому тесному соединению пролетариата всех национальностей, и лишь в отдельных исключительных случаях мы можем выставить и активно поддерживать требования, клонящиеся к созданию нового классового государства или к замене полного политического единства государства более слабым федеративным единством и т. п.»[136]

В дальнейшем отношение большевиков к автономии изменяется. Уже в письме С. Г. Шаумяну от 6 декабря 1913 г. В. И. Ленин писал «…Вы против автономии, Вы только за областное самоуправление. Никак несогласен. Вспомним разъяснения Энгельса, что централизация вовсе не исключает местных «свобод». Почему Польше автономия, а Кавказу, Югу, Украине нет? Ведь пределы автономии определит центральный парламент! Мы за демократический централизм, безусловно. Мы против федерации. Мы за якобинцев против жирондистов. Но бояться автономии – в России… помилуйте, это смешно! Это реакционно. Приведите мне пример, придумайте пример, где автономия может стать вредной! Не приведете. А узкое толкование: только самоуправление в России (и в Пруссии) на руку поганой полицейщине.

…«Право на самоопределение не означает только право на отделение. Оно означает также право на федеративную связь, право на автономию», пишете Вы…

Право на автономию? Опять неверно. Мы за автономию для всех частей, мы за право отделения (а не за отделение всех!). Автономия есть наш план устройства демократического государства. Отделение вовсе не наш план. Отделение мы вовсе не проповедуем. В общем, мы против отделения. Но мы стоим за право на отделение ввиду черносотенного великорусского национализма, который так испоганил дело национального сожительства, что иногда больше связи получится после свободного отделения!!»[137]

В последующих работах, написанных еще до Октябрьской революции, В. И. Ленин выдвигал идею создания автономии для областей, отличающихся особенностями хозяйства, быта и национального состава.

В статье «Критические заметки по национальному вопросу» (1913 г.) В. И. Ленин писал: «Марксисты, разумеется, относятся враждебно к федерации и децентрализации – по той простой причине, что капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств. При прочих равных условиях сознательный пролетариат всегда будет бороться против средневекового партикуляризма, всегда будет приветствовать возможно тесное экономическое сплочение крупных территорий, на которых бы могла широко развернуться борьба пролетариата с буржуазией.

Широкое и быстрое развитие производительных сил капитализма требует больших, государственно-сплоченных и объединенных территорий, на которых только и можно сплотиться, уничтожая все старые, средневековые, сословные, узкоместные, мелконациональные, вероисповедные и прочие перегородки класс буржуазии, – а вместе с ним и его неизбежный антипод – класс пролетариев»[138].

Но, отстаивая централизм, В. И. Ленин подчеркивал, что он отстаивает исключительно демократический централизм.

«Демократический централизм, – писал он, – не только не исключает местного самоуправления с автономией областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями, особым национальным составом населения и т. п., а, напротив, необходимо требует и того и другого»[139].

В. И. Ленин считал, что все важнейшие и существенные для капиталистического общества экономические и политические вопросы должны подлежать ведению отнюдь не автономных сеймов отдельных областей, а исключительно центрального, общегосударственного парламента. К этим вопросам он относил: политику таможенную, торгово-промышленное законодательство, пути сообщения и средства сношения (железные дороги, почта, телеграф, телефон и т. п.), войско, податную систему, гражданское и уголовное право, общие принципы школьного дела (например, закон об исключительно светской школе, о всеобщем обучении, о минимуме программы, о демократическом устройстве школьных порядков и т. п.), законодательство об охране труда, о политических свободах (право коалиций) и т. п.

Ведению автономных сеймов, по мнению В. И. Ленина, подлежат – на основе общегосударственного законодательства – вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.

«Совершенно очевидно, – писал В. И. Ленин, – что нельзя себе представить современного действительно демократического государства без предоставления такой автономии всякой области с сколько-нибудь существенными хозяйственными и бытовыми особенностями, с особым национальным составом населения и т. п. Принцип централизма, необходимого в интересах развития капитализма, не только не подрывается такой (местной и областной) автономией, а, напротив, именно проводится в жизнь демократически, а не бюрократически – благодаря ей. Широкое, свободное, быстрое развитие капитализма сделалось бы невозможным, или по крайней мере было бы крайне затруднено без такой автономии, которая облегчает и концентрацию капиталов, и развитие производительных сил, и сплочение буржуазии и пролетариата в общегосударственном масштабе. Ибо бюрократическое вмешательство в чисто местные (областные, национальные и т. п.) вопросы есть одно из величайших препятствий экономическому и политическому развитию вообще и в частности одно из препятствий централизму в серьезном, в крупном, в основном»[140].

Критикуя тех, кто противопоставляет «земства» и «автономии», кто считает, что «автономия» должна быть для больших областей, а земство для маленьких, В. И. Ленин считал, что современный капитализм вовсе не требует этих «чиновничьих шаблонов». «Почему, – писал он, – не может быть автономных национальных округов с населением не только в 11/2 миллиона, но даже и в 50 000 жителей, – почему подобные округа не могут соединяться самым разнообразным образом с соседними округами разных размеров в единый автономный «край», если это удобно, если это нужно для экономического оборота…»[141]

В. И. Ленин считал, что для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа хотя бы самой небольшой величины, «с цельным, единым, национальным составом, причем к этим округам могли бы «тяготеть» и вступать с ними в сношения и свободные союзы всякого рода, члены данной национальности, рассеянные по разным концам страны или даже земного шара»[142].

Вместе с тем В. И. Ленин подчеркивал, что «целиком и исключительно становиться на почву «национально-территориалистического» принципа марксисты не должны»[143]. Он считал, что «…необходима… широкая областная автономия»… «и вполне демократическое местное самоуправление, при определении границ самоуправляющихся и автономных областей» (не границами теперешних губерний и уездов и т. п.), «а на основании учета самим местным населением хозяйственных и бытовых условий, национального состава населения и т. д.»

Национальный состав населения поставлен здесь рядом с другими условиями (в первую голову хозяйственными, затем бытовыми и т. д.), которые должны послужить основанием к установлению новых границ, соответствующих современному капитализму, а не казенщине и азиатчине. Местное население одно только может вполне точно «учесть» все эти условия, а на основании такого учета центральный парламент государства будет определять границы автономных областей и пределы ведения автономных сеймов»[144].

Рассматривая вопрос об автономии в другой своей работе «Итоги дискуссии о самоопределении» (1916 г.), В. И. Ленин отмечал, что автономия как реформа принципиально отлична от свободы отделения как революционной меры. «Но реформа – всем известно – часто, – писал он, – есть на практике лишь шаг к революции. Именно автономия позволяет нации, насильственно удерживаемой в границах данного государства, окончательно конституироваться как нация, собрать, узнать, сорганизовать свои силы, выбрать вполне подходящий момент для заявления… мы, автономный сейм нации такой-то или края такого-то, объявляем, что император всероссийский перестает быть королем польским и т. п.»[145]

Таким образом, большевики, В. И. Ленин еще до Октябрьской революции высказались за создание в России широкой областной автономии. При этом создание областной автономии ими рассматривалась как одна из возможных форм развития наций на основе их права на самоопределение. Областная автономия предполагалась как автономия определенных областей, отличающихся особенностями быта, национального состава и языка, а также определенной экономической целостностью.

После Октябрьской революции большевики продолжали поддерживать идею о создании в России автономии. В своей работе «Из первоначального варианта статьи «Очередные задачи Советской власти» В. И. Ленин писал: «Мы стоим за демократический централизм. И надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны – от анархии. Противники централизма постоянно выдвигают автономию и федерацию как средства борьбы со случайностями централизма. На самом деле демократический централизм нисколько не исключает автономию, а напротив – предполагает ее необходимость…

И вот, подобно тому, как демократический централизм отнюдь не исключает автономии и федерации, так он нисколько не исключает, а напротив, предполагает полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни… Централизм, понятый в действительно демократическом смысле, предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели»[146].

Следует заметить, что до Октябрьской революции большевики предполагали использовать автономию для решения национального вопроса в рамках единого государства. «Решение национального вопроса, – писал И. В. Сталин, – должно быть настолько же жизненным, насколько радикальным и окончательным, а именно:

1) право на отделение тех наций, населяющих известные области России, которые не могут, не хотят оставаться в рамках целого;

2) политическая автономия в рамках единого (слитного) государства – с едиными нормами конституции для областей, отличающихся известным национальным составом и остающихся в рамках целого.

Так и только так должен быть решен вопрос об областях в России» (1917 г.)[147].

После победы Октябрьской революции, когда националисты стали добиваться создания на окраинах национальных государств и тем самым полного распада России, большевики в основном отказались от поддержки права на отделение. Они активно поддержали федерацию в России, основанную на автономии.

Говоря о такого рода федерации, И. В. Сталин отмечал: «Очевидно, субъектами федерации должны быть и могут быть не всякие участки и единицы и не всякая географическая территория, а лишь определенные области, естественно сочетающие в себе особенности быта, своеобразие национального состава и некоторую минимальную целостность экономической территории. Таковы – Польша, Украина, Финляндия, Крым, Закавказье (причем не исключена возможность, что Закавказье разобьется на ряд определенных национально-территориальных единиц, вроде грузинской, армянской, азербайджанско-татарской и пр.), Туркестан, Киргизский край, татаро-башкирская территория, Сибирь и т. п.»[148]

И. В. Сталин полагал, что пределы прав этих федерирующихся областей будут выработаны во всей своей конкретности в ходе строительства Советской Федерации в целом, но общие штрихи этих прав он видел в следующем: «Военное и военно-морское дело, внешние дела, железные дороги, почта и телеграф, монета, торговые договоры, общая экономическая, финансовая и банковская политика – все это, должно быть, будет составлять область деятельности центрального Совета Народных Комиссаров. Все остальные дела и, прежде всего, формы проведения общих декретов, школа, судопроизводство, администрация и т. д. отойдут к областным совнаркомам. Никакого обязательного «государственного» языка – ни в судопроизводстве, ни в школе! Каждая область выбирает тот язык или те языки, которые соответствуют составу населения данной области, причем соблюдается полное равноправие языков как меньшинств, так и большинства во вне общественных и политических установлениях»[149].

И. В. Сталин рассматривал федерализм в России как переходную ступень к социалистическому унитаризму. В России, считал он, «принудительный царистский унитаризм сменяется федерализмом добровольным для того, чтобы, с течением времени, федерации уступили место такому же добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России»[150].

Отмечая, что на окраинах, населенных «отсталыми в культурном отношении» элементами, Советская власть еще не успела стать в такой же степени народной, И. В. Сталин писал: «Необходимо поднять массы до Советской власти, а их лучших представителей – слить с последней. Но это невозможно без автономии этих окраин, т. е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественно-политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного для трудовых масс края, языка во всех сферах общественно-политической работы.

В этих видах и провозгласил третий съезд Советов федеральный строй Российской Советской Республики»[151].

Однако многие царские окраины, ставшие независимыми государствами, отказались войти в состав Российской Советской Республики в качестве ее автономий. Поэтому план «автономизации» России был отвергнут Лениным, который усматривал в нем «торопливость и администраторское увлечение Сталина, а также его озлобление против пресловутого «социал-национализма»[152].

В письме к членам Политбюро ЦК РКП(б) В. И. Ленин подверг критике подготовленный И. В. Сталиным «Проект резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», указав, что он является вредным для дела государственного объединения республик. Он высказался за добровольное объединение всех суверенных советских республик, в том числе Советской России, в новое федеративное социалистическое государство. «Мы, – писал он 27 сентября 1922 г., – признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию…»[153] Такой Федерацией и стал Союз ССР[154].

Советские ученые-юристы уделяли вопросам автономии достаточно большое внимание.

В 1924 г. была издана работа Г. С. Гурвича «Принципы автономизма и федерализма в советской системе»[155], в которой он отмечал, что «по вопросу об автономии в литературе царит хаос», что самое «слово это в науке не имеет твердо установленного значения»[156].

«Когда… отдельная область, обладающая более или менее выраженной собственной физиономией, рядом характерных особенностей и интересов, приобретает право самоуправления на основе ею же для себя издаваемых местных законов, так что определенные сферы местной жизни регулируются не общегосударственным законодательством, а местным, – писал он, – то область эта имеет, значит, автономию (самозаконодательство), политическое самоуправление, которое опять-таки способно принимать разнообразные формы и колебаться в объеме. Во всяком случае, за центральной властью остается право контроля над автономной частью, право утверждать или не утверждать ее законы. Если же автономная область освобождается и из под этого контроля и в пределах отведенной ей сферы законодательства действует бесконтрольно, то она превращается в федеративную область, сама становится государством, частью федеративного государства, которое одно продолжает сохранять верховную власть»[157].

Г. С. Гурвич отмечал, что многообразие политических форм децентрализации далеко не укладывается в эту схему, да и не может уложиться в какую бы то ни было схему. Поэтому все попытки науки изобрести сколько-нибудь устойчивые мерила для различения самоуправления административного и политического, автономизма и федерализма, ломаются жизнью.

Он полагал, что в советской многонациональной стране автономизм и федерализм возникли из побуждений, принципиально отличных от тех, которыми они порождены у буржуазии, имеют совершенно иную цель и, следовательно, иное содержание.

Г. С. Гурвич считал, что в самой основе советского государственного строя лежит признание за трудящимися массами полнейшей свободы самоопределения и самоорганизации, а осуществление на практике идеи советов как органов политической власти, создания советского государства есть не что иное, как претворение в жизнь этой свободы, ее практический образ, ее действенное лицо.

При таком происхождении местной и центральной советской власти, историческом первенстве мест над центром и абсурдности мысли о противопоставлении одних другому местное самоуправление, не только административное, но и политическое, становится, в сущности, ненужным, нелогичным, поскольку и центральное управление также является самоуправлением пролетариата. В этих условиях не может быть положения, когда центр раздает дары: кому самоуправление, кому автономию, кому ни того ни другого. Никому ничего не дарится, но местность, «движимая собственным здоровым классовым инстинктом», не отвергает дружеского совета центра и берет себе столько самоуправления, сколько ей по плечу.

Г. С. Гурвич считал, что образование и объединение советов должно идти по национальному признаку. В пределах каждой национальной территории пролетариат должен был «организовать единство нации» и самоуправление. Существо же и объем, а также характер этого самоуправления давались уже заранее существом и характером советской системы, которая сама по себе обеспечивает трудящимся массам максимум самодеятельности, самозаконодательства, самоуправления, механизм участия в государственной власти, не зная противопоставления мест центру. Ее нужно было лишь вернуть в каждом отдельном случае в те или иные национальные рамки, учтя все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и приспособить к данным конкретным условиям.

Он подчеркивал, что шаг за шагом, с неуклонной последовательностью с весны 1918 г. совершался процесс своеобразной национализации советской системы, прилаживания ее к особенностям и нуждам народов Советского Союза. «И ничего нет удивительного в том, – писал он, – что в зависимости от революционных возможностей той или иной нации, в зависимости от удельного веса ее трудящихся и от объективных материальных ресурсов национальной местности установилась такая градация форм национально-государственной жизни, которая вводит в великий соблазн исследователей советского автономизма и федерализма, но которая, тем не менее, вполне естественна, разумно необходима и легко объяснима»[158].

Говоря о том, что в СССР 12 автономных областей и 13 автономных республик, Г. С. Гурвич отмечал, что автономные области по комплексу предоставленных им прав ничем, в сущности, не отличаются от любой губернии Советской России. Но это, по его мнению, уже само по себе очень много. «Во всяком случае, – писал он, – этого одного достаточно, чтобы с полным правом говорить о чем-то существенно большем, чем обыкновенное административное самоуправление»[159].

Он полагал, что в государстве пролетарской диктатуры, где и центральные, и местные органы одинаково должны быть органами самоуправляющего пролетариата, вопрос «какой круг компетенции?» теряет на местах свою принципиальную остроту, как и вопрос «какой круг компетентных?», всегда, в сущности, складывающийся за первым и наполняющий его смыслом и содержанием. Для русской губернии эти вопросы не имеют значения, однако для национальных районов они существенны.

Считая, что автономия очень важна, Г. С. Гурвич подчеркивал необходимость того, чтобы она обеспечивала власть не верхам данной нации, а ее низам. Именно в этом он видел суть автономии.

Рассматривая национальную автономию, он указывал, что она характеризуется организацией местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного языка во всех сферах общественной жизни. Именно в этом он видел ее суть.

«Местная советская власть в руках национальных низов, – писал он, – это советская национальная автономия»[160].

С этих позиций он считал недостаточным утверждение, что автономные области по своим правам ничем не отличаются от любой губернии. Хотя формально это так и есть, но фактически население автономных областей обогатилось новым благом национальной свободы, благом жить и развиваться в согласии со своими национальными особенностями.

«Национальная губерния – писал он, – получила права своего национального существования и развития, которых у нее раньше не было. Но если бы политика рабочего класса в национальном деле ограничивалась голым провозглашением этих прав без реальных шагов к их осуществлению, можно было бы, пожалуй, говорить, что к обычной советской автономии национально-областная автономия ничего не прибавляет. Однако мы знаем, что одно из драгоценнейших прав отсталых наций в Советском Союзе есть их право на активную помощь, и праву этому корреспондирует обязанность «державной» нации оказать помощь, которая есть только возвращение долга. Это право и эта обязанность имеют своим источником не столько соображения справедливости, или виновности, или ответственности, сколько создание пролетариатом своих классовых интересов и интересов мировой революции. Поэтому и граница правообязанности вполне реальна: интерес рабочего класса, которому подчинены все другие интересы, значит, и национальные»[161].

Г. С. Гурвич указывал, что тот же самый принцип – право на свободное национальное развитие, предлагающее братскую взаимопомощь наций в своем реальном существовании, лежит и в основе организации автономных республик. То обстоятельство, что органы власти этих республик именуются не губернскими исполнительными комитетами и их отделами, а центральными исполнительными комитетами и народными комиссариатами в связи с тем, что шесть (обычно) из этих наркоматов выделяются из общей административной системы с установлением их ответственности перед ЦИК автономной республики и ЦИК федерации, обычно трактуется в литературе как большая сравнительно с автономными областями самостоятельность этих республик и большая их независимость от центральной власти.

«Между тем, – писал он, – при всей бесспорности устанавливаемого таким образом различия, оно лишено в нашей системе всякой характерности и может задерживать на себе внимание наблюдателя лишь постольку, поскольку его интересуют исключительно юридические формы. Мы не склонны отрицать своеобразную важность этих юридических форм и существующей стадии советского государства и необходимость их выяснения и изучения, но мы хотели бы всегда помнить, что умозаключать нужно не от формы к содержанию, а обратно. Там, где большая или меньшая самостоятельность разнонациональных частей государства знаменуют большую или меньшую национальную исключительность, там, где большая независимость области означает для представляющей нацию буржуазии большую возможность противопоставить себя господствующей нации, т. е. государству, там достигнутая степень самостоятельности имеет весьма важное значение, как этап к вожделенной цели – суверенному государственному существованию. Но в государстве пролетарской диктатуры все то, что характеризует отношение к центру мест вообще, характеризует также и отношения национальных областей к общенациональному центру в частности. Когда нет классовой розни, нет отношений эксплуатации и подчинения, то о какой самостоятельности и независимости может идти речь? Независимость от кого? Самостоятельность – для чего? Если, тем не менее, мы говорили о большей, сравнительно с Автономными Областями, самостоятельности Автономных Республик, то это может означать и в действительности означает только одно: Автономная Республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра, чем Автономная Область. Ее культурные достижения выше, ее трудящиеся массы сознательны, они крепче держат власть в своих руках и ближе подошли к аппарату законодательства и управления. Есть, поэтому, возможность предоставить ее до известной степени самой себе в тех отраслях общественной жизни (Просвещение, Земледелие, Внутренние дела, Народное здравоохранение, Суд), которые непосредственно и тесно связаны с национальными особенностями, с бытом, с традиционным укладом и имеют поэтому основное значение для развития нации как таковой. Означает ли это «больше автономии», т. е. больше свободы? Нет, – ибо национального гнета не существует ни для Области, ни для Республики. Но это означает больше трудностей, больше ответственности нации перед самой собой и предполагает, следовательно, больше культурных сил и культурной самостоятельности»[162].

Г. С. Гурвич полагал, что там, где капитал, не желая выпускать из своих рук нации и земли как объекты эксплуатации, пускает в ход «автономные формы» в качестве средств эксплуатации, там автономия – один из способов преодолеть на некоторое время центробежные тенденции. Там же, где добровольно объединяются нации, уничтожив частную собственность на орудия производства и тем самым все предпосылки всех видов угнетения, организуют социалистическое хозяйство, там автономия – один из способов поощрить и облегчить центростремительные тенденции.

Он подчеркивал, что в советской федерации безразлично, как называется тот или другой ее национальный сочлен – областью или республикой: первая такой же полноправный член федерации, как и вторая[163].

К. А. Архиппов считал, что вопросы автономии принадлежат не только к наиболее трудным, но и наиболее благодарным отделам государственного права. По его мнению, именно в сфере автономно-федеративного строительства особенно резко проявляется динамизм, изначальное свойство всякой жизни, в частности правовой. «Поэтому, – писал он, – при исследовании интересующей нас проблемы чрезвычайно важно помнить, что наиболее удачные юридические понятия суть, однако, только понятия-пределы, – понятия лишь условно отображающие богатство юридической жизни. К этому надлежит добавить, что в области исследования проблем автономно-федеративного строительства этих условных понятий-пределов, как понятий общепризнанных, нет и что имеющиеся конструкции теснейшим образом связаны с предметом, который они стремились отобразить, т. е. с конституционным правом «правового», «индивидуалистического», «буржуазного» государства, – и что, стало быть, исследователь советского автономно-федеративного строительства, если он желает дать понятия, адекватные предмету, должен к выработанным догмой государственного права конструкциям, определениям и т. п. подойти сугубо критически»[164].

К. А. Архиппов считал, что отправным понятием при исследовании автономии является понятие самоуправления. Он отмечал, что современная доктрина самоуправления берет свои истоки в воззрениях маркиза д'Аржансона и Тюрго, стремящихся в идеалах полуфеодальной демократической монархии, опирающейся на «свободные общины», найти лекарство от всех зол абсолютизма в эпоху его упадка, в частности средство улучшения государственных финансов. Эти идеи, хотя и федералистские по своему происхождению, были тем живее восприняты буржуазией, потому что они совпадали с ее требованием уменьшения полицейской опеки, давали возможность в органах коммунального самоуправления найти точку опоры для борьбы с королевским чиновничеством.

Французская буржуазия, отмечал К. А. Архиппов, подвергая революционной «критике» существо абсолютизма, противопоставившая ему принципы народного суверенитета и неотчуждаемых прав индивида, вместе с тем практически, в законодательном порядке, выдвинула идею «pouvoir municipal», резко противопоставив его «pouvoir executif». Так зародилась идея «свободной общины» – учения о том, что община имеет как бы естественное право на независимое от королевской администрации управление делами. «Поскольку, – писал К. А. Архиппов, – в процессе овладения буржуазией государственным аппаратом сгладилось классовое различие между всей администрацией и личным составом общинных органов власти, выбранных местным населением, поскольку буржуазией забывалось учение о присущей общине особой «pouvoir municipal», глохли теории, противопоставлявшие власть государственную власти общественной, и на смену им пришла государственная теория самоуправления, признающая, что и власть самоуправляющихся общин есть власть государственная»[165].

К. А. Архиппов отмечал, что общественная теория самоуправления не только имеет федеративные корни, но и служит орудием политической борьбы в руках феодалов. В частности, она была очень близка французским роялистам времен реставрации, думавших в местных учреждениях найти опору для борьбы с оставленным революцией в наследство Бурбонам чиновничеством[166].

К. А. Архиппов полагал, что общественная теория самоуправления является прежде всего теорией классов, не могущих целиком овладеть государственным аппаратом и стремящихся овладеть им путем удержания или овладения низовыми ячейками этого аппарата. Напротив, сменившие теорию свободной общины «государственные» теории самоуправления по своему социальному смыслу являлись теориями, соответствующими сосредоточению всего управляемого аппарата в руках одного класса.

К. А. Архиппов отмечал, что при всем разнообразии политических теорий большинство их сходится в том, что сущность самоуправления признается в независимости органов самоуправления от «министерского» или «коронного» управления. Таким образом, сущность политических теорий, указывал он, состоит в признании самоуправления такой системой управления, при которой осуществление некоторых функций государства децентрализуется.

«Существо самоуправляющихся автономных единиц, – писал исследователь, – состоит в том, что они властвующие единицы, и их «природа» вырисовывается не тем, что мы признаем их субъектами права, а тем, что указываем, какие функции властвования они осуществляют в той или иной степени самостоятельно. В том, что они являются субъектами права, проявляется скорее частно-правовая, чем публично-правовая сторона их бытия»[167].

С учетом этих соображений К. А. Архиппов исходил в характеристике различных видов автономии – деконцентрации, самоуправления и т. д. из понимания автономии как независимости определенной части политического организма в осуществлении в определенных пределах тех или иных функций государственного властвования. Он указывал, что обычно эта независимость является прежде всего независимостью в отношении центральных государственных органов власти. Однако можно встретиться с явлением автономии и в отношении различного рода местных органов власти.

«В зависимости от того, какие функции осуществляются данной частью «политического тела» и в каких пределах, – писал он, – амплитуда автономии движется от нуля политического рабства до бесконечности политического всемогущества. Примером «идеального» нуля политической автономии является положение провинции в «завершенной» полицейской монархии: все органы власти провинции назначаются монархом, каждое действие даже этих назначенных органов признается имеющим политический raison d'etre, поскольку выражает (по крайней мере, предполагаемую) волю монарха… Полицейскому всемогуществу монарха корреспондирует политическое ничтожество, политическая смерть всех иных элементов государства»[168].

Касаясь форм автономии, К. А. Архиппов отмечал, что они бесконечно разнообразны. «Прежде всего, – писал он, – возможно… предоставление отдельным частям государственного целого права, голого, так сказать, установления личного состава тех или иных органов власти: каково, например, право населения (определенной части его) избирать должностных лиц, ведающих сбором налогов (излюбленные головы, целовальники и т. п. древней Руси), причем выборные в своей деятельности всецело подчиняются распоряжениям основного, централизованного аппарата…

В известном смысле противоположностью этому является другая «форма автономии» – известная под именем деконцентрации. Существо деконцентрации состоит в том, что определенные органы власти, назначаемые и сменяемые центральной властью (т. е. по линии функции «установительной» централизованные), в пределах определенного круга действий, управления пользуется правом самоопределения, автономны в сфере управления…

Сочетание первой формы «автономии» и второй дает то, что обычно называется самоуправлением»[169].

Федерально-юридическое ядро, правовой принцип такого самоуправления К. А. Архиппов видел в том, что некоторые органы власти не только управляют, но и устанавливаются независимо от центральной административной власти. «Жизненные воплощения этого принципа, – писал он, – разнообразятся в зависимости от того, насколько широкая сфера представляется первым в области управления, насколько свободно от влияния центральной власти осуществляется функция установления, в какой, наконец, пропорции сочетаются оба принципа. Если возможна, как мы видели, «чистая» деконцентрация, чистая децентрализация одной только функции управления, если в избирательном праве обычно осуществляется лишь «чистая» функция установления, то, разумеется, возможны и органы, независимые от центра в порядке установления, но более или менее зависимые от него в порядке осуществления функции управления, и наоборот. Но, думается, все это лишь количественные колебания в пределах одного и того же публично-правового типа – самоуправления.

Качественное изменение данного типа наступает лишь в случае или 1) полного исчезновения в нем одной из намеченных выше элементарных форм «автономии», или 2) включения в его состав нового элемента»[170].

Из всех возможных преобразований самоуправления наиболее интересными К. А. Архиппов считал сочетание самоуправления с правом самоопределения в области законодательства и установления высших органов власти. «Предоставление самоуправляющейся части политического организма права на самоопределение в области законодательства, – писал он, – и составляет «автономию» этой части в собственном, тесном (в отличие от установленного выше) смысле слова»[171].

К. А. Архиппов указывал, что чаще всего право самоопределения в сфере законодательства сочетается с «самоуправлением», преобразуя его в автономию в собственном смысле слова. Он отмечал, что обычная терминология признает автономическими лишь образования, обладающие правом издавать нормы, замещающие в определенной части государства законы общегосударственные. Однако он считал, что между таким правом и правом издавать какие бы то ни было юридические нормы различие, в особенности поскольку речь идет о советском праве, лишь степенное, количественное, а не качественное.

«Амплитуда колебания автономии, в тесном смысле слова, – подчеркивал он, – подобно праву на самоопределение в отношении других функций, чрезвычайно широка; имеющая нижним пределом право издавать нормы, подчиненные целой системе иерархически возвышающихся друг над другом норм, право издавать нормы по чрезвычайно узкому кругу дел, она верхним своим пределом имеет право издавать все без изъятия возможные юридические нормы, за исключением разве норм, определяющих данную часть политического организма, как самостоятельное, от целого независящее единство. Издание таких положений есть не что иное, как создание независимого государства»[172].

