М. В. Кротов
ВЫСТУПЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(С ПРИЛОЖЕНИЕМ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
СБОРНИК
(2012–2015 годы)

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ПРЕДИСЛОВИЕ

Идея создания института полномочных представителей Президента Российской Федерации не только в регионах, но и в федеральных органах власти, в том числе и в Конституционном Суде Российской Федерации, родилась в ходе обсуждения и доработки Конституции Российской Федерации на Конституционном Совещании 1993 г.¹ А непосредственным толчком к легитимизации этой должности явилось обращение к Президенту Российской Федерации его представителя в Федеральном Собрании А. М. Яковлева в феврале 1995 г. с предложением «сформировать группу юристов высокой квалификации в области конституционного права, задачей которой должно быть представительство Президента Российской Федерации в Конституционном Суде»².

В 2015 г. исполнилось 20 лет с момента учреждения в структуре Администрации Президента Российской Федерации института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации³.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации полномочный представитель в Конституционном Суде Российской Федерации способствует осуществлению деятельности Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и представляет его интересы в Конституционном Суде Российской Федерации. Правовую основу деятельности полномочного представителя составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», другие федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, а также Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации»⁴.

Установленный этим положением статус полномочного представителя Президента послужил основой для определения природы этой должности в целом.

С момента учреждения института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации эту должность занимали доктор юридических наук, профессор Валерий Михайлович Савицкий с 24 апреля 1995 г. по 5 февраля 1996 г., кандидат юридических наук (ныне доктор) Сергей Михайлович Шахрай с 7 декабря 1996 г. по 29 июня 1998 г., кандидат юридических наук, профессор Михаил Алексеевич Митюков с 5 февраля 1996 г. по 7 декабря 1996 г. и с 29 июня 1998 г. по 7 ноября 2005 г.

7 ноября 2005 г. полномочным представителем Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации назначен кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Михаил Валентинович Кротов⁵.

Значительный объем в деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации занимает подготовка правовой позиции по делам, принятым Конституционным Судом к рассмотрению. Со времени учреждения института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и по июль 2015 г. включительно Конституционным Судом рассмотрено 431 дело с вынесением постановлений (из них более 50 дел без проведения слушания). В публичном процессе рассмотрения 207 дел полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации принял непосредственное участие, по всем остальным, как правило, были направлены письменные отзывы с изложением позиций по обозначенным проблемам.

Для участия в рассмотрении принятых Конституционным Судом Российской Федерации дел или изложения письменной позиции по вопросам, относящимся к различным отраслям права, полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде РФ проводится большая подготовительная работа, которая заключается: в изучении материалов дела, истории принятия оспариваемых норм, анализе законодательства, необходимого для обоснования позиции, научной литературы, судебной практики, в том числе и зарубежной, истребовании и обобщении правовых заключений и мнений министерств, ведомств, научных учреждений и высших учебных заведений, а также в анализе уже имеющихся правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

Готовясь к выступлению по проблеме, которая находится на рассмотрении Конституционного Суда Российской Федерации, или направляя письменный отзыв, полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ преследует цель не только провести аналитическую правовую работу и представить правовую позицию, но и показать, какую роль играет та или иная норма закона в системе государственной власти, выявить политический подтекст, если он есть⁶.

Правовая позиция Президента Российской Федерации – гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, как и всех участников конституционного процесса, важна и нужна Конституционному Суду Российской Федерации для принятия решения по рассматриваемому делу.

Однако деятельность полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ не ограничивается участием в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ и направлением ему письменных правовых заключений.

Значительный объем составляет работа по осуществлению мониторинга возможных обращений в Конституционный Суд Российской Федерации (источник – средства массовой информации), откликов на дела, рассматриваемые им, научных статей по вопросам конституционного правосудия, публикаций по выполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ, являясь членом Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности⁷, принимает непосредственное участие в подготовке и анализе законопроектов, в том числе направленных на исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации обеспечивает аппарат. Впервые аппарат в количестве пяти человек был образован распоряжением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации от 5 мая 1995 г. № 816. В дальнейшем численность его, структурный статус и подчиненность изменялись⁸.

Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации проводит значительный объем экспертно-юридической, аналитической и научной работы в области конституционного правосудия. Только за последние десять лет сотрудниками аппарата изучены материалы по 222 делам, рассмотренным Конституционным Судом Российской Федерации в публичных заседаниях и без проведения слушания, подготовлены по ним правовые заключения и предложения, которые способствовали обоснованию позиции, представляемой полномочным представителем Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации. Более 400 обращений, поступивших в Конституционный Суд Российской Федерации, изучено в порядке предварительной подготовки к дальнейшему участию полномочного представителя Президента Российской Федерации в их рассмотрении Судом, а также подготовки предложений о возможном внесудебном разрешении правовых споров. В этих целях проводится мониторинг возможных обращений в Конституционный Суд Российской Федерации. Осуществляется контроль за ходом исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. По инициативе полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации аппаратом подготовлено и проведено в Администрации Президента Российской Федерации Всероссийское совещание по проблемам исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации⁹. Кроме того, полномочным представителем Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации инициировано и силами аппарата проведено еще два всероссийских совещания на юридические темы с участием широкого круга представителей органов государственной власти, научной и юридической общественности. Материалы совещаний изданы отдельными книгами¹⁰.

Сотрудниками аппарата во главе с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации ведется большая работа по концентрации и распространению опыта конституционного правосудия как в стране, так и за рубежом. В этих целях только за последние десять лет подготовлено более 150 выпусков дайджеста официальных материалов и публикаций в периодической печати «Конституционное правосудие стран СНГ и Балтии» с двумя-тремя приложениями к каждому из них списков научной литературы и публикаций по вопросам конституционного правосудия. Подготовлено 120 выпусков дайджеста оперативной информации «Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации». Дайджесты изготавливаются и распространяются с 2000 г.¹¹ Они направляются полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах, в управления Администрации Президента Российской Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции, юридические и научные учреждения, а также зарубежным органам конституционного контроля.

Проекты законов о действующих ныне 16 конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации подготовлены на основе и с учетом модельного закона об уставном суде субъекта Российской Федерации, разработанного в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации¹².

Аппаратом установлены деловые контакты с Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации, конституционными судами стран СНГ и Балтии, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, а также широким кругом представителей юридической и научной общественности.

В целях популяризации конституционного правосудия при активном участии сотрудников аппарата подготовлено и только за последнее десятилетие издано три сборника выступлений полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации с решениями Конституционного Суда Российской Федерации¹³, сборник в 7 томах решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации¹⁴ и по итогам анализа правового обеспечения деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации – сборник в 3 томах нормативных актов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации¹⁵. Представлен материал к «Библиографии по конституционному правосудию», изданной проф. М. А. Митюковым (2008 г., 2011 г.).

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и его аппарат осуществляют активную работу по популяризации и формированию уважительного отношения граждан Российской Федерации к Основному Закону – Конституции Российской Федерации. Большая работа была проведена при подготовке и реализации мероприятий по празднованию 20-летия Конституции Российской Федерации¹⁶.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации ежегодно проводит работу по организации встречи Президента Российской Федерации с судьями Конституционного Суда Российской Федерации и принимает участие в ней.

Деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации в значительной степени зависит от правового обеспечения деятельности самого Конституционного Суда Российской Федерации и его полномочий. Поэтому следует отметить, что за последние десять лет Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» претерпел значительные изменения¹⁷. Изменения касались порядка назначения судей, избрания и срока деятельности Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и его заместителей. Изменено место постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации на Санкт-Петербург. Заложена тенденция к уменьшению состава Конституционного Суда Российской Федерации до 13 судей, поскольку согласно принятым поправкам Конституционный Суд может осуществлять свою деятельность при наличии в составе не трех четвертых, как это было ранее, а двух третей от общего числа судей, то есть в количестве 13 человек. Вакантные должности могут не заполняться, пока число судей не окажется менее двух третей от общего числа судей (ч. 4 ст. 9).

Уточнены и дополнены полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Конституционный Суд Российской Федерации проверяет на соответствие Конституции Российской Федерации вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, регулирующим проведение референдума Российской Федерации. Изменены условия допустимости принятия к рассмотрению жалоб граждан на нарушение конституционных прав законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде. По запросам судов Конституционный Суд Российской Федерации теперь проверяет конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле. Кроме того, суд при пересмотре в случаях, установленных процессуальным законодательством, дела в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений, придя к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решен только после подтверждения его соответствия Конституции Российской Федерации, обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности этого закона (ч. 2 ст. 102).

Уточнена допустимость запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений. Запрос допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решению, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении соответствующего нормативного акта или договора и необходимость внесения в них изменений, устраняющих отмеченные нарушения (ч. 1 ст. 85).

Претерпели изменения организационные формы судопроизводства Конституционного Суда, что привело к упразднению палат. Введена процедура рассмотрения дел без проведения слушания. Уточнены нормы, определяющие содержание принципа непрерывности судебного заседания. Конституционный Суд Российской Федерации получил право рассматривать очередные дела до принятия решения по ранее рассмотренному делу.

Конкретизированы сроки рассмотрения поступающих в Конституционный Суд Российской Федерации обращений. Увеличен срок для подготовки проектов законов во исполнение его решений.

Изменилась и структура обращений, поступающих в Конституционный Суд Российской Федерации. Анализ 228 постановлений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации с января 2005 г. по май 2015 г. показывает, что 163 дела было рассмотрено по обращениям граждан и их объединений, 29 дел по запросам судов различных уровней, 19 дел инициированы законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, 6 – по запросам депутатов Государственной Думы Российской Федерации, 1 – по запросу Совета Федерации, 5 – по жалобам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, 4 – по обращениям политических партий и 2 дела по жалобам муниципальных образований. Среди рассмотренных дел с вынесением постановлений за эти десять лет не было уже дел по спорам о компетенции, рассмотрено лишь одно дело по толкованию Конституции Российской Федерации¹⁸, тогда как за период с 1995 по 2000 г. Конституционный Суд вынес 12 постановлений по толкованию Конституции Российской Федерации.

Изменения ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и структуры обращений, поступающих в Конституционный Суд, соответственно в определенной степени отражаются на деятельности полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ.

Так, например, введенная в действие Федеральным конституционным законом от 3 октября 2010 г. № 7-ФКЗ процедура рассмотрения дел без проведения слушания (ст. 47.1) содержала значительные ограничения для такого рассмотрения и предусматривала возможность направления ходатайства с возражением против применения такой процедуры. Право направления такого ходатайства было предоставлено Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, Государственной Думе и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 2 ст. 47.1).

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ возражал против семи дел, запланированных в 2011–2013 гг. к рассмотрению без проведения слушания. Все они были переведены и рассмотрены в публичных заседаниях¹⁹. После внесенных изменений от 8 июня 2014 г. возражения полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации против рассмотрения дел без проведения слушания не являются обязательным условием передачи дел для рассмотрения в публичном заседании. Решение принимает Конституционный Суд.

Основательная подготовка полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации к выступлению позволяет ему представить Конституционному Суду обоснованную правовую и политически выверенную позицию. Анализ выступлений полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации и решений Конституционного Суда, помещенных в настоящий сборник, свидетельствует, что в большинстве случаев Конституционный Суд в той или иной степени учитывает позицию полномочного представителя Президента Российской Федерации при принятии решения по рассмотренному им делу.

Так, например, на политический акцент указывал полномочный представитель Президента РФ в Конституционном СудеРФ при рассмотрении дела по запросу группы депутатов Государственной Думы, которые оспаривали конституционность отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и корреспондирующих им положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ. Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ аргументировал конституционность оспариваемых положений. В своем выступлении отмечал, что позиция заявителей, изложенная в запросе, не имеет под собой достаточных правовых оснований, позволяющих признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации. Запрос, скорее, вызван расхождением политических позиций ряда депутатов. Указывал, что в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, Конституция Российской Федерации допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации.

Полномочный представитель убедительно доказал, что полномочия Президента РФ в установленном механизме замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ носят исключительно консультативный характер и не влекут юридически обязательных последствий для политических партий и их кандидатов, а также кандидатов-самовыдвиженцев с точки зрения участия в выборах.

С доводами полномочного представителя Президента РФ Конституционный Суд согласился²⁰.

Полностью учтена Конституционным Судом Российской Федерации правовая позиция полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ при вынесении решения по делу о проверке конституционности абзаца 4 части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов²¹. Запрос был вызван тем, что под сомнение была поставлена законность установленных областным законом гарантий лицам, замещающим государственные должности в субъекте Российской Федерации, в том числе и областным депутатам при прекращении ими полномочий.

Полномочный представитель отметил, что оспариваемая норма Трудового кодекса Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку лица, замещающие государственные должности субъекта Российской Федерации, в том числе депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не являются наемными работниками и осуществляют свои полномочия на указанной должности не по трудовому договору, а в силу акта избрания. Гарантии, предоставляемые указанным лицам в период исполнения ими полномочий по выборной должности, регулируются не федеральным, а региональным законодательством с учетом принципов, заложенных в федеральном законодательстве.

Однако правовая позиция полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации не всегда совпадает с позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, например, в деле о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца 3 подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть», заявитель оспаривал конституционность положений Закона «О Верховном Суде Российской Федерации» в связи с тем, что, по его мнению, в правоприменительной практике возобладало понимание нормативного акта, основанное на формальных признаках, что исключает оспаривание таких актов в Верховном Суде Российской Федерации, хотя по сути воздействия их на общественные отношения они обладают нормативными свойствами.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в своем выступлении акцентировал внимание Конституционного Суда Российской Федерации, что оспариваемая заявителем норма ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» право на обращение в Верховный Суд Российской Федерации с соответствующим заявлением об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти не нарушает, а гарантирует его. Убеждал Конституционный Суд Российской Федерации, что нельзя оспаривание писем ФНС России, разъясняющих налоговым органам порядок применения положений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не являющихся нормативными, отнести к подсудности Верховного Суда Российской Федерации по аналогии с делами об оспаривании нормативных правовых актов, что это приведет к перегрузке Верховного Суда. Тем более что порядок рассмотрения судами ненормативных актов органов государственной власти урегулирован.

Конституционный Суд Российской Федерации все же признал норму ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» не соответствующей Конституции Российской Федерации, предложил законодателю предусмотреть в законодательстве процессуальные особенности оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти (в том числе ФНС России), которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают свойствами нормативных документов.

В постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что до внесения соответствующих изменений акты ФНС России (например, письма), которые имеют данные признаки, можно будет по общему правилу оспорить как нормативные правовые акты в Верховном Суде Российской Федерации²².

Следует отметить, что не все судьи Конституционного Суда Российской Федерации согласились с таким решением и выразили особые мнения, которые по существу совпадают с позицией полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (помещены в настоящем сборнике).

Таким же примером является дело о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок признания гражданина недееспособным и установление над ним опеки. В выступлении по делу М. В. Кротов утверждал, что полное ограничение дееспособности лиц, относящихся к данной категории, само по себе не может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации. Такое ограничение, с одной стороны, является прямым следствием действия общего принципа о приобретении и осуществлении своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, а с другой – направлено на защиту интересов указанных лиц, положение которых становится весьма уязвимым в силу недуга, ограничивающего их возможности. Для этих целей интересы лица, признанного недееспособным, в гражданском обороте представляет его опекун, добрая воля которого в защите интересов подопечного презюмируется (статьи 31 и 35 Гражданского кодекса). Любая дифференциация ограничения дееспособности в зависимости от степени (глубины) психического расстройства гражданина всегда будет носить условный характер, в силу чего возникает сомнение – возможно ли исчерпывающе определить объем индивидуальных правомочий лица в рамках ограниченной дееспособности.

Конституционный Суд Российской Федерации не согласился с этой позицией и признал взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, постольку, поскольку в действующей системе гражданско-правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими.

Конституционный Суд Российской Федерации предложил федеральному законодателю в срок до 1 января 2013 г. внести необходимые изменения в действующее гражданско-правовое регулирование в целях наиболее полной защиты прав и интересов граждан, страдающих психическими расстройствами²³.

В деле о проверке конституционности положений пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л. А. Пугиевой оспаривались нормы, допускающие возможность расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя и увольнение гражданского служащего с гражданской службы (женщины в состоянии беременности) в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей – прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня).

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ обосновывал возможность такого увольнения и соответственно конституционность оспариваемых норм особым правовым статусом государственных служащих, включающим не только гарантии, но также связанные с гражданской службой запреты и ограничения, несоблюдение которых само по себе является основанием для прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.

Распространение запрета на увольнение беременной женщины в случае совершения ею поступков, не совместимых со статусом государственного служащего, будет поощрять противоправное поведение.

Конституционный Суд Российской Федерации признал содержащееся в пункте 4 части 1 статьи 33 и подпункте «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона нормативное положение не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой данное нормативное положение по его смыслу в системе действующего правового регулирования допускает увольнение с государственной гражданской службы по инициативе представителя нанимателя беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка²⁴.

Среди помещенных в настоящем сборнике выступлений два, когда полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ участвовал в рассмотрении дел, не являясь стороной, подписавшей и опубликовавшей принятый закон или иной нормативный правовой акт.

Это прежде всего дело о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации по запросу группы депутатов Государственной Думы²⁵. Оно было первым делом в практике Конституционного Суда Российской Федерации по осуществлению предварительного нормоконтроля. Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ выразил несогласие с доводами депутатов и аргументировал конституционность международного договора. То же подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации.

Не являясь стороной, полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ участвовал в рассмотрении и дела о проверке конституционности примечания к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 г. по 31 декабря 1990 г. в зоне отчуждения Российской Федерации (утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 августа 1993 г. № 5625-1), по жалобам граждан Ю. И. Кузичева и С. А. Плотникова²⁶. Как представитель органов государственной власти он высказал мнение о том, что оспариваемый заявителями нормативный акт не противоречит Конституции Российской Федерации и не препятствует получению удостоверения ликвидатора последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, если факт участия заявителей в ликвидации последствий катастрофы будет доказан в установленном порядке. Кроме того, полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде РФ была обозначена проблема совершенствования механизма рассмотрения гражданских дел в порядке особого производства и его соотношения с процедурой оспаривания решений государственных органов.

Конституционный Суд Российской Федерации признал нормативный акт не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой содержащееся в нем нормативное положение не позволяет относить предусмотренные данным Списком работы, которые в указанный период выполнялись членами студенческих строительных отрядов в населенных пунктах, находящихся в зоне отчуждения, к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и тем самым препятствует признанию осуществлявших такие работы граждан участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и предоставлению им права на возмещение вреда и меры социальной поддержки. От оценки обозначенной полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде РФ проблемы Суд воздержался.

За прошедшие десять лет полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации дважды принимал участие в открытых заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 ГПК Российской Федерации в связи с ходатайством ОАО «Межрегиональная распределительная компания Сибири» (правопреемника ОАО «Хакасэнерго»)²⁷ и от 2 февраля 1999 г. № 3-П по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» по ходатайству Верховного Суда Российской Федерации²⁸.

Рамки предисловия позволили показать лишь особо значимые составные деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации. В целом вся его работа направлена на оказание содействия в осуществлении деятельности Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

В. К. Боброва

, к. ю.н., заслуженный юрист Российской Федерации

2012 ГОД

Дело о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И. Б. Деловой

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (4 июня 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Обратившаяся с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка И. Б. Деловая оспаривает конституционность положений пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок признания гражданина недееспособным и установление над ним опеки, постольку, поскольку они не предполагают возможности ограничения дееспособности гражданина в той минимальной степени, в которой это необходимо для защиты его прав с учетом степени нарушения способности понимать значения своих действий или руководить ими вследствие конкретного психического расстройства и с учетом той поддержки, которая может быть доступна гражданину в реализации своей дееспособности.

По мнению заявительницы, указанные положения противоречат статьям 19, 23, 35, 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку затрагивают ее право на неприкосновенность частной жизни, право пользоваться и распоряжаться своим имуществом, принцип равенства всех перед законом и судом, а также право на минимально необходимое ограничение прав и свобод гражданина.

Как следует из жалобы гражданки Деловой И. Б. и приложенных к ней материалов, заявительница является инвалидом с детства в связи с нарушением интеллектуального развития, вследствие чего решением Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 11 ноября 2010 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 17 марта 2011 года, по заявлению Государственного стационарного учреждения социального обслуживания «Психоневрологический интернат № 3» она была признана недееспособной.

Очевидно, при принятии к рассмотрению жалобы гражданки Деловой И. Б. Конституционный Суд Российской Федерации руководствовался высказанной ранее в постановлении от 27 февраля 2009 года № 4-П позицией, согласно которой Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», определяя компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, не предусматривает какие-либо специальные требования к правовому статусу гражданина-заявителя с точки зрения дееспособности.

Указанное толкование Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в совокупности с признанием не соответствующими Конституции Российской Федерации оспариваемых в жалобах заявителей Гудковой Ю. К., Штукатурова П. В. и Яшиной М. А. норм Гражданского процессуального кодекса и гарантированной возможностью реализации права на участие в судебном заседании по делу о признании гражданина недееспособным и на последующее обжалование гражданином, признанным недееспособным, решения суда в кассационном и надзорном порядке (чем воспользовалась и заявительница по настоящему делу) само по себе касалось лишь вопросов процессуальной дееспособности лица в рамках рассмотрения вопроса о признании гражданина недееспособным и не затрагивало при этом самого материально-правового института признания лица недееспособным, в связи с чем логика и мотивы принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения по делу в 2009 году и по делу, рассматриваемому нами сегодня, не могут быть аналогичными.

Оспаривая конституционность вышеназванных норм Гражданского кодекса Российской Федерации как не предусматривающих ограничение дееспособности гражданина пропорционально степени фактического снижения его способности понимать значение своих действий или руководить ими, заявительница фактически подвергает сомнению конституционность института признания лица недееспособным, существующего на сегодняшний день.

В связи с этим полагаем необходимым отметить следующее.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью; основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц; гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет; ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 2, 17, 55 (часть 3), 60).

Закрепляя равенство перед законом и судом (статья 19, часть 1) Конституция Российской Федерации в равной степени гарантирует каждому, вне зависимости от имущественного положения, физического и психического состояния здоровья, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны (статья 23, часть 1); право собственности на имущество, включая правомочия по владению, пользованию и распоряжению им (статья 35, часть 2).

В развитие названных конституционных положений гражданское законодательство Российской Федерации основывается, в частности, на равенстве участников регулируемых им отношений, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. При этом приобретение и осуществление гражданами и юридическими лицами своих гражданских прав возможно лишь своей волей и в своем интересе, ограничение которых допускается только на основании федерального закона и исключительно в указанных выше конституционно значимых целях (части 1 и 2 статьи 1 Гражданского кодекса).

Преломлением общих положений Конституции Российской Федерации в гражданском праве служат нормы Гражданского кодекса о правоспособности и дееспособности гражданина. В соответствии с положениями статьи 17 Гражданского кодекса способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью.

Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает, что дееспособность гражданина возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста (пункт 1 статьи 21), подразумевая при этом наличие необходимого набора психофизиологических качеств, достижение определенного уровня умственной и психической зрелости, когда человек становится способным принимать осмысленные (в значении самостоятельные и рациональные) решения и отвечать за свои действия. Это корреспондирует положению Гражданского кодекса о приоритете частной воли и частного интереса в вопросе возникновения гражданских прав (пункт 2 статьи 1), а также принципу полной имущественной ответственности по обязательствам (статья 24).

Статья 22 Гражданского кодекса устанавливает, что никто не может быть ограничен в дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом. В отношении физических лиц гражданским законодательством Российской Федераций предусматривается несколько уровней ограничения дееспособности: частичное с дифференциацией правомочий отдельно для малолетних, несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами (статьи 26, 28 и 30 Гражданского кодекса), и полное – для лиц, не способных понимать значение своих действий или руководить ими вследствие психического расстройства.

Полное ограничение дееспособности лиц, относящихся к последней категории, само по себе не может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации, поскольку, с одной стороны, является прямым следствием действия общего принципа о приобретении и осуществлении своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, а с другой – направлено на защиту интересов указанных лиц, положение которых становится весьма уязвимым в силу недуга, ограничивающего их возможности. Для этих целей интересы лица, признанного недееспособным, в гражданском обороте представляет его опекун, добрая воля которого в защите интересов подопечного презюмируется (статьи 31 и 35 Гражданского кодекса).

Данный вывод соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной, в частности, в постановлении от 27 февраля 2009 г. № 4-П и Определении от 5 марта 2009 г. № 544-О-П. Суд отмечал, что надлежащее состояние психического здоровья человека – одно из необходимых условий функционирования личности в качестве полноценного представителя человеческого общества. Лица, страдающие психическим расстройством, неминуемо оказываются исключенными из системы общественных связей, поскольку не могут надлежащим образом участвовать в социальных отношениях. Это предопределяет необходимость установления особого уровня гарантий защиты прав лиц, которые страдают психическими расстройствами и в отношении которых возбуждается производство по признанию их в установленном порядке недееспособными – с тем, чтобы исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом юридических последствий, которые влечет за собой признание недееспособным, – исключить каку ю-либо дискриминацию лица по признаку наличия психического расстройства (душевной болезни, умственной отсталости, умственных недостатков), а также какие-либо связанные с этим ограничения прав, кроме тех, которые допускаются в общепризнанных для таких случаев целях.

Важно заметить, что в гражданском праве разграничиваются понятия ограничение правоспособности, отказ от осуществления права и ограничение (или лишение) дееспособности. Если ограничение правоспособности и отказ от осуществления права непосредственно сказываются на дееспособности гражданина, то при ограничении или лишении дееспособности гражданина с имеющимися у него правами и обязанностями автоматически ничего не происходит, для их реализации необходима лишь восполняющая дееспособность другого лица – опекуна.

Институт признания лица недееспособным регулирует вопросы лишения лица именно гражданской дееспособности. Он является институтом гражданского права, направленным на защиту интересов, прежде всего имущественных, как самого лица, так и прав и законных интересов других лиц. Гражданский кодекс, во избежание неопределенности норм закона, причинения имущественного ущерба недееспособному и возможных злоупотреблений со стороны опекунов или контрагентов, демонстрирует довольно строгий подход, согласно которому сделка, совершенная гражданином, признанным недееспособным вследствие психического расстройства, является ничтожной. Каждая из сторон такой сделки обязана возвратить другой все полученное в натуре, а при невозможности возвратить полученное в натуре – возместить его стоимость в деньгах. Дееспособная сторона обязана, кроме того, возместить другой стороне понесенный ею реальный ущерб, если дееспособная сторона знала или должна была знать о недееспособности другой стороны (статья 171, пункт 1). В то же время такое регулирование смягчается положением о санации любой сделки, совершенной в интересах гражданина, признанного недееспособным вследствие психического расстройства: сделка может быть по требованию его опекуна признана судом действительной, если она совершена к выгоде этого гражданина (статья 171, пункт 2).

Вместе с тем заявительницей Деловой И. Б. усматривается нарушение ее конституционных прав в связи с отсутствием в гражданском законодательстве нормы, предусматривающей возможность частичного ограничения судом дееспособности лиц, страдающих психическими расстройствами, исходя из наличия у них способностей к волеизъявлению в определенных сферах жизни.

Здесь важно отметить, что закрепленный в Гражданском кодексе механизм ограничения дееспособности граждан преследует совершенно определенные цели и не может регулировать отношения с участием лиц, страдающих психическими расстройствами. Он направлен на защиту имущественных интересов прежде всего семьи совершеннолетнего гражданина, который использует свое имущество, свой заработок расточительно, чем ставит свою семью в тяжелое материально положение, не выполняя свои юридические и моральные обязательства перед близкими. Гражданскому праву известны два основания ограничения дееспособности граждан. Первое основание названо в пункте 1 статьи 30 Гражданского кодекса РФ и относится к совершеннолетним лицам, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставят свою семью или самих себя в тяжелое материальное положение. Второе основание ограничения дееспособности, в части самостоятельного распоряжения собственными доходами, относится только к несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет. В качестве достаточного основания может расцениваться злоупотребление спиртными напитками или наркотическими веществами, а также иное неразумное расходование средств.

Вопрос внесения изменений в данные нормы гражданского законодательства в целях расширения перечня оснований ограничения дееспособности граждан, возможно, заслуживает отдельного внимания со стороны законодателя (и, в частности, насколько я знаю, внесены предложения о добавлении норм о расточительности при азартных играх), но не имеет прямого отношения к рассматриваемой нами сегодня жалобе.

По существу, смысл жалобы Деловой И. Б. сводится к тому, чтобы на законодательном уровне была установлена обязанность суда определять на основе заключения судебно-психиатрической экспертизы области гражданского оборота, а также иные сферы жизни, в которых лицо, страдающее теми или иными психическими расстройствами, способно к адекватному волеизъявлению и может выступать активным участником этих отношений.

Как представляется, такая постановка вопроса носит односторонний характер и не позволяет достичь справедливого баланса конституционно-значимых целей.

Так, состояние лица, страдающего определенным психическим расстройством, не приведшим к патологическим искажениям личности и сознания, но выразившимся в неспособности лица понимать значение своих действий или руководить ими, как правило, отличается непостоянством, и как экспертами, так и судом может оцениваться по-разному. Об этом, в частности, свидетельствуют и материалы жалобы, содержащие различные судебно-психиатрические заключения.

В этой связи любая дифференциация ограничения дееспособности в зависимости от степени (глубины) психического расстройства гражданина всегда будет носить условный характер, в силу чего возникает сомнение – возможно ли исчерпывающе определить объем индивидуальных правомочий лица в рамках ограниченной дееспособности.

Кроме того, необходимо учитывать, что исходя из общего подхода о приобретении лицом гражданских прав только своей волей и в своем интересе, гражданское законодательство не признает юридическую силу за сделками, совершенными гражданином, хотя и дееспособным, но находившимся в момент ее совершения в таком состоянии, когда не был способен понимать значение своих действий или руководить ими (статьи 171 и 177 Гражданского кодекса).

Надо сказать, что институт гражданской недееспособности, несмотря на преломление его в административной практике, как выразился адвокат заявителя, имеет под собой только одну существенную цель – прежде всего это имущественная защита самого недееспособного лица. Каковы последствия признания лица недееспособным? Сделки признаются ничтожными, и все, что получено другой стороной, подлежит возврату. И второе: имущественную ответственность за действия, совершенные недееспособным, несет его опекун.

Давайте представим себе, что произойдет, если мы согласимся с заявителем и скажем, что можно хотя бы мелкие бытовые сделки совершать. Это означает, что мы снимем ту абсолютную форму защиты, которая сегодня установлена гражданским законодательством. Это означает, что данное лицо путем совершения многократных мелких бытовых сделок станет лицом, обязанным к возмещению какого-либо имущественного вреда. Защита не может быть относительной, мы не можем создать вакуум в отношении лица, сказав: да, мелкие бытовые сделки совершать он может, а ответственность за них нести не будет. Он обязан будет нести ответственность. Я уже не буду говорить о том, что во всех задачниках по гражданскому праву для студентов содержится одна из задач, в соответствии с которой лицо, лишенное дееспособности, каждый день приобретает, по-моему, по авторучке, и за несколько лет у него скопилось несколько тысяч этих авторучек. Если признать, что это лицо имеет право совершать данные мелкие бытовые сделки, то мы никогда не сможем их оспорить. И если он их совершает в кредит или каким-то иным способом, то ответственность имущественную за это будет нести он сам – не опекун, не попечитель, а он сам – и тем самым будет отвечать всем своим имуществом. Да, он не сможет сам распорядиться крупным имуществом, он не сможет распорядиться недвижимостью. Но ответственность-то будет обращена, в том числе, и на недвижимое имущество. Или мы должны для него создавать особый институт ответственности?

Любое снятие абсолютной защиты приведет к тому, что указанные лица потеряют свое имущество максимально в пределах двух-трех месяцев. Неужели мы не знаем о том, какое количество сделок, совершенных лицами дееспособными, которые, как они утверждают, заблуждались при совершении сделки, оспаривается сегодня в судах? Прекрасно известно это количество. И прекрасно знаем сложности, которые возникают при рассмотрении данных вопросов. Нужно ли доказывать что-либо в том случае, когда лицо признано не дееспособным? Нет, достаточно предъявить решение суда о том, что лицо признано недееспособным и тем самым вернуть ему имущество.

Более того, если мы перейдем на ситуацию ограниченной дееспособности, мы должны будем сказать и следующее. Убытки, которые понесет другая сторона в сделке, подлежат компенсации за счет стороны заблуждавшейся, то есть того лица, которое не понимало значение совершаемых им действий. Это значит, что опять-таки мы должны поставить перед этим лицом дополнительную ответственность. А насколько строго сегодня гражданское законодательство в этом вопросе?

Я не случайно задавал вопрос, совершают ли недееспособные граждане сделки. Конечно, совершают. У нас не существует списка магазинов, в которые нельзя войти. У нас не существует никакого штампа или отметки в паспорте или ином документе для совершения данной сделки. Никто никогда не поставит под сомнение сделку, которую совершает в данный момент недееспособное лицо, если она не противоречит общим началам законодательства или обычной бытовой практике. Любой опекун согласится со сделкой приобретения молока, кефира, любых продуктов в магазине, если они разумны. Никто никогда не предъявит решение суда и не скажет, что мы возвращаем это все. Более того, впервые в гражданском законодательстве Российской Федерации появляется норма о санации сделки. Ничтожную сделку, которую в принципе никогда не признавали действительной, суд может признать действительной, если она совершена к выгоде недееспособного лица. То есть на самом деле недееспособное лицо может участвовать в обороте. Это может способствовать тому, что он осознает, возвращается к возможности понимания совершаемых действий. Но придавать сразу юридический характер этим действиям невозможно. Я не думаю, что какой-либо психиатр или судья готов взять на себя подобную ответственность и сказать, что мелкие бытовые сделки данному лицу мы разрешим совершать.

Более того, давайте посмотрим на институт ограничения дееспособности, который сегодня предусмотрен гражданским законодательством. В каком случае допускается ограничение дееспособности? Когда лицо, злоупотребляя спиртными напитками или наркотическими веществами, ставит семью в тяжелое материальное положение. Я еще раз хочу подчеркнуть: гражданское законодательство не ставит целью перевоспитание или воздействие на это лицо, речь идет о защите имущественных интересов семьи. Если это одинокий алкоголик, никто не вправе ограничить его в дееспособности. Но какие права мы запрещаем, какой возможности мы лишаем его? Мы лишаем его возможности распоряжаться заработком, прежде всего, чтобы он успел его донести до семьи, или передаем его семье непосредственно, ограничиваем его в распоряжении имуществом, чтобы он не пропил, не растратил все, что ему принадлежит. Во всех остальных вопросах никто не говорит об ограничении. Для защиты интересов семьи этого достаточно.

А что будет достаточно для защиты данного лица?

С момента французской буржуазной революции, когда правоспособность оторвалась от дееспособности, вопрос о градации, о степени становится одним из самых спорных и в психиатрической науке, и в юридической практике. С 60-х годов прошлого XX века психиатры спорят о том, можно ли вводить какие-либо градации пограничных состояний и перевести их в юридическую плоскость. Но не нашло ни одно законодательство мира подобной системы. Альтернативой является институт опеки, которому предоставляется все больше и больше возможностей.

Но давайте представим себе, насколько этот институт должен быть развит. Ведь в том случае, если мы добавим какую-либо ограниченную недееспособность недееспособным лицам, мы не сократим количество этих лиц, а увеличим. Потому что сегодня при той жесткости «дееспособен – не дееспособен» лицо, которое все-таки осознает значение совершаемых действий или может это делать, скорее, суд признает дееспособным, а если будет пограничное состояние, значит, в этом случае он будет говорить, что ограниченно дееспособен. Тем самым мы увеличим количество лиц, которые будут судом ограниченны в дееспособности. Значит, нам надо увеличить количество опекунов, и нам надо увеличить его в гораздо большей степени с тем, чтобы в отношении каждого лица у нас был персональный, индивидуальный опекун. Я не думаю, что сегодня и общество, я не говорю даже о финансах, и государство к этому готовы. На самом деле пограничность института дееспособности связана именно с тем, что в праве невозможно совершать действия, не сознавая того, что ты делаешь. И мы хотим дополнить перечень лицами, которые будут совершать юридически значимые действия, не осознавая их последствия? А ведь обратите внимание: в заявлении господина адвоката не говорится о том, что заявитель будет нести ответственность в отношении своих действий, а чтобы он просто имел права дополнительные, а что произойдет потом – это уже как бы неважно, эта ответственность не затрагивается.

Непостоянство психического состояния лица, признанного судом ограниченно дееспособным, не только влечет нестабильность его правового статуса в сфере гражданского оборота, но и ставит под сомнение действительность всех заключенных таким лицом сделок. Не последним может встать и вопрос о возможных злоупотреблениях как со стороны самого лица с ограниченной недееспособностью, так и со стороны его опекуна, получающего возможность самоустраняться от оказания помощи такому лицу.

Как отмечается в заключении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, процесс поиска оптимальных критериев определения объема дееспособности (таких, например, как критерий рациональности действий, тяжести состояния лица, стабильности его состояния, а также критерии опасности и социализации лица) и адекватных способов реализации дееспособности, а также путей их нормативного или ненормативного закрепления идет уже не одно десятилетие. Юридическому закреплению дифференцированного подхода к дееспособности субъекта способствовало принятие международно-правовых актов, в которых на основе универсальных принципов верховенства права, гуманизма, справедливости и равенства сформулированы принципы, общепризнанные в современных демократических государствах, с учетом которых должны устанавливаться процедуры признания лиц недееспособными.

Но при этом ни одно нормативное предписание международных актов не содержит прямого указания на степени градации лиц, страдающих психическими заболеваниями. Говорится о необходимости усиления роли опеки, говорится о необходимости индивидуального подхода при признании лица недееспособным, но никоим образом это не затрагивает степени градации внутри недееспособности.

Так, в рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 октября 1977 года «О положении психически больных», в Принципах защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1991 года, рекомендациях Комитета Министров Совета Европы от 22 февраля 1983 года «Относительно правовой защиты лиц, страдающих психическим расстройством, которые были госпитализированы в принудительном порядке», от 23 февраля 1999 года «О принципах, касающихся правовой защиты недееспособных взрослых», от 24 февраля 2004 года «Относительно защиты прав человека и достоинства лиц с психическим расстройством» предусматривается, что лица с психическими расстройствами должны иметь возможность осуществлять все гражданские и политические права, а ограничения этих прав допускаются строго в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и не могут основываться на одном лишь факте наличия у лица психического заболевания.

Этот вопрос мы обсуждали при решении вопроса по делу Штукатурова и говорили о том, что никто не говорит исключительно о наличии заболевания, а о том, что человек, страдая заболеванием, лишается возможности сам понимать значение совершаемых им действий. И этот второй критерий более важен.

Указанные принципы имеют рекомендательный характер, однако на необходимость их соблюдения государствами при установлении процедуры признания лиц недееспособными указывал в своих решениях и Европейский суд по правам человека (постановление по делу «Штукатуров против России» от 28 марта 2008 года).

Зарубежные подходы к разрешению обсуждаемой нами проблемы отнюдь не тождественны друг другу. Как правило, в силу сложности нормативного регулирования данной области, реформирование института недееспособности сводится к созданию развитой и гибкой системы опеки. При этом важно отдавать себе отчет в том, что широкое судебное усмотрение в данном вопросе и определение в судебном решении пределов дееспособности конкретного лица и тех видов деятельности, которые подлежащее опеке лицо может осуществлять лично, без согласия законного представителя, должно основываться на достаточно высоком уровне правосознания, готовности всего общества, и в первую очередь – семьи, участвовать в процессе социализации таких лиц, а не подвергать их остракизму и списывать их «на государственный счет», и, в конечном счете, подкрепляться налаженными механизмами приведения его в исполнение, дабы максимально нивелировать возможные негативные последствия дифференцированного подхода.

Надо сказать, что и действующее гражданское законодательство все в большей степени способствует тому, чтобы защищать лиц, страдающих определенными заболеваниями, без признания их недееспособными. Это институт патронажа, который предусмотрен Гражданским кодексом; это и возможность оспаривания сделки, совершенной лицом дееспособным, но не понимавшим значения совершаемого действия в данный момент, и если он впоследствии будет признан недееспособным, то тем самым получает такую же имущественную защиту, как и лицо, признанное недееспособным. То есть развитие идет по пути совершенствования института опеки. Да, процесс идет медленно, да, он идет непросто, но он идет.

Вопрос совершенствования института недееспособности обсуждается в настоящее время повсеместно. Так, на круглом столе, проведенном 28–29 мая 2009 года с участием представителей Государственной Думы, Министерства здравоохранения, органов опеки, психиатрического сообщества, правозащитных и других общественных организаций, работающих в сфере психического здоровья, Уполномоченным по правам человека были выработаны различные рекомендации²⁹, в том числе направленные на усиление роли органов опеки в судебном разбирательстве во избежание формального признания гражданина недееспособным на основании лишь исключительно заключения экспертизы. Как было отмечено, органы опеки, могут предоставить важную информацию о способности гражданина самостоятельно решать бытовые вопросы, распоряжаться своим имуществом и защищать свои имущественные права, а также о тех формах социальной поддержки, которые могут составить эффективную альтернативу опеке в конкретных обстоятельствах. При этом указывалось, что органы опеки нуждаются в единой методологии проведения оценки состояния и нужд гражданина в контексте дела по недееспособности.

Кроме того, предлагалось предусмотреть обязанность органов опеки учитывать пожелание самого недееспособного гражданина при выборе опекуна, а также усилить их роль, в том числе путем совершенствования механизмов контроля за действиями опекунов, выявления случаев ненадлежащего выполнения опекуном лежащих на нем обязанностей, в том числе использования им опеки в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, обязательного периодического пересмотра решения о признании гражданина недееспособным, в целях учета того факта, что объем фактической дееспособности человека может меняться с течением времени.

Указанными рекомендациями предусматривается также более активное использование существующих альтернатив опеки, в том числе патронажа, предусмотренного статьей 41 Гражданского кодекса, во многом схожего с имеющимися в других государствах формами помощи социально незащищенным субъектам.

Вместе с тем, государством осознается и необходимость планомерной работы по оказанию помощи таким категориям лиц, как инвалиды с детства, к которым относится и заявительница, в целях предупреждения необходимости в будущем признавать их недееспособными. В Государственном докладе Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации «О положении детей в Российской Федерации» за 2010 год отмечалась потребность дальнейшего развития системы организации обучения детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях общего типа по месту жительства ребенка и его родителей позволяет избежать помещения детей на длительный срок в интернатное учреждение, создать условия для их проживания и воспитания в семье, обеспечить их постоянное общение с нормально развивающимися детьми, что способствует эффективному решению проблем их социальной адаптации и интеграции в общество.

Еще один срез проблемы, которую мы сегодня обсуждаем.

Я уже подчеркивал, что институт недееспособности – это институт исключительно гражданского права, это институт имущественной защиты. Но норма о дееспособности очень активно используется другими отраслями, и не всегда в том виде, как это предусмотрено Гражданским кодексом.

Я прекрасно понимаю, что Конституционный Суд не может поставить под сомнение статью 32 Конституции, которая лишает лиц, признанных недееспособными, права участвовать в избирательном процессе. И там не предусмотрена градация – недееспособный частично, ограниченно, и так далее. Лицо, признанное недееспособным. Отчасти это содержится и, например, при призыве на службу в армию. Может быть, тоже поставить под сомнение этот вопрос и сказать: зачем, давайте частично дееспособных тоже будем призывать, если они сами выразят такую волю? Может быть, надо поставить под сомнение норму Закона об оружии? Если там сказано недееспособный, значит, при частичной градации тоже предусматривается право. Ну, почему, они же имеют право, в конце концов, пусть попробуют. А потом будем принимать решение о том, как ограничить этих лиц в этих вопросах.

Я прекрасно понимаю, что подобные нормы были введены просто исходя из стабильности принятия акта судом. Если суд признал лицо недееспособным, значит, воля, которую он может выражать, не признается юридически значимой (хотя, к моему сожалению, Конституционный Суд поставил это под сомнение в процессуальных аспектах).

Оспаривая положения Гражданского кодекса Российской Федерации, заявительница утверждает, что статус недееспособного автоматически ограничивает лицо в реализации иных личных прав, в том числе семейных, трудовых и избирательных.

Однако следует заметить, что нормы института признания гражданина недееспособным как института гражданского права регулируют лишь имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения граждан, другие отрасли права могут лишь заимствовать их как удобный разработанный механизм, подстраивая их под свои цели и определяя допустимый объем соответствующей отраслевой дееспособности. В связи с этим, нормы Гражданского кодекса никак не могут быть признаны неконституционными исходя из того, что они не предусматривают гарантий прав граждан в других сферах.

Так, Конституция Российской Федерации, исходя из того, что как активное, так и пассивное избирательное право являются сугубо личным и потому может быть реализовано самим гражданином, но не кем-либо в его интересах, и при этом, гражданином психически здоровым, устанавливает специальное конституционное ограничение³⁰, состоящее в том, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (статья 32). Федеральный закон от 10 января 2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» в статье 3 закрепляет это же правило, согласно которому не имеет права избирать Президента Российской Федерации и быть избранным Президентом Российской Федерации, участвовать в иных избирательных действиях гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным.

Заметим, что данное конституционное положение, имеющее на территории Российской Федерации высшую юридическую силу, расходится с положениями Принципов защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи, принятых резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1991 года № 46/119, устанавливающих, что любое психически больное лицо имеет право на осуществление всех политических прав.

В соответствии с Семейным кодексом РФ лицо, признанное судом недееспособным, не может заключить брак, а ранее заключенный брак может быть расторгнут по заявлению другого супруга либо опекуна недееспособного супруга в более простом порядке – в органах записи актов гражданского состояния (статьи 14, 16, 19).

Статья 37 Гражданского процессуального кодекса, определяя содержание гражданской процессуальной правоспособности, в части пятой предусматривает, что, несмотря на то, что права, свободы и законные интересы граждан, признанных недееспособными, защищают в процессе их законные представители, суд вправе привлечь к участию в таких делах граждан, признанных недееспособными.

Кроме того, вопрос реформирования института недееспособности во многом связан с потребностью внесений изменений не только и не столько в гражданское законодательство, о чем свидетельствует принятый недавно Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 67-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и Гражданский процессуальный кодекс РФ», наделивший некоторых лиц, признанных судом недееспособными вследствие психического расстройства, правом на самостоятельное принятие решений при психиатрическом вмешательстве.

Российская Федерация, также как и другие государства, идет по пути гуманизации правового регулирования, и естественно для нее сохраняют свою силу и существующие стандарты Совета Европы в сфере дееспособности, и рекомендации Комитета по правам человека ООН по совершенствованию законодательства, и именно поэтому развитие системы помощи гражданам, находящимся в сложной жизненной ситуации вообще и, в частности, системы опеки в отношении граждан, имеющих нарушения психического здоровья, не могут и не должны сводиться к признанию неконституционными отдельных положений закона по жалобам недееспособных граждан, правоотношения, с участием которых в любом случае могут быть урегулированы только законодателем, осознающим сложность понимания дееспособности лица как категории, составляющей предмет изучения юриспруденции и психиатрии, а также учитывающим исключительную важность обдуманного систематического подхода к обеспечению прав и свобод душевнобольных граждан.

Я полагаю, что никаких оснований сомневаться в конституционности норм Гражданского кодекса Российской Федерации нет.

Спасибо.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 июня 2012 г. № 15-П

По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И. Б. Деловой

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителей гражданки И. Б. Деловой – адвокатов Д. Г. Бартенева и О. Е. Лаврентьевой, директора Санкт-Петербургского государственного бюджетного стационарного учреждения социального обслуживания «Психоневрологический интернат № 3» Н. Г. Зелинской, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки И. Б. Деловой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г. А. Жилина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – Е. А. Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – Т. С. Федотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством; над ним устанавливается опека (пункт 1 статьи 29); от имени гражданина, признанного недееспособным, сделки совершает его опекун (пункт 2 статьи 29); опекуны выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия (пункт 2 статьи 31); опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства; опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (статья 32).

1.1. Конституционность названных законоположений оспаривается в жалобе гражданки И. Б. Деловой, которая решением Петродворцового районного суда города Санкт-Петербурга от 11 ноября 2010 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 17 марта 2011 года, была признана недееспособной. Как указано в заключении назначенной судом для определения психического состояния И. Б. Деловой судебно-психиатрической экспертизы, наличие у нее психического расстройства в форме легкой умственной отсталости не позволяет ей понимать значение своих действий и руководить ими в сфере гражданско-правовых отношений, охраны своих жилищных прав, семейно-брачных отношений, в сфере решения вопросов, относящихся к получению медицинской помощи.

После вступления судебного решения в законную силу исполнение обязанностей опекуна И. Б. Деловой осуществляет Санкт-Петербургское государственное бюджетное стационарное учреждение социального обслуживания «Психоневрологический интернат № 3», где она проживает, которое в лице его директора Н. Г. Зелинской и адвоката О. Е. Лаврентьевой выступает в защиту прав и законных интересов подопечной в конституционном судопроизводстве, равно как и выбранный ранее ею самой адвокат Д. Г. Бартенев, полномочия которого на момент обращения в Конституционный Суд Российской Федерации были удостоверены ордером от 5 декабря 2011 года, выданным адвокатским бюро «Адвокатская группа ОНЕГИН», и впоследствии подтверждены доверенностью, выданной 26 апреля 2012 года указанным учреждением социального обслуживания.

1.2. По смыслу статей 46 (части 1 и 2) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьями 52, 53, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав законоположениями, на основании которых судом общей юрисдикции было вынесено решение о признании его недееспособным и тем самым, по сути, об ограничении права, гарантированного статьей 60 Конституции Российской Федерации. Иное означало бы невозможность проверить, были ли в результате применения соответствующих законоположений нарушены конституционные права гражданина, признанного недееспособным, что, в свою очередь, не соответствовало бы установленным статьями 19 (часть 1), 46, 55 (часть 3), 60, 118 (часть 2) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации гарантиям защиты конституционных прав и свобод посредством конституционного судопроизводства, осуществление которого является исключительной прерогативой Конституционного Суда Российской Федерации.

В силу приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 27 февраля 2009 года № 4-П, не имеется оснований для признания гражданки И. Б. Деловой ненадлежащим заявителем, а подписанной ею лично жалобы, которая от ее имени подана в Конституционный Суд Российской Федерации адвокатом Д. Г. Бартеневым, – не отвечающей критерию допустимости.

1.3. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобам граждан конституционность закона или отдельных его положений, затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, и примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Как утверждается в жалобе гражданки И. Б. Деловой, ее право на неприкосновенность частной жизни и право частной собственности в нарушение статей 19, 23, 35 и 55 Конституции Российской Федерации несоразмерно ограничивается положениями пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации, поскольку они не предполагают возможность ограничения дееспособности гражданина, которое необходимо для защиты его прав в связи с имеющимся у него психическим расстройством, соразмерно степени нарушения способности понимать значение своих действий или руководить ими и тем самым лишают такого гражданина права самостоятельно совершать юридически значимые действия, в том числе распоряжаться пенсией для удовлетворения бытовых нужд.

Представленные в Конституционный Суд Российской Федерации материалы свидетельствуют о том, что суд, удовлетворяя заявление Санкт-Петербургского государственного бюджетного стационарного учреждения социального обслуживания «Психоневрологический интернат № 3» о признании И. Б. Деловой недееспособной, непосредственно руководствовался лишь положением пункта 1 статьи 29 ГК Российской Федерации, предусматривающим возможность признания гражданина, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Вместе с тем, учитывая, что пункт 1 статьи 29 ГК Российской Федерации в части, содержащей правило об установлении над недееспособным гражданином опеки, а также находящиеся в системной связи с ним положения пункта 2 той же статьи, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации, закрепляющие полномочия опекунов как представителей подопечных в силу закона, определяют правовые последствия признания гражданина недееспособным и тем самым – гражданско-правовой статус лиц данной категории, к каковым относится и И. Б. Делова, ее жалоба может быть признана допустимой в отношении всех оспариваемых в ней законоположений.

Соответственно, именно эти взаимосвязанные положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 29, пункте 2 статьи 31 и статье 32 ГК Российской Федерации, и являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и – исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием, – возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы на основе принципа равенства, гарантировать их согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 2; статья 17, часть 1; статья 18; статья 19, части 1 и 2), но вместе с тем допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Неотчуждаемость основных прав и свобод человека, их принадлежность каждому от рождения (статья 17, часть 2, Конституции Российской Федерации) предполагают, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, недопустимость какого бы то ни было их умаления, в том числе в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами (постановление от 20 ноября 2007 года № 13-П, Определение от 3 июля 2008 года № 612-О-П). Применительно к достоинству личности как охраняемой государством ценности, праву на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также праву иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 21, часть 1; статья 23, часть 1; статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации) во взаимосвязи с вытекающим из статьи 60 Конституции Российской Федерации правом граждан Российской Федерации самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет это означает, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 февраля 2009 года № 4-П и Определении от 19 января 2011 года № 114-О-П, необходимость адекватных гарантий, которые обеспечивали бы лицам, страдающим психическими расстройствами, возможность осуществления указанных прав и свобод.

Приведенным положениям Конституции Российской Федерации, относящимся к основам правового статуса личности (статья 64), корреспондируют являющиеся в силу ее статьи 15 (часть 4) составной частью правовой системы Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека (статьи 1, 6, 7, 12 и 17) и Международным пактом о гражданских и политических правах (статьи 16, 17 и 26) все люди, рождаясь свободными и равными в своем достоинстве и правах, где бы они ни находились, имеют право на признание своей правосубъектности, на равную защиту, от какой-бы то ни было дискриминации, от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь, от произвольного посягательства на честь и репутацию и от произвольного лишения своего имущества.

Конвенция о правах инвалидов (принята 13 декабря 2006 года резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН), определяющая инвалидов как лиц с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими (статья 1), налагает на государства-участники обязательства по принятию мер, связанных с реализацией правоспособности, которые предусматривали бы надлежащие и эффективные гарантии предотвращения злоупотреблений в соответствии с международным правом прав человека и ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица, были бы свободны от конфликта интересов и неуместного влияния, соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них, применялись в течение как можно меньшего срока, регулярно проверялись компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией и обеспечивались указанными гарантиями соразмерно тому, в какой степени ими затрагиваются права и интересы данного лица (пункт 4 статьи 12).

Подписавшие Конвенцию о защите прав человека и основных свобод государства – члены Совета Европы, включая Россию, приняли на себя обязательство обеспечивать каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I Конвенции, в том числе право каждого на уважение его частной и семейной жизни (статья 8), которое в практике Европейского суда по правам человека рассматривается как охватывающее различные аспекты физической и социальной идентичности, включая право на личную автономию, личное развитие, право устанавливать и развивать отношения с другими людьми или внешним миром (постановление от 29 апреля 2002 года по делу «Претти (Pretty) против Соединенного Королевства»).

Общий подход к осуществлению прав и свобод лицами, которые страдают психическими расстройствами, сформулированный в ряде международных актов, принятых органами Совета Европы – Парламентской Ассамблеей Совета Европы (рекомендация от 8 октября 1977 года 818 (1977) «О положении психически больных») и Комитетом Министров Совета Европы (рекомендации от 22 февраля 1983 года R (83) 2 «Относительно правовой защиты лиц, страдающих психическим расстройством, которые были госпитализированы в принудительном порядке», от 23 февраля 1999 года R (99) 4 «О принципах, касающихся правовой защиты недееспособных взрослых» и от 24 февраля 2004 года Rec (2004) 10 «Относительно защиты прав человека и достоинства лиц с психическим расстройством»), предполагает, что такие лица должны иметь возможность осуществлять все гражданские и политические права, а ограничения этих прав допускаются строго в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и не могут основываться на одном лишь факте наличия у лица психического заболевания.

В рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 23 февраля 1999 года R (99) 4 сформулированы также общие и процедурные принципы правовой защиты недееспособных взрослых, которыми предлагается руководствоваться государствам – членам Совета Европы в соответствующем законодательном регулировании: принцип гибкости правового реагирования, предполагающий, помимо прочего, использование таких правовых инструментов, которые обеспечивали бы наиболее полный учет степени недееспособности лица в конкретной правовой ситуации для защиты его личных и имущественных интересов; принцип максимального сохранения дееспособности, означающий в том числе признание, насколько это возможно, существования различных степеней недееспособности и возможности изменения степени недееспособности лица с течением времени; принцип соразмерности меры защиты степени дееспособности лица, который основан на учете конкретных обстоятельств и нужд данного лица и допускает вмешательство в его права и свободы в минимальной степени, необходимой для достижения цели такого вмешательства; меры защиты, согласно принципу соразмерности, не должны быть автоматически связаны с полным лишением гражданской дееспособности, а там, где это возможно, совершеннолетнее лицо должно иметь право заключать юридически действительные сделки повседневного характера; принцип пропорциональности, предполагающий применение меры защиты пропорционально степени дееспособности заинтересованного лица и соответствие меры защиты, ограничивающей гражданскую дееспособность, права и свободы заинтересованного лица в минимальной степени, индивидуальным обстоятельствам и потребностям заинтересованного лица.

