Иван Николаевич Соловьев
Механизмы амнистирования в сфере экономики и налогообложения
(Налоговая амнистия)

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Введение

Налоговая амнистия, экономическая амнистия, легализация капиталов или доходов, валютная либерализация – как только ни называют мероприятия государственной власти, направленные на привлечение в отечественную экономику сокрытых от налогообложения или уведенных за рубеж (а подчас и то и другое) денежных средств.

Единственное, пожалуй, к чему привыкли многие россияне, – это то, что подобные мероприятия имеют ярко выраженную политическую окраску. А еще и то, что в процессе обсуждения целесообразности и условий их проведения участвуют практически все слои общества: от мелких предпринимателей до «политиков-тяжеловесов», не говоря уже об ученых, адвокатах, налоговиках, аудиторах, журналистах и др. Однако на деле нередко получается совсем не то, по поводу чего ранее ломались копья и тратилась умственная и физическая энергия многочисленных заинтересованных лиц.

В принципе это легко объяснимо, так как если пытаться свести воедино все мнения и сделать устраивающий всех проект, то итог может оказаться весьма плачевным. Ведь интересы обсуждающих разнятся, и подчас кардинально. При этом от успеха или неуспеха проведения налоговой или любой другой амнистии зависит не только авторитет власти, ее начавшей, но и имидж всего государства на международной арене, инвестиционный климат, места в рейтингах доверия и т. д.

Еще один извечный вопрос, который волнует большинство населения страны. В чьих интересах проводится налоговая амнистия? Понятно, что выиграть должно государство, его экономика. А с другой стороны, со стороны амнистируемых, кто выиграет от ее проведения? Будут ли это широкие слои граждан и предпринимателей, которые, поверив государству, возвратят деньги в национальный бюджет и тем самым поспособствуют дальнейшему формированию, развитию и укреплению «среднего класса», или это будет верхушка бизнеса, его элита, испугавшаяся за свое безоблачное будущее или более облачное прошлое и желающая создать себе запас прочности и безопасности? Ведь амнистия не только освобождает от ответственности нарушителей налогового законодательства, но и ставит их в привилегированное положение по сравнению с законопослушными гражданами, которые добросовестно уже уплатили все налоги.

По большому счету весьма многим гражданам нашей страны в практическом плане глубоко неважны условия и контингент налоговой амнистии, так как декларировать и выводить из тени пока особенно нечего. С 2001 г. каждый может задекларировать свои доходы под 13-процентную налоговую ставку. И здесь мы видим, что налоговая амнистия предназначена для достаточно узкого круга лиц. Однако это все важно с моральной, этической, психологической точек зрения. Люди должны верить в то, что это благо для страны, а не придание вида законного владения преступно нажитым деньгам.

Необходимо учитывать также, что то, что произошло за последние четыре года с механизмом и условиями привлечения к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений, иначе как полномасштабной амнистией налоговых уклонистов не назовешь.

Говоря о степени исследованности данной темы, отмечу, что затрагивалась она в основном журналистами в связи с периодически появляющейся информацией о целесообразности проведения мероприятий по амнистии капиталов, имущества, неуплаченных налогов и т. д.

Объектом глубоких специальных научных исследований данная, безусловно, интересная тема, до последнего времени еще не выступала. И в большинстве случаев она рассматривается в связке с зарубежным аналогичным опытом, что, в принципе, вполне объяснимо, так как всегда интересны новации, успехи и ошибки других, хотя бы для того, чтобы лучшее учесть, а ошибок избежать. И все же в основном все ограничивается описанием условий и результатов зарубежных амнистий без экстраполяции на нашу действительность¹.

Однако в последнее время стали появляться научные исследования, посвященные непосредственно самим проблемам налоговой амнистии в Российской Федерации, основанные на результатах эмпирических исследований по данной тематике. В них подробно рассматриваются факторы, оказывающие влияние на принятие государством решений в области налоговой амнистии, делаются попытки оценить эффективность подобного инструмента, используя характер его воздействия на развитие участвующих сторон, финансового сектора и экономики в целом, отмечается многогранность и комплексность данного процесса.

2011 г. привнес много нового и интересного не только в политическую жизнь страны, но и несколько скорректировал налоговую политику, обозначив ее приоритеты на ближайшие несколько лет.

Помимо того, что отчасти в результате благоприятной нефтяной конъюнктуры и отчасти повышения качества налогового администрирования налоговые поступления продемонстрировали существенный рост и превысили показатели прошлого года, а некоторые эксперты заговорили о возвращении к докризисным показателям, так еще и в выступлениях руководства страны ей уделялось особое внимание.

Так, в программе «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение», говоря о более справедливой налоговой системе, последний вспомнил известный анекдот, когда человек, получивший возможность загадать любое желание, захотел, чтобы его сосед лишился глаза. «Но в целом подход правильный», – отметил он. При этом было подтверждено, что ставка налога на доходы физических лиц в обозримом будущем увеличена не будет², несмотря на то что в последнее время этот вопрос часто поднимался, в том числе оппозиционными партиями.

А вот их же тезис о восстановлении социальной справедливости посредством налогообложения может быть реализован после составления в 2012 г. кадастра недвижимости, в результате чего в 2013 г. в Госдуму будет внесен законопроект о налоге на сверхпотребление и на роскошь.

А уже 21 декабря 2011 г. на международной научно-практической конференции «Налогообложение – современный взгляд» В. В. Путин отметил, что в ближайшие три года на модернизацию российской налоговой службы будет направлено около 30 млрд руб., при этом уже почти 70 % юридических лиц сдают налоговые декларации в электронном виде. К 2015 г. их доля должна вырасти до 80 %.

Также среди основных тезисов можно выделить констатацию того, что налоговое ведомство не только осуществляет чисто фискальные функции, но является важнейшим участником работы по созданию конкурентного делового климата в стране. В связи с этим надо выстраивать конструктивный диалог с налогоплательщиками, внимательно и кропотливо подходить к решению возникающих проблем, помогать бизнесу и гражданам разбираться в налоговых тонкостях и новациях, а не преследовать за несущественные ошибки. Разумеется, нужно поправлять, но не преследовать. Работа должна строиться на принципах уважения прав и защиты интересов добросовестных налогоплательщиков. В качестве еще одного необходимого условия «настройки» налоговой системы были названы гарантии предсказуемости и стабильности налоговой политики, а также справедливое распределение фискальной нагрузки по разным секторам российской экономики.

Эта же мысль прозвучала в его же выступлении на юбилейном форуме «Деловой России», в котором было отмечено, что Россия должна сделать свою систему налогообложения более привлекательной для инвесторов и конкурентной по сравнению с другими странами Таможенного союза, даже несмотря на риски, связанные с наполнением бюджета (сейчас Россия во многом проигрывает своим партнерам по Таможенному союзу, в частности Казахстану, по уровню налогообложения (например НДС 12 % вместо 18 % российских), качеству налоговой системы, административных процедур, государственных институтов).

В связи с этим потребуется внимательно проанализировать ситуацию по конкретным отраслям экономики, поскольку в настоящее время наблюдается серьезная дифференциация налоговой нагрузки между различными секторами, которую необходимо ликвидировать, однако это не значит, что всех надо подбрить под одну гребенку.

И в качестве квинтэссенции данных тезисов было подчеркнуто, что «…в стране сегодня необходим решительный налоговый маневр. Нужна современная структура налоговой системы. Следует подумать об оптимизации тех налогов, от которых в первую очередь зависит качественный экономический рост. Деньги и инвестиции всегда идут туда, где выгодно, где высокая норма прибыли. Сейчас это сырьевой сектор – очевидный факт. И мы палкой, с помощью правоохранительных органов, туда деньги не загоним, в другие секторы экономики. Мы должны развернуть эти потоки в сферу высокотехнологичного и производственного бизнеса, это принципиальное условие создания и развития новой экономики в нашей стране, иначе мы рискуем и дальше сохранять ущербный характер экономики с преобладающим сырьевым сектором. Прошу Минэкономразвития и Минфин совместно с другими ведомствами просчитать параметры такого маневра и предложить конкретные шаги по перенастройке фискальной политики на решение задач индустриального развития страны. Это очень тонкая, важная задача, и здесь нужно действовать крайне аккуратно, потому что любой неверный шаг вызовет цепочку негативных последствий, но делать это, безусловно, нужно. Такие расчеты необходимо сделать, в том числе с учетом вступления России в ВТО, а также перспектив интеграционных проектов, включая Единое экономическое пространство и Евразийский союз».

Таким образом, общий лейтмотив декабрьских тезисов: хорошо налаженная налоговая система должна перестать быть тормозом для инвестиций, обеспечивать стабильность и дальнейший подъем отечественной экономики, необходимо в целом выровнять налоговую нагрузку в различных ее секторах, уровень налогообложения физических лиц останется прежним, при этом в 2013 г. может быть введен налог на сверхпотребление и роскошь, за незначительные ошибки преследовать налогоплательщиков не надо, а необходимо поправлять, разъяснять и консультировать. А посему заблуждаются те, кто в словосочетании «налоговый маневр» увидел какие-то намеки на возможные послабления для налоговых оптимизаторов. Маневрировать можно, но только в рамках закона и незначительных ошибок.

В соответствии с отдельными положениями Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 330-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, статью 15 закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», подлежат списанию недоимка по налогам (сборам) (в том числе отмененным), образовавшаяся у физических лиц по состоянию на 1 января 2009 г., задолженность по пеням, начисленным на указанную недоимку, и задолженность по штрафам, числящаяся за физическими лицами по состоянию на 1 января 2009 г.

Некоторые журналисты уже успели окрестить это списание налоговой амнистией. В правовой природе такого списания попробуем разобраться и мы.

Глава 1. Теоретические основы проведения амнистии

1.1. История появления понятия «амнистия», ее значение при сборе налогов

Слово «амнистия» произошло от греческого amnestia – забвение, прощение. Данный правовой институт является весьма древним и имеет глубокие исторические корни. У древних римлян «амнистия» – один из видов помилования, называемый abolition generalis personarium et causarum (полное прощение лиц и забвение дел).

Амнистия – акт законодательной власти, отменяющий не только наказание, но также и преступление. Со времен Средневековья существует международный обычай включать в текст международного договора положение об амнистии в отношении всех лиц, заключенных во время ведения войны по политическим причинам. Законы об амнистии также использовались, чтобы предотвратить наказание виновников нарушения прав человека³.

Одно из дореволюционных определений амнистии в российском праве гласит: «…Амнистия есть акт, посредством которого власть запрещает начинать или продолжать какие-либо преследования или приводить в исполнение обвинительные приговоры по отношению к нескольким лицам, специально указанным по ряду учиненного ими деяния. Амнистия применяется тогда, когда нормальные основания, обусловливающие репрессию, предполагаются еще существующими…но значение их здесь признается малоценным по сравнению с теми эффектами, которые могут быть достигнуты прекращением репрессивных действий»⁴.

Среди современных определений амнистии можно отметить следующее: «государственно-правовой акт, посредством которого государство реализует свое конституционное право на отказ от уголовного преследования (освобождение от уголовной ответственности или наказания) индивидуально не определенного круга лиц в общественно полезных целях»⁵.