К. А. Архиппов отмечал, что определение автономии как способности самоуправляющейся единицы издавать местные законы так же формально, схематично, условно, как и все другие юридические определения. Он считал, что необходимой предпосылкой плодотворного применения этого понятия является постоянное признание его условности. «Эта условность и абстрактность понятия, – писал он, – выступает со всей силой, если мы обратим внимание на те реальные политические единства, которые обычно носят название самоуправляющиеся. Большинство самоуправляющихся единиц пользуется самостоятельностью не только в осуществлении функций самоуправления, но и в осуществлении нормо-творческой функции… С этой точки зрения большинство самоуправляющихся единиц может быть названо автономными в собственном смысле слова. Однако, во-первых, все же не все самоуправляющиеся единицы пользуются этим правом… а во-вторых, осуществление этой функции может быть поставлено в столь узкие рамки, как в смысле зависимости от «коронной» администрации, так и в смысле ограниченности возможных предметов регламентации, что самостоятельность в осуществлении этой функции будет… если и не развита, то близка к нулю.

Поэтому, анализируя юридический статус того или иного политического единства с точки зрения самостоятельности его в осуществлении государственно-властных функций, недостаточно сказать, что данное единство автономно в тесном смысле слова. Необходимо, сверх того, определить конкретный объем этой самостоятельности, сообразно изменению которого амплитуда колебания юридического статуса автономных единиц простирается от положения самоуправляющихся единиц в тесном смысле слова до положения самостоятельного государства»[173].

К. А. Архиппов подчеркивал, что при всей широте возможностей, открываемых «автономией в тесном смысле слова», нельзя забывать, что «автономическая единица» находится в положении абсолютной зависимости от воли центра и рассмотрение автономии такого рода здесь делу помочь не может. «…Открываемые автономией возможности, – писал он, – чрезвычайно условны. В конце концов, всякая автономия обладает своим юридическим бытием и лишь до тех пор и в тех пределах, в каких пределах и пока она признается вышестоящим, по крайней мере, высшим органом власти данного государства. Юридически – она может быть последним уничтожена или сужена в любой момент»[174].

К. А. Архиппов считал, что дальнейшее закрепление автономии возможно только двумя путями: или насильственно перейти всякие пределы автономии и превратиться в самостоятельное государство, или восполнить автономию в тесном смысле слова каким-то новым элементом. «Наиболее действенной формой восполнения новым элементом автономии в тесном смысле слова, т. е. права самоопределения в сфере местного управления, законодательства и установления личного состава местных органов власти, – писал он, – является предоставление автономной единице права участия в установлении личного состава центральных высших органов власти. Представление права участия в осуществлении иных функций, хотя бы и центральных органов власти, вряд ли повлекло какие-либо практические последствия»[175].

Не надо забывать, подчеркивал он, что широчайшая свобода самоопределения в области издания местных норм может сопровождаться отсутствием какого бы то ни было права участия в установлении личного состава высших органов власти государства, частью которого эта автономная единица является. «При таком положении дел, – писал он, – гарантией автономии является федерация. Превращение унитарного государства в федеративное есть не что иное, как предоставление определенным автономным частям унитарного государства права самоуправления в установлении личного состава не только местных, но и высших центральных органов власти. Разумеется, это право самоопределения не безгранично. Если бы одна автономная часть в осуществлении этого права не ограничивалась другой, то и об автономии первой было бы говорить нелепо; мы имели бы отношение, аналогичное отношениям метрополии и колоний. Отнюдь не обязательно, чтобы права участия всех составных частей были равны; однако крайнее неравенство их свело бы на нет основную функцию федерации – гарантировать автономию членов.

Федерализм не есть высшая или какая-либо иная степень автономизма в тесном смысле слова; федерализм есть синтез автономизма с правом участия в установлении верховных органов власти той организации, частью которой данная автономная единица является.

Федерация возможна лишь при наличии в составе политического целого отдельных автономных частей, обладающих, как таковые, через посредство местных высших органов власти правом участия в установлении личного состава высших органов власти целого. При этом, разумеется, безразлично: является ли это «целое», в свою очередь, государством или только частью государства»[176].

К. А. Архиппов подчеркивал, что если всякая автономия есть некоторое обособление отдельной части политического целого, то федерация, напротив, играет роль начала объединяющего, противодействующего центробежным силам. Эта двойственная природа федерализма особенно ярко сказалась при создании СССР.

В. Н. Дурденевский отмечал, что практика в вопросах автономии показывает исключительную пестроту оттенков и весьма достаточное требование к ограничительным линиям и дефинициям теории. «При таких условиях теория, – писал он, – видит себя вынужденной или брать понятие автономии в «широком смысле», развивая его до всякого проявления самодеятельности местных организаций и территориальных единиц, которое выше нуля, или же усматривать признак «автономии в собственном, тесном, смысле слова» в передаче части политической единицы права на самоуправление в области управления и законодательства – последнего в объеме обычно ограниченном и «связанном» контролем целого.

Большинство теоретиков условно принимает автономию в последнем смысле – подконтрольного самозаконодательства или «политической децентрализации», рассматривая ее как своего рода переход от простой административной децентрализации или «самоуправления» к федерализму, т. е. сочетанию нескольких политических тем в одно сложное целое, или же к автаркии, к самодостаточному, «суверенному» существованию прежней автономной единицы»[177].

Отмечая особенности советской автономии, В. Н. Дурденевский считал, что она является национальной автономией, причем как и советский федерализм, она является средством к «изживанию» национального вопроса; советская автономия, как и советский федерализм, вполне совместима с общесоветским демократическим централизмом, это местная советская власть в руках национальных низов; она поэтому естественно и незаметно переходит в советскую федерацию, точнее, вплетается в нее составной частью системы, что дает право говорить о советском автономно-федеративном строительстве.

В. Н. Дурденевский указывал на связь автономии с национальным вопросом. Он считал, что национальности, входящие в состав многонациональных государств, начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения. Он подчеркивал, что советская автономия превращается в путь для внесения каждой национальностью лепты своей национальной культуры в общее дело советского строительства и единого хозяйства: «самозаконность», осуществляемая местными людьми, на местном языке, с учетом местного национального быта, при отсутствии в условиях рабоче-крестьянского государства ощущения неравноправности, подчиненности. Советская автономия, считал В. Н. Дурденевский, должна направляться не на откол, не на конкуренцию, не на фрагментаризм, а на объединение, плановость, федерализм.

«Объем прав, предоставляемых, например, советской автономной области, – писал он, – может формально почти совпадать с губернскими правами; но важны не столько тексты, касающиеся такой «национальной губернии», сколько тот факт, что это область национальная, и то сознание равенства национальностей в общем труде, которое ощущается в жизни даже при неодинаковости правовой компетенции советских автономий.

Экономика и культура этих автономий могут быть не одинаково развиты, состав крестьянства и пролетариата в населении различен; в зависимости от этого «самозаконность» областей и республик юридически разнится; но это – равноценные, хотя разносильные национальные единицы, и именно поэтому с подъемом своих сил и самосознания коммуны так легко поднимаются по ступеням советского автономизма в разряд областей и республик и становятся видными младшими членами Союза ССР»[178].

В. Н. Дурденевский отмечал, что равноценность неравных самих по себе национальностей в советском автономизме и легкость перехода в нем от формы области к республике делают советскую «самозаконность» неразрывной частью советского федерализма, который строится на началах принципиального равенства, координации членов и который при этом подчеркивает начало национальности и стремится вместе с тем создать реальное равенство условий жизни своих национальных звеньев, поддерживая культурно отсталых сочленов, втягивая их в общеплановое хозяйство. «Именно поэтому, – писал он, – «автономные» национальные земли (области и республики) легко получили представительство в федеративных органах Союза; именно поэтому, с другой стороны, автономные земли идут на спайку с более крупными хозяйственными организациями «краев», в плане хозяйства Союза играющих большую роль… Советская «национальная земля» есть «точка отсчета» советского федерализма: ее самозаконность – необходимое условие для выявления этого федерализма и для подъема национальной культуры трудящихся»[179].

Н. И. Челяпов отмечал, что словом «автономия» (от греч. «самостоятельность» или «самозаконность») в общем его смысле обозначают независимость кого-либо или чего-либо от посторонней воли, власти, принуждения. В этом смысле, указывал он, говорят об «автономии воли», т. е. о способности воли определяться самой к действию вне зависимости ее от закона причинности.

Автономия, говорил Н. И. Челяпов, употребляется для обозначения независимости какого-либо учреждения, корпорации, союза и т. д. от государственной власти в деле установления для себя внутренних законов или правил.

«В области государственного права, – писал ученый, – термином «автономия» обозначается неполная самостоятельность государства, колонии, области и т. д., а напротив, известная степень зависимости их от законодательной власти другого стоящего над ними государства, с одной стороны, и в то же время самостоятельности в целом ряде вопросов своего внутреннего устройства и управления – с другой. В этом смысле автономия противополагается суверенитету: в то время как суверенное государство целиком определяется своим собственным правом, основанном на собственном могуществе, – несуверенное государство или автономная область ограничены в целом ряде функций, хотя и сохраняют более или менее полную свободу в своих внутренних делах… С другой стороны – автономия противопоставляется простому «самоуправлению», т. е. праву данной территориальной единицы… создавать собственные органы и распоряжаться местными административными и хозяйственными делами. Такие «самоуправляющиеся» единицы действуют не в силу и не на основании собственного законодательства, а получают свои права самоуправления и свою организацию от центральной государственной власти, «делегирующей» (предоставляющей) особым законом им право самостоятельного распоряжения вопросами местной жизни и определяющей устройство органов такого самоуправления (таковы, например, органы муниципального управления и пр.). Иначе это «местное самоуправление» некоторыми писателями называется «административной автономией» в отличие от «собственно автономии», т. е. «законодательной или политической автономии»[180].

Н. И. Челяпов полагал, что градация степеней самостоятельности может быть представлена в следующем виде: а) суверенное государство, власть которого неограничена, независима и непроизводна от власти какого-либо иного государства; б) несуверенное государство, т. е. такое, которое хотя и ограничено в ряде своих властных функций властью другого, над ним стоящего государства, но все же действует в силу «собственного права», имеет собственную, им же установленную организацию, собственное управление и суд; в) автономная область – еще более узкая степень самостоятельности, распространяющейся главным образом на вопросы местного управления, но действующей под контролем центральной власти государства, могущего издавать для автономной области свои законы и отменять законы местные и, наконец, г) «местное самоуправление» (административная автономия), т. е. предоставление данной территориальной единице (городу, губернии и пр.) со стороны центральной государственной власти права более или менее самостоятельно распоряжаться местным имуществом, местными хозяйственными деньгами и некоторыми вопросами внутреннего управления (общественное призрение, народное образование и пр.)

«Дать совершенно точное разграничение этих различных форм самостоятельности политических тел, не обладающих «суверенитетом», чрезвычайно трудно, – писал Н. И. Челяпов, – никакая из существующих в буржуазной «науке» государственного права классификаций не дает достаточно четкого и твердого критерия для отнесения того или другого из таких «государственных» образований именно к данному классу или виду»[181].

Н. И. Челяпов отмечал, что историческое развитие различных форм автономии и усиленный интерес к ним со стороны политических писателей приходится, главным образом, на вторую половину XIX и первую половину XX столетия, поскольку этот период в многонациональных государствах протекает под знаком национального развития. «Национальности, входящие в состав таких многонациональных государств, – писал он, – начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения»[182].

Н. И. Челяпов подчеркивал, что пролетариат, отвергая культурно-национальную автономию, требует для экономически слабых и культурно отсталых национальностей «национально-территориальной автономии», т. е. прав самого широкого самоуправления для областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями и особым национальным составом населения.

Н. И. Челяпов считал, что принцип национально-территориальной автономии выдвигается пролетариатом не только потому, что он враг всякого угнетения, в какую бы форму оно ни облекалось, но и потому, что свободное развитие наций является одним из условий освобождения всех наций, всех стран и ускорения процесса изживания всяческих национальных предрассудков и различий и тем самым создания единого бесклассового интернационального общества трудящихся. «Предоставление широкого самоуправления таким национально-обособленным территориальным единицам, – писал он, – создает благоприятные условия для развития экономической жизни данной территории, роста местной промышленности, а вместе с ним ускоряет и процесс классового расслоения, выделения пролетариата, концентрации его в «класс для себя» и изживания всех национальных предрассудков…

Конечно, создание маленьких самостоятельных национальных государств отнюдь не может входить в программу рабочего класса. Разделение на такие мелкие единицы, партикуляризм, является тормозом к созданию крупной централизованно руководящейся и организуемой промышленности. Такой партикуляризм ведет за собой и дробление, измельчание хозяйственных форм; это – возвращение к временам средневековой феодальной обособленности, замкнутости, соответствующей мелким культурно-ремесленным формам индустрии. Централизованное крупное государство, способствующее развитию крупных хозяйственных форм, созданию многочисленного мощного рабочего класса, представляет собою ту форму государственной строя, которая больше всего отвечает интересам пролетариата. Но централизм рабочего класса не есть бюрократический полицейский централизма буржуазии. Это демократический централизм, допускающий возможность самых широких форм автономии, самоуправления, для областей, отличающихся особыми экономическими условиями, национальным составом, языком, бытом и проч. Такие автономные, имеющие свободу решения своих местных дел области, будут естественно тяготеть к экономически и культурно более сильным областям, заключая с ними тесные союзы, основанные не на порабощении и угнетении, а на создании взаимного интереса»[183].

И. Д. Левин подчеркивал, что в первые годы Советской власти автономия была прежде всего способом вовлечения отдельных, слабых в культурном или численном отношении национальностей в процесс революционного развития, поднятия их до советской власти, что было невозможно без автономии этих окраин, т. е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного для трудовых масс края языка во всех сферах общественно-политической работы[184].

В другой своей работе И. Д. Левин определил автономию (от греч. «autos» – сам и «nomos» – закон) как самостоятельное осуществление советскими национально-государственными образованиями, составляющими часть союзной республики, государственной власти в соответствии со своими национальными особенностями в пределах устанавливаемых им прав, утверждаемых высшими органами власти СССР и союзной республики и под их верховным контролем.

Признаком советской автономии И. Д. Левин считал широкое право употребления национального языка в учреждениях, суде и школах, вовлечение в государственный аппарат работников из среды коренной национальности данного государственного образования[185].

«Основным моментом, обусловливающим федеративную сущность советской автономии, – писал И. Д. Левин, – является ее государственный характер. Советские автономии – это образования государственного порядка; в их основе, как и в основе союзных республик, лежит право наций на самоопределение, на государственное существование, но в данном случае в силу объективных условий это право осуществлено не в форме суверенной, а в форме автономной государственности»[186].

Н. П. Фарберов под автономией в государственном праве понимал самоуправление населения определенной территории в рамках единого государства. Он рассматривал советскую автономию как средство вовлечения трудящихся масс окраин в процесс революционного развития и как наиболее целесообразную форму союза между центром и окраинами[187].

Н. П. Фарберов отмечал, что суть советской автономии заключается в организации в пределах союзной республики национально-государственных образований со своими национальными, политическими и просветительными учреждениями при гарантии полноправия местного, родного языка во всех сферах государственного строительства. Ее целью он считал политическое, хозяйственное и культурное развитие народов, их национальный рост[188].

С. Я. Ошеров считал, что к вопросам советской автономии нельзя подходить лишь с обычным понятием о законодательной или административной автономии. Суть советской национально-территориальной автономии, осуществленной в районах страны, отличающихся особым национальным составом, хозяйственными бытовыми условиями, он видел не в одних лишь формальных правомочиях, а в обеспечении полноправного и свободного развития малых народов[189].

И. Н. Ананов отмечал неразрывную связь автономии с федерацией в советском союзном государстве. Он считал, что эта федерация не могла бы выполнять своих задач по разрешению национального вопроса в процессе развития социалистического государства, если бы она не осуществлялась в неразрывной связи с советской автономией, являющейся организационной формой и суммой всех институтов, направленных на разрешение тех же политических и экономических задач, но в масштабе каждой отдельно взятой национальности. И. Н. Ананов указывал, что советская социалистическая автономия является не разъединяющим, а сплачивающим, объединяющим началом. Она цементирует, а вовсе не разрушает единство союзного государства[190].

Н. Я. Куприц считал советскую автономию наиболее целесообразной формой государственного соединения центра и окраин[191].

Я. Н. Уманский рассматривал советскую автономию в качестве неотъемлемой части советской федерации. Он полагал, что если федерация представляет собой форму строительства многонационального государства в целом, то автономия призвана удовлетворить интересы отдельно взятых национальностей в рамках единого государства.

Я. Н. Уманский подчеркивал, что основу советской автономии составляет диктатура рабочего класса и ее государственная форма – советская власть, обеспечившая власть трудящихся данной нации, что советская автономия строится по национально-территориальному принципу, означающему, что автономия предоставляется таким частям государства, которые отличаются особым бытом и национальным составом. Он считал, что советская автономия стала самой реальной и целесообразной формой союза между центром и национальными окраинами и сыграла огромную роль в разрешении национального вопроса в СССР.

Ученый определял советскую автономию как самостоятельное осуществление национальными государственными образованиями государственной власти на автономных началах. Он указывал, что народ, объединенный той или иной формой национального образования, пользуется на своей территории в рамках общей конституции правами государственного самоуправления по всем вопросам внутренней жизни и осуществляет эти права через свои национальные органы государственной власти и государственного управления[192].

В другой работе Я. Н. Уманского говорилось о присущих советской автономии определенных принципах, важнейшими из которых являются следующие:

1) советская автономия основана на диктатуре рабочего класса и ее государственной формы – Советах депутатов трудящихся;

2) советская автономия строится по национально-территориальному принципу, означающему, что автономия предоставляется таким частям государства, которые отличаются особенностями национального состава населения и быта, в силу чего каждое автономное образование представляет собой объединение той или иной нации, народности, а границы таких образований определяются территорией, на которой проживает данная нация или народность;

3) советская автономия строится на базе равноправия различных национальностей и народностей. Это находит проявление, в частности, в равном объеме прав одних и тех же автономных образований;

4) организационным принципом советской автономии является демократический централизм, который выражается в разграничении компетенции автономных образований, а также в структуре и полномочиях государственных органов. В то же время принцип демократического централизма предполагает выборность всех органов государственной власти, привлечение широких масс населения автономных образований к работе этих органов и участию в общественно-политической жизни[193].

Б. В. Щетинин рассматривал автономию как самоуправление областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в рамках общей концепции государства. Советскую автономию он считал самоуправлением социалистической нации или народности при сохранении братской связи с другими народами в системе суверенного советского социалистического государства. «Идея советской автономии, – писал он, – проистекает из самого существа социалистической революции, давшей свободу национальностям. Советская автономия была призвана к жизни потребностями закрепить дело социалистической революции по раскрепощению национальностей, ликвидировать фактическую отсталость некоторых национальностей России, поднять их материальный и культурный уровень, приобщить к участию в управлении государством трудящихся национальных окраин и центра России»[194].

Б. В. Щетинин подчеркивал, что содержание автономии определяется характером власти, которую она выражает и закрепляет на своей территории. Он считал, что советская автономия – это прежде всего национальная автономия, которая строится на основе добровольного волеизъявления самих народов, пожелавших создать автономию в той или иной форме. «Советская автономия, – указывал он, – это форма связи между центром и окраинами нашей страны, она способствует сближению различных национальностей»[195].

Он отмечал, что при помощи советской автономии отсталые в прошлом национальности поднялись до уровня передовых, ликвидируется их многовековая экономическая и культурная отсталость, что советская автономия обеспечивает возможность свободного развития национальностей, населяющих страну.

Б. В. Щетинин подчеркивал, что советская автономия строится на началах полного равноправия всех национальностей, что она построена на принципе демократического централизма, обеспечивающего единство целей и действий всех национальностей при их максимальной творческой инициативе и активности[196].

Возвращаясь к этому вопросу позже, Б. В. Щетинин указывал, что советская автономия основана на принципах добровольности и правового равенства народов СССР, права нации на самоопределение и суверенности наций, социалистическом интернационализме и демократическом централизме. Кроме того, он высказывал согласие с теми, кто к этим принципам добавлял также создание советской автономии на базе советской власти, ее национально-территориальный характер, создание советской автономией условий для связи национальных окраин с центрами советских республик, действие органов государственной власти и органов государственного управления, суда, прокуратуры и т. д. в советских автономиях на языке данной национальности в соответствии с ее национальными и бытовыми условиями.

Он также утверждал, что советская автономия – замечательная национально-государственная и правовая форма самоуправления наций и их братского сожительства в единой семье советских народов[197].

А. И. Денисов указывал, что термин «автономия» в государственно-правовом смысле означает право населения какой-либо территориальной единицы (провинции, области и т. п.) на политическое или административное самоуправление в рамках данного государства.

Он подчеркивал, что автономия не означает независимости автономной единицы, а предполагает политическую связь этой последней с государством, в состав которого она входит. Автономия не разрушает государственного единства и существует в его рамках[198].

В другой работе А. И. Денисов отмечал, что в науке советского государственного права термином «автономия» обозначаются: 1) право какого-либо национально-территориального образования (например, области) самостоятельно решать дела внутреннего управления; 2) само национально-территориальное образование, обладающее этим правом.

Он подчеркивал, что советская автономия представляет собой областную автономию, являющуюся единственно верным решением вопроса о государственном устройстве той или иной нации в случае, когда она не пожелает или не сможет отделиться и образовать самостоятельное государство. Такая организация прямо вытекает из принципа демократического централизма.

«Советская автономия, – писал А. И. Денисов, – является социалистическим самоуправлением нации или народности при сохранении ее братской связи с другими народами в системе суверенного Советского государства»[199].

Д. Л. Златопольский рассматривал советскую автономию как самостоятельное осуществление государственной власти советским социалистическим национальным государством (автономной республикой) или государственным образованием (автономной областью), входящим в состав союзной республики, в пределах компетенции, устанавливаемой высшим органом государственной власти союзной республики при участии данной автономной единицы[200].

В другой работе Д. Л. Златопольский отмечал, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции для области или нескольких областей, отличающихся особым бытом, национальным составом и известной экономической целостностью. Такое самоуправление, считал он, означает самостоятельное осуществление государственной власти автономной единицей; компетенция этой автономии определяется государством, в состав которого она входит, при ее участии.

Д. Л. Златопольский не считал, что советская автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. Он подчеркивал, что в действительности строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью.

Д. Л. Златопольский указывал, что советская автономия основана на базе Советов и является поэтому новым типом автономии, неизвестным ранее истории; она построена по национально-территориальному признаку; является государственным союзом трудящихся соответствующих наций (народностей) в рамках союзной республики и следовательно – в составе СССР (с момента его образования); все органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры действуют на языке национальности, образующей автономию.

Он считал, что воплощение в жизнь этих принципов было одним из важнейших условий, обеспечивающих свободное развитие различных наций и народностей и позволивших им ликвидировать фактическую отсталость, развернуть свои творческие способности, развить национальную культуру, национальную государственность.

Упомянутые принципы, по его мнению, свидетельствуют о том, что социалистическая автономия является автономией нового, высшего типа, неизвестного ранее истории.

Д. Л. Златопольский отмечал, что в отличие от всех ранее существовавших в мире автономий советская автономия тесно связана с федерацией. Такая неразрывная органическая связь в огромной степени расширяет рамки автономии, пределы принадлежащих ей полномочий по осуществлению государственной власти[201].

В 1959 г. вышла в свет посвященная советской автономии статья П. Г. Семенова, многие положения которой были подвергнуты резкой критике в советской правовой литературе[202].

Ее автор утверждал, что господствующее в советской литературе понимание автономии и ее роли в демократическом государстве сводится, по сути дела, к тезису, гласящему, что автономия, и именно областная автономия, представляет собой исключительно план демократического устройства для тех национальностей (национальностей меньшинства), которые не пожелали выделиться из многонационального государства. Поэтому областная автономия всегда отождествляется с автономией национально-территориальной, иначе национально-территориальная автономия рассматривается как терминологически более строгое название областной автономии.

П. Г. Семенов считал, что с подобным пониманием всего вопроса согласиться нельзя. По его мнению, автономия в буквальном смысле этого слова (самозаконодательство, самозаконие, самозаконность) определяет наличие у местных органов государственной власти права издавать самостоятельно необходимые правовые акты («законы») по определенному кругу вопросов. «Принимая во внимание, – писал он, – что в каждом действительно демократическом государстве (а только о таком и идет речь) именно законодательство, правотворческая функция органов государственной власти в целом, составляет высшее по отношению к управлению и т. п. проявление властного начала, автономию можно определить как самостоятельность соответствующих органов власти в разрешении относящихся к их компетенции дел»[203]. К таким делам он относил вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.

П. Г. Семенов полагал, что по отношению к местному самоуправлению автономия – понятие более широкое, что автономия как самостоятельность в решении всех местных вопросов наряду с самоуправлением, т. е. управлением местными делами самим населением через свободно избранных этим населением должностных лиц, представляет собой необходимое проявление демократического централизма.

Автономия, будучи проявлением в государственном устройстве демократического централизма, подчеркивал он, не устраняет правового подчинения местных, действующих автономно, государственных органов центральной власти. Такое подчинение предполагается безусловно существующим.

Ставя вопрос о том, кто должен пользоваться автономными правами, П. Г. Семенов подчеркивал, что совершенно неосновательно понимать автономию исключительно как организацию национально-территориальных единиц. Он указывал, что автономия обеспечивает свободное развитие областей, выделенных по самым различных признакам и прежде всего по хозяйственным соображениям.

П. Г. Семенов был против отождествления областной и национально-территориальной автономии, против того, чтобы в областной автономии видеть исключительно одну из возможных форм самоопределения наций в рамках многонационального государства. Он считал, что областная автономия – это всеобщий, универсальный план внутренней организации всякого демократического государства в том случае, если его территория не составляет однородной в хозяйственном, географическом, бытовом, национальном и других подобных отношениях области.

«Областная автономия, – писал он, – по отношению к национально-территориальной – это вообще иной план. В качестве различных форм автономии каждая из них предполагает самостоятельность соответствующих «мест» в делах местного значения. Но определение границ автономных единиц производится на основе различных критериев. План областной автономии предусматривает разделение всей территории государства на автономные единицы с учетом в первую очередь хозяйственных, бытовых и других подобных условий, с учетом, но без выделения на передний план национального признака, который принимается в расчет главным образом через призму опять-таки хозяйственных соображений (например, единство языка как момент, способствующий экономическому развитию, и т. п.). Национально-территориальные автономии строятся в рамках большого многонационального государства преимущественно или даже исключительно по признаку национальной принадлежности»[204].

П. Г. Семенов обращал внимание на то, что национально-территориальная автономия допускается В. И. Лениным только тогда, когда к этому вынуждает наличие особых обстоятельств, при которых она является необходимой, и в этом состоит собственное ее значение. Среди этих обстоятельств В. И. Ленин особенно часто указывает на известную отчужденность в отношениях между нациями, сложившуюся как следствие былого (например, в царской России) неравноправия наций, их деления на великодержавные и угнетенные, колонизированные. Потребность в известном государственно-правовом обособлении отдельных наций посредством учреждения национально-территориальных автономий (различной степени автономности) может возникнуть и в условиях более или менее резкого неравенства уровня экономического, культурного и т. п. развития малых наций сравнительно с прежней великодержавной нацией. Национально-территориальную автономию при таких обстоятельствах В. И. Ленин, подчеркивал П. Г. Семенов, считал средством оказания помощи малым и отсталым нациям со стороны более развитой в устранении фактического неравенства и в достижении уровня передовых.

«Автономия, – писал П. Г. Семенов, – это всеобщий принцип внутренней организации советского социалистического государства. Автономия предполагает наличие широкого местного самоуправления и самостоятельность мест в делах, имеющих местное значение. И обе эти задачи были решены сосредоточением всей политической власти в центре и на местах в руках Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»[205].

П. Г. Семенов подчеркивал, что в качестве местных органов власти Советы с самого начала обладали полным, не ограниченным никакими другими органами власти на местах местным самоуправлением. Однако Советы на местах, отмечал он, как они были практически созданы самодеятельностью самих масс трудящегося населения и оформлены законодательными актами Советской власти, – это не только органы местного самоуправления, но также автономные органы, т. е. органы, самостоятельно, в рамках общегосударственных законов решающие все дела местного значения.

П. Г. Семенов считал, что с принятием Конституции РСФСР 1918 г. повсеместная автономия советских органов власти, связанная с самым широким их самоуправлением, стала одним из важнейших проявлений демократического централизма, всесторонне реализованного во внутренней организации Советской власти, конституционным принципом республики Советов. В нормах Конституции РСФСР 1918 г. были установлены и автономность всех местных Советов, и необходимый сопутствующий элемент автономии – их полное самоуправление. Последующее общесоюзное и союзно-республиканское законодательство не внесло по рассматриваемому вопросу каких-либо нововведений принципиального характера.

«Итак, автономия в практике советского государственного строительства, как и в марксистско-ленинской теории, – писал он, – это всеобщий принцип внутренней организации государства»[206].

Касаясь крупных однонациональных районов, например русских местностей Российской Федерации, П. Г. Семенов признавал очевидным автономный характер полномочий местных Советов и автономный правовой статус соответствующих административно-территориальных единиц, если брать областной или краевой масштабы, а границы между ними не могли определяться исходя из национального признака.

Во всех неоднонациональных союзных республиках с компактно проживающим более или менее значительным национальным меньшинством, указывал он, была использована национально-территориальная автономия. «Иначе говоря, – писал он, – в районах, заселенных национальным меньшинством, при определении границ соответствующих автономных единиц национальный признак учитывался в качестве решающего, доминирующего над всеми другими»[207].

Семенов отмечал, что национально-территориальная автономия развивается в рамках советской государственности параллельно с областной автономией, а цели, ради которых был принят план национально-территориальной автономии, наряду с планом областной автономии, уже достигнуты: ликвидирована былая отчужденность между нациями; нации, прежде отсталые в экономическом и культурном отношении, поднялись благодаря поддержке и помощи всех советских народов до передового общесоветского уровня.