Указанные международные акты носят рекомендательный характер, однако в их основу положены общепризнанные в современных демократических государствах принципы верховенства права, гуманизма, справедливости и юридического равенства, на необходимость соблюдения которых в отношении лиц, признанных недееспособными, указывали в своих решениях Европейский суд по правам человека (постановление от 27 марта 2008 года по делу «Штукатуров против России») и Конституционный Суд Российской Федерации (постановление от 27 февраля 2009 года № 4-П).

Таким образом, возложенная на Российскую Федерацию конституционная обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и обеспечивать их адекватные гарантии, равно как и принятые ею на себя международные обязательства в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, требуют принятия комплекса мер, направленных на наиболее эффективную защиту прав и законных интересов таких лиц, которые позволяли бы учитывать в каждом конкретном случае их индивидуальные особенности.

3. Конкретизируя предписание статьи 60 Конституции Российской Федерации применительно к осуществлению гражданских прав, Гражданский кодекс Российской Федерации определяет дееспособность гражданина как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их, которая возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста (пункт 1 статьи 21).

Исходя из обусловленной Конституцией Российской Федерации необходимости закрепления на законодательном уровне гибкого подхода к определению объема дееспособности граждан и предусматривая в числе основных начал гражданского законодательства возможность ограничения гражданских прав на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в конституционно значимых целях, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает объем дееспособности несовершеннолетнего в зависимости от достижения им определенного возраста, предусматривает возможность ограничения частичной дееспособности несовершеннолетнего и полной дееспособности совершеннолетнего гражданина, а также возможность признания гражданина недееспособным (абзац второй пункта 2 статьи 1, статьи 26 и 28, пункт 1 статьи 29 и статья 30).

В качестве основания для признания гражданина недееспособным пункт 1 статьи 29 ГК Российской Федерации называет наличие у него психического расстройства, вследствие которого такой гражданин не может понимать значения своих действий (интеллектуальный признак) или руководить ими (волевой признак), т. е. установление недееспособности возможно как при наличии обоих признаков психического расстройства, так и при наличии одного из них. Решение о признании гражданина недееспособным принимается судом по результатам рассмотрения соответствующего дела в порядке особого производства при обязательном исследовании и оценке в совокупности с другими доказательствами заключения судебно-психиатрической экспертизы, которой определяется психическое состояние гражданина (пункт 4 части 1 статьи 262, глава 31 ГПК Российской Федерации).

В свою очередь, решение суда о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства служит основанием для назначения ему органом опеки и попечительства опекуна (часть 2 статьи 285 ГПК Российской Федерации) либо, если такой гражданин помещен под надзор в соответствующую организацию, например оказывающую социальные услуги, – для возложения на данную организацию исполнения опекунских обязанностей (пункт 4 статьи 35 ГК Российской Федерации, часть 5 статьи 11 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Опека над гражданами, признанными судом недееспособными, устанавливается для защиты их прав и интересов, с тем чтобы опекуны – лица, являющиеся представителями подопечных в силу закона, имели возможность совершать от их имени и в их интересах все необходимые сделки и выступать в защиту их прав и законных интересов в любых отношениях, в том числе в судах (пункт 2 статьи 29, пункт 1 статьи 31 и пункт 2 статьи 32 ГК Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 и часть 2 статьи 15 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»).

Таким образом, конституционно значимая цель, которую преследовал федеральный законодатель, предусматривая возможность признания недееспособными граждан, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими, и определяя правовые последствия соответствующего судебного решения, состоит в защите прав и законных интересов как самих указанных лиц, относящихся к одной из наиболее социально уязвимых категорий, так и любых третьих лиц, вступающих с ними в гражданско-правовые отношения, что позволяет рассматривать взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации в системе действующего правового регулирования как не противоречащие в этом аспекте Конституции Российской Федерации.

4. В соответствии с неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей и вместе с тем не посягают на само существо права и не приводят к утрате его основного содержания (постановления от 30 октября 2003 года № 15-П, от 22 марта 2005 года № 4-П, от 14 июля 2005 года № 9-П, от 16 июня 2009 года № 9-П и др.).

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в частности со статьей 29 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

4.1. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации от имени гражданина, признанного недееспособным, сделки совершает его опекун; опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (пункт 2 статьи 29, пункт 2 статьи 32); сделка, совершенная гражданином, признанным недееспособным вследствие психического расстройства, ничтожна, и каждая из сторон такой сделки обязана возвратить другой все полученное в натуре, а при невозможности возвратить полученное в натуре – возместить его стоимость в деньгах (пункт 1 статьи 171).

Соответственно, гражданин, признанный недееспособным, не может самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе пенсией, даже для совершения мелких бытовых сделок и не отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, как это предусмотрено статьей 24 ГК Российской Федерации в отношении дееспособных граждан, – вред, причиненный недееспособным, возмещают его опекун или организация, обязанная осуществлять за ним надзор, если они не докажут, что вред возник не по их вине; лишь в случае смерти опекуна либо отсутствия у него достаточных средств для возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью потерпевшего, суд с учетом имущественного положения потерпевшего и причинителя вреда, а также других обстоятельств вправе принять решение о возмещении вреда полностью или частично за счет самого причинителя вреда (пункты 1 и 3 статьи 1076 ГК Российской Федерации). Признание гражданина недееспособным распространяется и на процессуальную дееспособность: его права, свободы и законные интересы в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия защищают законные представители – опекуны (пункт 2 статьи 31 ГК Российской Федерации).

Состояние недееспособности влечет и другие правовые последствия, в частности препятствует вступлению в брак и является основанием для расторжения брака в упрощенном порядке, исключает возможность усыновления детей (статья 14, пункт 2 статьи 19, пункт 1 статьи 127 Семейного кодекса Российской Федерации), а также возможность избирать, быть избранным и участвовать в референдуме (статья 32, часть 3, Конституции Российской Федерации; пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Таким образом, признание гражданина недееспособным вследствие психического расстройства означает существенное изменение его правового статуса: с момента вынесения судебного решения он на формально не определенный период считается утратившим возможность совершать гражданско-правовые сделки, а также исполнять обязанности и нести ответственность за свои действия.

Между тем обусловленная тем или иным психическим нарушением неспособность при осуществлении определенных прав и обязанностей в полной мере понимать значение своих действий или руководить ими далеко не всегда означает, что гражданин не в состоянии принимать осознанные самостоятельные решения во всех сферах социальной жизни и совершать юридически значимые действия, в частности мелкие бытовые сделки за счет собственной пенсии (чего после признания ее недееспособной была лишена заявительница по настоящему делу – гражданка И. Б. Делова), направленные на удовлетворение собственных разумных потребностей и не нарушающие права и законные интересы других лиц.

4.2. Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» признает за лицами, страдающими психическими расстройствами, все права и свободы граждан, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, и не допускает в отношении таких лиц ограничений прав и свобод, связанных с психическим расстройством, на основании одного только психиатрического диагноза, факта нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении для социального обеспечения или специального обучения (части первая и третья статьи 5).

В отношении граждан с ограниченными возможностями, в том числе обусловленными наличием у них психического расстройства, если не имеется достаточных оснований для признания их недееспособными, влекущего установление опеки, в законодательстве Российской Федерации предусматриваются специальные правовые механизмы социальной адаптации. В частности, лица с нарушением психических функций в случае установления им инвалидности помимо прав, перечисленных в статье 5 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», наделяются правами, закрепленными федеральными законами от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (глава II) и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В соответствии со статьей 41 ГК Российской Федерации над совершеннолетним дееспособным гражданином, если он по состоянию здоровья не способен самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, может быть установлен патронаж с назначением ему органом опеки и попечительства помощника.

Нормативно-правовое регулирование в сфере отношений, связанных с деятельностью в области оказания психиатрической помощи, исходит из того, что наличие у гражданина психического расстройства может по-разному отражаться на его интеллектуальном и волевом уровне, определяя степень имеющихся нарушений, в частности способности к адекватному восприятию окружающей обстановки, осознанию себя и адекватному поведению. Такой подход, подразумевающий комплексную оценку различных показателей, характеризующих стойкие нарушения функций организма человека, в том числе нарушения психических функций, позволяет выделить четыре степени их выраженности: 1 степень – незначительные нарушения, 2 степень – умеренные нарушения, 3 степень – выраженные нарушения, 4 степень – значительно выраженные нарушения (приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 декабря 2009 года № 1013н).

Между тем в гражданско-правовом регулировании порядка и правовых последствий признания гражданина недееспособным предусматривается возможность принятия судом только одного из двух решений – либо признание гражданина, страдающего психическим расстройством, недееспособным в полном объеме, либо отказ в таком признании, что фактически ставит суды перед неразрешимой – без издержек для сферы охраны прав и свобод – дилеммой в тех случаях, когда даже при наличии психического расстройства лицо сохраняет способность принимать некоторые осознанные самостоятельные решения в определенных сферах социальной жизни, направленные на удовлетворение личных потребностей, отвечающие его интересам и не нарушающие при этом чьих-либо прав и законных интересов. В таких случаях и тот и другой вариант порождают существенные риски, не исключают злоупотреблений и «линейного», упрощенного подхода к принятию решения, что ведет к нарушению требования юридического равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Гражданин, в отношении которого принято решение об отказе в признании его недееспособным, но который в связи с наличием психического расстройства, тем не менее, фактически ограничен в способности понимать значение своих действий или руководить ими, остается de jure полноценным участником правоотношений, например в имущественной сфере, что может иметь негативные последствия как для него самого, так и для прав и законных интересов его добросовестных контрагентов. Стремление же предупредить подобные ситуации нередко подталкивает суды к признанию недееспособными граждан, чье психическое расстройство не достигает той степени тяжести, при которой они не способны отдавать отчет в своих действиях. Тем самым возможность самостоятельного осуществления гражданских прав для них полностью исключается.

Отсутствие у данной категории граждан такой возможности ставит их в худшее положение даже по сравнению с малолетними в возрасте от шести до четырнадцати лет, которые наделены правом самостоятельно совершать мелкие бытовые и иные сделки, указанные в пункте 2 статьи 28 ГК Российской Федерации. Ограничение прав этих лиц, несоразмерное степени нарушения их психических функций, включая право лично, помимо опекуна, обращаться в органы публичной власти за защитой своих интересов, делает их социально уязвимыми и в значительной степени зависимыми от других лиц, в том числе если они проживают в психоневрологических интернатах и, следовательно, находятся вне системы семейных (родственных) отношений.

Избранная федеральным законодателем в качестве меры защиты прав и законных интересов лиц, страдающих психическими расстройствами, модель правового регулирования признания гражданина недееспособным и установления над ним опеки, не предполагающая учета индивидуальных особенностей конкретной личности и ее потребности в защите, не может рассматриваться и как соответствующая современным стандартам прав человека. Европейский суд по правам человека обращал внимание Российской Федерации на то, что в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, российское законодательство различает дееспособность и недееспособность без учета «пограничных» ситуаций и в отличие от общеевропейских стандартов в данной области не предусматривает «дифференцированных последствий», что приводит к нарушению статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (постановление от 27 марта 2008 года по делу «Штукатуров против России»). Комитет по правам человека после рассмотрения на заседании 28 октября 2009 года доклада России о соблюдении Международного пакта о гражданских и политических правах также выразил озабоченность в связи со значительным числом в Российской Федерации лиц, признанных недееспособными, рекомендовал пересмотреть соответствующую практику и ввести в нее меры, которые отвечали бы требованиям необходимости и пропорциональности и учитывали бы индивидуальные особенности (CCPR/C/RUS/CO/6).

4.3. Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 23 (часть 1), 35 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку в действующей системе правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими в тех или иных сферах социальной жизни, и тем самым допускается умаление и несоразмерное конституционно значимым целям ограничение прав и свобод граждан, признанных судом недееспособными вследствие психического расстройства.

5. Признание гражданина недееспособным – исходя из верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, приоритета общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (статья 15, части 1 и 4, Конституции Российской Федерации) – должно иметь место лишь в тех случаях, когда иные меры защиты его прав и законных интересов оказываются недостаточными.

Определение конкретных способов защиты прав лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе в части оказания им необходимой поддержки в реализации гражданских прав и обязанностей, относится к дискреции федерального законодателя, который, осуществляя на основании статей 2, 17, 18 и 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации правовое регулирование в данной сфере, будучи связанным требованиями Конституции Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации, обязан выработать оптимальный механизм, предполагающий необходимость учета степени нарушения их способности понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности и вместе с тем не допускающий умаления достоинства их личности и несоразмерного вторжения в частную жизнь.

Принимая во внимание специфику данного правового института, не позволяющую распространить на регулируемые им отношения действующее законодательство в части, предусматривающей ограничения гражданской дееспособности, используя в том числе аналогию закона или права, и исходя из того, что сама по себе возможность признания гражданина недееспособным вследствие психического расстройства не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку направлена прежде всего на защиту его собственных прав и законных интересов, Конституционный Суд Российской Федерации – в целях обеспечения баланса конституционно значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации) – считает возможным, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», определить следующий порядок исполнения настоящего постановления.

Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления – в срок до 1 января 2013 года внести изменения в действующий механизм защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, в том числе в части оказания им необходимой поддержки в реализации гражданских прав и обязанностей, которые позволяли бы суду учитывать степень нарушения способности таких граждан понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности и в максимальной степени гарантировали бы защиту их прав и законных интересов. Впредь до вступления в силу нового правового регулирования взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации подлежат применению в ныне действующей редакции. Соответственно, судебные постановления, вынесенные в отношении заявительницы по настоящему делу гражданки И. Б. Деловой, – учитывая, что ее правовой статус как лица, признанного недееспособным, является формально не ограниченным по времени, – должны быть пересмотрены именно на основе установленных федеральным законодателем критериев, с тем чтобы определить соразмерность обусловленных этим статусом ограничений степени имеющегося у нее нарушения способности понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации соответствующими Конституции Российской Федерации постольку, поскольку они направлены на защиту прав и законных интересов граждан, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими, а также на обеспечение прав и свобод других лиц и охрану иных конституционно значимых ценностей.

2. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 23 (часть 1), 35 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку в действующей системе гражданско-правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими.

3. Федеральному законодателю надлежит – в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления – в срок до 1 января 2013 года внести необходимые изменения в действующее гражданско-правовое регулирование в целях наиболее полной защиты прав и интересов граждан, страдающих психическими расстройствами.

Впредь до вступления в силу нового правового регулирования взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации подлежат применению в ныне действующей редакции.

Судебные постановления, вынесенные в отношении гражданки Деловой Ирины Борисовны, должны быть пересмотрены на основе нового правового регулирования.

4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Жилина³¹

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» заявляю о частичном несогласии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 года № 15-П по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И. Б. Деловой по следующим основаниям.

1. Данное дело рассмотрено Конституционным Судом Российской Федерации не в порядке абстрактного запроса, а по жалобе гражданки И. Б. Деловой на нарушение ее конституционных прав применением судом оспоренных законоположений (статья 125, часть 4, Конституции Российской Федерации, глава XII Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). При этом в жалобе не только не оспаривается предусмотренный этими законоположениями институт как таковой, но прямо указывается на наличие конституционно оправданной цели в закрепленной законом возможности ограничения прав гражданина, не способного вследствие психического расстройства понимать значение своих действий или руководить ими, посредством признания его недееспособным и установления над ним опеки. Соответственно, в ней ставится вопрос о признании оспоренных законоположений неконституционными лишь в той части, в какой они не предусматривают дифференциации последствий имеющегося у гражданина нарушения психических функций, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими. Именно это, по мнению И. Б. Деловой, с учетом характера имеющегося у нее психического расстройства и привело к нарушению прав, в частности права распоряжаться своей пенсией для совершения мелких бытовых сделок.

При таких обстоятельствах содержащийся в пункте 1 резолютивной части настоящего постановления вывод о конституционности оспоренных законоположений постольку, поскольку они направлены на защиту прав и интересов граждан, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими, а также на обеспечение прав и свобод других лиц и охрану иных конституционно значимых ценностей, сам по себе совершенно очевидный и бесспорный, представляется неоправданно позиционированным на роль самостоятельного итогового результата рассмотрения дела. В контексте рассматриваемого дела и с учетом конечного вывода о признании по жалобе И. Б. Деловой оспоренных законоположений не соответствующими Конституции Российской Федерации он имеет значение лишь для общей характеристики в мотивировочной части соответствующего правового института, играя в системе аргументов роль логического обоснования формулировки Конституционным Судом Российской Федерации пункта 2 резолютивной части постановления.

Данная формулировка содержит не только итоговый вывод о неконституционности проверенных Конституционным Судом Российской Федерации законоположений, но и в скрытом виде вывод об их конституционности в определенном аспекте, поскольку они признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации лишь постольку, поскольку в действующей системе правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими. Соответственно, они конституционны в том аспекте, в каком для обеспечения названных в пункте 1 резолютивной части постановления конституционно значимых ценностей устанавливают возможность признания недееспособным такого гражданина, степень нарушения психических функций которого такова, что исключает указанную дифференциацию в связи с утратой способности отдавать отчет своим действиям или руководить ими. Иное понимание пункта 2 резолютивной части постановления вступает в логическое противоречие с его содержанием, взаимосвязанным с основными положениями мотивировочной части, и не согласуется с самой сущностью правовой системы Российской Федерации, в которой Конституция Российской Федерации, признающая и гарантирующая права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статьи 2, 15 и 17).

2. Помещение промежуточного по своей сути и второстепенного в данной правовой ситуации вывода о конституционном аспекте оспоренных законоположений в резолютивную часть не вызывало бы особых возражений, если бы этому обстоятельству в пункте 5 мотивировочной части постановления и в пункте 3 его резолютивной части не было придано определяющее значение при установлении порядка исполнения принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения. Причем, вопреки логике остальной мотивировочной части и содержанию пункта 2 резолютивной части, предполагающих признание недееспособным лишь такого гражданина, степень нарушения психических функций которого исключает возможность дифференциации в связи с утратой способности отдавать отчет своим действиям или руководить ими, Конституционный Суд Российской Федерации с опорой на вывод ее пункта 1 о конституционности оспоренных законоположений избрал такой способ исполнения, который пролонгирует действие оспоренных норм в их правонарушающем аспекте.

Так, установив федеральному законодателю срок до 1 января 2013 года для внесения изменений в действующий механизм защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что впредь до вступления в силу нового правового регулирования оспоренные законоположения (несмотря на их признание неконституционными и нарушающими права и свободы граждан) подлежат применению в ныне действующей редакции. Во взаимосвязи с положением, согласно которому судебные постановления по делу И. Б. Деловой (по обстоятельствам дела явно не относящейся к лицам, имеющим такую степень психического расстройства, которая не требует дифференциации его гражданско-правовых последствий) подлежат пересмотру именно на основе нового правового регулирования, это означает, что до внесения изменений в законодательство взаимосвязанные нормы пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 ГК Российской Федерации подлежат применению так, как они были применены в ее деле.

Безотносительно к обстоятельствам дела И. Б. Деловой следует заметить, что правонарушающие последствия подобного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации значительно усиливаются распространенной практикой несвоевременного внесения необходимых изменений в законодательное регулирование, в том числе и в случаях предоставления законодателю дополнительного времени по сравнению с установленным законом сроком, как это предусмотрено и настоящим постановлением. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, по состоянию на 8 июня 2012 года из 121 решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятых с 1992 года, законодателем реализовано лишь 70 решений, а 51 решение по-прежнему требует принятия законодательных актов.

3. Между тем установленный порядок пересмотра дел в таких случаях, как и применение в правоприменительной практике по другим аналогичным делам правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не предполагают ожидания правоприменителем принятия нового регулирования взамен норм, дисквалифицированных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации: оно вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами; при возникновении в результате разрешения дела пробела в правовом регулировании до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации; правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении, подлежит учету правоприменительными органами с момента его вступления в силу (статья 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В случае признания по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации дело заявителя подлежит пересмотру в обычном порядке (часть вторая статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Пробелы в праве возникают не только в случаях признания Конституционным Судом Российской Федерации нормативных актов противоречащими Конституции Российской Федерации. Их наличие для судебной практики не редкость, при этом отсутствие закона, регулирующего конкретные общественные отношения, не освобождает суды от вынесения решений о защите нарушенных прав соответствующих субъектов судопроизводства. Разрешение дела в таких случаях требует не ожидания восполнения пробела в правовом регулировании законодателем, а лишь дополнительных действий суда по применению права на основе аналогии закона, субсидиарного применения норм или аналогии права.

Восполнение пробелов в законодательном регулировании общественных отношений, как и правоприменение в целом требуют от судов учета нормативного единства российского права, в системе которого Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие. В таком значении следует понимать и положение части четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что при возникновении в случае признания нормативного акта неконституционным пробела в правовом регулировании до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации. При этом, являясь частным случаем правоприменения как такового, оно должно применяться судами в совокупности с общими правилами восполнения пробелов в праве.

В данном частном случае непосредственное применение конституционных норм облегчается тем, что их толкование касательно соответствующей спорной ситуации уже дано Конституционным Судом Российской Федерации в своем решении. Однако и в отсутствие такого решения суды обязаны разрешать дела в соответствии с требованиями права, непосредственно применяя при необходимости для защиты конкретного права конституционные нормы (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»). Основополагающим для судов при преодолении коллизий в нормативном регулировании и восполнении пробелов в праве должна быть защита прав и свобод человека и гражданина, которые как высшая ценность действуют непосредственно, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей публичной власти и обеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации).

В связи же с обстоятельствами дела И. Б. Деловой, которая согласно решению суда вследствие наличия у нее психического расстройства не может отдавать отчет своим действиям и руководить ими лишь в определенных сферах социальной жизни, вряд ли вообще имеется необходимость преодолевать какой-либо пробел в правовом регулировании, если применить оспоренные нормы в соответствии с подлинным смыслом пункта 2 резолютивной части постановления. Как верно указал Конституционный Суд Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 его мотивировочной части, признание гражданина недееспособным – исходя из верховенства Конституции Российской Федерации, приоритета общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации – должно иметь место в тех случаях, когда иные меры защиты его прав и законных интересов оказываются недостаточными.

4. Положение части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о пересмотре дела в обычном порядке применительно к делу И. Б. Деловой означает, что принятые по нему постановления судов общей юрисдикции подлежат пересмотру в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. В течение трех месяцев со дня вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 года № 15-П (до 27 сентября 2012 года) она вправе обратиться с заявлением о пересмотре состоявшихся решений о признании ее недееспособной, а суды обязаны отменить свои решения и снова рассмотреть ее дело по правилам, установленным процессуальным законодательством (статьи 392–397 ГПК Российской Федерации).

Гражданские дела о признании гражданина недееспособным рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации для дел особого производства, при этом дело должно быть рассмотрено и разрешено до истечения двух месяцев со дня поступления искового заявления в суд (часть первая статьи 154 ГПК Российской Федерации). Возможность продления или приостановления течения данного срока для ожидания нового правового регулирования процессуальное законодательство не предусматривает. Иное недопустимо, поскольку противоречило бы обычным правилам преодоления пробелов в праве и вопреки предназначению правосудия легализовало бы отказ суда от защиты нарушенного права по мотиву отсутствия конкретной нормы, регулирующей соответствующие отношения.

Разбирательство гражданских дел в судах должно осуществляться в сроки, предусмотренные федеральным законом, их продление допустимо лишь в случаях и порядке, которые установлены Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, но в любом случае судопроизводство должно осуществляться в разумный срок, при определении которого учитывается период со дня поступления заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного постановления по делу; обстоятельства, связанные с организацией работы суда, а также рассмотрение дела различными инстанциями не могут приниматься в качестве оснований для превышения разумного срока судопроизводства по делу (статья 6.1 ГПК Российской Федерации). Приведенные процессуальные нормы конкретизируют положения пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод – являющейся согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью российской правовой системы – о праве каждого при определении его гражданских прав на справедливое разбирательство дела судом в разумный срок. Возложение на суд обязанности ожидания нового правового регулирования для пересмотра дела И. Б. Деловой не согласуется с этими положениями.

Дело о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (3 июля 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Сегодня впервые в практике Конституционного Суда Российской Федерации рассматривается дело в порядке предварительного нормоконтроля о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации.

В связи с этим считаю необходимым акцентировать внимание, что поскольку Закон о ратификации Протокола Государственной Думой не принят и соответственно до подписания его Президентом Российской Федерации дело не дошло, то стороной в настоящем деле Президент Российской Федерации не является. Соответственно и я, как Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации могу принять участие в рассмотрении дела как представитель органов государственной власти.

Не вступившим в силу международным договором, конституционность положений которого подлежит проверке, является Проект Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года.

Проект федерального закона «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» был внесен Правительством в Государственную Думу РФ 7 июня 2012 г.

Заявители полагают, что указанный Протокол не подлежит введению в действие и применению в Российской Федерации из-за несоответствия Конституции Российской Федерации, ее статьям 48 (ч. 1), 62 (ч. 3), 68, 72 (ч. 1 и 2), 101 (ч. 4), 118 (ч. 1).

По мнению заявителей, подлежащий ратификации и не вступивший в силу международный договор, не соответствует Конституции РФ как по порядку его принятия, опубликования, введения в действие, так и по содержанию его положений.

1. Несоответствие международного договора Конституции РФ по порядку его принятия, опубликования и введения в действие заявители усматривают в том, что:

– Марракешское соглашение об учреждении ВТО 1994 г. с приложениями к нему не представлено Правительством РФ в Государственную Думу ни на русском языке, ни на одном из его официальных языков, что исключает возможность анализа и оценки их содержания, а также их ратификацию.

– не вступивший в силу международный договор, затрагивающий вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не был согласован с субъектами РФ ни на стадии подготовки его проекта, ни на стадии внесения проекта федерального закона о его ратификации в Государственную Думу.

2. Несоответствие международного договора Конституции РФ по содержанию его норм депутаты усматривают в том, что:

– невозможность распространить на иностранных граждан требования о наличии статуса российского адвоката нарушает право на получение квалифицированной юридической помощи;

– допуск иностранных лиц в сферу оказания услуг патентных поверенных нанесет ущерб информационной и национальной безопасности;

– введение квалификационных требований (статуса адвоката) к представителям, в том числе и в третейских судах, противоречит конституционному принципу баланса частных и общественных интересов, нарушает принцип осуществления правосудия только государственным судом, поскольку третейские суды в судебную систему России не входят.

Заявители просят признать не соответствующими Конституции РФ положения не вступившего в силу и переданного на ратификацию в Государственную Думу Протокола, приложений к нему в их неразрывной связи с Марракешским соглашением об учреждении ВТО со всеми приложениями. Полагаю, что нельзя согласиться с доводами заявителей. Жалоба носит, на наш взгляд, политический характер. С помощью ее часть депутатов пытается выразить протест против вступления России в ВТО. Используемые авторами запроса характеристики процесса ратификации («профанация»), («формальность») носят в большей степени эмоциональную, нежели объективно-правовую основу

Прежде чем перейти к анализу приводимых в жалобе аргументов, считаю необходимым подчеркнуть, что со стороны высшего руководства страны неоднократно отмечалась сложность самого процесса вступления во Всемирную торговую организацию, а также дальнейшего участия в ней, говорилось о том, что внутри Всемирной торговой организации немало проблем, что там ведется огромное количество дискуссий, и чем более активно они ведутся разными странами, тем больше вероятность достижения согласия, поэтому пояснялось, что целью является не сама Всемирная торговая организация, а развитие экономики, последняя лишь средство, институт, который помогает создавать единые правила игры, снимает торговые барьеры, не допускает протекционизма³².

Вступление России во Всемирную трговую организацию мыслится в качестве дальнейшего рычага в деле модернизации, который открывает массу новых возможностей для торговли, инвестиций и всемирного роста, в том числе возможность перейти к подписанию нового соглашения с Россией по мобильности, возможность цивилизованно, в правовом поле отстаивать свои интересы, а также возможность подключения России к еще одной многосторонней структуре – Организации экономического сотрудничества и развития, одобрить программу совместных шагов по обеспечению безвизового режима, продолжать работу для облегчения контактов между людьми, что в дальнейшем откроет Россию для Европейского союза и Европейский союз для России³³.

Кроме того, Президентом Российской Федерации В. В. Путиным как гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, уполномоченным определять основные направления внешней и внутренней политики государства, не единожды отмечалось, что «открытость, интеграция в международные экономические процессы – это наш безусловный выбор. Мы не отказались от него в период кризисных испытаний, не будем менять его и сейчас»³⁴. В Послании Федеральному Собранию еще в 2002 году В. В. Путин сказал, что «ВТО – не абсолютное зло и не абсолютное добро. И не награда за хорошее поведение. ВТО – это инструмент. Тот, кто умеет им пользоваться, становится сильнее. Кто не умеет или не хочет пользоваться, не хочет учиться, кто предпочитает сидеть за частоколом протекционистских квот, пошлин, – обречен. Стратегически абсолютно обречен. «…» Убежден, развитие российской экономики возможно лишь при ориентации на жесткие требования мирового рынка, на завоевание в нем своих собственных новых ниш». Что касается приведенных в жалобе аргументов, то здесь необходимо отметить следующее.

1. По вопросу процедуры внесения на ратификацию Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года.

Заявители считают, что Марракешское соглашение об учреждении ВТО 1994 г. с приложениями к нему не представлено Правительством РФ в Государственную Думу ни на русском языке, ни на одном из его официальных языков, что исключает возможность анализа и оценки их содержания, а также их ратификацию.

Прежде всего, хотел бы обратить внимание на то, что процедура ратификации Протокола находится лишь в стадии подготовки ее в Государственной Думе. Если депутаты усмотрели, что без предоставления им текста Марракешского соглашения процедура ратификации не может быть завершена, ничто не мешало им сделать запрос в Правительство Российской Федерации с просьбой представить текст Соглашения.

А вместо того депутаты решили восполнить этот пробел путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. И этим затянуть принятие решения о ратификации Протокола.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что Соглашение об учреждении ВТО не предусматривает его ратификацию. Ратификации подлежит лишь Протокол о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО. Именно ратификация этого документа может формализовать присоединение России к ВТО согласно статье XII Соглашения.

В соответствии со статьей 14 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

c) представитель государства подписал договор под условием ратификации;

d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации.

Также статьей 15 Венской конвенции установлено, что согласие государства на обязательность для него договора выражается присоединением, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; или c) все участники впоследствии договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», которым определяется порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, применяется в отношении международных договоров Российской Федерации.

Статьей 2 пункт «а» данного Федерального закона определено, что международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее – иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Проверяя конституционность соблюдения процедуры принятия и подписания международного договора, следует исходить из следующего. Процедура подписания международного договора проходит несколько стадий. Это обсуждение с участниками соответствующего Протокола и подписание самого акта. Следующий этап – это ратификация. Ратификация пока находится на этапе внесения в Государственную Думу, то есть, собственно, то, что произойдет в Государственной Думе, это еще только предположение о том, произойдет оно в соответствии с требованиями Конституции или нет. По основаниям, по порядку подписания соответствующего Протокола до внесения в Государственную Думу заявители никаких претензий не заявляли, то есть ни о полномочиях участников переговоров – подписантов, ни о возможности совершения подобного рода действий и так далее. А вот то, что произойдет в Государственной Думе, это еще предстоит произойти, поэтому в данном случае это вообще предварительный анализ того, что могло бы быть, если бы это случилось.

Что касается представления соответствующих документов, то вместо того, чтобы восполнить соответствующий пробел, как они полагали, путем обычного обращения, о чем говорил Михаил Юрьевич, депутаты решили обратиться в Конституционный Суд и тем самым получить текст Марракешского соглашения.

Однако, как уже говорилось, Соглашение о ВТО не предусматривает возможности выражения согласия на его обязательность для новых членов ВТО, не являющихся первоначальными, посредством его ратификации. Ратификации подлежит лишь Протокол о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО. Именно ратификация этого документа может формализовать присоединение России к ВТО, согласно статье 12 Соглашения.

Всемирная торговая организация (ВТО) образована на конференции в Марракеше в 1994 году Соглашением об учреждении ВТО (Марракешская декларация). Поскольку Российская Федерация не принимала участия в заключении Соглашения, следовательно, положения ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» о заключении и выполнении международных договоров Российской Федерации не могут быть применимы в отношении самого Соглашения об учреждении ВТО. Порядок присоединения новых членов к Соглашению регулируется его статьей ХII, устанавливающей, что любое государство может присоединиться к Соглашению на условиях, согласованных между таким государством и ВТО.

Следовательно, Соглашением о ВТО не предусмотрена возможность для Российской Федерации ратифицировать непосредственно само Соглашение. Условия же присоединения к ВТО и порядок вступления в силу таких условий для Российской Федерации предусмотрены только в Протоколе. Поскольку условие о ратификации распространяется только на Протокол о присоединении, а не на Соглашение о ВТО, на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен пакет документов, необходимых для ратификации именно Протокола, а не самого Соглашения о ВТО.

В этой связи нельзя согласиться с позицией заявителей «о несоответствии Конституции Российской Федерации процедуры ратификации, поскольку на ратификацию выносится только Протокол, а само Соглашение об учреждении ВТО ратифицируются через ратификацию Протокола».

В соответствии с частью 4 статьи 16 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

Порядок заверения копий официальных текстов договоров определен распоряжением Президента РФ от 8 сентября 1994 года № 458-рп «О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров», устанавливающим, что заверенная копия официального текста международного договора представляется при внесении Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации соответствующих предложений в Государственную Думу Федерального Собрания.

Сам порядок заверения копий регламентирован письмом Министерства иностранных дел РФ от 17 ноября 1994 года № 3633 «О порядке заверения федеральными органами исполнительной власти копий официальных текстов международных договоров». Согласно этому Порядку в тех случаях, когда представляются предложения в отношении международного договора, официальный текст которого был принят только на иностранных языках, заверяется его перевод на русский язык. Такой перевод после выражения в установленном российским законодательством порядке согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора рассматривается в качестве официального. В таком же порядке заверяются копии официальных текстов международных договоров при внесении Президенту РФ или Правительству РФ предложений по вопросам утверждения, принятия, присоединения, временного применения, прекращения или приостановления действия международных договоров РФ.

Кроме того, обращаю внимание, что Распоряжение Правительства РФ от 13 декабря 2011 года № 2231-р «О подписании Протокола о присоединении Российской Федерации к Всемирной торговой организации» и сам Протокол были опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации от 26 декабря 2011 года № 52, ст. 7588. Перевод Протокола на русском языке с английского был размещен на официальном сайте Государственной Думы.

Кроме того, по информации Минэкономразвития России, заверенные переводы на русский язык текстов как Протокола, так и Соглашения о ВТО со всеми приложениями были представлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Неофициальный перевод на русский язык Соглашения об учреждении ВТО (Марракешская декларация) опубликован на сайте, который создан и ведется Высшей школой экономики под эгидой Минэкономразвития с 2001 года – www.wto.ru. Неофициальный перевод текста Протокола на русском, а также на английском языках доступен для ознакомления на сайте Минэкономразвития России www.economy.gov.ru.

Тексты Соглашения и Протокола размещены и в правовых базах «Гарант» и «Консультант». В последней на русском и английском языке.

Поэтому утверждение депутатов о том, что они не имели возможности ознакомиться с текстами этих документов, не обосновано.

2. Что касается продедуры принятия в части согласования с субъектами Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). При этом ее статьей 76 (часть 2) установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; административное, админстративно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (статья 72, пункты «в», «к», «л» части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из статьи 71 (пункт «а») Конституции Российской Федерации, находится непосредственно в ведении Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях уже обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов Государственной Думой, в том числе, касался вопроса порядка принятия закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросам Мурманской областной Думы» Конституционный Суд, опираясь на вышеозначенные конституционные нормы, указал, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требование обязательного направления соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием не предполагается. От субъектов Российской Федерации, в свою очередь, не требуется направление в Федеральное Собрание проектов законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Вместе с тем, поскольку согласно Конституции Российской Федерации проекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), сама Государственная Дума вправе предусмотреть в своем Регламенте положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 109 Регламента Государственной Думы).

В силу сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции установление, исходя из требований Конституции Российской Федерации, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение такой процедуры является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции Российской Федерации порядка принятия актов и гарантирует соответствие их содержания реальному волеизъявлению представительного органа; несоблюдение вытекающих из Конституции Российской Федерации процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Российской Федерации; при отсутствии данных о такого рода нарушениях не может ставиться вопрос о признании закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по указанному основанию (постановления от 20 июля 1999 года по делу о проверке конституционности Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и от 5 июля 2001 года по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов»).

Следовательно, соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104–108 Конституции Российской Федерации, – безусловная обязанность Государственной Думы. Вопрос о том, являются ли таковыми по своему характеру процедуры, посредством которых Государственной Думой принят тот или иной федеральный закон, и адекватен ли данный федеральный закон реальному волеизъявлению этого представительного органа, а значит, соответствует ли он Конституции Российской Федерации по порядку принятия, разрешается Конституционным Судом Российской Федерации.

В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Вместе с тем такого рода процедуры не должны препятствовать реализации вытекающего из статей 71 (пункт «а»), 94 и 105 Конституции Российской Федерации полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения.

Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия (постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П).

В настоящем деле предметом рассмотрения является международный договор Российской Федерации, подлежащий принятию в форме федерального закона. Проектом федерального закона предусматривается ратификация Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.

Отношения Российской Федерации и Всемирной торговой организации касаются правового режима внешнеторговой (внешнеэкономической) деятельности.

Согласно Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка, таможенное регулирование, (п. п. «к», «л», «ж» части 1 статьи 71).

Конституция Российской Федерации относит вопросы заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров Российской Федерации к исключительной компетенции федеральной власти.

Исходя из федеративной формы государственного устройства России Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» определяется порядок взаимодействия Российской Федерации и субъектов Федерации в вопросах заключения международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъектов. При этом устанавливается, что обязательная процедура согласования с органами государственной власти субъекта РФ международного договора Российской Федерации, предусматривается в отношении договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к исключительному ведению субъекта РФ (статья 4).

Порядок заключения международных договоров по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Федерации, не носит столь категоричного предписания в отличие от порядка заключения международных договоров по вопросам, входящим в исключительную компетенцию субъекта. «Основные положения или проект договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совестного ведения (статьи 72 Конституции) направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта» (пункт 4 статьи 4 Закона). Указанная норма не носит императивного характера, что дает основание полагать, что в этом случае согласования носят больше факультативный, чем обязательный характер. При этом Законом устанавливается, что в процессе подготовки проекта договора рассматриваются все поступившие от заинтересованного субъекта РФ предложения.

Поэтому говорить о том, что нарушена процедура согласования данного международного договора с субъектами Российской Федерации, нельзя, поскольку он не относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации, а те действия, которые были предприняты Правительством и заинтересованными министерствами и ведомствами за период подготовки к подписанию соответствующего договора, вполне относятся к согласительным действиям, которые могут быть истолкованы, как даже более чем необходимая процедура, если бы это относилось к совместному ведению субъектов и Российской Федерации. Еще раз подчеркиваю, исключительная компетенция Российской Федерации не предполагает согласование соответствующего закона и договора с субъектами Российской Федерации.

Необходимость согласованного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ по вопросам заключения международных договоров РФ по вопросам совместного ведения или находящегося в ведении субъекта РФ, обусловлена федеративной формой государственного устройства Российской Федерации.

Политика координации федеральных министерств и ведомств с органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливается следующим образом: вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция (пункт 4 статьи 4 названного Закона).

Как следует из сведений, содержащихся на официальном сайте Минэкономразвития РФ и на сайте «Россия и Всемирная торговая организация», взаимодействие с субъектами Российской Федерации по обсуждению вопросов в рамках проектов «Поддержка присоединения к ВТО», «Членство в ВТО», «Присоединение к ВТО» проводилось в различных формах (семинары, круглые столы, конференции и т. п.).

Кроме того, отношение субъектов Российской Федерации к готовящемуся к принятию Государственной Думой закону может быть также проявлено на стадии его рассмотрения Советом Федерации.

В связи с этим ссылка заявителя на то, что, согласование проекта не вступившего в силу международного договора с субъектами Российской Федерации не было соблюдено на стадии подготовки этого проекта и в процессе законотворческой деятельности не может быть принята во внимание.

При таких обстоятельствах нет оснований полагать, что процедура принятия международного договора Российской Федерации может привести к искажению реального волеизъявления представительного органа, а значит – и оснований для его признания не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия не имеется.

3. Что касается доводов заявителя о несоответствии оспариваемого международного договора Конституции Российской Федерации по содержанию его норм, то считаю необходимым отметить следующее. Что касается доводов заявителя о несоответствии оспариваемого международного договора Конституции Российской Федерации по содержанию его норм, то считаем необходимым отметить следующее.

В соответствии с правилами ВТО (статья XX «Перечни специфических обязательств» Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС)) каждый член ВТО фиксирует в своем перечне специфических обязательств только меры, которые представляют из cебя ограничения доступа на рынок (по смыслу статьи XVI ГАТС «Доступ на рынок»), исключения из обязательства о предоставлении национального режима (по смыслу статьи XVII ГАТС «Национальный режим», то есть исключения из обязательства предоставлять иностранным услугам и поставщикам услуг в отношении всех мер, затрагивающих поставку услуг, режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется аналогичным отечественным услугам или поставщикам услуг), а также дополнительные обязательства по смыслу статьи XVIII ГАТС, в том числе такие, которые имеют отношение к квалификациям, стандартам и вопросам лицензирования.

В отношении сектора «Юридических услуг», указанного в запросе, дополнительных обязательств в понимании статьи XVIII ГАТС в Перечне специфических обязательств Российской Федерации по услугам не содержится. Это значит, что Российская Федерация сохраняет за собой право применять к поставщикам, оказывающим услуги на территории Российской Федерации, любые меры внутреннего регулирования, не подпадающие под действие статей XVI и XVII ГАТС (такие, как лицензирование, квалификационные требования, требования к качеству услуг и пр.). То есть право устанавливать «определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии» (как это указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 1997 года № 2-П) не ограничивается.

Положение Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам о том, что только адвокатам разрешается осуществлять представительство в уголовных судах и российских арбитражных судах, было искажено, неверно переведено и истолковано заявителем как не предусматривающее обязательного статуса адвоката для представителя стороны в конституционном судопроизводстве и как обязывающее Российскую Федерацию к ограничению представительства сторон третейского разбирательства только адвокатами. В связи с тем, что запрос заявителей получил массовое распространение, в том числе через средства массовой информации, подобное толкование, со всей ответственностью данное народными избирателями, может ввести в заблуждение общественность.

Перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам в подразделе Секторальных обязательств, посвященном юридическим услугам, содержит закрепление форм адвокатской деятельности, а именно: адвокатский кабинет, адвокатское бюро, коллегия адвокатов и юридическая консультация. Указанная норма дословно воспроизводит положение действующего российского законодательства, а именно пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Имеющееся в перечне разъяснение о том, что под адвокатом понимается физическое лицо, получившее статус адвоката в соответствии с российским законодательством и что только адвокатам разрешается осуществлять представительство в уголовных судах и российских арбитражных судах, по всем правилам юридической логики не может быть истолковано таким образом, как это полагают заявители, а именно, что не упоминая конституционное судопроизводство, рассматриваемый перечень нарушает конституционное право граждан на квалифицированную юридическую помощь, и «автоматически означает, что не вступивший в силу международный договор России предусматривает национальный режим в отношении допуска иностранных лиц к представительству в Конституционном Суде РФ» и влечет необходимость изменения статьи 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Данное специальное положение направлено на определение особого статуса адвоката как единственно возможного представителя интересов сторон именно в уголовном и арбитражном судопроизводстве, и никоим образом не умаляет возможность или обязательность участия именно адвоката в других видах процесса, в том числе и в конституционном.

Если российское законодательство требует получения статуса адвоката для оказания юридических услуг, такой статус должен быть получен и иностранцем на основании требований и в соответствии с процедурой, установленной законодательством Российской Федерации. Это дополнительно подтверждается в Перечне специфических обязательств Российской Федерации по услугам в сноске 7 (под адвокатом понимается физическое лицо, получившее статус адвоката в соответствии с российским законодательством).

Здесь же необходимо отметить, что словосочетание «Russian arbitration tribunals» при переводе на русский язык Перечня специфических обязательств Российской Федерации, представленного на официальном сайте Министерства экономического развития и приложенного к проекту федерального закона о ратификации Протокола о присоединении к ВТО, единственно возможным образом с учетом логического и систематического толкования было переведено как «российские арбитражные суды» и именно в таком переводе оно воспроизводится самими заявителями на странице 11 запроса. Таким образом, как ранее было указано, речь идет о том, что только адвокатам должно быть разрешено осуществлять представительство в российских арбитражных судах, что в свою очередь давно уже было озвучено председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отмечавшим, что необходимо уже в ближайшие годы перейти к ведению дел в арбитражных судах только через адвокатов или как минимум, рассмотреть вопрос о введении аккредитации представителей, поскольку эффективность современного судопроизводства во многом снижается из-за присутствия непрофессионалов³⁵.

В связи с этим некорректным и необоснованным является перевод заявителями уже на 16 странице запроса вырванного из всего контекста словосочетания «arbitration tribunals» как «третейские суды», и утверждение заявителей о том, что указанное положение подразумевает обязательство Российской Федерации по ограничению представительства в третейских судах адвокатами, а также не могут быть приняты все дальнейшее обоснование заявителей о якобы имеющемся вмешательстве государства в частные дела, нарушении баланса частных и публичных интересов, а также искаженная логика международного договора, который не содержит указания на третейские суды и не рассматривает их в качестве части российской судебной системы.

Еще одним доводом заявителей в пользу проверки конституционности Протокола о присоединении России к ВТО является утверждение о том, что обжалуемые положения международного договора подрывают безопасность Российской Федерации в сфере интеллектуальной собственности.

В этой связи следует отметить, что Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС), которое входит в пакет документов ВТО, основано на действии международных конвенций об охране прав интеллектуальной собственности (Парижская конвенция по охране промышленной собственности, Бернская конвенции по охране литературных и художественных произведений, Римская конвенция по защите прав исполнителей, производителей фонограмм и организаций телерадиовещания, Договор по интеллектуальной собственности в отношении интегральных схем). Участие России в указанных конвенциях обеспечивает надлежащую охрану прав интеллектуальной собственности безотносительно к проблеме доступа на национальный рынок патентных поверенных. Участие России в ВТО может в дальнейшем привлечь новые технологии в российскую промышленность, поскольку объекты исключительных прав все чаще становятся инвестициями в производство. Организация производства на базе импортированных лицензий и патентов гарантирует, как правило, повышение конкурентоспособности производства и выход на мировые рынки.

Кроме того, следует учитывать, что в части четвертой Гражданского кодекса во многом учтено и непосредственно воспроизведено значительное число норм международных унификационных договоров о правовой охране интеллектуальной собственности.

Что касается доступа иностранных патентных поверенных к государственной тайне при осуществлении ими своей профессиональной деятельности, полагаем, что в соответствии со статьями III-бис, XIV и XIV-бис ГАТС, статьями 20 и 21 Генерального соглашения по тарифам и торговле, и статьей 73 Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности в соглашениях ВТО ничто не ограничивает право члена ВТО применять любые меры, которые он сочтет нужным для защиты интересов своей безопасности. При этом соответствующие статьи соглашений сформулированы таким образом, чтобы необходимость таких мер не могла быть поставлена под сомнение другими членами организации.

Кроме того, статьей III ГАТС предусмотрены дополнительные положения относительно раскрытия конфиденциальной информации. Ничто в ГАТС не может быть истолковано как требующее от члена предоставлять доступ к конфиденциальной информации, раскрытие которой противоречит общественным интересам.

В соответствии с положениями части 2 статьи 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» возможность допуска лиц из числа иностранных граждан к государственной тайне уже предусмотрена и осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Данный порядок утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 1998 года № 1003 «Об утверждении положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне».

При этом, статья 15 Конституции РФ предусматривает, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Тем самым конституционно зафиксирована принципиальная возможность отступления от действующего российского законодательства посредством норм международного договора (с соблюдением определенных требований, например с обязательной ратификацией таких международных договоров).

Из этого следует, что определенные несоответствия между Протоколом и действующим российским законодательством возможны, однако такие несоответствия будут: а) либо устраняться в последующей законодательной деятельности; б) либо сохраняться в силу приоритета национального права, закрепленного международным договором.

В связи с этим, все требования к патентным поверенным (кроме требования российского гражданства и/или постоянного проживания на территории Российской Федерации), а также процедуры аттестации и меры взыскания, предусмотренные Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных» и другими актами законодательства Российской Федерации, будут применяться и после присоединения России к ВТО.

Таким образом, ничто в соглашениях ВТО не препятствует Российской Федерации принимать меры, направленные на защиту государственной тайны, в том числе в отношении доступа к государственной тайне патентных поверенных при осуществлении ими своей профессиональной деятельности, а следовательно, не создает угрозу безопасности государства и не нарушает положения части 3 статьи 55 и части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации.

В отношении требования депутатов провести проверку конституционности не вступившего в силу и переданного на ратификацию Протокола и приложений к нему в неразрывной связи с Марракешским соглашением об учреждении Всемирной торговой организации со всеми приложениями к нему, в полном объеме, не ограничиваясь основаниями, изложенными в запросе, следует обратить внимание заявителей на нормы ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Выполняя общие требования к обращению в Конституционный Суд Российской Федерации заявители обязаны подробно и убедительно изложить свою позицию по поставленному вопросу и привести ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации, показав, в чем выражается несоответствие не вступившего в силу международного договора Конституции Российской Федерации, не позволяющие вводить его в действие (ратифицировать) и применять на территории Российской Федерации.

При этом также следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение и дает заключение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении.

Депутаты в своем запросе привели лишь некоторые положения Протокола, по их мнению, не соответствующие Конституции Российской Федерации, оценка которых мною приведена выше, а требуют проверить Марракешское соглашение в полном объеме со всеми приложениями.

В заключение еще раз хочу акцентировать внимание на том, что международные договоры Российской Федерации, образуя правовую основу межгосударственных отношений, являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества. Наряду с другими инструментами внешней политики России они способствуют обеспечению и поддержанию стабильности международного правопорядка, разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, обороны и безопасности государства, расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-технического, культурного и иного обмена России с иностранными государствами и международными организациями.

Российская Федерация является частью мирового сообщества, она заинтересована в стабильной системе международных отношений, основанной на принципах равноправия, взаимного уважения и взаимовыгодного сотрудничества. Эта система призвана обеспечить надежную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, гуманитарной и иных областях.

Таким обоазом, на основании ранее изложенного прошу признать не вступивший в силу Протокол «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года» соответствующим Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 9 июля 2012 г. № 17-П

По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителей обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы – депутата Государственной Думы Н. В. Коломейцева, адвоката А. И. Муранова и кандидата юридических наук А. В. Чуева, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А. И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункт «г» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «г» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 88, 89 и 90 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемый в запросе не вступивший в силу международный договор Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С. П. Маврина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства экономического развития Российской Федерации – М. Ю. Медведкова, от Министерства иностранных дел Российской Федерации – Г. В. Кузьмина, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. 16 декабря 2011 года Российской Федерацией и Всемирной торговой организацией был подписан Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (заключено в городе Марракеше 15 апреля 1994 года), в соответствии с которым Российская Федерация, присоединяясь к данному Соглашению (далее – Марракешское соглашение), становится членом Всемирной торговой организации (далее – ВТО) (пункт 1); данный Протокол является неотъемлемой частью Марракешского соглашения (пункт 2); Российской Федерацией должны быть выполнены обязательства по многосторонним торговым соглашениям, являющимся приложением к Марракешскому соглашению (пункт 3); данный Протокол открыт для принятия Российской Федерацией в течение 220 дней со дня одобрения (пункт 7); подписание данного Протокола совершено в единственном экземпляре на английском, французском и испанском языках, причем каждый текст имеет одинаковую силу, за исключением прилагаемых перечней, в которых может быть указано, что аутентичным является текст только на одном из указанных языков.

Решение о проведении переговоров и о подписании Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению (далее – Протокол) было принято распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2011 года № 2231-р. Постановлением от 7 июня 2012 года № 564 Правительство Российской Федерации, одобрив Протокол, внесло в Государственную Думу проект федерального закона о его ратификации в порядке, предусмотренном для ратификации международных договоров Российской Федерации (пункт 1 статьи 15 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

Заявители по настоящему делу – группа депутатов Государственной Думы, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации 20 июня 2012 года на основании статьи 125 (пункт «г» части 2) Конституции Российской Федерации (28 июня 2012 года запрос был дополнен), просят признать Протокол как не вступивший в силу международный договор Российской Федерации и приложения к нему в неразрывной связи с Марракешским соглашением и всеми прилагаемыми к нему многосторонними торговыми соглашениями не соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому не подлежащими введению в действие и применению в Российской Федерации.

Нарушение статей 48 (часть 1), 55 (часть 3), 62 (часть 3), 68, 72, 101 (часть 4) и 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации заявители усматривают в несоблюдении процедуры ратификации (непредставление в Государственную Думу текста Марракешского соглашения со всеми приложениями к нему на русском языке, а также текстов протоколов о присоединении к нему других государств, являющихся членами ВТО, представление незаверенной копии официального текста Протокола, нарушение сроков представления документов, необходимых для его ратификации, невыполнение иных регламентных требований), а также требований, вытекающих из закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (отсутствие согласования Протокола с субъектами Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как на стадии подготовки, так и на этапе внесения в Государственную Думу законопроекта о его ратификации). В контексте вопроса о ратификации Протокола заявители указывают также на неопределенность статуса ВТО (является ли она межправительственной или межгосударственной организацией).

Кроме того, заявители указывают на необходимость оценки Протокола с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации по содержанию норм в полном объеме, однако свою позицию выражают лишь в отношении отдельных аспектов оспариваемого регулирования.

По мнению заявителей, определяющие категории лиц, обладающих правом на осуществление представительства в судах, положения пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, входящего в Приложение I к Протоколу, которое является его неотъемлемой частью, не соответствуют статье 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку их реализация – учитывая невозможность распространения на иностранных граждан требования российского законодательства о наличии статуса российского адвоката для лиц, желающих выступать в качестве представителей граждан и организаций в Конституционном Суде Российской Федерации, – повлечет отмену существующих гарантий конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи. Те же положения, как закрепляющие требование о ведении дел в третейских судах только через представителя – адвоката, означают, по мнению заявителей, включение третейских судов в состав российской судебной системы, что не согласуется со статьей 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а в той части, в какой Российская Федерация принимает на себя обязательство допустить иностранных граждан в сферу оказания услуг патентными поверенными, противоречат статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 62 (часть 3), поскольку реализация данного обязательства может быть связана с доступом иностранных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну или секреты производства, что угрожает безопасности государства.

Заявители считают также, что положения являющейся неотъемлемой частью Марракешского соглашения Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которыми предусматривается учреждение и деятельность в рамках ВТО Органа по разрешению споров, передаваемых на рассмотрение на основе соответствующих положений соглашений, перечисленных в Дополнении 1 к Договоренности, позволяют сделать действия Российской Федерации предметом обязывающего вмешательства международной организации, чем нарушают суверенитет Российской Федерации и конституционный принцип разделения властей, создают угрозу национальной безопасности Российской Федерации и, следовательно, противоречат статьям 4 (часть 1), 10, 55 (часть 3) и 79 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, заявители ставят вопрос о социально-экономических последствиях присоединения России к ВТО, в том числе в части его влияния на внутренние, внешние и транзитные тарифы для грузовых железнодорожных перевозок, тарифы на газ, условия экспорта продукции цветной металлургии, условия доступа к природным ресурсам и т. д.