Указанный инструмент использовался во внутренней политике как диктаторами, так и просвещенными поборниками демократии.

Как мы видим, амнистия в различных ее формах и проявлениях вот уже много сотен лет применяется государством по отношению к лицам, совершившим в основном уголовные преступления. Однако в истории встречаются случаи и использования амнистии применительно к неплательщикам налогов.

Налоговая система возникла и развивалась вместе с государством. На самых ранних ступенях государственной организации начальной формой налогообложения можно считать жертвоприношение, которое было неписаным законом и, таким образом, становилось принудительной выплатой или сбором. Процентная ставка сбора была достаточно определенной. В Пятикнижии Моисея сказано: «…И всякая десятина на земле из семени земли и из плодов дерева принадлежит Господу»⁶.

Историки считают, что налогообложение берет начало с городских налогов в древнем государстве шумеров (3000 лет до н. э.). С тех пор история изобилует войнами, восстаниями и революциями, причиной которых были высокие налоги.

Рассматриваемое нами понятие налоговой амнистии существует, наверное, со времени возникновения самих налогов – во всяком случае, дефицита примеров из жизни самых разных государств не наблюдается. Историки утверждают, что уже за 200 лет до н. э. в Древнем Египте по специальному распоряжению из тюрем были выпущены те, кто содержался там за уклонение от уплаты налогов.

Практически на всех исторических этапах для государств было характерным стремление сделать систему сбора налогов более эффективной, снизить потери казны при самом процессе сбора налогов, выработать меры, направленные на исключение возможности уклонения от уплаты налогов и иных платежей. И это было большой удачей для населения, когда налоговая амнистия «вписывалась» в данные задачи как одна из мер по ее решению.

Природа и суть налогообложения постоянно занимали умы экономистов, философов, государственных деятелей различных эпох. Один из основоположников теории налогообложения А. Смит (1723–1790) говорил о том, что налоги для того, кто их выплачивает, признак не рабства, а свободы. Немецкий философ Г. В. Ф. Гегель (1770–1831) отмечал, что право собственности – высокое право, оно священно, но при этом остается очень подчиненным, оно может и должно нарушаться. Государство требует уплаты налогов, это требование сводится к тому, чтобы каждый отдавал часть своей собственности, тем самым государство лишает граждан части их собственности. Налоги не нарушают права собственности, и требование налогов не есть нечто неправомерное. Право государства выше права отдельного человека на его собственность. Большинство людей рассматривают требование уплаты налогов как нарушение их особенности, т. е. их права развиваться, как нечто им враждебное, препятствующее осуществлению их цели, однако сколь истинным им это ни кажется, особенность цели не может быть удовлетворена без всеобщего, и страна, в которой бы не платили налогов, не способна сама развиваться и отличаться усилением права⁷.

Исторически сложилось, что проведение налоговых амнистий было связано в основном с теми случаями, когда чрезмерный уровень налогообложения или несправедливые налоги, сборы или пошлины ставили население стран на грань разорения или даже голода. История изобилует войнами, восстаниями и революциями, причиной которых были высокие налоги. Во время Французской революции в 1789 г. 50-тысячную армию солдат и таможенников бросили собирать налог на соль. За неуплату и контрабанду соли ежегодно отправляли на галеры мужчин, женщин и детей. В 1524 г. из-за непомерных поборов в Германии восстали крестьяне.

При этом в «просвещенной» Европе считали, что в деспотических государствах народ платит также лишь невысокие налоги, тогда как в конституционном государстве налоги возрастают в силу собственного сознания народа⁸. И тем не менее соотношение «прилежных» и «нерадивых» налогоплательщиков в Европе на протяжении веков практически не менялось. Среди уклоняющихся от уплаты налогов был и министр финансов Германии писатель Гете, ежегодно получавший жалованья более 3000 талеров и в два раза больше зарабатывавший гонорарами, однако плативший в казну всего 150 талеров⁹. Впоследствии великий писатель провел реформу в интересах мелких налогоплательщиков. Не смог он уклониться только в 1808 г., когда в Веймар вошли наполеоновские войска. Всем, и Гете в том числе, пришлось оплачивать «военный заем».

А канцлер Германии А. Гитлер, приходуя большие доходы от книги «Моя борьба», поручил чиновникам найти причину, освобождающую его от неприятной обязанности уплачивать налоги. Повод нашли, сравнив Гитлера с Цезарем, на которого закон об уплате налогов не распространялся.

Говоря о России, отметим, что система налогообложения на Руси менялась неоднократно. Одно из наиболее значимых преобразований произошло при Екатерине II (1729–1796). В 1780 г. была создана экспедиция о государственных доходах, которая разделилась на четыре самостоятельные экспедиции. Одна из них заведовала доходами государства, другая – расходами, третья – ревизией счетов, четвертая – взыскиванием недоимок, недоборов и начетов. Императрица утверждала, что «налоги для государства то же, что паруса для корабля. Они служат к тому, чтобы скорее и надежнее вести его в гавань, а не к тому, чтобы завалить его своим бременем или держать всегда в открытом море и чтоб, наконец, потопить его»¹⁰.

Таким образом, в историческом аспекте налоговые амнистии применялись в случаях, когда непомерный уровень налогообложения заставлял людей, доведенных до нищеты, идти на крайние меры – отказываться от уплаты налогов и пошлин, скрывать объекты налогообложения, занижать полученные доходы. В этих случаях значение налоговой амнистии заключалось в регулировании (компенсации) высокого уровня налогообложения, возвращения к активному труду и соответственно производству нового продукта, лиц, находящихся в тюрьмах, долговых ямах за неуплату налогов.

И не случайно уже в наши дни в общественном сознании налоговую амнистию отождествляют и сравнивают «с процедурой получения индульгенции от католической церкви средневековой Европы, когда, заплатив определенную сумму, простой смертный получал бумагу, заверенную церковью, о том, что он полностью освобожден и очищен от всех прежних грехов»¹¹.

Но вернемся к видам амнистий, характерным для современного общества и получившим широкое распространение в XX и XXI вв.

1.1.1. Налоговая амнистия

Относительно недавно с развитием общественных отношений в сфере экономики появились новые виды амнистии – налоговая, финансовая, экономическая, амнистия капиталов и т. д.

Словосочетания «налоговая амнистия» в действующем законодательстве нет (скорее всего, до определенного момента). Его трактуют как предложение со стороны государства «налогонеплательщикам» погасить недоимки в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть предъявлено в случае выявления нарушения¹².

Словарь экономических терминов указывает, что «налоговая амнистия» – это правовой акт, объявляемый в отношении индивидуально неопределенного круга лиц, совершивших нарушение налогового законодательства и освобождаемых от применения санкций, если они в определенный временной срок объявят о своей задолженности и внесут в бюджет все налоговые платежи в полном объеме¹³.

А «Терминологический словарь: финансы, денежное обращение и кредит»¹⁴ под налоговой амнистией понимает комплекс мероприятий по погашению задолженности по налоговым и другим обязательным платежам налогоплательщиками, а также освобождение от уплаты штрафов и пеней с сумм добровольно уплачиваемых ими платежей в бюджетные и внебюджетные фонды.

«Большой бухгалтерский словарь» под редакцией А. Азрилияна определяет «налоговую амнистию» как освобождение лица, совершившего налоговое нарушение, от ответственности за это нарушение, которое применяется в отношении лица, совершившего налоговое нарушение по небрежности и добровольно заявившего в налоговый орган о совершенном им нарушении и готовности принять все возможные меры по ликвидации последствий этого нарушения.

Существует общее понятие налоговой амнистии – освобождение от ответственности за неуплату налогов, предоставляемое в случае добровольного погашения задолженности. Этот механизм может использоваться для легализации основного капитала, на который должен быть начислен соответствующий налог, вне зависимости от того, где именно капитал находится – в стране или за ее пределами.

Не вступая в полемику с авторами приведенных выше определений, отметим, что, с нашей точки зрения, налоговая амнистия не означает простого списания налоговой задолженности перед государством. Под налоговой амнистией обычно понимают предложение со стороны государства определенным категориям неплательщиков погасить свою просроченную задолженность по налогам в обмен на отмену наказания, которое могло бы быть наложено за неуплату.

Таким образом, можно дать определение понятия «налоговая амнистия». Налоговая амнистия – устанавливаемое государством на момент ее принятия освобождение лиц, совершивших налоговые правонарушения от привлечения к налоговой ответственности, при условии полного или частичного декларирования сокрытых сумм налогов и добровольного внесения их в бюджет.

Следует отметить, что по территориальному признаку налоговую амнистию можно разделить на общегосударственную и местную (региональную). Общегосударственная налоговая амнистия проводится в масштабах всей страны, ее условия обязательны для всех субъектов, входящих в ее состав, а вырученные средства идут в государственный бюджет. Местная налоговая амнистия проводится на территории одного из субъектов государства (например, отдельные штаты в США). При этом условия распространяются только на лиц, проживающих на данной территории, а вырученные средства в основном идут в местный бюджет. Проведение местных налоговых амнистий характерно для стран с высокой степенью правовой и экономической самостоятельности субъектов их составляющих.

Сложившаяся практика налогообложения в различных странах позволяет выделить также следующие виды налоговых амнистий:

1. Однократная. Такую амнистию некоторые специалисты еще называют разовой. Как правило, она может проводиться в странах с довольно консервативной налоговой системой в моменты ее реформирования, смены приоритетов по некоторым направлениям экономического развития, а также тогда, когда государство видит, что большинство налогоплательщиков не справляется с действующем уровнем налогообложения, что приводит к общему снижению уровня налоговой дисциплины, появлению массово распространенных схем оптимизации и увода средств за рубеж, а имеющийся механизм наказания не сдерживает общей направленности на уклонение от уплаты налогов и бегства капиталов.

2. Регулярная. Предусматривается законодательством ряда стран и заключается в наличии определенных периодов в году (в одно и то же время), когда налогоплательщик может урегулировать свои налоговые отношения с государством на льготных условиях (признать недоимку и уплатить ее без больших штрафов, задекларировать сокрытый объект налогообложения, внести изменения в налоговые декларации и т. д.). Как правило, используется странами с динамичным налоговым законодательством, развивающейся экономикой.

3. Периодически применяемая. Данный вид амнистии зависит от конкретно складывающейся ситуации, общих экономических показателей страны, проводимого курса на либерализацию или, наоборот, на усиление роли государства в экономике, накопившихся проблем в отдельных ее секторах (например, для производителей сельскохозяйственной продукции, предприятий отдельной отрасли промышленности и т. д.).

4. Предусмотренная законодательством. Данный вид амнистии фактически заложен в действующих нормативных правовых актах и заключается в наличии особых норм, определяющих порядок разрешения споров налогоплательщиков с налоговыми органами, запрет на проведение мероприятий налогового контроля в отношении отдельных категорий налогоплательщиков (например, предприятий малого бизнеса), введение особого порядка списания налоговой задолженности (реструктуризации) и т. д.