«Однако, будучи создана по инициативе самих национальностей, – полагал он, – национально-территориальная автономия не может быть упразднена в административном порядке. Она в будущем отомрет, поскольку использование государственно-правовых перегородок между нациями есть предпосылка их полного и всестороннего сближения, без чего, в свою очередь, невозможны ни полное отмирание государства (следовательно, и областной автономии как одного из государственно-правовых институтов), ни полный коммунизм»[208].

Многие положения статьи П. Г. Семенова Д. Л. Златопольский находил ошибочными. Он писал, что автор неправ, полагая, что в Советском государстве осуществлены, по сути дела, два плана автономии – областной и национально-территориальный. В действительности, утверждал Д. Л. Златопольский, в СССР воплощен в жизнь единственный – ленинский план строительства советской автономии.

«В равной мере П. Г. Семенов неправ, – писал Д. Л. Златопольский, – утверждая, что национально-территориальная (т. е. советская) автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. В действительности же строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в таких областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью»[209].

А. И. Лепешкин полагал, что в статье П. Г. Семенова вопреки ленинским положениям и практике национально-государственного строительства в СССР утверждается, что автономия в Советском государстве не обязательно связана с национально-государственным строительством. «У нас нет и не было автономии, – писал А. И. Лепешкин, – которая строилась бы без учета национальных особенностей народа, самоопределившегося в той или иной ее форме, только исходя из хозяйственно-экономических соображений. Надо совершенно игнорировать практику советского национально-государственного строительства, чтобы утверждать, как это делает П. Семенов, что обычные административно-территориальные области, вроде Московской, Смоленской, Ленинградской и т. д., относятся к формам советской областной автономии»[210].

А. И. Лепешкин считал, что советская автономия, как и федерация, является воплощением суверенитета наций, населяющих нашу страну. Автономия в условиях социалистического государства, подчеркивал он, представляет собой одну из форм осуществления нацией своего права на самоопределение, выражает национальный, но не государственный суверенитет. Он указывал, что национальный суверенитет и государственный суверенитет не одно и то же. Национальный суверенитет представляет собой, считал он, одну из форм проявления суверенитета нации. Суверенитет нации – это ее право устраивать по своему усмотрению свою жизнь в любых формах национальной государственности, одной из которых является создание несуверенных автономных единиц. Каждая нация суверенна, но не каждая из них осуществляет эту суверенность посредством организации своего суверенного государства. В соответствии со своими интересами и с учетом объективно-исторических условий существования и развития многие нации нашей страны, отмечал он, самоопределились в той или иной форме советской автономии.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что советская автономия означает такое самоуправление нации, пределы которого устанавливаются властью союзной республики, в составе которой она находится. Автономия, указывал он, не есть независимое государственное самоуправление народа, а такое самоуправление, содержание и пределы которого определяются конституцией и другими законами соответствующих союзных республик. Следовательно, автономия является лишь одной из форм воплощения национального суверенитета.

«…Советская автономия, – писал он, – есть одна из форм государственного устройства народов нашей страны, форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, причем содержание и пределы этого самоуправления определяются государственной властью союзной республики»[211].

А. И. Лепешкин считал, что советская автономия – это новый тип автономии; как по содержанию, так и по форме она является социалистической и характеризуется следующими основными чертами.

1. Советская автономия возникла на основе диктатуры пролетариата. Ее содержание и характер всецело определяются основными задачами социалистического государства. Она имеет своим назначением предоставлять самоуправление тем нациям и народностям, которые пожелали самоопределиться в той или иной форме автономии. Автономия в Советском государстве по своему характеру является национальной, предоставляется нациям, национальностям и народностям, имеющим свои бытовые, культурные и иные особенности и добровольно оставшимся в пределах исторически сложившихся государств. Автономия означает организацию местных органов власти, местных общественно-политических и просветительных учреждений, местной администрации, местного суда, местной школы с гарантией полных прав родного для трудовых масс языка во всех сферах общественно-политической жизни. Советская автономия строится на основе добровольного волеизъявления самих народов, пожелавших создать автономию в той или иной форме. Вопрос о вхождении автономии в состав той или иной суверенной республики также решается волеизъявлением самого народа автономной единицы.

Материальной основой советской автономии служит социалистическая система хозяйства, социалистическая собственность на орудия и средства производства, а политической основой – Советы депутатов трудящихся. Советская форма автономии позволяет наиболее полно сочетать общие интересы всего советского народа с национально-специфическими интересами каждой нации в отдельности.

Социалистическая сущность и советская форма автономии обусловливают исключительную важность ее как государственно-правового средства обеспечения свободного социалистического развития для тех наций, которые самоопределились на этих началах.

2. Одной из важнейших особенностей советской автономии является ее неразрывная связь с федеративной формой государственного устройства. Автономия – это одна из форм федеративных связей, призванная объединять усилия всех народов при максимальном обеспечении национально-специфических интересов каждой нации.

3. Важной особенностью советской автономии является ее национально-территориальный характер. Она осуществляется на определенной территории, где живет население, имеющее свои бытовые, культурные и иные особенности. Само понятие автономии предполагает наличие населения, отличающегося национальным составом, имеющего свой быт, свои национально-специфические особенности, и определенной территории, на которой живет и развивается это население. Поэтому советская автономия означает не просто организацию самоуправления того или иного народа, но и определенную территорию, в пределах которой осуществляется такое самоуправление.

4. Советская автономия определяется на основе полного равноправия всех национальностей в системе единого социалистического государства. Она по своей сущности является глубоко интернациональной, призванной обеспечить нерушимый союз народов. Советская автономия является результатом свободного волеизъявления самих народов.

5. Организационной основой деятельности советских автономий служит принцип демократического централизма, обеспечивающий единство целей и действий всех субъектов федерации при максимальной их самостоятельности и творческой инициативе.

6. Советская автономия характеризуется разнообразием форм[212].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что в Советском государстве автономия не только юридически провозглашается, но и гарантируется материальными и правовыми средствами как со стороны союзного государства, так и теми союзными республиками, в составе которых находятся те или иные виды советских автономных образований[213].

Р. С. Мулукаев рассматривал советскую автономию как орудие борьбы против попыток буржуазно-сепаратистских элементов в национальных районах оторвать эти районы от Советской страны и сохранить в них власть эксплуататоров. Он считал, что советская автономия являлась конкретной формой установления власти Советов в национальных районах и самой реальной формой объединения окраин с центром страны. Советская автономия означала, что все органы на территории автономного государственного образования (суд, администрация, органы управления хозяйством, культурой) функционируют на языке той национальности, которая составляет большинство в данном районе[214].

К. Д. Коркмасова характеризовала советскую автономию как одну из важнейших форм государственного разрешения национального вопроса в нашей стране. Она рассматривала создание автономии в качестве отправного момента в строительстве Советского многонационального государства. Она считала политической основой советской автономии ленинский принцип национальной политики: равенство и суверенитет народов, населяющих территории страны, и право народов на самоопределение.

Она подчеркивала, что в условиях многонационального Советского государства автономия является одним из юридических выражений принципа суверенитета и равноправия наций в государственном строительстве, т. е. права свободного выбора формы своей политической организации в рамках единого многонационального государства.

К. Д. Коркмасова указывала на неразрывную связь советской автономии с федерацией. Она считала, что если федерация представляет собой государственно-правовую форму строительства многонационального государства в целом, то автономия является формой государственного самоопределения небольших национальностей, выражающейся в создании своих автономных образований в рамках единого социалистического государства. Она отмечала, что автономия обеспечивает сочетание требований национального развития с требованиями хозяйственного и политического строительства суверенных союзных республик[215].

А. П. Власов и А. И. Ким отмечали, что преимущества автономии состоят в том, что она не разделяет национальности, а укрепляет узы их братства, позволяет сохранить рамки крупного государства, являющиеся важнейшим условием для развития производительных сил и укрепления всестороннего сотрудничества трудящихся национальностей, и обеспечить свободное развитие населяющих его народностей; она обеспечивает не только правовое, но и фактическое равенство наций и народностей, стоящих на различных ступенях общественно-политического и культурного развития, вовлекает всех их в активное участие в созидательном труде по строительству социализма и коммунизма.

Возражая тем, кто считает, что советская автономия представляет собой самостоятельное осуществление государственной власти ее субъектами, А. П. Власов и А. И. Ким полагали, что такая самостоятельность присуща лишь независимой, т. е. суверенной государственной власти. Они считали, что автономия ни в одной из известных ее форм даже при Советской власти не дает независимости, суверенитета государственной власти, ибо это противоречило бы не только общим интересам всех народов СССР, но и интересам тех национальностей, которые осуществляют советскую государственную власть на началах автономии. «Советская автономия, – отмечали они, – есть такой элемент государственного устройства, который предполагает суверенность, т. е. самостоятельность и независимость государственной власти той союзной республики, в составе которой и в пределах, определяемых ею, она осуществляется. Будучи государственно-правовой формой помощи и руководства со стороны более развитых национальностей по отношению к ранее отсталым нациям и народностям, советская автономия обеспечивает осуществление советской государственной власти на определенной территории союзной республики на началах самоуправления, т. е. с учетом национального состава населения, а равно местных национальных и иных особенностей. Благодаря этому советская автономия делает советскую государственную власть и по форме родной для всех народов, населяющих нашу страну, обеспечивает свободное и всестороннее их развитие для движения вперед к социализму и коммунизму рука об руку со всеми другими народами нашего многонационального государства. Советская автономия… успешно выполняет эту свою историческую роль, содействуя укреплению советского социалистического государственного строя»[216].

А. П. Власов и А. И. Ким считали, что советскую автономию не следовало бы рассматривать как самостоятельное осуществление ее субъектами государственной власти; по их мнению, под советской автономией нужно понимать самоуправление национальностей и народностей, проживающих на определенной территории союзной республики, выражающееся в осуществлении ими государственной власти в пределах, устанавливаемых законодательством Союза ССР и данной союзной республики с учетом национального состава местного населения, а также национальных и иных особенностей данной территории, и обеспечивающие их свободное и всестороннее развитие в целях привлечения всех народов СССР к активному участию в строительстве социализма и коммунизма.

А. В. Андреева считала, что в государствоведческой науке нет общепринятого понятия автономии и даже самое удачное из них, как вообще любое понятие, не может отразить всех сторон этого явления, а лишь условно отражает реальную жизнь.

А. В. Андреева отмечала, что исходной точкой в попытке вскрыть диалектику развития советской автономии служит господствующее в советской литературе утверждение, что областная автономия является планом, существующим исключительно для устройства тех национальностей, которые не пожелали выделиться из состава СССР и образовать самостоятельное суверенное государство. Автор указывает, что абсолютное большинство советских ученых в вопросе о советской автономии исходит из того, что она является формой государственной устройства малочисленных наций в составе единого многонационального государства, а за основу образования автономных единиц берется единственный признак – национально-территориальный, который означает, что каждая автономная единица строится лишь с учетом национального состава населения.

А. В. Андреева подчеркивала, что почти во всей советской литературе понятие областной автономии приравнивается к понятию национально-территориальной и оба эти понятия рассматриваются как тождественные друг другу.

Между тем, отмечала она, конституционное законодательство до 1936 г., а также работы видных государствоведов того периода в области государственного строительства рассматривали автономию не только как явление, исключительно связанное с наличием национальных меньшинств в составе СССР. «Исходная посылка исследований этих авторов, – писала она, – заключалась в том, что «стиль автономизма не есть уступка национальным тенденциям, а есть общий, «естественный стиль советского государства»[217].

А. В. Андреева считала, что идея двоякого значения принципа автономии была несправедливо забыта и поддерживается лишь незначительным числом государствоведов. Она подчеркивала, что термин «автономия» следует понимать в широком смысле в тех случаях, когда речь идет о самостоятельности каких-либо частей государства (в территориальном смысле) или определенных частей его политической организации в существовании тех или иных функций государственной власти в широких пределах, устанавливаемых государством. «Вот почему, – писала она, – В. И. Ленин исходил из классовых целей деятельности автономных образований, выдвигал план областной автономии как план всеобщий, универсальный, имеющий важное значение для устройства всего демократического государства, а не только его определенных частей, отличающихся особым национальным составом населения»[218].

А. В. Андреева указывала, что план областной автономии предусматривал разделение территории всего государства на автономные единицы (области, края, районы и т. д.) в первую очередь с учетом экономических, хозяйственных и бытовых условий.

А. В. Андреева полагала, что суть вопроса заключается в количественном понимании автономии, считая, что понятие «автономия» – это понятие со степенью. «Мы можем, – писала она, – говорить о большей или меньшей степени автономности именно в количественном, а не в качественном смысле. Например, АССР обладает большей степенью автономности, чем автономная область, а автономная область обладает большей степенью автономности по сравнению с национальным округом»[219].

Она отмечала, что многие авторы не отрицают самостоятельности административно-территориальных единиц, но ограничивают эту самостоятельность более узким предметом. Отсюда следовал вывод, что здесь речь может идти только о количественной стороне дела, а автономия как раз и есть не что иное, как самостоятельность отдельных частей государства в решении ими вопросов местного значения.

По мнению А. В. Андреевой, первоначальной формой проявления автономности является выборность органов государственной власти местным населением даже в условиях полной централизации. Другую форму проявления автономии она видела в наличии самостоятельности у этих органов от центральной власти (возможно, в условиях и деконцентрации). Она полагала, что степень их самостоятельности – автономности – может быть различной, а следовательно, формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными.

Между тем в советской науке, указывает она, понятие автономии связывают лишь с особой степенью самостоятельности. «Но именно такое одностороннее понимание автономии, – писала она, – не является, по нашему мнению, достижением. Поскольку количественная сторона самостоятельности органов власти может быть самой различной, постольку мы можем говорить и о самых различных формах автономии, а не только о тех, которые имеют показателями своей степени максимальное число»[220].

А. В. Андреева отмечала, что одной из сторон автономии является самостоятельность определенных территориальных единиц в лице соответствующих органов власти в решении ими вопросов местной жизни. Сочетание этой самостоятельности, указывала она, с управлением местными делами самим населением через своих свободно избираемых представителей и есть самоуправление, которое по сути дела является не чем иным, как проявлением автономии. «Однако автономия и местное самоуправление, – писала она, – понятия не идентичные. Автономия по отношению к местному самоуправлению понятие более широкое. Но автономия и самоуправление тесно связаны друг с другом, последнее есть необходимый элемент первого»[221].

А. В. Андреева считала, что местное самоуправление и есть проявление автономии административно-территориальных единиц (областей, краев, районов, городов, сельсоветов). По ее мнению, пределы их автономии определяются конституциями республик в соответствии с общегосударственными и местными интересами. Она полагала, что право на законодательство в сочетании с самоуправлением дает автономию в узком, т. е. в юридическом смысле, в таком смысле, который вкладывается в нее в настоящее время. Это и есть, полагала она, второй ленинский план автономии – национально-территориальной автономии, который по отношению к плану областной автономии, т. е. автономии в широком смысле, в принципе иной план.

А. В. Андреева считала необходимым учесть, что автономия в юридическом смысле есть количественное понятие, которое включает в себя право издавать всевозможные правовые акты, за исключением таких, которые определяли бы данную часть государства как самостоятельную, от него не зависящую. В этом смысле, указывала она, федерация есть высшая форма проявления автономии.

«Очень важно отметить, – писала она, – что автономия (имеется в виду национально-территориальная) обладает своим юридическим статусом до тех пор и в таких пределах, пока она признается высшими органами государства. Юридически автономия может быть ограничена. Поскольку автономия в теории советского государственного строительства связана с государственным устройством народов или страны и является одной из форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, содержание и пределы которого определяются государственной властью союзной республики, то, очевидно, необходимы гарантии этой автономии. В данном случае речь идет о национальных меньшинствах, об их равноправии, о предоставлении им возможности свободного развития в рамках многонационального государства, об уничтожении всех и всяческих привилегий или ограничений по национальному признаку. Эти гарантии являются прямым следствием интернационализма советской федерации, они закреплены в конституционном законодательстве СССР и союзных республик»[222].

К числу упомянутых гарантий она относит представительство автономных единиц, образованных по национальному принципу, в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, целостность территории автономных образований, изменение которой не может проходить без согласия высшего органа власти автономного образования. Она считала, что именно наличием этих гарантий национально-территориальная автономия отличается от областной.

А. В. Андреева полагала, что административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по плану областной автономии, не нуждаются в гарантиях своей автономии, т. е. в праве самостоятельно решать все вопросы местного значения. По ее мнению, эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств.

Ставя вопрос, существуют ли в советской организации общества элементы автономизма помимо форм национального самоопределения или, наоборот, все, что есть в этом устройстве от автономии, неразрывно связано с национальным самоопределением, и, стало быть, все, что связано с общим построением нашего государства, не имеет в себе элементов автономии, она отвечает на этот вопрос отрицательно.

Подводя итог своего исследования, А. В. Андреева приходит к выводу, что термин «автономия» может быть применен к характеристике и местных органов власти, и административно-территориальных единиц. Она полагала, что каждая из них в необходимых пределах автономна, что пределы их автономии зависят от политических интересов и потребностей социалистического государства, соответствующих определенным историческим условиям.

По мнению А. В. Андреевой, в науке советского государственного права понятие автономии следует рассматривать в двух планах: областной автономии и национально-территориальной автономии.

Областную автономию она рассматривала как общедемократический принцип устройства советского государства, т. е. самостоятельность органов власти по отношению к центральным органам государства в решении ими на основе общегосударственного законодательства вопросов, имеющих чисто местное значение. План областной автономии имеет своим содержанием автономию в широком (политическом) смысле слова, которая может быть применена как к характеристике административно-территориальных единиц, так и к соответствующим им органам власти. Автономия в широком смысле слова может проявляться во всевозможных пределах, и различие показателей ее степени зависит от пределов местного самоуправления, которое является одной из необходимых форм проявления автономии.

План национально-территориальной автономии она рассматривала как совсем иной план. «Национально-территориальная автономия, – пишет она, – это автономия в собственном (юридическом) смысле слова. В отличие от первой она образуется по национальному признаку, что и вызывает необходимость установления гарантий автономизма национальных образований. Нации, населяющие автономные образования, в соответствии с принципом свободного самоопределения имеют право сами устанавливать и форму своего самоопределения, т. е. правовой статус своего автономного образования. И поэтому административно-территориальные единицы обладают несомненно меньшей степенью автономности, чем национально-территориальные образования»[223].

Она считала, что в принципе правильно говорить об автономии административно-территориальных единиц. Но говорить об автономно-правовом статусе, например, местных Советов района, города, области и т. д. (в узком, юридическом понимании автономии) вряд ли было бы оправданно, поскольку автономия в правовом смысле связана именно с той особой степенью самостоятельности, которая заключается в праве издавать законы или другие правовые акты, определяющие в соответствии с волеизъявлением народа и на основе общегосударственного законодательства правовое положение данного автономного образования.

С. И. Русинова рассматривала автономию в качестве неотъемлемой части национально-территориальной организации Советского государства. «Автономия, – считала она, – это юридически признанное центральной властью самоуправление населения определенной территории в рамках одного государства. Она всегда носит ярко выраженный классовый характер и обладает многими особенностями в различных государствах»[224].

С. И. Русинова различала автономию территориально-национальную, автономию местных органов, не отличающихся национальными особенностями, автономию городов, областей и др. Она считала, что социалистическая национально-территориальная автономия – это юридически закрепленное самоуправление народа, отличающееся особенностями быта и национального состава, компактно проживающего на определенной территории, в рамках единого суверенного социалистического государства.

По мнению С. И. Русиновой, В. И. Ленин понимал автономию очень широко, как самоуправление автономных областей, отличающихся не только особым национальным составом, но и особыми хозяйственными и бытовыми условиями, хотя наибольшее распространение в нашей стране получила национально-территориальная автономия.

Она выделяет следующие новые черты, присущие советской социалистической национально-территориальной автономии.

1. Социалистический характер советской автономии, обусловленный тем, что она возникает на основе диктатуры пролетариата и служит целям построения социализма и коммунизма.

2. Она создается в связи с необходимостью разрешить национальный вопрос для отдельных народов и национальностей, проживающих компактно на определенной территории, в рамках единого социалистического государства как унитарного, так и федеративного, и строится по национально-территориальному признаку.

3. Автономия отдельных народов возникает не путем предоставления им этого права сверху, а путем реализации права наций и народностей на самоопределение.

4. Она обеспечивает широкое самоуправление, самостоятельное осуществление государственной власти народом, который самоопределился в автономию в соответствии со статусом, предусмотренным конституцией государства.

5. Советская автономия учитывает особенности хозяйственного развития, быта и национального состава народов, самоопределившихся на началах автономии на определенной территории. Суд, администрация, органы хозяйства, органы власти, пресса, школа, культурно-просветительные учреждения действуют на родном языке, обеспечивается подготовка и выдвижение местных кадров.

6. Социалистическая автономия построена на началах демократического централизма.

7. Социалистическая автономия отличается большим многообразием форм. Правовое положение национальной автономии со всеми ее характерными чертами закреплено в конституции государства, а также в положениях и иных актах, конкретизирующих права автономий в целом и отдельных ее органов.

8. Национальная автономия является неразрывной органической частью социалистического государства, она не предполагает государственную независимость самоопределившихся в форме автономии народов.

Н. И. Хороший характеризовал автономию как конкретно-историческое проявление Советской власти различных наций и народностей, наряду с союзной республикой. Он указывал, что на первом этапе развития Советского государства автономия обеспечивала учет разнообразия быта, культуры и экономического развития национальностей, стоявших на разных ступенях развития, приобщение их к социализму. В последующем автономия, наряду с союзными республиками и федерацией, продолжала оставаться государственно-правовой формой организации многонационального Советского государства для решения его народом задач коммунистического строительства.

Н. И. Хороший подчеркивал, что советская автономия представляет собой государственно-правовую форму выражения суверенитета социалистических наций и народностей или их частей, организующихся в составе союзных республик в свободно избранных, отвечающих уровню их развития и национальным потребностям, формах национальной государственности в целях консолидации и интернационального объединения для решения задач социалистического и коммунистического строительства[225].

Ф. А. Муртаза-Оглы считал важной проблемой, возникающей при исследовании советской автономии, проблему юридических фактов и правоотношений в сфере образования советской автономии. Он отмечал, что в литературе по советскому государственному праву наряду с ненормативными актами в качестве юридических фактов признаются и некоторые законы. Отмечая, что признаками нормативных актов, отличающими их от индивидуальных предписаний, являются неперсонифицированность, неконкретность, возможность их неоднократного применения, постоянство действия независимо от их исполнения, он указывал, что акты, закрепляющие, например, конкретные формы советской автономии, наоборот, как и индивидуальные акты, характеризуются конкретностью адресатов и однократностью их применения.

«Отсутствие у акта об образовании автономии, – писал он, – признака многократного применения обусловлено тем, что подобные предписания относятся к одному (или нескольким) конкретному случаю и не распространяются на другие случаи того же рода. Кроме того, эти конкретные случаи (образование, например, Татарской АССР) в будущем не исчезают и вновь не возникают. Постоянство действия предписания независимо от его исполнения обусловливает, что акт об образовании советской автономии служит постоянно действующей правовой основой осуществления автономии. Однако ссылка на этот признак не в полной мере объясняет юридическую природу этих предписаний, ибо встречаются индивидуальные акты, которые также служат постоянно действующим основанием для существования конкретного длящегося правоотношения»[226].

Из сказанного Ф. А. Муртаза-Оглы сделал вывод, что подобные акты содержат индивидуальные предписания. Однако они, по его мнению, имеют двуединую природу: по форме (внешним признакам) они являются индивидуальными актами, а по содержанию – нормативными предписаниями.

Ф. А. Муртаза-Оглы отмечал, что двуединая природа этих актов обусловливает выполнение ими двух тесно связанных между собой функций: они, воплощая в себе признаки индивидуальных предписаний, выполняет функцию юридических фактов и закрепляют решение правотворческого органа об установлении правовых норм. Поэтому они являются источниками советского государственного права.

Признание в литературе по советскому государственному праву подобных актов в качестве юридических фактов он считал вполне обоснованным. Вместе с тем он подчеркивал, что для возникновения отношений в рассматриваемых случаях недостаточно факта принятия закона или другого законодательного акта. Для этого необходим еще и факт непосредственного выражения народом (нацией) в различных формах своей суверенной воли. В противном случае не может быть и другого юридического факта – издания акта, например, об образовании (преобразовании) автономных единиц, о принятии в состав СССР союзной республики и др. «Следовательно, – замечал он, – волеизъявление народа следует признать главным, определяющим элементом фактического состава. Не случайно законодатель в таких актах, как правило, указывает на волеизъявление того или иного народа»[227].

Ф. А. Муртаза-Оглы подчеркивал, что отношения в сфере образования советской автономии возникают не из правовой нормы и не при отсутствии юридического факта. Возникновение их обусловлено наличием фактического состава.

Отмечая, что национально-государственное устройство в РСФСР представляет собой сочетание элементов как унитаризма, так и федерализма, отношения, возникающие в процессе образования автономии, он считал унитарными, поскольку субъектами федеративных связей могут быть государства и национально-государственные образования, а субъектом отношений, возникающих в процессе образования автономии, выступает непосредственно нация. Вместе с тем он считал, что акты об образовании советской автономии влекут возникновение правоотношений как унитарного, так и федеративного характера.

В другой работе Ф. А. Муртаза-Оглы, характеризуя советскую автономию как государственно-правовую форму разрешения национального вопроса, подчеркивал, что советская автономия строится по национально-территориальному принципу и что ее суть составляет сочетание национального и интернационального[228].

Одним из оснований советской автономии он рассматривал национальную компактность, под которой понимал самую высокую в сравнении с другими местностями степень расселения людей коренной национальности в данной республике (области) независимо от удельного веса ее в общем населении территории национальной государственности. Он считал национальную компактность обстоятельством, обусловливающим наличие у субъекта той или иной автономии суверенного права на свою национальную территорию.

Муртаза-Оглы отмечал, что согласно национально-территориальному принципу строительства советской автономии этническая территория ее субъектов должна обладать известной экономической целостностью. Вместе с тем иногда к этой территории могут экономически тяготеть и местности с инонациональным составом населения. В подобных случаях, считал он, необходимо, не абсолютизируя в этом принципе национального момента, включать такие местности в состав данного автономного образования, поскольку это отвечает интернациональным интересам всех трудящихся.

Ф. А. Муртаза-Оглы подчеркивал, что для советской автономии характерна коренизация ее государственного аппарата. Она складывается из двух взаимосвязанных сторон: формирование органов государственной власти и государственного управления с широким представительством коренного населения; ведение делопроизводства на языке местного населения.

Как говорил исследователь, коренизация государственного аппарата советской автономии ни в коей мере не означает игнорирование прав и интересов инонационального населения, проживающего на ее территории. Каждое автономное образование создается нацией совместно с этим населением на равных началах, и в равной мере оно обеспечивает их интересы. Этим определяется одна из сторон интернациональной природы той или иной автономии. Советская автономия, таким образом, выступает как выразитель воли и интересов всех проживающих на ее территории национальных групп, обеспечивает их фактическое равенство во всех сферах общественно-политической жизни.

Ф. А. Муртаза-Оглы отмечал, что советская автономия обладает следующей характерной чертой: субъектами ее являются народы, которые к моменту победы социалистической революции находились на различных ступенях экономического и культурного развития. Нации и народности как субъекты советской автономии преодолели экономическую и культурную отсталость с помощью не только своих внутренних возможностей, но и того, что автономные образования, будучи субъектами советской федерации, выполняют здесь еще одну важную роль двоякого значения: они являются той государственно-правовой формой разрешения национального вопроса, которая дала возможность передовым нациям объединить вокруг себя все окраинные народы и оказать им всестороннюю братскую помощь в деле их социального и национального развития.

Е. И. Козлова отмечала, что советская автономия является такой формой национального самоопределения, которая позволяет с максимальной гибкостью обеспечить свободное развитие всех народностей, компактно проживающих на территориях союзных республик, как унитарных, так и федеративной (РСФСР).

Касаясь идеи областной автономии, выдвинутой большевиками, она подчеркивает, что автономия рассматривалась как государственно-правовая форма решения национального вопроса, как форма самоопределения наций, пожелавших оставаться в рамках другого государства. Областной автономией должны были обладать территории, области с особым национальным составом населения, которым обеспечивались бы самоуправление во всех сферах жизнедеятельности данной нации.

В Советском государстве, отмечала Е. И. Козлова, автономия являлась одной из важных форм разрешения национального вопроса, вовлечения всех наций, независимо от того уровня развития, на котором они находились к моменту Октябрьской революции, в социалистическое и коммунистическое строительство.

Е. И. Козлова указывала, что, несмотря на различия в правовом положении различных видов автономных образований, всем им присущи общие черты, вытекающие из их автономного статуса. В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение народностям, компактно проживающим на территории союзной республики, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе союзной республики с предоставлением прав самоуправления, самостоятельности в осуществлении государственной власти, пределы которых закрепляются союзной республикой на основе или с учетом волеизъявления данного автономного образования.

«Автономия, – писала Е. И. Козлова, – означает такой уровень самостоятельности в осуществлении государственной власти, который не идентичен суверенному статусу государства. Автономия обеспечивает выражение суверенности наций и народностей, однако она не означает государственного суверенитета, не означает независимости государства. Вместе с тем автономные начала в осуществлении государственной власти получают свое выражение в специфическом правовом статусе автономных образований по сравнению с иными, обычными, не автономными административно-территориальными единицами. Это проявляется в том, что их права определяются в особом правовом акте, который не свойственен другим частям государства…»[229]

Е. И. Козлова отмечала, что в определении пределов самоуправления в той или иной форме участвуют сами автономные образования, что в осуществлении государственной власти в пределах автономных образований обеспечивается максимальный учет национальных и местных особенностей, функционирование государственных органов на языке данной национальности и действие других факторов, гарантирующих свободное развитие национальностей.