2. Как следует из статьи 125 (пункт «г» части 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (подпункт «г» пункта 1 части первой статьи 3, статьи 86, 89 и 90), Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность не вступившего в силу международного договора Российской Федерации, подлежащего ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти, в том числе по содержанию норм, по порядку заключения договора, в частности в отношении соблюдения компетенции органов государственной власти, принимающих участие в его заключении, по форме договора, с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части третьей статьи 74 названного Федерального конституционного закона Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении; при принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

При этом в силу части третьей статьи 3 названного Федерального конституционного закона Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и, следовательно, не оценивает политическую и экономическую целесообразность заключения международного договора Российской Федерации, подлежащего ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти, в том числе с точки зрения влияющих на реализацию социальных прав человека и гражданина последствий его действия для тех или иных отраслей экономики или для доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2.1. В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, участником которой является Российская Федерация, согласие государства на обязательность для него договора может быть выражено посредством подписания договора, обмена документами, образующими договор, ратификации договора, его принятия, утверждения, присоединения к нему или любым другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны (статья 11); согласие государства на обязательность для него договора выражается присоединением, если: a) договор предусматривает, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; или c) все участники впоследствии договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения (статья 15).

Марракешское соглашение, определяющее статус и основы деятельности ВТО, предусматривает, что первоначальными членами ВТО являются Договаривающиеся Стороны Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), заключенного 30 октября 1947 года, на момент вступления в силу Марракешского соглашения, а также Европейские сообщества, которые удовлетворяют требованиям, выдвигаемым в отношении первоначальных членов ВТО в соответствии со статьей 11 Марракешского соглашения; иные же государства или отдельные таможенные территории, обладающие полной автономией в осуществлении своих внешнеторговых отношений и в отношении других вопросов, предусмотренных в Марракешском соглашении и многосторонних торговых соглашениях, могут лишь присоединяться к нему, причем на условиях, подлежащих дополнительному согласованию между соответствующим государством и ВТО; при этом присоединение к Марракешскому соглашению означает одновременное присоединение и ко всем прилагаемым к нему многосторонним торговым соглашениям; решение о присоединении принимается Конференцией министров, являющейся органом ВТО (статьи 11, 12 и 14).

Следовательно, согласие Российской Федерации, не являющейся первоначальным членом ВТО, на обязательность для нее Марракешского соглашения и тем самым на имплементацию данного Соглашения и права ВТО в целом в правовую систему России может быть выражено исключительно путем присоединения к Марракешскому соглашению на условиях, согласованных с ВТО и подлежащих юридическому закреплению в отдельном международном договоре, каковым и является оспариваемый в Конституционном Суде Российской Федерации Протокол. Соответственно, само Марракешское соглашение и являющиеся приложением к нему многосторонние торговые соглашения – в силу закрепленного в нем условия вступления государства в члены ВТО – не относятся к международным многосторонним соглашениям (договорам) Российской Федерации, которые непосредственно подлежат подписанию, одобрению Правительством Российской Федерации и ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти.

Таким образом, по смыслу статьи 125 (пункт «г» части 2) Конституции Российской Федерации, подпункта «г» пункта 1 части первой статьи 3, статей 86, 89 и 90 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Марракешское соглашение и прилагаемые к нему многосторонние торговые соглашения (право ВТО) сами по себе не могут быть предметом проверки в конституционном судопроизводстве с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, в том числе по форме и содержанию.

Вместе с тем Протокол в случае его ратификации на основании статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации войдет в правовую систему Российской Федерации как международный договор Российской Федерации. При этом он становится неотъемлемой частью Марракешского соглашения и через систему норм, имеющих отсылочный (бланкетный) характер, – легальным основанием применения на территории Российской Федерации положений Марракешского соглашения и права ВТО в целом. Поэтому, хотя непосредственно предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации в настоящем деле является именно Протокол как не вступивший в силу международный договор Российской Федерации, такая проверка по содержанию норм с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации предполагает оценку Протокола в неразрывном нормативном единстве с приложениями к нему, а также с Марракешским соглашением и приложениями к нему, но только в той степени, в какой соответствующие требования заявителей не расходятся с предписаниями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

2.2. Во взаимосвязи с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в силу которой Конституционный Суд Российской Федерации, не будучи связан основаниями и доводами, изложенными в обращении, принимает постановление только по указанному в нем предмету и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, находится пункт 8 части второй его статьи 37, обязывающий заявителя привести в обращении свою позицию по поставленному вопросу и дать ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации.

Заявители по настоящему делу, формулируя в запросе и дополнениях к нему обращенные к Конституционному Суду Российской Федерации требования, настаивают на проверке конституционности Протокола и приложений к нему в их неразрывной связи с Марракешским соглашением и всеми приложениями к нему по содержанию норм в полном объеме. При этом, однако, помимо аргументов, связанных с экономической и политической целесообразностью присоединения России к ВТО, оценка которых не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, они приводят в обоснование неконституционности правового регулирования в целом доводы, касающиеся лишь некоторых его аспектов.

Между тем – в силу предписаний статей 37 и 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» относительно предмета проверки и требований к обращению – Конституционный Суд Российской Федерации не вправе принять к рассмотрению нормативные положения, если они прямо не указаны в запросе как противоречащие, по мнению заявителей, Конституции Российской Федерации и, соответственно, в запросе отсутствует необходимая аргументация. Иное, вопреки данным предписаниям, означало бы неправомерное расширение объема проверки и – учитывая, что сторона, подписавшая и одобрившая Протокол, была бы вынуждена отстаивать свою позицию, не имея возможности ознакомиться с аргументацией противоположной стороны, – нарушение таких конституционных принципов судопроизводства, как состязательность и равноправие сторон.

Это в полной мере относится и к недопустимости расширения объема ранее заявленных требований в процессе слушания дела, в том числе в данном случае – путем постановки в выступлении представителя заявителей вопроса, касающегося действия во времени принимаемых на себя Российской Федерацией обязательств на основании пункта 3 Протокола.

2.3. Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению как международный договор Российской Федерации – в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» и статьями 14 и 15 Венской конвенции о праве международных договоров – становится неотъемлемой частью Марракешского соглашения и в то же время нормативным правовым основанием включения Марракешского соглашения в правовую систему России и его применения на ее территории в результате завершения всего процесса его принятия (заключения), т. е. выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора посредством надлежащего его подписания, одобрения, ратификации, подписания ратификационной грамоты, после чего договор считается принятым и с момента, обозначенного в нем, вступает в силу.

В данном случае ратификация международного договора осуществляется в форме законодательного процесса, включающего в том числе внесение Правительством Российской Федерации в Государственную Думу соответствующего законопроекта, его обсуждение депутатами и принятие федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации (либо отклонение законопроекта), затем – в случае принятия федерального закона – его рассмотрение и одобрение (либо отклонение) Советом Федерации, а также подписание и обнародование (либо отклонение) Президентом Российской Федерации (статья 84, пункт «д»; статьи 104 и 105; статья 106, пункт «г»; статья 107 Конституции Российской Федерации; статьи 16 и 17 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).

Заявители просят дать оценку Протоколу как не вступившему в силу международному договору Российской Федерации не только по порядку его подписания и одобрения Правительством Российской Федерации и по содержанию норм, но и по порядку его принятия в процедуре ратификации в связи с внесением соответствующего законопроекта в Государственную Думу, т. е., по существу, настаивают на проверке конституционности непринятого федерального закона о ратификации международного договора по порядку принятия, чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу статьи 125 (пункты «а», «г» части 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» делать не вправе. Вместе с тем не исключается проверка в настоящем деле соответствия требованиям Конституции Российской Федерации такого аспекта прохождения законопроекта в Государственной Думе, как его согласование с субъектами Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере их совместного с Российской Федерацией ведения, поскольку оно может иметь место не только на этапе рассмотрения законопроекта Государственной Думой, но и на предшествующих стадиях работы с ним.

Этим не ставится под сомнение обязанность федерального законодателя при принятии акта о ратификации исходить из требований Конституции Российской Федерации. Кроме того, хотя проверка вступивших в силу международных договоров Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации не производится, не исключается возможность проверки конституционности федерального закона о ратификации этого международного договора в случае его принятия – с учетом требования части четвертой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права.

2.4. Таким образом, исходя из требований подпункта «г» пункта 1 части первой статьи 3, пунктов 1 и 3 части первой статьи 86, статей 89 и 90 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во взаимосвязи с пунктом 8 части второй его статьи 37 и частью третьей статьи 74, в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает соответствие Конституции Российской Федерации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации как не вступившего в силу международного договора Российской Федерации по порядку его принятия – на стадии его подписания и одобрения Правительством Российской Федерации, а также по содержанию норм – в отношении отдельных его положений, которые прямо указаны в запросе и в отношении которых заявителями выражена позиция, обосновывающая их несоответствие Конституции Российской Федерации.

3. Необходимость, способы и пределы интеграции Российской Федерации в мировую экономику, ее участия в международном экономическом сотрудничестве, основанном на признании и соблюдении равных и неотъемлемых прав человека, их защите и создании условий для реализации, определяются суверенной волей многонационального народа России, стремящегося обеспечить ее благополучие и процветание и сознающего себя частью мирового сообщества (преамбула Конституции Российской Федерации), которую выражают органы государственной власти согласно своей компетенции, определенной в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Одним из средств мирного сотрудничества между нациями, в том числе в сфере экономики, служат международные договоры, которые выполняют также функцию источников международного права (преамбула Венской конвенции о праве международных договоров) и как таковые закрепляют права и обязанности государств-участников в качестве субъектов международного общения (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 года № 8-П).

Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права международные договоры Российской Федерации подлежат включению в правовую систему Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) и потому являются предметом конституционного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации, который, оценивая в порядке статьи 125 (пункт «г» части 2) Конституции Российской Федерации конституционность не вступившего в силу международного договора Российской Федерации, ориентируется на то, насколько им обеспечивается соблюдение прав и свобод человека и гражданина и не нарушаются ли им закрепленные Конституцией Российской Федерации основы конституционного строя, иные ее положения, как имеющие в рамках правовой системы Российской Федерации высшую юридическую силу и прямое действие и применяющиеся на всей ее территории.

Соответственно, поскольку в правовой системе Российской Федерации, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации, правила международного договора, если они противоречат ее положениям, не могут находить своего применения, обязанностью органов государственной власти при имплементации международных договоров в правовую систему Российской Федерации, предполагающей в том числе соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина и недопущение нарушений основ конституционного строя. Иное противоречило бы конституционным принципам народовластия и суверенитета Российской Федерации, а также требованию статьи 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

3.1. На сегодняшний день Всемирная торговая организация, членами которой являются 154 государства и Европейский Союз, как инструмент мировой экономики занимает в ней одно из центральных мест. Согласно Марракешскому соглашению экономические и торговые отношения государств-участников должны способствовать повышению уровня жизни, достижению полной занятости, высоких и постоянно растущих реальных доходов и эффективного спроса населения, росту производства и торговли товарами и услугами при наиболее целесообразном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития; при этом государства-участники стремятся содействовать защите и сохранению окружающей среды и совершенствовать имеющиеся для этих целей средства, признают необходимость создания целостной, устойчивой и эффективной системы многосторонних норм, обеспечивающих либерализацию торговли (преамбула).

Именно руководствуясь указанными целями, Российская Федерация подписала Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению, выразив тем самым свое намерение стать членом ВТО. Исходя из того, что международные договоры, образующие правовую основу создания и функционирования ВТО, призваны обеспечивать предсказуемость и определенность экономической и торговой политики входящих в нее государств, а присоединение к ВТО, в свою очередь, – способствовать тому, чтобы государство при реализации своей внешней политики имело возможность использовать признанные данной международной организацией правомерными способы решения своих экономических проблем, ни само Марракешское соглашение, ни Протокол не предполагают введения ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации и пересмотра основ ее конституционного строя.

Кроме того, присоединяясь к ВТО, государство получает дополнительные возможности для легитимного выхода в международное правовое и экономическое пространство и одновременно – доступ к средствам международно-правовой защиты, гарантируемой правом ВТО, таким как режим наибольшего благоприятствования и национальный режим для товаров и услуг, защита от дискриминационных внутренних налогов, акцизов и таможенных сборов, свобода транзита, защита от дискриминационного применения гаммы технических, санитарных и фитосанитарных барьеров, а также гарантии против произвольного использования других торгово-политических средств, включая квотирование, антидемпинговые и компенсационные меры.

В этом смысле вступление России в ВТО, означающее ее ориентацию в экономическом развитии на требования мирового рынка и нацеленность на рост национальной конкурентоспособности и интеграцию в мировое сообщество, является актом, относящимся, главным образом, к сфере экономической политики, который, как и любое принципиальное государственное решение, затрагивает интересы многих субъектов общественных отношений и последствия которого – как позитивные, так и негативные – подлежат соотнесению и оценке, в том числе с учетом необходимости соизмерения неизбежных рисков, а также с точки зрения достаточности и адекватности принятых государством мер по защите национальных интересов, в ходе осуществления высшими органами государственной власти – Правительством Российской Федерации и Федеральным Собранием, а также Президентом Российской Федерации соответствующих полномочий, связанных с заключением международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении к Марракешскому соглашению, в том числе с его подписанием, одобрением и ратификацией.

При этом оценке на предмет экономических и политических издержек и преимуществ подлежат все вытекающие из Протокола и приложений к нему обязательства, которые в случае присоединения России к ВТО становятся ее международными обязательствами и число которых превышает 23 150. Согласно параграфу 1450 Доклада Рабочей группы о присоединении России к ВТО, ссылка на который включена в Протокол, его отдельными пунктами предусмотрено 160 обязательств. В Приложение I к Протоколу включен Перечень обязательств Российской Федерации по тарифам, Часть 1 которого, в свою очередь, содержит 11 256 кодов товарной номенклатуры, описание товарных позиций по каждому коду, ставку связывания по каждой позиции на дату присоединения, ставку связывания на дату истечения переходного периода, дату истечения переходного периода, перечень членов ВТО, которым предоставлены первоначальные переговорные права, ставки связывания прочих налогов и сборов; Часть 2 касается преференциальных тарифов, Часть 3 – нетарифных уступок, Часть 4 – обязательств по поддержке сельского хозяйства и экспортных субсидий; Часть 5 содержит обязательства по экспортным пошлинам с перечислением 466 кодов товарной номенклатуры, описанием товарных позиций по каждому коду, ставкой связывания по каждой позиции на дату присоединения, ставкой связывания на дату истечения переходного периода; приложение 1 к Части 1 касается матрицы применения обязательств по тарифам, включая код товарной номенклатуры, и содержит параметры снижения ставок пошлин по годам по примерно 7000 тарифных линий; Перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам распространяется на 116 секторов (по классификации ВТО), каждый из которых состоит из трех или (в некоторых случаях) четырех обязательств в зависимости от способа поставки услуги на российский рынок.

3.2. Конституция Российской Федерации, вводя в правовую систему Российской Федерации международные договоры Российской Федерации и определяя в статье 15 (часть 4) основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) единый подход, которым необходимо руководствоваться, применяя правила международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, предусмотренными национальным законом, не определяет непосредственно порядок и условия заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, а возлагает решение этих вопросов на федерального законодателя (статья 71, пункт «к»; статья 72, пункт «о» части 1; статья 76, части 1 и 2), который, как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 года № 8-П, при осуществлении соответствующего правового регулирования обладает значительной дискрецией и вместе с тем обязан следовать требованиям Конституции Российской Федерации, вытекающим, в частности, из содержащих прямые упоминания о международных договорах Российской Федерации статей 15 (часть 4), 46 (часть 3), 62, 63 (часть 2), 79, 86 (пункты «б», «в»), 106 (пункт «г») и 125 (пункт «г» части 2; часть 6).

Кроме того, федеральный законодатель связан международными обязательствами Российской Федерации, в том числе вытекающими из Венской конвенции о праве международных договоров. С учетом этих обязательств в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» закреплены положения, согласно которым международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом (пункт 1 статьи 1).

Как следует из пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», от имени Российской Федерации заключаются межгосударственные договоры с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями. При этом с точки зрения российского права возможная характеристика ВТО как межгосударственного или межправительственного объединения не имеет значения для определения действий по оформлению присоединения к Марракешскому соглашению и, соответственно, вступления в члены ВТО, если согласно ее установлениям такие действия необходимы для того, чтобы присоединение состоялось, и находятся в рамках как права международных договоров, так и национального законодательства.

3.3. В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации (пункты «б», «д» части 1) к компетенции Правительства Российской Федерации относится обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации.

В развитие приведенных конституционных положений Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, в частности, что Правительство Российской Федерации: осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (статьи 13, 14 и 21).

Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, принимаются Правительством Российской Федерации (подпункт «а» пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Полномочия на подписание таких международных договоров Российской Федерации также предоставляются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение этих полномочий Правительство Российской Федерации для обеспечения процесса присоединения Российской Федерации к ВТО на решающем этапе, в ходе которого предстояло выработать предложения по конкретным условиям будущего членства в этой организации и провести переговоры с заинтересованными странами – членами ВТО, а впоследствии обеспечить полноправное участие России в ее деятельности, постановлением от 28 августа 1997 года № 1072 упразднило ранее созданную Межведомственную комиссию (постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1993 года № 141 в связи с подготовкой к переговорам о присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ) была создана Межведомственная комиссия по ГАТТ, которая постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 1996 года № 17 переименована в Межведомственную комиссию по вопросам Всемирной торговой организации) и образовало Комиссию Правительства Российской Федерации по вопросам Всемирной торговой организации.

На заседаниях Правительства Российской Федерации периодически рассматривался ход переговорного процесса по присоединению России к ВТО и намечались дальнейшие мероприятия, включая разработку и реализацию планов законопроектной работы, обеспечивающей учет в национальном законодательстве требований Марракешского соглашения и многосторонних торговых соглашений. Итогом этой деятельности стало распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2011 года № 2231-р, которым Минэкономразвития России поручалось подписать от имени Российской Федерации Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению. После его подписания Министром экономического развития Российской Федерации, состоявшегося 16 декабря того же года, и одобрения Правительством Российской Федерации (постановление от 7 июня 2012 года № 564), как это предусмотрено пунктом 3 статьи 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», Протокол в соответствии с пунктом 1 статьи 15 того же Федерального закона был внесен на ратификацию в Федеральное Собрание.

Таким образом, не вступивший в силу международный договор Российской Федерации – Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации подписан и одобрен в порядке, не противоречащем конституционным основам деятельности органов государственной власти Российской Федерации в международной сфере.

3.4. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункты «ж», «к», «л», «о»).

В развитие конституционных предписаний о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает в пункте 1 статьи 3, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, но при этом в статье 4 предусматривает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция (пункт 1); основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направляются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция; поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора (пункт 2); при осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция, уведомляются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель (пункт 3); вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция (пункт 4).

Поскольку любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П), который предполагает возможность определять как внутреннюю экономическую политику, так и позиционирование страны в мировом экономическом пространстве, даже если сопутствующим продуктом такого позиционирования являются какие-либо правовые или фактические последствия для субъектов Российской Федерации. При этом сам Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» увязывает согласование международного договора с субъектами Российской Федерации с возложением на них определенной функции, подтверждая тем самым, что им подразумевается согласование – с органами государственной власти конкретных субъектов Российской Федерации – тех международных договоров, которые затрагивают функциональными обременениями именно эти субъекты Российской Федерации.

Как определено статьей 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные законы принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1); федеральные законы по вопросам ратификации международных договоров Российской Федерации, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (статья 106, пункт «г»). При этом членами Совета Федерации как представителями субъектов Российской Федерации (статья 95, часть 2 Конституции Российской Федерации) – с учетом того, что Конституция Российской Федерации прямо закрепляет самостоятельность органов государственной власти в осуществлении своих функций и полномочий (статья 10), – может обеспечиваться учет позиции субъектов Российской Федерации в отношении международных договоров Российской Федерации по вопросам, затрагивающим их интересы.

4. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет Российской Федерации, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П). Вместе с тем Конституция Российской Федерации предусматривает возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (статья 79).

Закрепленный статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров принцип добросовестного выполнения международных обязательств не устраняет возможность создания международным договором органа по разрешению споров в случае их возникновения в связи с осуществлением государствами – участниками международного договора вытекающих из него прав и обязанностей. Решения такого органа могут иметь обязательный для государств-участников характер, что, по общему правилу, само по себе не является ущемлением суверенитета, если государство на условиях взаимности допустило осуществление в отношении самого себя такого рода полномочия. Принцип уважения государственного суверенитета в данном случае проявляет свое действие в том, что подобное международное обязательство принимается посредством согласования позиций суверенных государств, воли которых юридически равноправны, в связи с чем международный договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия (преамбула и статья 34 Венской конвенции о праве международных договоров).

Конституция Российской Федерации не только не запрещает создание международным договором органов по разрешению споров, возникающих в связи с выполнением Российской Федерацией обязательств, вытекающих из международного договора, решения которых могут иметь обязательный характер для его участников, но и прямо признает возможность участия Российской Федерации в подобных международных соглашениях, в том числе в соглашениях, предусматривающих присоединение Российской Федерации к межгосударственным объединениям и иным международным, межправительственным организациям, на что указывает ее статья 46 (часть 3), согласно которой каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Исходя из этого, сам по себе международный договор, предусматривающий деятельность органа по разрешению споров, которые возникают в связи с осуществлением государствами-участниками прав и обязанностей, вытекающих из этого международного договора, не может рассматриваться как нарушающий положения статей 4 (часть 1) и 10 Конституции Российской Федерации, которые закрепляют в качестве основ конституционного строя суверенитет Российской Федерации и принцип разделения властей, и как создающий – в нарушение ее статей 55 (часть 3) и 79 – дополнительные риски для государственной и общественной безопасности, прав и свобод граждан.

Таким образом, Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению – в той части, в какой он влечет распространение на Российскую Федерацию прилагаемой к Марракешскому соглашению и являющейся его неотъемлемой частью Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которая предусматривает учреждение и деятельность в рамках ВТО Органа по разрешению споров, передаваемых на рассмотрение на основе соответствующих положений соглашений, перечисленных в Дополнении 1 к Договоренности, – не противоречит Конституции Российской Федерации.

5. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), в качестве одного из таких способов называет судебную защиту, которая гарантируется каждому и право на которую относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина (статья 17, части 1 и 2; статья 46, часть 1).

Реализации права на судебную защиту наряду с другими правовыми средствами служит институт судебного представительства, обеспечивающий заинтересованному лицу получение квалифицированной юридической помощи, а в случае невозможности непосредственного (личного) участия в судопроизводстве – и доступ к правосудию (статья 48, часть 1; статья 52 Конституции Российской Федерации). При этом право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, не означает возможность допуска любого гражданина к участию в судопроизводстве в качестве представителя, – соответствующие основания применительно к отдельным видам судопроизводства устанавливаются федеральными конституционными законами и федеральными законами.

5.1. Круг лиц, которые могут быть допущены в качестве представителей граждан и организаций в конституционное судопроизводство, определен частью второй статьи 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», положения которой направлены на обеспечение права каждого на квалифицированную юридическую помощь и имеют целью наиболее полное обеспечение защиты прав стороны в конституционном судопроизводстве; учитывают они и особую правовую природу Конституционного Суда Российской Федерации, уполномоченного решать только вопросы права (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2006 года № 337-О, от 21 февраля 2008 года № 149-О-О и от 21 октября 2008 года № 717-О-О).

Пункт II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, входящего в Приложение I к Протоколу, определяет, что в части оказания юридических услуг, за исключением нотариальных услуг, по вопросам международного публичного, международного частного права, а также по вопросам права государства, в юрисдикции которого персонал поставщика услуг получил квалификацию, Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, за единственным исключением в отношении осуществления адвокатской деятельности: адвокаты могут осуществлять адвокатскую деятельность только посредством адвокатского кабинета, адвокатского бюро, коллегии адвокатов и юридической консультации.

К употребленному в данном контексте термину «адвокат» дана сноска, в которой поясняется, что адвокат – это физическое лицо, получившее статус адвоката в соответствии с российским законодательством, при этом его функциональное назначение увязывается с выполнением функций представителя в уголовных судах и российских арбитражных судах, а также с возможностью выступать в гражданском судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административных правонарушениях (в качестве представителя организаций, правительственных органов, органов местного самоуправления).

Буквальное толкование приведенного положения Протокола позволяет прийти к выводу, что Российская Федерация не принимает на себя никаких международных обязательств в отношении категорий лиц, обладающих правом на осуществление представительства в Конституционном Суде Российской Федерации, поскольку этим положением не охватывается такая сфера оказания юридических услуг, как представительство в Конституционном Суде Российской Федерации. Соответственно, ратификация Российской Федерацией Протокола не повлечет изменений в отношении определения категорий лиц, желающих выступать в качестве представителей граждан и организаций в Конституционном Суде Российской Федерации, к каковым в соответствии со статьей 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» относятся адвокаты и лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами.

Таким образом, положение Протокола, определяющее сферу юридических услуг, в отношении которых Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, как не затрагивающее вопрос о категориях лиц, которые наделены правом осуществлять представительство в Конституционном Суде Российской Федерации, не может рассматриваться как противоречащее статье 48 Конституции Российской Федерации в указанном заявителями аспекте.

5.2. Формулируя в запросе свою позицию в обоснование неконституционности пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, заявители истолковывают его как устанавливающий требование о ведении дел в третейских судах только через профессионального юридического представителя (адвоката), полагая, таким образом, что используемое в данном пункте выражение Russian arbitration tribunals означает именно негосударственные третейские суды, создаваемые на основе соглашения сторон спора для его разрешения в случаях, не противоречащих закону.

Между тем, если исходить из смыслового контекста, в котором употреблено это выражение, – даже с учетом различных вариантов его допустимого перевода – следует прийти к выводу, что в данном случае речь идет именно о специализированных государственных судах (государственных арбитражных судах), поскольку специфика рассматриваемых ими дел (аналогично специфике уголовных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции) может быть положена в обоснование – при определенных условиях и принимая во внимание цели Всемирной торговой организации – обязательного участия в деле профессионального представителя стороны – адвоката. Истолкование же соответствующего положения Протокола как устанавливающего требование обязательного участия адвоката при разбирательстве дел в третейских судах противоречило бы природе третейского разбирательства, предполагающей максимальную свободу сторон в определении как состава суда и его компетенции, так и процедуры разбирательства дел в таких судах.

При оценке пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам и, соответственно, в контексте его положений – перевода выражения Russian arbitration tribunals у Конституционного Суда Российской Федерации нет оснований не принять во внимание позицию других сторон конституционного судопроизводства, которое основано, помимо прочего, на принципе состязательности и равноправия сторон, а именно довод Правительства Российской Федерации как органа, непосредственно осуществлявшего подготовку Протокола к принятию и подписанию, а также согласование его положений, о том, что выражение Russian arbitration tribunals понималось участниками переговорного процесса именно как «государственные арбитражные суды».

Утверждая, что следствием установления требования о ведении дел в третейских судах только через представителя – адвоката будет их включение в российскую судебную систему, заявители не учитывают, что выражение Russian arbitration tribunals понимается высшими органами государственной власти Российской Федерации и органами, участвующими в процессе подготовки вступления России в ВТО (подготовки и подписания Протокола), как «арбитражные суды», разрешающие экономические споры от имени государства и входящие в судебную систему Российской Федерации (статья 127 Конституции Российской Федерации), что, в частности, нашло отражение в выступлении полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации в ходе слушания по настоящему делу, а также в переведенном на русский язык тексте Протокола, включая Перечень специфических обязательств Российской Федерации по услугам, который размещен на официальном сайте Государственной Думы. В контексте такого же понимания – со ссылкой на соответствующее положение Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о полномочиях арбитражных судов России – данное выражение используется и в ранее принятых официальных документах ВТО, касающихся режима внешней торговли Российской Федерации (World Trade Organization WT\ACC\RUS\6. 25 October 1995 (95-3248). L\7410/B (IV).

При том, что понимание выражения Russian arbitration tribunals как «государственные арбитражные суды» согласуется с правовой конструкцией регулируемых отношений в целом и что из Конституции Российской Федерации не вытекают как необходимость предоставления перевода международного договора нотариально заверенным, так и обязательность иных механизмов обретения им статуса официального перевода, Конституционный Суд Российской Федерации также не имеет оснований исходить из другого его понимания.

Кроме того, даже в случае принятия варианта перевода выражения Russian arbitration tribunals, предложенного заявителями, т. е. имеющего в виду негосударственные третейские суды, возможное введение дополнительных требований к представительству в этих судах – вне зависимости от его возможной оценки с точки зрения гарантий конституционного права на квалифицированную юридическую помощь и соотношения с общими принципами осуществления третейского разбирательства – само по себе не означало бы их включения в систему государственных судов, поскольку судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и не может быть изменена положениями международного договора Российской Федерации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 26 мая 2011 года № 10-П, законоположения, устанавливающие порядок третейского разбирательства, гарантируя участникам третейского разбирательства необходимые процессуальные права, направлены на обеспечение принципа справедливого судебного разбирательства, который – по смыслу статей 46 (часть 1) и 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод – распространяется как на разбирательство в государственном суде, так и на третейское разбирательство. Вместе с тем это не означает отождествление третейской формы защиты права с судебной защитой как таковой, осуществляемой государственными судами, а третейских судов как институтов гражданского общества – с судами Российской Федерации, которые в соответствии со статьями 10, 11 (часть 1) и 118 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в рамках разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную осуществляют судебную власть и образуют судебную систему Российской Федерации.

Таким образом, при оценке положения Протокола, в котором используется выражение Russian arbitration tribunals, необходимо исходить из такого перевода этого спорного выражения, который является адекватным понятию «российские государственные арбитражные суды».

6. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод человека и гражданина в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации как правового и демократического государства (статья 1, часть 1; статья 2) и устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3). К основам конституционного строя Российской Федерации относятся также положения статьи 4 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации о суверенитете России, целостности и неприкосновенности ее территории.

Конституционно одобряемые цели защиты указанных конституционных ценностей, равно как и обеспечения обороны страны и безопасности государства предполагают, как следует из статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, возможность – на основе принципов разумности, соразмерности и при соблюдении баланса публичных и частных интересов – ограничений прав и свобод человека и гражданина, не допуская вместе с тем умаления этих прав, т. е. искажения самого их существа; соответственно, федеральный законодатель, определяя средства и способы такой защиты, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если они адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и обусловлены именно этими публичными интересами (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года № 3-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 7 июня 2012 года № 14-П и др.).

6.1. К юридическим услугам, в отношении которых в соответствии с Протоколом о присоединении к Марракешскому соглашению Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, относятся юридические услуги, соответствующие коду 861 Классификатора основных продуктов ООН (the Provisional Central Product Classification), такие как услуги по юридическим консультациям и представительству по вопросам уголовного права, услуги по юридическим консультациям и представительству в судебных процедурах по вопросам иных отраслей права, услуги по юридическим консультациям и представительству в предусмотренных законом процедурах квазисудебных трибуналов и комитетов, юридическое сопровождение и услуги по удостоверению документов, а также иные юридические консультационные и информационные услуги.

Содержанием соответствующих положений пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, входящего в Приложение I к Протоколу, охватывается, в частности, деятельность на территории Российской Федерации патентных поверенных, как она определена в законодательстве Российской Федерации. Так, согласно Федеральному закону от 30 декабря 2008 года № 316-ФЗ «О патентных поверенных» патентными поверенными признаются граждане, получившие в установленном данным Федеральным законом порядке статус патентного поверенного и осуществляющие деятельность, связанную с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, защитой интеллектуальных прав, приобретением исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, распоряжением такими правами (часть 1 статьи 2). В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 3 статьи 1247) и названным Федеральным законом (часть 2 статьи 2) в федеральном органе исполнительной власти по интеллектуальной собственности может быть зарегистрирован в качестве патентного поверенного гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Российской Федерации и отвечающий другим требованиям, установленным Федеральным законом «О патентных поверенных».

6.2. Определяя правомочия патентных поверенных в отношении ведения дел, связанных с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, Федеральный закон «О патентных поверенных» обязывает их при подаче заявок на выдачу патентов на секретные изобретения иметь соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну (пункт 3 части 1 статьи 4), к каковым Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» относит защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абзац второй статьи 2).

Названный Закон Российской Федерации, регулирующий отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, устанавливает перечень таких сведений применительно к каждой из указанных областей государственной деятельности (статья 5), а также перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию (статья 7), и предусматривает три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну (статья 8), и, соответственно, три формы допуска к государственной тайне должностных лиц и граждан Российской Федерации, который осуществляется в добровольном порядке и предусматривает принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных сведений, составляющих государственную тайну, и согласие на частичные, временные ограничения прав в соответствии с данным Законом (части первая, третья и девятая статьи 21).

Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется, согласно части второй статьи 21 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Реализуя предоставленное ему полномочие, Правительство Российской Федерации постановлением от 22 августа 1998 года № 1003 утвердило Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, в соответствии с пунктом 6 которого иностранные граждане допускаются к государственной тайне на основании международного договора, предусматривающего обязательства иностранного государства или международной организации по защите передаваемых им сведений, составляющих государственную тайну, и только к тем сведениям, в отношении которых выполнены процедуры, предусмотренные утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1997 года № 973 Положением о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям.

Учитывая, что приведенное правовое регулирование имеет целью защиту таких конституционно значимых ценностей, как суверенитет России, целостность и неприкосновенность ее территории, обеспечение обороны страны и безопасности государства, и вместе с тем предусматривает возможность допуска лиц из числа иностранных граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, принятие Российской Федерацией международных обязательств, которые позволят иностранным гражданам осуществлять деятельность патентных поверенных на территории Российской Федерации, не влечет само по себе угрозы информационной безопасности государства.

Допуск иностранных граждан к деятельности патентных поверенных в соответствии с Протоколом не предполагает возможности их доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, без соблюдения процедуры, установленной действующим законодательством Российской Федерации, содержащим достаточные гарантии защиты сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Оказание же патентным поверенным иных, нежели подача заявок на выдачу патентов на секретные изобретения, услуг осуществляется в рамках частноправовых отношений и связано с реализацией частных интересов авторов результатов интеллектуальной деятельности, в том числе составляющих секрет производства. Не предусматривая в отношении этих услуг ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, государство расширяет потенциальным пользователям возможности выбора их исполнителей, обладающих специальными знаниями, что не только не может рассматриваться как нарушение статей 55 (часть 3) и 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации, но, напротив, создает предпосылки к облегчению доступа граждан Российской Федерации к юридической помощи по вопросам приобретения, реализации и охраны прав на результаты интеллектуальной деятельности и распоряжения ими по праву иностранных государств и международному частному праву, в том числе на основании соглашений, являющихся неотъемлемой частью Марракешского соглашения, т. е. предоставляет им дополнительные гарантии реализации закрепленного в статье 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на получение квалифицированной юридической помощи.

Таким образом, Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению не противоречит Конституции Российской Федерации и в той части, в какой его положения предполагают доступ иностранных граждан к деятельности в качестве патентных поверенных на территории Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 91 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не вступивший в силу международный договор Российской Федерации – Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия – на стадии его подписания и одобрения Правительством Российской Федерации.

2. Признать не вступивший в силу международный договор Российской Федерации – Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию норм в той части, в какой его положения влекут за собой распространение на Российскую Федерацию прилагаемой к Марракешскому соглашению и являющейся его неотъемлемой частью Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которая предусматривает учреждение и деятельность в рамках Всемирной торговой организации Органа по разрешению споров, а также в той части, в какой ими устанавливаются специфические обязательства Российской Федерации в отношении допуска лиц к оказанию юридических услуг на территории Российской Федерации.

3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности положения части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в связи жалобой открытого акционерного общества «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (5 октября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации открытое акционерное общество «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» оспаривает конституционность положения части 1 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в его первоначальной редакции), в соответствии с которым решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 года № 7-ФКЗ часть 1 статьи 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» была изложена в новой редакции, воспроизводящей, в том числе, оспариваемое заявителем положение: решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию; решение Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Часть первая статьи 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» уже рассматривалась Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции Российской Федерации (Определения от 13 января 2000 г. № 6-О, от 4 мая 2000 г. № 101-О, от 16 октября 2003 г. № 326-О и от 4 декабря 2007 г. № 962-О-О).

В Определении от 13 января 2000 года № 6-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что часть 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации признает наличие судебных инстанций, решения которых в правовой системе Российской Федерации не подлежат обжалованию, что не противоречит конституционной обязанности государства обеспечивать каждому доступ к правосудию. Содержащееся в части первой статьи 79 положение об окончательном характере и невозможности обжалования решений Конституционного Суда Российской Федерации вытекает непосредственно из закрепленного в Конституции Российской Федерации статуса этого органа и означает, таким образом, лишь признание того факта, что в судебной системе Российской Федерации нет иного органа конституционного судопроизводства, управомоченного проверять соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и в случае их неконституционности лишать их юридической силы (статья 125, часть 6 Конституции Российской Федерации).

Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного правосудия осуществляет проверку нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, при этом он не устанавливает фактические обстоятельства, исследование которых отнесено к компетенции других правоприменительных органов и лежит в основе их решений по конкретным делам. При рассмотрении дел в любой из установленных ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» процедур ему принадлежит исключительное право официального, а потому обязательного для всех правоприменителей толкования конституционных норм. Следовательно, статус Конституционного Суда Российской Федерации не предполагает обжалование принимаемых им решений. Иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля.

Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, юридическим последствием решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными акта или его отдельных положений либо акта или его отдельных положений с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата ими силы на будущее время. Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом. Таким образом, общим порядком, вытекающим из частей первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», является утрата силы акта или его отдельных положений, признанных неконституционными, с момента провозглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 5 февраля 2004 года № 78-О).

В связи с этим, полагаем, что положения оспариваемой нормы, с учетом названных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, не содержат неопределенности в указанном заявителям аспекте и не могут рассматриваться как нарушающие его конституционные права.

Доводы, приведенные заявителем в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что нарушение своих конституционных прав он связывает не с содержанием самого положения части первой статьи 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а с принятыми по его делу постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и решениями нижестоящих арбитражных судов, несогласие с которыми он выражает. Между тем, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность судебных постановлений, давать оценку изложенных заявителем обстоятельств рассмотрения конкретного дела Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, поскольку разрешение таких вопросов не входит в его полномочия, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2007 № 205-О-О).

В отношении видимого заявителем неисполнения арбитражными судами в его конкретном деле постановления Конституционного Суда от 21 января 2010 года № 1-П считаем необходимым обратить внимание Конституционного Суда Российской Федерации на последовательность развития событий по данному делу.

Как следует из представленных материалов, ОАО «НК «Лукойл» в 2008 году обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании с заявителя – ОАО «АК «Транснефтепродукт» неосновательного обогащения в виде излишне полученной ответчиком суммы налога на добавленную стоимость, а также процентов за пользование чужими денежными средствами. Поскольку в ходе рассмотрения дела ответчик возвратил истцу всю сумму взыскиваемого неосновательного обогащения, исковые требования были снижены до размера процентов за пользование чужими денежными средствами. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 11 апреля 2008 года, оставленным без изменения постановлениями Девятого арбитражного апелляционного суда и Федерального арбитражного суда Московского округа, было отказано в удовлетворении данных требований к ОАО «АК «Транснефтепродукт» со ссылкой на невозможность применения в указанном случае статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации и начисления процентов на суммы налога на добавленную стоимость, полученные от юридических лиц в повышенном размере и возвращенные по статье 165 Налогового кодекса Российской Федерации.

Между тем, хотелось бы обратить особое внимание Конституционного Суда Российской Федерации на то, что истцом – ОАО «НК «Лукойл» было подано заявление о пересмотре в порядке надзора решений по ранее названному делу о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами.

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 марта 2009 года надзорное производство по данному делу было приостановлено до рассмотрения Президиумом ВАС РФ заявления ОАО «Газпром нефть» по надзорному производству о взыскании с ОАО «АК «Транснефтепродукт» неосновательного обогащения в виде излишне полученной суммы НДС, поскольку спор между ОАО «НК «Лукойл» и заявителем был признан аналогичным. 9 апреля 2009 года Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ было принято постановление № 16318/08, где была сформулирована правовая позиция по вопросу о взыскании неосновательного обогащения в виде излишне полученной суммы НДС, отличающаяся от позиции по данному вопросу, занятой судами в ходе рассмотрения указанного дела.

В связи с принятием Президиумом ВАС РФ указанного постановления Определением ВАС РФ от 26 мая 2009 года надзорное производство по делу между ОАО «НК «Лукойл» и заявителем было возобновлено, и Высшим Арбитражным Судом было установлено, что при таких обстоятельствах основания, предусмотренные статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при наличии которых дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов, отсутствуют, и оспариваемый судебный акт может быть пересмотрен по вновь открывшимся обстоятельствам как судебный акт, основанный на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена Высшим Арбитражный Суд Российской Федерации.

Таким образом, по конкретному спору между ОАО «НК «Лукойл» и ОАО «АК «Транснефтепродукт» имелась позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о возможности пересмотра именно данного дела по вновь открывшимся обстоятельствам и о необходимости применения ранее упомянутой позиции к спорным правоотношениям, что должно было исключить возможность принятия произвольного решения судами нижестоящих инстанций.

В связи с этим по заявлению ОАО «НК «Лукойл» о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам Арбитражный суд г. Москвы решением от 10 сентября 2009 года, в соответствии с действующим на тот момент правовым регулированием, отменил ранее принятое им решение от 11 апреля 2008 года, руководствуясь процедурой пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, введенной постановлением Пленума ВАС РФ от 14 февраля 2008 года № 14, согласно которой в соответствии с пунктом 1 статьи 311 АПК Российской Федерации может быть пересмотрен судебный акт, основанный на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена постановлением Пленума ВАС РФ или Президиума ВАС РФ.

Следующим событием в хронологическом порядке стало принятие Конституционным Судом Российской Федерации постановления № 1-П от 21 января 2010 года. Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации тогда являлись взаимосвязанные нормативные положения пункта 1 статьи 311 АПК Российской Федерации об основаниях пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам и части 1 статьи 312 данного Кодекса о сроке подачи заявления о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам в их истолковании Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 14 февраля 2008 года № 14.

Заявители при обосновании неконституционности оспариваемых положений указывали на неправомерное расширение перечня законных оснований для пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам и на изменение тем самым закрепленных федеральным законом процедур пересмотра вступивших в законную силу судебных актов. Однако Конституционный Суд, как это впоследствии отмечалось в юридической доктрине³⁶, подтвердил обязательность и прецедентность правовых позиций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, установив, что осуществление Высшим Арбитражным Судом вытекающего из статьи 127 Конституции Российской Федерации правомочия давать разъяснения по вопросам судебной практики объективно не может не основываться на вырабатываемых им правовых позициях, содержащих толкование разъясняемых положений законодательства.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что процессуальный механизм, дающий возможность пересмотреть по вновь открывшимся обстоятельствам вступивший в законную силу судебный акт, который оспаривается заявителем в порядке надзора, если он основан на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия была определена (или изменена) в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вынесенном по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора с учетом сформировавшейся практики, позволяет повысить эффективность института пересмотра судебных актов, вступивших в законную силу, освобождая Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от рассмотрения дел, разрешение которых должно быть основано на уже выработанной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации правовой позиции, а с другой стороны, расширяет для лиц, участвующих в деле, возможность, обращаясь к данному Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации толкованию норм права, добиться защиты своего права или законного интереса в других арбитражных судах.

При этом, исходя из конституционных принципов равенства и справедливости, а также формальной определенности правовых норм и допустимых пределов придания закону обратной силы, Конституционный Суд РФ указал, что пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов, вступивших в законную силу, на основании положений статей 311 и 312 АПК Российской Федерации в их истолковании постановлением Пленума ВАС РФ от 14 февраля 2008 года № 14 предполагает необходимость прямого указания в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на возможность придания приведенному в нем толкованию норм права обратной силы.

Я бы хотел поставить риторический вопрос: а можно ли внести дополнение в вынесенное решение Президиума ВАС по конкретному делу? То есть, если до вынесения постановления пленума Конституционного Суда Президиум ВАС рассмотрел конкретное дело, которое он считает прецедентным, то что, он после вынесения решения Конституционного Суда обязан его пересмотреть и добавить? Такой возможности из действующего законодательства Российской Федерации не вытекает. Поэтому проблема может касаться действительно только той части постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда, которые были вынесены до принятия постановления Конституционного Суда.

Так вот, применительно к данному делу, конечно, такого указания в этом решении содержаться не могло. Такое требование еще не было сформулировано. Но есть прямое указание надзорного производства на пересмотр решения в соответствии с данной правовой позицией, что говорит о том, что в данном случае мы имеем дело не с реализацией постановления пленума Конституционного Суда, а с обычной практикой надзорного производства, когда надзорная инстанция указывает о том, что дело подлежит пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам в соответствии вот с таким-то решением. И никакого конфликта интересов между постановлением Конституционного Суда и постановлением Президиума здесь нет, это просто разные обстоятельства, которые возникли. И то, что Девятый апелляционный суд вдруг усмотрел здесь различия, на мой взгляд, говорит только о недостаточной квалификации оценки обстоятельств сложившегося дела, на что Президиум Высшего Арбитражного Суда в конце концов и указал. Может быть, ему не следовало давать оценку действия во времени постановлений Конституционного Суда. Я думаю, что просто это была неудачная формулировка, но она никоим образом не затрагивала материально-правовую основу, лежащую в основе принятого решения.

Следует заметить, что установленный Конституционным Судом в постановлении № 1-П механизм пересмотра вступивших в законную силу актов судов не предусматривает указание коллегиального состава судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в качестве обязательного условия дальнейшего пересмотра оспариваемого судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам (п. 1 резолютивной части), при этом, как указал Конституционный Суд, действующее законодательство не предполагает наличия механизма, при котором нижестоящий суд мог бы не согласиться с обязательным по своей правовой природе указанием коллегиального состава судей Высшего Арбитражного Суда РФ. В то время как, следует иметь в виду, что по настоящему делу, отличному в данном вопросе, имело место именно такое указание.

В резолютивной части постановления от 21 января 2010 года № 1-П Конституционный Суд РФ установил общий порядок вступления его в силу – немедленно после провозглашения, определив, что названное постановление действует непосредственно, а выявленный в нем конституционно-правовой смысл положений пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 АПК РФ является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал на необходимость внесения федеральным законодателем в шестимесячный срок соответствующих изменений и дополнений в арбитражное процессуальное законодательство с учетом выраженных им в постановлении правовых позиций, что и было реализовано путем принятия Федерального закона от 23 декабря 2010 года № 379-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», изложившим статьи 311 и 312 АПК РФ в новой редакции. Основаниями пересмотра судебных актов по правилам главы 37 АПК РФ стали новые обстоятельства – указанные в части 3 статьи 311 АПК РФ, возникшие после принятия судебного акта, но имеющие существенное значение для правильного разрешения дела обстоятельства, в том числе определение или изменение в постановлении Пленума ВАС РФ или в постановлении Президиума ВАС РФ практики применения правовой нормы, если в соответствующем акте ВАС РФ содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства.

Конституционный Суд Российской Федерации, принимая данное постановление, дал толкование норме процессуального права – пункту 1 статьи 311 АПК РФ, не проверяя на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и не ставя под сомнение сами материально-правовые позиции, выработанные Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по конкретным делам, которые, не будучи никем изменены или отменены, остаются неизменными и обязательными для всех нижестоящих арбитражных судов.

В связи с этим, особо хотелось бы подчеркнуть, что в конкретном деле заявителя Высшим Арбитражным Судом РФ в Определении от 26 мая 2009 года и в постановлении от 21 декабря 2010 года была подтверждена имеющая место аналогия правовых споров, была дана ссылка на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ и разъяснена возможность пересмотра конкретных судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам на основании сформировавшейся позиции по соответствующей категории дел. Отказ нижестоящего суда следовать этим правовым позициям при разрешении аналогичной фактической ситуации нарушает единство судебной практики и является основанием для отмены судебного акта во всех процедурах обжалования в связи с неправильным применением норм права (статьи 270, 288, 304 АПК Российской Федерации).

Однако заявитель, ссылаясь на якобы имеющееся неисполнение решения Конституционного Суда и применение позиции Высшего Арбитражного Суда, в отношении которой в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ не сказано о ее обратной силе, пытается, посредством оспаривания процессуального аспекта поставить под сомнение саму материально-правовую позицию, в данном случае о применении статей Гражданского кодекса о неосновательном обогащении и процентах за пользование чужими денежными средствами к гражданско-правовым по своей правовой природе отношениям между заявителем и ОАО «НК «Лукойл», и добиться принятия судебного акта уже на этом основании в свою пользу.

При этом очевидно не учитывается тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации, вынося свое постановление от 21 января 2010 года № 1-П, вряд ли подразумевал возможность различного подхода к пересмотру вступивших в законную силу судебных актов, нарушения принципа единства судебной практики и ухудшения положения лиц, участвующих в деле, когда часть решений до принятия Конституционным Судом постановления № 1-П была бы пересмотрена на основании позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, а в пересмотре аналогичных решений уже после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ было бы отказано без учета отсутствия правового механизма по пересмотру или внесению изменений о распространении на аналогичные дела в постановления Высшего Арбитражного Суда РФ, уже вынесенные по делам конкретных лиц.

Кроме того, подобный подход нивелировал бы подтвержденную Конституционным Судом Российской Федерации эффективность данного механизма восстановления нарушенных прав, требовал бы повторной актуализации позиций высшей судебной инстанции, а также приводил бы к возможному пересмотру дел по формальным основаниям, несмотря на сохранение материально-правовой позиции неизменной, со ссылкой на то, что акты Высшего Арбитражного Суда, в виду которых дела были пересмотрены, не содержали указания об обратной силе, что приводило бы, по справедливому указанию Конституционного Суда, к несоразмерному ограничению принципа стабильности судебного акта и правовой определенности, предполагающих, что ни одна из сторон не может требовать пересмотра окончательного и вступившего в законную силу постановления только в целях проведения повторного слушания и получения нового постановления (постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 года № 2-П).

Таким образом, полагаем возможным отметить, что, исходя из требований части 2 статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли закон Конституции Российской Федерации. Оспариваемое положение Федерального конституционного закона, согласно которому решение Конституционного Суда Российской Федерации является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после провозглашения, по нашему мнению, не содержит указанной неопределенности, и оспаривание этой нормы закона никоим образом не может повлиять на права заявителя.

Содержание оспариваемого положения вытекает из роли Конституционного Суда Российской Федерации. Эта роль определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми Конституционный Суд Российской Федерации является высшим и единственным федеральным судебным органом в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, и в связи с этим наделенным исключительными полномочиями по разрешению судебных дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, на основании ранее изложенного, полагаем, что часть первая статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержит какой-либо неопределенности в вопросе о том, соответствует ли закрепляемое ею положение Конституции Российской Федерации, и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 ноября 2012 г. № 25-П

По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт»

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» – адвоката А. И. Муранова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л. О. Красавчиковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации С. В. Сарбаша, от Министерства юстиции Российской Федерации – М. А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Заявитель по настоящему делу – ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» оспаривает конституционность примененной в его деле части первой статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в первоначальной редакции, согласно которой решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Названное законоположение, по сути, воспроизведено в части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в действующей редакции, которая была введена Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 года № 7-ФКЗ и предусматривает, что решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию; решение Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, вступает в силу немедленно после его провозглашения; постановление Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в порядке, предусмотренном статьей 47.1 данного Федерального конституционного закона, вступает в силу со дня его опубликования в соответствии со статьей 78 данного Федерального конституционного закона; иные решения Конституционного Суда Российской Федерации вступают в силу со дня их принятия.

1.1. Решением Арбитражного суда города Москвы от 11 апреля 2008 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2008 года и постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 ноября 2008 года, ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» было отказано в удовлетворении требований к ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» о взыскании неосновательного обогащения в виде излишне полученных денежных средств и процентов за пользование чужими денежными средствами.

После того как по такому же вопросу Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 9 апреля 2009 года № 16318/08 была сформулирована правовая позиция, отличающаяся от позиции, занятой арбитражными судами при рассмотрении указанного дела, ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о пересмотре его решения от 11 апреля 2008 года в процедуре, введенной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 14 и позволяющей пересмотреть по вновь открывшимся обстоятельствам в соответствии со статьей 311 АПК Российской Федерации судебный акт, оспариваемый заявителем в порядке надзора и основанный на положениях законодательства, практика применения которых после его принятия определена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в том числе принятом по результатам рассмотрения другого дела в порядке надзора.

Арбитражный суд города Москвы решением от 10 сентября 2009 года ранее принятое им решение от 11 апреля 2008 года отменил. Однако Девятый арбитражный апелляционный суд, следуя изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П правовой позиции, согласно которой пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов, вступивших в законную силу, на основании положений статей 311 и 312 АПК Российской Федерации в их истолковании постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 14 предполагает необходимость прямого указания Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации на возможность придания обратной силы приведенному в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкованию норм права, постановлением от 3 марта 2010 года решение Арбитражного суда года Москвы от 10 сентября 2009 года, не вступившее в законную силу, отменил. Оставляя данное постановление без изменения, Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении от 1 июня 2010 года также пришел к выводу о недопустимости пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решения Арбитражного суда города Москвы от 11 апреля 2008 года, исходя из того, что в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2009 года № 16318/08 прямое указание о придании обратной силы сформулированной в нем правовой позиции по вопросу взыскания неосновательного обогащения применительно к делам со схожими обстоятельствами отсутствует.

В свою очередь, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отменяя постановления арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций (от 3 марта 2010 года и от 1 июня 2010 года соответственно) и оставляя без изменения решение арбитражного суда первой инстанции (от 10 сентября 2009 года), в постановлении от 21 декабря 2010 года сослался на часть первую статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и на отсутствие в названном Федеральном конституционном законе специальных положений об обратной силе решений Конституционного Суда Российской Федерации и указал, что ссылки судов апелляционной и кассационной инстанций на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П применительно к принятому до его вступления в силу постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2009 года № 16318/08 неправомерны.

Таким образом, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, применяя в деле по иску ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» к ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» (дело № А40-8404/07-37-86) часть первую статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», дал собственное толкование содержащегося в ней положения о юридической силе решений Конституционного Суда Российской Федерации и, по существу, разъяснил арбитражным судам апелляционной и кассационной инстанций, могут ли они и в каких случаях применять постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П при решении вопроса о возможности пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Поскольку постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу № А40-8404/07-37-86 принято 3 марта 2010 года (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа – 1 июня 2010 года), т. е. после 21 января 2010 года – даты провозглашения и, соответственно, вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П, постольку Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вопрос об обратной силе данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации не рассматривался и не подлежал рассмотрению.

1.2. Реализуя свое право на доступ к правосудию в установленных федеральным законом формах и процедурах, гражданин, объединение граждан, как следует из статей 46 (части 1 и 2) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законоположениями, примененными судом общей юрисдикции, арбитражным судом при вынесении решения о его правах и (или) обязанностях. Соответственно, по смыслу статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 120, 126 и 127 и статьей 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», такой судебный акт, если он вынесен на основании законоположений, которыми, в том числе в их истолковании сложившейся правоприменительной практикой, нарушаются конституционные права данного гражданина, объединения граждан, подлежит пересмотру.

При принятии жалобы гражданина, объединения граждан к рассмотрению Конституционный Суд Российской Федерации, как того требуют предписания части второй статьи 36 и статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливает наличие основания к возбуждению конституционного судопроизводства по данной жалобе, исходя не только из буквального смысла подлежащего проверке законоположения, но и из смысла, который придан ему официальным и иным толкованием и воспринят правоприменительной практикой при разрешении конкретных дел. Следовательно, если в правоприменительной практике законоположению, которому ранее Конституционный Суд Российской Федерации уже давал оценку при решении вопроса о принятии к рассмотрению конкретной жалобы на нарушение этим законоположением конституционных прав и свобод граждан, посредством толкования был придан смысл, порождающий неопределенность относительно его конституционности, Конституционный Суд Российской Федерации вправе принять к рассмотрению жалобу гражданина, объединения граждан на нарушение конституционных прав и свобод тем же законоположением в его новом истолковании.

Ссылаясь в своих решениях на часть первую статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что содержащееся в ней положение об окончательном характере и невозможности обжалования решений Конституционного Суда Российской Федерации вытекает непосредственно из закрепленного Конституцией Российской Федерации, ее статьей 125, статуса этого органа конституционного контроля и означает признание того факта, что иного органа, управомоченного проверять соответствие Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов и в случае признания их неконституционными лишать их юридической силы, в судебной системе Российской Федерации нет (определения от 13 января 2000 года № 6-О, от 17 июля 2007 года № 590-О-О, от 27 мая 2010 года № 781-О-О, от 26 мая 2011 года № 735-О-О и др.).