Кроме того, налоговая амнистия по степени охвата различных категорий налогоплательщиков может быть всеобщей, отраслевой (фрагментарной) и индивидуальной.

Всеобщая налоговая амнистия касается всех категорий налогоплательщиков или одной основной категории (физические лица или юридические лица).

Отраслевая (фрагментарная) налоговая амнистия может проводиться в отношении различных категорий налогоплательщиков (индивидуальных предпринимателей, компаний, работающих в отраслях финансово-хозяйственной деятельности, в которых государство посчитало необходимым провести мероприятия амнистии).

Индивидуальная налоговая амнистия проводится как в отношении более узкого круга налогоплательщиков, например лиц определенных профессий (финансовые брокеры, водители такси, фермеры), так и отдельно взятых юридических лиц.

Также налоговая амнистия может проводиться и в отношении конкретных видов налогов.

В зависимости от видов амнистии, степени охвата территории и категорий налогоплательщиков различается и объем налоговой задолженности, который может быть прощен (списан, реструктуризирован). Это может быть вся сумма налоговой недоимки или ее часть. Условиями амнистии может быть предусмотрена обязанность задекларировать и внести в бюджет всю сумму сокрытых налогов сразу или предоставлено право на постепенное, поэтапное внесение указанных сумм (рассрочка).

Еще одним немаловажным вопросом является определение ставки специального сбора, который уплачивается в бюджет с сокрытых, перемещенных за границу средств. В зависимости от экономической состоятельности государства и целей амнистии в редких случаях специального сбора может вообще не быть. Чаще всего применяется пониженная ставка сбора по сравнению с законодательно установленной налоговой ставкой по данному налогу. Реже ставка сбора оказывается равной ставке налога.

Основными целями налоговой амнистии являются:

1. Пополнение государственного бюджета за счет средств, поступивших в результате декларирования сокрытых или просроченных налоговых платежей. От того, насколько удачно будет достигнута данная цель, зависит и оценка налоговой амнистии в целом.

2. Финансовая стабилизация предприятий-должников, обеспечение в некоторых случаях перехода средств из теневого сектора экономики в легальный. В дальнейшем эти меры приводят к расширению налогооблагаемой базы, росту поступлений в бюджет.

3. Общее улучшение состояния экономики, инвестиционного климата, возможность вложения средств в случае, если амнистия преследует в том числе цель репатриации зарубежных капиталов, в реальные сектора экономики, конкретные программы и проекты.

4. Создание новых правовых оснований и механизмов во взаимоотношениях государства и налогоплательщиков, создание атмосферы доверия между государством и предпринимателями.

5. Профилактика налоговых правонарушений и преступлений.

От того, насколько удачно будут достигнуты рассмотренные нами цели, зависит и оценка налоговой амнистии в целом, при том, что условия и порядок проведения налоговой амнистии зависят от того, какая из перечисленных целей будет являться приоритетной.

В первом случае показателем являются суммы, поступившие в бюджет по установленной государством ставке для декларирования, а в некоторых случаях – и суммы от штрафных санкций, которые устанавливаются практически всегда на уровне ниже обычных.

Во втором случае повышение эффективности работы предприятий в определенных отраслях экономики, погашение задолженности перед банками, контрагентами, персоналом, повышение заработной платы, увеличение производительности и, как следствие, налоговых отчислений в бюджет. Здесь весьма важно, чтобы условия амнистии были экономически выгодны предприятиям, в противном случае такая реструктуризация не принесет ожидаемого результата.

Если же целью является развитие экономики страны, то сумма специального сбора, которую потребует государство за легализацию или репатриацию капиталов, как правило, устанавливается на минимальном уровне и под серьезные гарантии непреследования за прошлые финансовые нарушения.

И наконец, четвертая цель является вспомогательной к первым трем и направлена на установление возможности для когда-то «оступившихся» налогоплательщиков начать свою налоговую историю с чистого листа, на основе соблюдения налогового законодательства, соблюдения обязанности в полном объеме и в срок уплачивать законно установленные налоги и сборы.

Следует отметить, что в разных странах подходы к проведению налоговой амнистии являются дифференцированными. Где-то в налоговой амнистии видят средство оздоровления экономики и привлечения дополнительных средств в бюджет, а где-то считают ее занятием бесполезным, нарушающим принцип равенства налогоплательщиков перед законом. В любом случае при решении вопроса о целесообразности проведения налоговой амнистии учитываются ее положительные и отрицательные стороны.

Первым и наиболее очевидным положительным результатом проведения налоговой амнистии является пополнение государственного бюджета за счет поступлений просроченных или сокрытых налогов. При этом получается и определенная экономия средств, которые могли бы быть потрачены государством на проведение мероприятий налогового контроля и иные мероприятия в сфере правоохранительной и оперативно-разыскной деятельности.

Также, безусловно, положительным результатом можно считать частичное выведение теневого бизнеса в легальный экономический оборот. Можно предположить, что, получив амнистию по старым «грехам» и легализовав таким образом свою налоговую историю, налогоплательщик не захочет совершать новых правонарушений, а потому примет меры для своевременного и правильного внесения налогов в бюджет.

К тому же, если налогоплательщик по условиям амнистии легализует свои зарубежные накопления, страна может получить дополнительный источник частных инвестиций в виде репатриируемых средств.

Еще одной положительной стороной налоговой амнистии является ее профилактическое значение. Принимая решение о проведении налоговой амнистии, государство как бы говорит налогоплательщикам: я знаю, что у многих из вас есть «узкие» места в вопросах налогообложения, эти недостатки могут при желании быть выявлены, однако существует и другая возможность – на основе доверия доплатить то, что было заведомо сокрыто от государства, и получить полное прощение. Все сделают вид, что ничего не было. Самое главное для государства в данной ситуации – не отступать от обещанного и строго следовать каждой букве законодательного акта, регулирующего вопросы амнистии. В таком случае подобная акция может послужить основой, началом налаживания доверительных отношений между государством и налогоплательщиками.

Но у налоговой амнистии, как и у любого явления, есть и отрицательные стороны. Если посмотреть на налоговую амнистию с точки зрения обывателя, то она означает не что иное, как тот факт, что умышленное уклонение от уплаты налогов может быть прощено (декриминализировано) государством.

Фактически речь может идти о поощрении нарушителей и косвенном ущемлении интересов законопослушных плательщиков. «Обстоятельства подчас складываются так, что государство своим чрезвычайно высоким налогообложением само провоцирует на уклонение от уплаты налогов. И без того малые запасы налоговой морали совсем исчезают, когда государство, получающее налоги, например, Федеративная Республика Германия, принятым в свое время законом “Об амнистии” освобождает должников по банковским процентам от налогового штрафа и от дополнительных выплат налогов, а честным налогоплательщикам, которые платят налоги с банковских процентов, уплаченные налоговые суммы не компенсировались»¹⁵.

К тому же, рассчитывая на будущую амнистию, предприниматель может решить, что выгоднее скрывать свои доходы. Поэтому для того, чтобы бюджет страны пополнялся, а не терял от проведения амнистии, необходима тщательная проработка ее условий и сочетание амнистии по старым долгам с усилением ответственности за дальнейшее уклонение от налогов.

Также следует отметить, что, безусловно, отрицательные последствия будет иметь принятие решений о проведении налоговой амнистии на регулярной основе (например, раз в три года и т. д.). Такая ситуация приведет к массовому снижению уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков, подпадающих под действие амнистии. Люди будут знать, что впереди уж точно будет амнистия, поэтому можно в расчете на нее и вести себя соответствующим образом.

Например, начиная с 1997 г. в США активно продвигалась идея проведения общенациональной налоговой амнистии. Однако в 1998 г. вышел доклад Объединенного комитета Конгресса по налогообложению, произведший неожиданный эффект. Комитет пришел к выводу, что в долгосрочной перспективе налоговая амнистия уменьшает добросовестность плательщиков и, как следствие, снижает сборы. По оценкам, приведенным в докладе, в первый год амнистии можно собрать дополнительно 4,2 млрд долл. Однако в последующие годы сборы уменьшатся, так что за девять лет федеральная казна в общей сложности потеряла бы 8 млрд долл. В результате идея проведения общенациональной налоговой амнистии была забыта, несмотря на значительное количество ее сторонников.

1.1.2. Амнистия капиталов (экономическая или финансовая амнистия)

Задачу привлечения капиталов, находящихся за пределами страны, в национальную экономику каждая страна решает по-своему, исходя из соображений экономической и политической целесообразности. Эта мера, безусловно, является в достаточной степени рискованной, так как неизбежно вызывает негативную реакцию со стороны многих экономически развитых стран и организаций, занимающихся борьбой с отмыванием незаконно полученных доходов.

Следует отметить, что о финансовой амнистии в России вспоминают в основном во время проведения ответственных политических мероприятий – выборов или в периоды обострения экономической обстановки в стране. Однако использование финансовой амнистии в предвыборных целях вызывает сомнение, так как подавляющее большинство населения страны лишено возможности что-либо вывезти за рубеж и соответственно потом возвратить, несмотря на то что оценки капитала, нелегально вывезенного из страны за годы реформ, находятся в диапазоне от 300 млрд до 500 млрд дол.

Идеи проведения амнистии капиталов периодически появлялись после начала стабилизации экономики России, существенно подорванной экономическим кризисом августа 1998 г.

Уже в 1999 г. тему амнистии капиталов затронул директор существовавшей тогда Федеральной службы налоговой полиции России В. Ф. Солтаганов. В соответствии с его заявлениями была разработана трехступенчатая программа по декриминализации отечественной экономики. Соответственно амнистия капиталов должна была стать первым шагом, вторым – организация четкого и эффективного контроля за всеми финансовыми потоками, а третьим – искоренение отмывания денег оперативными и силовыми средствами налоговой полиции.

Тогда директор ФСНП России заявил, что его служба «станет одной из тех структур, которая будет подвигать и другие структуры, и правительство, и законодателей к проведению финансовой амнистии»¹⁶.

Поскольку отдельные положения упомянутой нами программы предусматривали преобразование налоговой полиции в мощный правоохранительный орган с самыми широкими полномочиями в сфере экономики – финансовую полицию, они не могли найти не то что понимания, но даже нейтрального отношения у владельцев мощнейших тогда вертикально интегрированных бизнес-структур, занимавшихся освоением и реализацией сырьевых ресурсов. Именно они на определенном этапе во многом влияли на формирование экономической, налоговой и уголовной политики государства. Может быть, для них идея всеобъемлющей финансовой амнистии и была интересна, однако то, что к ней прилагалось в виде создания финансовой полиции и усиления борьбы со противоправными схемами минимизации налогов и легализацией незаконно полученных доходов, не могло не вызывать отторжения. В итоге забраковали весь комплекс предложений правоприменителей, а затем и саму налоговую полицию.