Как полагала Е. И. Козлова, основной чертой советской автономии, предопределяющей содержание всех иных ее особенностей, является построение ее на базе Советской власти.

Другую характерную черту советской автономии она видела в национально-территориальном принципе ее построения, который означает, что она предоставляется не каким-либо обычным территориальным частям государства, а лишь определенным территориям, областям, отличающимся особым национальным составом.

Е. И. Козлова указывала, что советская автономия выступает как одна из важных форм разрешения национального вопроса, обеспечения свободного развития национальностей, служит важной формой обеспечения демократического централизма, поскольку она позволяет обеспечить гармоничное сочетание общегосударственных и местных интересов, прежде всего тех, которые основаны на национальных особенностях.

Е. И. Козлова подчеркивала, что в советской автономии воплощается равноправие национальностей, проявляющееся в том, что всем компактно проживающим национальностям и народностям обеспечивается равное право самоопределения, свободного развития, консолидации и создания автономного национально-государственного формирования. Она отмечала, что советская автономия явилась одной из форм реализации права наций на самоопределение, а создание национальных автономных государственных образований осуществлялось по воле самих народов. При оформлении автономии учитывались интересы каждой народности и возможность наиболее эффективного использования ею своих автономных прав[230].

В другой работе Е. И. Козлова дала следующее определение автономии: «В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение нациям и народностям, компактно проживающим на территории союзной республики, правовой и фактической возможности реализовать национальный суверенитет путем создания определенной формы национальной государственности в составе союзной республики с предоставлением права на самоуправление или самостоятельности в осуществлении государственной власти, пределы которых закрепляются союзной республикой на основе или с учетом волеизъявления данного автономного образования»[231].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы отмечали, что в союзных республиках СССР имеется немало автономий, образованных не нациями и народностями, а их частями, т. е. национальным меньшинством, под которым они понимали такую часть нации, которая проживает в отрыве от нее, среди инонационального населения, но не потеряла еще национального самосознания, общности языка и культуры с исходной этнической общностью, и этнографической группой, которой они считали часть нации, проживающей внутри данной нации, но имеющей специфические для нее в языковом, культурном и хозяйственном отношении локальные особенности.

Они указывали, что национальные меньшинства и этнографические группы, наряду с нациями и народностями, являются правосубъектами и в отношениях, связанных с образованием автономий как формы государственного устройства.

По мнению А. И. Кима и Ф. А. Муртазы-Оглы, создание этнографическими группами и национальными меньшинствами своих автономных образований не означает, что правом на автономию могут обладать все части наций. В то же время все компактно проживающие нации и народности страны самоопределились в различные формы национальной государственности. Из этого исследователи делали вывод, что носителем права на самоопределение, в том числе на автономию, является, как правило, нация, а не ее части. Они рассматривали это обстоятельство как прогрессивное, поскольку признание такого права за всеми частями наций неизбежно привело бы к увековечению их раздробленности по многочисленным мелким национально-государственным образованиям.

Как считали авторы, при решении вопроса о праве части нации на автономию решающим является комплекс факторов внутреннего порядка. Они указывали, что автономия призвана обеспечить в возможно короткие сроки преодоление экономической, политической и культурной отсталости национальных меньшинств и этнографических групп, объединение разрозненных частей в единые нации, их консолидацию, обеспечение безусловного уважения национальных обычаев, нравов и традиций.

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы отмечали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может быть подразделена на три разновидности: на автономию наций, национальных меньшинств и этнографических групп. Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении инонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу. «Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы, – писали они. – Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий… Автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях автономии нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы работают на языке той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями, правами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью»[232].

М. А. Митюков определял советскую автономию как динамически развивающуюся в соответствии с конкретно-историческими условиями социалистического и коммунистического строительства национально-политическую и правовую систему, выражающую решение национального вопроса в отношении народов, не имевших ранее своей государственности и автономии, на основе права наций на самоопределение и путем осуществления совокупности социально-политических, экономических и социально-культурных мероприятий, проводимых посредством многообразных форм и видов национальной государственности, действующих на началах политического самоуправления, пределы которого устанавливаются в соответствии с волеизъявлением наций (народностей) высшими органами власти Союза ССР и союзных республик.

Он рассматривал автономию как социально-правовую систему, поскольку она представляет чрезвычайно сложную и многогранную общественно-политическую и юридическую категорию. Вместе с тем он подчеркивал, что юридический момент составляет лишь одну из сторон этого явления, в котором выражается единство политического, социального в широком смысле и юридического момента, что лишь в целом дает адекватное представление о советской автономии.

М. А. Митюков полагал, что советская автономия не может рассматриваться лишь как юридическая категория, хотя и правовой, а еще более государственно-правовой момент играет решающую роль в осуществлении ее назначения и функций. По его мнению, советская автономия представляет собой социально-правовую систему, поскольку она во всех аспектах своего проявления, в своих внутренних взаимосвязях представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих и функционирующих в связи с таким социальным явлением, как национальный вопрос. «Правовой характер этой системы, – писал он, – обусловлен тем, что она не может существовать и действовать вне правовых форм вообще, государственно-правовых – в особенности»[233].

М. А. Митюков отмечал, что назначение советской автономии как объективной необходимости для решения национального вопроса в соответствии с интересами социалистической революции обусловливает многообразный характер ее функций. В качестве государственно-правовой функции автономии он рассматривал развитие и закрепление советской государственности в формах, соответствующих национально-бытовым условиям народов, создание действующих на родном языке органов власти, управления и суда. Изменение политических основ общества, создание национальных отрядов рабочего класса и народной интеллигенции, обеспечение руководящего участия трудящихся в осуществлении государственной власти он считал социально-политической функцией автономии, а создание и развитие общественно-политических организаций пролетарского типа, школы, просвещения в целом, печати и других средств духовного развития отсталых народов на родном языке на основе идей научного коммунизма – социально-культурной функцией автономии. Наконец, основной и решающий функцией автономии М. А. Митюков считал хозяйственно-организаторскую функцию, суть которой он видел в обеспечении экономического и социально-культурного равенства народов на основе подъема и непрерывного развития их экономики.

Исследователь подчеркивал, что наличие у советской автономии специфических функций не означает противопоставления их функциям Советского государства. Он полагал, что задачи советской автономии на любом этапе развития государства осуществляются посредством ее специфических функций, являющихся, в свою очередь, одним из частных проявлений функций государства.

М. А. Митюков утверждал: советская автономия, как и любая социально-правовая категория, имеет свое содержание, выражающее ее сущность. Главными компонентами этого содержания он считал назначение советской автономии (разрешение национального вопроса на основе права наций на самоопределение) и ее специфические функции. Именно в них он видел суть советской автономии как социального явления. Такие компоненты советской автономии, как ее государственные установления, многообразные формы и виды, их динамизм и федеративные связи он рассматривал в качестве государственно-правовой формы выражения ее содержания.

В другой своей работе, посвященной истории советской автономии, М. А. Митюков отмечал, что имеющая важное теоретическое значение проблема соотношения права наций на самоопределение и автономию в нашей стране характеризуется двумя этапами: дооктябрьским и октябрьским. В первом из них право наций на самоопределение и автономия выступают как самостоятельные государственно-правовые способы разрешения национального вопроса. «В условиях Советской власти, – писал он, – автономия стала трактоваться не как самостоятельный государственно-правовой способ разрешения национального вопроса, а как одна из форм реализации права наций на самоопределение»[234].

Анализируя все эти соображения, можно сказать, что в советском государствоведении доминирующее положение занимала мысль о том, что советская автономия является государственно-правовой формой разрешения национального вопроса, формой самоопределения наций и народностей.

Вместе с тем в науке советского государственного права общепринятое определение понятия «советская автономия» выработано не было. Большинство авторов, рассматривая советскую автономию как сложное социальное и правовое явление, связывали ее либо с государственным устройством, либо с национальной государственностью или осуществлением национального суверенитета, либо с самоуправлением или особой степенью самостоятельности, а чаще всего с несколькими из этих государственно-правовых категорий.

Однако, учитывая, что любая дефиниция не может охватывать все стороны явления, советские исследователи автономии прежде всего стремились показать ее суть путем перечисления основных признаков содержания понятия «советская автономия».

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов, считая, что советская автономия – это политический и правовой институт, не имеющий аналогов в мировой истории, писали: «Если автономия, взятая как формальное государственно-правовое понятие, означает всего лишь самоуправление части в рамках целого, то советская автономия неизмеримо богаче по содержанию. Она включает в себя ряд важных политическо-правовых особенностей, главными из которых являются: национальный состав населения, наличие территории, функционирование на основе советской политической и экономической систем, самоуправление государственно-властного характера, свободная реализация национального суверенитета. Следовательно, советская автономия может быть охарактеризована как самоуправление государственно-властного характера, осуществляемое нацией или народностью на определенной территории в рамках автономной республики или национально-государственного образования (автономная область, автономный округ), входящего в состав суверенной союзной республики, которое при непосредственном участии этого автономного государства или образования определяет его правовое положение, пределы самоуправления и компетенции»[235].

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов указывали, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции суверенного государства, она предоставляется нациям и народностям, более или менее компактно проживающим на определенной территории, отличающимся особым бытом и известной экономической целостностью. Они подчеркивали, что советская автономия характеризуется, с одной стороны, определенной самостоятельностью в осуществлении государственной власти под руководством и контролем союзной республики, а с другой – возможностью получать от нее помощь для развития экономики, культуры, государственности.

Б. Л. Железнов и А. М. Каримов отмечали, что советская автономия обладает рядом конституционных признаков, отличающих ее как от института административно-территориального устройства, так и от суверенной советской государственности. В отличие от административно-территориальных единиц органы советских автономных государств и национально-государственных образований имеют особые полномочия, позволяющие с необходимой полнотой учитывать специфику прогрессивных национально-бытовых особенностей коренных народов, обеспечивая дальнейшее развитие их национальной культуры, подготовку и преимущественное использование кадров, хорошо знающих язык, быт и обычаи местного населения. При этом автономные единицы выступают как формы государственности всего их населения.

§ 2. Становление и развитие автономии в Советской России и ее формы

Возникшая в результате победы Октябрьской революции 1917 г. Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной Российской империи. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 г.

Уже в конце 1917 г. использовала предоставленное ей Россией право на самоопределение Финляндия, ставшая независимым государством. В декабре 1917 г. была провозглашена независимая Украинская Советская Республика. Одновременно шел процесс усложнения формы государственного единства самой Российской Советской Республики, превращая ее в федеративное государство.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г.[236], провозгласила Россию Федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Декларации говорилось: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Подчеркивалось стремление «создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России». Декларация ограничивалась установлением лишь наиболее общих принципов. Она предоставляла возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно решить, желают они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях. Это же положение содержалось и в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», которая также уточняла способ установления отношений между центральной властью и органами будущих республик.

С помощью федерации советская власть пыталась сохранить единство России, включив в ее состав в качестве автономных национальных республик бывшие окраины Российской империи.

Вскоре после Съезда началось практическое формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей.

Первой автономной частью России стала Советская Латвия. В декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: «Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России…» 25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. Формально Украина не называлась автономией, однако фактически отношения между Украиной и Россией складывались на основе автономности Украины.

Одной из первых в составе Российской Федерации оказалась и Туркменская Советская Республика, которая была провозглашена весной 1918 г. В это же время возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, которые объявили себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской республики[237]. Правда, почти все они оказались недолговечными, и впоследствии на их месте были созданы другие автономные образования (в частности, Горская, Крымская автономные республики).

Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип государственного единства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких, могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, Конституция РСФСР определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями, в качестве которых предполагалась Украина, Белоруссия, Грузия, Армения и другие части бывшей Российской империи. Именно поэтому в первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика.

Однако такого рода «автономизация» России не удалась. Поэтому уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.

Таким образом, не сумев обеспечить «автономизацию» России в рамках бывшей Российской империи, советская власть начала процесс «автономизации» оставшейся после развала империи части России.

В конце 1918 г. была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжья, впоследствии ставшая автономной республикой (в 1924 г.). В 1919 г. в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920–1921 гг. – Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921–1922 гг. в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.

К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался.

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим все атрибуты государственности. В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области.

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917–1922 гг. возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время. Гражданская война оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 г.), Белоруссии (январь 1919 г.), Украины (январь-февраль 1919 г.). В 1920 г. образовалась Азербайджанская и Армянская Советские Республики, а в начале 1921 г. – Грузинская Советская Республика.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства республик. Он характеризуется прежде всего изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии – национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ – Коми-Пермяцкий. В 1929–1930 гг. в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа – Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя – Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 г. из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 г. стал называться Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 г. из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 г. Горская АССР была упразднена и на ее базе созданы две автономные области – Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к еще более высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 г. в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 г. – Удмуртия, также бывшая автономной областью.

Конституция СССР 1924 г. предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 г. были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 г. лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в Конституции РСФСР 1925 г. ей посвящена специальная глава. Кроме того, вопросы автономии поднимались и в других статьях. Конституция установила формы автономии – автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялись конструкция их государственного механизма, границы компетенции.

Надо сказать, что в процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было проведено в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии, когда на месте Туркменской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик были созданы новые союзные республики – Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжился и в последующие годы. В 1926 г. в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 26 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции (ст. 14). В число автономных республик входили: Татарская, Башкирская, Бурят-Монгольская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Крымская, Марийская, Мордовская, Немцев Поволжья, Северо-Осетинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская, а автономными областями являлись: Адыгейская, Еврейская, Карачаевская, Ойротская, Хакасская и Черкесская. При установлении системы местных органов государственной власти Конституция в ст. 77 и ряде других статей упомянула о наличии в республике национальных округов.

До принятия Конституции СССР 1936 г. некоторые АССР входили в состав краевых (территориальных) объединений. Условия этого вхождения были определены постановлением ВЦИК от 28 июня 1928 г.[238] АССР включались в состав краевых, областных объединений на началах добровольности по утвержденным ВЦИК решениям республиканских съездов советов АССР. За АССР сохранялось право выхода из указанных объединений по решению республиканских съездов советов этих республик. Все права, представленные АССР Конституцией РСФСР, постановлениями об их образовании, а также узаконениями, изданными в развитие этих законодательных актов, сохранялись при вхождении автономных республик в краевые объединения. Вхождение АССР в экономически однородные и мощные краевые объединения должно было «…обеспечить как культурно-хозяйственный рост и национальное развитие автономных советских социалистических республик, так и единство их хозяйственного руководства, на основе общих хозяйственных планов соответствующих краевых (областных) объединений»[239]. Всякого рода разногласия, возникавшие между краевыми (областными) исполкомами и ЦИК АССР, входящих в состав края (области), разрешались президиумом ВЦИК и СНК РСФСР по принадлежности[240].

В годы Великой Отечественной войны советский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, немцы и другие народы.

Последовала также ликвидация национальной государственности некоторых из этих народов. В августе 1941 г. была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 г. упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 г. – Калмыцкая АССР, в марте 1944 г. – Чечено-Ингушская автономная республика, в апреле 1944 г. в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР. В июне 1945 г. Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 г. была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 г. преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением ей была передана часть территории Душетского и Казбегского районов из состава Грузинской ССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 г. Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 г. определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными[241].

После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России – Южный Сахалин и Курильские острова, которые вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 16 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Новая Конституция РСФСР 1978 г. закрепила в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней полностью.

Вопрос о формах советской автономии обсуждался в советской юридической литературе неоднократно.

Так, А. И. Денисов в 1947 г. полагал, что за годы советской власти сложились две основные формы автономии: автономная советская социалистическая республика и автономная область[242].

Впоследствии он отмечал, что советская автономия выступает в виде политической или административно-территориальной автономии. Административная автономия уже политической и выступает в форме национальных административно-территориальных единиц – либо автономной области, либо национального округа. Политической автономией он считал автономную республику[243].

И. Д. Левин подчеркивал, что автономия может быть законодательной (политической) или административной. Первая распространяется как на законодательство, так и на управление, вторая – только на управление. К первой из них он относил автономные республики, ко второй – автономные области[244].

В другой своей работе И. Д. Левин утверждал, что союзная форма федерации, т. е. Советское союзное государство, «представляет собой высший вид автономии»[245]. Тем самым он превращал советскую автономию во всеобъемлющую форму советской национальной государственности.

Н. П. Фарберов отмечал многообразие форм советской автономии, что позволяет охватить многообразие условий развития наций. Он считал, что в советском государстве существуют следующие формы автономии: автономная республика, автономная область, национальный округ[246].

Специфической позиции по этому вопросу придерживался Д. И. Чесноков. «В настоящее время, – писал он, – советская автономия выступает в трех формах, соответственно трем типам советских национальных государственных образований: союзная республика, автономная республика и, наконец, национальная автономная область и округ»[247]. Таким образом, Д. И. Чесноков не делал существенного различия между союзной республикой, автономной республикой, автономной областью и национальным округом.

Говоря о существовании различных форм советской автономии, Я. Н. Уманский считал, что это обусловлено теми различиями в национально-бытовых особенностях, которые свойственны народам, проживающим на территории СССР. Он выделял три формы советской автономии: автономная республика, автономная область и национальный округ. Причем первую из них он рассматривал как автономию политическую, а две другие в качестве административной автономии[248].

Б. В. Щетинин полагал, что формами советской автономии являются автономная республика, автономная область и национальный округ. Он отмечал, что эти формы выработались в ходе национально-государственного строительства. Автономную республику он считал высшей формой советской автономии, формой осуществления политической автономии; автономную область – формой осуществления административной автономии, а национальный округ – формой национально-административного объединения. «Советская автономия, – писал он, – не есть нечто застывшее и раз навсегда данное, она допускает самые разнообразные формы и степени своего развития. Она может переходить от узкой, административной автономии к более широкой, политической автономии. Эластичность советской автономии составляет одно из важнейших ее достоинств»[249].

Б. В. Щетинин выступал против деления советской автономии на законодательную и административную, считая, что такое деление не вносит ничего нового в постановку вопроса о критериях классификации форм советской автономии.

Он указывал, что функция законодательства присуща автономным и союзным республикам и не является специфической только для автономных республик. К тому же представительные органы власти автономных областей и национальных округов, указывал он, хотя и не имеют права на издание законов, но пользуются правом издания подзаконных нормативных актов, участвуя тем самым в правотворческой деятельности. «Следовательно, – писал он, – сводить их деятельность только к функции управления значило бы ограничивать их правосубъектность»[250].

Деление автономии на политическую и административную он считал неудачным еще и потому, что все формы автономии относятся к политическим, поскольку иначе они были бы не в состоянии осуществить суверенитет нации.

Ученый был согласен с теми государствоведами, которые указывали на государственный характер всех форм советской автономии. «Таким образом, – писал он, – назрела обстановка для отказа от деления форм советской автономии по принципу их политического характера. Нам представляется, что следовало бы отказаться от подобного деления, тем более что практически оно ничего не дает для уяснения правовой природы форм советской автономии. В самом определении советской автономии заложены элементы, характеризующие ее как форму советской национальной государственности, основанную на суверенитете социалистических наций»[251].

По мнению Д. Л. Златопольского, советская автономия имела две формы: политическую и административную. Политическую автономию представляла автономная республика, а административную – автономная область[252].

Позже он изменил свою точку зрения и включил в число национальных государственных образований, представляющих административную форму автономии, национальный округ.

Д. Л. Златопольский отмечал, что государственно-правовые термины – «автономная республика» и «автономная область» сложились не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г. этих терминов еще не было. В ней говорилось о федерации «национальных республик» (ст. 2) и об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная республика» и установившим ее правовое положение, был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики»[253]. Вскоре после этого впервые было зафиксировано название «автономная область» – в декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области»[254].

Высшей формой советской автономии Д. Л. Златопольский признавал политическую автономию, которая означает самостоятельное осуществление государственной власти национальным государством – автономной республикой, входящей в состав союзной республики. Административную автономию он рассматривал как самостоятельное осуществление государственной власти национальными государственными образованиями – автономной областью или национальным округом, входящими в состав союзной республики.

Ученый отмечал, что существование различных форм советской автономии обусловлено определенными исторически сложившимися объективными условиями. К их числу он относил различную степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Он подчеркивал, что строительство советской автономии происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй. В этих исторических условиях советская автономия выполнила грандиозную задачу ликвидации отсталости целого ряда наций и народностей.

Наличие различных форм советской автономии он также объяснял разнообразием форм, способов самоопределения наций, обусловленным волей данной нации или народности.

Характеризуя формы советской автономии, Д. Л. Златопольский отмечал их гибкость и эластичность, которые позволяли решать национальный вопрос применительно к различным ступеням экономического, политического и культурного развития соответствующей нации или народности в зависимости от ее волеизъявления. Гибкость форм советской автономии он видел в том, что в ее рамках объединяется не только одна нация или народность, но и несколько наций или народностей, а нация и народность, дающая ей имя, может либо представлять собой абсолютное большинство населения данной автономии, либо относительное большинство.

Гибкость форм советской автономии, как полагал исследователь, проявляется в возможности создавать в ее рамках новые национальные государства – автономные республики путем перехода от административной к более широкой политической автономии, а также в ее тесной связи с федерацией, в результате чего целый ряд автономных республик на основе свободно выраженной суверенной воли наций были преобразованы в союзные республики[255].

Аналогичные соображения Д. Л. Златопольской высказывал и в своих последующих работах[256].

К. Д. Коркмасова называла два вида советской автономии – государственно-политическую и административно-политическую. Высшей формой она признавала государственно-политическую автономию, воплощенную в автономной республике; к административно-политической автономии относила автономную область и национальный округ. Отмечая тот факт, что некоторые советские государствоведы отрицают государственно-правовой статус национального округа и приравнивают его к административному округу, она считала подобные взгляды неубедительными, поскольку суверенитет социалистических наций и народностей предполагает тщательный учет и уважение национальных интересов и особенностей всех народов, включая малочисленных, и эти идеи практически приведены в жизнь созданием национальных округов[257].

К. Д. Коркмасова называла национальные округа первичной формой советской автономии[258].

П. Г. Семенов принятое в советской правовой литературе мнение, что автономными единицами в рамках советской государственной системы являются только автономные республики, автономные области, национальные округа, считал неточным. В практике советского государственного строительства автономию он видел как всеобщий принцип внутренней организации государства, поэтому в качестве форм автономии рассматривал областную автономию (автономию не всех вообще местных органов государственной власти вплоть до самых низовых, но лишь автономию сравнительно крупных территориальных внутригосударственных делений), национально-территориальную автономию.

Как наиболее радикальный способ обеспечения автономных прав автономной области и национального округа он признавал непосредственное подчинение их центральным органам Российской Федерации, которое должно сочетаться с целым рядом предусмотренных законодательством гарантий.

Административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по типу областной автономии, в подобных гарантиях своей автономии не нуждаются. Эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств[259].

А. П. Власов подчеркивал, что при определении понятия «форма автономии» необходимо исходить из философской категории формы, учитывая диалектическую связь содержания и формы. В философском понимании форма есть способ существования, выражения содержания. Если содержание включает то, из чего состоит предмет или явление, то форма – это порядок расположения составных элементов содержания, внутренняя его организация.

Таким образом, определяя формы советской автономии, должно фиксировать наиболее существенные признаки определяемого понятия. Ученый придерживался классификации, при которой формой советской автономии признаются политическая, и административная автономии. Он считал, что только они отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм советской автономии и не допускают смешения форм автономии с конкретными проявлениями этих форм.

Как полагал Власов, выбор той или иной формы национальной государственности, в том числе формы автономии, определяется многочисленными внешними и внутренними, объективными и субъективными, экономическими, социально-политическими, географическими и демографическими факторами. И конечно же, первостепенное значение имеют желание и воля коренного населения. Но при всех обстоятельствах, считал он, нельзя к числу мотивов относить определенный уровень культуры нации или народности, что скорее должно рассматриваться не причиной, а следствием правильного избрания наиболее целесообразной формы национально-государственного устройства малых народов.

А. П. Власов и А. И. Ким выделяли одну из примечательных черт советской автономии – многообразие ее форм, позволяющее охватить нации и народности, находившиеся в прошлом на различных ступенях общественно-политического развития. Однако они считали, что в определении этих форм в советской государственно-правовой науке не достигнуто необходимое единство взглядов. По их мнению, определение форм советской автономии, как и любое другое научное определение, должно фиксировать наиболее существенные признаки какого-либо явления. Они отмечали, что различные варианты определений, форм советской автономии, предложенные некоторыми государствами, не отвечают этим требованиям. Они придерживались классификации, при которой формами советской автономии признавались политическая и административная автономия, поскольку, как им виделось, именно эти формы отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм автономии с конкретными проявлениями этих форм. «Так, воплощением политической автономии, – писали они, – является автономная республика как государство, осуществляющее власть на автономных началах, а административной – автономная область и национальный округ, которые обеспечивают их субъектам автономию лишь в области администрации, управления. Следовательно, автономная республика, автономная область и национальный округ сами по себе не являются формами советской автономии, как не являются формами советской федерации – РСФСР. ЗСФСР и СССР, – такими формами являются федерация, основанная на советской автономии (РСФСР), и федерация, основанная на договорных отношениях между суверенными советскими социалистическими республиками (ЗСФСР и СССР)»[260].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы полагали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может иметь три разновидности: автономия наций, национальных меньшинств и этнографических групп.

«Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении многонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу (например, автономные образования частей осетинского, бурятского и других народов). Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы.

Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий»[261].

Они подчеркивали, что автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы используют язык той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями и нравами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью[262].

Т. Б. Анисимова исходила из того, что советская автономия знает две формы – национально-государственную и национально-административную. К первой она относила автономную республику, ко второй – автономную область и национальный округ[263].

А. В. Андреева, критикуя деление советской автономии на политическую и административно-территориальную, подчеркивала, что все национально-территориальные автономии, в том числе автономные области и национальные округа, есть образования политические. Она считала, что автономию на базе национального принципа было бы точнее классифицировать на законодательную (АССР) и незаконодательную (автономная область, национальный округ)[264]. Аналогичное мнение в свое время высказывали Н. Я. Куприц[265] и И. Д. Левин[266].

А. И. Лепешкин называл две формы советской автономии, сложившиеся в стране, – государственно-политическую и административно-политическую. Первая выступает в виде автономных республик – высшей государственной формы самоопределения наций на основе автономии, а вторая воплощается в форме автономных областей и национальных округов.

Ученый считал, что деление советской автономии на политическую и административную не дает правильного представления о сущности норм советской автономии, поскольку видами политической автономии являются не только АССР, но и автономные области и национальные округа. «Нет сомнений, – писал он, – в том, что автономная область и национальные округа – это не просто административные единицы, а политические образования. Вот почему мы полагаем, что точнее определить указанные выше формы советской автономии как государственно-политическую и административно-политическую, хотя и подобная дефиниция, несомненно, носит во многом условный характер»[267].

А. И. Лепешкин подчеркивал: разнообразие форм советской автономии не означает, что различные нации обладают большими или меньшими правами, а лишь свидетельствуют о реальных условиях и широких возможностях для каждой нации и народности избрать наиболее соответствующую ее бытию форму государственного устройства. Таким образом, одинаковые права различных советских наций реализуются ими в различных формах государственного устройства, имеющих специфическое правовое положение.

Отмечая единство всех форм советской автономии, вытекающее из единой их социальной сущности, единых задач и целей, исследователь указывал на существенные различия этих форм. Государственно-политическую автономию он считал высшей формой советской автономии, субъектом которой является лишь несуверенное советское государство – АССР. Административно-политическая автономия выступает в двух видах – автономной области и национального округа, которые не являются государствами, а суть административно-территориальные единицы, в пределах которых нация, давшая имя автономной области и национальному округу, вместе с другими национальностями, проживающими на их территории, организует свои органы государственной власти, через которые и осуществляет самоуправление своими местными политическими, хозяйственными, культурными и иными делами.

А. И. Лепешкин обращал внимание на ряд специфических черт, которыми в отличие от обычных административно-территориальных единиц (краев, областей) обладают автономные области и национальные округа и которые характеризуют их как особые виды административно-политической автономии. К числу этих черт он относил особый порядок их образования; специальное представительство их в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; особенности организации и деятельности органов власти и управления, школы и других государственных и социально-культурных учреждений, работающих на родном языке соответствующей национальности.

В качестве важных особенностей форм и видов советской автономии А. И. Лепешкин рассматривал их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования[268].

С. И. Русинова делила все советские автономные образования на законодательные и административные, считая неудачным деление государственно-правовой автономии на политическую и административную, поскольку любая автономия является политической.

К законодательным автономным образованиям она относила автономные государства. К административным – автономные области, трудовые коммуны, просуществовавшие недолго, и национальные округа. Она полагала, что все формы национально-территориальных образований обладают самостоятельностью (автономией) в вопросах, которые признаны государственной властью как имеющиеся для них местное (включая чисто национальное) значение.

Большое значение ею придавалось гарантиям автономии, к которым она относила:

– утверждение в конституционном порядке правового статуса национально-территориальных образований;

– наличие для каждой автономии особого акта конституционного характера;

– представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР каждой национально-территориальной автономии;

– территориальное верховенство, согласно которому территория автономного образования не может быть изменена без его согласия.