Соответственно, отказ в принятии к рассмотрению жалобы ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» на нарушение конституционных прав и свобод положением части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в условиях, когда этим положением в истолковании, данном Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, были затронуты права и свободы заявителя, гарантированные статьями 35 (части 1 и 3) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, означал бы отказ в правосудии, что не согласуется с закрепленными статьями 19 (часть 1), 46, 55 (часть 3), 60, 118 (часть 2) и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации гарантиями защиты конституционных прав и свобод посредством проверки соответствия положения федерального закона Конституции Российской Федерации, тем более что такая проверка не может быть осуществлена ни каким-либо другим, кроме Конституционного Суда Российской Федерации, внутригосударственным судебным органом, ни каким-либо межгосударственным органом, включая Европейский суд по правам человека. Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым признать жалобу ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» отвечающей критерию допустимости.

1.3. Как следует из статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пункта 3 части первой статьи 3, статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан и объединений граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению и которая была применена в деле заявителя, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт» утверждает, что положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о юридической силе решений Конституционного Суда Российской Федерации – по смыслу, приданному ему толкованием высшего суда в системе российских арбитражных судов, – рассматривается как основание, не обязывающее арбитражные суды применять вступившее в силу решение Конституционного Суда Российской Федерации при пересмотре судебного акта, основанного на норме, относительно которой ранее дано разъяснение высшим судебным органом по разрешению дел, рассматриваемых арбитражными судами. По мнению заявителя, именно в таком истолковании оспариваемое законоположение привело в его деле к пересмотру судебного акта, вступившего в законную силу, по вновь открывшимся обстоятельствам без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, чем были несоразмерно ограничены его права, гарантированные статьями 10, 15 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1 и 3), 45 (часть 1), 52 и 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является положение части 1 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о юридической силе постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которым нормативный правовой акт или отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации либо в котором выявлен конституционно-правовой смысл нормативного правового акта или отдельных его положений, – применительно к принимаемым после его вступления в силу судебным актам других судов.

2. Исходя из единства государственной власти, осуществляемой на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, как основополагающего принципа государственного устройства России, Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (статья 10), судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (статья 118, часть 2) на основе единых для всех видов судопроизводства принципов правосудия, включая независимость судей, их подчинение только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, состязательность и равноправие сторон при осуществлении судопроизводства (статьи 17 и 18; статья 120, часть 1; статья 123, часть 3), – вне зависимости от природы и особенностей материальных правоотношений, определяющих предмет рассмотрения в каждом виде судопроизводства.

Особым местом судебной власти в системе разделения властей и ее прерогативами по осуществлению правосудия, вытекающими из статей 10, 11 (часть 1), 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125–127 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обусловлена ценность закрепленного ее статьей 46 (части 1 и 2) права на судебную защиту как гарантии всех других прав и свобод человека и гражданина. Именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 8-П, от 17 марта 2009 года № 5-П и от 26 мая 2011 года № 10-П).

Судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, является Конституционный Суд Российской Федерации (статьи 1 и 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Достижение названных целей – исходя из особой роли Конституционного Суда Российской Федерации в формировании и функционировании правовой системы Российской Федерации, предопределенной его исключительным полномочием по проверке соответствия Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов (статья 125 Конституции Российской Федерации), – возможно лишь при условии неукоснительного исполнения актов конституционного правосудия как императива правового государства, в котором любые споры разрешаются правовыми средствами. Неисполнение же либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, общеобязательность которых имеет конституционно-правовое основание, не только наносит ущерб интересам правосудия, но и подрывает у граждан доверие к судам и в целом к государству, обязанному признавать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Обращаясь к вопросу об общеобязательности и юридической силе решений, принимаемых в порядке конституционного судопроизводства, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он дает оценку как позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия неконституционного законоположения, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П).

Вынесенное по итогам рассмотрения дела постановление, которым нормативный правовой акт или его отдельные положения признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации, действует непосредственно, а значит, отмена их органом, принявшим данный нормативный правовой акт, не требуется, поскольку эти положения считаются отмененными, т. е. недействительными, с момента вступления постановления Конституционного Суда Российской Федерации в силу; решение Конституционного Суда Российской Федерации не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, а исполнение предписаний Конституционного Суда Российской Федерации не может ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц, управомоченных в иных случаях выступать с инициативой или давать согласие на пересмотр дела; юридическим последствием постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными положений нормативного правового акта является утрата ими силы на будущее время; это означает, что с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации такие нормативные положения не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом; таким образом, общим порядком, вытекающим из частей первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», является утрата силы акта или его отдельных положений, признанных неконституционными, с момента провозглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П и от 11 апреля 2000 года № 6-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2000 года № 243-О и от 5 февраля 2004 года № 78-О).

Соответственно, юридической силой постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в котором выявляется конституционно-правовой смысл нормы и тем самым устраняется неопределенность в ее интерпретации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, обусловливается невозможность применения данной нормы (а значит, прекращение действия) в любом другом истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации. Иное – в нарушение статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и части 3 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – означало бы возможность применения нормы в прежнем ее понимании, не соответствующем Конституции Российской Федерации и, следовательно, влекущем нарушение конституционных прав и свобод. С момента вступления постановления Конституционного Суда Российской Федерации в силу такая норма не должна толковаться каким-либо иным образом и применяться в каком-либо ином смысле (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П, от 26 февраля 2010 года № 4-П и от 21 декабря 2011 года № 30-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2008 года № 556-О-Р, от 16 июля 2009 года № 957-О-О, от 1 июня 2010 года № 755-О-О и др.).

Как и в случае признания Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными норм, положенных в основу правоприменительных решений, принятие Конституционным Судом Российской Федерации постановления, содержащего конституционно-правовое истолкование, в соответствии с положениями части третьей статьи 79 и части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» влечет прежде всего пересмотр вступивших в законную силу судебных актов по делам заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, а по делам лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но в отношении которых были применены нормативные положения, получившие в решении Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовое истолкование, отличное от придававшегося им сложившейся правоприменительной практикой, такое решение Конституционного Суда Российской Федерации влечет пересмотр (изменение или отмену) основанного на данных нормативных положениях судебного акта только в тех случаях, когда он либо не вступил в законную силу, либо вступил в законную силу, но не исполнен или исполнен частично (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года № 4-О, от 5 февраля 2004 года № 78-О, от 27 мая 2004 года № 211-О, от 12 мая 2006 года № 135-О, от 1 июня 2010 года № 783-О-О, от 25 января 2012 года № 178-О-О и др.). Такой подход обусловлен целями соблюдения баланса принципов правовой определенности в спорных материальных правоотношениях, стабильности гражданского оборота и справедливого судебного разбирательства, не совместимого с ошибочным судебным актом.

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций, основанных на предписаниях Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 125 (часть 6), положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о юридической силе итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации, как предполагающее – в системе действующего правового регулирования – их обязательное и неукоснительное соблюдение с момента вступления в силу на всей территории Российской Федерации всеми представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти (в том числе арбитражными судами всех инстанций), органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами и их объединениями, соответствует Конституции Российской Федерации.

4. Вступление итогового решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу означает, что с этого момента данному решению придается юридическая сила, превышающая юридическую силу нормативных правовых актов, являвшихся предметом проверки, в результате которой было принято данное решение, а осуществляемая в процессе конституционного судопроизводства казуальная интерпретация положений Конституции Российской Федерации, на которых оно основано, по своей силе превышает любую ее интерпретацию любым другим органом, притом что пределы действия решения Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе установленные в самом решении пределы его ретроспективного действия) обусловлены целями обеспечения стабильности конкретных правоотношений, которая имеет самостоятельную конституционную ценность, а также предметом рассмотрения и выраженной в решении правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно основанному на положениях статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 6 и частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правилу, закрепленному частью первой статьи 79 названного Федерального конституционного закона, норма, признанная постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации, утрачивает силу с момента провозглашения либо со дня официального опубликования данного постановления. Это правило, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 11 ноября 2008 года № 556-О-Р, в полной мере распространяется и на решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых подтверждается конституционность нормы именно в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, и тем самым исключается любое иное, т. е. неконституционное, ее истолкование, а следовательно, и применение: с момента провозглашения либо со дня официального опубликования постановления Конституционного Суда Российской Федерации такая норма в неконституционной интерпретации, по сути, утрачивает силу, что вытекает также из части пятой статьи 79 названного Федерального конституционного закона, обязывающей правоприменительные органы учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или отдельного его положения, придаваемый им правоприменительной практикой, с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, из части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в системном единстве с иными нормами данного Федерального конституционного закона следует, что с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации никто не вправе применять закон, признанный Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации, равно как и применять закон, служивший предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, в каком-либо ином, отличном от выявленного Конституционным Судом Российской Федерации смысле. Соответственно, с момента вступления в силу постановление Конституционного Суда Российской Федерации – вне зависимости от его ретроспективного значения, вопрос о котором не затрагивается настоящим постановлением и решен в ряде определений Конституционного Суда Российской Федерации (от 14 января 1999 года № 4-О, от 5 февраля 2004 года № 78-О и др.), – во всяком случае действует на будущее время, запрещая с этого момента применение законоположений, признанных этим постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо их применение в смысле, придаваемом им правоприменительной практикой, в том числе основанной на разъяснениях высших судебных инстанций, вопреки их конституционно-правовому смыслу, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации.

5. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, в силу статьи 120 Конституции Российской Федерации самостоятельно решая вопрос, подлежит ли та или иная норма применению в рассматриваемом им деле, уясняет смысл нормы, т. е. осуществляет ее казуальное толкование. Вместе с тем в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование действующего права. По смыслу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во взаимосвязи с его статьями 3, 6, 36, 79, 85, 86, 87, 96 и 100, конституционное истолкование нормативного акта или отдельного его положения, проверяемого посредством конституционного судопроизводства, как относящееся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, который, разрешая дело и устанавливая соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемого акта, в том числе по содержанию норм, обеспечивает выявление его конституционного смысла, является общеобязательным, в том числе для судов. Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут применять нормативный правовой акт, признанный не соответствующим Конституции Российской Федерации, либо осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд Российской Федерации, чего они в силу статей 118, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации делать не вправе.

Из приведенной правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 25 января 2001 года № 1-П, а также в ряде определений (от 6 февраля 2003 года № 34-О, от 5 февраля 2004 года № 78-О, от 27 мая 2004 года № 211-О, от 9 июля 2004 года № 242-О, от 1 ноября 2007 года № 827-О-П и др.), следует, что после вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации применение судами общей юрисдикции или арбитражными судами в ходе рассмотрения конкретного дела, в том числе дела, производство по которому было начато до вступления в силу данного решения Конституционного Суда Российской Федерации, норм, признанных им не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и придание нормам, получившим в решении Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовое истолкование, смысла, расходящегося с их конституционно-правовым смыслом, исключаются, – иное во всех случаях свидетельствовало бы о судебной ошибке, допущенной судом при разрешении дела, а следовательно, о нарушении статей 15 (части 1 и 2), 18, 120 и 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, об отступлении от правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в принятом по ходатайству Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2004 года № 78-О, а также от сложившейся на его основании устойчивой практики судов Российской Федерации.

Соответственно, если при рассмотрении дела апелляционной или кассационной инстанцией либо в порядке надзора будет установлено, что суд нижестоящей инстанции при вынесении судебного акта либо применил законоположения, которые впоследствии, уже после вынесения этого судебного акта, были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо применил их в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, то такие судебные акты – исходя из того, что суды общей юрисдикции, арбитражные суды не вправе оценивать законность и обоснованность решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации, равно как и не исполнять его решения и содержащиеся в них предписания, – подлежат безусловной отмене.

Таким образом, положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во взаимосвязи с иными его положениями запрещает с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации применение в ходе рассмотрения конкретного дела, в том числе дела, производство по которому было начато до вступления в силу данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, или реализацию каким-либо иным способом нормативного правового акта или отдельных его положений, признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и их применение в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении. Именно в таком – конституционно-правовом – смысле положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» соответствует Конституции Российской Федерации, и только в таком смысле это положение, направленное на обеспечение стабильности общественных отношений, урегулированных нормативным правовым актом, являвшимся предметом проверки в порядке конституционного судопроизводства, должно пониматься и исполняться всеми правоприменителями.

6. Опираясь на правовые позиции, выраженные в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П и от 11 ноября 2003 года № 16-П, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 января 2010 года № 1-П признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 АПК Российской Федерации в истолковании, данном в пункте 5.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 марта 2007 года № 17 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 14), постольку, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу данные положения, в частности, допускают пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам вступившего в законную силу судебного акта только при условии, что в соответствующем постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации содержится прямое указание на придание сформулированной в нем правовой позиции обратной силы применительно к делам со схожими фактическими обстоятельствами.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что данное решение вступает в силу в общем порядке, предусмотренном статьей 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», т. е. немедленно после провозглашения (часть первая) и действует непосредственно (часть вторая), а выявленный в нем конституционно-правовой смысл положений пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 АПК Российской Федерации применительно к разъяснениям, данным в пункте 5.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 марта 2007 года № 17 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 14), является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации, сославшись на правовую позицию, изложенную им в постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П, подчеркнул, что разъяснения, даваемые Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по вопросам судебной практики, не могут рассматриваться в качестве официального акта, выявляющего конституционно-правовой смысл закона, т. е., по сути, подтверждающего его конституционность или констатирующего неконституционность, и что адекватным средством для разрешения такого вопроса, возникающего в связи с неконституционным истолкованием закона в правоприменительной практике, является – в силу статей 118 и 125 Конституции Российской Федерации – конституционное судопроизводство.

Таким образом, с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П (т. е. с момента его провозглашения), повлекшего в том числе принятие Федерального закона от 23 декабря 2010 года № 379-ФЗ, которым в арбитражное процессуальное законодательство был внесен ряд изменений, положения статей 311 и 312 АПК Российской Федерации подлежат истолкованию и применению арбитражными судами только в выявленном Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовом смысле, независимо от времени принятия Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановлений, содержащих правовые позиции, выступающие основаниями пересмотра судебных актов.

Как следует из представленных заявителем по настоящему делу документов, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2010 года – исходя из того, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года № 1-П вступило в силу после принятия Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановления от 9 апреля 2009 года № 16318/08, содержащего правовую позицию о возможности пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решения арбитражного суда, расходящуюся с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, – указал нижестоящим судебным инстанциям на недопустимость применения данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций при пересмотре решения Арбитражного суда города Москвы от 9 апреля 2009 года.

Между тем суды общей юрисдикции и арбитражные суды, независимо от того, в какой процессуальной стадии находится на рассмотрении конкретное дело, с момента вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации, содержащего конституционно-правовое истолкование нормы (примененной или подлежащей применению в данном деле), опровергающее прежнее ее истолкование, в том числе приданное ей разъяснениями высших судебных инстанций, не вправе не исполнять постановление Конституционного Суда Российской Федерации, – иное означало бы неисполнение требований Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Указание в судебном акте (в том числе акте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) на недопустимость применения в деле заявителя правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации ввиду наличия принятого ранее постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу со схожими фактическими обстоятельствами на основании нормы права в истолковании, расходящемся с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, означает – в нарушение положений Конституции Российской Федерации о статусе Конституционного Суда Российской Федерации и юридической силе его решений и природе принимаемых по конкретным делам судебных актов высших судебных инстанций в системе судов общей юрисдикции и в системе арбитражных судов (статья 118, часть 2; статья 125, части 4 и 6; статьи 126 и 127) – неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации, что объективно создает препятствия для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, в том числе ее положений, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, на всей территории Российской Федерации.

Применяя закон или его отдельные положения в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в результате конституционного судопроизводства, суды фактически настаивают на истолковании нормы, придающем ей иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, т. е. не соответствующий Конституции Российской Федерации, чего они в силу статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118 (часть 2), 126 и 127 делать не вправе. В результате нарушаются не только конституционные прерогативы Конституционного Суда Российской Федерации, но и, в конечном счете, гарантированное Конституцией Российской Федерации право каждого на судебную защиту, которое по своему содержанию, как следует из закрепляющей его статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с предписаниями ее статей 118 (часть 2), 125 (части 4 и 6), 126 и 127, предполагает, что юридическая сила решения Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенного по жалобе гражданина или объединения граждан, в случае, когда их конституционные права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле судом, не может быть преодолена ни одним другим судом.

Таким образом, положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о юридической силе постановления Конституционного Суда Российской Федерации в истолковании, данном Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, – как позволяющее арбитражным судам при рассмотрении дел после вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе дел, возбужденных до вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации) руководствоваться нормативным правовым актом или отдельными его положениями, признанными этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, или применять нормативный правовой акт или отдельные его положения (в том числе в истолковании, приданном им высшими судебными инстанциями) вопреки их конституционно-правовому смыслу, выявленному в этом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, – приводит к нарушению гарантий конституционного права на судебную защиту, как они закреплены Конституцией Российской Федерации, ее статьей 46 (части 1 и 2) во взаимосвязи со статьями 118 (часть 2), 125 (части 4 и 6), 126 и 127.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о юридической силе постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которым нормативный правовой акт или отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации либо в котором выявлен конституционно-правовой смысл нормативного правового акта или отдельных его положений, как не допускающее с момента вступления в силу такого постановления Конституционного Суда Российской Федерации применение либо реализацию каким-либо иным способом нормативного правового акта или отдельных его положений, признанных этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и применение либо реализацию каким-либо иным способом нормативного правового акта или отдельных его положений в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении, в том числе не позволяющее судам общей юрисдикции, арбитражным судам при рассмотрении дел после вступления в силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации (включая дела, возбужденные до вступления в силу этого постановления Конституционного Суда Российской Федерации) руководствоваться нормативным правовым актом или отдельными его положениями, признанными этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо применять нормативный правовой акт или отдельные его положения в истолковании (в том числе приданном им высшими судебными инстанциями), расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении.

2. В силу статей 15 (части 1 и 2), 18, 46 (части 1 и 2), 118 (часть 2), 120, 125 (части 4 и 6), 126 и 127 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации недопустимо применение (в том числе высшими инстанциями судов общей юрисдикции и арбитражных судов) положения части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в любом ином истолковании, отличном от данного Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении.

3. Судебные акты по делу ОАО «Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов «Транснефтепродукт», в которых положение части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» было применено в истолковании, данном Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности положений пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки И. Ю. Фроловой

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (16 октября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Рассматриваемая сегодня жалоба гражданки Фроловой Ирины Юрьевны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации за защитой нарушенных ее конституционных прав и прав ее несовершеннолетних детей положениями Федеральных законов «О статусе судей в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», имеет несколько необычных аспектов, на которые я хотел бы обратить Ваше внимание.

Во-первых, это то, что Конституционный Суд Российской Федерации планировал рассмотреть данную жалобу без проведения слушания в соответствии с требованиями статьи 47.1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», на что, как Вам известно, мы высказали возражения, поскольку не усмотрели аналогии оспариваемых норм нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции Российской Федерации постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющими силу.

Во-вторых, это касается уточнения предмета рассмотрения, обозначенного в жалобе, и фактически допустимого, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле.

Из материалов дела следует, что правильность исчисления пенсии по случаю потери кормильца на основании Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» заявительницей в судебном порядке не оспаривалась. Иск ею предъявлялся лишь к Управлению судебного департамента Самарской области о признании прав на пенсионное обеспечение в связи с потерей кормильца – судьи в отставке. Поэтому нормы Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не могут быть предметом рассмотрения по данной жалобе. Проверке на соответствие Конституции Российской Федерации может подлежать пункт 4 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», конституционность которого, на наш взгляд, сомнений не вызывает, да и к обстоятельствам, изложенным в жалобе, он фактически не имеет отношения.

Пункт 4 статьи 20 предусматривает в случае гибели (смерти) судьи ежемесячную выплату возмещения в размере заработной платы занимавшего должность судьи нетрудоспособным членам его семьи. (В случае с Фроловым А. И. – он находился в отставке.) Далее эта норма предусматривает, что указанный порядок распространяется и в случае гибели (смерти) пребывающего в отставке судьи. В этом случае членам семьи, находившимся на его иждивении, выплачивается возмещение исходя из размера назначенного судье пожизненного содержания. В случае с Фроловым А. И., к сожалению, 20 лет необходимого стажа работы судьей не оказалось для назначения ему в соответствии с пунктом 5 статьи 15 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» пожизненного содержания.

Кроме того, пунктом 7 статьи 20 оспариваемой нормы установлено, что вышеназванные правила пункта 4 не применяются, если в предусмотренном законом порядке будет установлено, что причинение вреда судье и членам его семьи не связано со служебной деятельностью судьи.

Из материалов дела видно, что заявительница не обращалась в суд за установлением факта причинной связи смерти мужа с его служебной деятельностью в должности судьи. Поэтому для проверки конституционности пункта 7 статьи 20 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» имеются лишь формальные основания, поскольку заявительница оспаривала в суде отказ в назначении ежемесячного содержания.

В то же время изучение материалов дела позволяет сделать вывод о том, что реально существует законодательный пробел в пенсионном обеспечении как самих судей, так и членов семьи погибшего (умершего) судьи по причинам, не связанным с исполнением обязанностей судьи и, в частности, в первом случае из-за отсутствия норм о порядке взимания страховых взносов с судей в период исполнения ими своих обязанностей (на них не распространяется обязательное пенсионное страхование), во втором – из-за отсутствия законодательного регулирования.

Восполнение же имеющегося пробела относится к компетенции законодателя, а не Конституционного Суда Российской Федерации.

Обозначенная проблема возникла не сегодня. Она известна на протяжении уже лет пятнадцати. Еще в постановлении VI Всероссийского съезда судей (2 декабря 2004 года) отмечалось, что «до настоящего времени не решены вопросы социально-правовой защиты судей. Согласно законодательству после смерти судьи (судьи в отставке) прекращается выплата заработной платы (пожизненного содержания), что ставит членов семьи, находившихся на его иждивении, в сложное материальное положение». И мы знаем, что органы судейского сообщества совместно с Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации пытаются восполнить законодательный пробел в пенсионном обеспечении граждан, осуществлявших полномочия судей (соответствующие законопроекты в деле имеются). Однако в них речь идет о пенсиях по старости и инвалидности лиц, работавших судьями. О пенсиях по случаю потери кормильца – судьи (работавшего судьей) в них ничего не сказано. А ведь правовой статус членов семьи умершего кормильца производен от его статуса, в данном случае – статуса судьи. Но это, опять же, дело законодателя, а не Конституционного Суда.

Поэтому мы сегодня можем лишь еще раз обсудить имеющуюся проблему, учитывая при этом высокий статус судьи в Российской Федерации, конституционные гарантии его социальной защиты. Но признать оспариваемые заявительницей нормы федерального законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации нет оснований, как и не видится возможности решением Конституционного Суда Российской Федерации обязать государственные органы выплачивать заявительнице и ее детям материальное обеспечение как семье умершего судьи. Для этого требуется законодательное решение.

В то же время следует констатировать, что права заявительницы и ее несовершеннолетних детей на пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца не нарушены.

Фроловой И. Ю. назначена трудовая пенсия по случаю потери кормильца в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» с учетом стажа и заработка умершего кормильца, имеющихся до работы судьей, в размере 2 682 руб. 62 коп. Ее дочери – социальная пенсия по случаю потери кормильца в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в размере 3 626 руб. 71 коп. В соответствии с этим же Законом назначена социальная пенсия по инвалидности сыну-инвалиду с детства в размере 7 253 руб.43 коп.

Заявительница просила назначить пенсии ей и ее детям с учетом содержания ее мужа-судьи. Однако, если мы обратимся к нормативным актам, устанавливающим пенсии по случаю потери кормильца за умершего (погибшего) судью Конституционного Суда Российской Федерации, а также депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, то увидим, что пенсия по случаю потери кормильца этих лиц, наделенных особым статусом, установлена в процентном отношении не к их заработку (содержанию), а к размеру социальной пенсии, предусмотренной подпунктом 1 пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Каждому нетрудоспособному члену семьи, находившемуся на иждивении умершего, назначается 165 % от размера социальной пенсии, с последующей индексацией в соответствии с законодательством Российской Федерации³⁷.

В то же время Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 года «О военных судах в Российской Федерации» предусматривает, что в случае гибели (смерти) судьи военного суда или судьи Военной коллегии (в том числе судьи, пребывающего в отставке) не в связи с его служебной деятельностью нетрудоспособным членам его семьи, находившимся на его иждивении, по их выбору органами, осуществляющими пенсионное обеспечение судей или военнослужащих, выплачивается пенсия, которая могла быть назначена судье военного суда или судье Военной коллегии по основаниям, установленным настоящим Федеральным конституционным законом, Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» или Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».

Опять же мы видим, что речь идет о пенсии, а не о содержании, получаемом самим судьей за время работы.

Поэтому вряд ли можно установить иное исчисление пенсии по случаю потери кормильца членам семьи умершего (погибшего) федерального или мирового судьи. Тем более что другое исчисление (скажем, с учетом стажа работы судьи и его денежного содержания) потребует установления порядка преобразования приобретенных пенсионных прав в расчетный капитал за период, когда на судей не распространялось обязательное пенсионное страхование.

Нельзя не упомянуть, что ранее уже вносились законопроекты, в том числе Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, в которых предлагалось распространить предусмотренный пунктом 4 статьи 20 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» порядок выплаты денежного содержания на всех членов семьи, находившихся на иждивении независимо от причины гибели (смерти) судьи. Они были отклонены законодателем в 1999, 2004 и 2009 годах.

Таким образом, можно сделать вывод, что требования Фроловой И. Ю. об исчислении пенсии за умершего кормильца-судью, исходя из его денежного содержания являются необоснованными.

В пункте 4 статьи 20 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» законодатель фактически предусмотрел условие для применения повышенных социальных гарантий, установленных с учетом особого правового статуса судей и характера их деятельности по осуществлению правосудия, предполагающее предоставление более высоких мер государственной защиты, в том числе и социальных, при наличии угрозы посягательства на их жизнь и здоровье с целью воспрепятствовать законной профессиональной деятельности либо из мести за такую деятельность.

С учетом особого правового статуса судей Российской Федерации, характера их деятельности по осуществлению правосудия, предполагающего предоставление им повышенных социальных гарантий, в пунктах 2, 3, 4, 5 статьи 20 Закона Российской Федерации предусматривается, что жизнь, здоровье и имущество судьи подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета.

В указанных пунктах данной статьи перечислены страховые случаи, при наступлении которых у страховщика возникает обязанность выплатить судье страховое возмещение, а также предусмотрено, что в случае причинения судье увечья или иного повреждения здоровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается возмещение в виде заработной платы занимающего соответствующую должность судьи.

В этой же статье установлен порядок ежемесячно выплачиваемого возмещения в размере заработной платы занимающего соответствующую должность судьи в случае гибели (смерти) судьи нетрудоспособным членам его семьи, а также установлено, что ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества, принадлежащего судье или членам его семьи, подлежит возмещению ему или членам его семьи в полном объеме.

При этом, как мы уже отмечали, в пункте 7 статьи 20 Закона Российской Федерации определено, что правила, содержащиеся в пунктах 2, 3, 4 и 5 данной статьи, не применяются, если в предусмотренном законом порядке будет установлено, что причинение вреда судье и членам его семьи не связано со служебной деятельностью судьи.

Как указывалось Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 5 июля 2005 г. № 329-О, такие особенности правового регулирования условий выплаты названных страховых сумм судьям Российской Федерации, то есть предоставление им повышенных гарантий социальной защиты в случаях, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, в связи с их служебной деятельностью не могут расцениваться как не согласующиеся с предписаниями статьи 17 Конституции Российской Федерации, а также ее статьи 19 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равенство всех перед законом и судом, поскольку государство вправе устанавливать разные условия государственного личного страхования при наступлении различных страховых случаев.

Следует также отметить, что в статье 39 Конституции Российской Федерации устанавливается только право граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, гарантируя право граждан на получение социального обеспечения, в том числе и в случае потери кормильца, не устанавливает вид и способ такого обеспечения.

Следовательно оспариваемые заявительницей нормы пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» не противоречат Конституции Российской Федерации и не нарушают права семьи умершего кормильца-судьи на социальное обеспечение.

Еще хочу обратить Ваше внимание на следующий момент. В связи с тем, что порядок назначения пенсии за умершего кормильца-судью, смерть (гибель) которого не связана с исполнением обязанностей судьи, не урегулирован, Конституционный Суд Российской Федерации, как уже было отмечено мною ранее, может обязать законодателя восполнить этот пробел.

Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации вряд ли имеет право обязывать правоприменительные органы пересматривать дело заявителя с учетом вновь принятого закона, устанавливающего вышеназванный порядок, поскольку это будет рассматриваться как придание обратной силы еще не принятому закону.

Еще раз хочу подчеркнуть, в данном случае перед нами стоит вопрос не столько о конституционности нормы, законодательный пробел существует, и он очевиден, сколько о том, что Конституционному Суду предлагается подтолкнуть законодателя к решению данного вопроса, что тоже, на мой взгляд, выходит за пределы данной жалобы.

Спасибо.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 19 ноября 2012 г. № 27-П

По делу о проверке конституционности положений пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки И. Ю. Фроловой

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки И. Ю. Фроловой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М. И. Клеандрова, объяснения представителей стороны, издавшей и подписавшей оспариваемые акты, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации – заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Н. Соловьева, от Совета судей Российской Федерации – заместителя председателя Совета судей Российской Федерации – Д. А. Краснова, от Министерства юстиции Российской Федерации – М. А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. В соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» в случае гибели (смерти) судьи нетрудоспособным членам его семьи, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается возмещение в размере заработной платы занимающего соответствующую должность судьи за вычетом доли, приходившейся на самого судью, без зачета выплат по обязательному государственному страхованию, пенсии по случаю потери кормильца, а равно иных пенсий, заработков, стипендий и других доходов; указанный порядок выплаты применяется и в случае гибели (смерти) пребывавшего в отставке судьи, членам семьи которого, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается возмещение исходя из размера назначенного судье пожизненного содержания (пункт 4); названные правила не применяются, если в предусмотренном законом порядке будет установлено, что причинение вреда судье не связано с его служебной деятельностью (пункт 7).

Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации гражданами Российской Федерации, застрахованными в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Пункт 1 статьи 16 названного Федерального закона устанавливает порядок определения размера трудовой пенсии по случаю потери кормильца, пункт 1 его статьи 29.1 предусматривает порядок определения суммы расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, с учетом которой исчисляется размер трудовой пенсии, а пункты 1 и 3 статьи 30 закрепляют порядок оценки пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 года путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал и порядок определения в этих целях расчетного размера трудовой пенсии.

1.1. Управление Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Самарской области отказало заявительнице по настоящему делу гражданке И. Ю. Фроловой – вдове умершего 3 ноября 2006 года гражданина А. И. Фролова, который до 31 октября 2006 года занимал должность судьи Автозаводского районного суда города Тольятти Самарской области и на иждивении которого находились заявительница, не работавшая в связи с осуществлением ухода за ребенком-инвалидом, и их дети Фролов Александр, 1995 года рождения, и Фролова Софья, 2004 года рождения, в назначении ежемесячного возмещения в размере заработной платы судьи на том основании, что причинно-следственная связь между смертью А. И. Фролова и его служебной деятельностью в должности судьи не установлена.

На том же основании Железнодорожный районный суд города Самары оставил без удовлетворения исковые требования И. Ю. Фроловой к Управлению Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Самарской области о признании права на пенсионное обеспечение в связи с потерей кормильца – судьи в отставке, назначении выплат по пенсионному обеспечению и взыскании задолженности по указанным выплатам (решение от 8 апреля 2011 года). Кроме того, в качестве самостоятельного основания к отказу в удовлетворении заявленных требований суд указал на то, что стаж работы А. И. Фролова в качестве судьи на момент отставки составил 19 лет 10 месяцев 16 дней, т. е. менее 20 лет, и что он не достиг возраста, при котором пожизненное содержание назначается вне зависимости от наличия двадцатилетнего стажа работы. Определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 июня 2011 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения. В передаче надзорных жалоб на рассмотрение в судебном заседании суда надзорной инстанции заявительнице также отказано (определение судьи Самарского областного суда от 14 сентября 2011 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2011 года).

С ноября 2006 года органами Пенсионного фонда Российской Федерации И. Ю. Фроловой выплачивается трудовая пенсия по случаю потери кормильца, размер которой с 1 февраля 2012 года составил 2682 рубля 63 копейки, и установлена социальная доплата к пенсии, размер которой с 1 января 2012 года составил 1982 рубля 10 копеек. За назначением трудовой пенсии по случаю потери кормильца детям заявительница не обращалась, поскольку ее размер оказывался ниже размера социальной пенсии, которая в соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» ранее была установлена сыну как ребенку-инвалиду (с 1 апреля 2011 года ее размер составил 6357 рублей 08 копеек), а дочери как ребенку, потерявшему одного родителя, – с ноября 2006 года (ее размер с 1 февраля 2012 года составил 3178 рублей 54 копейки с социальной доплатой, размер которой с 1 января 2012 года составил 1331 рубль 96 копеек).

1.2. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Нарушение положениями пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ, – пункт 2) статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2009 года № 213-ФЗ, – пункты 1 и 2) статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» своего конституционного права на социальное обеспечение в случае потери кормильца на основе принципов справедливости и юридического равенства и, соответственно, нарушение требований статей 19 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации гражданка И. Ю. Фролова усматривает в том, что они не позволяют обеспечить членам семей тех судей, которые умерли по причинам, не связанным с исполнением ими служебных обязанностей, адекватную социальную защиту, в частности при расчете размера пенсии по случаю потери кормильца по правилам, установленным для нетрудоспособных иждивенцев умершего кормильца, с доходов которого в соответствии с законом страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации не начислялись.

Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, заявительница не обжаловала в судебном порядке решение органов Пенсионного фонда Российской Федерации о назначении ей трудовой пенсии по случаю потери кормильца в размере, исчисленном безотносительно к среднему заработку ее умершего мужа и стажу его работы в должности судьи. Вместе с тем Железнодорожный районный суд города Самары, отказывая И. Ю. Фроловой в удовлетворении заявленных исковых требований, оценил как несостоятельные доводы истицы о нарушении ее прав и прав ее несовершеннолетних детей тем, что вследствие неуплаты ответчиком страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации размер ее трудовой пенсии по случаю потери кормильца был определен безотносительно к продолжительности периода работы А. И. Фролова в должности судьи и его заработной плате по данной должности, т. е. в порядке, установленном оспариваемыми заявительницей положениями Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» во взаимосвязи с положениями пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», как устанавливающие правовой механизм пенсионного обеспечения нетрудоспособных членов семьи судьи (пребывавшего в отставке судьи), находившихся на его иждивении, в случае гибели (смерти) судьи (пребывавшего в отставке судьи) вследствие причин, не связанных с его служебной деятельностью.

2. Согласно Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (статья 118, часть 1). Судьи как носители судебной власти реализуют публично-правовые цели правосудия, чем предопределяется закрепление в Конституции Российской Федерации независимости, несменяемости и неприкосновенности судей, а также необходимости их надлежащего материального содержания (статьи 119, 120, 121, 122 и 124) в качестве элементов конституционного статуса судьи.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, конституционный статус судьи является не личной привилегией, а средством, призванным обеспечивать каждому действительную защиту его прав и свобод правосудием; общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия; конституционный статус судьи включает и предоставление ему в будущем особого статуса судьи в отставке, что также служит гарантией надлежащего осуществления правосудия, дает основания для предъявления к судьям высоких требований и позволяет сохранять доверие к их компетентности, независимости и беспристрастности (постановления от 19 февраля 2002 года № 5-П, от 31 января 2008 года № 2-П и от 20 апреля 2010 года № 9-П).

Закрепленные Конституцией Российской Федерации основы правового статуса судей конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и базовых нормах Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», что соответствует рекомендациям Европейской хартии о статусе судей от 10 июля 1998 года, согласно пункту 1.2 которой основные принципы статуса судей должны излагаться во внутригосударственных нормах высшего уровня, с тем чтобы ими определялось все содержание законодательства в данной области.

К числу гарантий независимости судей при осуществлении правосудия статья 9 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» относит предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу (пункт 1), что обусловлено не только предъявляемыми к ним высокими требованиями, но и установленными для судей запретами и ограничениями, предопределенными спецификой их профессиональной деятельности.

Учитывая, что риску причинения вреда жизни, здоровью и имуществу в связи с осуществлением судьей деятельности по отправлению правосудия подвергаются как сам судья, так и члены его семьи, пункт 2 статьи 9 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает, что судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства, а статья 1 Федерального закона от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» распространяет предусмотренные данным Федеральным законом меры безопасности, правовой и социальной защиты, применяемые при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество судей в связи с их служебной деятельностью, на их близких родственников, жизнь, здоровье и имущество которых могут стать объектом посягательств с целью воспрепятствовать законной деятельности судей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.

Регулирующая предоставление мер социальной защиты судье и членам его семьи статья 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предусматривает для членов семьи судьи (пребывавшего в отставке судьи) в случае его гибели (смерти) ежемесячную выплату за счет федерального бюджета возмещения, размер которого исчисляется исходя из заработной платы занимающего соответствующую должность судьи (исходя из размера назначенного судье пожизненного содержания), но при этом ограничивает предоставление данной меры социальной защиты случаями гибели (смерти) судьи в связи с осуществлением им служебной деятельности (пункты 4 и 7).

Обусловливая предоставление социальной защиты нетрудоспособным членам семьи погибшего (умершего) судьи, находившимся на его иждивении, наличием причинно-следственной связи между гибелью (смертью) судьи и его служебной деятельностью, положение пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» не охватывает случаи смерти судьи от заболевания, не связанного с исполнением обязанностей по должности судьи, – оно является элементом правового регулирования возмещения вреда, причиненного судье и членам его семьи именно в связи с осуществлением судьей служебной деятельности, т. е. с выполнением конституционно значимых функций по отправлению правосудия, а следовательно, предопределено конституционным статусом судьи и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Конституция Российской Федерации обязывает Россию как правовое и социальное государство обеспечивать эффективную защиту и поддержку семьи, в том числе путем предоставления социального обеспечения в связи с воспитанием детей, а также в случае потери кормильца (статья 1, часть 1; статья 7, часть 2; статья 38, часть 1; статья 39, часть 1).

Осуществляя во исполнение указанных конституционных предписаний правовое регулирование социального обеспечения членов семьи погибшего (умершего) кормильца, федеральный законодатель исходит из того, что, по общему правилу, правовой статус такой семьи производен от правового статуса лица, на иждивении которого находились ее члены, в том числе несовершеннолетние дети, и обусловливается спецификой профессиональной деятельности кормильца и причиной его гибели (смерти). Соответственно, основной вид социального обеспечения членов семьи погибшего (умершего) кормильца – пенсия по случаю потери кормильца, которая предоставляется в системе обязательного пенсионного страхования (если кормилец имел статус застрахованного лица) или государственного пенсионного обеспечения (в частности, если он проходил военную службу или службу в органах внутренних дел) и размер которой поставлен в зависимость от его заработка (дохода).

Такая зависимость может быть прямой (например, при исчислении пенсии по случаю потери кормильца, проходившего военную службу, исходя из его денежного довольствия, как это предусмотрено статьями 36, 37 и 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей») либо опосредованной (например, при определении размера трудовой пенсии по случаю потери кормильца в соответствии со статьями 16 и 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).

3.1. Как следует из статей 2 и 3 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также статей 7 и 8 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» и статей 3, 8 и 9 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», целевое назначение трудовой пенсии по случаю потери кормильца как вида обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию заключается в компенсации (восполнении) семье на условиях, установленных законом, утраченного в связи с наступлением такого страхового случая, как смерть кормильца, дохода в виде его заработной платы или иного вознаграждения, на которое начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца определяется исходя из расчетного пенсионного капитала умершего кормильца, сформированного за период до 1 января 2002 года посредством конвертации ранее приобретенных пенсионных прав, выраженных в продолжительности общего трудового стажа и величине среднемесячного заработка застрахованного лица, а после указанной даты – за счет уплаченных за данное застрахованное лицо страховых взносов, начислявшихся на его заработную плату (статьи 16 и 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»). Тем самым в системе обязательного пенсионного страхования в соответствии с универсальными принципами справедливости и юридического равенства и вытекающим из них требованием сбалансированности прав и обязанностей (статья 1, часть 1; статья 6, часть 2; статья 19 Конституции Российской Федерации) обеспечивается соотносимость между страховыми взносами, уплаченными за застрахованное лицо, его заработной платой, на которую начислялись такие взносы, и размером трудовой пенсии (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 года № 7-П, от 23 декабря 1999 года № 18-П, от 22 марта 2007 года № 4-П и от 10 июля 2007 года № 9-П).

Следовательно, в системе обязательного пенсионного страхования статус членов семьи застрахованного лица производен от его статуса как застрахованного лица, их право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца обусловлено наличием у застрахованного лица страхового стажа (независимо от его продолжительности), а порядок определения размера их трудовой пенсии по случаю потери кормильца предполагает обязательный учет страховых взносов, уплаченных за умершего кормильца в период осуществления им деятельности, предопределяющей наличие у него статуса застрахованного лица.

3.2. В случае гибели (смерти) судьи нетрудоспособным членам его семьи, состоявшим на его иждивении (в частности детям, не достигшим возраста 18 лет, а также неработающему супругу, независимо от возраста и трудоспособности, занятому уходом за детьми, не достигшими 14 лет и имеющими право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца), при наличии у судьи ранее приобретенного страхового стажа устанавливается в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовая пенсия по случаю потери кормильца, размер которой определяется по общим правилам, предусмотренным Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Соответственно, объем пенсионных прав нетрудоспособных членов семьи судьи, находившихся на его иждивении, в системе обязательного пенсионного страхования определяется объемом пенсионных прав умершего кормильца, в частности наличием страхового стажа (безотносительно к его продолжительности) и величиной расчетного пенсионного капитала, который начиная с 1 января 2002 года должен формироваться за счет страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, начисляемых на его заработную плату.

Между тем заработная плата судьи не включается в базу для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (часть 3 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»), в связи с чем в период осуществления полномочий по должности судьи формирование расчетного пенсионного капитала не осуществляется, и в случае его смерти размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца, назначаемой нетрудоспособным членам его семьи, находившимся на его иждивении, определяется безотносительно к его заработной плате по должности судьи.

Таким образом, трудовые пенсии по случаю потери кормильца нетрудоспособным членам семей судей, находившимся на их иждивении, назначаются в размерах, не соотносимых с заработной платой умершего судьи, на которую за период исполнения им полномочий по должности судьи не начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Тем самым – в отступление от конституционных принципов равенства и справедливости – указанные лица необоснованно ставятся в худшее положение по сравнению с членами семей застрахованных граждан, за которых в период работы по трудовому договору или осуществления иной общественно полезной деятельности уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.

4. По смыслу статьи 124 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с конкретизирующей ее статьей 33 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», финансирование судов, которое производится только из федерального бюджета и которым должна обеспечиваться возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом, предполагает, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 19 февраля 2002 года № 5-П, и финансирование пожизненного содержания, назначаемого пребывающим в отставке судьям, за счет федерального бюджета, а не из средств социальных фондов.

В рамках специального механизма пенсионного обеспечения судьям, имеющим стаж работы в должности судьи не менее 20 лет, при уходе в отставку устанавливается ежемесячное пожизненное содержание в размере восьмидесяти процентов заработной платы работающего по соответствующей должности судьи; пребывающему в отставке судье, имеющему стаж работы в должности судьи менее 20 лет и достигшему возраста 55 (для женщин – 50) лет, размер ежемесячного пожизненного содержания исчисляется пропорционально количеству полных лет, отработанных в должности судьи; судья, достигший возраста 60 лет (женщины – 55 лет), при стаже работы по юридической профессии не менее 25 лет, в том числе не менее 10 лет работы судьей, вправе, уйдя в отставку, получать ежемесячное пожизненное содержание в полном размере (абзацы первый и второй пункта 5 статьи 15, абзац второй пункта 1 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»).

Возможность установления судье ежемесячного пожизненного содержания (пропорционально имеющемуся стажу или в полном размере) при наличии стажа работы в должности судьи менее 20 лет наряду с определением размера данной выплаты исходя из заработной платы работающего по соответствующей должности судьи свидетельствует о приоритетном значении специального механизма пенсионного обеспечения судей по сравнению с назначением трудовых пенсий на общих основаниях, что обусловлено особенностями конституционного статуса судьи, предопределяющими специфику его правового положения: в отличие от правового статуса лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию (в частности, работающих по трудовому договору или самостоятельно обеспечивающих себя работой), статус судьи, как следует из пункта 1 статьи 11 и статьи 12 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», характеризуется высокой степенью стабильности в силу того, что судья несменяем, предельный возраст пребывания в должности судьи составляет 70 лет, т. е. превышает общеустановленный пенсионный возраст, полномочия судьи не ограничены определенным сроком и могут быть прекращены или приостановлены не иначе как по основаниям и в порядке, установленном данным Законом.

В случаях, когда судья не приобрел право на ежемесячное пожизненное содержание либо утратил его в связи с прекращением отставки, а также по его собственному выбору ему может быть назначена трудовая пенсия по старости или по инвалидности на общих основаниях. Поэтому в целях обеспечения формирования пенсионных прав судей за период исполнения полномочий по должности судьи, когда на них не распространялось обязательное пенсионное страхование, поскольку на заработную плату судей не начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральным законом от 4 июня 2011 года № 126-ФЗ «О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан» был определен порядок преобразования в расчетный пенсионный капитал пенсионных прав, приобретенных ими за период с 1 января 2002 года.

В соответствии с названным Федеральным законом расчетный пенсионный капитал судей формируется из средств, выделенных Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета в сумме, которая рассчитывается путем умножения действующей на день установления страховой части трудовой пенсии стоимости страхового года на продолжительность периодов работы в должности судьи и подлежит применению при определении размера трудовой пенсии по старости или по инвалидности. Однако данный порядок не рассчитан на восполнение нетрудоспособным членам семьи судьи, находившимся на его иждивении, при определении размера трудовой пенсии по случаю потери кормильца имущественных потерь, обусловленных тем, что в системе обязательного пенсионного страхования формирование пенсионных прав лица в период его пребывания в должности судьи не осуществляется. При этом если судьи имеют возможность выбора способа пенсионного обеспечения (пенсия на общих основаниях либо ежемесячное пожизненное содержание), то для нетрудоспособных членов семьи судьи, находившихся на его иждивении, единственным вариантом пенсионного обеспечения в таких случаях является назначение им трудовой пенсии по случаю потери кормильца, притом что размер этой пенсии определяется безотносительно к его заработной плате по должности судьи и, соответственно, не позволяет компенсировать утраченный в связи с его смертью доход.

Исключение заработной платы судьи из базы для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, предопределенное приоритетным значением специального механизма пенсионного обеспечения судей как носителей особого конституционно-правового статуса, приводит к ущемлению интересов нетрудоспособных членов их семей, правовой статус которых (в том числе в сфере пенсионного обеспечения) производен от статуса судьи и, следовательно, требует создания для них гарантий достойного материального обеспечения. При этом в отличие от членов семей лиц, замещавших некоторые иные государственные должности Российской Федерации, членам семьи умершего судьи не предоставляются и другие выплаты, которые, будучи назначены в дополнение к трудовой пенсии по случаю потери кормильца, позволяли бы в большей степени восполнить доход, утраченный в связи со смертью кормильца, обладавшего особым статусом, предполагающим наделение правом на специальное пенсионное обеспечение как его самого, так и в случае его смерти – нетрудоспособных членов его семьи, находившихся на его иждивении. Так, в случае смерти члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы каждому члену его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной 165 процентам размера социальной пенсии, предусмотренного подпунктом 1 пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», с учетом его индексации (статья 1 Федерального закона от 31 июля 1998 года № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Следовательно, вопреки конституционным принципам равенства и справедливости, члены семей судей при реализации права на социальное обеспечение поставлены в худшее положение и по сравнению с членами семей лиц, замещавших некоторые другие государственные должности Российской Федерации, поскольку специальный порядок пенсионного обеспечения в связи с потерей кормильца (в том числе в случае, если к моменту смерти кормилец имел статус судьи в отставке и ему выплачивалось ежемесячное пожизненное содержание) для них не установлен.

5. Таким образом, механизм социальной защиты нетрудоспособных членов семьи судьи (пребывавшего в отставке судьи), умершего вследствие причин, не связанных с его служебной деятельностью, которые находились на его иждивении, установленный в системе действующего правового регулирования положениями пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в их взаимосвязи, в нарушение статей 19 (части 1 и 2) и 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации неправомерно ограничивает право указанных лиц на социальное обеспечение на основе принципов равенства и справедливости, поскольку не гарантирует им пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца в размере, соотносимом с утраченным доходом семьи в виде заработной платы судьи (ежемесячного пожизненного содержания пребывавшего в отставке судьи), на условиях, определяемых с учетом его конституционно-правового статуса и, по крайней мере, не хуже предусмотренных для членов семей лиц, осуществлявших трудовую или иную общественно полезную деятельность и в связи с этим подлежавших обязательному пенсионному страхованию.

Соответственно, федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в настоящем постановлении, – определить специальный порядок пенсионного обеспечения нетрудоспособных членов семьи судьи (пребывавшего в отставке судьи), умершего вследствие причин, не связанных с его служебной деятельностью, которые находились на его иждивении, с тем чтобы гарантировать им надлежащую социальную защиту как лицам, правовой статус которых производен от конституционно-правового статуса судьи.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать пункт 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он обусловливает выплату нетрудоспособным членам семьи погибшего (умершего) судьи (пребывавшего в отставке судьи), находившимся на его иждивении, ежемесячного возмещения, предусмотренного пунктом 4 той же статьи, наличием причинно-следственной связи между гибелью (смертью) судьи (пребывавшего в отставке судьи) и его служебной деятельностью, т. е. выполнением судьей конституционно значимых функций по отправлению правосудия, предопределяющим конституционно-правовой статус судьи.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 39 (части 1 и 2), положения пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», пункта 1 статьи 10, пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 29.1 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в их взаимосвязи в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования установленный ими механизм социальной защиты нетрудоспособных членов семьи судьи (пребывавшего в отставке судьи), умершего вследствие причин, не связанных с его служебной деятельностью, которые находились на его иждивении, не гарантирует этим лицам пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца в размере, соотносимом с утраченным доходом семьи в виде заработной платы судьи (ежемесячного пожизненного содержания пребывавшего в отставке судьи), на условиях, определяемых с учетом его конституционно-правового статуса и, по крайней мере, не хуже предусмотренных для членов семей лиц, осуществлявших трудовую или иную общественно полезную деятельность и в связи с этим подлежавших обязательному пенсионному страхованию.

3. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в настоящем постановлении, – определить специальный порядок пенсионного обеспечения нетрудоспособных членов семьи судьи (пребывавшего в отставке судьи), умершего вследствие причин, не связанных с его служебной деятельностью, которые находились на его иждивении, с тем чтобы гарантировать им надлежащую социальную защиту как лицам, правовой статус которых производен от конституционно-правового статуса судьи.

4. Дело гражданки Фроловой Ирины Юрьевны подлежит пересмотру в установленном порядке на основе нового правового регулирования, которое должно быть установлено федеральным законодателем исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении.

5. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности части первой статьи 16.2 и части второй статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Авеста»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (23 октября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Заявителем в настоящем деле – обществом с ограниченной ответственностью «Авеста» ставится вопрос о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях применительно к производству по делу о нарушении правил таможенного декларирования, а также о соответствии указанных норм КоАП РФ положениям статей 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Обществом оспаривается конституционность указанных положений КоАП РФ в их взаимосвязи в той мере, в какой они позволяют для целей определения наличия состава административного правонарушения (недекларирования товаров), а также исчисления размера административного штрафа при оценке стоимости перемещаемого через таможенную границу товара объединением граждан, зарегистрированным и действующим в качестве юридического лица, использовать вместо таможенной стоимости этого товара его рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Таким образом, в жалобе речь идет о неправомерном, по мнению заявителя (и ущемляющем его конституционные права), порядке оценки стоимости перемещаемого через таможенную границу Российской Федерации товара, являющегося предметом административного правонарушения по части 1 статьи 16.2 КоАП РФ.

Доводы заявителя представляются необоснованными, так как при рассмотрении данного дела необходимо учитывать следующее.

1. В Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1), каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2). Право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, (статья 35, части 1 и 3).

Обеспечение экономической безопасности и таможенное регулирование, в том числе отнесение тех или иных нарушений в таможенной сфере к административным правонарушениям и установление наказания за их совершение находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «ж»; статья 72, пункт «к» части 1 Конституции Российской Федерации). К дискреционным полномочиям федерального законодателя относится установление правил для ведения предпринимательской деятельности, в том числе определение порядка перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров в коммерческих целях для юридических лиц, а также правил оформления и контроля ввоза и вывоза товаров и установление ответственности за нарушение этих правил.

В связи с признанием юридических лиц субъектами административной ответственности в КоАП РФ предусмотрены специальные положения, указывающие на достаточно значительные особенности административной ответственности юридических лиц (статья 2.10). Свидетельством того, что юридические лица являются особыми субъектами административной ответственности является установленный порядок определения их вины. Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелись возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Я специально подчеркиваю вопрос о наличии вины, потому что заявитель в своем обращении подчеркивает, что он не имел возможности продекларировать товар, поскольку его об этом не поставили в известность. Он фактически оспаривает не норму, а сам факт привлечения к административной ответственности в связи с отсутствием вины. Этот вопрос находится за пределами конституционного судопроизводства, но, тем не менее, особенности определения вины юридического лица в данном случае также следует учитывать.

Что касается индивидуальных предпринимателей, то и они по правилам привлечения к административной ответственности обособлены от физических лиц. Как следует из примечания к статье 2.4 КоАП РФ по общему правилу индивидуальные предприниматели за совершенные им правонарушения несут административную ответственность в пределах санкции, предусматривающей административную ответственность должностных лиц, если законом не установлено иное. Так, если главой КоАП РФ предусмотрена административная ответственность индивидуальных предпринимателей как юридических лиц, то их ответственность будет наступать в соответствии с санкцией статьи, устанавливающей ответственность для юридических лиц. Например, в примечании к статье 16.1 установлено, что за административные правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП РФ «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил)», лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

Тем самым положения законодательных норм об административных правонарушениях разграничивают субъектов административной ответственности – юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, – с одной стороны, и – граждан, – с другой стороны, что не может не учитываться законодателем при определении санкций за совершение административного правонарушения, в том числе за нарушение таможенных правил.

Действующее таможенное регулирование предусматривает различные правила таможенного контроля и оформления в отношении товаров для личного потребления и товаров, перемещаемых через таможенную границу в связи с осуществлением предпринимательской деятельности (в частности, пункты 35 и 36 статьи 4, пункты 1 и 2 статьи 100 Таможенного кодекса Таможенного Союза).

2. Рассматриваемая в настоящем деле проблема ранее уже была предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации, однако, лишь применительно к физическим лицам.

В постановлении от 13 июля 2010 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова Конституционный Суд РФ признал положения части 1 статьи 16.2 во взаимосвязи с частью 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой данные положения в системе действующего правового регулирования позволяют при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях определения наличия состава преступления (контрабанда) или административного правонарушения (недекларирование товаров), а также исчисления размера административного штрафа использовать его рыночную стоимость на территории Российской Федерации и в стоимость товара для указанных целей включать стоимость всего перемещаемого товара, в том числе и ту ее часть, которая разрешена к ввозу без письменного декларирования и уплаты таможенных пошлин, налогов.

Как указал Конституционный Суд, впредь до внесения федеральным законодателем необходимых изменений в действующее правовое регулирование при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях определения в соответствии с положениями части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации наличия состава преступления или административного правонарушения, а также для исчисления размера административного штрафа должна использоваться таможенная стоимость данного товара, а не его рыночная стоимость на территории Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в названном постановлении указал на то, что положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи – с учетом смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, – не обладают достаточной определенностью с точки зрения того, какой именно критерий оценки стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров должен использоваться при их применении. При отсутствии прямого нормативного указания, какую именно цену товара, приобретенного для личного пользования, необходимо учитывать при перемещении через таможенную границу Российской Федерации, физические лица ориентируются на его фактическую стоимость в стране приобретения, тогда как для правоприменительных органов не исключается возможность использования рыночной или иной стоимости этого товара в Российской Федерации, которая может не совпадать с закупочной (таможенной) стоимостью товара. Кроме того, при исчислении стоимости однородный товар может оцениваться с применением различных методик, при том что в разных регионах России рыночная цена одного и того же товара неодинакова. Тем самым приобретатели товара лишаются возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых ими действий, что при привлечении их к ответственности приводит к нарушению принципов справедливости и равенства. Следовательно, – при отсутствии прямого нормативного указания на использование строго определенного критерия исчисления стоимости ввозимого товара – расчет стоимости товара, предполагающий дискрецию правоприменителя при выборе метода ее оценки, не может быть применен для указанных целей.