Однако к идее проведения экономической амнистии представители налоговой полиции вернулись в 2001 г., когда от имени Управления ФСНП России по г. Москве была выдвинута идея об освобождении от уголовной ответственности за налоговые преступления, незаконное предпринимательство и невозврат валютной выручки. При этом должна была быть проведена не только уголовная, но и налоговая амнистия (уплата 13 % от легализуемых сумм). Сопровождалось бы это одномоментным декларированием имеющегося в собственности граждан имущества для получения «точки отсчета» в целях налаживания контроля за расходами граждан. Также предлагалось внести поправки в Налоговый кодекс – разрешить налоговым органам доначислять налогоплательщику налог в случае, если его расходы за год превышают доходы. Однако идея не получила дальнейшего развития из-за более чем сдержанной позиции уже вкусившего все прелести реакции на свои прежние комплексные инициативы руководства ФСНП России.

В этом же году в процессе разработки закона «О противодействии легализации доходов, полученных незаконным путем» состоялась еще одна отечественная попытка проведения амнистии капиталов. Группа экспертов достаточно подробно прописала возможный механизм амнистии, включая вопросы государственных гарантий и страхования возвращаемых средств. Соответствующие положения уже были включены в текст законопроекта. Однако перед внесением законопроекта в Думу статьи, посвященные амнистии капиталов, было решено из текста вычеркнуть.

«Однако в июне 2002 года выяснилось, что идея по-прежнему жива. Заместитель руководителя аппарата Правительства России конкретизировал призыв Президента, озвучив некий план легализации находящихся за границей отечественных капиталов, разработанный в недрах “Белого дома”. Согласно этому плану желающие вернуть вывезенные средства должны будут уплатить со всей суммы действующий в стране единый подоходный налог 13 %, после чего, по крайней мере, четверть своих накоплений вернуть в Россию. Остальные 75 %, уже легализованные, могут оставаться на счетах за рубежом. Предполагалось, что могло бы быть легализовано порядка 100 млрд дол., поступления в бюджет только за счет подоходного налога вырастут на 18,5 %, а совокупный банковский капитал в стране – на 20 млрд дол.»¹⁷. Однако и эта инициатива на практике не нашла в то время своего воплощения.

Отношение должностных лиц государства к идее проведения амнистии капиталов на международной конференции по борьбе с отмыванием денег в г. Санкт-Петербурге весьма емко выразил занимавший тогда должность министра внутренних дел Борис Грызлов: «Амнистии капиталов в России не будет. 13-процентный подоходный налог – это уже амнистия»¹⁸.

После введения данной ставки налога и внесения в мае 2001 г. в НК РФ поправки, освободившей разрешенные тогда казино от обязанности налоговых агентов, граждане получили реальную возможность на совершенно законную легализацию денежных средств. Казино при получении выигрыша уже не требовало у своих клиентов паспорта, не фиксировало выигрыши и не пыталось заставить их заплатить с выигрыша налог. Теперь любой человек мог просто подать декларацию о доходах, указать в ней любую сумму, назвать ее выигрышем в казино и заплатить с нее 13 % подоходного налога. Откуда на самом деле получены деньги, никто спрашивать был не должен.

Говоря о теоретических основах проведения амнистии капиталов, отметим, что в юриспруденции нет такого понятия, как амнистия за несовершенное или недоказанное преступление. Вопрос можно ставить лишь о том, чтобы разработать схему привлечения ресурсов, вывезенных из страны, чтобы пополнить экономику России. Поэтому название «амнистия» можно рассматривать как условное или понятийное, а также использовать для того, чтобы неспециалист понял бы, о чем идет речь.

«Под экономической амнистией мы подразумеваем полное или частичное освобождение от ответственности за любые экономические нарушения, предоставляемое в обмен на возврат во внутрироссийский экономический оборот изъятых из него средств, где бы они ни находились.

Вернуть в национальную экономику хотя бы часть этих средств репрессивными мерами невозможно. Такие меры способны лишь уменьшить продолжающийся отток. Поэтому, как это ни парадоксально, если уж капитал, о котором мы говорим, и решится пойти в Россию, он пойдет в реальный сектор экономики. Туда, где капиталист сможет непосредственно влиять на экономические процессы»¹⁹.

Многие аналитики и специалисты считают, что главное при проведении экономической амнистии – политическая воля властей и механизм возврата средств (т. е. непосредственно механизм самой амнистии).

В законе о ее принятии должны быть четко прописаны следующие моменты:

– перечень уполномоченных банков, в которые должны переводиться денежные средства;

– механизм страхования переводимых средств;

– механизм гарантии сохранности средств;

– отношение правоохранительных и контролирующих органов к данным средствам.

Для многих состоятельных людей сегодня причиной возврата части средств может стать тот факт, что на Западе все с большей подозрительностью относятся к капиталам, имеющим российское происхождение. Таким образом, в результате продуманных и взвешенных государственных мер может сложиться обстановка, когда капитал будет чувствовать себя безопаснее на родине, чем находиться под сильным увеличительным стеклом или угрозой наложения ареста за рубежом.

Основываясь на вышесказанном, можно попытаться дать определение экономической (финансовой) амнистии или, как ее еще называют, амнистии капиталов.

Амнистия капиталов – устанавливаемое государством временное изменение порядка контроля за получением доходов и осуществлением расходов физическими лицами и организациями, в том числе возможное изменение порядка налогообложения неучтенных денежных средств, направленное на их легализацию и возвращение в страну происхождения.

Отметим также, что вопрос экономической амнистии интересует не только специалистов (экономистов, юристов, политиков), но также и законодателей. В сентябре 2002 г. депутаты Государственной Думы получили от правительства ответ на свой запрос о перспективах проведения в России экономической амнистии. По мнению специалистов, бумага была составлена так, что из нее невозможно было понять, намерено ли правительство что-либо делать в этом направлении.

Согласно позиции правительства действующим законодательством не предусмотрена возможность проведения экономической амнистии. Для начала необходимо принять правовые акты, где будет установлено, что такое экономическая амнистия, на какие случаи она распространяется. Отмечалась необходимость установления также порядка проведения амнистии, не забыв про способ, которым будут возвращаться средства, вывезенные за рубеж. Необходимо было также определить, какой правительственный орган будет проводить и контролировать амнистию.

Среди необходимых мер правительство предложило разработать порядок налогообложения легализованного капитала и законодательно закрепить освобождение «раскаявшихся» от уголовной и административной ответственности.

В итоге отмечалось, что, в принципе, проведение экономической амнистии не входит в противоречие с общими направлениями государственной политики.

По мнению правительства, экономическая амнистия включает в себя налоговую, а этого не предусматривает Налоговый кодекс, а для позитивного результата амнистии необходимо правильно выбрать время. При этом следует принимать во внимание еще и мaкроэкономические факторы, такие как рост экономики, инвестиции, снижение инфляции.

Экономическая амнистия – серьезный вопрос, который протокольными поручениями не решается, уверяли в 2002 г. многие специалисты и депутаты. «…Надо вначале определить круг лиц, которые попадают под амнистию. А также взвесить все последствия для экономики. Весь этот сложный комплекс проблем не может быть объявлен без серьезной проработки»²⁰.

В ответе правительства описывался также зарубежный опыт проведения экономической амнистии, который ограничился перечислением стран, в которых амнистия принесла положительные результаты и стран, в которых амнистия не проводилась, однако их экономическое развитие протекает не менее успешно, чем в странах, где амнистия состоялась.

1.2. Налоговая амнистия и амнистия капиталов: сходства и различия

В данном параграфе кратко коснемся вопроса сходства и различия между налоговой амнистией и амнистией капиталов.

Наиболее общими признаками для рассмотренных нами мероприятий являются следующие:

– разрабатываются и принимаются государством;

– непосредственно или косвенно связаны со сферой налогообложения;

– требуют проработки четкого механизма реализации;

– в качестве целей имеют поддержку отечественной экономики в целом, отечественных производителей в частности;

– имеют существенное профилактическое значение;

– свидетельствуют о либерализации экономической политики государства, попытках налаживания доверительных отношений между властью и бизнесом, поиске компромисса и выработки единых условий «игры» между контролирующими и правоохранительными государственными органами и представителями всех слоев предпринимателей.

А различие между данными понятиями можно провести по следующим позициям.

1. Объект амнистии. В случае с налоговой амнистией таковым являются суммы налогов и сборов, сокрытые в результате уклонения от уплаты налогов или совершения налоговых правонарушений. Объектом же экономической амнистии являются денежные средства, находящиеся в основном за пределами государства – инициатора такой амнистии.

2. При проведении экономической амнистии государство не ставит во главу угла законность происхождения репатриируемых капиталов. При осуществлении же налоговой амнистии в бюджет поступают неуплаченные ранее налоги. А в соответствии с законодательством налогообложению подлежат доходы только от законной, правомерной деятельности. В противном случае денежные средства, полученные преступным путем, налогообложению не подлежат, а должны быть в полном объеме обращены в доход государства.

3. Налоговая амнистия обычно сочетается с возможными репрессивными мерами в отношении тех, кто не принял ее условий. Экономическая же амнистия является лишь инструментом возврата переведенных за рубеж денежных средств, заработанных в стране происхождения. О каких-либо репрессивных мерах в случае отказа от участия в репатриации капиталов государству говорить просто неприлично.

4. При проведении налоговой амнистии речь идет о возврате сокрытых налогов в результате совершения правонарушения или преступления, т. е. при условии возврата денег прощаются налоговое преступление (уголовная ответственность) и налоговое правонарушение (налоговая ответственность). В случае же с экономической амнистией прощается не противоправное деяние, а разрабатывается всего лишь механизм возврата средств в отечественную экономику, которые, работая здесь, могут облагаться налогами и сборами.

Однако бесспорно, что налоговую амнистию, амнистию капиталов (экономическая или финансовая амнистия), амнистию лиц, совершивших налоговые преступления и реструктуризацию налоговой задолженности, приводящую к прекращению уголовных дел или отказу в их возбуждении в отношении должностных лиц организаций, ввиду специфики их проведения, профилактического значения и прогнозируемых последствий можно рассматривать как элементы налоговой политики государства, а также и уголовной политики по борьбе с налоговой преступностью.

1.3. Инициативы по проведению «экономической» амнистии 2000 и 2011 гг

Следует отметить, что руководство страны и законодатели периодически пытались внести свой вклад в дело проведения амнистии лиц, совершивших экономические преступления или имеющих капитал за пределами Российской Федерации.

Рассматриваемым нами инициативам по проведению экономической амнистии предшествовало такое же количество попыток в том или ином виде реализовать эту идею. Так, в конце 1997 г., выступая на заседании Совета Федерации, Президент Б. Ельцин предложил провести экономическую амнистию для граждан, имеющих за рубежом крупные вклады. После этого Госналогслужба России достаточно оперативно подготовила законопроект «О добровольной легализации доходов физических лиц в 1998 году». Согласно законопроекту граждане, подавшие декларацию о ранее не декларировавшихся доходах, должны были уплатить специальный сбор за их легализацию в размере 10 % от общей суммы. При этом к налогоплательщику, уплатившему сбор, меры ответственности, установленные законодательством, не применялись. Но законопроект по тем или иным причинам до обсуждения в правительстве так и не дошел.

Чуть позже, летом 1998 г. во время подготовки так называемого второго пакета антикризисных законопроектов появилась идея о включении в него законопроекта о легализации капиталов. Однако после кризиса 1998 г. вместе с правительством С. Кириенко «в отставку» ушла и эта идея.