С. И. Русинова считала, что существуют и другие гарантии автономии (пользование родным языком, особый порядок пересмотра юридических актов, издаваемых органами государственной власти и государственного управления, и проч.[269]

Е. И. Козлова полагала, что несколько форм и видов автономии были вызваны к жизни большими различиями, характерными для положения тех или иных наций и народностей, проживавших на территории Советского государства к моменту формирования автономных образований (уровень их экономического и культурного развития, социально-классовой дифференциации, наличия национальных кадров и т. п.). Именно они обусловили ее гибкость как условие решения национального вопроса, вовлечения народностей в социалистическое строительство.

Она различала две формы советской автономии – государственную и административную. Государственной формой автономии, считала Е. И. Козлова, обладает автономная республика, а административная форма присуща национально-государственным образованиям. Для государственной формы было характерно осуществление законодательной деятельности. Для административной формы автономии, к которой она относила автономную область и национальных округ, законодательная деятельность свойственна не была.

Е. И. Козлова подчеркивала, что используя различные формы автономии, народности в прошлом отсталых окраин России достигли в своем национальном развитии – как экономическом, так и культурном – огромных успехов[270].

Итак, советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая предоставляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.

§ 3. Автономная республика (АССР)

Как федерация РСФСР фактически сложилась в период с 1920 по 1922 г., когда развитие автономий происходило особенно интенсивно[271]. Поэтому уже к моменту принятия XII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР 1925 г. был накоплен настолько значительный опыт автономного строительства, что его уже можно было обобщить в Конституции.

Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные республики впервые в конституционном строительстве России только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных советских социалистических республик – по пяти представителей от каждой…»

Конституция РСФСР 1925 г. посвятила автономным республикам специальную главу (гл. 4), в которой говорилось, что органы государственной власти в автономных республиках образуются на основе Конституции РСФСР из местных Советов, их съездов, исполнительных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов.

Основные законы (конституции) автономных республик, как устанавливала Конституция, принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов.

Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной республики были съезды Советов республики, а в период между съездами – избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определялись Конституцией каждой автономной республики. Центральные исполнительные комитеты автономных республик избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных комитетов являлись на территории данной республики высшим органом власти.

В соответствии с Конституцией центральные исполнительные комитеты автономных республик образовывали свои исполнительные органы – советы народных комиссаров в составе: председателя совета народных комиссаров и народных комиссаров внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных Народных комиссариатов РСФСР – финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и Высшего совета народного хозяйства.

В зависимости от местных бытовых условий центральные исполнительные комитеты автономных республик наделялись правом сокращать количество народных комиссариатов и, соответственно, изменять состав совета народных комиссаров.

В пределах прав, предоставленных автономным республикам, центральные исполнительные комитеты этих республик издавали законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики.

Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных республик, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 22), что РСФСР, «в частности, состоит из автономных республик: Татарской, Башкирской, Дагестанской, Бурят-Монгольской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской».

Конституция СССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных республик в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составляется из депутатов, выделяемых Верховными Советами автономных республик по пять депутатов от каждой автономной республики. Впоследствии это представительство было увеличено до 11 депутатов.

Как указывалось в Конституции СССР 1936 г. (ст. 60), Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик и определяет границы их территории.

Конституция СССР установила систему высших органов государственной власти автономных республик (гл. VII). В ней говорилось, что высшим органом государственной власти автономной республики является Верховный Совет АССР, который избирается гражданами республики сроком на четыре года по нормам представительства, устанавливаемым конституцией автономной республики, и является единственным законодательным органом АССР.

В Конституции СССР устанавливалось:

– каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией союзной республики;

– Верховный Совет автономной республики избирает Президиум Верховного Совета автономной республики и образует Совет Народных Комиссаров автономной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. закрепила государственное устройство РСФСР (гл. II), согласно которому Российская Федерация имела в своем составе Татарскую, Башкирскую, Бурят-Монгольскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Крымскую, Марийскую, Мордовскую, Немцев Поволжья, Северо-Осетинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую, Якутскую автономные республики. Она закрепила право РСФСР утверждать конституции автономных республик, представлять на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР, утверждать границы и районное деление автономных республик, руководить осуществлением бюджетов автономных республик.

В Конституции указывалось, что каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР, что законы РСФСР обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

Конституция РСФСР 1937 г. содержала главы, посвященные высшим органам государственной власти автономных республик (гл. V) и органам государственного управления автономных республик (гл. VI).

Высшим органом государственной власти автономной республики был Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР. Он принимал Конституцию АССР и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР, устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР, утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики, присваивал почетные звания автономной республики.

Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета АССР, ему подотчетный, полномочия которого определялись Конституцией АССР, и образовывал Правительство автономной республики – Совет Народных Комиссаров АССР.

Совет Народных Комиссаров являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР, ответственным перед Верховным Советом АССР и ему подотчетным, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета автономной республики, которому подотчетен.

Совет Народных Комиссаров автономной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР, РСФСР и автономной республики, постановлений и распоряжений Советов Народных Комиссаров СССР и РСФСР и проверял их исполнение.

Совет Народных Комиссаров автономной республики имел право отменять приказы и инструкции Народных Комиссаров АССР, решения и распоряжения исполнительных комитетов окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся на территории АССР, а также приостанавливать решения и распоряжения окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся.

Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию автономной республики, руководили народные комиссары автономной республики, которые в пределах своей компетенции издавали приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР, РСФСР и АССР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР, РСФСР и АССР, приказов и инструкций Народных Комиссаров РСФСР.

Народные Комиссариаты автономной республики руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров АССР, так и соответствующим Народным Комиссариатам РСФСР. В бюджеты автономных республик включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.

В главе X Конституции РСФСР, посвященной суду и прокуратуре, устанавливалось, что правосудие в РСФСР осуществляется, в частности, верховными судами автономных республик, которые избирались верховными советами автономных республик, а судопроизводство в РСФСР ведется в том числе и на языке соответствующей автономной республики. Прокуроры автономных республик назначались Прокурором СССР.

В главе XII Конституции РСФСР регламентировались выборы депутатов в Верховные Советы автономных республик: они производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Верховные Советы автономных республик устанавливали в пределах норм, указанных в Конституции РСФСР, избирательные нормы для сельских Советов депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1977 г. относила к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных республик в составе союзных республик. В специальной гл. 10, посвященной автономной республике, она устанавливала, что автономная республика находится в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В Основном законе указывалось, что автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики, учитывающую особенности автономной республики; она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики, через высшие органы государственной власти и управления соответственно Союза ССР и союзной республики; обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и союзной республики, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и союзной республики; координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (союзной республики) подчинения по вопросам, относящимся к ее ведению.

Конституция СССР устанавливала, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия.

В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую автономные республики.

Верховные Советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти и имели срок полномочий – пять лет, а неприкосновенность депутатов и другие гарантии депутатской деятельности устанавливались законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Конституция СССР закрепила представительство автономной республики в Совете Национальностей – 11 депутатов от каждой автономной республики.

Конституция СССР предусматривала право совета министров союзной республики приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция СССР содержала специальную гл. 18, посвященную высшим органам государственной власти и управления автономной республики. В соответствии с ней высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет автономной республики, в исключительное ведение которого входило принятие конституции автономной республики, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, а также государственного бюджета автономной республики; образование подотчетных ему органов. На Верховный Совет возлагалось принятие законов автономной республики, избрание Президиума Верховного Совета автономной республики и образование совета министров автономной республики – правительства автономной республики.

В главах 20 и 21, посвященных суду, арбитражу и прокуратуре, Конституция в качестве элемента судебной системы СССР называла Верховные Суды автономных республик и устанавливала порядок назначения прокуроров автономных республик, которое осуществлялось Генеральным прокурором СССР.

Конституция РСФСР 1978 г. содержала перечень автономных республик, состоящих в РСФСР, который был аналогичен перечню, содержащемуся в Конституции СССР 1977 г.

В ней указывалось, что ведению РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и управления подлежат, в частности, представление на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР; обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР; руководство осуществлением государственных бюджетов автономных республик.

Конституция РСФСР содержала специальную гл. 8, посвященную автономной республике. В ней указывалось, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Она имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики.

Согласно Конституции РСФСР автономная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. Она обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и РСФСР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР; по вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.

В Конституции РСФСР подчеркивалось, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия, а законы РСФСР обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех автономных республик. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

По Конституции РСФСР верховные советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти – Советов народных депутатов и имели срок полномочий пять лет.

В Конституции РСФСР говорилось, что неприкосновенность депутатов Советов, а также другие гарантии депутатской деятельности устанавливаются законодательными актами Союза ССР, РСФСР и автономных республик. Было закреплено право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР автономных республик в лице их высших органов государственной власти.

Конституцией устанавливался состав Президиума Верховного Совета РСФСР, в которой в качестве заместителей председателя входили представители каждой автономной республики. Президиум обеспечивал соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР; утверждал районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик; отменял постановления и распоряжения советов министров автономных республик, а в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии он утверждал изменение границ автономных республик.

В Конституции указывалось, что Совет Министров РСФСР принимает меры по осуществлению государственных планов и бюджета, по обеспечению комплексного экономического и социального развития автономных республик; направляет и проверяет работу советов министров автономных республик; в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция РСФСР содержала раздел VI, посвященный высшим органам государственной власти и управления автономной республики, в котором устанавливались полномочия Верховного Совета АССР и его президиума, порядок образования и основные полномочия совета министров автономной республики.

В главе 19, посвященной государственному плану экономического и социального развития РСФСР, говорилось, что государственные планы экономического и социального развития РСФСР включают в себя планы экономического и социального развития автономных республик и разрабатываются, в частности, на основе проектов планов советов министров автономных республик.

В главе, посвященной государственному бюджету РСФСР, устанавливалось, что государственный бюджет РСФСР объединяет ряд бюджетов, включая государственные бюджеты автономных республик, а разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканскими бюджетом РСФСР и государственными бюджетами автономных республик определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.

Конституция РСФСР включала в единую систему судов, осуществляющих правосудие в РСФСР, верховные суды автономных республик, судопроизводство в которых велось на русском языке или на языке автономной республики.

В Конституции указывалось (ст. 177), что прокуроры автономных республик назначаются Генеральным прокурором СССР.

Создание автономных республик вызвало живой интерес в советской правовой литературе, которая посвятила автономным республикам целый ряд исследований.

Так, К. А. Архиппов считал автономные советские республики наиболее типичными советскими автономными единицами. «Если автономия национальных областей вызывает сомнение, – писал он, – то автономия республик у большинства исследователей сомнений не вызывает. Споры и разногласия вызывает главным образом положение этих республик как федеративных частей. Думается, однако, что, если часть (и может быть, большая) этих разногласий обусловливается различием понимания федерализма, то другая часть обусловливается отсутствием достаточно точного определения той совокупности политических феноменов, к коим применимо наименование автономной республики»[272].

Отвечая на вопрос, что следует понимать под словом «автономная советская социалистическая республика», К. А. Архиппов подчеркивал, что, говоря об автономных республиках, обычно понимают исключительно соответствующие образования, входящие в состав РСФСР. Однако он отмечал, что содержание этого понятия значительно изменится в зависимости от того, ограничим ли мы исследование изучением автономных республик Российской Федерации или включим в круг своего исследования и автономные республики других советских федераций.

Определяя автономные республики, К. А. Архиппов считал наиболее правильным указать, что все советские социалистические республики входят в Союз ССР, но одни из них входят в него, так сказать, непосредственно, являются виновниками его существования, тогда как другие входят в него через посредство первых как части (члены) этих последних. Он отмечал, что с этим различием связан целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, взаимоотношениях и т. п., т. е. совокупность тех различий, которая проводит довольно резкую черту между республиками первой и второй группы. Первую группу республик он рекомендовал называть группой «союзных» республик, а вторую – группой «автономных» республик.

При этом К. А. Архиппов отмечал два обстоятельства: во-первых, с точки зрения понятия автономии в узком смысле слова, каждая из упомянутых групп представляет особую группу автономных республик и, стало быть, наименование только одной из них «автономными» – чисто условное; во-вторых, внутри каждой из рассматриваемых групп необходимо проводить различие между отдельными «подгруппами» и даже единичными видами республик: в данном случае, считал он, мы имеем дело лишь с «типом», а не трафаретом, по которому созданы были все эти республики.

Он полагал, что, придерживаясь понятия «автономные советские республики», охватывающего как республики, входящие в состав РСФСР, так и входящие в другие советские республики, мы тем самым уменьшаем расстояние между «автономной» и «союзной» республикой. Вместе с тем, по его мнению, уменьшаются и основания для оспаривания с различных точек зрения федеративности автономных республик.

«Могут сказать, – писал он, – терминология, вами принятая, искусственна; зачем же придерживаться ее, не лучше ли принять другую? Однако при всей своей искусственности эта терминология имеет за собой и теоретическую и, хотя бы не вполне выдержанную, законодательную традицию. В частности, и что особенно важно, – приведенной классификации придерживается Основной Закон Союза Советских Социалистических Республик (срв., например, гл. IV, ст. 15)»[273].

К. А. Архиппов выделял основные подвиды автономных республик как виды политических образований. В особый подвид он выделял автономные республики, входящие в состав РСФСР. В тот период их было десять: Башкирская, Татарская, Киргизская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская, Якутская, Карельская, Монголо-Бурятская и Немцев Поволжья. Он считал, что по своему общему статусу к ним чрезвычайно близка Аджария, находившаяся в составе Грузии. Другую группу, как бы другой полюс автономных республик, по мнению ученого, представляют республики, являющиеся частями Закавказской Федерации – Армения, Азербайджан и Грузия. Позицию, промежуточную между первой и второй группой, занимает, считал он, Республика Абхазия.

В основу предлагаемой им классификации республик на две основные группы – Российскую и Закавказскую, он клал различие не только принадлежности к той или иной федерации, не только различия происхождения, но и различия в конструкции центральных органов власти автономных республик, различия в объеме их компетенции, а также в объеме права определять состав высших органов власти той федерации, членом которой является та или иная республика.

Короче говоря, по мысли К. А. Архиппова, принадлежность к той или иной группе определяется общей совокупностью присущих отдельным автономным республикам прав, составляющих их автономно-федеративный статус.

«Разумеется, – писал исследователь, – что и в пределах одной и той же группы юридические статусы отдельных республик различны. Пределы автономно-федеративных полномочий их колеблются от полномочий автономной области до полномочий союзной республики. Понятие автономной области является, так сказать, нижним пределом, а понятие союзной республики – верхним пределом; внутри этих пределов «движется» автономно-федеративный статус автономных республик, то приближаясь к первому, то напротив того, ко второму, но никогда, в общем и целом, ни с первым, ни со вторым не совпадая»[274].

Касаясь автономно-федеративного статуса автономных республик, К. А. Архиппов считал необходимым прежде всего выяснить, является ли данная часть федеративного государства его федеративной частью, государством-членом, или автономной провинцией и каково происхождение автономных республик.

Исследуя происхождение автономных республик, находящихся в составе РСФСР, К. А. Архиппов обращал внимание прежде всего на ст. 8 Конституции РСФСР (раздел первый, декларация), поскольку, по его мнению, ни один из последующих конституционных актов не предоставляет таких широких прав автономным республикам, как эта статья. «Открываемые ею возможности, – рассуждал он, – значительно шире даже, чем те, которые даны Союзным Республикам Конституцией СССР. Не только неограниченное право автономии, не только право выхода из Республик Советов, но и право путем лишь одностороннего акта определять организацию и состав общефедеральных органов власти Республики Советов предоставляет ст. 8-я отдельным автономно-национальным образованиям. Однако нигде, может быть, так резко не сказывается опасность статического и необходимость динамического подхода при изучении права, как в данном случае. Ибо, не надо забывать, и в этом, думается нам, ключ к пониманию ст. 8-й, что она имеет значение лишь до замены установленных декларацией только «коренных начал федерации советских республик» строго определенными нормами, точно устанавливающими структуру этой федерации»[275].

К. А. Архиппов подчеркивал, что Конституция РСФСР 10 июля 1918 г., являющаяся реальным планом, а не предварительным эскизом, каким была «Декларация прав трудящихся», федеративного строя Российской Советской Республики, решает этот вопрос иначе. Сохраняя декларацию, Конституция РСФСР 1918 г. ставит, в отличие от декларации, автономию отдельных областей в строго ограниченные рамки. Оставляя последнее слово по вопросу о возникновении, определении территории и компетенции различного рода автономных союзов, входящих в РСФСР, за общефедеративными органами власти, Конституция 1918 г. не препятствует проявлению в этом отношении местами широкой инициативы, в частности в выработке проектов, определяющих организацию, компетенцию и территорию автономных единиц.

Ученый отмечал, что в пределах устанавливаемого Конституцией РСФСР порядка образования отдельных автономных республик возможны довольно широкие колебания – начиная от простого обращения местного съезда с ходатайством перед ВЦИК о выделении данной части в особое автономное единство в тех территориальных и правовых границах, которые будут установлены ВЦИК, и кончая предварительным выделением в особую автономную единицу с точно установленными границами, с более или менее детально разработанной конституцией, причем ВЦИК останется лишь утвердить соответствующие постановления местных органов власти.

Таким образом, заключал К. А. Архиппов, праву национальных меньшинств на самоопределение соответствует лишь obligatio naturalis высших органов власти РСФСР.

Обращая внимание на то, как начинается подавляющее большинство постановлений об образовании автономных республик («ВЦИК (или ВЦИК и СНК) постановляет образовать Автономную Советскую Социалистическую Республику»), К. А. Архиппов полагал, что уже эта терминология показывает: с точки зрения законодателя образование республики, наделение ее тем или иным объемом полномочий всецело зависит от центральной власти.

К. А. Архиппов подчеркивал, что так законодатель поступает и тогда, когда воля местного населения об образовании автономной единицы нашла ясное выражение, когда декрет есть лишь удовлетворение ясно выраженных пожеланий местного населения. Вместе с тем он отмечал, что иногда признание местной инициативы находит выражение и в актах об образовании автономных единиц, в которых законодатель отмечает, что он издает данное постановление «в согласии с постановлением» или «единодушно высказанными пожеланиями» местного съезда. В таких актах законодатель может вообще отказаться от властно-решительной терминологии и назвать постановление об образовании автономии «соглашением».

Например, «соглашением» назывался акт об образовании Башкирской советской республики. Опубликованный 23 марта 1919 г., он представил возникновение Башкирской Автономной республики как соглашение между представителями РСФСР и представителями «Башкирского правительства», которое устанавливало, что Башкирская Автономная Советская республика составляет «федеративную часть, входящую в состав РСФСР». Поскольку Башкирия в силу этого соглашения входит в состав РСФСР, исчезло равенство между ней и РСФСР. Это подчеркивалось тем фактом, что соглашение было утверждено только правительством Российской Федерации. В результате соглашение в конечном счете получило силу как акт правительства РСФСР.

К. А. Архиппов пришел к выводу: с точки зрения порядка возникновения и «самостоятельности», «непроизводности» принадлежащих им прав среди автономных республик «российской группы» следует различать два подвида: акты об образовании республики первого, наиболее многочисленного подвида подчеркивают начало октроированности их бытия как автономных единиц; акты об образовании республик другого подвида, сохраняя принцип октроированности, вместе с тем признают и значение местной инициативы. Ко второму подвиду он относил Башкирскую, Туркестанскую и отчасти Карельскую республики; к первому – все остальные.

По мнению ученого, начало октроированности сказывается и в том, что конституционное право знает не только случаи постепенного увеличения прав отдельной автономной республики, но и случаи умаления этих прав в порядке издания специальных актов центральной власти. «Так, если, с одной стороны, Карелия из области была превращена в республику, – писал он, – и территория Башреспублики от пределов «Малой Башкирии» была расширена до границ «Великой Башкирии», то, с другой стороны, Горская республика из политической организации, объединяющей семь национальных меньшинств, была превращена через выделение из нее, в порядке постановления ВЦИК, целого ряда автономных областей в политическую организацию лишь двух национальных меньшинств – ингушей и осетин»[276].

Ставя вопрос о том, обладает ли автономная республика как член Советской Федерации правом самоорганизации, т. е. правом различным образом варьировать свое государственное устройство, К. А. Архиппов давал на этот вопрос отрицательный ответ, считая, что нет ни одной входящей в состав Федерации советской социалистической республики, организация которой не предопределялась в той или иной степени не собственными законодательными актами, а той федерации, в состав которой она входит.

Обращаясь к вопросу организации автономных республик, К. А. Архиппов отмечал, что эту организацию наиболее точно определяют акты ВЦИК об их образовании, в которых, как правило, указывается общая схема органов автономной республики – Республиканский Съезд Советов, ЦИК, Совнарком и местные советы, избираемые на основе Конституции РСФСР.

Переходя к более детальному рассмотрению сущности постановлений об устройстве органов власти автономных республик, К. А. Архиппов останавливается прежде всего на вопросе о степени проявления автономно-федеративного начала во внутренней структуре автономных республик. Он считал, что поскольку начала автономии и федерации вообще неразрывно связаны со структурой советского режима, они оказываются и в структуре автономных республик. Однако, напоминал исследователь, с точки зрения национальной автономные республики не являются чем-то простым и однородным, не говоря уже о том, что наряду с национальными меньшинствами, для удовлетворения интересов которых создаются автономные республики, в состав населения входят, а иногда составляют значительный процент, представители «большинства», т. е. русские. Кроме того, он считал, что нельзя забывать, что в состав автономных республик зачастую входят несколько национальных меньшинств и что население автономных республик иногда объединяет не национальная, а более широкая общность – бытовая.

Он отмечал, что отсутствие национальной однородности сказывается и в названиях некоторых автономных республик (Горской, Дагестанской и некоторых др.).

К. А. Архиппов признавал, что автономным республикам свойственна, хотя и в несколько урезанном виде, вся система органов власти Советского государства, а это особенно сказывается в создании совнаркомов и наркоматов автономных республик. Однако присвоение должностными лицами автономных республик таких званий было отступлением от буквального запрещения ст. 48 Конституции, устанавливающей, что это звание «никаким иным (т. е. нечленам СНК РСФСР – О. К.) представителям Советской власти как в центре, так и на местах, присвоено быть не может». Поэтому в организации в составе органов власти автономных республик совнаркомов и наркоматов К. А. Архиппов усматривал особое желание законодателя подчеркнуть «государственный», а не «провинциальный» характер автономных республик.

Отмечая, что постановления ВЦИК о конструкции органов власти автономных республик достаточно всесторонне определяют структуру организации власти автономных республик, К. А. Архиппов подчеркивал, что эти постановления не препятствуют автономным республикам издавать в целях детализации постановлений об их образовании свои конституции. Он указывал, что принадлежащее автономным республикам право издавать нормы, определяющие структуру их органов власти, отнюдь не является «правом самоорганизации» и дает основание признать автономные республики обладающими более широкой автономией, чем автономные области, но не дает основания считать их членами федерации. «Очевидно, их федеративность, – писал он, – лежит в чем-то ином»[277].

В этой связи К. А. Архиппов отмечает, что профессор Н. И. Палиенко видел федеративное начало применимым к автономным республикам в том, что они участвуют в организации и деятельности высших органов власти РСФСР[278].

К. А. Архиппов не был согласен с теми, кто видел признаки федеративности автономных республик в предоставленной им компетенции, кто считал отличительным признаком члена федерации «презумпцию компетенции», т. е. признаки, что при разграничении компетенции общефедеральных и местных органов власти все не отнесенное к компетенции общефедеральных органов власти относится к компетенции местных органов власти, а именно органов власти членов федерации.

«Не говоря уже вообще о спорности «презумпции компетенции» как признака членов федерации, – писал он, – применение его к автономным советским республикам связано с особыми затруднениями и зачастую должно, на наш взгляд, повести к отрицанию у них свойств государств-членов.

Прежде всего следует отметить, что если структура органов власти автономных республик, как бы нарочито и, во всяком случае, достаточно ярко подчеркивает их автономный характер, то линия, определяющая границы между компетенцией общефедеральных органов власти и компетенцией органов власти автономных республик, довольно неясна и, во всяком случае, чрезвычайно извилиста…»[279]

Анализируя законодательство автономных республик, К. А. Архиппов приходит к выводу, что различные автономные республики склонны весьма различно толковать степень их подчиненности общефедеральным органам общего управления (т. е. съездам, ЦИК и СНК союзных республик).

Касаясь законодательства автономных республик, К. А. Архиппов ставил вопрос о том, обладают ли законодательные органы автономных республик правом субсидарного законодательства. «Иногда, – писал он, – отвечают на этот вопрос таким образом: «возможно здесь лишь одно ограничение, а именно, автономные республики не могут развивать дополнительного законодательства по вопросам, отнесенным, согласно ст. 49 Конституции РСФСР, к исключительной компетенции Всероссийских Съездов и ВЦИК… Соображение, которому нельзя было бы отказать в остроумии, если бы оно было правильным. Но дело в том, что ст. 49 Конституции вовсе не имеет в виду «исключительную компетенцию» Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК…

Изложенное выше позволяет, думается нам, с полной уверенностью сказать, что по общему правилу ни о какой «презумпции компетенции» автономных республик РСФСР говорить нельзя. Постановления об образовании автономных республик по общему правилу стремятся установить пределы не общефедеральной компетенции, а, наоборот, компетенции автономных республик»[280].

Основные проблемы федеративного статуса автономных республик К. А. Архиппов видел не в их состоянии в составе той или иной союзной республики, а в их положении в составе СССР.

«Разумеется, – писал он, – никому и в голову не придет утверждать, что автономные республики являются полноправными членами СССР, достаточно прочесть Конституцию СССР, чтобы убедиться в этом. Но вместе с тем нельзя, кажется, отрицать их, хотя бы и второразрядного, членства в СССР»[281].

Основным доказательством того, что автономные республики следует признать членами Союза ССР, К. А. Архиппов считал их участие в установлении личного состава высших органов власти Союза ССР, а также и то, что они в силу ст. 9 и 10 Конституции Союза участвуют в избрании членов Всесоюзного Съезда Советов на совершенно тех же основаниях, что и в избрании съездов тех федераций, в составе которых они находятся. Он полагал, что только это участие со всеми вытекающими из него последствиями и дает основание считать РСФСР федерацией. Кроме того, он обращал внимание на то, что членство автономных республик в Союзе, во всяком случае, более подчеркнуто, чем их членство в тех федерациях, в состав которых они входят.

К. А. Архиппов указывал, что наиболее ярко членство автономных республик в Союзе ССР подчеркнуто ст. 15 Конституции СССР, в силу которой автономные республики обладают по общему правилу равноправным с союзными республиками участием в Совете Национальностей Союза ССР. Вместе с тем он полагал, что автономные республики являются членами Союза в меньшей степени, чем республики союзные, и в большей – чем автономные области. «Это, – писал он, – так сказать, члены Союза второго ранга»[282].

В. Н. Дурденевскому правовое положение автономных республик в составе советской федерации представлялось достаточно сложным, поскольку советская «национальная земля», т. е. автономная республика, является плоскостью соприкосновения трех правопорядков. Первым из этих правопорядков он считал союзный, вторым – правопорядок союзной республики, третьим – правопорядок самой национальной земли.

В. Н. Дурденевский указывал, что правопорядок Союза дает ряд норм, относящихся к федеральному режиму автономных республик, норм, необходимых в Конституции и в отдельных крупных организационных мерах Союза, как, например, положение о бюджетных правах или основы судостроительства СССР. Наряду с этим сравнительно немногочисленные финансовые и хозяйственные съезды касались отдельных республик – в частности, имеется несколько постановлений о бюджетных взаимоотношениях РСФСР с автономной Карелией. Весьма существенной для уяснения федерального статуса автономных республик он считал практику Совета Национальностей.

Анализ статуса автономных республик он начинал с вопроса о принципе, позволяющем различать среди социалистических советских республик основные группы – «автономных» и «союзных». Таким примером он считал принципиальную подконтрольность автономной республики в жизненных вопросах (не исключая формирования) политическому центру, в состав которого автономная республика входит в первую очередь, т. е. ранее независимой союзной республики, а затем суверенной участнице Союза ССР.

Отражением такой подконтрольности является вхождение автономной республики в Союз ССР «через посредство» соответствующей союзной республики: акт вступления РСФСР в Союз или выход ее из Союза влечет или должен повлечь вступление или выход ее автономных республик, не нуждающихся в особом оформлении.

В. Н. Дурденевский рассматривал автономные республики в среде советских республик «младшей степенью», ведущими «совместное существование с членами и сочленами Союза, под их контролем и дружеским руководством»[283].

Анализируя положение автономной республики в Союзе ССР, исследователь отмечал, что в советской системе имеется интересная конструкция собственного представительства автономных республик во второй команде союзного ЦИК, в Совете Национальностей. По его мнению, этот факт объясняется именно тем, что советский федерализм есть федерализм национальный, а Совет Национальностей объединяет не простые политические единицы, а национальности, достигшие определенной ступени политической организации. В каждой форме такой организации, независимо от разновидности этой формы, представительство принявших ее национальных единиц в Совете Национальностей согласно общему началу федерации одинаково (по пять от республики).

В. Н. Дурденевский подчеркивал, что автономные республики не только имеют по одинаковому с союзными числу представителей каждая, но благодаря своему общему количеству фактически располагают подавляющим большинством в Совете Национальностей. В результате автономные республики в Совете Национальностей ровно в два раза сильнее союзных по общему числу голосов. Этот факт позволил ему сделать вывод, что если автономные республики подконтрольны союзным внутри последних, то союзные, в свою очередь, в значительной мере подконтрольны автономным – в Совете Национальностей.