Конституционный Суд не касался вопроса оценки стоимости незадекларированных товаров юридическими лицами, однако, правовой подход к порядку оценки стоимости таких товаров должен исходить из природы этих лиц как субъектов предпринимательской деятельности.

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет предпринимательскую деятельность как самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абзац третий пункта 1 статьи 2). Лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, могут быть как граждане, так и юридические лица – коммерческие и некоммерческие организации (статьи 23 и 50 ГК РФ).

С учетом специфики предпринимательской деятельности ввоз импортируемых товаров с целью последующей их реализации на внутреннем рынке имеет иные цели и последствия от действий граждан по перемещению через таможенную границу товаров для личного потребления. Граждане, исполняя свои обязанности по таможенному оформлению товаров и уплате таможенных платежей, ориентируются на таможенную (закупочную) стоимость товаров, рыночная стоимость таких товаров на территории Российской Федерации не может браться ими в расчет, поскольку товары ввозятся ими без цели дальнейшей перепродажи. Между тем, осуществляя внешнеторговую деятельность, юридические лица и индивидуальные предприниматели, изучают конъюнктуру рынка, исследуют рыночную стоимость ввозимых в Российскую Федерацию товаров. В связи с этим они могут с достаточной четкостью осознавать правовые последствия совершаемых ими действий.

Положения статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, хотя и предусматривают общую для граждан и юридических лиц санкцию (в части административного штрафа – в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров), не могут рассматриваться как предполагающие использование единого критерия исчисления стоимости ввозимого товара.

Мы полагаем, что правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в вышеназванном постановлении от 13 июля 2010 г. № 15-П по отношению к незадекларированным физическими лицами товарам для личного пользования, не может быть распространена на правоотношения, связанные с недекларированием товаров юридическими лицами. Не усматривая в данном случае аналогии, мы возражали по этой причине против разрешения дела по жалобе коммерческой организации ООО «Авеста» без проведения слушания, как устанавливает часть 1 статьи 47.1 Закона о Конституционном Суде РФ.

В практике правоприменения, о чем свидетельствуют и материалы дела, по делам об административном правонарушении правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в постановлении от 13 июля 2010 г. № 15-П, не применяется в случае, если к административной ответственности по части 1 статьи 16.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях привлечено не физическое лицо, перемещающее через таможенную границу Российской Федерации товары, предназначенные для личного пользования, а юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, ввозившие товары в коммерческих целях. На указанные обстоятельства, например, имеются ссылки в постановлении Верховного Суда РФ от 5 марта 2011 года № 71-АД11-2 и 25 марта 2011 года № 29-АД11-1). Аналогичный подход в разрешении данного вопроса используется и в практике арбитражных судов (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 августа 2011 года № КА-А40/8709-11, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 сентября 2010 года № 15-2470/2009, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2012 года № А56-45484/2011).

При совершении такого правонарушения юридическим лицом для определения стоимости товаров применяются положения части 2 статьи 27.11 КоАП РФ, согласно которой стоимость изъятых вещей по делу об административном правонарушении определяется на основании государственных регулируемых цен. Если они не установлены, стоимость изъятых вещей определяется на основании их рыночной стоимости, а в случае необходимости – на основании заключения экспертов.

В настоящее время в КоАП РФ отсутствуют конкретные нормативные предписания, учитывающие решение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 № 15-П по критериям исчисления стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации физическими лицами и не задекларированных ими.

В целях реализации названного постановления Конституционного Суда Правительством Российской Федерации 25 июля 2012 года внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, которым предлагается внести изменения в оспариваемые заявителем положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях порядка исчисления размера административного штрафа за недекларирование по установленной форме товаров, а также определения стоимости изъятых вещей. Законопроектом предлагается стоимость изъятых вещей, если на них не установлены государственные регулируемые цены, определять на основании их рыночной стоимости. При этом исключение сделано в отношении изъятых вещей (товаров), перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза физическими лицами для личного пользования, для которых используется таможенная стоимость вещей (товаров), определенная в соответствии с главой 49 Таможенного кодекса Таможенного союза. Указанный порядок определения стоимости изъятых вещей не предполагается распространять на случаи перемещения юридическим лицом через таможенную границу РФ товара в целях осуществления предпринимательской деятельности.

О том, что законопроект такой уже внесен уже говорилось. Поэтому в ближайшее время как раз вопрос будет урегулирован, и Кодекс об административных правонарушениях будет содержать различное регулирование в части юридических лиц и в части физических лиц, перемещающих товары для личного потребления.

Конституционный Суд Российской Федерации уже высказывался о том, что конституционный принцип равенства не препятствует при специальном правовом регулировании устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным категориям по условиям и роду деятельности. Неоднократно Конституционный Суд Российской Федерации утверждал, что согласно требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе принципу равенства, правовые различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а правовые средства, используемые для их достижения, соразмерны им.

По смыслу приведенных правовых позиций, изложенных в постановлениях от 24 мая 2001 года № 8-П, от 3 июня 2004 года № 11-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П, от 10 ноября 2009 года № 17-П и от 20 декабря 2010 года № 21-П, правовое регулирование, устанавливающее различные правила определения размера административного штрафа за недекларирование товаров для физических лиц (при ввозе товаров в целях личного использования) и для юридических лиц (в коммерческих целях) исходит из учета их юридической дифференциации как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности.

Здесь можно привести примеры различных режимов таможенного и валютного контроля, применяемых в отношении субъектов внешней торговли и физических лиц. Так, для товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации для личного пользования, таможенный режим определяет более благоприятный по сравнению с другими порядок их перемещения, контроля, оформления и обложения таможенными пошлинами и налогами. Физическим лицам предоставлено право ввозить без письменного декларирования и уплаты таможенных платежей товары, стоимость и (или) количество которых не превышает нормы перемещения таких товаров с освобождением от уплаты таможенных платежей, установленные международным договором государств – членов Таможенного союза. Льготный порядок декларирования товаров для личного пользования не применяется в отношении товаров, ввозимых в других таможенных режимах, не предусматривающих освобождение от письменного декларирования и уплаты таможенных пошлин и налогов.

Нормы перемещения товаров с освобождением от уплаты таможенных платежей в отношении товаров для личного пользования установлены Соглашением между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 18 июня 2010 года «О порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу Таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском», в Приложении 3 к которому приведен перечень товаров для личного пользования, перемещаемых через таможенную границу с освобождением от уплаты таможенных платежей.

В соответствии с указанным Соглашением товары для личного пользования, перемещаемые физическими лицами через таможенную границу, освобождаются от уплаты таможенных платежей при условии, если их таможенная стоимость не превышает сумму, эквивалентную 1500 евро, а при перемещении воздушным транспортом – 10 000 евро и общий вес не превышает 50 кг, а объем и количество – нормы, установленные таможенным законодательством Таможенного союза.

В силу объективных различий между физическими и юридическими лицами для последних как участников внешнеторговых сделок, осуществляющих валютные операции по контракту или кредитному договору, установлена обязанность оформления в уполномоченных банках паспорта сделки (статья 20 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»). Таможенное оформление экспортно-импортных товаров юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по контракту, договору на общую сумму сверх установленной (50 тыс. долл. США и 5 тыс. долл. США, – соответственно) производится только при условии оформления паспорта сделки. Для целей таможенного контроля паспорт сделки, оформляемый юридическим лицом, является документом, на основании которого заполняется таможенная декларация и в котором содержится основная информация о внешнеторговом контракте.

3. Как уже указывалось, при осуществлении таможенного регулирования устанавливаются различные правила ввоза товаров для физических и юридических лиц, везущих товар в одном случае для личного потребления, и в другом – с целью извлечения прибыли. Также таможенным законодательством устанавливаются различные подходы к вопросу определения таможенной стоимости товара, перемещаемого через таможенную границу Таможенного союза юридическими и физическими лицами.

Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей указанные вопросы, связанные с определением таможенной стоимости товаров, регулируются главой 8 Таможенного кодекса Таможенного союза, а также Соглашением между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 года «Об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза».

В соответствии с пунктом 4 статьи 64 Таможенного кодекса Таможенного союза установлено, что положения главы 8 Кодекса не распространяются на товары для личного пользования, перемещаемые через таможенную границу.

Как установлено для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, декларирование таможенной стоимости товаров осуществляется декларантом в рамках таможенного декларирования товаров; декларирование таможенной стоимости ввозимых товаров осуществляется путем заявления сведений о методе определения таможенной стоимости товаров, величине таможенной стоимости товаров, об обстоятельствах и условиях внешнеэкономической сделки, имеющих отношение к определению таможенной стоимости товаров, а также представления подтверждающих их документов (пункты 1 и 2 статьи 65 Таможенного кодекса Таможенного союза).

Особенности перемещения физическими лицами товаров для личного пользования предусмотрены главой 49 Таможенного кодекса Таможенного союза, в которой, в частности, устанавливается иной порядок определения таможенной стоимости товаров для личного пользования в отличие от товаров, перевозимых в коммерческих целях.

В соответствии со статьей 361 Таможенного кодекса Таможенного союза таможенная стоимость товаров для личного пользования определяется на основании заявленной физическим лицом стоимости таких товаров, подтвержденной оригиналами документов, содержащих сведения о стоимости товаров для личного пользования. В таможенную стоимость товаров не включаются расходы по перевозке и страхованию товаров до их прибытия после их прибытия на таможенную территорию таможенного союза. В случае отсутствия у физического лица, перемещающего товары для личного пользования, необходимых документов и (или) сведений о стоимости этих товаров либо при наличии обоснованных причин полагать, что представленные лицом документы и (или) сведения не являются достоверными, должностное лицо таможенного органа определяет таможенную стоимость товаров на основании имеющейся в распоряжении таможенного органа ценовой информации на аналогичные товары, в том числе на основании данных, указываемых в каталогах иностранных фирм, осуществляющих розничную продажу аналогичных товаров.

Таким образом, таможенная стоимость товаров для личного пользования является ценой товара, по которой лицо приобрело его в стране вывоза. Критерием оценки вреда, причиняемого недекларированием товаров, ввозимых физическим лицом не для коммерческих целей, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров.

При решении вопроса об административной ответственности граждан и субъектов предпринимательской деятельности в области таможенного дела не может не учитываться, что нарушения правил таможенного декларирования указанными субъектами имеют различные последствия, несопоставимые по оценке причиняемого вреда. Нарушение порядка таможенного оформления товаров, предназначенных к коммерческому обороту, может представлять угрозу экономической безопасности, добросовестной конкуренции, интересам товаропроизводителей и потребителей.

В силу части 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данное положение Конституции Российской Федерации, во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, содержит требования, согласно которым все возможные ограничения федеральным законом прав юридических лиц, свободы предпринимательской деятельности и регламентация вопросов их ответственности должны базироваться на общих принципах права, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он, имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями меры (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 1999 года № 8-П; от 18 июля 2003 года № 14-П; от 14 ноября 2005 года № 10-П; от 28 января 2010 № 2-П).

При применении административной ответственности за противоправные деяния в таможенной сфере вопрос о санкции за совершение административного правонарушения должен соотносится с принципом соразмерности административного наказания характеру такого правонарушения. Поэтому одинаковый подход при решении вопроса о санкции за недекларирование по установленной форме товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации в коммерческих и некоммерческих целях, – соответственно, субъектами внешнеэкономической деятельности (юридическими лицами) и гражданами (физическими лицами) применяться не может.

Таможенное законодательство предоставляет достаточные основания, свидетельствующие о наличии между физическими лицами, ввозящими товары для личного пользования, и юридическим лицами (индивидуальными предпринимателями), осуществляющими коммерческую деятельность, различий в сфере таможенных правоотношений, позволяющих по-разному исчислять размер административного штрафа, предусмотренного часть 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации.

Таким образом, исчисление административного штрафа, налагаемых на субъектов предпринимательской деятельности (организаций и индивидуальных предпринимателей) на основе рыночной стоимости, как это предусмотрено частью 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, представляется конституционно обоснованным.

Я бы хотел обратить внимание Суда еще на несколько обстоятельств.

Речь идет о товаре, который юридическое лицо при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации не задекларировало. В этом случае отсутствует информация о таможенной стоимости товара, потому что в соответствии с главой 8 Кодекса Таможенного союза указывается, что таможенная стоимость определяется декларантом при подаче декларации. Соответственно, каким образом таможенный орган должен исчислять эту стоимость? Должен ли он в этом случае руководствоваться какими-то иными критериями, кроме как тем, что перед ним имеется товар, стоимость которого не обозначена и, более того, была сокрыта от таможенного оформления?

Второй аспект. Когда юридическое лицо при оформленном паспорте сделки перемещает товары через таможенную границу Российской Федерации, юридическое лицо обязано указать платежи за тот товар, который перемещается. В отличие от граждан юридические лица не имеют права наличного расчета за товары, приобретаемые за рубежом. Соответственно, из банка Российской Федерации в банк иностранного государства должна быть отправлена сумма, совпадающая со стоимостью товара, который перевозится через таможенную границу. Если товар не задекларирован, соответственно, каким образом за него может быть произведен расчет? Если расчет будет производиться, то не является ли это еще большим нарушением? И не будет ли поощрением со стороны законодателя тогда сказать о том, что в этом случае надо брать во внимание цены, которые используются в стране происхождения товара?

В данном случае речь идет о санкции, и санкция может определяться именно исходя из той рыночной цены, которая существует в стране, куда товар ввозится. Коммерческая организация не может не знать об этих ценах. Она ввозит товар именно для того, чтобы использовать данный товар именно в рыночных условиях страны, куда товар ввозится.

Поэтому как говорить о том, что для граждан и юридических лиц в данном случае может использоваться один и тот же метод оценки? Понятно, что когда гражданин, имея в кармане определенную денежную сумму в 1000 евро, идет в магазин, приобретает товар в стоках, дисконтах или аутлетах и оказывается, что этот товар, который на самом деле мог бы стоить гораздо дороже, он реально приобретен по дисконтной маленькой цене, то, конечно, гражданин в этом случае не может оценивать перемещаемый им товар по рыночной цене. Более того, невозможно оценивать как рыночный товар по рыночным ценам товар, который предназначен для личного использования. Он никогда не окажется на рынке, если только к этому не будет каких-то иных обстоятельств. Но, когда юридическое лицо перемещает товар через таможенную границу Российской Федерации, говорить о том, что оно не осознает размер цен, по которым оно обязано задекларировать товар, в этом случае, я думаю, это очень много лукавства со стороны коммерсанта, который говорит о том, что он не знает, сколько стоит данный товар в Российской Федерации. Я думаю, что может вполне оказаться, что товар может стоить гораздо дешевле, чем та сумма, которую он заплатил на территории другого государства. Как же тогда он будет свою прибыль-то получать? Каким образом он будет вести бизнес, если будет ввозить товар, который стоит дороже, в страну, где он стоит дешевле?

Тем самым подход законодателя в части регулирования права перемещения через таможенную границу различается в зависимости от статуса – физического лица, перемещающего товар для личного потребления, или юридического лица, которое осуществляет перемещение товаров для коммерческого использования.

На этом основании я полагаю, что говорить о неконституционности оспариваемых норм оснований не имеется.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 ноября 2012 г. № 28-П

По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Авеста»

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО «Авеста». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. В. Мельникова, объяснения представителей стороны, издавшей и подписавшей оспариваемые акты, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – Е. А. Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. В соответствии с частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих декларированию таможенным органам, за исключением случаев, предусмотренных статьей 16.4 «Недекларирование либо недостоверное декларирование физическими лицами иностранной валюты или валюты Российской Федерации» данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения.

Стоимость изъятых вещей, явившихся предметами административного правонарушения, согласно части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации определяется на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены; в остальных случаях стоимость изъятых вещей определяется на основании их рыночной стоимости; в случае необходимости стоимость изъятых вещей определяется на основании заключения эксперта.

Конституционность названных законоположений оспаривает ООО «Авеста», которое за совершение административного правонарушения, выразившегося в недекларировании при ввозе из Финляндии на таможенную территорию таможенного союза товаров, подлежащих таможенному декларированию (полиэтиленовых пакетов для сигар), решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 28 февраля 2012 года было привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа в размере, исчисленном исходя из определенной экспертным заключением рыночной стоимости указанных товаров.

1.1. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина или объединения граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, которая была применена в деле заявителя, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Нарушение частью 1 статьи 16.2 и частью 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации своих прав, гарантированных статьями 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заявитель усматривает в том, что они лишают объединение граждан, зарегистрированное в качестве юридического лица, возможности в разумных пределах предвидеть последствия своих действий, поскольку позволяют судам использовать для оценки стоимости перемещаемого через таможенную границу товара – в целях определения наличия состава административного правонарушения и исчисления размера административного штрафа за совершение юридическим лицом такого административного правонарушения, как недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, – рыночную стоимость этого товара на территории Российской Федерации.

Между тем товары, перемещаемые через таможенную границу юридическими лицами, по общему правилу, подлежат таможенному декларированию в силу закона, вне зависимости от их стоимости. Соответственно, применительно к юридическим лицам вопрос оценки стоимости товара при его перемещении через таможенную границу в целях определения наличия состава административного правонарушения к предмету исследования Конституционного Суда Российской Федерации в настоящем деле не относится.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, как предусматривающие возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

2. В силу статей 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, осуществляя регулирование административной ответственности за нарушение таможенных правил (статья 72, пункт «к» части 1, Конституции Российской Федерации), обязан исходить не только из публичных интересов, связанных с экономической безопасностью государства как одной из основ суверенитета Российской Федерации, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности, а также из отражающих условия достижения баланса этих интересов требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, по смыслу которой введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право собственности, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 года № 8-П, от 12 мая 1998 года № 14-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 12 мая 2011 года № 7-П).

При этом любые административные правонарушения в таможенной сфере, равно как и санкции за их совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия); иное противоречило бы конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного его истолкования и, следовательно, произвольного применения, т. е. противоречивую правоприменительную практику, и тем самым ослабляют гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П и от 27 мая 2008 года № 8-П).

3. Суверенитет Российской Федерации, будучи одной из основ ее конституционного строя, предполагает, по смыслу статей 3, 4, 5 и 15 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П). Вместе с тем Конституция Российской Федерации признает составной частью правовой системы государства международные договоры Российской Федерации, устанавливает приоритет их правил в правоприменении (статья 15, часть 4), а также предусматривает возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (статья 79).

Основываясь на приведенных конституционных положениях, Российская Федерация заключила 6 октября 2007 года с Республикой Беларусь и Республикой Казахстан Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а 27 ноября 2009 года в целях обеспечения таможенного регулирования на единой таможенной территории – Договор о Таможенном кодексе таможенного союза, который в соответствии с решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 5 июля 2010 года № 48 вступил в силу с 6 июля 2010 года с учетом отдельных временных изъятий. В Российской Федерации данный Договор, а следовательно, и сам Таможенный кодекс таможенного союза как его неотъемлемая часть применяются с 1 июля 2010 года. Тем самым Российская Федерация передала полномочия по регулированию правовых отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, Межгосударственному Совету Евразийского экономического сообщества.

3.1. Устанавливая правила ввоза товаров на территорию таможенного союза, включая процедуры декларирования, условия и порядок уплаты таможенных пошлин, порядок определения стоимости ввозимых товаров для исчисления таможенных платежей, а также порядок определения таможенной стоимости ввозимого товара, Таможенный кодекс таможенного союза дифференцирует эти правила применительно к юридическим лицам и физическим лицам, ввозящим товары для личного пользования.

Так, в соответствии с его главой 8 «Таможенная стоимость товаров», положения которой не распространяются на товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами для личного пользования (пункт 4 статьи 64), декларирование таможенной стоимости осуществляется декларантом – юридическим лицом в рамках таможенного декларирования товаров путем заявления сведений о методе определения таможенной стоимости товаров, величине таможенной стоимости товаров, об обстоятельствах и условиях внешнеэкономической сделки, имеющих отношение к определению таможенной стоимости товаров; заявляемая таможенная стоимость товаров и представляемые сведения, относящиеся к ее определению, должны основываться на достоверной, количественно определяемой и документально подтвержденной информации (пункты 1, 2 и 4 статьи 65). Основой определения таможенной стоимости ввозимых на таможенную территорию таможенного союза товаров, согласно статье 2 вступившего в силу одновременно с Договором о Таможенном кодексе таможенного союза Соглашения об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза, от 25 января 2008 года, должна быть в максимально возможной степени стоимость сделки с этими товарами в значении, установленном в статье 4 данного Соглашения, предусматривающей, что ценой, фактически уплаченной или подлежащей уплате за ввозимые товары, является общая сумма всех платежей за эти товары, осуществленных или подлежащих осуществлению покупателем непосредственно продавцу или иному лицу в пользу продавца; в случае невозможности определения таможенной стоимости ввозимых товаров по стоимости сделки с ними применяются правила, установленные статьями 6–1 °Cоглашения; при этом таможенная стоимость товаров и сведения, относящиеся к ее определению, должны основываться на достоверной, количественно определяемой и документально подтвержденной информации; процедура определения таможенной стоимости товаров должна быть общеприменимой, т. е. не различаться в зависимости от источников поставки товаров (страны происхождения, вида товаров, участников сделки и др.).

Особенности перемещения физическими лицами товаров для личного пользования определены главой 49 Таможенного кодекса таможенного союза, предусматривающей, что таможенные пошлины, налоги уплачиваются физическими лицами при таможенном декларировании товаров в письменной форме на основании таможенного приходного ордера (пункт 1 статьи 360), в котором, как следует из Порядка заполнения и применения таможенного приходного ордера (утвержден решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 года № 288), указывается таможенная стоимость перемещаемых товаров; применительно к товарам для личного пользования таможенная стоимость определяется на основании заявленной физическим лицом стоимости таких товаров, подтвержденной оригиналами документов, содержащих сведения о стоимости товаров для личного пользования (пункт 1 статьи 361).

3.2. Согласно статье 7 Таможенного кодекса таможенного союза таможенные органы государств – членов таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств – членов таможенного союза.

Виды административных правонарушений, а также порядок и принципы привлечения лиц к административной ответственности согласно Договору об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств – членов таможенного союза от 5 июля 2010 года (вступил в силу для Российской Федерации с 30 декабря 2011 года) определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными данным Договором (пункт 1 статьи 3). Так, согласно его статье 4 лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение (пункт 1), а административный процесс (производство) ведется (осуществляется) по законодательству того государства – члена таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности (пункт 3); при этом предполагается единообразный подход к определению противоправности деяний, связанных с нарушением таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств – участников данного Договора (пункт 2 статьи 3).

После вступления указанных международных договоров Российской Федерации в силу внутригосударственное регулирование в части административной ответственности юридических лиц за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, изменений не претерпело. При этом в правоприменительной практике для целей исчисления налагаемых на юридические лица административных штрафов со ссылкой на часть 2 статьи 27.11 данного Кодекса используется рыночная стоимость товаров, явившихся предметами данного административного правонарушения, на территории Российской Федерации.

4. Положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации применительно к решению вопроса о привлечении физических лиц к административной ответственности за недекларирование перемещаемых ими через таможенную границу Российской Федерации товаров, ввозимых для личного пользования, и определению размера административного штрафа за данное административное правонарушение на основании оценки стоимости этих товаров. В постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам:

– требование о декларировании физическими лицами ввозимых ими на таможенную территорию Российской Федерации товаров, в том числе для личного пользования, обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости этих товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. Соответственно, в системе действовавшего на тот момент правового регулирования порядка декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, и ответственности за его нарушение критерием оценки вреда, причиняемого недекларированием или недостоверным декларированием, – с тем чтобы установить, имело ли место административное правонарушение, – выступала именно таможенная стоимость ввозимых товаров;

– положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи – с учетом смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, – не обладают достаточной определенностью с точки зрения того, какой именно критерий оценки стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров должен использоваться при их применении. Порядок оценки стоимости изъятых вещей, предписывающий исходить из цены товара (государственной или рыночной) либо устанавливать ее путем проведения экспертизы, не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара в целях квалификации деяния как административного правонарушения, поскольку цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться;

– при отсутствии прямого нормативного указания, какую именно цену товара, приобретенного для личного пользования, необходимо учитывать при перемещении через таможенную границу Российской Федерации, физические лица ориентируются на его фактическую стоимость в стране приобретения, тогда как для правоприменительных органов не исключается возможность использования рыночной или иной стоимости этого товара в Российской Федерации, которая может не совпадать с закупочной (таможенной) стоимостью товара. Кроме того, при исчислении стоимости однородный товар может оцениваться с применением различных методик, притом что в разных регионах России рыночная цена одного и того же товара неодинакова. Тем самым приобретатели товара лишаются возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых ими действий, что при привлечении их к административной ответственности приводит к нарушению принципов справедливости и равенства;

– предусмотрев возможность применения различных методов оценки стоимости ввозимых физическими лицами на таможенную территорию Российской Федерации товаров для личного пользования, в том числе допустив использование рыночных цен на территории Российской Федерации, федеральный законодатель не установил четкого критерия определения их стоимости при решении вопроса о привлечении к административной ответственности, а также при исчислении размера административного штрафа, что приводит к неоднозначному истолкованию, а значит, и применению положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации. Следовательно, – при отсутствии прямого нормативного указания на использование строго определенного критерия исчисления стоимости ввозимого товара – расчет стоимости товара, предполагающий дискрецию правоприменителя при выборе метода ее оценки, не может быть применен для указанных целей.

Признав положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они в системе действовавшего правового регулирования позволяли для целей определения наличия состава административного правонарушения (недекларирование товаров) и исчисления размера административного штрафа использовать при оценке стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров, ввозимых физическими лицами для личных нужд, вместо таможенной стоимости этих товаров их рыночную стоимость на территории Российской Федерации и включать в стоимость товара ту ее часть, которая законом и подзаконными правовыми актами разрешена к ввозу без письменного декларирования и уплаты таможенных пошлин, налогов, Конституционный Суд Российской Федерации не исключил наличие у федерального законодателя дискреционного правомочия устанавливать для указанных целей иной порядок определения стоимости этих товаров при исчислении размера штрафных санкций.

Изложенные в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П правовые позиции, предопределяющие в том числе необходимость учета федеральным законодателем существа материальных правоотношений, возникающих в связи с перемещением физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации товаров для личного пользования, в целях адекватного регулирования административной ответственности за неисполнение составляющих их содержание обязанностей, сохраняют свою силу и, как свидетельствует правоприменительная практика, – притом что до настоящего времени надлежащие изменения, вытекающие из требований Конституции Российской Федерации и указанного постановления, в федеральное законодательство не внесены – применяются судами в случаях, когда декларантом является физическое лицо, ввозящее на таможенную территорию товары для личного пользования.

Следовательно, санкция, предусмотренная частью 1 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, оставаясь текстуально неизменной, фактически модифицирована на основании постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П в части определения размера административного штрафа для физических лиц, осуществляющих ввоз товаров для личного пользования. В отношении же юридических лиц для исчисления административного штрафа используется не таможенная, а рыночная стоимость ввозимого товара на территории Российской Федерации.

5. Перемещение через таможенную границу товаров юридическими лицами (учитывая специфику их правового статуса) и физическими лицами, ввозящими товары для личных нужд, различается по своим целям и последствиям. Эти различия – поскольку они носят не формальный, а сущностный характер – не позволяют в полной мере распространить правовую позицию, выраженную Конституционным Судом Российской Федерации применительно к таким субъектам таможенных правоотношений, как физические лица, на правоотношения, возникающие в связи с привлечением юридических лиц к административной ответственности за нарушение таможенных правил.

5.1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает специальные правила привлечения к административной ответственности юридических лиц, в том числе порядок определения их вины (часть 2 статьи 2.1 и статья 2.10). Действующее таможенное регулирование, в том числе Таможенный кодекс таможенного союза, предусматривает также различные правила таможенного контроля и оформления в отношении товаров, ввозимых физическими лицами для личного пользования, и товаров, перемещаемых через таможенную границу иными субъектами таможенных правоотношений.

Кроме того, за нарушение таможенных правил юридические лица подлежат привлечению лишь к административной ответственности, тогда как граждане за те же правонарушения (в зависимости от степени их общественной опасности) до признания статьи 188 УК Российской Федерации утратившей силу (Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 420-ФЗ) привлекались либо к уголовной, либо к административной ответственности, что повышало значение критериев (в том числе стоимостных) ее разграничения.

Необходимо также учитывать, что юридические лица (в определенной, допускаемой законом мере – и некоммерческие организации), если они являются участниками экономических отношений, занимаются предпринимательской деятельностью, т. е. самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли (абзац третий пункта 1 статьи 2 и статья 50 ГК Российской Федерации), что обусловливает специфику их статуса и наличие (презюмируемое) организационных, финансовых и иных возможностей. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 27 апреля 2001 года № 7-П, специфика юридических лиц – субъектов таможенных правоотношений, отличающая их от физических лиц, участвующих в тех же правоотношениях, состоит в том, что на них как на участников хозяйственного оборота, влекущего возникновение таможенных обязанностей, возлагаются и риски, сопутствующие такой деятельности, в том числе связанные с условиями привлечения к ответственности.

Соответственно, федеральный законодатель, который, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в силу имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы (постановление от 18 мая 2012 года № 12-П), в целях дифференциации юридической ответственности в зависимости от характера совершенного деяния, степени его общественной опасности, размера причиненного субъектом административной ответственности вреда и других заслуживающих внимание обстоятельств, вправе устанавливать для юридических лиц ответственность за нарушение таможенных правил, более высокую, чем для физических лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации, в свою очередь, не вправе вторгаться в компетенцию федерального законодателя, предлагая ему установить конкретные правила исчисления штрафных санкций, назначаемых нарушителям таможенного законодательства, – ограничение Конституционным Судом Российской Федерации дискреции законодателя в выборе административно-правовых средств обеспечения таможенного регулирования, а следовательно, экономической безопасности и суверенитета Российской Федерации (при условии, что его осуществление не приводит к нарушению конституционных предписаний) не соответствовало бы предназначению конституционного судопроизводства и противоречило бы принципу разделения властей, закрепленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем возможность применения в правоотношениях, связанных с административной ответственностью в таможенной сфере, различных подходов к ответственности физических лиц, ввозящих товары для личного пользования, и иных лиц – участников таможенных отношений не снимает с федерального законодателя обязанности четко и однозначно определить, какую стоимость товара, явившегося предметом предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации административного правонарушения, следует использовать при исчислении размера соответствующего административного штрафа.

5.2. Согласно части 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации административный штраф за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих декларированию, может быть наложен на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, т. е. как при описании самого административного правонарушения, так и в санкции за его совершение дифференциация в зависимости от того или иного субъекта административной ответственности в данной норме отсутствует. Следовательно, поскольку привлечение к административной ответственности за таможенные правонарушения осуществляется не только по правилам раздела II «Особенная часть» КоАП Российской Федерации, но и в соответствии с предписаниями его раздела I «Общие положения», в том числе главы 3 «Административное наказание», размер административного штрафа, который в силу статей 3.2 и 3.3 данного Кодекса выступает в качестве основного наказания, в таких случаях может выражаться и в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 3.5). При этом общие положения, конкретизирующие понятие стоимости и способы ее определения для целей назначения административного наказания в виде административного штрафа, в разделе I КоАП Российской Федерации отсутствуют.

Отсутствуют какие-либо положения о специальном значении понятия стоимости и в главе 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил)» КоАП Российской Федерации, притом что товары, перемещаемые через таможенную границу, имеют и специальную – таможенную – стоимость, которая применяется для целей таможенного декларирования и для расчета таможенных платежей в соответствии с Таможенным кодексом таможенного союза (ранее – в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации). В данной главе понятие таможенной стоимости не использовалось вплоть до вступления в силу Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 409-ФЗ, изложившего ее в новой редакции. В настоящее время это понятие обозначено только в рамках диспозиции части 2 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за заявление недостоверных сведений, в частности, о таможенной стоимости товаров. Что касается санкций за нарушение таможенных правил, то в них для исчисления административного штрафа используется другое понятие – «стоимость», причем без каких-либо уточнений о характере и порядке ее определения.

При отсутствии в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях специальных оговорок относительно исчисления административных штрафов, в том числе предусмотренного в части 1 его статьи 16.2, подход к использованию понятия стоимости товаров для целей уплаты административных штрафов предопределен положениями входящей в главу 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» КоАП Российской Федерации статьи 27.11, регламентирующей оценку стоимости изъятых вещей и других ценностей. Согласно ее положениям изъятые вещи подлежат оценке как в случае, если они подвергаются быстрой порче или относятся к алкогольной продукции и подлежат направлению на реализацию, уничтожение или переработку, так и в случае, если нормой об ответственности за административное правонарушение предусмотрено назначение административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого в величине, кратной стоимости изъятых вещей (часть 1); при этом стоимость изъятых вещей определяется на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены; в остальных случаях стоимость изъятых вещей определяется на основании их рыночной стоимости; в случае необходимости стоимость изъятых вещей определяется на основании заключения эксперта (часть 2).

По своему характеру названные законоположения направлены на обеспечение права физических и юридических лиц на возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями должностных лиц по изъятию вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Они позволяют своевременно оценить вещи при их изъятии, с тем чтобы в дальнейшем граждане и организации, если им будет нанесен ущерб от незаконных действий государства, могли требовать выплаты денежной компенсации в соответствующем размере. Вместе с тем ввиду отсутствия специальной нормы о порядке определения стоимости товаров для целей исчисления размера административных штрафов часть 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации фактически приобрела универсальный характер, что подтверждается правоприменительной практикой: согласно письму Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 17 мая 2002 года № 01–06/19136, даже когда изъятие как мера обеспечения по делу об административном правонарушении в сфере таможенного дела не производится, стоимость товара все равно определяется на основании указанной нормы.

То обстоятельство, что до настоящего времени необходимые во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П изменения в федеральное законодательство не внесены, хотя и снижает степень ясности, четкости и формальной определенности при исчислении размера административного штрафа, налагаемого на юридические лица при привлечении их к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, но и не ставит данных субъектов административной ответственности в положение, не позволяющее им предвидеть правовые последствия своих действий: юридическое лицо должно иметь представление о рыночной стоимости перемещаемых им через таможенную границу товаров, равно как и об ответственности за недекларирование или ненадлежащее декларирование товаров при их ввозе на таможенную территорию, в том числе с учетом устоявшейся практики, подтверждаемой актами Государственного таможенного комитета Российской Федерации, либо иметь возможность воспользоваться услугами лиц, обладающих соответствующими профессиональными знаниями.

5.3. Таким образом, взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они предполагают возможность применения более высоких штрафных административных санкций в отношении юридических лиц, устанавливая тем самым для них повышенную ответственность за соблюдение таможенных правил при ввозе на таможенную территорию товаров, подлежащих декларированию, по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования.

Признание взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации не снимает с федерального законодателя обязанность во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, в том числе с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении, и определить вид стоимости, которая должна использоваться для исчисления административного штрафа, налагаемого за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, а также установить надлежащий механизм ее применения для исчисления размера административного штрафа, исключающий возможность ограничения прав субъектов таможенных правоотношений вопреки конституционно значимым целям. Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они предполагают возможность применения более высоких штрафных административных санкций в отношении юридических лиц, устанавливая тем самым для них повышенную ответственность за соблюдение таможенных правил при ввозе на таможенную территорию товаров, подлежащих декларированию, по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования.

2. С учетом того, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П до настоящего времени не исполнено, федеральному законодателю – исходя из требований Конституции Российской Федерации, основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем постановлении, и во исполнение постановления от 13 июля 2010 года № 15-П – надлежит внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, определив вид стоимости, которая должна использоваться для исчисления административного штрафа, налагаемого за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, и установив надлежащий механизм ее применения для исчисления размера административного штрафа, исключающий возможность ограничения прав субъектов таможенных правоотношений вопреки конституционно значимым целям.

3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С. Д. Князева³⁸

В своей жалобе в Конституционный Суд России ООО «Авеста» оспаривает конституционность взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования позволяют арбитражным судам при привлечении к ответственности юридических лиц за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, использовать в целях исчисления размера административного штрафа рыночную стоимость этих товаров на территории Российской Федерации. При этом, не подвергая сомнению полномочие законодателя устанавливать за совершение административных правонарушений для юридических лиц повышенный – в сравнении с гражданами – размер административных наказаний, заявитель усматривает несоответствие Конституции Российской Федерации указанных административно-деликтных норм в том, что они не отвечают требованиям формальной определенности закона, исключающим в правовом государстве возможность его неоднозначной интерпретации и произвольного применения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, включая и настоящее постановление, неоднократно констатировал, что санкции за любое административное правонарушение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия); иное может создавать предпосылки для противоречивой правоприменительной практики, нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Именно исходя из этих соображений Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П признал оспариваемые ООО «Авеста» законоположения неконституционными в той мере, в какой они допускают при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу и предназначенного для личного пользования, применять в целях исчисления размера административного штрафа его рыночную стоимость на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что данный вывод касается исключительно граждан, перемещающих через таможенную границу товары для личного пользования, его обоснование имеет важное значение и применительно к правилам исчисления размера административного штрафа при привлечении к ответственности за таможенные правонарушения юридических лиц.

Чем же руководствовался Конституционный Суд России, дисквалифицируя рыночную стоимость в качестве базового критерия (показателя), принимаемого в расчет при определении размера штрафа за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации? Ответ на этот вопрос сформулирован Судом с исчерпывающей полнотой и сводится к следующему. Во-первых, цены (рыночная стоимость) на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться. Во-вторых, при перемещении товара через таможенную границу приобретатели ориентируются на его фактическую стоимость в стране приобретения, которая может не совпадать с рыночной (или иной) стоимостью этого товара в Российской Федерации. В-третьих, при исчислении рыночной стоимости товара – тем более что в разных регионах России она неодинакова – могут применяться различные методики, допускающие существенные отклонения в определении ее параметров.

Наличие упомянутых обстоятельств – в силу правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П, – лишает нарушителей таможенных правил возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых действий, что при привлечении их к ответственности приводит к нарушению принципов справедливости и равенства. Соответственно, как прямо подчеркнул Конституционный Суд России, использование рыночной стоимости для расчета размера штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, как предполагающее дискрецию правоприменителя при выборе метода ее оценки, не согласуется с надлежащей формальной определенностью закона, вследствие чего такая стоимость не может применяться для исчисления штрафных административных санкций.

Согласно статье 15 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации соблюдение Конституции и законов Российской Федерации, а также общепризнанных принципов (норм) международного права и международных договоров Российской Федерации является обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. Неисполнение данной обязанности, в том числе в таможенной сфере, может служить конституционно оправданным основанием для привлечения к юридической – включая административную – ответственности.

Вместе с тем, устанавливая составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель должен принимать во внимание, что среди адресатов требования, содержащегося в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, отсутствуют предприятия, учреждения и какие-либо иные юридические лица. С конституционно-правовой точки зрения это означает, что наличие в законодательстве об административных правонарушениях института ответственности юридических лиц так или иначе производно от нарушения закона со стороны объединений граждан. Ведь в конституционно-правовом смысле юридические лица, по сути, представляют собой объединения граждан, которые создаются ими для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года № 17-П).

Следовательно, определяя порядок и условия привлечения юридических лиц к административной ответственности, закрепляя виды и размеры санкций, которым они могут быть подвергнуты, законодатель не вправе игнорировать того, что административная деликтоспособность данных субъектов правонарушений предопределена их свойствами (признаками) как особого вида объединений граждан. Это – по смыслу взаимосвязанных положений статей 13 (часть 4), 19 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации – дает основание утверждать, что правила исчисления размеров административных штрафов, в том числе в случае, когда они выражены в кратном отношении к стоимости предмета правонарушения, должны применяться идентичным образом и к физическим, и к юридическим лицам.

То обстоятельство, что юридические лица в соответствии с гражданским законодательством вправе заниматься предпринимательством, т. е. самостоятельно осуществлять на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, не может свидетельствовать, что и в публично-правовых отношениях, возникающих по поводу привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил, они также должны «смириться» с рисками, обусловленными неопределенностью правового регулирования порядка исчисления размеров административного штрафа. Если согласиться с тем, что при определении величины штрафа, налагаемого на юридическое лицо, последнее не может претендовать на равенство перед законом и вытекающее из него требование единообразного применения правовых норм, то, как следствие, нужно будет признать конституционно допустимым наличие таких субъектов административной ответственности (юридических лиц), которым не гарантирована в полной мере защита от произвольного (неоднозначного) применения административных санкций. Однако такое едва ли возможно в правовом государстве.

Необходимость обеспечения единого подхода к правилам применения взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации к гражданам и юридическим лицам не только вытекает из конституционных предписаний, но и нашла прямое закрепление в законодательстве. Подтверждением тому могут служить положения части 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации, согласно которой в случае, если в статьях раздела IV данного Кодекса (статья 27.11 находится именно в этом разделе) не указано, что установленные этими статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому, они в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Исходя из этого – в силу признания взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации в части, позволяющей использовать для исчисления размера административного штрафа, налагаемого на граждан, рыночную стоимость товара, – Конституционный Суд России должен был, по моему мнению, признать оспариваемые ООО «Авеста» законоположения неконституционными и применительно к наказанию юридических лиц. Иное означало бы, что государство вправе оставлять объединения граждан (юридические лица) в положении такого субъекта административной ответственности, на которого не распространяются вытекающие из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства требования определенности правового регулирования, исключающего противоречивое толкование и произвольное применение норм права.

Признание неконституционным использования рыночной стоимости для исчисления размера штрафа, применяемого к юридическим лицам за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, не привело бы к полной безнаказанности нарушителей соответствующих таможенных правил, так как наряду со штрафом они согласно закону могут быть подвергнуты и конфискации товаров, причем как в качестве дополнительного, так и в качестве основного административного наказания. Однако реагирование на совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, с помощью одной лишь конфискации не позволило бы при привлечении к ответственности юридических лиц учитывать характер совершенного административного правонарушения, их имущественное и финансовое положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, и вследствие этого противоречило бы конституционному запрету дискриминации и выраженным в Конституции Российской Федерации принципам справедливости и гуманизма (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года № 3-П).

Для того чтобы избежать подобных последствий, Конституционный Суд России, признав оспоренные в данном деле положения неконституционными, одновременно мог бы разъяснить, что до внесения в них федеральным законодателем изменений за основу исчисления размера штрафа должна приниматься таможенная – хотя и ее использование не лишено издержек – стоимость товара. Это, с одной стороны, обеспечило бы соблюдение равного подхода к гражданам и юридическим лицам (объединениям граждан), а с другой – наиболее адекватно увязывалось бы с частью 4 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации, устанавливающей, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Наряду с этим в итоговом решении Конституционного Суда Российской Федерации целесообразно было бы обратить внимание законодателя и на то, что, обладая достаточно широкой дискрецией, он не лишен возможности зафиксировать за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, иные способы выражения размера административного штрафа: в рублях, в величине, кратной сумме неуплаченных таможенных пошлин, и т. п. При этом вполне оправданным могло бы быть и обращение к опыту законодательного регулирования административных штрафов за нарушение таможенных правил в государствах-партнерах по таможенному союзу – республиках Беларусь и Казахстан.

В заключение – поскольку в соответствии с частью 3 статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» при принятии решения Конституционный Суд России не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе, – хотелось бы затронуть еще один момент, имеющий серьезное значение для правильного разрешения данного дела.

Согласно Договору об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств – членов таможенного союза от 5 июля 2010 года виды административных правонарушений, порядок и принципы привлечения к административной ответственности определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными указанным Договором (пункт 1 статьи 3); лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение (пункт 1 статьи 4); административный процесс (производство) ведется (осуществляется) по законодательству того государства – члена таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности (пункт 3 статьи 4); при этом предполагается единообразный подход к определению противоправности деяний, связанных с нарушением таможенного законодательства таможенного союза и государств – участников Договора (пункт 2 статьи 3).

Между тем, как это следует из решения Комиссии таможенного союза от 20 мая 2010 года № 267 «О ходе приведения национальных законодательств Сторон в соответствие с Таможенным кодексом таможенного союза», законодательство образующих таможенный союз государств содержит существенные – порой достигающие принципиального характера – различия в определении составов административных правонарушений в таможенной сфере, а также видов и размеров административных наказаний за их совершение, в том числе применительно к юридическим лицам. В такой ситуации неминуемо возникает вопрос о том, насколько соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 17 (часть 1) и 19 (часть 1), дифференциация противоправности и наказуемости административных правонарушений таможенного законодательства в зависимости от места их обнаружения на территории таможенного союза. Очевидно, что в условиях действующего правового регулирования этот вопрос вряд ли может быть обойден вниманием Конституционного Суда, тем более что проверка соответствия Конституции Российской Федерации данного аспекта оспариваемых законоположений безусловно позволила бы существенно скорректировать нормативно-доктринальные основания всего института административной ответственности в Российской Федерации.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Мельникова³⁹

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело по жалобе ООО «Авеста», предметом которого явились взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, как предусматривающие возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

Постановлением от 26 ноября 2012 года № 28-П Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации.

С принятым решением не могу согласиться по следующим основаниям.

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8), каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2); право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, части 1 и 3).

Данные требования в полной мере относятся и к сферам обеспечения экономической безопасности и таможенного регулирования, находящимся в ведении Российской Федерации. По смыслу Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, принимая законы в области таможенного регулирования, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности. В том числе это касается и вопросов отнесения тех или иных нарушений в таможенной сфере к административным правонарушениям и установления наказания за их совершение (статья 72, пункт «к» части 1, Конституции Российской Федерации).

В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт «в»), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий и устанавливая в том числе правила ведения предпринимательской деятельности, определяя, как будет закреплен порядок ввоза на территорию Российской Федерации товаров для юридических лиц, их оформление, контроль ввоза и вывоза, а также предусматривая ответственность за нарушение установленных правил, связан, однако, требованиями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации, рассматриваемое во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, содержит требования, согласно которым все возможные ограничения федеральным законом прав юридических лиц, свободы предпринимательской деятельности и регламентация вопросов их ответственности должны базироваться на общих принципах права, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он, имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями меры (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 1999 года № 8-П, от 18 июля 2003 года № 14-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П и от 28 января 2010 года № 2-П).

Кроме того, при установлении административной ответственности за противоправные деяния в таможенной сфере необходимо исходить из того, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П и от 27 мая 2008 года № 8-П).

2. При осуществлении таможенного регулирования на территории таможенного союза Таможенным кодексом таможенного союза устанавливаются правила ввоза товаров для физических и юридических лиц, в том числе порядок определения их стоимости для исчисления таможенных платежей.

Таможенный кодекс таможенного союза, в отличие от Таможенного кодекса Российской Федерации, действовавшего ранее, при определении стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, использует лишь понятие их таможенной стоимости. Рыночная стоимость товара для целей регулирования таможенных отношений в настоящее время не применяется. Понятие таможенной стоимости товаров, ввозимых физическими лицами для личного пользования, закреплено в статье 361 Таможенного кодекса таможенного союза и определяется на основании заявленной физическим лицом стоимости таких товаров, подтвержденной оригиналами документов, содержащих сведения о стоимости товаров для личного пользования.

Для юридических лиц данный вопрос регламентирован главой 8 «Таможенная стоимость товаров» Таможенного кодекса таможенного союза, требования которой не распространяются на товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами для личного пользования (пункт 4 статьи 64). Применительно к юридическим лицам декларирование таможенной стоимости производится декларантом в рамках таможенного декларирования товаров путем заявления сведений о методе определения таможенной стоимости товаров, величине таможенной стоимости товаров, об обстоятельствах и условиях внешнеэкономической сделки, имеющих отношение к определению таможенной стоимости товаров.

Таможенный кодекс таможенного союза исходит из единства для всех лиц (как физических, так и юридических) оснований права на перемещение товаров через таможенную границу с соблюдением положений, установленных таможенным законодательством таможенного союза и законодательством государств – членов таможенного союза (статья 150). Основополагающим требованием является требование о декларировании перемещаемого товара. Для физических лиц, везущих товар для личного пользования, оно закреплено в статье 355 данного Кодекса; для юридических лиц – в его статье 65 и главе 27.

Требование о декларировании обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. В системе действующего правового регулирования основой для декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров, рассчитываемая прежде всего исходя из цены, фактически уплаченной или подлежавшей уплате при их приобретении декларантом за пределами границы таможенного союза.

Таким образом, в основу определения таможенной стоимости ввозимых на территорию таможенного союза товаров как для физических лиц, везущих их для личного пользования, так и в отношении юридических лиц, везущих товар в предпринимательских или в иных целях, положены фактические затраты, понесенные при приобретении данного товара в стране приобретения, – цена покупки (сделки). Указанные выше нормы таможенного законодательства не содержат положений, свидетельствующих об их применении лишь к отдельно взятой категории декларантов – физическим либо юридическим лицам. Более того, по своему содержанию они не разграничивают существенным образом порядок определения таможенной стоимости товара в зависимости от цели ввоза товара на таможенную территорию таможенного союза.

3. В постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации признал положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данные положения в системе действующего правового регулирования позволяли при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях исчисления размера административного штрафа использовать его рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, признавая оспариваемые в настоящем деле нормы административного законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации, указал, что до внесения федеральным законодателем необходимых изменений в действующее правовое регулирование при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях определения в соответствии с положениями части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации наличия состава административного правонарушения, а также для исчисления размера административного штрафа должна использоваться – как временная мера – таможенная стоимость данного товара, а не его рыночная стоимость на территории Российской Федерации.

Выводы Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в указанном постановлении, касались – с учетом предмета исследования – вопросов оценки стоимости товара, перемещаемого физическими лицами через таможенную границу и предназначенного для личного пользования, и были призваны регламентировать порядок привлечения к административной ответственности и назначения наказания физическим лицам, допустившим недекларирование или недостоверное декларирование таких товаров.

3.1. Материалы, представленные ООО «Авеста», а также правоприменительная практика свидетельствуют о том, что суды применяют рассмотренную правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации исключительно к ситуации, когда декларантом является физическое лицо, перемещающее товары для личного пользования. В отношении же юридических лиц для исчисления административного штрафа используется не таможенная, а рыночная стоимость товара на территории Российской Федерации. При этом административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, подлежат как физические, так и юридические лица, независимо от цели перемещения товаров через таможенную границу. Как описание самого административного правонарушения, так и санкция за его совершение в административном законодательстве не дифференцированы. Вне зависимости от субъекта правонарушения определен одинаковый размер санкции: административный штраф может быть наложен на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения. Административный штраф в данном случае выступает в качестве основного наказания (статьи 3.2 и 3.3 КоАП Российской Федерации). Разный подход к исчислению стоимости товаров для целей уплаты административного штрафа в настоящее время предопределен положениями статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, регламентирующей оценку стоимости изъятых вещей и других ценностей. Использование в правоприменительной практике различного подхода к оценке товаров, перемещаемых физическими и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), привело к разным последствиям одинаковой административной ответственности указанных субъектов правонарушения применительно к недекларированию либо недостоверному декларированию товаров (статья 16.2 КоАП Российской Федерации).

Таким образом, на сегодняшний день при однородных по своей природе правоотношениях и единой (равной) ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, существуют различные правила исчисления размера административного штрафа в рамках одной санкции за недекларирование товаров для физических лиц и для юридических лиц. В первом случае для исчисления размера административного штрафа используется таможенная стоимость незадекларированного товара, т. е. применяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, а во втором – рыночная стоимость на территории Российской Федерации, которая может значительно превышать таможенную стоимость данного товара и не отражает реальных затрат декларанта.

Между тем в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П указано, что подход к исчислению размера административного штрафа с использованием его рыночной стоимости на территории Российской Федерации не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара, а цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться.

Данная позиция, высказанная применительно к ввозу товаров физическими лицами для личного потребления, в полной мере относится и к отношениям по ввозу товаров на территорию таможенного союза юридическими лицами. Само требование о декларировании товаров обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости этих товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. Соответственно, для юридических лиц, везущих товары в коммерческих и иных целях, в системе действующего правового регулирования порядка декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, и ответственности за его нарушение критерием оценки вреда, причиняемого недекларированием или недостоверным декларированием, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров, рассчитываемая исходя из цены, фактически уплаченной или подлежавшей уплате при их приобретении декларантом за пределами таможенного союза.

При этом в части 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации закреплено положение, согласно которому в случае, если в статьях его разделов I, III, IV, V не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

На выводы, к которым пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П, в силу предмета исследования влияло то обстоятельство, что им рассматривались жалобы от физических лиц, которые ввозят товары для личного потребления. Однако сам по себе фактор целей ввоза (для потребления или коммерческого использования), хотя и имеет значение при определении законодателем мер публичной ответственности, но в условиях их нечеткого выражения в законе не может браться в обоснование дифференцированного применения соответствующих санкций, – тем более что потребительский ввоз не может рассматриваться как очевидно менее угрожающий экономической безопасности и торговому балансу, равно как и ввоз товара юридическим лицом не может всегда расцениваться как коммерческий, нуждающийся в повышенном контроле с точки зрения таможенного и административного законодательства.

При перемещении товаров через таможенную границу таможенного союза юридические лица ориентируются на фактическую стоимость товаров в стране приобретения, которая лежит в основе определения их таможенной стоимости, тогда как правоприменительные органы при привлечении их к административной ответственности и назначении административного штрафа исходят из государственных регулируемых цен на такие товары в случае, если таковые установлены, или из рыночной стоимости, определяемой при необходимости на основании заключения эксперта. Размер рыночной стоимости может не совпадать с размером стоимости таможенной. Кроме того, при исчислении рыночной стоимости однородных товаров могут использоваться различные методики, притом что в разных регионах России рыночная цена одного и того же товара неодинакова. Таким образом, приобретатели товара – юридические лица лишаются возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых действий и пределы ответственности, что приводит к нарушению принципов справедливости и равенства.

3.2. С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составы административных правонарушений и меры административной ответственности в сфере таможенного регулирования установлены в его главе 16. Это означает, что привлечение к административной ответственности за таможенные правонарушения должно осуществляться не только по правилам названной главы Особенной части КоАП Российской Федерации, но и в соответствии с нормами его Общих положений, в том числе установленными в главе 3 «Административное наказание». В ней предусматривается положение, согласно которому административный штраф может выражаться в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 3.5). Вместе с тем в Общих положениях КоАП Российской Федерации не содержится норм, конкретизирующих понятие стоимости и способы ее определения для целей назначения административного наказания в виде штрафа.

В Особенной части КоАП Российской Федерации в тех составах административных правонарушений, в которых административный штраф определяется исходя из стоимости предмета административного правонарушения (например, статья 7.27, часть 2 статьи 8.17), законодатель не дает какого-либо специального определения понятия стоимости. Лишь в некоторых случаях стоимость как критерий определения штрафа конкретизируется: данное понятие используется в специальном значении, с учетом особого характера предмета правонарушения – топливо (статья 9.17), внутренние и внешние ценные бумаги (статья 15.25).

Положения об административных правонарушениях в области таможенного дела, предусмотренных в главе 16 КоАП Российской Федерации, устанавливая административный штраф в размере стоимости товаров, не содержат каких-либо предписаний о специальном значении понятия стоимости. Товары, перемещаемые через таможенную границу, имеют специальную стоимость – таможенную, однако она в соответствии с Таможенным кодексом таможенного союза (ранее – в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации) применяется для целей таможенного декларирования и для расчета таможенных платежей. В главе 16 КоАП Российской Федерации понятие таможенной стоимости не использовалось вплоть до внесения в него изменений Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 409-ФЗ. В соответствии с ними понятие таможенной стоимости используется только в рамках диспозиции нормы об административной ответственности за нарушение таможенных правил, а именно за заявление недостоверных сведений о таможенной стоимости товаров. Что же касается санкций административных правонарушений, предусмотренных в главе 16 КоАП Российской Федерации, то в них при установлении административного штрафа используется другое понятие – стоимость, причем каких-либо уточнений о характере этой стоимости и порядке ее определения санкции данного Кодекса не содержат.

В отсутствие специальных оговорок в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях при исчислении административного штрафа, предусмотренного в том числе его статьей 16.2, применяется рыночная стоимость, определяемая на основе статьи 27.11 данного Кодекса, расположенной в главе 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». Из статьи 27.11 следует, что изъятые вещи подлежат оценке как при изъятии скоропортящихся вещей и алкогольной продукции, которые направляются на реализацию, уничтожение или переработку, так и когда нормой об ответственности за административное правонарушение предусмотрено назначение административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого в величине, кратной стоимости изъятых вещей (часть 1); стоимость изъятых вещей определяется на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены, в остальных случаях – на основании их рыночной стоимости, при необходимости – на основании заключения эксперта (часть 2).