И только через два года, осенью 2000 г., после выборов нового президента, были разработаны проекты постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении экономической амнистии» и «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении экономической амнистии”».

Однако данный проект не был поддержан Правительством Российской Федерации по следующим основаниям.

В соответствии с требованиями ст. 84 УК России амнистия могла распространяться:

– на лиц, привлеченных к ответственности в связи с совершением преступления;

– на лиц, отбывающих уголовное наказание;

– на лиц, которые отбыли наказание.

Между тем п. 1 проекта постановления «Об объявлении экономической амнистии» неосновательно расширял круг лиц, в отношении которых предлагалось осуществить амнистию.

В него включались лица, добровольно заявившие в правоохранительные органы о совершении преступлений, и лица, добровольно заявившие о наличии у них ранее незадекларированного имущества и денежных средств, т. е. те, чья вина в совершении преступления не установлена органами предварительного следствия или судом. Как видно, такое положение однозначно выходило за границы, установленные ст. 84 УК, поскольку в проекте не было оговорено, что эти лица привлечены к уголовной ответственности.

Анализ положений п. 1 и 2 проекта постановления «Об объявлении экономической амнистии» показал, что освобождению от уголовной ответственности и наказания подлежали все подозреваемые, обвиняемые в совершении преступлений, а также лица, уголовные дела в отношении которых были переданы в суд, вне зависимости от характера инкриминируемых им деяний.

Таким образом, предлагалось освободить от наказания, без каких-либо ограничений всех осужденных и лиц, привлеченных к уголовной ответственности. Соглашаться с этим было нельзя, так как перечень указанных в проекте статей УК, предусматривающих ответственность за преступления, которые охватывались амнистией, в отношении указанной выше категории лиц приведен не был.

Нельзя было признать обоснованным, чтобы «экономическая» амнистия распространялась на лиц, совершивших такие общественно опасные преступления, как кража (ст. 144 УК РСФСР и 158 УК Российской Федерации), мошенничество (соответственно ст. 147 и 159), присвоение или растрата (ст. 147-1 и 160), причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165), незаконное предпринимательство (ст. 171), незаконная банковская деятельность (ст. 172), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174), незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга (ст. 191), получение взятки (ст. 173 и 290) и дача взятки (ст. 174 и 291). Причем разработчики постановления об амнистии предлагали провести ее безотносительно к наличию отягчающих обстоятельств (квалифицирующих признаков), в том числе такого, как совершение преступления организованной группой.

К тому же распространение амнистии на лиц, совершивших данные преступления, было недопустимо и с точки зрения обеспечения обязательств, принятых Российской Федерацией в связи с подписанием ею Европейских конвенций об уголовной ответственности за коррупцию и об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, а также Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, предусматривающих объединение усилий в борьбе с организованной преступностью, отмыванием «грязных» денег и коррупцией.

Одновременно включение в число амнистируемых лиц, виновных в совершении преступлений, предусмотренных ст. 92, 93, 93-1 УК РСФСР, было излишним, поскольку Федеральным законом

«О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 7 июля 1994 г. указанные деяния были уже на тот момент декриминализированы.

Положение п. 6 проекта постановления «Об объявлении экономической амнистии» в части применения амнистии к юридическим лицам противоречило положениям Уголовного кодекса, так как уголовной ответственности по нему подлежали и подлежат только физические лица.

Не согласовалась с нормами гражданского законодательства, регулирующими отношения, вытекающие из обязательства вследствие неосновательного обогащения, ч. 2 п. 6 проекта, поскольку, закрепляя право собственности на неосновательно приобретенное имущество, она отрицает имущественные права на него законного собственника – потерпевшего (государства, юридических и физических лиц).

Имелись также противоречия норм проекта не только действующему законодательству, но и друг другу. Так, согласно п. 7 проекта постановления «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении экономической амнистии”» на основании заявления потерпевшего или гражданского истца компетентный орган отменял акт применения амнистии и возобновлял уголовное судопроизводство по делу. Однако это противоречило п. 5 проекта постановления «Об объявлении экономической амнистии», который предусматривал амнистирование тех лиц, которые в сроки применения амнистии возместили причиненный ущерб. Таким образом, по логике этого пункта амнистия должна была применяться не к тем лицам, которые обещают возместить ущерб, а к тем, кто фактически его возместит (как предусмотрено проектом) в течение шести месяцев.

Кроме того, нельзя было соглашаться с распространением амнистии на лиц, злостно нарушающих установленный порядок отбывания наказания, поскольку это привело бы к освобождению от наказания тех осужденных, которые социально опасны для общества.

Не соответствовал ст. 52 УК России п. 9 проекта постановления, так как он исключал возможность конфисковать в течение 25 лет задекларированные денежные средства (имущество) в случае последующего совершения амнистируемым лицом любого преступления. Действующий уголовный закон такого рода ограничений для конфискации имущества не содержал. Более того, это предложение проекта ставило амнистируемого в более выгодное положение по сравнению с другими лицами, которым тогда могло быть назначено такого рода наказание. А это уже явно противоречило ст. 19 Конституции Российской Федерации.

К тому же проект содержал большое количество терминологических неточностей, неудачных смысловых оборотов и выражений, например имущество, полученное «неустановленным путем», и т. д.

Таким образом, попытка провести экономическую амнистию, прописав ее основные положения в проекте постановления Государственной Думы, оказалось неудачным в силу слабой правовой и иной профессиональной проработки.

Нельзя также не упомянуть и попытки отдельных фракций Государственной Думы в преддверии парламентских выборов 2011 г. заработать себе политический капитал путем проведения амнистии лиц, отбывающих наказание за совершение экономических преступлений, в связи с чем такая амнистия сразу получила название «экономической».

Так, парламентская оппозиция предложила освободить 14,5 тыс. заключенных по ряду экономических статей в честь 20-летия независимости России. Парламентарии предложили амнистию для осужденных за преступления, предусмотренные почти всеми основными «экономическими» статьями, в том числе за незаконное предпринимательство (для лиц впервые совершивших экономические преступления, а также в любой совокупности иных преступлений).

В двадцатистраничной пояснительной записке необходимость проведения такой амнистии аргументировалась объявленным президентом курсом на либерализацию уголовного законодательства. Масштабное преследование предпринимателей со стороны правоохранительных органов «не только не стимулирует развитие малого и среднего предпринимательства, но и создает справедливое впечатление у предпринимателей о преднамеренном давлении на малый и средний бизнес со стороны административного (правоохранительного) аппарата», отмечалось авторами проекта постановления. Также приводились сведения о том, что количество осужденных, отбывающих наказания по амнистируемым статьям, составляет 14,5 тыс. человек, а поскольку, по данным Федеральной службы исполнения наказаний, в местах лишения свободы на 1 декабря 2010 г. содержалось 825,4 тыс. человек, после применения амнистии на свободу вышли бы около 1,7 % заключенных.

Вполне ожидаемо, что проект постановления об объявлении амнистии не был поддержан парламентским большинством по следующим основаниям: «…Амнистия – это инструмент исправления недостатков уголовного законодательства. Она активно применялась в переходный период от уголовного законодательства “развитого социализма” к современному Уголовному кодексу, когда в местах лишения свободы находились люди, осужденные по уже недействующим статьям УК. Конечно, нынешний Уголовный кодекс отнюдь не является верхом совершенства. Об этом говорят хотя бы многочисленные поправки, принятые в последнее время с целью либерализации уголовного законодательства, особенно в отношении экономических преступлений. Далека от совершенства и правоприменительная, судебная практика. Однако, так сказать, “послабления” уголовного законодательства имеют обратную силу, а имевшие место судебные ошибки, очевидно, следует исправлять в индивидуальном порядке, а не путем принятия широкомасштабных амнистий.

К тому же обсуждение и принятие амнистии Государственной Думой – очень деликатный процесс. Слишком много людей – как осужденных, так и их родственников связывают с амнистией свои надежды. Поэтому непродуманное, как следует не просчитанное внесение проекта амнистии исходя из конъюнктурных, предвыборных соображений представляется делом безнравственным»²¹.

Тем не менее в начале июля 2011 г. стало ясно, что над идеей проведения экономической амнистии всерьез задумываются и в Администрации Президента Российской Федерации. В прессу поступила информация о том, что идет изучение вариантов, в соответствии с которыми можно было бы выпустить на свободу бизнесменов, сидящих по нетяжким экономическим статьям.

«…Поддержку идеи амнистии для бизнеса высказал Дмитрий Медведев. Хотя год назад попытку депутатов выпустить часть сидящих бизнесменов ко Дню Победы Кремль не поддержал (был принят вариант Минюста, по которому на свободу вышли около 70 человек), во вторник президент неожиданно положительно отозвался по поводу темы. На вопрос, возможно ли в России проведение амнистии для лиц, осужденных за экономические преступления, президент сообщил, что уже занимается обдумыванием ее механизмов.

Как напомнил Дмитрий Медведев, с его избранием “уголовное законодательство пришло в движение, которого там не было десятилетиями”. “Я стараюсь этим заниматься и могу точно сказать: я этим занимаюсь больше, чем Горбачев, Ельцин и Путин, вместе взятые”, – сказал он. При этом Дмитрий Медведев оговорился, что, хотя амнистия является проявлением государственной политики, она относится к компетенции Госдумы. “Надо только подумать, по каким составам все-таки ее проводить”, – подчеркнул он. Амнистия вполне вписывается в нынешнюю логику действия власти. “Мы за год уже уменьшили количество тюремного населения на 55 тыс. человек. На 1 января 2010 года в местах лишения свободы находилось 865 тыс. осужденных, а уже на 1 мая 2011-го – 809 тыс. Это осознанная политика президента, партии и нашего комитета. Наша задача, чтобы в местах лишения свободы оставались только осужденные по тяжким и особо тяжким преступлениям, – отметили в профильном комитете Госдумы»²².

В итоге за основу мог быть взят уже упомянутый нами проект «Об объявлении амнистии в связи с 20-летием независимости России», предложенный депутатами из «Справедливой России», так как, по мнению президентской администрации, в целом подходил для реализации идей Президента об экономической амнистии. Единственным недостатком было то, что под амнистию планировалось подвести достаточно тяжкие составы, например, мошенничество (который-то и экономическим не является, так как определяется как форма хищения имущества, т. е. общеуголовным.

В соответствии с депутатским проектом амнистировать планировалось в том числе и лиц, впервые осужденных к лишению свободы и совершивших в любой совокупности преступления, предусмотренные ст. 198 и 199 (уклонение от уплаты налогов физических лиц и организаций), 1991 (неисполнение обязанностей налогового агента), 1992 (сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов).

Однако на сегодняшний день к этой идее пока никто не возвращался.

Как видно, в сознании людей разные по своей сути амнистии (экономическсая и уголовная) нередко смешиваются, так как затрагивают сходные сферы деятельности (в нашем случае экономическую деятельность). И коль речь зашла об амнистии лиц, нарушивших уголовное законодательство, обратимся в данной теме.