В этом он видел обоюдное уравнение, которое при всей силе влияния союзной республики на политику своих автономных (особенно через бюджетные каналы) позволяет автономным республикам постепенно приобретать в порядке союзного законодательства некоторую сумму не подлежащих нарушению союзными республиками установлений и прав (пока в судебной сфере), что и порождает разговоры о «суверенных правах» автономных республик.

«Благодаря наличию своих представителей в Совете Национальностей, – писал В. Н. Дурденевский, – автономные республики располагают правом законодательной инициативы и запроса в этом Совете и, следовательно, в высших союзных органах их голос будет всегда услышан, тем более что в практику ЦИК вошли совместные заседания обеих палат по важным вопросам, и что члены Совета Национальностей по внесенным по их инициативе законопроектам имеют и в союзном Совете право совещательного голоса (при раздельном заседании). В практике стал вопрос о праве прямых запросов и сношений Президиума Совета Национальностей и правительств автономных национальных земель (республик и областей) помимо соответственной союзной республики…

Наконец, нельзя забывать, что неотъемлемым правом автономных республик является, по положению о ЦИК СССР, присутствие представителей этих республик по затрагивающим их делам с совещательным голосом на заседании Президиума ЦИК, что обеспечивает им большее влияние на межсессионное законодательство и на дела текущего управления Союза, в частности в области финансово-бюджетной»[284].

Этому последнему обстоятельству В. Н. Дурденевский придавал особое значение. «В самом деле, сравнивая положение союзных и автономных республик по Конституции Союза, мы видим, что за автономными республиками не закреплены формально право на председательское место, право выхода из союза, гарантия неизменяемости территории без их согласия и некоторая бюджетная децентрализация, имеющая место в органах Союзных республик. Правила составления сметы и положение о бюджетных правах установили включить бюджеты автономных республик в единый бюджет Союза ССР в составе бюджета соответствующей союзной республики. Легко видеть, что если председательствовать есть право почетное, если право выхода пребывает в «потенциале» и в академических рассуждениях, причем «право инициативы выхода» за автономными республиками признается, – то вопросы территориальной неприкосновенности и бюджетной децентрализации – очень реальные и повседневные вещи»[285].

Ученый подчеркивал, что представительство советских республик в Совете Национальностей имеет целью взаимопонимание, а не культировку всяческой обособленности и «неприкосновенности во что бы то ни стало».

В. Н. Дурденевский указывал, что Совет Национальностей является тем конституционным органом СССР, в котором автономные республики принимают активное, с решающим голосом, участие в законодательных и бюджетных делах Союза и обсуждают очередные вопросы его политической и экономической жизни.

Вместе с тем, отмечал он, сравнительная краткосрочность сессий ЦИК обозначила также и другие моменты, определяющие отношение автономных республик к системе союзного советского управления. Такими моментами он считал: совещательный голос по своим делам в Президиуме ЦИК; созданное практикой постоянство избрания нескольких «националов», обычно из автономных республик, в члены Президиума ЦИК; создание практикой же возможности воздействовать на работу наркоматов Союза и союзных республик через развивающий систематическую непрерывную деятельность Президиум Совета Национальностей и его комиссии.

В. Н. Дурденевский писал, что прямой связи с системой союзного управления в узком смысле, управления «наркоматского», автономные республики не имеют. Косвенная же связь – помимо высших органов Союза ССР – создается через так называемые объединенные народные комиссариаты автономной республики, которые, подчиняясь ЦИК и СНК автономий республик, находятся в то же время в (двойном) подчинении одноименным комиссариатам соответствующей союзной республики, обязанным, в свою очередь, проводить директивы и задачи одноименных комиссариатов Союза ССР.

Анализируя положение автономных республик в отношении судебного аппарата с точки зрения общесоюзного права, В. Н. Дурдеевский считал его чем-то средним между их суженной компетенцией в сфере ведомственной администрации и широким политическим представительством в Совете Национальностей.

«Основы судоустройства и основы уголовного судопроизводства Союза ССР, – писал он, – гарантируют автономным республикам наличие главных или высших судов (которым во всяком случае подлежат в первой инстанции дела о государственных преступлениях) и наличие народных Комиссариатов юстиции, трактуя эти суды и НКЮ в общем параллельно верховным судам и НКЮ союзных республик, с учетом разного масштаба деятельности и необходимую централизацию прокурорского надзора. Приговоры, решения, определения и т. д. судебных и судебно-следственных органов автономных республик приводятся в исполнение на всей территории Союза ССР всеми компетентными органами. Отношения судов и прокуратуры автономных республик к общесоюзным военным трибуналам должны определяться союзным законодательством, причем ЦИК и автономные республики (как и ЦИК'и союзные) могут постановлять о передаче военному трибуналу отдельные не военные преступления»[286].

В. Н. Дурденевский указывал, что в законодательстве подчеркивается необходимость употребления в судопроизводстве языка большинства местного населения с гарантиями для меньшинств, чем дается опора развития соответствующему законодательству автономных республик.

Он также отмечал, что по специальному настоянию Совета Национальностей решено, что указанная в основах судопроизводства система инстанций может быть изменена в автономных республиках лишь Президиумом ЦИК Союза ССР по представлениям ЦИК союзной республики. «Судебное бытие» автономной республики, считал он, таким образом забронировано от резких изменений в порядке законодательства союзной республики; а с другой стороны, наблюдавшееся развитие судебного аппарата автономных республик в сторону создания судебно-административных органов (земельных комиссий и т. д.) поставлено под контроль соответствующей союзной республики и обусловлено ее согласием.

В другой своей работе, рассматривая правовое положение автономной республики внутри союзной, В. Н. Дурденевский выражал свое несогласие с теорией октроированного, дарованного союзной республикой существования автономных республик, основанное на том, что автономная республика создается и упраздняется союзной и в своем бытии всецело от нее зависит: ее жизнь и организация октроированы, даны высшей властью.

«Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти, – писал один из сторонников этой теории С. А. Котляревский. – Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности»[287].

Считая, что подобный взгляд не верен ни с теоретической, ни с практической точки зрения, В. Н. Дурденевский указывал, что, во-первых, точка зрения, требующая «самоорганизации» для признания политической единицы не просто провинцией организующего ее государства, сейчас утрачивает былой кредит, а во-вторых, едва ли сейчас можно утверждать, что «волеизъявления населения» не меняют дела при формировании и эволюции автономий, тем более в советской системе, определенно провозглашающей принцип самоопределения национальностей, наличие волеизъявлений национального населения, дело меняет.

В. Н. Дурденевский рассуждал, что, если согласиться с С. А. Котляревским, неизбежно напрашивается вывод, что в советском автономно-федеративном строительстве перед нами простая административная децентрализация по национальному признаку. Между тем сам С. А. Котляревский признавал, что считать автономные республики просто местными административными делениями было бы неправильным, что их «автономия» как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она имеет в себе некоторый политический элемент… некоторый государственный элемент»[288].

В. Н. Дурденевский также считал, что автономная республика имеет такого рода элемент, причем имеет его именно в силу того, что за ней стоит «волеизъявление», стремление населения к национальному самоопределению, которое центральная власть союзной республики могла вводить в советское русло, но которое она не создавала и не упраздняет. «Оформление и подтверждение, иногда предостережение перед непосильный экономической и культурной задачей, – заключал он, – но отнюдь не создание или ликвидация как простые мероприятия – такова роль центральной власти советских союзных… республик в процессе возникновения национальных земель»[289].

В. Н. Дурденевский отмечал, что даже в тех немногих случаях, когда «мирная инициатива» не удовлетворялась полностью, центральная власть РСФСР ограничивалась сдерживающими указаниями на несоразмерность наличных данных и ресурсов с республиканской организаций, но более скромная национальная область или малый национальный округ возникал, и нельзя считать предрешенным, что при дальнейших настояниях той или иной национальной области и при ее экономическом подъеме она не превратится в автономную республику.

Сама центральная власть РСФСР, по мнению исследователя, никогда не выдавала себя за создательницу автономий. «В первой конституции РСФСР, – писал он, – вопрос об автономных республиках вообще обходился молчанием, но «начала федерации» и «национального самоопределения» подчеркиваются. Впоследствии законодатель называет отдельные автономные республики то автономией, то федеративной частью РСФСР, а в 1921–1922 гг. ВЦИК распространил действие каких-либо (чаще всего финансовых) законов «на всю федерацию», иногда говорили об «автономных и независимых» или «автономных, дружественных и договорных республиках», явно рассматривая автономность и союзность как близкие политические понятия. Вопрос этим, конечно, не решается, особенно принимая во внимание редакционно-технические недостатки тогдашних законов. Но новая Конституция РСФСР, посвящая автономным республикам особую главу, отнюдь не трактует их как единицы созданные. Конституция 11 мая 1925 г. предоставляет национальностям право выделения в особые автономные республики и области по постановлениям своих съездов советов, с утверждения верховных органов РСФСР, причем конституции автономных республик и положения об автономных областях утверждаются: первые – ВЦИКом и всероссийским съездом, вторые – ВЦИКом. Это постановление, при редактировании которого была учтена местная практика… намечает осторожную концепцию возникновения автономных республик по праву самоопределения национальностей под контролем республики союзной – тут нет противоречия. В задачи государства рабочих и крестьян вовсе не входит размножение, во имя принципа национальности, политически нежизнеспособных единиц, имеющих шансы немедленно, так сказать, поступить на пенсию. Контроль и благоразумный совет – брать задачу по плечу здесь вполне уместен и даже необходим; но это не «октроирование бытия»[290].

В. Н. Дурденевский отмечал, что национальное существование некоторых автономных республик имеет известную связь с международным правом: об автономии Восточной Карелии говорится в Юрьевском договоре от 14 октября 1920 г. с Финляндией. «Возникновение Карелии, – пишет он, – сопровождалось целым потоком местных воззваний, дипломатических сношений, протестов и т. д., образовавших в совокупности весьма солидную книгу и вызвавших даже международно-правовые исследования. По специальному запросу финской делегации представителями РСФСР на Юрьевской конференции 14 октября 1920 г. было заявлено для включения в протокол конференции, что:

1) карельское население Архангельской и Олонецкой губерний имеет право национального самоопределения;

2) заселенная этим населением Восточная Карелия образует автономную в своих внутренних делах область, входящую в состав Российского Государства на началах федерации;

3) местный народный язык является языком администрации, законодательства и народного просвещения;

4) Восточно-карельская автономная область имеет право устраивать свою экономическую жизнь, согласно своим местным нуждам в соответствии с общим хозяйственным планом Республики»[291].

В. Н. Дурденевский полагал, что в этой декларации правильно отмечено: а) возникновение советских национальных земель по праву национального самоопределения, которое не исключает соответствие местной самозаконности с основными линиями и планом советского строительства, и б) особый характер советской автономии – «на началах федерации».

Он подчеркивал, что формула «автономия на началах федерации» может означать лишь то, что подконтрольность советской автономии, гарантируя ее соответствие общему советскому социальному и правовому стилю в основных пунктах, вместе с тем не исключает сферы свободного действия самозаконности и образует таким путем переход к федерации, мыслимой опять-таки как переход к некоторому внешнему единству, высшей целостности. Положение советской автономии, указывал он, таким образом, по существу динамично. В этой связи он намечал несколько видов определения объема подконтрольности и свободной компетенции автономных республик. «В одном случае союзная республика, – писал он, – говорит автономии: «это – твое, поступай тут, как найдешь нужным; остальное мое, и тут ты без меня не действуй»; в другом положение перевертывается: «Это – мое, здесь ты мне только помогаешь, а остальное пока твое, потом разберемся точнее»; в третьем оно применяется так: «это – мое, остальное твое, в случае сомнений, взгляни, нет ли моей метки»[292].

В. Н. Дурденевский указывал, что один из видов «подконтрольности» законодательства советских национальных земель свойственен РСФСР: здесь имеется централизация конституционного и кодексного законодательства. Конституции автономных республик и местные проекты поправок к кодексам обязательно санкционируются союзной республикой; централизованы вопросы разграничений и районирования, важные с плановой точки зрения; дела союзного управления в принципе неподведомственны автономным республикам; в остальном РСФСР придерживается системы разграничения законодательства союзной и автономных республик «по ведомствам», сложившейся еще до создания Союза ССР. «Наркоматы «директивные», – отмечал он, – при этом более связаны общероссийской регулировкой, чем в «автономных» самостоятельных (НКЮ, НКПрос, НКЗдрав, НКЗем, НКСобес, НКВД), однако и в кругу дел этих ведомств законодательство центра конкурирует с местным правотворчеством и часто очень серьезно оттесняет его на задний план (НКСобес)»[293].

Ставя вопрос о принципе и пределах соотношения федерального и местного права, В. Н. Дурденевский отмечал, что централизация кодексного, конституционного и других отраслей законодательства существенно сужает свободный круг действия автономных республик и право РСФСР перекрывает право республик, но при этом на практике вырисовываются пределы, в которых автономные республики могут беспрепятственно развертывать свою самозаконность, те вопросы, по которым им приходится издавать дополнительные постановления к федеральному праву, и те, в которых им может принадлежать только инициатива.

Особое внимание В. Н. Дурденевский уделял вопросу о том, является ли автономная республика государством. Он находил, что в литературе господствует скорее отрицательное или во всяком случае очень сдержанное мнение по этому вопросу.

В одной из первых своих работ, касавшихся правового положения автономных республик, В. Н. Дурденевский характеризовал автономные республики как «государственные образования», что, по его словам, создало им в литературе «особо пониженную оценку», хотя, характеризуя их как государственные образования, он стремился лишь определить динамику их развития.

«Конечно, – писал исследователь, – они не могут претендовать на «суверенность»; проф. Б. Д. Плетнев считает даже, что их государственность главным образом декоративная. Это не совсем так. Наименование этих республик «автономными» не вполне точно и гораздо более удачно имя «федерирующих», употреблявшееся иногда в официальной печати. Это государства-части, états-membres, большого федеративного целого – в настоящее время РСФСР, а в будущем, возможно, Советского Союза в целом»[294].

В. Н. Дурденевский отмечал, что автономные республики получили представительство в Советском Союзе; с его помощью они развивают практику совещаний на равных с союзными республиками; у них есть аппарат государственной власти, государственный бюджет (которого прежде они не имели), государственная символика, национальное самоопределение. С 1923 г. они сильно выросли, считал он, поговаривают о «суверенитете», и это не так уж странно.

Касаясь возможных возражений против государственности автономных республик и их федеративного членства, В. Н. Дурденевский выделял три из них: у них нет своей армии, нет своего гражданства, нет участия в образовании централизованных органов союзной республики.

«Первые два признака в государствах-частях, – писал он, – вовсе не обязательны (земли Австрии и Бразильские штаты); но, кроме того, не надо забывать о нашей национально-территориальной системе, о дагестанских и бурятских конных отрядах.

Попытка создать гражданство Нахичевани не увенчалась успехом в закавказских судах; в РСФСР таких попыток… не делалось, и это очень хорошо; российской республике удалось выдержать систему единого гражданства, которая у нас не вполне реализовалась в Союзе ССР.

Что же касается до неучастия в образовании высших органов федерации, неполонты роли автономных республик как федерирующих единиц, то не забудем, во-первых, что автономные республики (и области) имеют нормы представительства на съезд союзной республики несколько более выгодные, чем другие местности, во-вторых, что они как республики участвуют в деятельности федеративных органов (РСФСР) и путем законодательной инициативы в СНК и ЭКОСО, и путем постепенного представительства при Отделе национальностей ВЦИКа, и путем совещания представителей при этом отделе, и путем участия в наркоматских советах и совещаниях.

Это – деятельность управления, но на каркасе управления вырос советский федерализм. Если вспомнить недавнее содержание прав Советской союзной республики в отношении автономных ЦИКов (имеется в виду, что 31 октября 1927 г. Президиум ВЦИК РСФСР, имеющий на заседаниях представителей автономных республик, обязал СНК представлять на утверждение Президиума все приостановления актов ЦИК автономных республик – О. К.), если вспомнить, что в Совете национальностей Союза мы имеем известное «уравновешение» автономным республикам их подконтрольности ЦИКам союзных, то станет возможным перевернуть старое определение и сказать: автономная республика в сложной и не везде законченной системе советского федерализма есть уже не государство-часть, это часть Союза – во всяком случае близкая к государству. Не обладая мощью старших сестер, она принципиально равна им в национальном самоопределении»[295].

Все большая стабилизация правового статуса автономных республик по мере их дальнейшего развития получила отражение и в советской правовой литературе, которая становится все более однообразной в его оценке.

В учебнике для юридических институтов, подготовленном коллективом научных работников Института права Академии наук СССР под редакцией А. Я. Вышинского, автономная республика характеризовалась как республика с теми же внешними признаками, которые имеет и союзная республика (своя конституция, право законодательства, высшие органы государственной власти и т. п.), но обладающая менее широкой компетенцией по сравнению с союзной республикой. Авторы учебника полагали, что автономность автономных республик находит свое выражение в том, что АССР законодательствует во всех областях хозяйственного и культурного строительства в пределах своей компетенции; она имеет свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления, построенные по типу соответствующих органов союзной республики.

В учебнике указывалось, что, представляя собою республики, входящие в состав союзных республик, АССР отличаются от последних в основном тем, что они, во-первых, не обладают теми признаками, которые характерны для образования союзных республик; во-вторых, не имеют права свободного выхода из СССР; в-третьих, обязаны свою конституцию представлять на утверждение верховного совета союзной республики, тогда как конституция этой последней принимается ее верховным советом и высшими органами Союза ССР не утверждается.

«Юристы старой школы, применяющие к советским автономным республикам шаблоны буржуазной науки, – говорилось в учебнике, – пытались усмотреть основную особенность АССР и отличие их от союзных республик в том, что им якобы не принадлежит право самоорганизации, что в основе их бытия лежит начало «октроированности» (т. е. «дарования» им автономии). В подтверждение этого вывода обычно приводятся ссылки на декреты советской власти об организации автономных республик, где в ряде случаев говорилось: образовать такую-то автономную советскую социалистическую республику. Однако при этом игнорируется весьма существенное обстоятельство, что постановлениям высших органов власти союзных республик, как правило, предшествовало волеизъявление самих трудящихся масс той или иной национальности об организации их в автономную республику»[296].

А. И. Денисов считал, что автономная республика является государством, которое с точки зрения экономической и политической основ и принципов своей конституции не отличается от других форм социалистического государства, т. е. от СССР и союзной республики. Однако это не исключает, подчеркивал он, особенностей автономной республики, главную характерную черту которой следует искать в форме ее государственного устройства. Ученый называл автономную республику высшей формой советской автономии[297].

В другой своей работе А. И. Денисов характеризовал автономную республику как самоуправляющееся в своих внутренних делах социалистическое государство, созданное по национальному признаку и входящее в союзную республику, конституция которого утверждается верховным советом союзной республики[298].

И. Д. Левин определял автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики и пользующееся законодательной и административной автономией в пределах компетенции. Он считал, что автономная республика обладает всеми признаками государства: она имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления. Вместе с тем он отмечал, что автономная республика лишена юридических признаков суверенного государства, поскольку ей не предоставлено право выхода из СССР. «Это не означает, – подчеркивал он, – умаления прав той или иной национальности, а вытекает из того, что автономные республики не располагают объективными условиями возможности использовать это право, если бы оно и было им предоставлено. Этим не умаляется также национальный суверенитет народов автономных республик… т. е. право использовать все свои национальные возможности в интересах строительства социализма. Советские автономные образования построены на прочной основе права наций на самоопределение»[299].

И. Д. Левин подчеркивал, что автономная республика вне пределов компетенции высших органов власти и управления СССР и компетенции высших органов власти и управления союзной республики осуществляет свою государственную власть не самостоятельно как суверенная союзная республика, а на автономных началах. Это ограничение самостоятельности выражается в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики, причем компетенция последней не по одному из этих вопросов не исчерпывается правом регулировать лишь основы законодательства. Отсюда вытекает и другая особенность: все министерства автономных республик подчиняются как совету министров АССР, так и одноименным министерствам союзной республики, в то время как республиканские министерства союзной республики подчиняются только совету министров союзной республики. И. Д. Левин считал, что этим подчеркивается ответственность союзной республики в вопросах политического руководства автономной республикой и обеспечение ее экономического и культурного подъема[300].

Н. П. Фарберов называл автономную республику национальным советским социалистическим государством, входящим в состав союзной республики. Он подчеркивал, что автономная республика является высшей формой советской автономии[301].

А. Ф. Югай характеризовал автономные республики как широкую политическую национальную автономию. Он говорил, что автономная республика как советское национальное государственное образование отличается от административно-территориального образования не только по объему своих прав, но и по своим правовым институтам, выражающим принцип представительного образа правления советского социалистического государства и его государственного права. Так, если АССР как советское социалистическое государство имеет необходимые государственно-правовые институты: законодательный орган, главу государства, правительство, верховный суд и другие центральные органы управления, то административно-территориальные образования как негосударственные образования не имеют таких государственно-правовых институтов.

Анализируя государственно-правовую природу автономных республик, А. Ф. Югай подчеркивал, что этот вопрос приобрел особо актуальное значение в связи с разработкой конституций автономных республик в РСФСР после утверждения Конституции СССР 1924 г. и приведения Конституции РСФСР в соответствие с первой Союзной Конституцией.

А. Ф. Югай отмечал, что согласно ст. 17 Конституции РСФСР 1925 г. ведению Всероссийского съезда Советов подлежало окончательное утверждение Конституции АССР, принятие ее съездом Советов. Однако почти все автономные республики вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. не имели конституций, утвержденных верховными органами государственной власти союзных республик.

Как правило, указывал А. Ф. Югай, в законах об образовании АССР до 1925 г. не было формулы «АССР – социалистическое государство». Эта формула в нашем законодательстве в отношении АССР была впервые применена в 1925 г. в проекте Конституции Таджикской АССР. За Таджикской АССР последовали другие автономные республики РСФСР, все проекты которых, разработанные в 1925–1930 гг., определяли автономные республики как социалистические государства рабочих и крестьян, входящие в состав РСФСР.

А. Ф. Югай подчеркивал, что автономная республика есть результат свободного волеизъявления народа, давшего свое имя автономной республике. Именно воля этого народа является исходным пунктом образования автономного государства, а право на организацию автономного государства принадлежит нации в автономной республике, которую он считал суверенной.

А. Ф. Югай считал, что автономная республика есть национальная форма социалистического государства рабочих и крестьян. По его мнению, автономные республики имеют существенное сходство с союзными республиками: те и другие – социалистические государства рабочих и крестьян, имеющие единые политические и экономические основы. Вместе с тем, не будучи суверенной, автономная республика пользуется широкими правами внутреннего самоуправления в области как государственно-административного управления, так и хозяйственно-культурного строительства в пределах своей территории и компетенции. Ее правовое положение внутри союзной республики, определяемое последней, выражается в руководстве союзной республикой ее развитием.

А. Ф. Югай указывал, что до принятия Конституции СССР 1936 г. каждая союзная республика самостоятельно и в окончательной форме решала вопрос об образовании новой АССР. После принятия этой Конституции союзная республика организует новую АССР в соответствии с волеизъявлением народа вновь организуемой автономной республики и представляет свое решение на утверждение высших органов государственной власти СССР. Отмечая, что конституции союзных республик принимаются и утверждаются верховными советами союзных республик, А. Ф. Югай объяснил такой порядок принятия и утверждения конституций АССР тем, что, во-первых, только местное население в лице своих представителей в состав верховного совета АССР может вполне точно учесть все особенности данной республики и отразить их в конституции АССР; во-вторых, союзные республики несут ответственность перед Союзом ССР за экономическое, культурное и политическое развитие автономной республики; в-третьих, определение автономных прав АССР и правовых форм взаимоотношений союзной республики и автономной республики, выраженное в конституции союзной республики и конституции АССР, относится к суверенным правам союзной республики.

Утверждение конституции АССР верховным советом союзной республики, указывал А. Ф. Югай, есть конституционное выражение суверенитета союзной республики, распространяющегося и на ее автономно-политическую часть – АССР.

А. Ф. Югай считал, что в основе организации территории АССР лежит национальный момент, принцип национального единства, но при организации территорий автономных республик учитывались также экономические факторы, составляющие материальную базу общности экономической жизни данной социалистической нации.

В результате организации территории автономных республик по принципу национального единства с учетом экономических факторов, подчеркивал он, была ликвидирована хозяйственная раздробленность народов АССР и разобщенные прежде части этих народов объединены в одно национальное целое.

Касаясь правового различия между союзной и автономной республикой, А. Ф. Югай сводил его к следующим моментам:

а) если каждая союзная республика, имея свою конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР, самостоятельно изменяет и дополняет ее, то автономная республика не пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Конституции АССР принимаются верховными советами АССР и утверждаются верховными советами союзных республик. Изменения их конституций происходит в таком же порядке. Этот порядок принятия и утверждения конституции АССР обусловливается тем, что АССР является автономно-политической частью союзной республики;

б) если каждая союзная республика как субъект Союза ССР пользуется правом на свободный выход из состава Союза ССР, то автономная республика этим правом не обладает, так как она не является субъектом СССР. Она входит в состав СССР через соответствующую союзную республику как автономная часть последней. АССР не пользуется правом свободного выхода не только из состава Союза ССР, но и из состава соответствующей союзной республики. Это объясняется тем, что союзная республика имеет право на территориальное верховенство, в силу которого территория каждой союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Выход той или иной автономной республики из состава союзной республики для ее преобразования в союзную республику или для ее перевода из одной союзной республики в другую производится по волеизъявлению народа данной автономной республики и с санкции соответствующей союзной республики и Союза ССР;

в) каждая союзная республика имеет право: 1) организовать свои регулярные войсковые формирования и 2) вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами (заключение соглашений, обмен дипломатическими и консульскими представителями). Автономная же республика этих прав не имеет и участвует в осуществлении их союзной республикой как ее автономно-политическая часть;

г) если каждая союзная республика имеет право принимать иностранцев в ряды граждан, то автономная республика не имеет этого права;

д) в отличие от союзной республики, пользующейся правом амнистии и помилования граждан, осужденных судебным органом данной республики, автономная республика не пользуется правом осуществления амнистии и помилования граждан, осужденных судебным органом АССР;

е) поскольку автономная республика является автономно-политической частью соответствующей союзной республики, государственным гербом и государственным флагом каждой автономной республики является государственный герб и государственный флаг той союзной республики, в состав которой она входит. Это выражает неразрывную связь между союзной республикой и ее автономно-политической частью – АССР[302].

Я. Н. Уманский характеризовал автономную республику как высшую форму советской автономии, как советское социалистическое государство рабочих и крестьян, входящее в состав союзной республики на началах политической автономии[303].

Аналогичную характеристику давал автономной республике и Б. В. Щетинин, отмечая, что политическая автономия означает создание нацией своего национального советского социалистического государства, которое под контролем союзной республики и в пределах своей компетенции самостоятельно осуществляет государственную власть с учетом особенностей быта и национального состава населения[304]. В других работах он характеризовал автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах самоуправления[305].

Р. С. Мулукаев видел особенность АССР как государства в том, что она входит в состав союзной республики и осуществляет государственную власть на автономных началах. Это означает, полагал он, что народ, образовавший автономную республику, получил определенную самостоятельность в вопросах внутренней жизни республики, распространяющуюся как на законодательство, так и на государственное управление[306].

Д. Л. Златопольский рассматривал автономную республику как политическую автономию, главная особенность которой состоит в том, что она реализуется в форме государства. Он указывал, что автономная республика обладает всеми признаками государства, однако в отличие от союзной республики не имеет права приема в гражданство.

Д. Л. Златопольский подчеркивал, что автономная республика не является суверенным государством и осуществляет государственную власть на автономных началах. Это выражается в том, что основной акт, законодательно закрепляющий правовое положение автономной республики, – Конституция – принимается верховным советом автономной республики и утверждается верховным советом союзной республики. Отсутствие государственного суверенитета у автономной республики выражено также и в том, что вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, входят вместе с тем и в компетенцию союзной республики[307].

Рассматривая эти вопросы в другой своей работе, Д. Л. Златопольский отмечал, что автономная республика не является суверенным государством, хотя и обладает некоторыми элементами государственного суверенитета. Она является несуверенным государством потому, что принятая ею конституция подлежит утверждению союзной республикой, она не имеет права выхода из союзной республики, не обладает правом приема в гражданство, располагает ограниченной исключительной компетенцией.

«Автономная республика, – писал он, – представляет собой одну из нескольких государственно-правовых форм, в которых воплощен суверенитет нации. Что же касается государственного суверенитета, то его элементы, присущие автономной республике, заключаются, в частности, в том, что ее территория не может быть изменена без ее согласия, в том, что она вправе самостоятельно принимать Конституцию и законы страны»[308].

Давая определение автономной республики, Д. Л. Златопольский исходил из того, что автономная республика – это советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов компетенции союзной республики на автономных началах[309].

А. И. Лепешкин считал, что автономная республика – это находящееся в составе союзной республики советское социалистическое государство, которое вне пределов круга вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям Союза ССР и союзной республики, осуществляет государственную власть на автономных началах.

Он отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерны три следующих основных момента: а) АССР – социалистическое государство; б) оно пребывает в составе союзной республики на правах автономной республики, следовательно, является составной частью союзной республики; в) АССР осуществляет государственную власть в пределах своих полномочий на автономных началах.