По своему характеру положения статьи 27.11 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение права физических и юридических лиц на возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями должностных лиц по изъятию вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Они позволяют своевременно оценить вещи при их изъятии, чтобы в дальнейшем граждане и организации, если им будет нанесен ущерб от незаконных действий государства, могли требовать выплаты денежной компенсации в конкретно определенном размере. Вместе с тем ввиду отсутствия специальной нормы о порядке определения стоимости товаров для целей определения размера административных штрафов действие названной нормы фактически вышло за рамки прямо предусмотренных в ней целей, приобретя универсальный характер. Подобное толкование применительно к административной ответственности за таможенные правонарушения подтверждается правоприменительной практикой. Так, таможенные органы указывали, что, даже когда изъятие как мера обеспечения по делу об административном правонарушении в сфере таможенного дела не производилось, стоимость товара все равно определяется на основании части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации (письмо Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 17 мая 2002 года № 01–06/19136).

Применение на практике статьи 27.11 КоАП Российской Федерации во взаимосвязи с его статьей 16.2 приводит к тому, что размер административного штрафа за недекларирование товаров исчисляется исходя из их рыночной стоимости и составляет от сотен рублей до сотен миллионов рублей – и этот размер, по существу, не ограничен. К примеру, постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2010 года № 05АП-4012/2010 оставлены в силе правоприменительные решения по делу об административном правонарушении, в рамках которого за недекларирование товара на юридическое лицо наложен штраф, исчисленный в размере, превышающем 424 миллиона рублей (равном однократной рыночной стоимости товара, который не изымался).

Следовательно, при отсутствии в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого порядка определения размера административного штрафа, налагаемого на юридических лиц за недекларирование по установленной форме товаров, федеральный законодатель не обеспечил надлежащую формальную определенность, которая в правовом государстве является необходимым условием привлечения к юридической ответственности, а также необоснованно ограничил право частной собственности и имущественные права юридических лиц, гарантированные статьей 35 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

4. Таким образом, положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования позволяют при оценке стоимости товаров, перемещаемых юридическими лицами через таможенную границу таможенного союза, для исчисления размера административного штрафа при недекларировании либо недостоверном декларировании таких товаров использовать их рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой они предполагают возможность применения более высоких штрафных административных санкций в отношении юридических лиц, тем самым устанавливая для них повышенную ответственность за соблюдение таможенных правил при ввозе на таможенную территорию товаров, подлежащих декларированию, по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования, сомнений не вызывает. Вместе с тем с учетом предмета исследования по данному делу вывод мог быть основан только на том, возможно или нет применение указанных положений, как предусматривающих возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

При условии признания Конституционным Судом Российской Федерации оспариваемых норм не соответствующими Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, используя свое дискреционное правомочие, вправе был бы установить иной вид административного наказания либо размер штрафных санкций за недекларирование или недостоверное декларирование товаров юридическими лицами с учетом характера правонарушения, его тяжести и степени общественной опасности.

Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации К. В. Арановского⁴⁰

С постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 28-П по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в связи с жалобой ООО «Авеста» не согласен ввиду нижеизложенного.

1. Признавая положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации сопроводил свое решение доводом о возможности применения более высоких административных штрафов к юридическим лицам и расценил это как установление повышенной для них ответственности за соблюдение таможенных правил ввоза декларируемых товаров по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования.

Не могу согласиться с тем, что:

– правила об исчислении штрафа можно истолковать и применить с разными последствиями для юридических и физических лиц, притом что сами правила таких различий не предусматривают;

– применение разных штрафов по одним и тем же правилам означает установление ответственности, в том числе повышенной;

– за нарушение правил ввоза товаров для личного пользования физических лиц штрафы следует налагать в меньшем размере, а за нарушение правил ввоза товаров для иных целей – во всяком случае, для целей предпринимательства – непременно в повышенном размере;

– исчисление штрафа на основе рыночной стоимости ввозимого товара влечет наложение этого наказания в более высоком размере, чем если бы он был исчислен по таможенной стоимости согласно сопровождающим документам;

– положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации взаимосвязаны, а правила оценки рыночной стоимости изъятых вещей регулируют исчисление размера штрафов.

2. Неодинаковое применение правила об ответственности свидетельствует о том, что это правило неоднозначно и двусмысленно, противоречит критерию формальной определенности закона и этим дает основания к выводу о его неконституционности.

Такой вывод Конституционный Суд Российской Федерации и сделал в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П, где он, в частности, установил, что положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи – с учетом смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, – не обладают достаточной определенностью с точки зрения того, какой именно критерий оценки стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров должен использоваться при их применении; порядок оценки стоимости изъятых вещей, предписывающий исходить при определении стоимости товара из его цены (государственной или рыночной) именно в Российской Федерации либо устанавливать ее путем проведения экспертизы, не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара в целях квалификации деяния как административного правонарушения, поскольку цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться.

Последствия административной ответственности создают и квалификация деяния в качестве административного правонарушения, и наказание штрафом, если оно предусмотрено и назначено. Потому ясность и недвусмысленность правил об исчислении штрафов обязательны в той же мере, в какой это обязательно для правил о квалификации деяния.

Положение части 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации о размере налагаемого штрафа сохранилось; продолжается розничная и оптовая торговля, а с ними и обязанность государства поддерживать свободную и добросовестную рыночную конкуренцию. Из этого следует, что сохранились все главные основания для вывода о неконституционности части 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, применяемой на практике во взаимосвязи с частью 2 его статьи 27.11. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 26 ноября 2012 года № 28-П установил, что в законодательство все еще не внесены изменения, которые следовало внести во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П о признании неконституционными взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации.

3. Постановление от 13 июля 2010 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации изложил, упоминая в нем физических лиц, поскольку дело было рассмотрено по жалобам граждан. Из этого, однако, сам по себе не следует вывод о том, что юридическим лицам следует отказать в защите конституционных прав и свобод, которую получили физические лица. Конституционный Суд Российской Федерации признает юридическое лицо объединением граждан, из чего следует, что Конституция Российской Федерации распространяет на него те же права, свободы (поскольку они применимы к юридическому лицу) и такую же их защиту, какие гарантированы гражданину.

4. Если ответственность за административное правонарушение общим образом установлена законом без различия на виды привлекаемых к ней лиц, то по одинаковым правилам отвечать должны и физические лица, и юридические. Речь не о том, что штрафы должны быть назначены в одинаковом размере для всех виновных в правонарушениях одного состава, поскольку фактические обстоятельства дела, включая таможенную стоимость ввозимого товара, различаются. Но когда правила об ответственности не предусматривают разницы в исчислении штрафов для субъектов разных видов, применять эти правила необходимо одинаково.

5. Установление ответственности, в том числе повышенной, совершается принятием закона, а потому предшествует применению, в частности, штрафов, в том числе более высоких. Применение повышенных штрафов, следовательно, не может означать установления повышенной ответственности, пока она не установлена законом. Без этого предварительного условия практику применения одного и того же законоположения с разными последствиями для разных лиц нельзя считать основанной на законе. Если же закон получает в практике истолкование, которое приводит к названным различиям, это позволяет признать его неконституционным в том смысле, какой правоприменительная практика ему придает.

6. Таможенный кодекс таможенного союза предусматривает разный порядок таможенного оформления ввоза товаров для физических и юридических лиц. Нельзя исключать оснований, по которым Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях мог бы связать различия в административной ответственности по соответствующим составам правонарушений с различиями в порядке таможенного оформления ввоза товаров. Можно было, например, учесть количество случаев ввоза товаров физическими лицами, которое превышает число случаев ввоза товаров юридическими лицами и объективно ограничивает возможности преследования нарушений, совершаемых физическими лицами. Можно было принять во внимание и другие доводы в пользу экономии ресурсов ответственности. Не исключено, однако, и обратное, исходя из того, что юридические лица должны декларировать и оплачивать пошлинами (налогами) каждый случай ввоза, а физические лица имеют в этой части послабления, которыми могут злоупотреблять, нарушая правила ввоза с меньшим риском ответственности. В любом случае, в действующем содержании часть 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации не предусматривает оснований для разной ответственности, а потому даже разный порядок таможенного оформления ни прямо, ни косвенно не позволяет обосновать неодинаковое исчисление штрафов для юридических и физических лиц.

7. Если штрафы, предусмотренные одним законоположением, положено налагать в заведомо меньшем размере за нарушение правил ввоза товаров для личного потребления, чем за то же нарушение при иных целях ввоза, особенно предпринимательских, то нарушение правил ввоза для личного потребления нужно считать менее опасным либо цели личного потребления ставить выше предпринимательских, благотворительных, религиозных и прочих целей в балансе конституционных ценностей. Тогда, действительно, личное потребление должно быть лучше обеспечено гарантиями от чрезмерной ответственности, чем предпринимательство и другие виды занятий.

Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не выяснял, что больше вредит интересам России – незаконный потребительский ввоз, объем и последствия которого нельзя недооценивать, или такой же ввоз товаров для прочих целей.

Тем более не доказано превосходство личного потребления над производством и торговлей. Конституция Российской Федерации признает как ценность благополучие и процветание России (преамбула), немыслимые без производства и торговли, а также право каждого на осуществление предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), но о личном потреблении ничего не сообщает. Оно, разумеется, состоит под защитой Конституции Российской Федерации, поскольку осуществление конституционных прав и свобод связано с потреблением разных товаров и услуг. Но это не ставит потребление на вершину ценностей и не позволяет делать для него в правоприменительной практике преимущества, не основанные на законе. Нет, например, оснований полагать, что «неправильный» ввоз товара спортивным обществом, церковью, благотворительной, образовательной, медицинской организацией заслуживает большей ответственности, чем противоправный ввоз одежды, украшений и других предметов потребления.

Уже давно в экономической политике многих стран получает практическую реализацию то мнение, что личное потребление местных товаров дает национальной экономике преимущества спроса, а потребление иностранных товаров может ей вредить, особенно если товары ввозят с нарушением правил.

Предпочтение, оказываемое личному потреблению перед предпринимательством, обусловлено, в частности, предубеждением к торговле и производству, где предпринимательству приписывают заведомо неправедные богатства и нечестные намерения, полагая возможным на этом основании отказать его субъектам в предсказуемости относящихся к ним правоограничений, в том числе наказаний. В предубеждении же можно порицать и личное потребление, осуждая в нем потребительство, как в предпринимательстве осуждают стяжательство.

Конечно, предпринимательство не свободно от риска. Предпринимательские риски, однако, обусловлены непредсказуемостью экономической конъюнктуры, а не расплывчатостью законодательства и не правоприменительным произволом, который исключал бы возможность предвидеть наказание в его конкретной величине.

8. Представляется не вполне верным то предположение, что юридическое лицо, в отличие от лиц физических, должно само по себе или с помощью сведущих лиц обладать непременно правильным представлением о рыночной стоимости товаров, перемещаемых им через таможенную границу, и тем самым – о размере возможного штрафа за неправильное их декларирование. Если даже это так, то лучшая осведомленность лица не должна приводить к более строгой ответственности, потому что незнание обязанностей не должно ее смягчать. Нельзя давать послаблений в ответственности только потому, что лицо не знает прав и обязанностей, – это поощряло бы правовое невежество и неуважение к закону.

Юридические, как и физические, лица нередко ввозят иностранные товары не ради дешевизны, а по недостатку ассортимента или качества местных товаров. В этом случае рыночная стоимость ввозимого товара на российской таможенной территории не имеет решающего значения и может быть оставлена юридическим лицом без внимания, как иногда (но далеко не всегда) оставляют ее без внимания физические лица.

9. Не очевидно, что исчисление штрафа на основе рыночной стоимости ввозимого товара влечет наказание в более высоком размере, чем если бы штраф исчисляли по сопровождающим товар документам. Не исключено падение спроса, когда рыночная стоимость станет ниже, чем таможенная стоимость товара. Вообще, при покупке товара за границей можно не только выгадать, но и прогадать. Поэтому различное применение правил исчисления штрафов к юридическим и физическим лицам дает одну лишь неопределенность и не искупает ее справедливостью даже в том спорном смысле, в каком правоприменительная практика тяготеет к усилению ответственности юридических лиц.

10. Как установил Конституционный Суд Российской Федерации, положения части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации имеют целью обеспечить права физических и юридических лиц на возмещение ущерба, причиненного неправомерным изъятием вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Эти нормы позволяют оценить вещи при их изъятии, с тем чтобы в дальнейшем граждане и организации, если им будет нанесен ущерб от незаконных действий, могли требовать выплаты компенсации в соответствующем размере.

Важно учесть, что правила статьи 27.11 КоАП Российской Федерации распространяются на юридических и на физических лиц. Это само по себе не позволяет обосновать разницу в размере штрафов ссылкой на данную статью, не говоря уже о том, что это противоречит смыслу ее положений, призванных помочь заблаговременно определить стоимость изъятого, чтобы обеспечить лицу выплату возмещения, если изъятые вещи (ценности) будут утрачены или повреждены по вине таможенных органов.

Конституционный Суд Российской Федерации установил, что общие положения, конкретизирующие понятие стоимости и способы ее определения для целей назначения административного наказания в виде штрафа, в разделе I КоАП Российской Федерации отсутствуют. Следовательно, обращение правоприменительной практики к нормам, которые по своему смыслу не связаны с назначением административных штрафов, выказывает формальную неопределенность части 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации. Правоприменительная практика могла бы эту неопределенность восполнить, если бы последовала правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П. Она, однако, от этих позиций отступила, поддерживая такое истолкование части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, которое приводит к нарушению конституционных прав и свобод.

Дело о проверке конституционности положений части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Г. Круглова, А. В. Маргина, В. А. Мартынова и Ю. С. Шардыко

Ходатайство полномочного представителя Президента Российской Федерации в Констиуционно Суде Российской Федерации М. В. Кротова об отводе судьи-докладчика Жилина Геннадия Александровича

В соответствии со статьями 11, 74 и 79 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию. Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, лишь в отношении той части, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации не вправе публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, а также который изучается или принят к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации до принятия решения по этому вопросу.

Принимая во внимание тот факт, что судья-докладчик по делу о проверке конституционности части второй статьи 333 и части пятой статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Круглова, Мартынова, Шардыко и Маргина уже высказал свое мнение о вопросе, который изучается и будет предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, таким образом, его позиция заранее предопределена предварительной оценкой предмета рассмотрения еще до начала слушания, – ходатайство об отводе судьи-докладчика Геннадия Александровича Жилина при рассмотрении настоящего дела.

При рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дела о проверке конституционности положения пункта 5 части первой статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Какуева предметом проверки являлось только положение пункта 5 части первой статьи 244.6 ГПК Российской Федерации, согласно которому Суд возвращает заявление о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления к производству установит, что срок судопроизводства по делу с очевидностью свидетельствует об отсутствии нарушения права на судопроизводство в разумный срок (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2011 года). Тем не менее, судья Конституционного Суда Геннадий Александрович Жилин в особом мнении высказался о несовершенстве, по его мнению, апелляционного производства, осуществляемого с применением части пятой статьи 244.6 и статьи 333 ГПК Российской Федерации, тем самым изложив свою позицию по вопросу, который является предметом рассмотрения настоящего дела по жалобам граждан Круглова, Мартынова, Шардыко и Маргина. Позиция судьи-докладчика по вопросу, который стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, может оказать влияние на процесс формирования правовой позиции судей по настоящему делу, что в свою очередь может порождать сомнения в безупречности решения Конституционного Суда, с точки зрения принятия решения, и оказать негативное влияние на процесс конституционного судопроизводства.

Учитывая вышеизложенное, руководствуясь частью третьей статьи 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», заявляю ходатайство об отводе судьи-докладчика Жилина Геннадия Александровича.

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (25 октября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом РФ настоящего дела явились жалобы граждан А. Г. Круглова, В. В. Мартынова и Ю. С. Шардыко на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и гражданина А. В. Маргина на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 244.6 ГПК РФ⁴¹.

По мнению заявителей, указанные положения ГПК РФ не соответствуют статьям 2, 19 (части 1 и 2), 45 (часть 2), 46 (часть 1), 55 (части 2 и 3), 123 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускают рассмотрение частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции судом апелляционной инстанции без извещения лиц, участвующих в деле.

Как следует из материалов жалоб, всеми заявителями подавались частные жалобы на определения судов: В. В. Мартыновым (на определение суда об отказе в принятии заявления), А. В. Маргиным – на определение суда о возвращении заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, А. Г. Кругловым и Ю. С. Шардыко – на определения судов об отказе в пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам.

Заявителям было отказано в удовлетворении их частных жалоб, при этом все они не извещались о времени и месте рассмотрения их жалоб судом. Принятые судом определения также впоследствии обжаловались заявителями. Однако их доводы о нарушении права на присутствие в открытом судебном заседании и права быть извещенными судом о времени и месте рассмотрения их жалоб в суде, судами были отклонены со ссылкой на положения статей 333 и 244.6 ГПК, не предусматривающие соответствующей обязанности суда.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46, части 1 и 2).

При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод и на обжалование в суд решений органов государственной, в том числе, судебной власти, непосредственно не предусматривает какой-либо определенный порядок реализации этого права и не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного обжалования, – они устанавливаются на основе Конституции Российской Федерации, ее статей 46, 123 и 128, федеральным законом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» с 1 января 2012 г. были созданы и начали функционировать апелляционные инстанции краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, а в Верховном Суде Российской Федерации – Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации. Районный суд наделен полномочиями апелляционной инстанции в отношении судебных постановлений мировых судей.

Во исполнение подпункта «б» пункта 4 Перечня поручений Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (№ Пр-3035 от 15 ноября 2009 года) и пункта 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам VII Всероссийского съезда судей (Пр-2801 от 31 декабря 2008 года) по введению института апелляции в судах общей юрисдикции по гражданским и уголовным делам, по законодательной инициативе Президента Российской Федерации принят Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. № 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации».

Этим Федеральным законом введена письменная (упрощенная) форма производства по рассмотрению частных жалоб на определения суда первой инстанции, при которой частная жалоба, представление прокурора на определение суда первой инстанции рассматриваются судом апелляционной инстанции без извещения лиц, участвующих в деле (часть 2 статьи 333 ГПК РФ), то есть без их вызова в судебное заседание по правилам главы 10 ГПК РФ. В таком же порядке рассматриваются частные жалобы на определение суда о возвращении заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок (статья 244.6 ГПК РФ).

Исключение предусмотрено для частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения, которые всегда рассматриваются с обязательным извещением участвующих в деле лиц о времени и месте судебного заседания (часть 2 статьи 333 ГПК РФ).

При установлении системы и полномочий судебных органов, порядка рассмотрения дел федеральный законодатель обязан предусмотреть обеспечивающий своевременность и эффективность судопроизводства механизм реализации права на судебную защиту, в том числе особенности порядка обращения за ней.

Введение упрощенного (письменного) порядка производства по частным жалобам направлено на реализацию принципа процессуальной экономии, поскольку сокращение временных затрат и процессуальных издержек, уменьшение нагрузки на судей с учетом доли частных жалоб и представлений в общем количестве рассматриваемых гражданских дел, позволит судам оперативно разрешать частные жалобы на определения судов первой инстанции, когда апелляционной инстанцией рассматриваются и разрешаются только отдельные процессуальные вопросы (вопросы права), а не устанавливаются фактические обстоятельства.

Изменение правил производства по рассмотрению большинства видов частных жалоб явилось одной из форм оптимизации гражданского судопроизводства и обусловлено, прежде всего, рекомендациями Комитета министров Совета Европы государствам – членам Совета Европы относительно принятия мер к упрощению и ускорению разбирательства гражданских дел в судах. Так, в Добавлении к Рекомендациям Комитета министров Совета Европы № R(84)5 от 28 февраля 1984 года содержатся предложения государствам – членам Совета Европы принять меры к упрощению и ускорению разбирательства гражданских дел в судах, с этой целью, в частности, предлагается использовать следующие меры: упрощенные методы начала разбирательства, проведение в зависимости от обстоятельств исключительно письменного или устного судопроизводства.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что законодатель должен устанавливать такие институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав, которые отвечали бы требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивали бы справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов; игнорирование же законодателем принципа процессуальной экономии влечет неоправданное и лишенное смысла использование временных, финансовых и кадровых ресурсов государства для рассмотрения дела (постановления Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 года № 2-П, от 19 марта 2010 года № 7-П и от 19 июля 2011 года № 17-П).

Так, в постановлении от 19 июля 2011 года № 17-П по делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 244.6 ГПК РФ в связи с жалобой гражданина С. Ю. Какуева Конституционным Судом РФ отмечалось, что в производстве по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок требование процессуальной экономии выступает одним из факторов, влияющих на определение объема возможных отступлений от традиционного подхода к разрешению вопросов материально-правового характера в делах искового производства. С учетом того, что предусмотренный главой 22.1 ГПК РФ специальный вспомогательный механизм направлен (в широком смысле) на обеспечение права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, к нему – в изъятие из общего порядка рассмотрения дел – могут предъявляться повышенные требования процессуальной экономии, обусловливающие в определенных случаях ускоренный порядок рассмотрения отдельных вопросов.

В упомянутом постановлении Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой не противоречат требованиям Конституции Российской Федерации положения закона, предусматривающего возможность разрешения судьей без проведения судебного заседания с участием сторон вопроса о возвращении заявления о присуждении соответствующей компенсации, если факт отсутствия нарушения права на судопроизводство в разумный срок не требует исследования материально-правовых вопросов спора.

Такой подход в полной мере соответствует правовой позиции Европейского суда по правам человека о том, что когда суд решает только вопросы права (при отсутствии спора о фактах), письменный процесс является более целесообразным, чем устный.

В постановлении ЕСПЧ «Варелла Ассалино против Португалии» указывается, что характер дел, подлежащих разрешению, не требовал проведения публичного рассмотрении, а единственный спорный вопрос был связан с толкованием положений Гражданского кодекса. В случаях, когда разрешению подлежат только вопросы права, рассмотрение письменных заявлений является более целесообразным, чем прения сторон, и, возможно, рассмотрение дела на основе письменных доказательств является достаточным. В определенных случаях власти вправе принимать во внимание и соображения эффективности и экономии. В случае, когда фактические обстоятельства не являются предметом спора, а вопросы права не представляют сложности, то обстоятельство, что публичное разбирательство дела не проводилось, не является нарушением требования пункта 1 статьи 6 Конвенции о проведении публичного разбирательства дела.

Прецедентная практика по статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод не предусматривает тот же уровень гарантий для суда вышестоящей инстанции, как для суда первой инстанции (постановление ЕСПЧ от 19 февраля 1996 года по делу «Боттен против Норвегии»).

В ряде постановлений ЕСПЧ отмечал, что судопроизводство по вопросу разрешения на подачу жалобы или судопроизводство, касающееся рассмотрения только вопросов законности, в противовес вопросам обоснованности, могут соответствовать требованиям статьи 6 Конвенции, даже если заявителю жалобы не предоставили возможность выступить устно перед апелляционным или кассационным судом (постановления по делу «Мефтахи и другие против Франции» от 26 июля 2002 года, «Суттер против Швейцарии» от 22 февраля 1984 года, «Моннел и Моррис против Соединенного Королевства» от 2 марта 1987 года).

Так, в постановлении по делу «Ларин против Российской Федерации» от 20 мая 2010 года ЕСПЧ отметил, что статья 6 Конвенции не гарантирует право на личное присутствие в суде по гражданским делам, но предоставляет более широкое право на эффективное представительство лица в суде и возможность пользоваться равенством сторон. Пункт 1 статьи 6 Конвенции оставляет государству свободу выбора способов обеспечения этих прав сторон. Что касается требования об устном слушании, оно не является обязательной формой состязательного процесса, особенно в вышестоящих инстанциях, где письменные процедуры могут быть более целесообразными. Слушание может быть необязательным при конкретных обстоятельствах дела, например, когда не затрагиваются вопросы факта или права, которые не могут быть адекватно разрешены на основе материалов дела и письменных объяснений сторон.

Таким образом, Европейский суд по правам человека не считает, в определенных случаях, проведение письменного процесса нарушением статьи 6 Конвенции и, более того, полагает, что в тех случаях, когда суд решает только вопросы права (при отсутствии спора о фактах), письменный процесс является более целесообразным, чем устный.

Рекомендации Комитета министров Совета Европы об упрощении и ускорении разбирательства гражданских дел в судах, в том числе путем установления правил о рассмотрении судами дел в порядке письменного производства, и правовые позиции Европейского суда по правам человека о возможности разрешения гражданских дел в письменном процессе без проведения публичного слушания (устного слушания) были восприняты и реализованы российским законодателем при введении института апелляционного производства в гражданском процессе путем применения принципа письменного судебного разбирательства в определенных законом случаях (статьи 244.5, 244.6, 244.10 и части 2 статьи 333 ГПК РФ) при рассмотрении частных жалоб на определения судов первой инстанции.

Частная жалоба является, по сути, жалобой на определенные процессуальные действия, несогласие с разрешением которых судом первой инстанции выражает в жалобе заявитель (например, отказано в принятии искового заявления к производству, заявление оставлено без движения, отказано в разъяснении решения суда, отказано в принятии мер по обеспечению иска и др.), а суд апелляционной инстанции не разрешает дело по существу.

Если обратиться к истории, то в соответствии с Судебным уставом 1864 года также применялась неполная апелляция, когда «апелляционный суд не разрешает вопрос, как должны быть определены отношения тяжущихся и решены их споры, а обсуждает только вопрос частный и гораздо легчайший: действительно ли основательны доказательства принесшего апелляцию лица о неправильности первоначального решения»⁴².

Так и в конкретных делах заявителей. Суды апелляционной инстанции проверяли судебные решения с точки зрения правильности применения судом первой инстанции при рассмотрении дела правовых норм и правильности, т. е. разрешали только процессуальные вопросы (вопросы права) и не исследовали факты и обстоятельства.

Всеми заявителями подавались частные жалобы на определения судов: заявителем В. В. Мартыновым – на определение суда об отказе в принятии заявления (отказано со ссылкой на ч. 1 ст. 134 ГПК, т. к. заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке). Заявителем А. В. Маргиным – на определение суда о возвращении заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (заявление возвращено, поскольку заявление подано лицом, не имеющим право на его подачу – пункт 1 части 1 статьи 244.6 ГПК РФ).

Причинами отказа по этим двум делам явились нарушение правил подведомственности и условия обращения в суд.

А. Г. Круглов, Ю. С. Шардыко – подавали частные жалобы на определения судов об отказе в пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам (изложенные обстоятельства не являлись основаниями для пересмотра решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам).

В этих двух случаях судом второй инстанции тоже оценивалась правовая сторона дела: действительно ли указанные заявителями обстоятельства имеют признаки новых (вновь открывшихся) обстоятельств.

Представляется, что в подобных случаях извещение лиц, участвующих в деле, проведение устного разбирательства излишне, так как не может повлиять на результат и потребует дополнительных временных затрат.

Оспаривание каждого процессуального действия, если оно не влияет на разрешение дела по существу, не требует устного разбирательства. Если же суд апелляционной инстанции устанавливает существенное нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, это влечет безусловную отмену судебного решения. Даже при проверке в кассационном порядке судебных решений, вступивших в силу, существенное нарушение норм процессуального права, которое повлияло на исход дела, является основанием для отмены или изменения судебного постановления.

В соответствии с частью 2 статьи 322 ГПК РФ в апелляционных жалобах, представлении не могут содержаться требования, не заявленные при рассмотрении дела в суде первой инстанции, а ссылка на новые доказательства, которые не были представлены в суд первой инстанции, допускается только в случае, если эти доказательства невозможно было представить в суд первой инстанции, поэтому проверка законности определений и решение вопросов, поставленных в частных жалобах, эффективнее именно по письменным материалам, поскольку в них уже изложены позиции суда первой инстанции и лица, подавшего частную жалобу, имеющие правовое значение.

При неполной апелляции процесс доказывания сконцентрирован в суде первой инстанции, апелляционный суд при рассмотрении частной жалобы должен проверить решение суда на основании фактического материала, представленного сторонами в суд первой инстанции. Представление новых доказательств допускается только в исключительных случаях.

Если при рассмотрении частной жалобы возникнет необходимость выяснения в судебном заседании фактических обстоятельств дела (например, в случае предусмотренном частью 2 статьи 322 ГПК – ссылка на новые обстоятельства) или других вопросов, имеющих значение для правильного разрешения частной жалобы, суд апелляционной инстанции вправе провести по делу устное судебное разбирательство с вызовом лиц, участвующих в деле.

По поводу возможности применения устной формы судебного разбирательства при рассмотрении частных жалоб на определения суда первой инстанции Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 48 постановления от 19 июня 2012 года № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» разъяснил, что с учетом характера и сложности разрешаемого процессуального вопроса, а также с учетом доводов частной жалобы, представления прокурора суд апелляционной инстанции вправе по своей инициативе вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание.

В то же время в ряде случаев применение устной формы судебного разбирательства при рассмотрении частных жалоб является обязательным, если обжалуемое определение суда исходя из требований ГПК РФ должно было выноситься в суде первой инстанции в судебном заседании с извещением лиц, участвующих в деле (например, определения о принудительном исполнении решения иностранного суда, о разъяснении решения суда, об индексации присужденных денежных сумм и т. п.), то суд апелляционной инстанции в случае перехода на основании части 5 статьи 330 ГПК РФ к рассмотрению частной жалобы, представления прокурора по правилам производства в суде первой инстанции без учета особенностей, предусмотренных главой 39 ГПК РФ, извещает лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения частной жалобы, представления прокурора, что разъяснено в пункте 50 того же постановления № 13 Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Письменный порядок рассмотрения гражданских дел не является абсолютной новеллой для гражданского судопроизводства. Фактически по правилам рассмотрения дел в письменном порядке в отсутствие сторон по делу суд первой инстанции действует при разрешении вопросов о принятии исковых заявлений к производству суда, поскольку возникшие при этом вопросы разрешаются исходя из содержания самого заявления и приложенных к нему документов. Примером письменного производства является приказное производство (статьи 121–130 ГПК РФ), в котором мировой судья рассматривает отвечающее требованиям закона заявление о выдаче судебного приказа в упрощенном и ускоренном порядке, исключительно на основании письменных документов, без стадии подготовки дела к судебному разбирательству и самого судебного разбирательства по делу, без вызова сторон (должника и взыскателя) и заслушивания их объяснений по существу дела, без ведения протокола судебного заседания.

Таким образом, положения оспариваемой заявителями части 2 статьи 333 ГПК РФ о рассмотрении частных жалоб судом апелляционной инстанции без извещения лиц, участвующих в деле, лишь расширили перечень случаев применения в гражданском процессе письменной формы судебного разбирательства исходя из характера вопросов, являющихся предметом рассмотрения суда по частной жалобе.

Процедура рассмотрения дела без проведения слушания применяется также в конституционном судопроизводстве (в соответствии со статьей 47.1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Суд может рассматривать и разрешать дела без проведения слушания).

Процедура письменного судебного разбирательства без вызова сторон в судебное заседание применяется в соответствии с частью 2 статьи 272, частью 3 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении арбитражным судом апелляционной инстанции апелляционных жалоб на определения арбитражного суда первой инстанции.

Законодательством предусмотрены две формы получения участвующими в деле лицами информации о времени и месте заседания суда апелляционной инстанции: извещение, направляемое в виде судебной повестки в порядке главы 10 ГПК и размещение информации на официальном интернет-сайте суда и в помещениях суда.

В соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» размещение на интернет-сайте апелляционной инстанции, а также в занимаемых судом апелляционной инстанции помещениях информации о времени и месте рассмотрения частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции является обязательным независимо от того, в каком порядке будет рассматриваться частная жалоба, представление прокурора.

Рассмотрение частной жалобы в письменном порядке судом апелляционной инстанции не означает отказ от соблюдения основополагающих принципов гражданского судопроизводства (равенство всех перед законом и судом, гласности (открытости) судебного разбирательства, процессуального равноправия сторон, состязательности), поскольку неизвещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания: во-первых, не препятствует участию заинтересованных сторон в судебном заседании; во-вторых, суд первой инстанции после получения апелляционной жалобы, представления, обязан направить лицам, участвующим в деле, копии жалобы, представления и приложенных к ним документов. Лица, участвующие в деле, вправе представить в суд первой инстанции возражения в письменной форме относительно апелляционной жалобы и вправе ознакомиться с материалами дела, с поступившими жалобой, представлением и возражениями относительно них (статья 325 ГПК). Соответственно, не только истец, но и ответчик, адвокат знают все материалы апелляционной жалобы.

В заключение полагаю необходимым заметить, что с учетом решений саммита «Россия – Европейский Союз» (Стрельня, июнь 2012 г.) и Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации реализуется трехсторонняя программа (с Советом Европы и Европейским Союзом) по вопросу возможного использования европейского опыта при введении института апелляции по гражданским делам (с 1 января 2012 г.) и по уголовным делам (с 1 января 2013 г.).

Данная программа является официальной составляющей инициативы Россия – Европейский Союз «Партнерство для модернизации», которая имеет приоритетный характер в соответствии с подпунктом «ж» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» и поручением Президента Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № Пр-1687.

В ходе очередного семинара, состоявшегося в октябре 2012 г. на базе Краснодарского краевого суда с участием судей Верховного Суда Российской Федерации, Астраханского областного суда, Московского областного суда, Московского городского суда, Краснодарского краевого суда, вновь подтверждена безусловная необходимость сохранения действующей редакции статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Эта позиция также поддержана международными экспертами Совета Европы.

При этом, с учетом процесса присоединения России к организации экономического сотрудничества и развития дополнительно обращено внимание на Рекомендации Совета ОЭСР по регуляторной политике и государственному управлению С(2012)37, в пункте 39 которых указано, что «… необходимо пресекать поводы для маневров с выбором «удобного» суда, а также для апелляций по мелочным основаниям и сутяжничества со стороны лиц, интересы которых затронуты решениями регулирующих органов, без надобности отвлекающих на себя ресурс регуляторов и вносящих сумятицу в процедуры регулирования».

Учитывая изложенное, полагаем, что обжалуемые заявителями нормы ГПК РФ о порядке рассмотрения частных жалоб на определения суда первой инстанции без извещения сторон, когда судом апелляционной инстанции разрешаются процессуальные вопросы права, а не разрешается спор о фактах, согласуются с практикой Европейского суда по правам человека и не нарушают права участников гражданского процесса, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

На этом основании прошу признать оспариваемые положения части 2 статьи 333 и части 5 статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации соответствующими Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30 ноября 2012 г. № 29-П

По делу о проверке конституционности положений части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Г. Круглова, А. В. Маргина, В. А. Мартынова и Ю. С. Шардыко

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием гражданина А. Г. Круглова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А. Г. Круглова, А. В. Маргина, В. А. Мартынова и Ю. С. Шардыко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г. А. Жилина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации – заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. И. Нечаева, от Министерства юстиции Российской Федерации – М. А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, конституционность которой оспаривается гражданами А. Г. Кругловым, В. А. Мартыновым и Ю. С. Шардыко, частная жалоба, представление прокурора на определение суда первой инстанции, за исключением определений о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения, рассматриваются судом апелляционной инстанции без извещения лиц, участвующих в деле.

Применительно к производству по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок часть пятая статьи 244.6 ГПК Российской Федерации, конституционность которой оспаривается гражданином А. В. Маргиным, также предусматривает, что частная жалоба, представление прокурора на определение суда о возвращении такого заявления рассматриваются судом апелляционной инстанции без извещения сторон.

1.1. Определением Ленинского районного суда города Самары от 27 января 2012 года гражданину А. Г. Круглову было отказано в удовлетворении заявления о пересмотре по новым обстоятельствам решения суда по гражданскому делу. Рассмотрев в апелляционном порядке в открытом судебном заседании частную жалобу А. Г. Круглова без извещения лиц, участвующих в деле, как это предусмотрено частью второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда определением от 22 марта 2012 года оставила определение суда первой инстанции без изменения.

Определениями судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 21 февраля 2012 года, от 29 февраля 2012 года и от 5 апреля 2012 года по частным жалобам гражданина В. А. Мартынова, рассмотренным в открытых судебных заседаниях без извещения лиц, участвующих в деле, были оставлены без изменения соответственно определения Калужского районного суда Калужской области от 29 декабря 2011 года и от 12 января 2012 года об отказе в принятии заявлений и от 16 февраля 2012 года об отказе в удовлетворении заявления о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам. Определениями судьи Калужского областного суда от 26 апреля 2012 года со ссылкой на статью 333 ГПК Российской Федерации В. А. Мартынову отказано в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Определением Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 27 января 2012 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 13 марта 2012 года, рассмотревшей в открытом судебном заседании в апелляционном порядке частную жалобу гражданина Ю. С. Шардыко без извещения лиц, участвующих в деле, было отказано в пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам. Определением судьи Верховного Суда Республики Карелия от 16 апреля 2012 года Ю. С. Шардыко отказано в передаче кассационной жалобы на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Будучи ответчиком в гражданском деле о возмещении имущественного вреда и компенсации морального вреда, гражданин А. В. Маргин обратился в Пермский краевой суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, поскольку полагал, что рассмотрение этого дела, в рамках которого на его имущество был наложен арест, чрезмерно затянулось. Определение судьи Пермского краевого суда от 26 октября 2011 года о возвращении А. В. Маргину его заявления оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Пермского краевого суда, рассмотревшей в соответствии со статьей 244.6 ГПК Российской Федерации частную жалобу А. В. Маргина на определение суда первой инстанции в открытом судебном заседании без его извещения (определение от 8 февраля 2012 года).

1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в его деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых он ссылается; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению заявителем, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм; Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Нарушение положениями части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации своих прав, гарантированных статьями 2, 17, 19 (части 1 и 2), 45 (часть 2), 46, 47 (часть 1), 48 (часть 1), 52, 55 и 123 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пунктом 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, заявители усматривают в том, что, не предполагая обязанности суда извещать лицо, участвующее в деле, о времени и месте рассмотрения его частной жалобы, они не позволяют такому лицу реализовать свои процессуальные права, предусмотренные законом, в том числе принимать участие в открытом заседании суда апелляционной инстанции по рассмотрению своей частной жалобы или направлять в заседание своего представителя-адвоката, быть выслушанным судом, заявлять отвод составу суда при наличии к тому установленных законом оснований.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, в соответствии с которыми суд апелляционной инстанции рассматривает частную жалобу на определение суда первой инстанции, за исключением определений о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения, без извещения лиц, участвующих в деле.

2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, части 1 и 2). Будучи одним из основных прав человека, неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения, право на судебную защиту одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина, которые признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и обеспечиваются правосудием (статьи 17 и 18 Конституции Российской Федерации).

Раскрывая конституционное содержание права на судебную защиту, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в рамках судебной защиты прав и свобод возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные, а потому отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебный акт не согласуется с универсальным правилом эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, умаляет и ограничивает право на судебную защиту; при этом Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому данное право, не предусматривает непосредственно какой-либо определенный порядок его реализации и не предполагает возможность по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного обжалования, – они устанавливаются на основе Конституции Российской Федерации, ее статей 46, 123 и 128, федеральным законом (постановления от 2 февраля 1996 года № 4-П, от 3 февраля 1998 года № 5-П, от 5 февраля 2007 года № 2-П и др.).

Соответственно, закрепляя на основе Конституции Российской Федерации порядок и процедуру судебной проверки судебных актов по жалобам заинтересованных лиц, федеральный законодатель – притом что пределы его усмотрения при установлении системы и полномочий судебных инстанций, последовательности и процедуры обжалования, оснований для отмены судебных актов вышестоящей судебной инстанцией достаточно широки – должен исходить из конституционных целей и ценностей, общепризнанных принципов и норм международного права и международных обязательств Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 4-П).

2.1. Как следует из правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года № 1-П, осуществление правосудия, по смыслу статей 18, 118 (части 1 и 2), 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, связано прежде всего с разрешением судом соответствующих дел, которое в гражданском судопроизводстве выражается в актах, определяющих правоотношения сторон или иные правовые обстоятельства, устраняющих спорность, обеспечивающих возможность беспрепятственной реализации права и охраняемого законом интереса, а также защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов; в актах, разрешающих дело по существу, суд определяет действительное материально-правовое положение сторон, т. е. применяет нормы права к тому или иному конкретному случаю в споре о праве; именно разрешая дело и принимая решение в соответствии с законом (статьи 120, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации), суд осуществляет правосудие в собственном смысле слова, что и является целью гражданского судопроизводства, и тем самым обеспечивает права и свободы как непосредственно действующие (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Имея в виду ту сферу судебной деятельности, применительно к которой предполагается, что суд рассматривает и разрешает по существу дела в заседании, которое может быть открытым или закрытым (статья 123, часть 1, Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 19 июля 2011 года № 17-П пришел к выводу, что порядок судопроизводства, устанавливаемый федеральным законодателем на основании статей 71 (пункт «о») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации с соблюдением общеправового критерия формальной определенности правовой нормы, призван обеспечивать субъектам спорных материальных правоотношений возможность участия в судебном разбирательстве при определении их прав и обязанностей, вытекающих из этих правоотношений, согласно общепризнанным в демократических правовых государствах стандартам правосудия, включая такую необходимую гарантию получения реальной судебной защиты нарушенного права, как равно предоставляемая сторонам возможность в устной форме довести до сведения суда свою позицию относительно всех аспектов дела, представить доказательства в ее обоснование и принять участие в их исследовании в открытом судебном заседании при разрешении спора по существу для установления действительных обстоятельств дела и правильного применения законодательства на основе состязательности и равноправия сторон.

Порядок судебного разбирательства, при котором проводится слушание дела, призван создать надлежащие условия для реализации лицами, участвующими в деле, принадлежащих им процессуальных прав, что предполагает его применение для разрешения дел по существу, причем в первую очередь – в связи с необходимостью представления и исследования доказательств, т. е. в тех случаях, когда решаются преимущественно вопросы факта. Именно для таких случаев правило об обязательном извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания (статья 113 ГПК Российской Федерации) служит предпосылкой реализации этими лицами права на личное участие в судебном заседании, являющегося неотъемлемым элементом принципа состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации), и становится гарантией обеспечения в ходе судебного разбирательства действия указанного конституционного принципа.

Соответственно, порядок апелляционного производства по гражданским делам, введенный Федеральным законом от 9 декабря 2010 года № 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», предусматривает извещение лиц, участвующих в деле, судом апелляционной инстанции, который повторно рассматривает дело в судебном заседании по правилам суда первой инстанции, о времени и месте рассмотрения жалобы, представления прокурора (часть 1 статьи 327 ГПК Российской Федерации).

2.2. Возможность разрешения судом дел без проведения слушания, что предполагает рассмотрение поставленного перед судом вопроса прежде всего на основании письменных доказательств, представленных участвующими в деле лицами, вытекает как из Конституции Российской Федерации, которая не закрепляет обязательность судебного разбирательства с проведением слушания, так и из международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы России.

Так, в Добавлении к Рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно принципов гражданского судопроизводства, направленных на совершенствование судебной системы (от 28 февраля 1984 года № R (84) 5), государствам – членам Совета Европы, в число которых с 1996 года входит Россия, предлагается принять меры к упрощению и ускорению разбирательства гражданских дел в судах, в том числе посредством проведения судом в зависимости от обстоятельств письменного или устного судопроизводства (принцип 4).

Статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, как она трактуется Европейским судом по правам человека, также не гарантирует право на личное присутствие в суде по гражданским делам, но предоставляет более широкое право на эффективное представительство лица в суде и возможность пользоваться равенством сторон; пункт 1 данной статьи, согласно которому каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, оставляет государству свободу выбора способов обеспечения этого права (постановление от 15 февраля 2005 года по делу «Стил и Моррис (Steel and Morris) против Соединенного Королевства»); что касается устного разбирательства, то оно не является обязательной формой состязательного процесса (особенно в вышестоящих инстанциях, где письменные процедуры могут быть более целесообразными), если при этом, исходя из конкретных обстоятельств дела, например, не затрагиваются вопросы факта или права, адекватное разрешение которых невозможно на основе одних только материалов дела и письменных объяснений сторон (постановления от 23 февраля 1994 года по делу «Фредин (Fredin) против Швеции», от 26 апреля 1995 года по делу «Фишер (Fischer) против Австрии» и от 20 мая 2010 года по делу «Ларин против России»).

По мнению Европейского суда по правам человека, статья 6 Конвенции не всегда предполагает проведение открытого заседания суда апелляционной инстанции и тем более – право на личное участие в нем, даже если апелляционный суд имеет полную юрисдикцию для рассмотрения дел с точки зрения вопросов факта и права (постановления от 19 декабря 1989 года по делу «Камасински (Kamasinski) против Австрии», от 29 октября 1991 года по делу «Фейде (Fejde) против Швеции», от 22 апреля 2010 года по делу «Севастьянов против России»); в таких случаях должны, в частности, приниматься во внимание особые характеристики разбирательства и способ представления и обеспечения интересов защиты в суде второй инстанции, прежде всего с учетом разрешаемых вопросов и их значения для лица, обжалующего решение (постановления от 26 мая 1988 года по делу «Экбатани (Ekbatani) против Швеции», от 19 декабря 1989 года по делу «Камасински (Kamasinski) против Австрии», от 29 октября 1991 года по делу «Хельмерс (Helmers) против Швеции» и от 21 сентября 1993 года по делу «Кремцов (Kremzow) против Австрии»).

Разрешение судом дел без проведения слушания позволяет оптимизировать сроки их рассмотрения. По смыслу правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 5 февраля 2007 года № 2-П и от 19 марта 2010 года № 7-П, устанавливаемые федеральным законодателем институциональные и процедурные условия осуществления процессуальных прав должны отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения, без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов; игнорирование же федеральным законодателем принципа процессуальной экономии влечет неоправданное и лишенное смысла использование временных, финансовых и кадровых ресурсов государства для рассмотрения дела; при этом законодательная реализация данного принципа имеет значение не столько с точки зрения рационального расходования публичных ресурсов, которое само по себе не могло бы являться достаточным конституционно-правовым основанием для отступления от традиционного порядка судопроизводства, сколько с точки зрения создания условий для скорейшего предоставления лицам, участвующим в деле, судебной защиты, своевременность осуществления которой, учитывая характер поставленного перед судом вопроса, может оказаться не менее значимой, чем сама возможность ее получения.

Порядок разрешения судом дела без проведения слушания призван создать условия для максимально быстрого и эффективного рассмотрения поставленного перед судом вопроса, не требующего присутствия в судебном заседании лиц, участвующих в деле, что делает возможным его применение в первую очередь в процессуальных формах судебного разбирательства, по итогам которого принимаются судебные постановления (определения) по процессуальным вопросам – без рассмотрения дела по существу, а следовательно, не определяющие материально-правовое положение сторон, т. е. решающие преимущественно вопросы права.

Указанный порядок находит отражение в отраслевом процессуальном законодательстве, не предполагающем возможность личного участия заинтересованных лиц, например, на этапе изучения надзорной жалобы (заявления) при разрешении вопроса о наличии оснований для пересмотра (изменения или отмены) обжалуемых судебных актов в порядке надзора и, соответственно, о передаче надзорной жалобы (заявления) для рассмотрения судом надзорной инстанции либо об отсутствии таких оснований (статья 299 АПК Российской Федерации, статья 391.5 ГПК Российской Федерации и статья 406 УПК Российской Федерации). Касаясь вопроса о допустимости этого порядка с точки зрения конституционных принципов осуществления правосудия, Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, указывал: поскольку на данной стадии какое-либо новое решение, по-новому определяющее права и обязанности лиц, участвующих в производстве по делу, не выносится, такая процедура не требует проведения открытого судебного заседания, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан (определения от 22 апреля 2004 года № 131-О, от 12 июля 2005 года № 314-О и от 25 февраля 2010 года № 232-О-О).

3. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 25 января 2001 года № 1-П, обращаясь к вопросу об отграничении судебных актов, которыми дело разрешается по существу, от всех иных судебных актов, отметил, что в судебных актах, которые хотя и принимаются в гражданском судопроизводстве, но которыми дела не разрешаются по существу, решаются, главным образом, процессуально-правовые вопросы, возникающие в течение процесса – от принятия заявления и до исполнения судебного решения, в том числе при окончании дела (прекращение производства по делу и оставление заявления без рассмотрения), т. е. определяется не материально-правовое, а процессуальное положение сторон.

Соответственно, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предоставляет заинтересованным лицам возможность обжаловать путем обращения в суд апелляционной инстанции не только решения суда первой инстанции, не вступившие в законную силу, но и определения суда первой инстанции в случаях, если это предусмотрено данным Кодексом, а также если определение суда исключает возможность дальнейшего движения дела (часть первая статьи 331).

Несмотря на то что производство по частным жалобам на определения суда первой инстанции включено в главу 39 «Производство в суде апелляционной инстанции» ГПК Российской Федерации, оно, по существу, представляет собой особый вид производства в суде второй инстанции, не смешиваясь с апелляционным производством по апелляционным жалобам на решения суда первой инстанции. Различие данных видов производства выражается как в объекте проверки, так и в характере деятельности суда второй инстанции: так, поскольку в случае рассмотрения частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции объектом судебной проверки являются его законность и обоснованность как фактически промежуточного судебного постановления, не содержащего какие-либо выводы по существу спора, постольку сама эта проверка в основном ограничивается вопросами правильности применения норм процессуального права. Соответственно, допустимо и установление – с соблюдением конституционных гарантий права на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации) и принципа осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации) – различных процессуальных правил рассмотрения судом второй инстанции апелляционных жалоб на решения суда первой инстанции и частных жалоб, представлений прокурора на определения суда первой инстанции исходя из того, что к процессуальному порядку рассмотрения частных жалоб, представлений прокурора как специальному вспомогательному механизму применимы – в изъятие из общего порядка – повышенные требования процессуальной экономии, обусловливающие ускоренное рассмотрение вопросов, не связанных с разрешением дела по существу.

В настоящее время из общего правила о необходимости извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания исключение сделано в отношении рассмотрения судом второй инстанции частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции (часть пятая статьи 244.6 и часть вторая статьи 333 ГПК Российской Федерации).

4. В силу неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции реализация вытекающего из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципа юридического равенства, которым обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, может быть обеспечена лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, гарантированных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации (постановления от 20 апреля 2009 года № 7-П, от 6 декабря 2011 года № 27-П, от 29 июня 2012 года № 16-П и др.).

Производство по частной жалобе, представлению прокурора на определение суда первой инстанции, как оно закреплено в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, отражает законодательную тенденцию к внедрению в судопроизводство элементов порядка рассмотрения дел без проведения слушания, который, равно как и действующий порядок рассмотрения судом второй инстанции частной жалобы, представления прокурора допускаются по смыслу Конституции Российской Федерации и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее понимании Европейским судом по правам человека, обусловлены предназначением и правовой природой данной разновидности производства в суде второй инстанции, потребностями повышения эффективности правосудия посредством реализации права граждан на судебную защиту наиболее рациональным образом и права на судебное разбирательство в разумный срок, а следовательно, направлены на обеспечение действенности всего механизма судебной защиты.

Учитывая, что действующий порядок производства по частной жалобе, представлению прокурора на определения суда первой инстанции, имея в виду его особенности, предусмотренные частью второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, применяется с 1 января 2012 года, а рассмотрение судами апелляционной инстанции в соответствии с частью пятой статьи 244.6 ГПК Российской Федерации частных жалоб на определения суда первой инстанции о возвращении заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок без извещения сторон осуществляется с 1 марта 2011 года (статья 4 Федерального закона от 9 декабря 2010 года № 353-ФЗ), практика применения указанных процессуальных норм в данном случае не может считаться достаточно устоявшейся.

Соответственно, если неопределенность в вопросе о конституционности положений части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации может быть устранена с помощью правовых инструментов, предусмотренных частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», т. е. путем их конституционно-правового истолкования, конституционные права участников гражданского судопроизводства в рамках реализации этих положений – исходя из необходимости их применения во взаимосвязи с имеющими прямое действие положениями Конституции Российской Федерации, определяющими фундаментальные процессуальные принципы осуществления правосудия в Российской Федерации, – будут обеспечены без того, чтобы ставить под сомнение сам переход к порядку рассмотрения судом второй инстанции частных жалоб без проведения слушания.

4.1. В случаях, когда суду второй инстанции, рассматривающему частную жалобу на определение суда первой инстанции, для проверки его законности и обоснованности может потребоваться ознакомление не только с доказательствами, положенными в основу данного определения, но и с доказательствами, представленными подавшим частную жалобу лицом в связи с тем, что эти доказательства по какой-либо причине не могли быть представлены в суд первой инстанции или не были им приняты, исследование доказательств должно происходить в судебном заседании с проведением слушания при обязательном извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, поскольку проведение слушания в таких случаях выступает не только единственной предпосылкой для представления и исследования определенных видов доказательств (например, показаний свидетелей), но и служит гарантией осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Кроме того, поскольку целью гражданского процессуального законодательства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений (статья 2 ГПК Российской Федерации), а заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов (статья 3 ГПК Российской Федерации), суд второй инстанции не может быть лишен возможности рассмотреть частную жалобу на определение суда первой инстанции с проведением слушания при обязательном извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания и в иных случаях, если он, принимая во внимание характер и сложность разрешаемого процессуального вопроса, а также доводы частной жалобы, придет к выводу о том, что в целях вынесения правильного и обоснованного решения и тем самым – защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо предоставить лицу, обратившемуся с частной жалобой, а также иным лицам, участвующим в деле, возможность донести свою позицию устно. Иное противоречило бы требованиям статей 46 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Судебная практика, с учетом которой Конституционный Суд Российской Федерации в силу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» оценивает конституционность рассматриваемых им норм, нашедшая отражение, в частности, в пункте 48 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции», исходит из того, что суд апелляционной инстанции рассматривает частную жалобу, представление прокурора без извещения лиц, участвующих в деле, но с учетом характера и сложности разрешаемого процессуального вопроса, а также с учетом доводов частной жалобы, представления суд, рассматривающий во второй инстанции частную жалобу, представление, вправе по собственной инициативе вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание.

У Конституционного Суда Российской Федерации нет оснований полагать, что суды второй инстанции при рассмотрении частных жалоб на определения суда первой инстанции, опираясь на приведенное разъяснение Верховного Суда Российской Федерации, будут действовать произвольно, не учитывая наличие реальной потребности в проведении слушания, в том числе с учетом заявленных подателем жалобы ходатайств, что не исключает и прямого законодательного установления соответствующей обязанности суда второй инстанции и механизма ее осуществления. Представляется также конституционно оправданным прямое указание на случаи, когда проверка законности и обоснованности определения суда первой инстанции вследствие необходимости исследования доказательств требует обязательного проведения судом второй инстанции слушания с извещением о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле.

4.2. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что материально-правовой природой субъективных прав, подлежащих судебной защите, обусловлено диспозитивное начало гражданского судопроизводства; диспозитивность означает, что процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спора, которые имеют возможность с помощью суда распоряжаться процессуальными правами и спорным материальным правом, а принцип диспозитивности в совокупности с другими принципами судебного процесса, в том числе равенством всех перед законом и судом, состязательностью и равноправием сторон, выражают цели правосудия по гражданским делам, прежде всего конституционную цель защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 2; статья 17, часть 1; статья 18 Конституции Российской Федерации) (постановления от 14 февраля 2002 года № 4-П, от 16 июля 2004 года № 15-П и др.).