1.4. Амнистия лиц, совершивших уголовные преступления

Следует отметить, что правовые основания и порядок применения амнистии лиц, совершивших уголовные преступления, в большинстве стран четко регламентирован законом.

В системе существующих в российском законодательстве видов освобождения от наказания, а также смягчения положения лиц, совершивших антиобщественные и преступные деяния, важное место занимает амнистия.

Впервые в действующем Уголовном кодексе Российской Федерации (УК России) нормы, касающиеся амнистии, наряду с нормами о помиловании и судимости выделены в специальную главу. В прежних УК имелась специальная статья (ст. 57 в УК РСФСР 1960 г.) о погашении судимости, а об амнистии и помиловании лишь упоминалось в отдельных статьях (ст. 24 и 56) без раскрытия содержания этих понятий²³.

Амнистия, равно как и помилование, являясь актом государственного прощения, реализует в российском законодательстве принцип гуманизма, сочетающийся с необходимостью активизации борьбы с преступными элементами.

Акт амнистии не нейтрализует действующий закон, не декриминализирует преступное деяние, совершенное амнистируемым, а только смягчает участь лиц, осужденных за правонарушение. А это означает проявление к ним милосердия со стороны государства.

Например, издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, в административном законодательстве влечет за собой прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ).

Как уже отмечалось, объявление амнистии, форма этого акта, пределы его действия и субъекты, осуществляющие амнистию, установлены Конституцией РФ.

Акты амнистии объявляются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума). Они издаются в тех случаях, когда государство находит возможным без ущерба для интересов общества облегчить участь людей, виновных в совершении правонарушений. Инициатива издания актов амнистии исходит от законодательных органов, которые перед этим досконально изучают криминогенную обстановку в стране.

Государственная Дума решает вопрос о пределах распространения амнистии, принимая во внимание при этом криминогенную обстановку и иные обстоятельства. В частности, она рассматривает категории преступлений, к которым может быть применена амнистия, учитывая не только их общественную опасность, но и распространенность, степень вреда, причиненного интересам личности, государственным либо общественным интересам, а также общественный резонанс этих деяний.

При определении категории лиц, подлежащих амнистированию, обязательно принимаются во внимание их пол, возраст, социальная опасность содеянного и степень общественной опасности их личности на момент амнистии. Например, если речь идет об амнистии участников Великой Отечественной войны, то очевидно, что в целом они не могут представлять опасности для общества в силу своего преклонного возраста.

С учетом этих обстоятельств и решается вопрос о полной или частичной амнистии.

Для принятия актов амнистии необходимы особые предпосылки и определенные условия, исходя из которых Государственная Дума решает вопрос об освобождении от ответственности и наказания лиц, совершивших правонарушения, либо о смягчении их наказания, например:

– перед объявлением амнистии необходимо убедиться, что общеправовая ситуация в стране позволяет без ущерба для сограждан простить определенное количество правонарушителей, освободив их от ответственности и наказания, или смягчить это наказание;

– лица, совершившие правонарушения или конкретные категории преступлений, для которых предусмотрена амнистия, не должны представлять общественной опасности;

– перед объявлением амнистии государство должно провести определенные социально-профилактические мероприятия, направленные на оказание помощи амнистируемым лицам, решение их трудовых, бытовых и жилищных проблем.

Действующая Конституция не содержит запрета на принятие федерального закона, регламентирующего процедуру принятия акта об амнистии. Более того, многие специалисты высказывают мысль о том, что во избежание ошибок при применении амнистии, что приводит к «неединообразной практике амнистирования, целесообразно объявлять амнистию в форме федерального закона, принятие которого контролировалось бы Советом Федерации и Президентом РФ»²⁴.

Практика применения амнистии в отношении лиц, совершивших уголовные преступления, не свидетельствует о том, что она принесла вред обществу в целом. Так, из 877 тыс. амнистированных в 2000 г. в связи с 55-летием Победы, лишь 12 тыс. (1,37 %) совершили преступление повторно²⁵.

Эта амнистия прежде всего была направлена на то, чтобы облегчить участь лиц, принимавших участие в боевых действиях по защите Родины во время Великой Отечественной войны²⁶. Под данную категорию осужденных подпадали также лица, находившиеся на военной службе с 1 декабря 1991 г. на территории ряда бывших союзных республик, где проходили вооруженные конфликты, и лица, участвовавшие в восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике и проведении антитеррористической операции на Северном Кавказе²⁷.

Таким образом, в подавляющем большинстве случаев акты амнистии принимаются в ознаменование важных государственных событий.

По своему содержанию акт амнистии предусматривает освобождение от уголовной ответственности; освобождение от наказания, а иногда и снятие судимости. Но в любом случае применение амнистии может иметь место только после возбуждения уголовного дела, когда установлен факт совершения преступления определенным лицом, определенная квалификация этого преступления, а следовательно, и его категория.

Актом амнистии лицо может быть освобождено от уголовной ответственности. Такое освобождение означает прекращение уголовного дела на так называемой нулевой стадии реализации уголовной ответственности, т. е. на стадии предварительного расследования или в суде, но до вынесения судом обвинительного приговора. Такое освобождение может быть применено только в отношении лиц, преступление которых было окончено до вступления постановления об амнистии в силу.

Таким образом, не могут быть освобождены от уголовной ответственности по амнистии:

– лица, совершившие преступления после вступления в силу акта амнистии;

– лица, совершившие длящиеся или продолжаемые преступления (побег из мест лишения свободы), если они не явились с повинной или не были задержаны соответствующими органами до дня вступления в силу постановления об амнистии.

Освобождение лица от уголовной ответственности по амнистии означает прекращение уголовного дела по нереабилитирующему основанию. Из нереабилитирующего характера прекращения дела по амнистии следует, что лицо, к которому применяется амнистия, освобождается от уголовной ответственности, но у него сохраняются иные правовые обязанности, связанные с совершением им преступления.

Так, в соответствии с п. 8 постановления Государственной Думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии”», лица, подпадающие под действие постановления об амнистии, не освобождаются от административного взыскания и от обязанности возместить ущерб, причиненный в результате совершенных им противоправных действий. В информационно-аналитических учетах органов внутренних дел, имеющих гриф ограниченного пользования, информация о преступлении также остается.

В то же время исходя из содержания ч. 2 ст. 16 УК преступление, по которому лицо было освобождено от уголовной ответственности по амнистии, не может учитываться при признании неоднократности, если после амнистии было совершено новое преступное деяние. Не учитывается это преступление и при решении вопроса о совокупности приговоров в случае совершения лицом нового преступления после амнистии.

Актом амнистии лицо, совершившее преступление, может быть полностью освобождено от наказания. Такое освобождение может применяться к лицам, которым обвинительный приговор был вынесен до вступления в силу постановления Государственной Думы об амнистии.

Если лицо уже отбывает наказание за совершение преступления, то актом амнистии оно может быть освобождено от отбытия оставшейся части наказания; оставшаяся неотбытая часть наказания может быть сокращена на определенную часть или заменена более мягким видом наказания.

В некоторых постановлениях об амнистии, например в постановлении Государственной Думы «Об объявлении политической и экономической амнистии» от 23 февраля 1994 г., предусматривается также освобождение от судимости.

Освобождение лица от основного наказания по амнистии влечет за собой и освобождение от дополнительного наказания, если оно не было исполнено.

Специальный раздел постановлений об амнистии содержит перечень лиц, к которым амнистия не применяется, несмотря на то, что формально за совершенные ими преступления они подлежат амнистированию.

Как правило, этот перечень включает три категории:

– лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления по перечню (убийство, бандитизм, похищение и т. п.), хотя по размеру назначенного судом наказания они могли бы быть амнистированы;

– лица, ранее осуждавшиеся за тяжкие преступления, при установлении рецидива;

– лица, злостно нарушающие режим исполнения наказания²⁸.

В соответствии с п. 14 постановления Государственной думы ФС РФ «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии”» злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания при применении акта об амнистии следует считать:

– осужденных, в отношении которых принято соответствующее постановление начальника исправительного учреждения²⁹;

– осужденных, содержавшихся в колониях-поселениях и направленных в исправительные колонии других видов, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день принятия решения о применении акта об амнистии. Срок наказания исчисляется со дня заключения осужденного под стражу;

– осужденных к исправительным работам, которым за злостное уклонение от отбывания наказания неотбытый срок исправительных работ был заменен судом наказанием в виде лишения свободы, если они находились под стражей менее шести месяцев на день принятия решения о применении акта об амнистии; осужденных к исправительным работам без лишения свободы и исправительным работам, совершивших новое преступление до постановки на учет в уголовно-исполнительных инспекциях;

– осужденных, совершивших умышленные преступления до вступления приговора в законную силу, а также совершивших умышленные преступления во время отбывания наказания в течение установленного судом испытательного срока или в период отсрочки отбывания наказания либо исполнения приговора;

– осужденных, которым судом отменены условное осуждение или отсрочка отбывания наказания, если после вынесения постановления судьи о направлении указанных осужденных в исправительные учреждения они находились под стражей менее одного года на день вступления в силу постановления об амнистии;

– осужденных, не уплативших без уважительных причин штраф в установленные законом или судом сроки.

Обращаясь к преступлениям в сфере налогообложения, отметим, что противодействие налоговым преступлениям происходит в условиях постоянного принятия актов об объявлении амнистии. С этой точки зрения, наша страна, наверное, является уникальной. Так, за шесть лет (с 1994 по 2000 г.) было принято десять актов об амнистии³⁰.

Конечно, не все акты амнистии касались налоговых преступников, однако данное нереабилитирующее основание являлось причиной прекращения большого количества (в 2000 г. около 25 % от всех прекращенных) уголовных дел по ст. 199 УК России. Не секрет, что согласно актам амнистии освобождению от уголовной ответственности, в том числе и за совершение налоговых преступлений, подлежали лица, награжденные государственными наградами.

Известны случаи, когда злостным нарушителям налогового законодательства предъявлялось обвинение по ст. 198 или 199 УК России, а через несколько дней обвиняемый приносил удостоверение к юбилейной медали «В честь 850-летия Москвы». В нескольких случаях все же удалось доказать факт незаконного получения, а также подделки таких удостоверений. Однако в большинстве случаев дела приходилось прекращать.

Естественно, что акты амнистии имеют положительное значение. Освобождаются следственные изоляторы, тюрьмы и колонии, многим дается шанс начать жизнь заново³¹.

Однако если под амнистию будут постоянно подпадать налоговые преступники, то у граждан не останется сдерживающих факторов на совершение уклонения от уплаты налогов и сборов. Тем более что в 95 % приговоров, вынесенных по ст. 199 УК России, наказание является условным, не говоря о том, что наказание по ст. 198 вообще редко бывает связано с лишением свободы.