А. И. Лепешкин выступал против отождествления признаков АССР как государства с элементами государственного суверенитета. Он считал, что само понятие государственного суверенитета как определенного свойства государственной власти едино, суверенитет не состоит из элементов, он неделим. Он также считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, не обладающую какой бы то ни было самостоятельностью в осуществлении своих полномочий и не имеющей государственного характера. Он подчеркивал, что подобный взгляд на автономную республику находится в глубоком противоречии не только с юридической природой АССР как государства, но и с историей образования автономных республик и их практической деятельностью.

А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерно то, что она находится в составе союзной республики на правах автономной республики. Это означает, что АССР в отличие от союзной республики не объединяется с другими советскими государствами, а находится в составе союзной республики на правах автономной республики, будучи органической частью союзной республики. АССР в своей совокупности не образуют какой-либо союзной республики в отличие от союзных республик, которые, объединившись между собой, создали новое государственное образование – СССР. Ученый указывал, что практически все автономные республики Российской Федерации появились после того, как возникла РСФСР. Таким образом, образование автономных республик шло уже в рамках РСФСР.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что характер внутрифедеративных отношений в РСФСР во многом отличается от тех, которые присущи Союзу ССР и его субъектам.

Он считал, что для взаимоотношений между АССР и союзной республикой, в состав которой входит автономная республика, характерно следующее: а) союзная республика определяет в основе не только всю систему органов государственной власти и управления АССР, но и порядок их организации и деятельности; б) союзная республика определяет не только систему высших органов власти и управления АССР, но и основы их полномочий; в) для взаимоотношений союзной республики с АССР характерно деловое сотрудничество в совместной сфере их экономической и культурной деятельности. Здесь автономным республикам предоставлена наибольшая самостоятельность; г) АССР не обладает суверенной государственной властью, так как пределы властвования АССР определяются в конечном счете союзной республикой.

А. И. Лепешкин полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, нет таких дел государственного и хозяйственного управления АССР, которые бы не были подконтрольны власти союзной республики и составляли бы сферу исключительной деятельности АССР. «Реализация государственной власти на началах автономии, – писал он, – это широкое самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непременном контроле и руководстве со стороны союзной республики»[310].

Исследователь считал, что каждая АССР как государство при своей организации отказалась от суверенных прав в пользу соответствующей союзной республики и последняя в качестве суверенного государства осуществляет ряд прав и за автономную республику. Вместе с тем он утверждал, что АССР в силу своей государственной природы как социалистическое государство в потенции обладает суверенными правами, которые осуществляются союзной республикой, а в случае преобразования АССР в союзную республику она становится суверенной.

А. И. Лепешкин также признавал необходимым учитывать, что советские автономные республики в полной мере и в различных формах принимают непосредственное участие в осуществлении компетенции как союзной республики, так и Советского союзного государства в целом.

Осуществление АССР государственной власти на автономных началах, по его мнению, означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства: она не обладает правом приема в гражданство республики, не осуществляет права амнистии и помилования своих граждан, осужденных судебными органами АССР.

А. И. Лепешкин полагал, что несуверенный характер государственной власти АССР, осуществляемой на автономных началах, выражается и в том, что она не имеет своих особых государственных символов – государственного герба и государственного флага. Ее государственными символами являются символы той союзной республики, в состав которой входит АССР[311].

В другой своей работе А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы автономной республики как субъекта Российской Федерации характерно следующее: 1) АССР есть государственно-политическая высшая форма советской автономии; 2) она обладает всеми атрибутами, свойственными советскому социалистическому государству; 3) АССР – несуверенное государство, осуществляющее государственную власть на автономных началах; 4) она составная и неразрывная часть союзной республики.

Характеризуя АССР как форму государственно-политической автономии, А. И. Лепешкин указывал, что она обеспечивает государственное самоуправление нации своими внутренними делами на основе собственной конституции и других законов, издаваемых высшими органами автономной республики. Он рассматривал государственно-политическую автономию как высшую форму советской автономии, которая включает в себя лишь автономные советские республики, т. е. советские социалистические государства, находящиеся в составе суверенной союзной республики – РСФСР. Самоуправление в этой форме автономии реализуется в виде государственного самоуправления со всеми присущими ему атрибутами: наличие органов верховной законодательной власти, органов высшей исполнительной и судебной власти, других высших органов АССР, присущих ей как советскому социалистическому государству. Именно через свои верховные и местные органы государственной власти практически осуществляет свои суверенные права нация, самоопределившаяся в форме АССР.

Таким образом, отмечал А. И. Лепешкин, государственно-политическая форма советской автономии – это организация государственного управления наций, самоопределившихся в АССР. Пределы государственного властвования АССР намечаются самим народом, пожелавшим самоорганизоваться в таковую, но окончательно статус АССР определяется Верховным Советом РСФСР.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что правовое положение АССР как субъекта РСФСР определяется тем, что она является государством, осуществляющим государственную власть на автономных началах. Он считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, которой предоставляются некоторые полномочия, имеющие по своему характеру чисто местное значение. А. И. Лепешкин возражал также и тем, кто считал АССР как субъект Российской Федерации суверенным государством. Он полагал, что такое утверждение противоречит не только юридической природе советской федерации, основанной на автономии, где субъектами федерации выступают не только автономные республики, но и автономные области и национальные округа, которые, как известно, не являются государствами, но и практике федеративного строительства СССР, где имеются такие виды советской федерации (субъекты которой хотя и представляют собой государства (АССР), но не обладают государственным суверенитетом.

Он также решительно возражал и тем, кто исходил из ошибочного, по его мнению, положения, согласно которому суверенитет якобы всегда сопутствует государству как неотъемлемый его атрибут.

«АССР, по нашему мнению, нельзя считать суверенным государством прежде всего потому, – писал он, – что автономии не предполагают государственной независимости… Нация самостоятельна не только в решении вопроса о своем самоопределении, но и в выборе формы национальной автономной государственности, что нация самоопределяется в форме одного из видов автономии, самостоятельно решая вопросы, отнесенные к ее полномочиям. Но самостоятельность не есть независимость, это неравнозначные понятия. Автономия не означает государственной независимости нации, самоопределившейся в автономию, при решении тех или иных вопросов ее государственного бытия»[312].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что, хотя автономия и является составной частью государства, но это не обычная административно-территориальная единица. Самостоятельность как элемент самого понятия автономии не сводится только к ее особым правам, имеющим чисто национальное значение, а выражается также в особом правовом положении ее по отношении к власти центрального государства.

«Автономия, – писал он, – это одна из форм национальной государственности, в которой самоопределилась нация, обладающая самостоятельностью в решении вопросов, имеющих местное или «чисто национальное» для данной нации значение, причем содержание и пределы автономии устанавливаются центральными органами власти того государства, в составе которого автономное государство находится. Поэтому АССР не является суверенным государством прежде всего потому, что пределы ее государственной власти очерчиваются союзной республикой, в составе которой она находится. Для образования АССР необходимо наличие не только волеизъявления нации, пожелавшей самоопределиться в виде автономной республики, но и соответствующего юридического акта суверенной государственной власти – союзной республики, подтверждающего создание АССР внутри союзной республики. Кроме того, решение об образовании АССР требует санкции союзного государства, поскольку такого рода акты вносят изменения в структуру государственного устройства Союза ССР со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями (представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР и т. п.)»[313].

А. И. Лепешкин указывал, что суверенная государственная власть обладает таким качественным свойством, в силу которого она является верховной, самостоятельной внутри государства и независимой вовне. Следовательно, суверенная власть не получает своих полномочий ни от какой другой вышестоящей власти, она осуществляет свои внутренние и внешние функции самостоятельно и независимо от какой-либо другой власти. Что касается государственной власти, осуществляемой АССР, считал он, то она вне пределов полномочий, установленных Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе которой она находится, осуществляется на автономных началах. Это означает, что государственная власть АССР не является суверенной, так как она: а) получает свои полномочия (непосредственно или в конечном счете) от власти союзной республики и от власти Союза ССР, стоящих выше АССР; б) не обладает учредительным характером, т. е. первичным, собственным правом устанавливать по своему усмотрению основные принципы организации системы государственной власти и основные формы ее организаторской деятельности; в) не осуществляет непосредственно внешние функции, которые обычно свойственны суверенному государству; вопросы, отнесенные законами к ведению АССР, имеют лишь чисто местное, республиканское или чисто национальное значение. В конституцию АССР не входят крупные вопросы общегосударственного значения. Эти вопросы имеют значение для союзной республики и союзного государства в целом и отнесены к полномочиям последнего. Все это также отражает несуверенный характер АССР.

Исследователь полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, и нет таких вопросов государственного и хозяйственного управления АССР, которые не были бы подконтрольны власти союзной республики, а составляли сферу исключительной деятельности АССР. Реализация государственной власти на началах автономии, по его мнению, представляет собой местное самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непосредственном контроле и руководстве со стороны союзной республики. Он подчеркивал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства (не обладает правом приема в гражданство и т. п.).

А. И. Лепешкин указывал, что пребывание АССР в составе союзной республики служит непременным условием ее существования как автономной республики и является одним из важных признаков юридической природы АССР. «Само понятие автономия, – писал он, – предполагает, что АССР должна быть частью в отношении какого-то целого, т. е. государства, в составе которого находится автономия. Но автономная республика – не обычная часть РСФСР… Она – государство, наделенное автономными правами, особым правовым статусом, который определяет его положение в отношении как органов власти федеративного государства, в составе которого АССР находится, так и органов власти союзного государства, членом которого является федеративная союзная республика»[314].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что АССР пользуется не просто автономией, а государственно-политической автономией, т. е. таким правом организации самоуправления, которое связано с ее деятельностью как государства[315].

З. Г. Еникеева считала, что советская социалистическая автономная республика представляет собой социалистическое государство, входящее в состав суверенной союзной республики на началах законодательного самоуправления. Она отмечала, что в первые годы строительства Советского государства еще не было в полной мере определено правовое положение автономных республик, которое было урегулировано последующими конституциями СССР и РСФСР.

З. Г. Еникеева рассматривала автономную республику как одну из высших государственно-правовых форм выражения суверенитета наций на началах законодательного самоуправления в рамках единого социалистического государства, представляющую собой советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах автономии, т. е. сообразуясь с властью союзной республики. Она указывала, что правовое положение и образование автономной республики санкционируется центральной государственной властью соответствующей союзной республики с учетом интересов этой автономной республики и интересов всего Советского государства.

З. Г. Еникеева отмечала, что автономная республика как государство имеет сходство с союзной республикой и так же, как союзная республика она обладает признаками, свойственными государству. Однако, указывала она, между союзной и автономной республикой имеются существенные различия. Союзная республика представляет собой суверенное государство, в то время как автономная республика – несуверенное государство, представляющее одну из государственно-правовых форм, в которой воплощен суверенитет нации, т. е. ее право устраивать свою жизнь в любых формах национальной государственности.

Союзная республика пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Автономная республика, не являясь суверенным государством, также пользуется правом самостоятельного принятия своей конституции, однако эта конституция должна быть утверждена соответствующей союзной республикой.

В отличие от союзных республик автономные республики не имеют права внешних сношений с иностранными государствами, а также права создания войсковых формирований.

З. Г. Еникеева отмечала также, что ограничение самостоятельности АССР выражается и в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики. Все это, по ее мнению, подчеркивает ответственность союзной республики за государственное и экономическое развитие входящей в ее состав автономной республики.

З. Г. Еникеева подчеркивала, что в ходе исторического развития автономная республика может быть преобразована в союзную. Рассматривая условия, необходимые для такого преобразования, она отмечала, что для суверенного государства в отличие от автономного государства важное значение имеет территориальная компактность той нации, именем которой названа республика, численное преобладание этой нации на территории этой республики в сравнении с другими национальностями, проживающими на этой же территории. Вместе с тем она подчеркивала, что этот признак не может быть истолкован как абсолютное свойство, всегда и при всех условиях присущее любой советской союзной республике.

Касаясь необходимости наличия определенного минимума населения республики, она полагала, что, хотя численность населения и должна приниматься во внимание при преобразовании АССР в союзную республику, было бы неправильным устанавливать точно определенный минимум населения в качестве одного из обязательных признаков союзной республики.

В то же время исследователь считала, что если автономная республика развита в экономическом, политическом, культурном отношениях, имеет квалифицированные национальные кадры и если нация изъявит волю и докажет целесообразность такого преобразования, то она может получить статус союзной республики. «Нация суверенна, – писала она, – только она сама вправе решать в опрос о преобразовании автономной республики в союзную с учетом объективных факторов и интернациональных интересов всего Советского Союза»[316].

З. Г. Еникеева выделяла следующие признаки, необходимые для преобразования автономной республики в союзную:

1) свободная воля народа, населяющего территорию данной автономной республики, к преобразованию автономной республики в союзную;

2) уровень развития экономики и культуры данной автономной республики, ее вес в народном хозяйстве СССР;

3) учет национальных особенностей не в смысле компактности нации, т. е. большинства той или иной национальности на территории республики, а в смысле целесообразности дальнейшего сохранения школы, культурно-просветительных учреждений, органов власти, управления, суда и т. д. на языках национальностей;

4) учет исторической роли народа данной республики в завоевании и установлении Советской власти, в социалистическом и коммунистическом строительстве[317].

Д. Ю. Шапсугов, исследуя вопросы суверенитета и государственно-правовой природы автономной республики, приходит к выводу, что АССР обладает отдельными элементами суверенитета государства. «Это мнение, – писал он, – представляется в определенной степени правильным потому, что права автономной республики также составляют элемент юридической формы ее суверенитета. Суверенитет государства имеет свою структуру, отдельные части которой могут быть названы ее именем, но вынесены за пределы этой структуры, перестают быть ее элементом. Элементы суверенитета государства не существуют вне его суверенитета…»[318]

Д. Ю. Шапсугов полагал, что АССР обладает суверенитетом, осуществляет верховенство внутри страны, однако отсутствие у республики внешних сношений делает ее суверенитет неполным.

Касаясь отсутствия у АССР права свободного выхода из состава союзной республики, он считал, что, хотя союзная республика и обладает правом свободного выхода из состава Союза ССР, нельзя обосновывать суверенитет союзной республики этим правом, поскольку именно пребывая в Союзе ССР союзная республика выступает как суверенное государство и право на свободный выход из состава Союза ССР ничего не добавит к самому суверенитету союзной республики, хотя и составляет важнейшую юридическую гарантию его. Это подтверждается фактом нахождения союзных республик в составе Союза ССР в качестве суверенных государств и без осуществления ими права выхода из СССР. Это положение, считал он, имеет отношение и к автономной республике, хотя гарантией ее суверенитета является иное право право на самоопределение.

Д. Ю. Шапсугов признавал несостоятельным утверждение, что о несуверенности АССР свидетельствует утверждение ее конституции союзной республикой.

При рассмотрении этого вопроса он считал принципиальным уяснение того, что конституция АССР не исходит от союзной республики, а вырабатывается народом АССР и определяет ее правовой статус. Союзная же республика, утверждая конституцию АССР, во-первых, признает, что она соответствует конституции союзной республики, а во-вторых, юридически обязывает себя к соблюдению конституции АССР. Таким образом, по его мнению, утверждение конституции АССР союзной республикой является не актом, ограничивающим суверенитет автономной республики, а фактом его признания, конституция АССР не ограничивает, а устанавливает ее права.

Доказательством несуверенности АССР, отмечал Д. Ю. Шапсугов, считают также отсутствие внешних сношений ее с иностранными государствами. Однако несостоятельность этого довода, заключал он, видна из того, что союзные республики, не имевшие до 1944 г. права внешних сношений, являлись суверенными государствами.

«В плане признания суверенитета государства, – писал он, – имеет также весьма существенное значение обстоятельство, которое часто не учитывается при определении автономной республики несуверенным государством: права, которыми не обладают ныне автономные республики, в том числе и право внешних сношений, не насильственно изъяты у АССР, а не внесены в конституцию самим народом и могут быть включены в нее впоследствии»[319].

Д. Ю. Шапсугов считал, что юридическая форма и политическое содержание суверенитета автономной республики отличают его от суверенитета союзной республики и Союза ССР. Он утверждал, что социалистический тип суверенитета государства в условиях Советского государства воплощается в форме суверенитета Союза ССР, суверенитета союзной республики и суверенитета автономной республики.

Различие юридических форм суверенитета социалистических государств Д. Ю. Шапсугов видел не в отсутствии у одних из них суверенитета, а в его специфичности. «Так, – писал он, – суверенитет Союза ССР при единой политической его сущности с суверенитетом союзной республики вместе с тем отличен от него по юридической форме. Суверенитет автономной республики также имеет специфическую юридическую форму суверенитета государства, которая… нуждается в более четком отражении в конституции АССР»[320].

Характеризуя автономную республику, В. А. Рахлевский отмечал, что автономная республика представляет собой государственную форму автономии. Осуществляя свой национальный суверенитет, полагал он, некоторые сложившиеся социалистические нации, компактно проживающие на определенной территории в пределах отдельных союзных республик, не пожелали выделяться из них и образовывать самостоятельные государства, а нуждаясь в братской помощи и сотрудничестве крупных социалистических наций, в развитии своей экономики и культуры, решили самоопределиться в виде автономных республик[321].

В. Ф. Хохлов называл автономную республику автономным советским социалистическим государством, объединяющим одну или несколько национальностей и входящим в состав союзной республики.

Он подчеркивал, что автономные республики образуются по национально-территориальному принципу с учетом экономической целостности территории, общности культуры, быта, языка населяющего их народа, уровня политического и культурного развития нации, давшей имя республике, характера исторически сложившихся связей с другими народами и иных факторов.

Важным моментом образования автономной республики В. Ф. Хохлов считал волю наций. Он полагал, что только при наличии ясно выраженной воли нации самоопределиться в форме АССР возможно создание автономной республики. Кроме того, он признавал также необходимым утверждение образования новой АССР высшим органом государственной власти соответствующей союзной республики и Союза ССР.

Осуществление государственной власти на автономных началах он рассматривал как право автономной республики решать государственные дела самостоятельно – за пределами ведения Союза ССР и союзной республики, в состав которой входит данная АССР.

Он полагал, что автономная республика обладает всеми объективными признаками государства[322].

О. О. Миронов определял автономную республику как советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть на автономных началах.

Он подчеркивал, что каждая автономная республика является государством, но особенность этого государства состоит в том, что оно не обладает государственным суверенитетом.

«Отсутствие государственного суверенитета у автономных республик, – писал он, – имеет исторические причины. В условиях первых лет Советской власти, когда в стране царила экономическая разруха, гражданская война и интервенция, маленькие, недостаточно развитые нации и народности не могли создать свои суверенные, независимые государства. В такой обстановке они были бы не в состоянии сохранить свою самостоятельность и неминуемо попали бы в зависимость от империалистических государств. Реализуя национальный суверенитет, формируя свою государственность, эти народы не пожелали отделиться, в частности, от Российской республики, от русской нации. Они самоопределились в различные формы автономии, оставшись в составе Советской России. И это было единственно правильное решение, основанное на анализе конкретно-исторической обстановки. Лишь в союзе с более сильной, развитой нацией малые народы, признав себя неразрывными, автономными частями союзных республик, смогли сохранить свою самостоятельность, развиться в социалистические нации. Автономные республики возникли не с целью обособления. Они представляют собой государственный союз с нацией союзной республики, являясь ее автономными частями со всеми другими нациями, органически входя в Советское многонациональное государство»[323].

Характеризуя автономную республику, Е. И. Козлова отмечала, что, не будучи суверенной, автономная республика вместе с тем характеризуется широкой сферой самоуправления, самостоятельности. Ее автономный статус характеризуется качественно особыми признаками по сравнению с осуществлением государственной власти в пределах обычных (неавтономных) административно-территориальных образований.

Е. И. Козлова считала, что наличие среди форм национального самоопределения как суверенных государств (союзных республик), так и несуверенных, автономных государств (АССР) связано с необходимостью обеспечения наиболее целесообразных для каждой данной национальности условий ее государственно-правового существования с учетом всей совокупности факторов, определяющих ее развитие, объема той помощи, в которой она нуждается. Автономный статус АССР обеспечил им необходимую помощь со стороны союзных республик, позволил органам АССР опираться в значительной мере на помощь, содействие и руководство союзной республики.

Характеризуя АССР как несуверенное государство, Е. И. Козлова отмечала, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, тогда как в осуществлении государственного суверенитета АССР участвует через союзную республику в качестве составной части суверенного государства. Такая форма реализации государственного суверенитета, считала она, вытекает из специфики автономного статуса государства, ибо автономия не предполагает государственного суверенитета.

Е. И. Козлова определяла автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов прав Союза ССР и союзной республики на автономных началах[324].

В другой ее работе автономная республика определяется как советское социалистическое государство в составе союзной республики, олицетворяющее политическую организацию и власть всего народа республики, воплощающее на принципах социалистического интернационализма национальный суверенитет нации, народности, давшей имя республике, и осуществляющее на началах самостоятельности решение вопросов, относящихся к ее ведению, вне пределов прав Союза ССР и союзной республики[325].

Ш. Ш. Ягудин рассматривал автономную республику как прямое выражение суверенитета нации, давшей имя республике. Он считал, что национальный суверенитет в АССР реализуется непосредственно, но такая реализация возможна лишь через суверенный, государственно-правовой механизм, в качестве которого и выступает автономная республика.

«Таким образом, природа автономной республики, – писал он, – не может быть истолкована односторонне, ее нельзя рассматривать в отрыве от единой системы советской государственности. АССР осуществляет государственную власть суверенно или несуверенно в зависимости от характера решаемых ею вопросов»[326].

Ш. Ш. Ягудин определял автономную республику как советское социалистическое государство, находящееся в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решающее вопросы, относящиеся к ее ведению.

Рассматривая вопрос о понятии и содержании государственной власти автономной республики, Ш. Ш. Ягудин характеризовал государственную власть автономной республики как механизм возведения в закон и реализации государственной воли народа автономной республики. Он считал, что государственная власть автономной республики является единой и верховной в решении вопросов, связанных с осуществлением национального и народного суверенитета в АССР.

Ученый указывал, что на территории АССР действуют три вида единой по своей сущности советской общенародной государственной власти: государственная власть Союза ССР, государственная власть союзной и автономной республик. Автономная республика реализует все эти виды властной деятельности, поскольку специальный аппарат для осуществления вышестоящей государственной власти на ее территории невелик и не охватывает многие сферы государственной деятельности. Однако если свою государственную власть автономная республика осуществляет верховно, то государственную власть Союза ССР и союзной республики – только самостоятельно. В последнем случае, указывал он, автономная республика наделяется соответствующими полномочиями, составляющими часть ее компетенции, а высшие органы власти и управления АССР выполняют функции обычных звеньев единой системы органов государственной власти и управления Союза ССР и союзной республики.

«Государственная власть автономной республики, – писал ученый, – конкретно проявляется в следующих своих функциях: регулятивной (нормативное регулирование общественных отношений); организаторской (организация исполнения партийных и государственных решений); охранительной (охрана общественного и государственного строя, прав и свобод граждан); так называемых внешних связей (участие в формировании и деятельности государственных органов Союза ССР и союзной республики, взаимоотношения с другими советскими республиками). Функции государственной власти АССР материализуются и раскрываются в соответствующих функциях государства и его органов»[327].

Основной формой осуществления государственной власти в АССР он видел единую систему представительных органов – Советов народных депутатов, которые реализуют в той или иной степени все функции государственной власти, в их руках сосредоточиваются все нити государственного руководства.

В другой своей работе, посвященной политико-правовому статусу автономной республики в советской федерации, Ш. Ш. Ягудин выступает против уравнения статуса всех национальных республик, не разделяя их на союзные и автономные. Он считал, что такая постановка вопроса, с одной стороны, практически «смазывает» абсолютно разные формы федерализма, основанные на договоре и на автономии, а с другой стороны, ведет к преждевременной ликвидации автономных республик, хотя их государственно-правовой потенциал для многих народов далеко не исчерпан.

Он полагал, что дальнейшие шаги, связанные с повышением правового статуса автономной республики, логично требуют конституционного признания и оформления суверенной природы АССР, поскольку, по его убеждению, всякое «государство обладает таким неотъемлемым свойством, как суверенитет, что по своей политико-правовой природе оно не может не быть суверенным»[328].

Исследователь считал, что, рассматривая вопрос о суверенитете автономной республики, необходимо иметь в виду особенности АССР как автономного государства, т. е. государства, существующего не отдельно, а находящегося в составе другого государства – союзной республики. Он находил, что в силу этого суверенитета АССР не может быть точно таким же, как у союзной республики или Союза ССР. «По нашему мнению, – писал он, – государственный суверенитет – не застывшая категория; она развивается вместе с государством, всей нашей действительностью, особенно в современный период, что требует и нового ее осмысления. Полагаем, что можно выделить такую разновидность государственного суверенитета в СССР, как суверенитет автономного государства. Его можно определить как право АССР верховно, независимо и самостоятельно решать все вопросы своей государственной жизни, реализации национального и народного суверенитета в соответствии с законодательством Союза ССР и союзной республики. Следовательно, суверенитет автономного государства не есть какой-то урезанный, ограниченный суверенитет. Это суверенитет иной, чем у союзной республики, модификация. Он присущ автономной республике с момента ее возникновения. Отсутствие в советских конституциях прямого признания суверенитета автономной республики, как это сделано в отношении суверенитета Союза ССР и союзных республик, на наш взгляд, вовсе не означает отсутствия самой его реальности и это можно рассматривать как конституционный пробел, связанный с недостаточной научной разработкой проблемы суверенитета, который необходимо восполнить»[329].

Р. Ш. Хафизов считал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. «Высшая, политическая форма автономии, – писал он, – основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных республик и входящих в их состав автономных республик»[330].

М. Г. Кириченко указывал, что автономная республика явилась первой формой национальной автономии, возникшей после Октябрьской революции на территории Советской России. Это был первый опыт национально-государственного устройства малочисленных наций и народностей, подавляющее большинство которых никогда не имели ни своей государственности, ни даже самой примитивной автономии.

М. Г. Кириченко отмечал, что до введения в действие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. правовое положение АССР в составе Российской Федерации было неодинаковым. Только пять автономных республик непосредственно входили в состав РСФСР, и, следовательно, их высшие органы власти по всем вопросам непосредственно были связаны с высшими органами власти Российской Федерации. Отдельные АССР входили в состав краев.

«Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г., – писал он, – унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации»[331].

Р. Ш. Хафизов называл автономную республику советским социалистическим государством, находящимся в составе союзной республики, но в отличие от союзной республики являющимся несуверенным государством.

Он отмечал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. По мысли ученого, высшая, политическая форма автономии основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных и входящих в их состав автономных республик[332].

Б. Л. Железнов отмечал, что вопрос о государственно-правовой природе АССР и ее государственной власти представляет собой точку пересечения многих спорных взглядов и, безусловно, относится к самым сложным, малоизученным проблемам науки советского государственного права. «Тем не менее большинство советских государствоведов, – писал он, – всегда считали и сегодня считают АССР государством, притом не суверенным…»[333]

Б. Л. Железнов считал, что, провозглашая АССР государством, советское конституционное законодательство содержит конкретные права и гарантии, обеспечивающие ее правовой статус. Он подчеркивал, что важное значение имеет в этом плане и принцип самоопределения наций: нельзя отрицать правовой статус АССР как государства, не рискуя подвергнуть сомнению суверенитет нации, избравшей эту форму советской национальной государственности. «Сегодня, – писал он, – статус АССР как государства – это, если можно так выразиться, конституционная аксиома»[334].

Перечисляя общеизвестные признаки советского автономного государства, Б. Л. Железнов вместе с тем утверждал, что все это никоим образом не означает, что АССР есть государство суверенное, хотя, отмечает он, попытки увязать автономную республику и государственный суверенитет делались еще в 20-е годы. «Между тем истину, как нам представляется, – писал он, – следует искать вовсе не на путях искусственного наделения АССР суверенитетом – действительно спорным является вопрос о суверенитете как о непременном признаке государства безотносительно к его типу»[335].

В условиях социалистической государственности, правильной национальной политики, подчеркивал он, существование автономных, не суверенных государств определяется особенностями правовой реализации национального и народного суверенитета, возникшими в социалистическом обществе.

Б. Л. Железнов указывал, что применительно к автономному государству суверенитет народа АССР и образовавшей ее нации реализуется в суверенитете и государственности народа соответствующей союзной республики, Союза ССР в целом, а также непосредственно путем использования институтов самого автономного государства.

«Проблема соотношения народного, национального и государственного суверенитета, – писал он, – здесь решается по-новому, абстрактная альтернатива недопустима. В отношении советского автономного государства нельзя утверждать, будто оно не существует только лишь оттого, что не обладает государственным суверенитетом. Не может существовать без суверенитета лишь отдельно взятое социалистическое государство, не входящее в систему другой страны.

Итак, в социалистическом обществе… государство, которое входит в систему другого государства, может быть и автономным, т. е. не суверенным»[336].

Тот, кто отрицает этот факт, но в то же время признает АССР государством, подчеркивал Б. Л. Железнов, пытается искусственно совместить взаимоисключающие понятия: автономию и суверенитет.

Суверенитет, указывает он, – это независимость, полновластие и верховенство, а автономия – это определенная самостоятельность части, не обладающей, однако, ни независимостью, ни верховенством по отношению к целому. Автономия – это не суверенная национальная государственность. Как часть целостной государственной системы она обладает известной самостоятельностью по отношению к последней, но лишь в той мере, в какой не нарушается системное единство.