При разрешении судом дел без проведения слушания правило об обязательном извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания теряет свое значение. Однако это не означает, что участники судопроизводства в таких случаях должны лишаться процессуальных гарантий, вытекающих, в частности, из статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации, к числу которых в процедуре производства по частным жалобам в суде второй инстанции безусловно относится право лиц, участвующих в деле, представить суду в отношении такой частной жалобы свое мнение в письменном виде. Соответственно, при введении в производство по частным жалобам на определение суда первой инстанции элементов порядка разрешения судом дел без проведения слушания во всяком случае должно соблюдаться правило об обязательном извещении лиц, участвующих в деле, о самом факте подачи частной жалобы с обязательным предоставлением им возможности ознакомиться с ней и представить суду в отношении нее свое мнение в письменном виде, – иное противоречило бы требованиям статей 46 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, в настоящее время суды, ссылаясь на положение части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, могут, допустив в судебное заседание тех из участвующих в деле лиц, кто самостоятельно узнал о проведении слушания и явился в судебное заседание, рассмотреть частную жалобу и принять по ней решение в отсутствие их процессуальных оппонентов, не извещенных о времени и месте его проведения. В основе подобной ситуации лежит не столько природа порядка разрешения судом дел без проведения слушания, сколько издержки, связанные с фактическим переходным периодом к разрешению дел без проведения слушания по соответствующей категории частных жалоб на определения суда первой инстанции. Вместе с тем – безотносительно к оценке самой тенденции к такому переходу – понимание указанного законоположения, как допускающего возможность рассмотрения частной жалобы на определение суда первой инстанции судом второй инстанции при отсутствии у него обязанности извещать об этом лиц, участвующих в деле, в тех случаях, когда некоторые из участвующих в деле лиц, узнав о времени и месте судебного заседания, явились в судебное заседание и выразили желание участвовать в нем, создает условия для нарушения принципов равенства и осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, закрепленных статьями 19 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

5. Таким образом, положения части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, предусматривающие рассмотрение частной жалобы на определение суда первой инстанции (за исключением определений о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения) без извещения лиц, участвующих в деле, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования (в том числе с учетом статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), отражающего тенденцию внедрения в производство по частным жалобам, представлениям прокурора на определения суда первой инстанции элементов порядка разрешения судом дел без проведения слушания, будучи обусловленными предназначением и правовой природой данной разновидности производства в суде второй инстанции, по своему конституционно-правовому смыслу предполагают:

– наделение лиц, участвующих в деле, правом быть извещенными о самом факте подачи частной жалобы на определение суда первой инстанции с обязательным предоставлением им возможности ознакомиться с частной жалобой и в случаях, когда частная жалоба рассматривается без проведения слушания, направить суду в отношении нее свое мнение в письменном виде;

– извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания по рассмотрению судом второй инстанции частной жалобы на определение суда первой инстанции с проведением слушания в случаях, когда суд второй инстанции, учитывая характер и сложность разрешаемого процессуального вопроса и имея в виду доводы частной жалобы, в том числе оценивая, возможна ли проверка законности и обоснованности определения суда первой инстанции без исследования в заседании имеющихся в деле либо вновь представленных доказательств, приходит к выводу о том, что в целях вынесения правильного и обоснованного решения и тем самым – защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо предоставить лицам, участвующим в деле, возможность донести до суда второй инстанции свою позицию устно.

В связи с этим федеральному законодателю надлежит – руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении, – внести необходимые изменения в регулирование порядка рассмотрения судом второй инстанции частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции. При этом для федерального законодателя не исключается возможность расширения перечня указанных в части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации определений суда первой инстанции, проверка законности и обоснованности которых осуществляется судом второй инстанции с проведением слушания при обязательном извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, а для Конституционного Суда Российской Федерации – возможность проверки соответствующих нормативных положений с точки зрения соблюдения требований Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положения части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, предусматривающие рассмотрение частной жалобы на определение суда первой инстанции, за исключением определений о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения, без извещения лиц, участвующих в деле, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают:

– наделение лиц, участвующих в деле, правом быть извещенными о самом факте подачи частной жалобы на определение суда первой инстанции с обязательным предоставлением им возможности ознакомиться с частной жалобой и в случаях, когда частная жалоба рассматривается без проведения слушания, направить суду в отношении нее свое мнение в письменном виде;

– извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания по рассмотрению судом второй инстанции частной жалобы на определение суда первой инстанции с проведением слушания в случаях, когда суд второй инстанции, учитывая характер и сложность разрешаемого процессуального вопроса и имея в виду доводы частной жалобы, в том числе оценивая, возможна ли проверка законности и обоснованности определения суда первой инстанции без исследования в заседании имеющихся в деле либо вновь представленных доказательств, приходит к выводу о том, что в целях вынесения правильного и обоснованного решения и тем самым – защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо предоставить лицам, участвующим в деле, возможность донести до суда второй инстанции свою позицию устно.

2. Федеральному законодателю надлежит – руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении, – внести необходимые изменения в регулирование порядка рассмотрения судом второй инстанции частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции.

Впредь до внесения в действующее гражданское процессуальное законодательство надлежащих изменений часть пятая статьи 244.6 и часть вторая статьи 333 ГПК Российской Федерации подлежат применению в их конституционно-правовом истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении.

3. Правоприменительные решения по делам граждан Круглова Александра Геннадьевича, Маргина Анатолия Владимировича, Мартынова Виктора Александровича и Шардыко Юрия Сергеевича, если они вынесены на основании положений части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, при условии что для этого нет иных препятствий.

4. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Жилина⁴³

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» заявляю о несогласии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2012 года № 29-П по следующим основаниям.

1. Ежегодно увеличивающаяся нагрузка на суды, в том числе в связи с заменой кассационного способа проверки не вступивших в законную силу постановлений суда первой инстанции апелляцией, требует совершенствования процессуального законодательства на основе дифференциации – в зависимости от специфики предмета защиты – порядка разрешения дел и закрепления без ущерба для обеспечения правосудием прав и свобод человека и гражданина упрощенных форм судопроизводства. Применение общего порядка судопроизводства по делам, не требующим в силу природы защищаемого права развернутой процессуальной формы, без необходимости усложняет деятельность суда, уменьшая его возможности по совершенствованию судебной практики, что не способствует повышению эффективности судебной защиты прав.

Апелляционное производство, возбуждаемое по частным жалобам и представлениям, имеет значительную специфику, поскольку объектом проверки апелляционного суда является не решение, содержащее выводы по существу спора, а определение суда первой инстанции, которым разрешаются преимущественно процессуальные вопросы. С учетом этого законодатель вправе ввести для проверки законности и обоснованности определений особую форму апелляционного производства, упрощенную по сравнению с апелляционным производством по проверке правильности решений, при условии, однако, что она не будет противоречить общепризнанным стандартам правосудия, а ее процессуальный порядок в соответствии с принципом правовой определенности будет согласован с системой действующего правового регулирования и определен в законе ясно, четко и недвусмысленно.

Соответственно, суждения, изложенные в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу, о непротиворечии Конституции Российской Федерации и общепризнанным международным стандартам правосудия апелляционного производства по проверке определений суда первой инстанции, осуществляемой без проведения слушания, сами по себе не вызывают возражения, однако в данном случае они носят абстрактный характер, поскольку действующее законодательство такой процессуальной формы для проверки законности и обоснованности не вступивших в законную силу определений суда первой инстанции не предусматривает. Не имеют они непосредственного отношения и к предмету возникшего конституционно-правового спора, который принят Конституционным Судом Российской Федерации к своему производству в связи с жалобами граждан на нарушение их конституционных прав.

Нарушение своих прав в конкретных судебных производствах граждане А. Г. Круглов, А. В. Маргин, В. А. Мартынов и Ю. С. Шардыко связывают не с неким абстрактным институтом рассмотрения дел без проведения слушания, а с применением судами в системе действующего правового регулирования оспоренных законоположений при рассмотрении в апелляционном порядке их частных жалоб в открытых (публичных) судебных заседаниях. Применение в делах заявителей части пятой статьи 244.6 и части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, согласно которым частная жалоба, представление прокурора на определение суда первой инстанции рассматриваются без извещения лиц, участвующих в деле, привело к тому, что они не смогли принять участие в судебном заседании и, соответственно, реализовать обусловленные таким участием права, предоставленные им другими нормами этого Кодекса.

2. Закрепленное в оспоренных нормах правило направлено на упрощение и ускорение процедуры рассмотрения частной жалобы на определение суда первой инстанции. Очевидно, в частности, что освобождение суда от обязанности направлять участвующим в деле лицам извещение значительно сокращает срок рассмотрения дела, поскольку из него исключается в таком случае срок доставки судебных повесток и срок получения судом извещения об их доставке. Упрощается и процедура рассмотрения частной жалобы, поскольку неизвещение участвующих в деле лиц значительно сокращает их явку в судебное заседание. Отпадает и необходимость проверять причины неявки участвующих в деле лиц и откладывать разбирательство при отсутствии сведений об их извещении. Не применимо в данном случае и такое безусловное основание для отмены определения суда апелляционной инстанции, как рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из участвующих в нем лиц, не извещенных о времени и месте судебного заседания.

На первый взгляд, оспоренные законоположения освобождают суд и от обязанности предоставить участвующим в деле лицам, когда они при отсутствии извещения все же явились, возможность реализовать процессуальные права, требующие по своей природе участия в судебном заседании. В постановлении по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации указал, что правило об обязательном уведомлении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания лишается своего значения при разрешении судом дел без проведения слушания. Отдельные апелляционные суды полагают, что оспоренные законоположения исключают заслушивание объяснений участвующих в деле лиц, хотя при этом и рассматривают дела в открытых заседаниях.

Между тем судебное правоприменение, требующее обязательной проверки правозаконности применяемой нормы с учетом ее места в системе действующего правового регулирования, не должно основываться на предположениях и на толковании применяемого закона в сторону еще большего ограничения прав. В данном случае буквальный смысл оспоренных законоположений, предусматривающий лишь правило о рассмотрении частных жалоб и представлений без извещения участвующих в деле лиц, не означает введения особой разновидности апелляционного производства, не предполагающего проведения слушания, или – тем более – проведения слушания с отменой предоставленных законом субъектам судопроизводства процессуальных прав, требующих по своей природе участия в судебном заседании. Введение правила о рассмотрении какой-либо категории дел без проведения слушания требует прямого указания на него в законе и, во избежание его рассогласованности с системой действующего правового регулирования, принятия других норм, устанавливающих порядок такого производства, как это предусмотрено, например, главой 11 ГПК Российской Федерации применительно к приказному производству и главой 29 АПК Российской Федерации применительно к упрощенному производству в арбитражном процессе.

Императивность правила в оспоренных законоположениях о неизвещении участвующих в деле лиц не отменяет наличия у них возможности получить сведения о времени и месте заседания суда апелляционной инстанции из других источников. В частности, Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» обязывает помещать указанные сведения для неопределенного круга лиц на интернет-сайте суда, а также в занимаемом судом помещении. Следовательно, оспоренные законоположения освобождают суд от обязанности направлять указанным субъектам судопроизводства лишь персональное извещение. С учетом этого логически более приемлемы другие предположения о целях соответствующего правила. Например, что оно предусмотрено для экономии почтовых расходов, сокращения сроков рассмотрения частных жалоб за счет исключения времени, необходимого для направления извещений и получения сведений об их вручении, ограничения числа явившихся в заседание лиц, исключения из числа оснований для отмены определения суда апелляционной инстанции случаев рассмотрения частной жалобы в отсутствие участвующих в деле лиц, не извещенных персонально о времени и месте судебного заседания.

Во всяком случае, такое истолкование, хотя его смысл и противоречит общепризнанным стандартам правосудия, влечет в системе действующего правового регулирования (при отсутствии других норм, определяющих в исключение из общих правил иной объем прав и обязанностей суда и участвующих в деле лиц, характерный для письменного производства) гораздо меньшие негативные последствия для обеспечения правосудием прав на основе диспозитивности, состязательности и равенства всех перед законом и судом, чем вывод о введении процедуры разрешения дел без проведения слушания. Оно хотя бы сохраняет возможность для участвующих в деле лиц, сумевших узнать о времени и месте рассмотрения частной жалобы из иных источников, по своему усмотрению (как это и предполагает диспозитивность гражданского судопроизводства) явиться в суд или направить в него представителя и реализовать свои процессуальные права, требующие по своей природе участия в судебном заседании. Объем таких субъективных прав определяется целым комплексом процессуальных норм, и отмена отдельным законоположением какого-либо конкретного права для участвующих в деле лиц (в данном случае – права на персональное извещение) не отменяет все другие права, предоставленные им законом.

3. Статья 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» требует, чтобы Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решения по делу оценивал как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходил из его места в системе правовых актов. Данное требование является отправной точкой и для определения в системе действующего правового регулирования природы апелляционного производства по проверке законности и обоснованности определений суда первой инстанции.

В силу части первой статьи 333 ГПК Российской Федерации рассмотрение частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции происходит в порядке, предусмотренном главой 39 «Производство в суде апелляционной инстанции» этого Кодекса, с изъятиями, предусмотренными частью второй данной статьи. Эти изъятия состоят лишь в том, что частная жалоба, представление прокурора на определение суда первой инстанции (за исключением определений, названных в части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации) рассматриваются без извещения лиц, участвующих в деле.

Соответственно, в остальном применяется общий порядок апелляционного производства, который не предусматривает различий в правилах в зависимости от предмета оспаривания (т. е. от того, подана жалоба на решение или на определение), – только при оспаривании определений участвующие в деле лица не извещаются персонально. В связи с этим в системе действующего правового регулирования нет смысла искать различия между решением и определением как объектами апелляционного обжалования (т. е. разрешается дело по существу или же разрешаются процессуальные вопросы, исследуются вопросы права или же факта). Сам законодатель не выделяет таких различий, предусматривая общий порядок апелляционного производства для решений и определений.

Так, согласно статье 327 ГПК Российской Федерации суд апелляционной инстанции (вне зависимости от того, обжалуется решение или определение суда первой инстанции) повторно рассматривает дело в заседании по правилам производства в суде первой инстанции. При обжаловании определений – да и то за исключением определений, указанных в части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации, – не действует лишь правило абзаца первого части первой статьи 327 этого Кодекса об извещении участвующих в деле лиц.

Соответственно, общим для российского апелляционного производства является применение правил, установленных для производства в суде первой инстанции, если иное не предусмотрено главой 39 ГПК Российской Федерации. В частности, вне зависимости от того, обжалуется решение или определение, в апелляционном производстве действуют принципы непосредственности и устности, председательствующий в заседании обязан объявить состав суда и разъяснить участвующим в деле лицам право заявить отводы, а также разъяснить другие их процессуальные права и обязанности, предусмотренные статьей 35 ГПК Российской Федерации и другими нормами этого Кодекса (статьи 157, 164 и 165 ГПК Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции обязан заслушать объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, и их представителей (часть третья статьи 327 ГПК Российской Федерации). По окончании исследования обстоятельств дела суд предоставляет лицам, участвующим в деле, право выступить в судебных прениях (часть четвертая статьи 327 ГПК Российской Федерации).

В апелляционном производстве, как и в суде первой инстанции, участвующие в деле лица наделяются целым комплексом процессуальных прав, реализация которых в соответствии с принципами диспозитивности, состязательности и равенства всех перед законом и судом позволяет им влиять на ход и развитие процесса в целях защиты своих прав (статьи 34, 35 и 38 ГПК Российской Федерации). В частности, они вправе заявлять отводы и иные ходатайства, давать объяснения суду в устной и письменной форме, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе заседания вопросам и использовать другие процессуальные права, предоставленные законодательством (часть первая статьи 35 ГПК Российской Федерации). К числу таких процессуальных прав наряду с другими относится и право граждан вести свои дела в суде лично или через представителей, в том числе воспользовавшись услугами адвоката (часть 1 статьи 48, части 1, 2 и 5 статьи 53 ГПК Российской Федерации).

Правило о неизвещении участвующих в деле лиц не лишает их указанных прав, предоставленных законом, а лишь создает препятствия для реализации таковых. Поэтому судебная практика исходит из того, что вне зависимости от явки или неявки не извещенных лиц частные жалобы, представления не должны рассматриваться без проведения слушания (т. е. в письменном производстве), а следует проводить публичное судебное заседание. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 48 постановления от 19 июня 2012 года № 13 разъяснил, что суд апелляционной инстанции рассматривает частную жалобу, представление прокурора на определение суда первой инстанции без извещения лиц, участвующих в деле, в судебном заседании с обязательным ведением протокола по правилам, предусмотренным главой 21 ГПК Российской Федерации.

Обязательность ведения протокола судебного заседания предполагает и соблюдение принципа устности, его ведение в письменном производстве (без проведения слушания) лишено смысла. Поэтому протокол не ведется в приказном производстве (глава 11 ГПК Российской Федерации) и при рассмотрении дела в порядке упрощенного производства (часть 6 статьи 228 АПК Российской Федерации). Не предусмотрено ведение протокола и в других случаях принятия судебного акта, если суд уполномочен на его принятие без заслушивания объяснений лиц, участвующих в деле.

Пленум Верховного Суда в том же пункте 48 разъяснил, что в соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» информация о времени и месте рассмотрения частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции должна размещаться на интернет-сайте суда апелляционной инстанции, а также в занимаемых судом апелляционной инстанции помещениях независимо от того, в каком порядке будут рассматриваться частная жалоба, представление (с извещением лиц, участвующих в деле, или без их извещения).

Соответственно, участвующие в деле лица, которые узнали о времени и месте судебного заседания, при их явке в суд не могут быть лишены права на личное участие в рассмотрении частной жалобы и на реализацию ими по своему усмотрению на основе принципа устности всех правомочий, которыми они наделены законом. Из этого в основном исходит и судебная практика (определение Свердловского областного суда от 19 апреля 2012 года по делу № 33-4469/2012, определение Владимирского областного суда от 27 июня 2012 года по делу № 33-1921/2012, определение Верховного Суда Республики Бурятия от 16 июля 2012 года по делу № 33-1967, определение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 августа 2012 года по делу № 33-830/2012 и др.). В письменном отзыве Верховного Суда Российской Федерации по настоящему делу от 24 октября 2012 года отмечается, что заявители А. Г. Круглов, А. В. Маргин, В. А. Мартынов и Ю. С. Шардыко, если бы захотели, могли получить необходимые сведения на интернет-сайте судов, явиться в заседание суда и дать устные объяснения.

Между тем заявители как раз и усматривают нарушение своих прав в том, что при отсутствии персонального извещения не смогли реализовать право на участие в судебном заседании лично или, как указывает А. В. Маргин, отбывающий наказание в местах лишения свободы, через представителя. По их доводам, размещение информации о рассмотрении частных жалоб на интернет-сайтах судов не предотвратило нарушение процессуальных прав, и эти доводы основаны на требованиях закона.

Так, согласно правилам главы 10 ГПК Российской Федерации средствами извещения в гражданском процессе сторон и других лиц, участвующих в деле, являются заказные письма с уведомлением о вручении, судебные повестки с уведомлением о вручении, телефонограммы или телеграммы, факсимильная связь либо иные средства связи и доставки, обеспечивающие фиксирование судебного извещения и его вручение адресату; при этом судебные извещения должны быть вручены с таким расчетом, чтобы указанные лица имели достаточный срок для подготовки к делу и своевременной явки в суд. Что касается сведений, подлежащих размещению в сети Интернет и в занимаемых судами помещениях в соответствии с требованиями Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», то в гражданском процессе их нельзя рассматривать как средство надлежащего извещения о времени и месте судебного заседания.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» направлен на обеспечение доступа неопределенного круга лиц к информации о деятельности судов, и его действие не распространяется на порядок осуществления судопроизводства, на что прямо указывается в пункте 1 части 4 его статьи 2. Предполагая лишь возможность доступа заинтересованных в получении соответствующей информации лиц к сети Интернет или непосредственного посещения занимаемых судами помещений, не обязательно имеющуюся у всех субъектов процесса по конкретному делу, названный Федеральный закон, не определяющий порядок судопроизводства, не содержит и каких-то особых требований, как это предусмотрено Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, к информации, которые гарантировали бы получение лицами, участвующими в деле, своевременных и полных сведений о времени и месте судебного заседания.

Следовательно, в системе действующего правового регулирования предоставленная законом возможность принять участие в заседании суда апелляционной инстанции лично или через представителя и реализовать другие процессуальные права, по своей природе требующие такого участия, в гражданском процессе гарантируется обязанностью суда известить участвующих в деле лиц о времени и месте судебного заседания по правилам главы 10 ГПК Российской Федерации. Однако указанная гарантия, как по буквальному смыслу части 5 статьи 244.6 и части 2 статьи 333 ГПК Российской Федерации, так и по смыслу, придаваемому им судебной практикой, по общему правилу не распространяется на рассмотрение судом апелляционной инстанции частных жалоб. В отличие от этого, в судопроизводстве по однородным гражданским делам, осуществляемом по правилам арбитражного процессуального законодательства, жалобы на определения, за исключением лишь определения о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда, рассматриваются судом апелляционной инстанции с извещением участвующих в деле лиц по правилам, равно применяемым в отношении всех субъектов апелляционного производства (часть 3 статьи 39 и статья 272 АПК Российской Федерации).

Неизвещение в системе действующего процессуального регулирования участвующих в деле лиц о времени и месте заседания суда в общем для субъектов апелляционного производства порядке, предусмотренном главой 10 ГПК Российской Федерации, препятствует реализации прав, притом что они предоставлены этим лицам другими нормами процессуального закона, и вопреки статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (часть 3) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничивает при отсутствии для этого конституционно-правовых оснований их право на судебную защиту, реализуемую на основе принципов диспозитивности, состязательности и юридического равенства, по сравнению с другими субъектами судопроизводства с тем же процессуальным статусом.

Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий регулирование и защиту того или иного права, не освобождается от обязанности соблюдать при определении круга лиц, которым соответствующее право представляется, конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые, помимо прочего, требуют для субъектов права при равных условиях равного положения, означают запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, и допускают возможность различий, только если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 23 апреля 2012 года № 10-П и др.).

4. Закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных правовых актах общепризнанные стандарты правосудия, основанные на приоритете прав и свобод человека, верховенстве права, состязательности судопроизводства и юридическом равенстве участников судебного разбирательства, предполагают в том числе следование суда порядку судопроизводства, установленному законом, который отвечал бы требованию определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и применение, создает возможность неограниченного усмотрения в правоприменительной практике при определении содержания прав и обязанностей участников судопроизводства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 26 ноября 2012 года № 28-П и др.).

Установив при изменении законодательства правило о рассмотрении частных жалоб без извещения участвующих в деле лиц, законодатель не определил надлежащим образом его целевую направленность, которая в соответствии с общепризнанными стандартами правосудия не может заключаться в намерении затруднить получение соответствующих сведений, – данное правило должно преследовать разумную цель, отвечающую критериям эффективного и справедливого судопроизводства. Освободив суд от обязанности направления персональных извещений и не определив при этом надлежащим образом цель данной нормы с учетом ее места в системе действующего правового регулирования, законодатель создал условия для неоднозначного понимания в судебной практике последствий диспозитивных действий участвующих в деле лиц, направленных на реализацию процессуальных прав, требующих по своей природе участия в судебном заседании лично или через представителя, хотя эти права и предоставлены им другими нормами процессуального законодательства.

Неопределенность целевой направленности оспоренных законоположений, в данном случае неустранимая без ущерба для защиты прав посредством толкования, усиливается тем, что, не делая различий в порядке апелляционной проверки решений и определений, законодатель подразделил частные жалобы, в которых обжалуются определения, на требующие извещения и не требующие извещения участвующих в деле лиц, избрав при этом для их дифференциации формальные признаки.

5. Согласно пунктам 1 и 2 части первой статьи 331 ГПК Российской Федерации определения могут быть обжалованы в суд апелляционной инстанции отдельно от решения суда в случае, если это предусмотрено данным Кодексом или если определение суда исключает возможность дальнейшего движения дела. Предоставление права на обжалование определений первой группы отдельно от решения обусловлено тем, что они принимаются по наиболее важным процессуальным вопросам, существенно затрагивающим права субъектов судопроизводства, и отсрочка проверки их законности и обоснованности может серьезно затруднить или сделать невозможным защиту этих прав. Определения же второй группы фиксируют невозможность дальнейшей процессуальной деятельности суда первой инстанции по заявлению заинтересованного в судебной защите лица; соответственно, отсутствие права на их самостоятельное обжалование ставило бы, вопреки требованиям статей 18 и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, под угрозу саму возможность обеспечения посредством правосудия прав и свобод заинтересованных лиц.

В частности, к таким определениям относятся определения о прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения, частные жалобы (представления) на которые согласно части второй статьи 333 ГПК Российской Федерации рассматриваются судом апелляционной инстанции с извещением лиц, участвующих в деле. При этом, однако, определение об оставлении заявления без рассмотрения не создает неустранимые препятствия для реализации права на судебную защиту, поскольку после устранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без рассмотрения, на способ устранения которых суд обязан указать в определении, заинтересованное лицо вправе обратиться в заявлением в общем порядке, причем данное определение может быть отменено и самим судом первой инстанции (статья 223 ГПК Российской Федерации).

К числу определений, проверяемых с извещением участвующих в деле лиц, законодатель отнес и определение о приостановлении производства по делу, которое не исключает возможность дальнейшего движения дела, а лишь устанавливает перерыв в осуществлении судом процессуальных действий до устранения обстоятельств, вызвавших приостановление производства, причем ошибку при его принятии может исправить и сам суд первой инстанции посредством возобновления производства по делу (глава 17 и часть вторая статьи 333 ГПК Российской Федерации).

Вместе с тем в число определений, проверяемых с извещением, законодатель не включил определения об отказе в принятии заявления, об отказе в пересмотре дела по вновь открывшимся и новым обстоятельствам, которые были приняты судом первой инстанции и по делам заявителей. Все указанные определения, как и некоторые иные пресекательные определения, подлежащие – в отличие от однородного с ними по последствиям для развития процесса определения о прекращении производства по делу – апелляционной проверке без извещения, исключают саму возможность судебной защиты права, на нарушение которого ссылаются заявители.

Кроме того, определения первой группы в зависимости от обстоятельств конкретного дела также могут затрагивать столь существенные права, что неизвещение участвующих в деле лиц способно привести к невосполнимой утрате возможности защиты этих прав, в том числе таких, которые относятся к категории основных. Соответственно, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 48 постановления от 19 июня 2012 года № 13 в отступление от императивных указаний закона разъяснил, что суд апелляционной инстанции с учетом характера и сложности разрешаемого процессуального вопроса, а также с учетом доводов частной жалобы (представления) вне зависимости от вида оспоренного определения вправе по собственной инициативе вызвать участвующих в деле лиц в судебное заседание.

Следовательно, законодатель при регулировании процессуальных отношений избрал критерии для дифференциации определений суда, подлежащих апелляционной проверке с извещением или без извещения лиц, участвующих в деле, столь формально, что это потребовало корректировки их в судебной практике, исходящей из возможности по усмотрению судов отступать от императивных указаний закона о рассмотрении частных жалоб (представлений) без извещения участвующих в деле лиц.

В данном случае Пленум Верховного Суда Российской Федерации, по существу, обратил внимание судов также на то, что информации, размещаемой на интернет-сайте суда и в занимаемом судом помещении, недостаточно для обеспечения возможности беспрепятственной реализации участвующими в деле лицами процессуальных прав, предоставленных им законом. Пленум расширительно истолковал соответствующую норму в интересах защиты прав большего круга лиц и этим снизил негативные последствия ее буквального применения. Однако участвующие в деле лица, исходя из принципа диспозитивности гражданского судопроизводства, могут по собственному волеизъявлению, а не по усмотрению суда распоряжаться правами постольку, поскольку они в системе действующего правового регулирования предоставлены этим лицам законом (право на участие в судебном заседании лично или через представителя и т. д.). Их же беспрепятственная реализация гарантируется надлежащим извещением о времени и месте судебного заседания, т. е. по правилам главы 10 ГПК Российской Федерации.

Кроме того, даже при условии, что суды, следуя приведенному разъяснению, будут всегда действовать в интересах защиты прав как можно более широкого круга субъектов процесса, возможность отступления судов от императивных указаний закона о неизвещении участвующих в деле лиц не способна изменить принципиальной оценки оспоренных законоположений на предмет их конституционности.

В системе действующего правового регулирования оспоренные законоположения, по существу, ставят возможность реализации права на участие в судебном заседании и других сопряженных с ним процессуальных прав, предоставленных законом всем участвующим в деле лицам без исключения, в зависимость от наличия доступа к интернет-ресурсам и умения ими пользоваться. Соответственно, располагая всем комплексом процессуальных прав, предоставленных им законом, за исключением права на персональное извещение, подпадающие под действие оспоренных норм лица оказываются в заведомо худшем положении, чем субъекты судопроизводства с тем же процессуальным статусом, которых суд обязан известить персонально о времени и месте судебного заседания.

Приведенное разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации лишь смягчает ситуацию, поскольку позволяет по усмотрению суда известить по правилам главы 10 ГПК Российской Федерации дополнительный круг участников апелляционного производства. Однако для остальных лиц, располагающих де-юре той же совокупностью процессуальных прав, сопряженных с возможностью присутствовать в судебном заседании лично или через представителя, сохраняется – вопреки принципам диспозитивности, состязательности и равенства всех перед законом и судом – фактическое ограничение права на судебную защиту из-за отсутствия у них права быть персонально извещенными о времени и месте судебного заседания.

6. Таким образом, часть пятую статьи 244.6 и часть вторую статьи 333 ГПК Российской Федерации в системе действующего правового регулирования следовало признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (часть 3) и 123 (часть 3). При принятии такого решения Конституционный Суд Российской Федерации, с учетом необходимости снижения нагрузки на суды, имел бы возможность возложить на законодателя обязанность внести соответствующие изменения в процессуальное законодательство, предусматривающие в том числе упрощение апелляционного производства, которые при этом не противоречили бы общепризнанным принципам правосудия и были согласованы с системой действующего правового регулирования.

Дело о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л. А. Пугиевой

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (8 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела является жалоба гражданки Пугиевой Лилии Алексеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 33 и подпунктом «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», допускающими возможность расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя и увольнения гражданского служащего с гражданской службы в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей – прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня).

Заявительница состояла на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации – замещала должность начальника отдела кадров и государственных наград в Администрации Главы Республики Ингушетия и была уволена с государственной службы по основанию, предусмотренному подпунктом «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», – за прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня).

Заявительница усматривает нарушение своих конституционных прав в том, что оспариваемые нормы препятствуют предоставлению государственным гражданским служащим гарантий, предусмотренных статьей 261 Трудового кодекса РФ, включая запрет на увольнение беременных женщин, и просит признать их противоречащими статьям 7, 19, 37 и 38 Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Трудовой кодекс аналогично регулируют вопросы расторжения служебного контракта (трудового договора) в случае прогула: статья 37 (подпункт «а» пункта 3 части 1) Федерального закона о государственной службе и статья 81 (подпункт «а» пункта 6 части первой) Трудового кодекса предусматривают, что, соответственно, служебный контракт (трудовой договор) могут быть расторгнуты по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим (работником) должностных (трудовых) обязанностей – прогула (отсутствия на служебном (рабочем) месте более четырех часов подряд в течение служебного дня (рабочего дня (смены).

Оспариваемые заявительницей положения не нарушают права государственных гражданских служащих, поскольку в равной мере распространяются на всех гражданских служащих, совершивших прогул. Как видим аналогичное регулирование установлено и трудовым законодательством в отношении расторжения трудового договора.

Полагая, что на нее как беременную женщину распространяется гарантия, закрепленная частью 1 статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, которая запрещает расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами (за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем), Пугиева Л. А. обратилась в суд с требованием о восстановлении на государственной гражданской службе. В удовлетворении заявленного требования ей было отказано.

Как следует из решений судов общей юрисдикции, не все изложенные в жалобе факты, в частности, о состоянии беременности заявительницы, были исследованы судом и нашли подтверждение в судебных решениях: заявительница заявляла о факте беременности, однако, это не было подтверждено документально; решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 24 ноября 2011 года довод заявительницы о том, что в соответствии с частью 1 статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации она не могла быть уволена, поскольку находилась в состоянии беременности, признан несостоятельным. Суды кассационной инстанции исходили из того, что доводы жалобы, направленные на переоценку доказательств и установление обстоятельств, отличных от тех, на которых основаны изложенные в судебном решении выводы, не могли быть положены в основу пересмотра состоявшихся по делу судебных решений.

Я специально хочу обратить внимание на этот факт. Суды первой и второй инстанций в судебных решениях факт беременности не подтверждают. Только в решении кассационного суда упоминается наличие беременности как повод для рассмотрения. Но, как мы прекрасно знаем, в кассационные инстанции не представляются новые доказательства. Поэтому, если гражданка Пугиева не заявила об этом в суде первой и второй инстанции надлежащим образом, то есть не представила соответствующие документы, для устранения этого существует только один способ – рассмотрение дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Даже справка, которая, как указал судья-докладчик Николай Васильевич Селезнев, представлена в Конституционный Суд, предлагает суду Конституционному оценить факт наличия или отсутствия беременности. Этот факт должен быть установлен судебным актом. Он не установлен. Я не сомневаюсь в том, что она, наверное, была беременна, но я еще раз хочу подчеркнуть, что суды первой и второй инстанции этот факт не установили. И на самом деле дело заявительницы может быть рассмотрено сейчас по вновь открывшимся обстоятельствам, препятствий я для этого не вижу. Кстати, это вытекает и из письма заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации.

Здесь хотелось бы обратить внимание, что постановление Конституционного Суда РФ № 25-П оглашено 22 ноября 2011 года, а официально опубликовано только 5 декабря 2011 года. Решение же суда первой инстанции по иску Пугиевой Л. А. вынесено 24 ноября 2011, т. е. через два дня после вступления решения Конституционного Суда в силу, но до официального опубликования. И можно только предположить, что именно по этой причине правовая позиция Конституционного Суда не нашла отражения в судебном решении.

Вопрос о возможности предоставления государственным гражданским служащим с семейными обязанностями гарантий, установленных Трудовым кодексом РФ для лиц, работающих по трудовому договору ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 года № 25-П по делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки В. Ю. Боровик взаимосвязанные положения данных норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими допускается увольнение с государственной гражданской службы одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, в связи с сокращением замещаемой должности по инициативе представителя нанимателя признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.

В этом постановлении Конституционный Суд РФ указал, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» исходит из того, что отношения, связанные с государственной гражданской службой, регулируются специальным законодательством, а положения законодательства о труде применяются к ним субсидиарно – в части, не урегулированной законодательством о государственной гражданской службе. В правовой статус государственных гражданских служащих гарантии, связанные с материнством и воспитанием детей, не включены непосредственно. Это, однако, не означает, что такие гарантии им не предоставляются, – согласно статье 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к отношениям, связанным с гражданской службой, применяются федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, в части, не урегулированной данным Федеральным законом. Положений, исключающих предоставление гарантий, которые установлены законодательством Российской Федерации для женщин в связи с рождением и воспитанием детей, ни Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации в целом не содержат.

В соответствии с частью 3 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период его пребывания в отпуске по беременности и родам. Таким образом, Федеральный закон о государственной гражданской службе регулирует вопрос увольнения беременных женщин – гражданских служащих в определенный период, что не позволяет говорить о неурегулированности этого вопроса законодательством о гражданской службе, и, как следствие, распространять на такие отношения нормы трудового права в порядке субсидиарного применения. Может быть, это регулирование и недостаточно, но оно существует, и поэтому прямое распространение постановления Конституционного Суда мы и сочли недопустимым и потребовали публичного рассмотрения.

В соответствии с названным постановлением Конституционного Суда в силу принципа субсидиарного применения норм трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе беременным женщинам должны предоставляться гарантии, предусмотренные трудовым законодательством, но в части, не урегулированной законодательством о государственной гражданской службе.

Следовательно, истолкование оспариваемых заявительницей норм ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» относительно возможности субсидиарного применения положений трудового законодательства, устанавливающих гарантии беременным женщинам при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, не может являться основанием для распространения Конституционным Судом РФ по аналогии ранее высказанной правовой позиции применительно к рассматриваемому конкретному делу.

Представляется, что данная правовая позиция могла бы быть скорректирована Конституционным Судом с учетом специфики государственной гражданской службы, особого правового статуса государственных служащих, включающего не только гарантии, но также связанные с гражданской службой запреты и ограничения, несоблюдение которых само по себе является основанием для прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы.

Решения Конституционного Суда имеют правовые последствия не только в части признания нормы закона конституционной или неконституционной. Оценивая конституционность нормативного акта и выявляя его конституционно-правовой смысл, Конституционный Суд РФ, тем самым, определяет какое поведение в определенном случае следует считать надлежащим, поощряемым.

Распространение же запрета на увольнение беременной женщины в случае совершения ею поступков, не совместимых со статусом государственного служащего, будет поощрять противоправное поведение, создавать особого рода индульгенцию на нарушение трудовой дисциплины.

В постановлении от 22 ноября 2011 года № 25-П, определениях от 2 апреля 2009 года № 472-О-О, от 13 мая 2010 года № 655-О-О, от 19 января 2011 года № 48-О-О и от 17 июля 2012 года № 1275-О, отмечалось, что специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих, который включает в себя, в частности, обусловленные характером соответствующей деятельности права и обязанности государственных гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые государственным гражданским служащим гарантии.

Часть первая статьи 261 Трудового кодекса устанавливает запрет на увольнение по инициативе работодателя беременной женщины (за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем), в том числе, и при совершении ею виновных действий, предусмотренных статьей 81 Трудового кодекса.

И в этом случае возникает вопрос: можно ли уволить с государственной гражданской службы беременную женщину, которая не соблюдает ограничения (статья 16) и нарушает запреты (статья 17), связанные с государственной службой? Например, в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; или же занятие предпринимательской деятельностью?

В случае применения указанной нормы к отношениям на гражданской службе возникнет аналогичная ситуация применительно к беременным женщинам – гражданским служащим. При этом ситуация невозможности расторжения служебного контракта и увольнения беременной женщины – гражданского служащего может возникнуть, в том числе, в случае совершения ею виновных действий, причем не только действий, сходных с перечисленными в статье 81 Трудового кодекса, но и действий, при совершении которых ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает увольнение в связи с утратой доверия (пункт 1.1 части 1 статьи 37 и статья 59.2 Федерального закона).

И это особо актуально в связи с рассматриваемым делом. Пугиева Л. А. замещала должность начальника отдела кадров и государственных наград в Администрации Главы Республики Ингушетия. Реестром должностей государственной гражданской службы Республики Ингушетия, утвержденным Указом Президента Республики Ингушетия от 26 июня 2006 года № 167, эта должность отнесена к категории «руководители». Таким образом, в случае беременности государственная служащая, замещающая, например, как Пугиева Л. А., должность категории «руководители», относящуюся к главной группе должностей, не может быть уволена даже в случае утраты доверия.

Если нивелировать различия между государственной службой и трудовыми правоотношениями, тогда можно будет поставить под сомнение правовые преимущества государственных служащих, не предназначенные для граждан, работающих по трудовому договору, в том числе при расторжении с ними служебного контракта. Видимо, баланс все же должен существовать.

Нарушение этого баланса приведет к тому, что завтра Конституционному Суду придется разрешать дела по жалобам граждан, состоящих в трудовых отношениях, и на которых «преимущества» государственной службы не распространяются.

В качестве иллюстрации: расторжение трудового договора с беременной женщиной при ликвидации предприятия или прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем – выплата двухмесячного содержания и все. При ликвидации же государственного органа у беременной женщины – государственной служащей другие возможности. Часть 3 статьи 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» гарантирует, что при ликвидации государственного органа ей может быть предоставлена возможность замещения иной должности гражданской службы в государственном органе, которому переданы функции ликвидированного государственного органа, либо в другом государственном органе, или же она может быть направлена на профессиональную переподготовку или повышение квалификации, а при увольнении с гражданской службы в связи ликвидацией государственного органа будет выплачена компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания, а не двухмесячного.

Статья 9 Конвенции № 151 Международной организации труда «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе»⁴⁴ от 27 июня 1978 года предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» устанавливает взаимосвязь преимуществ и ограничений. Если снимаются правоограничения, полагаю, следует в корне пересматривать и преимущества, поскольку они имеют оправдание лишь во взаимосвязи, а не в отдельности. Во всем, включая четырехмесячное выходное пособие (а не двухмесячное по Трудовому кодексу), пенсионное, страховое обеспечение, государственную защиту жизни и здоровья, медицинское, санаторно-курортное обслуживание и прочее.

В заключение хотел бы отметить, что запрет на увольнение беременной женщины с государственной гражданской службы не должен трактоваться как исключающий любую возможность увольнения за грубое нарушение служебных обязанностей. Иное понимание сути запрета создает возможность злоупотребления правом, предоставляет данному лицу необоснованные по сравнению с другими работниками преимущества.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 6 декабря 2012 г. № 31-П

По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Л. А. Пугиевой

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, О. С. Хохряковой,

с участием представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л. А. Пугиевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. В. Селезнева, объяснения представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М. А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – А. Н. Максимова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит к общим основаниям прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнения с государственной гражданской службы государственного гражданского служащего расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (пункт 4 части 1 статьи 33), а к основаниям расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя – такое однократное грубое нарушение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, как прогул, т. е. отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня (подпункт «а» пункта 3 части 1 статьи 37).

1.1. Со ссылкой на названные законоположения заявительница по настоящему делу гражданка Л. А. Пугиева распоряжением руководителя Администрации Главы Республики Ингушетия от 29 сентября 2011 года в связи с отсутствием на службе с 26 по 28 сентября 2011 года была освобождена от должности начальника отдела кадров и государственных наград Администрации Главы Республики Ингушетия и уволена с государственной гражданской службы за прогул.

Отказывая в удовлетворении требований Л. А. Пугиевой о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, Магасский районный суд Республики Ингушетия в решении от 24 ноября 2011 года (оставлено без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 29 декабря 2011 года) расценил как злоупотребление правом действия заявительницы, выразившиеся в том, что она сообщила об причине своего отсутствия на службе с 26 сентября 2011 года (необходимость ухода за проходящим лечение в стационаре сыном – инвалидом II группы) лишь спустя два дня, скрыла факт временной нетрудоспособности и 29 сентября 2011 года представила листок нетрудоспособности.

Довод Л. А. Пугиевой о том, что, будучи беременной, она в силу статьи 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подпадает под действие части первой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, закрепляющей гарантию в виде запрета увольнения беременных работниц по инициативе работодателя, кроме случаев ликвидации организации и прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем, был отвергнут судами на том основании, что часть 3 статьи 37 названного Федерального закона, в которой установлен исчерпывающий перечень гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим при расторжении трудового договора по инициативе представителя нанимателя, не содержит запрета на увольнение беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, а норма Трудового кодекса Российской Федерации, не допускающая увольнение беременных женщин, на государственных гражданских служащих не распространяется.

В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции заявительнице было отказано определением судьи Верховного Суда Республики Ингушетия от 14 марта 2012 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2012 года.

1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Нарушение пунктом 4 части 1 статьи 33 и подпунктом «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» своих конституционных прав, гарантированных статьями 7, 19, 37 и 38 Конституции Российской Федерации, заявительница, как следует из ее жалобы, усматривает в том, что эти законоположения во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона препятствуют предоставлению беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, при решении вопроса об увольнении за прогул такой же гарантии, как предусмотренная частью первой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации для женщин, работающих по трудовому договору.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в их взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона – в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возможности увольнения по инициативе представителя нанимателя беременной женщины, проходящей государственную гражданскую службу, в том числе при совершении ею дисциплинарного проступка.

2. Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства – исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание России – направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (преамбула; статья 1; статья 7, часть 1); в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 38, часть 1).

Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану труда и здоровья людей, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей; это, в частности, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную в том числе целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года № 4-П и от 15 декабря 2011 года № 28-П).

Гуманистические начала социального государства, призванного, прежде всего, защищать права и свободы человека (статья 2; статья 7, часть 1; статья 18 Конституции Российской Федерации), предопределяют обязанность федерального законодателя осуществлять правовое регулирование таким образом, чтобы обеспечить наиболее уязвимым категориям граждан благоприятные условия для реализации своих прав в сфере труда. Одной из важнейших задач в этой сфере является правовая защита женщины, в том числе в период беременности, сопряженный с существенными физическими и эмоциональными нагрузками, от неблагоприятных воздействий, способных негативно повлиять на ее физическое и психическое здоровье. Для обеспечения нормального течения беременности работающие женщины, по общему правилу, – если баланс конституционно значимых ценностей не предопределяет иного – должны быть поставлены в более льготные (по сравнению со стандартными) условия при осуществлении трудовой (служебной) деятельности. Этим обусловлена необходимость создания на основе вытекающих из Конституции Российской Федерации приоритетов системы государственной защиты женщин, осуществляющих трудовую (служебную) деятельность, в связи с беременностью и родами, наиболее полным образом гарантирующей реализацию ими прав, закрепленных в статьях 37 (часть 1), 38 и 41 Конституции Российской Федерации, и обеспечивающей охрану благополучия и стабильности финансово-экономического положения как самой женщины, так и ее будущего ребенка.

Защита беременности, в том числе путем установления гарантий для беременных женщин в сфере труда, является, как следует из Конвенции МОТ № 183 о пересмотре Конвенции (пересмотренной) 1952 года об охране материнства (заключена в городе Женеве 15 июня 2000 года), общей обязанностью правительств и общества.

3. Федеральный законодатель, осуществляющий на основе предписаний статей 7, 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации и соответствующих международно-правовых обязательств Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений в сфере труда, располагает достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных мер защиты прав беременных женщин, которые не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности по осуществлению профессиональной деятельности и которые, по смыслу статьи 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации и части I Европейской социальной хартии (пересмотренной) (принята в городе Страсбурге 3 мая 1996 года), в равной мере нуждаются в повышенной государственной защите.

Именно поэтому в Трудовом кодексе Российской Федерации предусмотрен широкий круг гарантий, учитывающих социальное предназначение женщины и направленных на обеспечение возможности сочетать профессиональную деятельность с рождением и воспитанием детей: так, запрещается отказ женщинам в заключении трудового договора по мотивам, связанным с беременностью (часть третья статьи 64); для беременных женщин не устанавливается испытание при приеме на работу (абзац третий части четвертой статьи 70); не допускается привлечение беременных женщин к работе в ночное время (часть пятая статьи 96), к сверхурочной работе (часть пятая статьи 99), к работе в выходные и нерабочие праздничные дни, направление в служебные командировки (часть первая статьи 259); беременным женщинам предоставляются отпуска по беременности и родам (статья 255).

Кроме того, Трудовой кодекс Российской Федерации запрещает увольнение беременных женщин по инициативе работодателя, за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем. Содержащая данный запрет часть первая его статьи 261 относится к числу специальных норм, закрепляющих для беременных женщин повышенные гарантии по сравнению с другими нормами Трудового кодекса Российской Федерации, регламентирующими вопросы расторжения трудового договора, – как общими, так и предусматривающими особенности регулирования труда женщин и лиц с семейными обязанностями, и является по своей сути трудовой льготой, обеспечивающей стабильность положения беременных женщин как работников и их защиту от резкого снижения уровня материального благосостояния, обусловленного тем обстоятельством, что поиск новой работы для них в период беременности затруднителен. Названная норма, предоставляющая женщинам, которые стремятся сочетать трудовую деятельность с выполнением материнских функций, действительно равные с другими гражданами возможности для реализации прав и свобод в сфере труда, направлена на обеспечение поддержки материнства и детства в соответствии со статьями 7 (часть 2) и 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 2004 года № 343-О).

Аналогичная защита предоставляется в Российской Федерации беременным женщинам, например, при прохождении муниципальной службы (часть 1 статьи 2, часть 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»), службы в органах прокуратуры (пункт 2 статьи 40 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Применительно к беременным женщинам – военнослужащим возможные основания увольнения по инициативе командования также существенно сокращены (пункт 25 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года № 1237 «Вопросы прохождения военной службы»).

Такое правовое регулирование согласуется с положениями Европейской социальной хартии (пересмотренной) (принята в городе Страсбурге 3 мая 1996 года), согласно пункту 2 статьи 8 «Право работающих женщин на охрану материнства» которой считается незаконным для работодателя уведомлять женщину об увольнении в период со времени, когда она поставила в известность работодателя о своей беременности, и до окончания ее отпуска по беременности и родам либо уведомлять ее об увольнении в такое время, когда срок увольнения приходится на этот период, а также Хартии социального обеспечения (принята в городе Гаване 15 февраля 1982 года), согласно статье 7 «Права женщин» раздела I которой женщина имеет право на охрану здоровья и предоставление льгот в период беременности и материнства и ей необходимо гарантировать рабочее место.

4. Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих, который включает обусловленные характером такой деятельности права и обязанности государственных гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые им гарантии.

4.1. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, регулируются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которым предусмотрены основания и порядок увольнения с государственной гражданской службы, в том числе по инициативе представителя нанимателя, а также гарантии, предоставляемые государственным гражданским служащим в случае расторжения с ними служебного контракта. Статья 33 данного Федерального закона среди общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения государственного гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с государственной гражданской службы в пункте 4 части 1 называет расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, а статья 37 предоставляет представителю нанимателя право уволить государственного гражданского служащего за виновные действия, в том числе за такое однократное грубое нарушение государственным гражданским служащим должностных обязанностей, как прогул (подпункт «а» пункта 3 части 1).

Законодательное закрепление указанного основания увольнения государственного гражданского служащего обусловлено тем, что, заключая служебный контракт, он берет на себя обязательства исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать служебный распорядок государственного органа, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, а также требования к служебному поведению (часть 1 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Эти обязательства в равной мере принимают на себя все поступающие на государственную гражданскую службу лица, а их виновное неисполнение служит основанием для применения в отношении государственных гражданских служащих мер дисциплинарной ответственности – вплоть до увольнения.

Вместе с тем в части 3 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных гражданских служащих установлена гарантия в виде запрета увольнения по инициативе представителя нанимателя в период их пребывания в отпуске, в том числе в отпуске по беременности и родам. Из этого – в контексте статьи 38 (часть 1) Конституции Российской Федерации – следует, что само по себе введение повышенной защиты для беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, рассматривается федеральным законодателем как совместимое с особенностями прохождения государственной гражданской службы. В то же время, по буквальному смыслу части 3 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусмотренная ею гарантия предоставляется тем беременным женщинам из числа государственных гражданских служащих, которые находятся в отпуске по беременности и родам, т. е. распространяется только на данный период беременности.

4.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий соответствующее правовое регулирование, при определении круга лиц, которым предоставляется то или иное право, должен соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 3 июня 2004 года № 11-П, от 15 июня 2006 года № 6-П, от 22 марта 2007 года № 4-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П, от 16 июля 2007 года № 12-П, от 22 октября 2009 года № 15-П, от 3 февраля 2010 года № 3-П и др.).

По смыслу приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, дифференциация гарантий в рамках осуществления государственной защиты семьи, материнства и детства должна быть основана на объективных критериях. Критерии же (признаки), лежащие в основе установления специальных норм, должны, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 3 июня 2004 года № 11-П, определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т. е. сами критерии и правовые последствия дифференциации – быть сущностно взаимообусловлены.

Положения пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 названного Федерального закона, рассматриваемые и применяемые в нормативном единстве, по их смыслу в системе действующего правового регулирования допускают увольнение с государственной гражданской службы (расторжение служебного контракта) по инициативе представителя нанимателя беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка.

Указанные нормативные положения, ограничивая предоставление беременным женщинам, проходящим государственную гражданскую службу, гарантии от увольнения исключительно периодом нахождения в отпуске по беременности и родам, допускают тем самым не обеспечивающую баланс конституционно значимых ценностей и основанную на таком формальном критерии, как сфера осуществляемой профессиональной деятельности (прохождение государственной гражданской службы), дифференциацию правового положения беременных женщин, в равной мере нуждающихся в повышенной защите со стороны государства, что не может расцениваться как согласующееся с провозглашенными Конституцией Российской Федерации принципами справедливости и юридического равенства, а также с задачами охраны семьи, материнства и детства правовое регулирование.

4.3. Таким образом, пункт 4 части 1 статьи 33 и подпункт «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 названного Федерального закона, по существу, составляют единое нормативное положение, которое – по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, – допуская увольнение с государственной гражданской службы (расторжение служебного контракта) по инициативе представителя нанимателя проходящих государственную гражданскую службу беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка, вводит различия в объеме гарантий для беременных женщин, предоставляемых в системе действующего правового регулирования, на основании одного только признака – сферы осуществляемой ими профессиональной деятельности, а следовательно, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 7 (часть 2) и 17.

Это, однако, не означает, что при совершении дисциплинарного проступка беременные женщины, проходящие государственную гражданскую службу, – исходя из правового статуса государственных гражданских служащих и учитывая требования, предъявляемые к ним в связи с осуществлением задач по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, – полностью освобождаются от дисциплинарной ответственности. В подобных случаях к государственному гражданскому служащему может быть применено дисциплинарное взыскание – при условии установления самого факта совершения дисциплинарного проступка – с учетом его тяжести, степени вины государственного гражданского служащего, обстоятельств, при которых он совершен, и предшествующих результатов исполнения государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей (часть 3 статьи 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Соответственно, в случае однократного грубого нарушения беременной женщиной, проходящей государственную гражданскую службу, обязанностей государственного гражданского служащего представитель нанимателя может привлечь ее к дисциплинарной ответственности, применив иные, помимо увольнения с государственной гражданской службы, дисциплинарные взыскания, соблюдая при этом принципы привлечения к юридической ответственности – соразмерности (и вытекающие из него требования справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств за виновное деяние), а также дифференциации наказания в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

При этом не исключается правомочие федерального законодателя – в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении, – в целях совершенствования правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих внести изменения в действующее законодательство, направленные на обеспечение на основе конституционных принципов равенства и справедливости баланса интересов государства и государственных гражданских служащих, в том числе нуждающихся в силу предписаний статьи 38 Конституции Российской Федерации в повышенной защите.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать содержащееся в пункте 4 части 1 статьи 33 и подпункте «а» пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с частью 3 статьи 37 данного Федерального закона нормативное положение не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой данное нормативное положение по его смыслу в системе действующего правового регулирования допускает увольнение с государственной гражданской службы по инициативе представителя нанимателя беременных женщин, проходящих государственную гражданскую службу, которые не находятся в отпуске по беременности и родам, в случаях, не связанных с ликвидацией соответствующего государственного органа, в том числе при совершении дисциплинарного проступка.

2. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданки Пугиевой Лилии Алексеевны на основании законоположений, признанных настоящим постановлением противоречащими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (13 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Прежде чем перейти к существу запроса, я бы хотел обратить внимание уважаемого Суда на порядок оформления запросов, направляемых в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля от одной пятой части депутатов Государственной Думы. Я полагаю, что просто, поскольку поступило три подобных запроса, у нас была возможность сравнить и некоторые выводы для себя сделать. Я никоим образом не ставлю под сомнение допустимость и приемлемость запросов, но вот несколько предварительных замечаний.

На мой взгляд, Регламентом и Конституционного Суда, и Государственной Думы, наверное, должен быть предусмотрен порядок удостоверения подписей депутатов. Вряд ли Секретариату Конституционного Суда следует сверять полномочия подписей депутатов Государственной Думы, и соответствующий документ должен сопровождать девяносто подписей депутатов – о том, что соответствующие депутаты являются таковыми и подписи их удостоверены. Это первый аспект.

И второй аспект – это вопрос представительства группы депутатов. Поскольку девяносто депутатов не являются какой-либо организационной структурой Государственной Думы, то вопрос о том, кто представляет, наверное, тоже должен решаться на собрании данных депутатов, что должно следовать из прилагаемых документов. Так вот, в одном запросе такой документ прилагается, а в других нет.

Поэтому я полагал бы, если Суд сочтет необходимым, в будущем в Регламент включить подобное положение с тем, чтобы избежать соответствующих вопросов при обсуждении подобного рода проблем.

Дело даже не в сомнениях относительно подлинности подписей в запросе. Но, например, процедура обращения данного запроса: из ста тринадцати подписей, которые стоят в запросе, четыре депутата поставили подпись дважды. Поэтому, например, когда уважаемый судья-докладчик говорил о ста девяти депутатах, то он уже учел, видимо, эти четыре подписи, которые стояли дважды. Я именно в связи с этим и обратил внимание. Я говорю не о подлинности подписей, а о том, что должна быть определенная процедура подтверждения запросов.

Итак, группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и корреспондирующих им положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ).

Если обратиться к истории принятия закона № 40-ФЗ, то проект этого Федерального закона был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации в целях реализации Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года в части перехода к выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в целях расширения демократических возможностей участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.

Положения вышеназванных законов, с которыми обратившиеся в Суд депутаты выражают несогласие, предусматривают:

выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, а в городах федерального значения – от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований;

Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.

По мнению заявителей, как это следует из запроса, законодателем определены три неизвестных ранее российскому праву избирательных ценза, которые противоречат принципам всеобщего и равного избирательного права и обосновываются интересами лишь одной политической партии «Единая Россия», имеющей в целом по стране более 65 процентов своих представителей в качестве депутатов представительных органов и глав муниципальных образований.