История также знает случаи проведения частичной амнистии лиц, совершивших именно налоговые преступления. Так, циркуляр Тверского губисполкома устанавливал, что в связи с улучшением политического и хозяйственного положения Республики Рабоче-Крестьянским правительством объявлена амнистия недоимщикам по продовольственному и гужевому налогам за 1921 г. в тех губерниях и автономных областях, которые выполнили план по соответствующим налогам. Одновременно объявляется, что амнистия недоимщикам и неплательщикам налогов проводится лишь в части лишения свободы и отбывания ареста в местных арестных домах. Проведение амнистии не означает безусловного возвращения имущества, производившегося решением налоговой инспекции Наркомпрода или по приговору суда. Недоимщик должен обратиться в губисполком, который и передает соответствующую жалобу в президиум налоговой сессии губсуда³².

Особенно интересен для нас опыт проведения налоговых амнистий в период нэпа. Новая экономическая политика была призвана способствовать скорейшему возрождению разрушенной Гражданской войной экономики России. Она означала частичный «возврат» к рыночным методам хозяйствования. А поскольку значительная часть, возможностей по получению прибыли была передана в частные руки, появился и соблазн обложить эту околобуржуазную деятельность хорошими налогами.

Следует отметить, что стремительно растущее количество расходных статей бюджета на фоне кризисного состояния экономики требовало новых источников пополнения, решение в начале 20-х гг. прошлого века возродить систему прямых и косвенных налогов, существовавшую еще в царской России³³. Поскольку население, в том числе и городское, в тот момент находилось за чертой бедности, прямое обложение не могло принести крупных поступлений, вследствие чего изначально акцент ставился на пошлины и косвенные налоги³⁴.

К 1923–1924 гг. налоговая система СССР включала в себя прямые и косвенные налоги, а также пошлины. К прямым налогам относились единый натуральный налог, впоследствии замененный на сельхозналог, промысловый, подоходный, рентный и проч. Акцизы и таможенные доходы составляли косвенное налогообложение. Пошлины подразделялись на гербовый сбор и прочие пошлины.

Однако именно прямое обложение (единый натуральный налог) принесло примерно 30 % всех налоговых поступлений в бюджет 1923/24 г. Столь существенная доля объясняется тем, что рыночные отношения были на пике, и население смогло поднять уровень своего благосостояния. Вместе с тем 1923 и 1924 гг. стали периодом максимального напряжения налоговых ресурсов СССР: ставя курс на создание твердой валюты на основе червонца, Народный комиссариат финансов проводил политику увеличения ставок налогов до чрезвычайно высокого уровня.

Естественно, капиталы стали уходить в тень. Данная тенденция повлекла за собой массовое применение ст. 79 и ч. 2 ст. 80 УК РСФСР 1922 г., предусматривавших ответственность в виде административных взысканий, лишения свободы на срок не менее 1 года, конфискации за «неплатеж отдельными гражданами в срок или отказ от платежа налогов», а также за «организованное по взаимному соглашению сокрытие или неверное показание о количествах, подлежащих обложению или учету, предметов и продуктов».

Большое количество привлеченных к уголовной ответственности за налоговые преступления и широко пропагандировавшиеся в то же время принципы гуманизма и социальной справедливости обусловили появление идеи об освобождении от уголовной ответственности некоторых категорий населения. Именно тогда и была проведена первая в истории СССР квазиналоговая амнистия: Декретом ВЦИК от 30 апреля 1923 г. «Об амнистии неплательщиков единого натурального налога» граждане, впервые совершившие преступления, предусмотренные ст. 79 и ч. 2 ст. 80 УК РСФСР, а также малоимущие семьи красноармейцев, инвалиды империалистической и Гражданской войн и семьи погибших в этих войнах освобождались от дальнейшего отбывания наказания лишением свободы и принудительными работами. Интересно, что данная амнистия распространялась не только на осужденных лиц, но и на тех, кто на тот момент находился под следствием. То есть квазиналоговой эта амнистия названа не случайно: субъектный состав (налогоплательщики) и объектный состав (налог) характерны для собственно классической налоговой амнистии, тогда как механизм реализации амнистии, в том числе и ее распространение на обвиняемых и осужденных лиц, не присущи предмету исследования.

Еще менее содержащей признаки налоговой амнистии можно назвать амнистию, объявленную постановлением ВЦИК от 7 марта 1925 г. «Об амнистии», поскольку только два первых пункта данного акта касались освобождения от наказания за неуплату налогов. Согласно постановлению крестьяне и кустари, приговоренные постановлениями судебных или административных органов Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики и входящих в ее состав республик и областей к лишению свободы или принудительным работам за невзнос или за неплатеж в срок сельскохозяйственного налога, освобождались из мест лишения свободы, а также с них слагались все не взысканные до того момента штрафы и отменялась не приведенная в исполнение конфискация имущества.

С окончанием нэпа в конце 1920-х гг. система налогов и сборов претерпела коренные изменения: поскольку предпринимательская деятельность была практически полностью запрещена, исчезло большинство косвенных и прямых налогов. На протяжении оставшихся лет советской власти физические лица уплачивали лишь военный налог, налоги на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР (до конца 1940-х гг.) и подоходный налог.

Итак, прообразы налоговой амнистии в Советской России существовали лишь при рыночной экономике, в течение короткого периода, однако любой опыт является ценным. Потому для современных законодателей помимо изучения зарубежных налоговых амнистий нелишним было бы обратиться к схожим мерам в советской налоговой политике и проанализировать их влияние на рост экономических показателей.

1.5. Декриминализация законодательства, предусматривающего ответственность за совершение налоговых преступлений

Следует отметить, что процессы декриминализации уголовного законодательства в сфере налогообложения начались не в 2009 г., как думают многие, а гораздо раньше. Наличие работающих «налоговых» статей УК всегда было костью в горле для тех, кто рассматривал возможную ответственность за уклонение от уплаты налогов только в рамках налогового и административного права.

Завуалированные попытки провести амнистию лиц, совершивших налоговые преступления, начались более 10 лет назад, когда как грибы стали появляться законопроекты по реформированию налогового блока УК. Одним из таких шагов был проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статьи 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации», внесенный 6 ноября 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Г. В. Боосом, который содержал ряд положений, существенно улучшающих положение лиц, совершивших налоговые преступления (в части определения размера уклонения от уплаты налогов – одного из основных условий, влияющих на квалификацию уклонения от уплаты налогов).

Эти улучшения предлагалось распространить на правоотношения, возникшие с даты вступления в силу нового Уголовного кодекса Российской Федерации, т. е. с 1 января 1997 г. Принятие данного положения противоречило бы ст. 10 УК РФ и могло привести к непредсказуемым последствиям, так как было бы расценено налогоплательщиками и их представителями как основание для возврата денежных средств, уплаченных в бюджет в результате расследования уголовных дел, а также для пересмотра вступивших в законную силу приговоров судов по налоговым преступлениям.

По экспертным оценкам специалистов, прогноз возможного возмещения сумм расходов из бюджета по вынесенным судами приговорам по налоговым преступлениям в случае принятия данного законопроекта, является следующим. По преступлениям, совершенным в крупном размере, могло бы быть потребовано к возмещению около 3,7 млрд руб. (70 %), а по преступлениям, совершенным в особо крупном размере – 1,6 млрд руб. (30 %). Таким образом, по самым скромным подсчетам, к возмещению могло быть предъявлено более 5,3 млрд руб. И это сумма ущерба без требований компенсации морального вреда.

В итоге приведенные аргументы заставили всерьез задуматься разработчиков проекта, в результате чего в этой части он был несколько скорректирован.

1.5.1. Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Началом же конца эффективной уголовной политики в сфере налогообложения стал вступивший в силу с 1 января 2010 г. Федеральный закон № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который содержал более десятка новелл, существенно изменивших как налоговую, так и уголовную политику государства в сфере налоговых правонарушений и преступлений. В нашей книге коснемся тех, которые имеют непосредственное отношение к предмету исследования.

1. Изменено одно из оснований привлечения лица к ответственности за совершение налогового преступления. Если ранее ч. 3 ст. 108 НК России устанавливала, что предусмотренная НК России ответственность за деяние, совершенное физическим лицом, наступает, если это деяние не содержит признаков состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, то теперь основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в силу.

Таким образом, это должно быть не просто решение налогового органа, вынесенное надлежащим образом, но оно должно еще и вступить в силу (учитывая случаи обжалования в вышестоящим налоговом органе и судах всех инстанций).

2. Изменены суммы крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов с физического лица.

Теперь крупным размером в ст. 198 УК России признается сумма налогов и (или) сборов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 600 тыс. руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 10 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая 1 млн 800 тыс. руб., а особо крупным размером – сумма, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 3 млн руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 20 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая 9 млн руб.

Проведем простой подсчет. Для того чтобы привлечь к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов не руководителя организации, а «простого» гражданина, потребуется, чтобы сумма налога, от уплаты которого он уклонился, составила бы 1,8 млн руб. (крупный размер) и 9 млн руб. (особо крупный размер). Так вот, для этого его годовой доход должен составить 13,85 млн руб., а в особо крупном размере – 69,230 млн руб. Или, если проще, то: примерно 1,065 млн руб. в месяц, а в особо крупном размере – 5,770 млн руб. в месяц. Возникает вполне резонный, а может, быть риторический вопрос: много ли граждан у нас зарабатывают в месяц больше 1 млн руб. и тем более практически 6 млн?

3. Изменены суммы крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов с организации, а также уклонения от исполнения обязанностей налогового агента.

Теперь крупным размером в ст. 199, а также в ст. 1991 УК России признается сумма налогов и (или) сборов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 2 млн руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 10 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая 6 млн руб., а особо крупным размером – сумма, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 10 млн руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 20 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов либо превышающая

30 млн руб.

В данном случае комментарии аналогичны с тем лишь добавлением, что прогнозируемое количество выявляемых налоговых преступлений сократится в 5–7 раз, возбуждаемых уголовных дел – в 8–10 раз. Наконец-то налоговая преступность перестанет быть в России латентной!

4. Введен специальный случай освобождения от уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений. Так, примечания к ст. 198 и 199 УК России дополнены новыми пунктами, в соответствии с которыми:

Лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное статьей 198 УК России, освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумму штрафа в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное ст. 199, а также ст. 1991 УК России, освобождается от уголовной ответственности, если этим лицом либо организацией, уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с которой вменяется данному лицу, полностью уплачены суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумма штрафа в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Не хочется много распространяться об этой новелле. Для действующего УК России такая норма не является новшеством. В июне 1998 г. было введено специальное основание освобождения виновного в связи с деятельным раскаянием (примеч. 2 к ст. 198 УК РФ).

Таким образом, лицо, впервые совершившее налоговое преступление, в случае погашения налоговой недоимки освобождалось от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям независимо от размера нанесенного преступлением ущерба государству.

Появление таких новелл стало стимулировать оперативников и следователей на использование уголовно-процессуальных возможностей для увеличения денежных поступлений в бюджет. Фактически механизм возбуждения уголовных дел был направлен на силовой возврат имеющейся у организации недоимки. Следствием этого и стал практически троекратный рост количества возбужденных в 1999 г. уголовных дел и двукратный рост в 2000 г. Адекватно росту количества возбужденных уголовных дел росли суммы установленного и возмещенного ущерба. При этом количество осужденных оставалось практически на одном уровне, а количество приговоренных к реальному лишению свободы измерялось двумя десятками ежегодно.