Б. Л. Железнов считал, что обеспечение в рамках федерации суверенитета народа АССР и образовавшей ее нации стало возможным в силу самой сущности советской федерации, оно базируется на принципах социалистического интернационализма и демократического централизма, поэтому отсутствие у АССР государственного суверенитета не отражается на свободном и беспрепятственном развитии национальной государственности народа автономной республики.

Состоя в союзной республике, полагал Б. Л. Железнов, автономная республика функционирует на основе государственного самоуправления, т. е. вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Такое понимание государственно-правовой природы АССР, считал он, исключает и весьма своеобразную идею И. М. Степанова, который рассматривал единство народного, национального и государственного суверенитета как основание для того, чтобы говорить об уровнях, «этажах» государственного суверенитета, а автономной республике он отводил нижний его «этаж». «Если автономная республика – государство, значит она не может быть не суверенной, – писал И. М. Степанов, – но суверенитет есть государственный суверенитет данного уровня»[337]. Б. Л. Железнов, критикуя эту конструкцию, говорил: нельзя подразделять на уровни такое единое и неделимое качество, как государственный суверенитет, да еще и не отрицая при этом целостность народного и национального суверенитета, который И. М. Степанов на «этажи» не делил.

Б. Л. Железнову представлялась необоснованной и гипотеза о том, будто автономной республике принадлежат «элементы», «признаки», «фрагменты» государственного суверенитета. «Она не может быть признана удачной, – заявлял он, – хотя бы уже потому, что суверенитет… есть неделимое качество государства, его государственной власти… Нельзя представить себе неделимое качество, которое дробится на элементы, выносимые за его пределы. Что вообще следует понимать под элементами суверенитета, существующими вне его как целого? Не случайно авторы, разделяющие идею фрагментарного суверенитета АССР, в обоснование своей точки зрения обращаются лишь к таким признакам, которые сами по себе исключают и независимость, и полновластие, и верховенство, т. е. содержание понятия «суверенитет»[338]

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Словарь юридических и государственных наук. Т. 1. СПб., 1901. С. 63, 64.

Вернуться

2

Там же.

Вернуться

3

Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1892. С. 133.

Вернуться

4

Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 133.

Вернуться

5

См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 231, 232.

Вернуться

6

Кокошкин Ф. Ф. Областная автономия и единство России. М., 1905. С. 3.

Вернуться

7

Там же. С. 6.

Вернуться

8

Там же.

Вернуться

9

Там же. С. 5.

Вернуться

10

См.: Кокошкин Ф. Ф. Указ. соч. С. 7.

Вернуться

11

Там же. С. 9, 10.

Вернуться

12

Кокошкин Ф. Ф. Указ. соч. С. 10, 11.

Вернуться

13

Там же. С. 11.

Вернуться

14

Кокошкин Ф. Ф. Указ. соч. С. 12.

Вернуться

15

Там же.

Вернуться

16

Там же. С. 12, 13.

Вернуться

17

Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. Вып. 2. М., 1908. С. 154, 155; Он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 305, 306.

Вернуться

18

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Петроград, 1917. С. 3.

Вернуться

19

Там же. С. 4.

Вернуться

20

Там же. С. 5.

Вернуться

21

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. С. 7, 8.

Вернуться

22

Там же. С. 8.

Вернуться

23

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. С. 9, 10.

Вернуться

24

Там же. С. 9, 10.

Вернуться

25

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. С. 10.

Вернуться

26

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. С. 13, 14.

Вернуться

27

Там же. С. 15.

Вернуться

28

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. С. 18, 19.

Вернуться

29

Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. С. 22.

Вернуться

30

Там же.

Вернуться

31

Там же. С. 24.

Вернуться

32

Автономия, федерация и национальный вопрос / под ред. В. М. Гессена. СПб., 1906. С. 15.

Вернуться

33

Цит. по: Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 21, 22.

Вернуться

34

Там же. С. 27, 28.

Вернуться

35

Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 29–32.

Вернуться

36

Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 43.

Вернуться

37

Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 43.

Вернуться

38

Пименова Э. Единство государства и автономия. СПб., 1906. С. 8, 9.

Вернуться

39

Пименова Э. Указ. соч. С. 10–12.

Вернуться

40

Пименова Э. Указ. соч. С. 15, 16.

Вернуться

41

Соответствие числу граждан каждой народности.

Вернуться

42

Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. М., 1906. С. 14, 15.

Вернуться

43

Новоторжский Г. Указ. соч. С. 21.

Вернуться

44

Там же. С. 22, 23.

Вернуться

45

См.: Ратнер М. Б. О национальной и территориальной автономии. Киев-Петербург, 1906. С. 21, 22.

Вернуться

46

Там же. С. 22, 23.

Вернуться

47

Там же. С. 25.

Вернуться

48

Там же. С. 27.

Вернуться

49

Снарский А. Г. Автономия или федерация? СПб., 1907. С. 50.

Вернуться

50

Там же. С. 53.

Вернуться

51

Там же. С. 61, 62.

Вернуться

52

См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Автономия и федерация в современных конституционных государствах. М., 1907. С. 57–60.

Вернуться

53

Это определение автономии разделял и Н. Лазаревский. См.: Лазаревский Н. Автономия. СПб., 1906.

Вернуться

54

См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Указ. соч. С. 60.

Вернуться

55

Там же. С. 63.

Вернуться

56

Там же. С. 64.

Вернуться

57

См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Указ. соч. С. 64.

Вернуться

58

Там же. С. 65.

Вернуться

59

См.: там же. С. 89.

Вернуться

60

См.: там же. С. 91—123.

Вернуться

61

Кульчицкий К. (Мазовецкий). Указ. соч. С. 123.

Вернуться

62

См.: там же. С. 188–211.

Вернуться

63

См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Указ. соч. С. 188, 189.

Вернуться

64

Там же. С. 193.

Вернуться

65

Там же.

Вернуться

66

См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Указ. соч. С. 194.

Вернуться

67

Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915. С. 271, 272.

Вернуться

68

Котляревский С. А. Власть и право. С. 272.

Вернуться

69

Там же. С. 274.

Вернуться

70

Саликовский А. Ф. Что такое автономия и федерация? Пг., 1917. С. 20, 21.

Вернуться

71

Там же. С. 22.

Вернуться

72

См.: Лазерсон М. Я.Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 5.

Вернуться

73

См.: Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 8.

Вернуться

74

Там же. С. 9, 10.

Вернуться

75

Лазерсон М. Я.Указ. соч. С. 10.

Вернуться

76

Там же. С. 11.

Вернуться

77

Там же. С. 108.

Вернуться

78

Лазерсон М. Я.Указ. соч. С. 15.

Вернуться

79

Там же. С. 19, 20.

Вернуться

80

Там же. С. 29.

Вернуться

81

См.: там же. С. 29, 30.

Вернуться

82

Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 34, 35.

Вернуться

83

Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 217, 218.

Вернуться

84

См.: там же. С. 218.

Вернуться

85

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 220, 221.

Вернуться

86

Жилин А. А. Учебник государственного права. Пособие к лекциям. Пг., 1916. С. 416.

Вернуться

87

См.: Жилин А. А. Указ. соч. С. 416

Вернуться

88

См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Общее государственное право. Пг., 1919. С. 22.

Вернуться

89

Там же. С. 144.

Вернуться

90

Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 133.

Вернуться

91

Подробнее см: Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 148, 149.

Вернуться

92

Реальной унией называлось основанное на взаимном согласии соединение государств, благодаря этому имеющих общего монарха. Реальная уния существенно отличалась от личной унии, под которой понималось соединение государства, основанное на временной общности монарха, возникшей вследствие случайного совпадения в его лице права на престолы обоих этих государств.

Вернуться

93

Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 134.

Вернуться

94

Романович-Славатинский Н. Н. Система русского государственного права. Т. 1. М., 1886. С. 98.

Вернуться

95

Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 26.

Вернуться

96

Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 139.

Вернуться

97

Там же. С. 141.

Вернуться

98

Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 141, 142.

Вернуться

99

Там же. С. 142.

Вернуться

100

Там же. С. 144, 145.

Вернуться

101

Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 145, 146.

Вернуться

102

Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 77.

Вернуться

103

Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. М., 1911. С. 440.

Вернуться

104

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 258.

Вернуться

105

Там же. С. 265.

Вернуться

106

Жилин А. А. Указ. соч. С. 164.

Вернуться

107

Там же. С. 164, 165.

Вернуться

108

Здесь и далее все даты приводятся по старому стилю, действовавшему в России. Однако при этом надо иметь в виду, что в Финляндии тогда уже действовал новый стиль. Поэтому все акты, касающиеся Финляндии, получают две даты – по старому и новому стилю.

Вернуться

109

См.: Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1910. С. 345.

Вернуться

110

Подробнее по этому вопросу см.: Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. СПб., 1910. С. 38–45.

Вернуться

111

См.: Там же. С. 45–49.

Вернуться

112

Подробнее см.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 237–245.

Вернуться

113

Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Указ. соч. С. 243.

Вернуться

114

По этим вопросам подробнее 87 см.: Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Указ. соч. С. 74–82.

Вернуться

115

См.: Там же. С. 86, 87.

Вернуться

116

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 246, 247.

Вернуться

117

Собрание Постановлений Финляндии. 1891. № 13. С. 1.

Вернуться

118

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 249.

Вернуться

119

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 251.

Вернуться

120

Там же.

Вернуться

121

См.: там же.

Вернуться

122

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 252, 253.

Вернуться

123

Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Указ. соч. С. 100.

Вернуться

124

См.: Барон фон-дер-Остен-Сакен В. Указ. соч. С. 100–104.

Вернуться

125

Там же. С. 105.

Вернуться

126

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 257, 258. Подробнее о спорах по русско-финляндским вопросам см.: Мехелин Л. Разногласия по русско-финляндским вопросам. Критический обзор. СПб., 1908.

Вернуться

127

Подробный критический разбор Закона 17 июня 1910 г. глазами финляндской стороны см.: Мехелин Л. Закон 17 (30) июня 1910 года. Гельсингфорс, 1910.

Вернуться

128

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 259–265.

Вернуться

129

Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 256–266.

Вернуться

130

См.: Свод законов Российской империи. Т. 9. Ст. 1.

Вернуться

131

Там же. С. 2—225.

Вернуться

132

Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 71.

Вернуться

133

Подробнее см.: Клеандрова В. М. О некоторых особенностях положения народов в дореволюционной России. В кн.: Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 7—24.

Вернуться

134

См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Автономия и федерация в современных конституционных государствах. С. 194–200.

Вернуться

135

Ленин В. И. О манифесте «Союза армянских социал-демократов». Полн. собр. соч. Т. 7. С. 104, 105.

Вернуться

136

Ленин В. И. Национальный вопрос в нашей программе. Полн. собр. соч. Т. 7. С. 233.

Вернуться

137

Ленин В. И. С. Г. Шаумяну. 6 декабря 1913 г. Полн. собр. соч. Т. 48. С. 234, 235.

Вернуться

138

Ленин В. И. Критические заметки по национальному вопросу. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 143, 144.

Вернуться

139

Там же. С. 144.

Вернуться

140

Ленин В. И. Критические заметки по национальному вопросу. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 145, 146.

Вернуться

141

Там же. С. 149.

Вернуться

142

Там же. С. 148, 149.

Вернуться

143

Ленин В. И. Критические заметки по национальному вопросу. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 149.

Вернуться

144

Там же. С. 149.

Вернуться

145

Ленин В. И. Итоги дискуссии о самоопределении. Полн. собр. соч. Т. 30. С. 42.

Вернуться

146

Ленин В. И. Из первоначального варианта статьи «Очередные задачи Советской власти». Полн. собр. соч. Т. 36. С. 28, 29.

Вернуться

147

Сталин И. В. Против федерализма. Сочинения. Т. 3. С. 27, 28.

Вернуться

148

Сталин И. В. Сочинения. Т. 4. С. 69, 70.

Вернуться

149

Сталин И. В. Сочинения. Т. 4. С. 70.

Вернуться

150

Там же. С. 73.

Вернуться

151

Там же. С. 75.

Вернуться

152

См.: Ленин В. И. К вопросу о национальностях или об «автономизации». Полн. собр. соч. Т. 45. С. 357.

Вернуться

153

Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 497.

Вернуться

154

Подробнее по этим вопросам см.: Маяковская Т. В. Развитие ленинских идей автономии в новой Конституции СССР // Вопросы деятельности Советов народных депутатов в свете Конституции СССР 1977 года. М., 1981. С. 50–68.

Вернуться

155

См.: Гурвич Г. С. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924.

Вернуться

156

Там же. С. 29.

Вернуться

157

Там же. С. 30.

Вернуться

158

Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 61.

Вернуться

159

Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 64.

Вернуться

160

Там же.

Вернуться

161

Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 64, 65.

Вернуться

162

Гурвич Г. С. Указ. соч. С. 65–67.

Вернуться

163

См.: там же. С. 67–72.

Вернуться

164

Архиппов К. А. Советские автономные области и республики. М., 1925. С. 5.

Вернуться

165

Там же. С. 6, 7.

Вернуться

166

Там же. С. 7.

Вернуться

167

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 11.

Вернуться

168

Там же. С. 12.

Вернуться

169

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 12, 13.

Вернуться

170

Там же. С. 14.

Вернуться

171

Там же.

Вернуться

172

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 17, 18.

Вернуться

173

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 18.

Вернуться

174

Там же. С. 19.

Вернуться

175

Там же.

Вернуться

176

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 19, 20.

Вернуться

177

Дурденевский В. Н. Автономная республика в системе Союза ССР // Сборник трудов Иркутского государственного ун-та. Факультет права и местного хозяйства. Правовое отделение. Иркутск, 1929. Т. 16. Вып. 1. С. 73.

Вернуться

178

Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 77.

Вернуться

179

См.: Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 78.

Вернуться

180

Энциклопедия государства и права. Т. 1. М., 1929. С. 17, 18.

Вернуться

181

Энциклопедия государства и права. Т. 1. С. 19.

Вернуться

182

Там же.

Вернуться

183

Энциклопедия государства и права. Т. 1. С. 22, 23.

Вернуться

184

См.: Левин И. Д. Двадцать лет советского многонационального государства // Советское государство. 1937. № 5. С. 74.

Вернуться

185

См.: Советское государственное право. М., 1948. С. 213.

Вернуться

186

Там же.

Вернуться

187

См.: Фарберов Н. П.Государственное устройство СССР. М., 1947. С. 41; Он же. Советское государственное право. М., 1950. С. 177–179.

Вернуться

188

См.: Фарберов Н. П. СССР – образец многонационального государства // Советское государство и право. 1995. № 2. С. 29.

Вернуться

189

См.: Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948. С. 192.

Вернуться

190

См.: Ананов И. Н. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации. М., 1951. С. 33, 34.

Вернуться

191

См.: Куприц Н. Я. Государственное устройство СССР. М., 1952. С. 77.

Вернуться

192

См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1955. С. 154–158.

Вернуться

193

См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1959. С. 209, 210; Он же. Советское государственное право. М., 1970. С. 275–286.

Вернуться

194

Советское государственное право. М., 1956. С. 179.

Вернуться

195

Там же.

Вернуться

196

См.: Советское государственное право. С. 179, 180; Щетинин Б. В. Курс советского государственного права. М., 1971. С. 257, 258.

Вернуться

197

См.: Курс советского государственного права. С. 293, 294; Щетинин Б. В. Советское государственное право: курс лекций. Вып. 4. М., 1966. С. 44–47; 105–116.

Вернуться

198

См.: Денисов А. И. Советское государственное право. М., 1947. С. 241.

Вернуться

199

Денисов А. И. Советское государственное право. М., 1957. С. 132.

Вернуться

200

См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 116, 117.

Вернуться

201

См.: Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 190–207; Он же. Государственное право СССР. С. 260–262; Советское государственное право. М., 1958. С. 253–256; Советское государственное право. М., 1985. С. 235–237.

Вернуться

202

См.: Семенов П. Г. Автономия в советском государственном строительстве // Советское государство и право. 1959. № 3. С. 30–40.

Вернуться

203

Семенов П. Г. Указ. соч. С. 31.

Вернуться

204

Семенов П. Г. Указ. соч. С. 33.

Вернуться

205

Семенов П. Г. Указ. соч. С. 35.

Вернуться

206

Семенов П. Г. Указ. соч. С. 37.

Вернуться

207

Там же. С. 40.

Вернуться

208

Там же.

Вернуться

209

Златопольский Д. Л. Указ. соч. С. 195.

Вернуться

210

Лепешкин А. И. и др. Курс советского государственного права. М., 1962. Т. 2. С. 166.

Вернуться

211

Лепешкин А. И. и др. Указ. соч. С. 167.

Вернуться

212

Подробнее см.: Лепешкин А. И. Основные принципы социалистической автономии и их осуществление в СССР // Советское государство и право. 1972. № 11. С. 14–19.

Вернуться

213

Аналогичные соображения, касающиеся автономии, были высказаны А. И. Лепешкиным и в других его работах (см.: Советское государственное право / под ред. А. И. Лепешкина. М., 1971. С. 303–313); Советский федерализм. М., 1917. С. 43–50; 84—109.

Вернуться

214

См.: Мулукаев Р. С. Советская автономия. М., 1960. С. 11.

Вернуться

215

См.: Коркмасова К. Д. Советская автономия – политическая форма, выражающая суверенитет наций // Советское государство и право. 1962. № 12. С. 47–49.

Вернуться

216

Власов А. П., Ким А. И. К вопросу о понятии советской автономии. Доклады итоговой научной конференции юридических факультетов (декабрь 1966 г.). Томск, 1966. С. 20, 21.

Вернуться

217

Андреева А. В. О взглядах на правовое положение советской автономии науке советского государственного права // Вопросы государственного права и советского строительства. Иркутск, 1968. Вып. 9. Ч. 2. Т. 57. С. 51, 52.

Вернуться

218

Там же. С. 52.

Вернуться

219

Андреева А. В. Указ. соч. С. 54.

Вернуться

220

Там же.

Вернуться

221

Там же. С. 55, 56.

Вернуться

222

Андреева А. В. Указ. соч. С. 56, 57.

Вернуться

223

Андреева А. В. Указ. соч. С. 65, 66.

Вернуться

224

Советское конституционное право. Л., 1975. С. 239.

Вернуться

225

См.: Хороший Н. И.Советская автономия и перспективы ее развития // Проблемы повышения эффективности правового регулирования на современном этапе. Томск, 1976. Т. 260. Вып. 1. С. 36–42.

Вернуться

226

Муртаза-Оглы Ф. А. Образование советской автономии: юридические факты и правоотношения // Проблемы повышения эффективности правового регулирования на современном этапе. Томск, 1976. Т. 260. Вып. 1. С. 57.

Вернуться

227

Там же. С. 58, 59.

Вернуться

228

См.: Муртаза-Оглы Ф. А. Советская автономия как государственно-правовая форма разрешения национального вопроса // Вопросы теории права и государственного строительства. Томск, 1979. Вып. 3. С. 69–75.

Вернуться

229

Советское государственное право. М., 1978. С. 217.

Вернуться

230

См.: Советское государственное право. С. 215–219.

Вернуться

231

Советское государственное право. М., 1983. С. 260.

Вернуться

232

Ким А. И., Муртаза-Оглы Ф. А. Части наций и народностей СССР как субъекты автономии. Актуальные вопросы правоведения в развитом социалистическом обществе. Томск, 1982. С. 73.

Вернуться

233

Митюков М. А. Советская автономия: понятие, назначение и функции // Вопросы теории права и государственного строительства. Вып. 2. Томск, 1979. С. 64.

Вернуться

234

Митюков М. А. О некоторых вопросах теории советской автономии. Проблемы совершенствования советского законодательства в области государственного строительства. Томск, 1982. С. 36–43.

Вернуться

235

См.: Железнов Б. Л., Каримов А. М. Новое конституционное законодательство и статус автономной республики // Правоведение. 1981. № 2. С. 34.

Вернуться

236

СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215.

Вернуться

237

Подробнее см.: Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917–1922). М., 1966. С. 107–110, 123–126.

Вернуться

238

СУ РСФСР. 1928. № 70. Ст. 544.

Вернуться

239

СУ РСФСР. 1928. № 70. Ст. 544.

Вернуться

240

Подробнее по этим вопросам см.: Турубинер А. Районирование и автономные республики // Советское право. 1928. № 6. (36). С. 100–109.

Вернуться

241

См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 18. Ст. 572.

Вернуться

242

См.: Денисов А. И. Советское государственное право. С. 243.

Вернуться

243

См.: Денисов А. И., Кириченко М. Г. Советское государственное право. С. 133.

Вернуться

244

См.: Советское государственное право. М., 1948. С. 213, 214.

Вернуться

245

Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 337.

Вернуться

246

См.: Советское государственное право. М., 1950. С. 179.

Вернуться

247

Чесноков Д. И. Советское социалистическое государство. М., 1952. С. 187, 188.

Вернуться

248

См.: Уманский Я. Н. Указ. соч. С. 158; Он же. Советское государственное право. М., 1959. С. 213; Он же. Советское государственное право. М., 1970. С. 286.

Вернуться

249

Советское государственное право. М., 1956. С. 180.

Вернуться

250

Щетинин Б. В. Советское государственное право. Курс лекций. Вып. 4. М., 1966. С. 108.

Вернуться

251

Там же.

Вернуться

252

См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 118, 119.

Вернуться

253

СУ РСФСР. 1920. № 45. Ст. 203.

Вернуться

254

СУ РСФСР. 1920. № 59. Ст. 267.

Вернуться

255

См.: Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. С. 207–214.

Вернуться

256

См.: Государственное право СССР. С. 262–264; Советское государственное право. М., 1975. С. 256–259; Советское государственное право. М., 1985. С. 237–239.

Вернуться

257

См.: Коркмасова К. Д. Указ. соч. С. 48–51.

Вернуться

258

См.: Коркмасова К. Д. О советской автономии // Правоведение. 1968. № 4. С. 30.

Вернуться

259

См.: Семенов П. Г. Автономия в советском государственном строительстве. С. 35–39.

Вернуться

260

Власов А. П., Ким А. И. К вопросу о понятии советской автономии. С. 21, 22; см. также: Власов А. П. Формы советской автономии // Вопросы теории права и государственного строительства. Вып. 3. Томск, 1979. С. 79.

Вернуться

261

Ким А. И., Муртаза-Оглы Ф. А. Указ. соч. С. 73.

Вернуться

262

См.: там же.

Вернуться

263

См.: Анисимова Т. Б. Государственно-правовые формы национальных отношений в СССР. М., 1966. С. 40.

Вернуться

264

См.: Андреева А. В. Указ. соч. С. 64.

Вернуться

265

См.: Куприц Н. Я. Об автономной области как одной из форм советской автономии и ее правовом положении // Советское государство и право. 1940. № 5, 6. С. 18, 19.

Вернуться

266

См.: Октябрь и социалистическое государство. М., 1967. С. 92.

Вернуться

267

Лепешкин А. И. и др. Курс советского государственного права. С. 177.

Вернуться

268

См.: там же. С. 177–186.

Вернуться

269

См.: Советское конституционное право. С. 241, 242.

Вернуться

270

См.: Советское государственное право. М., 1978. С. 219, 220; Советское государственное право. М., 1983. С. 262, 263.

Вернуться

271

Именно в этот период последовал ряд актов центральных органов государственной власти РСФСР, которые на основе волеизъявления соответствующих народов закрепили создание, в частности, многих автономных республик: от 27 мая 1920 г. «Об Автономии Татарской Социалистической Советской Республики»; от 26 августа 1920 г. «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики»; от 20 января 1921 г. «Об Автономии Дагестанской Социалистической Советской Республики»; от 20 января 1921 г. «Об Автономной Горской Социалистической Советской Республики»; от 11 апреля 1921 г. «Об образовании Туркестанской Социалистической Советской Республики»; от 18 октября 1921 г. «Об Автономной Крымской Социалистической Советской Республике»; от 27 апреля 1922 г. «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике» (СУ РСФСР. 1920. № 51. Ст. 222; № 76. Ст. 359; 1921. № 5. Ст. 39; № 6. Ст. 41; № 32. Ст. 173; № 61. Ст. 438; 1922. № 6. Ст. 59).

Вернуться

272

См.: Архиппов К. А. Указ. соч. С. 50.

Вернуться

273

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 51.

Вернуться

274

Там же. С. 52.

Вернуться

275

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 54.

Вернуться

276

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 59.

Вернуться

277

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 71.

Вернуться

278

См.: там же.

Вернуться

279

См.: Архиппов К. А. Указ. соч. С. 76.

Вернуться

280

Там же. С. 82, 83.

Вернуться

281

Там же. С. 89.

Вернуться

282

Архиппов К. А. Указ. соч. С. 90.

Вернуться

283

Дурденевский В. Н. Автономные республики в системе Союза ССР. Сборник трудов Иркутского Государственного университета: Факультет права и местного хозяйства. Правовое отделение. Иркутск, 1924. Т. 16. Вып. 1. С. 81.

Вернуться

284

Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 83, 84.

Вернуться

285

Там же. С. 84.

Вернуться

286

Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 87.

Вернуться

287

Котляревский С. А. Правовое положение автономных республик // Советское право. 1926. № 6. С. 36.

Вернуться

288

Там же. С. 40.

Вернуться

289

Дурденевский В. Н. Автономные республики и области в системе советского федерализма // Советский федерализм. Л., 1930. С. 217.

Вернуться

290

См.: Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 219.

Вернуться

291

Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 220, 221.

Вернуться

292

Там же. С. 221.

Вернуться

293

Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 222, 223.

Вернуться

294

См.: Там же. С. 293.

Вернуться

295

Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 239, 240.

Вернуться

296

Советское государственное право / под общ. ред. А. Я. Вышинского. М., 1938. С. 287.

Вернуться

297

См.: Денисов А И.Советское государственное право, М., 1947. С. 243–244.

Вернуться

298

См.: Денисов А. И., Кириенко М. Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 133.

Вернуться

299

Советское государственное право. М., 1948. С. 257.

Вернуться

300

См.: там же. С. 258.

Вернуться

301

См.: Советское государственное право. М., 1950. С. 179.

Вернуться

302

См.: Югай А. Ф. Природа и правовое положение автономных советских социалистических республик в системе Союза ССР. Ученые записки Саратовского юридического института имени Д. И. Курского. Саратов. 1952. Вып. 3. С. 20–65; Он же. Развитие автономных советских социалистических республик. Ученые записки Саратовского юридического института. 1940. Вып. 1. С. 21–52.

Вернуться

303

См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1955. С. 158; Он же. Советское государственное право. М., 1959. С. 213; Он же. Советское государственное право. М., 1970. С. 286.

Вернуться

304

См.: Советское государственное право. М., 1956. С. 180.

Вернуться

305

См.: Щетинин Б. В. Советское государственное право. 1966. С. 109; Он же. Курс советского государственного права. М., 1971. С. 297.

Вернуться

306

См.: Мулукаев Р. С. Советская автономия. М., 1960. С. 23.

Вернуться

307

См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 118, 119.

Вернуться

308

Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. С. 217.

Вернуться

309

См.: Государственное право СССР. С. 330; Советское государственное право. М., 1975. С. 324; Советское государственное право. М., 1985. С. 275.

Вернуться

310

Лепешкин А. И. и др. Указ. соч. С. 195.

Вернуться

311

См.: Лепешкин А. И. и др. Указ. соч. С. 187–197.

Вернуться

312

Лепешкин А. И. Советский федерализм. С. 215.

Вернуться

313

Лепешкин А. И. Указ. соч. С. 216.

Вернуться

314

Лепешкин А. И. Указ. соч. С. 219.

Вернуться

315

См.: там же. С. 210–222.

Вернуться

316

Еникеева З. Г. Автономная республика. М., 1964. С. 22.

Вернуться

317

См.: там же.

Вернуться

318

Шапсугов Д. Ю. Вопросы суверенитета и государственно-правовая природа автономной республики. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1971. С. 11.

Вернуться

319

Шапсугов Д. Ю. Указ. соч. С. 13, 14.

Вернуться

320

Шапсугов Д. Ю. Указ. соч. С. 16.

Вернуться

321

См.: Рахлевский В. А. Формы советской автономии. М., 1975. С. 20.

Вернуться

322

См.: Советское конституционное право. С. 283, 284.

Вернуться

323

Советское государственное право. Саратов, 1979. С. 224, 225.

Вернуться

324

См.: Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой и В. С. Шевцова. 1978. С. 252–257.

Вернуться

325

См.: Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой. 1983. С. 303.

Вернуться

326

Ягудин Ш. Ш. Автономная советская социалистическая республика. Казань, 1979. С. 19.

Вернуться

327

Ягудин Ш. Ш. Указ. соч. С. 39.

Вернуться

328

Ягудин Ш. Ш. Политико-правовой статус автономной республики в советской федерации // Советское государство и право. 1990. № 3. С. 11.

Вернуться

329

Ягудин Ш. Ш. Указ. соч. С. 12.

Вернуться

330

Хафизов Р. Ш. Правовой статус автономной республики в составе РСФСР. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 1983. С. 7.

Вернуться

331

Советское государственное право / под ред. М. Г. Кириченко. М., 1983. С. 175.

Вернуться

332

См.: Хафизов Р. Ш. Указ. соч.

Вернуться

333

Железное Б. Л. АССР – высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 33.

Вернуться

334

Железное Б. Л. АССР – высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 34.

Вернуться

335

Там же. С. 36, 37.

Вернуться

336

Там же.

Вернуться

337

Степанов И. М.Союзная государственность и вопросы теории социалистического суверенитета // XXV съезд КПСС и дальнейшее развитие советского государства, демократии и права. М., 1977. С. 24.

Вернуться

338

Железное Б. Л. Указ. соч. С. 38.

Вернуться