В существовавшем виде процедура прекращения уголовных дел по налоговым преступлениям в связи с деятельным раскаянием лиц, их совершивших, фактически приобретала характер сделки между следователями и правонарушителями, создавала условия для коррупции, сводила «на нет» принцип неотвратимости наказания за совершенные преступления, т. е. действовала в ущерб принципу неотвратимости наказания, поскольку позволяла избегать уголовной ответственности в случае только возмещения причиненного ущерба. Прибавим сюда практическое сведение к нулю профилактического значения уголовно-правового запрета. Подействовав короткое время, она в итоге была отменена, посмотрим, что будет в этот раз.

5. Существенно расширены основания применения преюдиции. Если в прежней редакции ст. 90 УПК России судом, прокурором, следователем, дознавателем без дополнительной проверки признавались лишь обстоятельства, установленные вступившим в законную силу приговором, то в новой редакции данной статьи установлено, что «обстоятельства, установленные вступившим в законную силу приговором либо иным вступившим в законную силу решением суда, принятым в рамках гражданского, арбитражного или административного судопроизводства, признаются судом, прокурором, следователем, дознавателем без дополнительной проверки».

Таким образом, поставлена жирная точка в давней проблеме доказательственного значения решения арбитражных судов по налоговым спорам для уголовных дел по налоговым преступлениям. Признано решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности незаконным, ни о каком возбуждении или продолжении расследования уголовного дела речи идти не может, так как единственным основанием для возбуждения уголовного дела по налоговым составам УК России теперь являются материалы налоговых органов.

6. Ограничены основания избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении налоговых преступлений.

Статья 108 УПК России дополнена п. 11, в соответствии с которым заключение под стражу в качестве меры пресечения не может быть применено в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных статьями 198–1992 Уголовного кодекса Российской Федерации, при отсутствии обстоятельств, указанных в п. 1–4 части первой настоящей статьи, а именно:

1) подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации;

2) его личность не установлена;

3) им нарушена ранее избранная мера пресечения;

4) он скрылся от органов предварительного расследования или от суда.

С нашей точки зрения, вызывает недоумение установление такого запрета на применение меры пресечения в виде заключения под стражу первоначально исключительно и только по налоговым преступлениям. Говоря о правоприменительной практике, отметим, что в данном случае будет недопустимо применение указанной меры к лицам, препятствующим расследованию уголовного дела, в том числе путем угроз в отношении потерпевшего, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.

Кроме того, необходимо учитывать, что в целях исключения фактов необоснованного принятия решения о заключении под стражу Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 октября 2009 г. № 22 «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста» указал судам на то, что заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть избрано лишь при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения. Для решения вопроса о возможности применения меры пресечения в виде заключения под стражу подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое уголовный закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет, суду надлежит в каждом конкретном случае проверять обоснованность подозрения в причастности лица к совершенному преступлению. При этом обоснованное подозрение предполагает наличие достаточных данных о том, что соответствующее лицо могло совершить это преступление, в том числе указанных в ст. 91 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

7. С 1 января 2011 г. предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным налоговыми статьями УК России (198–1992) осуществляется следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Соответствующие изменения внесены в п. 1 ч. 2. ст. 151 УПК России.

8. В УПК Российской Федерации введена новая статья 281 (прекращение уголовного преследования по делам, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах). Рассматривать ее в данной редакции нет смысла, так как она уже скорректирована и будет проанализирована нами ниже.

1.5.2. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»

Говоря об общей тенденции декриминализации налоговых преступлений, нетрудно воочию увидеть и конкретные результаты этого. Все показатели, характеризующие налоговую преступность в 2010 г., сократились в среднем на 30 %, а в 2011 г. – еще на 46 %, т. е. в совокупности практически на 80 %. Разобраться в причинах такого пике не составляет труда. Сложившееся положение – главный отложенный результат действия Федерального закона № 383-ФЗ от 29 декабря 2009 г., в соответствии с которым в шесть раз были подняты пороги крупного и особо крупного размера сумм уклонения, введен специальный случай освобождения от уголовной ответственности, разорвана единая правоохранительная цепочка – от выявления налогового преступления до его расследования и направления в суд (подследственность с 1 января 2011 г. перешла к Следственному комитету Российской Федерации).

В 2011 г. также было принято несколько законов, которые и дальше упростили жизнь тем, кто желал бы залезть в государственный карман. Но особо из них хотелось бы отметить положения Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», в соответствии с одним из которых поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198–1992 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Многие специалисты уже останавливались на различных недостатках таких материалов и том факте, что по ним возбуждается не более 6 % уголовных дел. Главная причина здесь – различные методы выявления налоговых преступлений: в первом случае контрольные, как правило, уже по представленным декларациям и документам, а во втором – оперативно-розыскные, где возможно сочетание гласных и негласных форм работы.

Возвращаясь к данной новелле, отметим некоторые, с нашей точки зрения, ее узкие моменты. Во-первых, она не в полной мере согласуется, а скорее, совсем не согласуется с принципом публичности уголовного преследования, так как прокурору, следователю, органу дознания и дознавателю нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК) предписывается в каждом случае обнаружения признаков преступления принимать предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления, при этом дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения.

Что же получилось сейчас? Сама возможность осуществления уголовного преследования и проведения предварительного следствия ставится в зависимость от направления или ненаправления контролирующим органом материалов, кстати, перечень и вид которых в законе не указан. Таким образом нарушается неразрывность уголовного преследования, его естественное развитие и течение, когда, несмотря на наличие достаточных данных и информации о совершенном противоправном деянии, что уже является поводом для возбуждения уголовного дела, решение о возбуждении уголовного дела не может состояться без дополнительного обязательного условия, которое отдается на субъективное решение должностного лица контролирующего органа.

Во-вторых, новая идея, закрепленная в уголовно-процессуальном законодательстве, когда уголовные дела по определенному виду преступлений могут возбуждаться только по материалам контролирующих органов, является опасной, противоречащей общей концепции российского уголовного и уголовно-процессуального права и могущей повлечь массовые аналогии, что в итоге приведет к нарушению принципа неотвратимости ответственности за совершенные преступления.

В-третьих, пусть даже косвенное наделение контролеров функциями по решению вопроса об осуществлении или неосуществлении уголовного преследования – есть мощнейший коррупциогенный фактор и явный выход за пределы полномочий таких органов.

В-четвертых, создано препятствие в реализации одной из основных функций органов внутренних дел по выявлению и раскрытию преступлений в сфере экономики, в частности налоговых преступлений. Ведь задачами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, являются, в том числе выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации. В свою очередь, именно результаты оперативно-розыскной деятельности (а не материалы налоговых органов) могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться в орган дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении.

В соответствии со ст. 143 УПК сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных кроме заявления о преступлении и явки с повинной источников принимается лицом, получившим данное сообщение, о чем составляется рапорт об обнаружении признаков преступления. В связи с этим неурегулированным является вопрос о порядке рассмотрения и разрешения сообщения о преступлении, полученного в ходе оперативно-розыскной деятельности.

Конечно, можно сколь угодно долго иронизировать по этому поводу, что, дескать, потеряла полиция еще одну возможность «покошмарить» бизнесменов, так, наоборот, радоваться надо! Однако так недалеко и до того, что самих наших «придушенных» предпринимателей от своих более алчных и менее порядочных коллег, да и банального криминала, защитить будет некому ввиду отсутствия таких обязанностей, возможностей и полномочий.

Есть и еще один, весьма сомнительный, с моей точки зрения, аргумент, который высказывается в поддержку закона. Мол, дескать, налоговые же поступления растут, и нечего переживать из-за такого нововведения, казна все равно в плюсе. Однако никто не говорит при этом о том, что действительно могло бы стать неким разумным объяснением. А именно о том, стало ли меньше использоваться налоговых схем, которые ведут к уклонению от уплаты налогов, повысилось ли правосознание налогоплательщиков, стало ли платить налоги правилом в нашей стране или по-прежнему налоговое мошенничество не воспринимается как нечто неприличное и противозаконное. К тому же у роста налоговых поступлений есть свои причины, далекие от декриминализации налоговой сферы, здесь и благоприятная ценовая конъюнктура на нефть, и газ, и некоторые нововведения в налоговом администрировании и общий рост российской экономики – было бы странно, если бы при этом налоговые поступления сокращались бы.

Положения данного закона эффектно подчеркнули и окончательно оформили полное фиаско уголовно-правовых средств защиты сферы налогообложения в нашей стране.

1.5.3. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Помимо принятия в рамках дальнейшей гуманизации уголовного законодательства ряда пакетных и концептуальных изменений в УК России в целом в данном законе была предпринята последняя по времени правка его налоговых составов в частности.

Из общих новелл, в той или иной степени затрагивающих ст. 198–1992 отметим отнесение к категории преступлений небольшой тяжести деяний, за совершение которых максимальное наказание в виде лишения свободы не превышает трех лет (часть вторая ст. 15 УК).

Также ст. 56 УК РФ дополнена положением, согласно которому по общему правилу наказание в виде лишения свободы может быть назначено осужденному, впервые совершившему преступление небольшой тяжести, только при наличии отягчающих обстоятельств.

Кроме того, вводится ст. 761 «Освобождение от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности», согласно первой части которой лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное ст. 198–1991 настоящего Кодекса, освобождается от уголовной ответственности, если ущерб, причиненный бюджетной системе Российской Федерации в результате преступления, возмещен в полном объеме³⁵.

Данная формулировка практически дублируется в новой редакции ст. 281. УПК Российской Федерации (прекращение уголовного преследования по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности), в сооответствии с которой суд, а также следователь с согласия руководителя следственного органа или дознаватель с согласия прокурора прекращает уголовное преследование в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ст. 198–1991 Уголовного кодекса Российской Федерации, при наличии оснований, предусмотренных ст. 24 и 27 настоящего Кодекса или частью первой ст. 761 Уголовного кодекса Российской Федерации, в случае, если до назначения судебного заседания ущерб, причиненный бюджетной системе Российской Федерации в результате преступления, возмещен в полном объеме.

При этом под возмещением ущерба, причиненного бюджетной системе Российской Федерации, понимается уплата в полном объеме:

1) недоимки в размере, установленном налоговым органом в решении о привлечении к ответственности, вступившем в силу;

2) соответствующих пеней;

3) штрафов в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Тем более удивительным является то, что примечания к ст. 198 и 199 УК России, определяющие, что лицо освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумму штрафа в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, пребывают в прежнем виде. Остается только догадываться, с какой целью законодатель оставил в Кодексе две схожие нормы по одному и тому же предмету. Наверное, чтобы уже точно, наверняка ни одному следователю или судье не пришло в голову причинить вред лицам, уклонившимся от уплаты налогов. В любом случае, если отойти от попыток разумного объяснения такого в принципе грубого нарушения законодательной техники, остается только одно – восхищаться талантам и вездесущности тех, кто постарался «застолбить» налоговую декриминализацию сразу в двух кодексах – в нормах материального и процессуального права.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.