Полагаем, что позиция заявителей, изложенная в запросе, не имеет под собой достаточных правовых оснований, позволяющих признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Запрос же, скорее, вызван расхождением политических позиций ряда депутатов. Он подписан только лишь группой из 109 депутатов – представителей от Коммунистической партии и партия «Справедливая Россия». Ни большинством депутатов Государственной Думы, принявшим оспариваемый закон, ни Советом Федерации, состоящим из представителей субъектов Российской Федерации и одобрившим этот закон, под сомнение он не поставлен. Полагаю, что группа депутатов, не согласная с принятыми изменениями в законы, касающиеся избрания глав субъектов, используют трибуну Конституционного Суда Российской Федерации для публичного выражения своего несогласия с большинством, а также, как было заявлено представителем сегодня в заседании, в качестве некоей превентивной меры обеспечения интересов своей партии на региональных выборах.

А ведь свое несогласие с принятием Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ депутаты, не согласные с его содержанием, могли выразить путем голосования «против». Однако против Закона голосовало только 83 депутата или 18,4 %, тогда как 130 депутатов не пожелали высказать свое отношение к Закону и не голосовали вовсе.

Что касается существа оспариваемых депутатами норм, то, как я уже заметил, нет оснований говорить об их противоречии Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

1. С учетом вытекающего из Конституции Российской Федерации требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм. Вопросы, касающиеся формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации неоднократно уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Им было отмечено, что порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Поэтому федеральный законодатель, исходя из смысла и содержания статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, вправе избирать эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти. И устанавливая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, Конституция Российской Федерации – допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации, и в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.).

Если опять же обратиться к истории, то мы можем отметить, что формирование органов государственной власти, в частности наделение полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, в разные периоды развития нашего государства происходило различными способами. И депутатам Государственной Думы, и Конституционному Суду Российской Федерации они хорошо известны, поскольку каждый раз находились несогласные, недовольные установленным законом порядком наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации (избрание, назначение или смешанные формы), и Конституционному Суду Российской Федерации приходилось давать оценку их соответствия Конституции Российской Федерации постановления КС РФ от 18 января 1996 г. № 2-П, от 30 апреля 1996 г. № 11-П, от 21 декабря 2012 г. № 13-П).

В частности постановлением от 21 декабря 2005 года № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации положения Федерального закона от 6 декабря 1999 года № 184-ФЗ, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и которым было исключено из числа правомочий гражданина право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов.

Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ вновь введены прямые выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Предусмотренные в Законе требования к выдвижению кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нельзя отнести к избирательным цензам, как это утверждают заявители.

Доктрина определяет избирательный ценз как устанавливаемые конституцией или избирательным законом условия для получения или осуществления избирательного права⁴⁵ (гражданство, возраст, грамотность, имущественный, образовательный, оседлости, половой, расовый, служебный, языковый и т. д.). В частности, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет. Вот это цензы.

В нашем случае федеральный законодатель заложил механизмы организации выборов, включающие поддержку кандидата со стороны муниципальных депутатов и выборных лиц местного самоуправления, за которых непосредственно голосовали жители муниципальных образований на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае эти лица выступают как представители избирателей, как лица сами прошедшие отбор и получившие доверие избирателей. Они знают мнение населения и поэтому вправе оказать поддержку тому или иному кандидату, претендующему на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Условие о поддержке выдвижения кандидата определенным количеством депутатов и глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации не является условием возникновения пассивного избирательного права и, следовательно, избирательным цензом. Такая процедура позволяет произвести отсев безответственных кандидатов или, как это образно сказано в заключении профессора В. И. Фадеева «кандидатов-фантазеров», «кандидатов-нарциссов», «кандидатов-экстремистов» и т. п.

Если исходить из реальности, то лицо, претендующее на должность высшего должностного лица субъекта должно обладать соответствующими опытом, знаниями и организаторскими способностями, что позволит ему консолидировать деятельность всех органов власти на территории субъекта Российской Федерации, в том числе и органов местного самоуправления, независимо от партийной принадлежности входящих в них лиц, для решения экономических, социальных и других вопросов. Для того, как сказал Президент Российской Федерации В. В. Путин, чтобы «служить людям»⁴⁶. Поэтому поддержка перечисленными в Федеральном законе лицами необходима высшему должностному лицу для надлежащего исполнения своих полномочий.

Кроме того, в результате предусмотренной Законом процедуры, партии, выдвинувшие своего кандидата, освобождаются от обязанности собирать многочисленные подписи избирателей в его поддержку. Как это было раньше и больше всего не нравилось партиям. В результате недобора установленной численности подписей избирателей, многие не могли быть зарегистрированными в качестве кандидатов на выборах различного уровня.

С учетом конкретных социально-политических и правовых условий, характеризующих современный этап реформирования законодательных основ политической жизни страны, полагаю, что предложенный Законом механизм поддержки кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, является эффективным и соразмерным конституционным целям, провозглашенным в статьях 1 (часть 1), 3, 32 (части 1 и 2), 11 (части 2), 77 (части 1) Конституции Российской Федерации. Такой механизм вписывается в общую тенденцию политической модернизации страны, включающей поэтапную демократизацию политической системы.

2. Заявители, не соглашаясь с порядком, установленным оспариваемым им Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ, усматривают в нем нарушение конституционных принципов всеобщности и равенства избирательного права, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В связи с этим следует заметить, что общественные отношения, формирующиеся в процессе функционирования в Российской Федерации избирательной системы, избирательного права и процесса, весьма разнообразны. В условиях сложного по форме устройства федеративного многонационального государства, они варьируются под воздействием дополнительных факторов социального и правового характера.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также отмечал, что законодатель обладает достаточно широкой дискреций при регламентировании условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, поскольку Конституцией Российской Федерации не определяется непосредственно порядок его осуществления.

В данном случае Закон предусматривает возврат к выборам глав субъектов Российской Федерации, устанавливая лишь участие органов местного самоуправления в поддержке кандидатов, выдвинутых на эту должность партиями или в порядке самовыдвижении.

В запросе также утверждается, что включение указанных лиц в процесс по выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации противоречит их статусу и полномочиям, ограниченным решением вопросов местного значения и осуществлением переданных государственных полномочий. С таким подходом нельзя согласиться. Участие органов местного самоуправления в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации во-первых, укрепляет их статус, повышает значимость местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Во-вторых, обеспечивает общественную поддержку наиболее подготовленным и ответственным кандидатам. Поэтому нельзя рассматривать такое участие органов местного самоуправления как наделение их государственными полномочиями, как это утверждают заявители. Поддержка кандидата депутатами представительных органов и главами муниципальных образований является их правом, а не полномочием. Нереализация этого права, в отличие от неисполнения полномочий, не влечет за собой каких-либо правовых последствий для депутата или главы муниципального образования.

Кроме того, надо иметь ввиду, что в соответствии с частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе – депутатов органов местного самоуправления.

Как отмечается в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 года № 252-О-О в отношении главы муниципального образования, законодательство не дает оснований считать, что любые действия лица, замещающего указанную должность, когда бы они не совершались, следует квалифицировать как относящиеся к деятельности органа местного самоуправления. То же самое можно сказать и о депутатах. Например, депутат вправе по собственному желанию уйти в отставку, осуществлять свои полномочия на постоянной либо на непостоянной основе (если ему предоставлен такой выбор), уйти в отпуск. Реализация этих прав не связана ни с решением представительным органом муниципального образования вопросов местного значения, ни с осуществлением им отдельных государственных полномочий, которыми наделяется представительный орган в целом, а не каждый его депутат в отдельности.

В связи с этим участие органов местного самоуправления в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ не противоречат и конституционной норме статьи 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

3. Помимо сказанного ранее, такое участие можно обосновать необходимостью достижения результата успешного развития региона, которое во многом зависит от эффективности деятельности его органов исполнительной власти.

Выявляя конституционно-правовую природу института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П подчеркнул, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации и одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. В связи с этим указанное лицо ответственно за обеспечение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В этих целях Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет его правом вносить в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования, обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, издать акт о его отрешении от должности в случае принятия ими актов, противоречащих законодательству, нарушения прав и свобод граждан. Кроме того, для содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, что во многом определяет эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выделение грантов муниципальным образованиям из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Следует также добавить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации ответственно и за эффективность деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, оценка которой осуществляется на основании соответствующих показателей. Данный вывод базируется, в том числе, на положениях статьи 26.3.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, осуществляющее полномочия на всех уровнях публичной власти, является, по существу, ее ключевым звеном.

Исходя из этого, для кандидатов на указанную должность оправданы, предусмотренные Федеральным законом специальные избирательные действия в форме их поддержки депутатами представительных органов и избранными на выборах главами муниципальных образований, а также возможность проведения Президентом Российской Федерации консультаций с кандидатами и политическими партиями. В целях исключения локального характера поддержки (что нивелировало бы ее значимость) законодатель установил требования о наличии среди лиц, поддержавших кандидата, от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях указанных видов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схожие требования предусмотрены и в отношении кандидатов на должность высшего должностного лица города федерального значения.

Здесь же, принимая во внимание, что в соответствии с абзацем восьмым пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» число лиц, необходимое для поддержки кандидата, определяется законом субъекта Российской Федерации в установленных федеральным законодательством пределах от 5 до 10 процентов, следует заметить, что большинство – 56 субъектов Российской Федерации установили усредненный 7-процентный и 8-процентный уровень и даже 5- и 6-процентные требования, соответственно.

Требование о поддержке кандидата не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов вопреки утверждению заявителей не дает оснований для его неоднозначного понимания. Речь идет не о трех четвертях каждого из названных видов муниципальных образований, в этом случае указывалось бы «в трех четвертях муниципальных районов и трех четвертях городских округов», а об их общем количестве. Кроме того, требование о поддержке не менее чем в трех четвертях в каждом из видов муниципальных образований неосуществимо, поскольку в отдельных субъектах Российской Федерации не имеется городских округов.

Действующее избирательное законодательство уже давно знает в качестве своего института сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты.

В Определении от 7 февраля 2012 года № 233-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что не выходит за рамки дискреционных полномочий Федерального Собрания, право предусмотреть в интересах избирателей специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей (постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П и от 11 июня 2002 года № 10-П, Определения от 25 марта 1999 года № 32-О, от 6 июля 2010 года № 1087-О-О, от 24 февраля 2011 года № 202-О и др.). Соответственно, требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения, при условии, что необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата, не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы.

Оспариваемые заявителями положения Федерального закона согласуются с такой правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Несмотря на то, что эта позиция сформулирована в отношении поддержки избирателей, она может быть в полной мере распространена на депутатов представительных органов и избранных на выборах глав муниципальных образований, получивших свой мандат непосредственно от народа и являющихся его представителями в наиболее приближенных к населению органах публичной власти.

4. Необоснованной является и позиция заявителей в отношении права Президента Российской Федерации проводить по своей инициативе и в установленном им порядке консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.

Несмотря на то, что порядок проведения консультаций в настоящее время не определен, в запросе указывается, что такие консультации якобы представляют собой согласительные процедуры, дающие Президенту Российской Федерации право рекомендовать политическим партиям те или иные кандидатуры для выдвижения, одобрять или отклонять представленные кандидатуры, то есть вмешиваться во внутренние дела политической партии. В результате заявители приходят к выводу о противоречии данного положения Федерального закона статье 85 Конституции Российской Федерации, предоставляющей Президенту Российской Федерации право использовать согласительные процедуры только для разрешения разногласий между органами государственной власти. К тому же отсутствие правового регулирования проведения консультаций повлечет за собой, по мнению заявителей, произвольное толкование правоприменителем соответствующей нормы.

В связи с этим считаем необходимым отметить, что институт консультаций Президента Российской Федерации не является новым. За время существования института президентства в России, а это уже более 20 лет, сложилась достаточно широкая практика проведения встреч и консультаций Президента Российской Федерации с различными политическими силами, главами субъектов Российской Федерации, представителями различных слоев населения и гражданами. Введенный законодателем институт консультаций Президента Российской Федерации в связи с выдвижением кандидатов на должность главы субъекта Российской Федерации нельзя рассматривать в рамках реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по проведению согласительных процедур, закрепленных в части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Предусмотренные Конституцией нормы по своей сути распространяются на ситуации правовых конфликтов, возникающие между органами государственной власти, к чему выдвижение кандидатов не имеет отношения.

Право Президента РФ проводить консультации по тем или иным вопросам имеет самостоятельное значение.

Думаю, здесь уместно вновь обратиться к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 13-П, в котором выявлена конституционно-правовая природа взаимоотношений между Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В постановлении указывается, что по своему статусу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в силу принципа единства системы государственной власти находится в отношениях субординации с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти. В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно статье 261 Федерального закона такими актами являются нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Именно субординацией высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в отношениях с Президентом Российской Федерации в ее выявленном конституционно-правовом значении, необходимостью обеспечения государственных интересов обосновывается наличие в Федеральном законе нормы о проведении консультаций в ходе избирательного процесса.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, то обстоятельство, что Конституцией Российской Федерации не предусматриваются те или иные полномочия Президента Российской Федерации, само по себе не препятствует их установлению федеральным законодателем при условии сбалансированного сочетания этих полномочий с конституционно одобряемыми целями. Наделяя главу государства правом проводить консультации с политическими партиями и кандидатами на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель не предусматривает каких-либо правовых последствий в случае его реализации или нереализации Президентом Российской Федерации. Эти консультации не могут рассматриваться в качестве согласительных процедур, поскольку к каким бы соглашениям не пришли стороны, определяющим будет волеизъявление граждан, которые могут проголосовать как за кандидата, «согласованного» с Президентом Российской Федерации, так и против него. Таким образом, федеральный законодатель, предоставив Президенту Российской Федерации указанное право, не вышел за рамки конституционных ограничений.

Более того, Закон предусматривает, что консультации Президент может проводить с выдвинутыми кандидатами.

По итогам прошедших выборов 14 октября 2012 года высших должностных лиц пяти субъектов Российской Федерации консультации или встречу Президент Российской Федерации В. В. Путин проводил уже с избранными лицами.

На основании изложенного считаем, что оспариваемые депутатами положения законов соответствуют Конституции Российской Федерации, что подтверждается практикой их применения на состоявшихся 14 октября 2012 года выборах высшего должностного лица в пяти субъектах Российской Федерации. Подробный анализ прошедшей избирательной компании представлен Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и он у всех участников процесса имеется.

Из этого материала явно следует необоснованность доводов заявителей, в том числе и о том, что Федеральный закон принят с целью обеспечить поддержку партии «Единая Россия».

Наоборот, надо отметить, что в настоящее время взят курс на обеспечение многопартийности. И итоги прошедших выборов показывают, что установленный Федеральным законом порядок избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации обеспечивает прохождение любой партии, которая желает участвовать в выборах и добиваться необходимого результата. А если заранее рассуждать о том, что нововведение сделано в пользу одной только партии, то это значит заранее отказаться от борьбы и требовать изменения условий, которые в свою очередь опять кого-то не устроят.

Допустим, если завтра победит на выборах Справедливая Россия или КПРФ, то и все претензии будут к ним. Не надо сводить все законодательство к способам защиты оппозиции, которая имеет лишь одно право – право на критику.

Либерализация политических партий и изменение формата выдвижения кандидатов на должность главы региона предоставляют большие возможности участвовать в выдвижении кандидатур и реально обеспечить конкурентность избирательного процесса.

Применение оспариваемых положений на практике подтверждает, что конституционно-значимые цели, направленные на расширение демократических возможностей участия граждан в управлении делами государства, укрепление связи высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с населением, повышение их ответственности перед населением, предусмотренные внесенным Президентом Российской Федерации законопроектом достигнуты.

На основании изложенного, прошу Конституционный Суд Российской Федерации признать соответствующими Конституции Российской Федерации оспариваемые депутатами положения Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 2012 г. № 32-П

По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы – депутата Государственной Думы В. Г. Соловьева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации – председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества А. А. Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. С. Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – М. А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – М. В. Гришиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ в федеральные законы от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были внесены изменения, устанавливающие новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – путем его избрания населением на прямых выборах. Группа депутатов Государственной Думы просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации ряд положений названных федеральных законов, которыми определяются порядок и условия выдвижения и регистрации кандидатов на соответствующую должность, а именно:

– абзацы восьмой, девятый, десятый, одиннадцатый и шестнадцатый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пункты 17–20 статьи 37 и подпункт «д. 1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые в своем нормативном единстве предусматривают в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) необходимость получения поддержки со стороны от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в числе которых должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах их глав, притом что кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации;

– абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий право Президента Российской Федерации в определенном им порядке проводить по своей инициативе консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.

Заявители полагают, что оспариваемое ими законодательное регулирование в части, обязывающей получать поддержку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) со стороны установленного числа выборных лиц местного самоуправления, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 12, 13 (часть 4), 19 (часть 2), 29 (часть 3), 32 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 и 132, поскольку вводит необоснованные и чрезмерно жесткие ограничения избирательных прав граждан, не позволяет в условиях значительного преобладания на местном уровне представителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий или в порядке самовыдвижения, а также возлагает на местное самоуправление не свойственные ему полномочия.

Что касается предоставленного Президенту Российской Федерации права проведения консультаций с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения, то, по мнению заявителей, оно выходит за пределы полномочий Президента Российской Федерации, установленных статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и позволяет ему вмешиваться во внутрипартийные дела; кроме того, неопределенность содержания самого института консультаций создает возможность для его произвольного применения на практике.

Таким образом, исходя из требований статей 3, 36 и 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения, содержащиеся в абзацах восьмом, девятом, десятом, одиннадцатом и шестнадцатом пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктах 17–20 статьи 37 и подпункте «д. 1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которыми регистрация кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выдвинутого политической партией или в порядке самовыдвижения, ставится в зависимость от получения поддержки установленного законом числа выборных лиц местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, а также абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который предоставляет Президенту Российской Федерации право проводить в определенном им порядке по своей инициативе консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на указанную должность, и кандидатами, выдвинутыми на эту должность в порядке самовыдвижения.

2. Конституция Российской Федерации, следуя целям утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранения исторически сложившегося государственного единства, возрождения суверенной государственности России и утверждения незыблемости ее демократической основы (преамбула), провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1, часть 1).

Закрепляя в развитие этих положений основы конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно – через референдум и свободные выборы, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1–3), и, исходя из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, называет в числе принципов российского федерализма государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (статья 4, часть 1; статья 5, часть 3); при этом в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

В целях обеспечения принципиального единства всей системы публичной власти в Российской Федерации Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1; статья 76, часть 2), притом что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти и что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 11, часть 2; статья 77, часть 1).

Приведенные положения Конституции Российской Федерации гарантируют осуществление публичной власти в различных формах – исходя из признания особенностей ее организации и осуществления на каждом из территориальных уровней, в том числе с учетом специфических характеристик конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не определяет непосредственно порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации: как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), Конституция Российской Федерации в то же время не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Тем самым в системе конституционного регулирования организации публичной власти Российской Федерации предполагается, что конкретные способы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не обязательно должны совпадать с теми, которые применяются в отношении соответствующих (сходных с ними) федеральных органов государственной власти, и при необходимости могут на каждом конкретном этапе развития российской государственности подвергаться корректировке.

Такой же позиции придерживается, по существу, Европейский суд по правам человека, в практике которого требование статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод о проведении с разумной периодичностью свободных выборов органов законодательной власти путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа, интерпретируется как не распространяющееся на иные органы помимо тех, которые подпадают под понятие «орган законодательной власти» (постановление от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии», решение от 25 января 2000 года о приемлемости жалобы «Виктор Черепков против России»).

2.1. Вопросы, связанные с порядком замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на различных этапах государственно-правового развития России, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в постановлении от 18 января 1996 года № 2-П Конституционный Суд Российской Федерации – в рамках реализации принципа разделения государственной власти на законодательную и исполнительную на уровне субъекта Российской Федерации – признал не соответствующим Конституции Российской Федерации положение Устава (Основного Закона) Алтайского края, предусматривавшее избрание главы администрации Алтайского края как высшего должностного лица данного субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти – Алтайским краевым Законодательным Собранием.

Оценивая введенное федеральным законодателем с учетом изменения социально-исторического и правового контекста новое регулирование порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П признал, что модель, предусматривающая участие в данной процедуре и Российской Федерации, и субъекта Российской Федерации – в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего окончательное решение, – в принципиальном плане не расходится с Конституцией Российской Федерации, в том числе с теми ее положениями, которыми предопределяются принципы формирования высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и на которых основаны выраженные им ранее, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года № 2-П, правовые позиции.

Анализируя конституционный статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), его место и роль в системе разделения властей, Конституционный Суд Российской Федерации – исходя из того, что положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, – пришел к следующим выводам:

– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. В этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта Российской Федерации не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

– по своему статусу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в силу принципа единства системы государственной власти – находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый на всеобщих прямых выборах, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. В таком качестве это должностное лицо участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, – в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

– выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – с учетом того, что, как вытекает из Конституции Российской Федерации, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются в основном на тех же принципах, что и федеральные, – обусловливает возможность наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта Российской Федерации;

– право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, в связи с чем его исключение из числа правомочий гражданина по участию в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым – как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил вытекающую из Конституции Российской Федерации возможность законодательного установления различных способов замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе в зависимости от социально-исторического контекста, и, соответственно, возможность различных форм участия в этой процедуре как субъектов публичной власти, в частности Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и граждан Российской Федерации.

2.2. Определяя порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и тем самым конкретные нормативно-правовые основания и формы реализации гражданами Российской Федерации их права участвовать в управлении делами государства, федеральный законодатель – в силу имеющейся у него свободы усмотрения, вытекающей из статей 4 (часть 2), 71 (пункт «а»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, – не связан необходимостью ограничиваться воспроизведением нормативных правил, действующих в рамках процедур, которые применяются при формировании на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании законодательных (представительных) и иных органов публичной власти.

Введенный Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем его избрания населением на прямых выборах призван заменить собой прежний порядок, при котором наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществлялось по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Установление такого – выборного – порядка не исключает возможности его конкретизации, в том числе путем введения в правовое регулирование дополнительных правовых институтов в рамках требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на этих требованиях правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

2.3. Конституция Российской Федерации, предоставляя федеральному законодателю определенные дискреционные полномочия в сфере правового регулирования формирования органов публичной власти, связывает их реализацию требованиями согласованности с основами конституционного строя России и недопустимости искажения демократической правовой природы российской государственности.

В частности, при установлении порядка выдвижения и регистрации кандидатов на должности, замещаемые путем выборов, федеральный законодатель, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, вправе предусмотреть специальные предварительные условия, несоблюдение которых позволяет исключить из избирательного процесса лиц, не имеющих достаточной поддержки избирателей; к таким условиям относится необходимость сбора не менее определенного количества подписей в поддержку кандидата на выборную должность, которое не может рассматриваться как ограничивающее избирательные права граждан и нарушающее равенство общественных объединений перед законом (постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П и от 11 июня 2002 года № 10-П, определения от 25 марта 1999 года № 32-О, от 6 июля 2010 года № 1087-О-О, от 24 февраля 2011 года № 202-О-О и др.).

Соответственно, законодательно установленные требования не должны использоваться ни в целях создания необоснованных преимуществ кандидатам, представляющим определенную политическую силу, ни для произвольного исключения из избирательного процесса кандидатов, находящихся в оппозиции, – иное нарушало бы принципы демократии, политического многообразия и многопартийности (статья 1; статья 13, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации), из которых следует недопустимость монополизации власти и необходимость существования оппозиции, а также принцип равноправия (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Данный вывод полностью применим к порядку избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), притом что устанавливаемые федеральным законодателем формы (способы) подтверждения поддержки кандидатов на эту должность должны учитывать особенности конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), характер и круг решаемых им публичных задач. В частности, федеральный законодатель вправе – исходя из конституционных основ единства публичной власти в Российской Федерации и объективной необходимости взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложена ответственность за обеспечение социального, экономического и иного развития территории субъекта Российской Федерации, а значит, и каждого входящего в его состав муниципального образования (статья 3, части 1 и 2; статья 7, часть 1; статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), – предусмотреть те или иные формы участия выборных лиц местного сообщества, учета их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

3. Как следует из Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 3 статьи 18), кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями, которые вправе выдвинуть на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии; кроме того, кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации; как выдвижение кандидата политической партией, так и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в числе которых должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, причем кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации; конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата (в рамках определенного федеральным законодателем коридора – от 5 до 10 процентов), устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в свою очередь, определяет в пунктах 17–20 статьи 37 и подпункте «д. 1» пункта 24 статьи 38 порядок сбора и проверки достоверности подписей, а также предусматривает, что недостаточное количество достоверных подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представленных для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), является основанием отказа в регистрации кандидата.

Таким образом, будучи этапом избирательного процесса, содержательно сходным с ранее действовавшим механизмом внесения политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, предложений Президенту Российской Федерации о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), сбор подписей определенного законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством числа выборных лиц местного самоуправления является обязательным условием регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выдвинутого как политической партией, так и в порядке самовыдвижения, и как таковой, безусловно, расширяет возможности представительства в этом процессе иных политических сил.

3.1. Вместе с тем участие выборных лиц местного самоуправления – депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – хотя оно осуществляется в стадии избирательного процесса, предшествующей регистрации кандидата, и сопоставимо по внешним признакам с формами (способами) подтверждения поддержки кандидатов избирателями – имеет иное предназначение.

Поддерживая того или иного кандидата, выборное лицо местного самоуправления действует в качестве, отражающем, прежде всего, факт наличия у него – как облеченного в результате избрания доверием населения муниципального образования – публично-правового статуса, свидетельствующего не только о личных характеристиках, политическом и жизненном опыте выборного лица местного самоуправления, но и о его определенной интегрированности в политическую систему общества (неважно, на стороне власти или системной, действующей парламентскими методами оппозиции). Соответственно, такая поддержка означает в конкретном социально-историческом контексте и признание реальной способности кандидата в случае победы на выборах решать задачи, относящиеся к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие региона и составляющих его муниципальных образований.

Что касается введения в рамках процедуры сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в поддержку кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) гарантированной доли представительства выборных лиц местного самоуправления от муниципальных районов и городских округов, то оно обусловлено специфическим политико-правовым статусом этих муниципальных образований и их выборных лиц, связанным как с иным, более высокого уровня территориальным масштабом деятельности, так и с характером решаемых задач, в рамках которых наряду с вопросами местного значения затрагиваются и государственные интересы, что, в свою очередь, требует тесного взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

3.2. Получение поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации при выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может рассматриваться как возложение на местное самоуправление государственных полномочий.

Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной самоорганизации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, что органы местного самоуправления, не входя в систему органов государственной власти, вместе с тем обладают публично-властными полномочиями по решению возложенных на местное самоуправление задач, т. е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. По своей природе местное самоуправление в Российской Федерации как правовом социальном государстве ориентировано прежде всего на решение социально-экономических задач в пределах территории муниципального образования как территории компактного проживания населения, а также на обеспечение ее социально-экономического развития как элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации.

Принимая решение о привлечении выборных лиц местного самоуправления к участию в процедуре выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и предоставляя тем самым местному самоуправлению возможность в соответствующей форме определенным образом влиять на формирование органов государственной власти субъекта Российской Федерации (притом что эти лица действуют добровольно и в личном качестве и расходы за счет местного бюджета не производятся), федеральный законодатель исходил из наличия в законодательстве различных правовых форм взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации, включая высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обладают финансовыми, организационно-контрольными и иными полномочиями (в частности, часть 2 статьи 18.1, часть 5 и пункт 2 части 11 статьи 37, части 1, 2.1 и 2.2 статьи 73, часть 1 статьи 74, статья 74.1, части 2 и 4 статьи 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), не ставящими, однако, под сомнение самостоятельность местного самоуправления, как она определена статьями 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, которая исходит из признания ценности различных неимперативных форм сотрудничества между этими уровнями публичной власти.

Установление федеральным законодателем организационно-правовых предпосылок персонифицированного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления находящихся на его территории муниципальных образований еще в процессе замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направлено на достижение их согласованного функционирования, а также на обеспечение основанного на разграничении предметов ведения и полномочий и на признании самостоятельности местного самоуправления единства функциональных основ организации публичной власти в субъекте Российской Федерации.

Выражение и учет – посредством волеизъявления соответствующих выборных лиц – мнения муниципального сообщества относительно кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), создавая дополнительные условия для надлежащего гарантирования прав граждан, проживающих на данной территории, и прав местного самоуправления, как того требует статья 133 Конституции Российской Федерации, не расходятся с предписаниями ее статьи 12, которая направлена не на отрицание любых форм организационного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, а на исключение решающего участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, подмены органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения.

Введение в правовое регулирование требования получения поддержки именно со стороны депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации (учитывая, что поддержка депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах их глав должна составлять от 5 до 10 процентов от общего объема поддержки кандидата) не является избыточным в действующем механизме выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), повышая одновременно интерес к муниципальным выборам, функционированию системы органов местного самоуправления, стимулируя тем самым укрепление демократических основ российской государственности.

3.3. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к вопросам, связанным с осуществлением на уровне субъектов Российской Федерации законодательного регулирования в сфере избирательных прав граждан (постановление от 11 марта 2008 года № 4-П, Определение от 17 июня 2008 года № 436-О-О), соответствующие законы субъектов Российской Федерации выступают в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, носят вторичный характер и производны от базового правового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; законодатель субъекта Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должен – с учетом особенностей предмета правового регулирования – предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан; при этом он связан требованием статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, в силу которого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, и во всяком случае не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более – устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы.

Приведенная правовая позиция в полной мере распространяется на регулирование, предусмотренное рассматриваемыми положениями федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые, закрепляя в качестве обязательного условия выдвижения и регистрации кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) поддержку со стороны выборных лиц местного самоуправления, предоставляют субъекту Российской Федерации возможность определять их число в пределах минимального и максимального пороговых значений, установленных на уровне от 5 до 10 процентов.

Это означает, что при определении числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата, субъекты Российской Федерации, руководствуясь конституционными принципами демократии, политического многообразия, многопартийности, а также равенства избирательных прав (статья 1, часть 1; статья 13, части 1 и 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), должны исходить из необходимости обеспечения надлежащих гарантий избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на альтернативной основе и в условиях реальной политической конкуренции, в том числе с учетом пункта 33 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому при проведении выборов по единому избирательному округу – что и имеет место на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в случае регистрации только одного кандидата проведение выборов должно быть отложено для дополнительного выдвижения кандидатов, т. е. проведение выборов (если только речь идет не о повторном голосовании) при наличии только одного зарегистрированного кандидата не допускается. Оговорка, исключающая применение данного правила в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в законодательстве отсутствует.

Следовательно, по конституционно-правовому смыслу положений пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статей 37 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законодатель субъекта Российской Федерации обязан устанавливать число лиц, необходимое для подтверждения поддержки кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), с учетом конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации. При соблюдении этого требования даже возможное подавляющее представительство в выборном органе местного самоуправления одной политической партии, создавая для пользующихся ее поддержкой лиц определенные преимущества при выдвижении на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), само по себе не обесценивает использование выборов.

При этом предписание пункта 20 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в силу которого число подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представляемых в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но не более чем на 5 процентов, – в единстве с закрепленным статьей 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципом недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, означающим в том числе запрет злоупотребления правом, и с учетом того, что одно выборное лицо местного самоуправления может поддержать только одного кандидата на соответствующую должность, – предполагает недопустимость создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов путем сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в количестве, большем чем определенное законом субъекта Российской Федерации число подписей, необходимое для регистрации кандидата, превышенное на 5 процентов.

Кроме того, при оценке правового регулирования выборного порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), введенного Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», нельзя не учитывать его системной связи с другими мерами, принятыми в едином комплексе развития законодательной основы политико-партийных и избирательных отношений в Российской Федерации.

Так, Федеральным законом от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» упрощены порядок и условия создания политической партии, в частности требования к минимальной численности политической партии снижены с сорока тысяч членов политической партии до пятисот членов, а также предусмотрено, что политическая партия, а в случаях, определенных уставом политической партии, – ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. При этом Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» для всех без исключения политических партий отменены требования обязательного сбора подписей избирателей для регистрации кандидатов на выборах, за исключением выборов Президента Российской Федерации.

В контексте приведенного правового регулирования, расширяющего возможности участия в формировании органов публичной власти представителей различных политических сил, введение в качестве условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получения им поддержки определенного числа выборных лиц местного самоуправления не может рассматриваться как несовместимое с вытекающими из Конституции Российской Федерации требованиями правовой демократии, основанной на политическом плюрализме. Соответственно, регламентирующие реализацию этого условия положения федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предполагают их использования в целях ограничения политического многообразия и многопартийности.

3.4. Таким образом, положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д. 1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей.

Этим не ставятся под сомнение правомочия федерального законодателя – с учетом практики применения положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ и в целях углубления демократических начал порядка и условий наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по дальнейшему совершенствованию правового регулирования в данной сфере общественных отношений в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе выраженными в настоящем постановлении.

4. Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения; порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации такое полномочие Президента Российской Федерации прямо не предусмотрено, что, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П, само по себе не препятствует возложению федеральным законом – в рамках установления общих принципов организации исполнительных органов государственной власти в соответствии со статьями 5 (часть 3), 72 (пункт «н» части 1), 77, 78 (часть 2), 80 (части 1 и 2) и 85 Конституции Российской Федерации – на Президента Российской Федерации как главу государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, непосредственным представителем всего народа Российской Федерации, определенных функций в механизме наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Возможность возложения на Президента Российской Федерации соответствующего полномочия обусловлена и его статусом гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, призванного в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, часть 2, Конституции Российской Федерации), причем не только по факту возникновения угрозы конституционным ценностям, но и превентивно, что следует из статьи 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации, допускающей использование Президентом Российской Федерации института согласительных процедур. Данный конституционно-правовой институт в содержательном плане и по субъектному составу отличается от института проведения консультаций, предусмотренного абзацем четвертым пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но в процедурном плане сопоставим с ним.

Проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность: ни само указанное законоположение, ни какие-либо иные нормативные положения действующего законодательства не ставят решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата в зависимость от результатов данной процедуры, которая в силу прямого указания закона с юридической точки зрения имеет именно консультативный характер и, следовательно, в действующем правовом регулировании не может рассматриваться как нарушающая предписания Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принципы правового государства, демократии, разделения властей и федерализма.

Соответственно, Президент Российской Федерации – в целях обеспечения согласованного взаимодействия всех заинтересованных участников избирательной кампании на этапе выдвижения и регистрации кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – вправе определять порядок проведения консультаций с политическими партиями и кандидатами на соответствующую должность, в том числе привлекать к участию в них индивидуально в каждом субъекте Российской Федерации иных, помимо самих кандидатов и представителей политических партий, лиц.

В силу этого абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не может рассматриваться как противоречащий Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д. 1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей.

2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации абзац четвертый пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (20 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела является запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В запросе содержится просьба о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации (статьям 3, 10, частям 1 и 3 статьи 13, статьям 17, 18, частям 1 и 3 статьи 29, частям 1 и 2 статьи 32, части 1 статьи 46, части 3 статьи 55, части 3 статьи 97, статье 98, частям 1 и 2 статьи 100) положения пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона от 6 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями), согласно которым полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях, в том числе, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона; а решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по данным основаниям оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий, и такое постановление принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы, – не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии.

Содержащиеся в запросе требования о признании противоречащими Конституции Российской Федерации оспариваемых норм Федерального закона, как предусматривающих досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы без четко определенных оснований и процедуры и тем самым, якобы, нарушающих конституционные основы народовластия (статья 3 Конституции), избирательные права граждан (статья 32 Конституции) и статус депутата (статья 97 Конституции), авторы запроса обосновывают следующими основными аргументами:

– нарушение принципа правовой определенности, выразившееся, в частности, в неопределенности требования о несовместимости парламентской деятельности с предпринимательской деятельностью из-за неоднозначности понятия «предпринимательская деятельность»;

– отсутствие в предусматриваемой оспариваемыми нормами процедуре прекращения полномочий участия суда в принятии решения о наличии фактических оснований для досрочного прекращения полномочий парламентариев, вытекающего (по мнению авторов запроса) из конституционно установленной неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и в целом отсутствие нормативно предусмотренной процедуры установления факта вхождения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности.

Также заявители указывают, что положение пункта «в» части первой статьи 4 оспариваемого Федерального закона в части требований о прекращении полномочий депутата при занятии им преподавательской, научной и иной творческой деятельностью в случае, если данная деятельность финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, расширяют установленные Конституцией Российской Федерации ограничения.

1. Мы не находим возможным поддержать доводы заявителей, но прежде чем высказать позицию по существу обозначенного вопроса, следует затронуть процессуальный аспект, касающийся общих правил конституционного судопроизводства, в соответствии с которыми обращение признается соответствующим требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если оно исходит от надлежащего органа или лица.

Ранее, при рассмотрении предыдущего дела в связи с обращением в Конституционный Суд группы депутатов Госдумы, мы отмечали, что, не ставя перед собой задачи оценивать подлинность подписей депутатов Государственной Думы, мы как сторона, подписавшая оспариваемый федеральный нормативный акт, хотели бы иметь определенность, когда речь идет о соблюдении требований, установленных частью 2 статьи 125 Конституции РФ. Поэтому для исключения любых по этому поводу сомнений, особенно в тех случаях, когда подписи депутатами отзываются, процедура заверения поставленных под обращением в Конституционный Суд Российской Федерации подписей депутатов могла бы быть осуществлена Секретариатом Государственной Думы. В данном случае текст запроса направлен руководителем фракции С. М. Мироновым, никем не подписан. А собранные подписи депутатов прилагаются отдельно.

И еще бы хотел обратить внимание, что при обращении группы депутатов едва ли является уместным направление в Конституционный Суд от имени группы депутатов документа от имени руководителя одной из фракций Государственной Думы. Вот почему-то документы по данному запросу были направлены за подписью Сергея Михайловича Миронова не как представителя группы депутатов, а как руководителя фракции. Применительно к 90 депутатам, которые являются субъектами обращения, я думаю, в данном случае такого органа не может существовать. Но это опять-таки процессуальный аспект на будущее время.

1.2. Переходя к исследованию по существу поставленного заявителями вопроса, следует отметить, что парламентский запрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений федерального закона в порядке абстрактного нормоконтроля означает, что поставленный заявителем вопрос исследуется безотносительно конкретных обстоятельств и принадлежности к той или иной политической партии конкретного лица, депутатские полномочия которого были прекращены. Требование закона о прекращении полномочий в связи с осуществлением несовместимой с депутатским мандатом деятельности в равной степени распространяется на парламентариев от партии большинства и меньшинства (оппозиции).

1.3. Конституция Российской Федерации, часть 3 статьи 97 устанавливает, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Тем самым Конституция устанавливает, что замещение депутатского мандата является профессиональной оплачиваемой деятельностью и единственным видом трудовой деятельности лица, избранного депутатом на весь период действия мандата.

Возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в случае несоблюдения или отказа от соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации ограничений и требований, в том числе на занятие оплачиваемой деятельностью, хотя и прямо не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но следует из самого запрета, установленного Конституцией, и, следовательно, является конституционно обоснованной.

Такое прекращение полномочий не нарушает принципы народовластия, избирательные права граждан и статус депутата Государственной Думы, а также члена Совета Федерации. Процедура обеспечения соблюдения нормы части 3 статьи 97 Конституции Российской Федерации, а также порядок разрешения возможной коллизии между занятием парламентской и иной оплачиваемой деятельностью могут быть конкретизированы. Такая конкретизация, при условии адекватного и соответствующего смыслу конституционных положений толкования, не только не противоречит указанным нормам Конституции, а, наоборот, должна способствовать их полноценной реализации.

В этой связи следует отметить, что тезис запроса о противоречии Конституции Российской Федерации нормы Федерального закона о невозможности для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы заниматься предпринимательской деятельностью как якобы выходящей за рамки конституционного запрета на занятие иной, кроме парламентской, оплачиваемой деятельностью, вступает в противоречие с вытекающей из запроса претензии к Федеральному закону о недостаточно детальном урегулировании его положениями оснований для прекращения полномочий в связи с занятием несовместимыми со статусом парламентария видами деятельности.

Указание в Федеральном законе на предпринимательскую деятельность в определенной мере конкретизирует конституционное понятие «иная оплачиваемая деятельность». Общий запрет установлен в принципе на занятие депутатом любой оплачиваемой деятельности.

Предпринимательская деятельность предполагает получение постоянного дохода, но доход может быть получен как прямо, так и косвенно, оплата может быть осуществлена в качестве подарков или любой член семьи может получать доходы, которые будут находиться в прямой зависимости от осуществления депутатом предпринимательской деятельности.

Отсутствие же в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона определения понятия «предпринимательская деятельность» само по себе не может свидетельствовать о неопределенности правовой нормы, влекущей признание ее неконституционной, поскольку, такое определение более уместно включить не в Федеральный закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а в иные законодательные акты. В настоящее время следует руководствоваться данным в пункте 1 статьи 2 действующего Гражданского кодекса Российской Федерации определением понятия «предпринимательская деятельность», включающим указание на систематический характер такой деятельности и ее направленность на извлечение прибыли, как бы авторы запроса к нему не относились.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопросы, касающиеся деятельности, связанной с предпринимательством, исходит из содержания указанной нормы гражданского законодательства (постановления от 20 декабря 2011 № 29-П, от 28 января 2010 № 2-П, от 24 февраля 2004 г. № 3-П). Суды общей юрисдикции также руководствуются в своей практике указанным определением (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 15; постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. и др.)

Помимо судебных решений, термин «предпринимательская деятельность» используется в федеральных нормативных актах, в частности, в статьях Уголовного кодекса РФ (статьи 169, 171, 289 и др.), КоАП Российской Федерации (статья 5.9. и др.), других федеральных законов.

Закрепленное в гражданском законодательстве и многократно применяемое в судебной практике понятие предпринимательской деятельности хотя и носит общий характер, но не может рассматриваться как неясное или неопределенное. При устоявшейся доктрине отнесения той или иной деятельности к предпринимательской нет оснований полагать оспариваемые законоположения несоответствующими критерию правовой определенности.

Норма Федерального закона о несовместимости статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы с вхождением парламентария в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, в принципе, также является лишь конкретизацией и воплощением соответствующей конституционной нормы о невозможности для депутата Государственной Думы заниматься иной оплачиваемой деятельностью, поскольку посредством такого вхождения осуществляется руководство коммерческо-предпринимательской деятельностью. Особенно очевидно это обстоятельство для случаев, если при таком вхождении предполагается оплата соответствующей деятельности, либо участие в получении доходов от деятельности хозяйственного общества или иной коммерческой организации. В то же время юридико-техническое оформление нормы Федерального закона, содержащей указанный запрет, может привести при его узком буквальном толковании к ошибочному выводу, что несовместимы с сохранением депутатского мандата лишь действия депутата по новому вхождению, включению в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, между тем фактически речь идет также о запрете для гражданина сохранять участие в составе органов управления указанных организаций, в которые он вошел ранее, до избрания его депутатом Государственной Думы.

Занятие предпринимательской деятельностью – это конституционное право любого гражданина, закон ни в коем случае не запрещает гражданину заниматься предпринимательской деятельностью и тем более не устанавливает ответственность в случае ее осуществления. Депутат лишается своего мандата вовсе не за незаконную предпринимательскую деятельность (в данном случае речь идет не об уголовной и административной ответственности), а за деятельность, несовместимую со статусом парламентария. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимается по основанию, не связному с совершением им правонарушений в предпринимательской деятельности, и не является в этом смысле санкций. Сам факт осуществления депутатом предпринимательской деятельности противоречит конституционно-правовому статусу депутата и то, что в процессе ее осуществления оснований для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности не имеется не означает, что он соблюдает конституционно установленные запреты, связанные со статусом депутата. Прекращение депутатских полномочий по смыслу оспариваемых законоположений связано с запретом на совмещение деятельности депутата с иной оплачиваемой деятельностью, с нарушением конституционного принципа несовместимости депутатского мандата, призванного устранить негативное влияние различных факторов на парламентскую работу.

Так, в целях обеспечения общественных интересов в парламентской деятельности и исключения возможного конфликта интересов частью 2.1 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы устанавливается обязанность депутата передать принадлежащие ему и приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данная мера в системе механизма реализации запрета на занятие иной оплачиваемой деятельностью обеспечивает депутату возможность передать бизнес, не продавая его, с тем, чтобы по истечении срока депутатских полномочий иметь возможность возобновить свою предпринимательскую деятельность.

Хочу обратить внимание Высокого Суда на то, что почему-то исчерпывающая формулировка закона Российской Федерации, если она сформулирована чуть мягче, чем уголовный запрет, порождает иллюзию того, что и не обязательно выполнять. Ведь закон говорит, что может быть передано в случае конфликта интересов. А то, что конфликт интересов в данном случае прямо вытекает из статьи 97 Конституции, про это мы уже забываем, и поэтому считается, что депутат может как передать в доверительное управление, так и остаться членом хозяйственного общества, как соблюдать установленный запрет, так и не соблюдать его. Как раз, по-моему, норма очевидна: запрет общий, и никаких изъятий из него, кроме предусмотренных Конституцией, не содержится.

Установленные статьей 97 Конституции Российской Федерации конституционные запреты и ограничения во взаимосвязи с конституционными нормами, определяющими конституционный статус федерального парламента, порядок его формирования, статус его палат, членов палат федерального парламента, профессионализм депутатской деятельности (статья 10, статья 11 (часть 1), статья 94, статья 95, статья 96 (часть 2), статья 99 (часть 1) допускают возможность конкретизации положений Конституции в федеральном законодательстве и развития их с учетом конкретных социально-правовых условий реализации принципа несовместимости мандата члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Нельзя согласиться с утверждением заявителей, что перечень ограничений для осуществления полномочий депутатов Государственной Думы носит закрытый характер. Следует учитывать, что Конституция Российской Федерации принятая в 1993 году, заложив правовые основы для развития институтов местного самоуправления, органов публичной власти, государственной службы не могла установить исчерпывающий перечень всех должностей и всех видов деятельности, несовместимых с мандатом членов палат федерального парламента, поскольку на тот период еще не было ясности, как в дальнейшем будет развиваться законодательство.

Так, Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает для депутата Государственной Думы запрета находиться на муниципальной службе, избираться выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, несмотря на указанные обстоятельства федеральный законодатель вправе конкретизировать конституционные положения, устанавливающие общие начала принципа несовместимости депутатского мандата, в частности установив в Федеральном законе указанные ограничения на осуществление парламентской деятельности.

В соответствии с законодательством о государственной гражданской службе и построенной с ней на одних принципах муниципальной службе – обе являются оплачиваемой деятельностью, равно как и оплачиваемой деятельностью является в контексте оспариваемого законоположения предпринимательская деятельность.

Превентивной мерой возможных нарушений требований принципа несовместимости депутатского мандата является установленный избирательным законодательством своеобразный юридический «фильтр» для вновь избранных депутатов. В соответствии с положением статьи 85 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутатский мандат может быть получен гражданином только после представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов об освобождении от обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

То есть в соответствии с избирательным законодательством именно на этой стадии избранный депутат разрешает все спорные вопросы, касающиеся своей деятельности, совершая осознанный добровольный выбор: или получает депутатский мандат, или продолжает занятие деятельностью, не совместимой со статусом депутата.

Получив мандат депутата, но начав в течение текущего срока полномочий осуществлять иную оплачиваемую деятельность, в том числе предпринимательскую, лицо, являясь законодателем, деятельность которого связана с разработкой и утверждением правовых основ государства, заранее знает, что его правовое положение становится не совместимым с установленным законом статусом и его полномочия должны быть прекращены.

Хочу обратить внимание уважаемого Суда на формулировки не только пункта 3 статьи 97, но начнем с пункта 1.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший двадцати одного года и имеющий право участвовать в выборах. Можно поставить вопрос, а если он не соответствует требованиям, установленным Конституцией? Он не достиг возраста, он не имеет права участвовать в выборах, или он осуществляет предпринимательскую деятельность. В данном случае это одного уровня запреты. И этот запрет должен быть устранен до получения мандата. Если этот мандат получен в нарушение запрета, этот мандат подлежит прекращению. Никакой санкции, никакой уголовной или административно-правовой ответственности за это действующим законодательством не установлено, хотя как раз заявители нас к этому очень активно подталкивают. Обратите внимание, вся формулировка и вся аргументация заявителей как раз сводится к тому: нужно в соответствии с порядком, установленным уголовно-процессуальным законом; суд пусть разберется, есть ли состав правонарушения и так далее. Если бы был состав правонарушения, может быть, эта аргументация имела бы значение. Но Конституция не устанавливает при данном запрете каких-либо правовых последствий данного нарушения, если его считать нарушением. Это запрет предварительного условия.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в Определении от 1 апреля 1999 года № 30-О, гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации) добровольно принимает условия, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре.

Следовательно, установленные законом запреты, обусловленные статусом, который приобретает избранное лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав.

2. Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (части 1 и 2 статьи 3). Согласно статье 94 Конституции Российской Федерации парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Реализация конституционных принципов народовластия и вытекающий из него принцип обеспечения представительного характера Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется исходя из ныне действующей системы правового регулирования порядка формирования и организации деятельности Государственной Думы, закрепленных федеральными законами «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

При прекращения полномочий конкретного депутата непосредственного противопоставления правогарантирующего механизма и воли избирателей не происходит, так как выборы депутатов Государственной Думы осуществляются на основании пропорциональной избирательной системы, и, в любом случае, мандат депутата сохраняется у той политической партии, к которой (к списку которой) принадлежал и депутат, чьи полномочия досрочно прекращены. Поэтому введенный законодательный механизм, гарантирующий соблюдение депутатом конституционных требований и ограничений, не может рассматриваться как предназначенный для того, чтобы выступать средством политической борьбы.

Лишение полномочий конкретного депутата не нарушает волеизъявление народа. В соответствии со статьей 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой этот депутат был избран, вправе предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же федерального списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата. При этом указанная кандидатура предлагается из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же региональную группу кандидатов (в общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно. Если в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы политическая партия не воспользуется названным правом, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 9 статьи 82.1 или частью 8 статьи 83 данного Федерального закона, передает вакантный депутатский мандат другому зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов, в составе которого был избран депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно.

2.1. Ограничения, установленные в статье 97 Конституции РФ, притом что они имеют широкие пределы, но в отношении исключений содержат исчерпывающий перечень тех занятий, которые совместимы с депутатской деятельностью, а это: преподавательская, научная и иная творческая деятельность.

Законодатель, устанавливая в развитие конституционных положений запреты для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы заниматься определенными видами деятельности, занимать определенные должности преследовал цель, в том числе предотвращения смешения различных источников финансирования деятельности названных субъектов.

Сама по себе недопустимость осуществления депутатом преподавательской, научной и иной творческой деятельности в случае, если данная деятельность финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, оправдана с точки зрения целей и меры ограничения прав, установленных частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Установление таких ограничений в качестве основной цели преследует обеспечение безопасности государства и предотвращение внешнего воздействия на лиц, осуществляющих функции по управлению государством со стороны иностранных государств.

3. Что касается норм части пятой статьи 4 Федерального закона, регламентирующих процедуры прекращения полномочий депутата Государственной Думы при наличии оснований, предусмотренных в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона, в свою очередь сводящихся к нарушению соответствующих ограничений и требований, содержащихся в части второй статьи 6 Федерального закона, то, как представляется, вопрос о конституционности указанных норм необходимо рассматривать не изолированно, а в совокупности со всеми условиями, основаниями и процедурой досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, то есть с общим механизмом досрочного прекращения полномочий, заложенным в Федеральный закон, и практикой его применения.

Конституционность норм части пятой статьи 4 Федерального закона, рассматриваемых вне связи с другими положениями, вполне бесспорна, поскольку в целях обеспечения реальной силы конституционного запрета на одновременное занятие депутатом Государственной Думы депутатской и другой оплачиваемой деятельностью, например, предпринимательской деятельностью (включая ее осуществление через вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации), законодатель обоснованно установил, что факт занятия такой деятельностью является одним из соответствующих оснований для прекращения полномочий депутата Государственной Думы и для принятия не позднее чем через 30 дней со дня появления этих оснований Государственной Думой решения, оформляемого постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий.

При этом решение палаты Федерального Собрания о прекращении полномочий депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации в силу несовместимости статуса члена палаты с занятием иной оплачиваемой деятельностью, включая предпринимательскую деятельность или вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, может выступать в качестве документа, оформляющего факт досрочного прекращения депутатских полномочий, принятого на основании подачи соответствующего заявлению самого депутата (со ссылкой на пункты «а» и «в» части первой статьи 4 Федерального закона или без таковой). Конституционность этой процедуры в случае признания депутатом соответствующего факта и подачи заявления о сложении депутатских полномочий представляется очевидной. Подобная ситуация может рассматриваться как аналогичная случаю подачи депутатом заявления о сложении депутатских полномочий и принятию соответствующего постановления Государственной Думы, констатирующего и оформляющего факт прекращения полномочий депутата Государственной Думы после его поступления на государственную или муниципальную службу, занятия государственной должности, вхождения в состав органа управления коммерческой организации.

Досрочное прекращение полномочий депутата производится на основании постановления Государственной Думы, которое конкретизировано правовыми основаниями и фактическими обстоятельствами, послужившими основанием для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Так, например, в постановлении Государственной Думы от 15 мая 2012 г. № 326-6 ГД содержится следующая формулировка: «в соответствии с пунктами «а» и «б» части первой статьи 4 Федерального закона Государственная Дума постановляет считать досрочно прекращенными полномочия такого-то депутата Государственной Думы». То есть полномочия считаются прекращенными на основании подачи заявления депутата о сложении полномочий в связи с назначением на должность губернатора области.

В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 ноября 2001 г. № 2098-III ГД содержатся ссылки на пункты «а» и «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в качестве основания для досрочного прекращения полномочия такого-то депутата Госдумы по его письменному заявлению в связи с его назначением на должность заместителя председателя Правления открытого акционерного общества «Газпром».

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 октября 2012 г. № 1005-6 ГД прекращены полномочия депутата Государственной Думы в соответствии с пунктом «а» на основании его письменного заявления о сложении депутатских полномочий.

4. Помимо того, что депутат сам может подать заявление о досрочном прекращении полномочий в связи с занятием деятельностью, не совместимой со статусом депутата, вопрос о досрочном прекращении полномочий может быть поставлен палатой Федерального Собрания и при поступлении соответствующей информации. Из какого источника информация поступила большого значения не имеет, имеет значение сам факт несовместимости деятельности.

Вследствие непринятия депутатом в добровольном порядке решения о прекращении деятельности, не совместимой с мандатом палата вправе досрочно прекратить полномочия парламентария, не соблюдающего установленные запреты и ограничения. Депутат в данном случае, проявляя правовой нигилизм, вынуждает орган государственной власти прекратить его депутатские полномочия с тем, чтобы конституционный запрет на занятие иной не связанной с профессиональной деятельностью депутата был реализован. Любой орган государственной власти должен иметь право на самостоятельное принятие решения о прекращении полномочий лиц, нарушающих конституционные запреты.

Соблюдение депутатами Государственной Думы ограничений и запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляет Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы.

Деятельность Комиссии осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Положением, утвержденным постановлением палаты от 16 марта 2012 г. № 171-6 ГД.

Положением о данной Комиссии определен порядок установления факта нарушения депутатом ограничений и запретов, предусмотренный законодательством Российской Федерации. Этот порядок включает меры, позволяющие объективно, на основе соответствующих документов публично рассмотреть и решить вопрос о нарушениях депутатом ограничений и запретов, обусловленных принципом несовместимости депутатского мандата. Депутату, в отношении которого проводится проверка, гарантируется возможность представить в Комиссию дополнительные материалы, дать пояснения по всем фактам, предполагаемых нарушений им запретов и ограничений.

Комиссия, образуемая из депутатов Государственной Думы на основе принципа пропорционального представительства фракций, осуществляя проверку сведений о нарушении депутатом соответствующих ограничений и запретов, определяет факты указанных нарушений на основе информации, если ее источник является прозрачным и предоставление такой информации не является средством политической борьбы.

Депутат вправе обжаловать постановление Государственной Думы о досрочном прекращении своих полномочий в суд.

Из материалов дела не следует, что право на судебную защиту было реализовано в конкретном случае, послужившем фактически поводом для направления рассматриваемого запроса.

Таким образом, процедура выявления фактов нарушения депутатом Государственной Думы ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации.

5. При отсутствии же согласия депутата на сложение полномочий для признания соответствующим Конституции Российской Федерации всей совокупности взаимосвязанных норм не только части пятой, но и иных частей статьи 4, а также других статей Федерального закона, определяющих механизм досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы при нарушении им установленных запретов и ограничений, включая запрет на занятие предпринимательской деятельностью, должны быть реализованы процедуры, обеспечивающие необходимые гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемого палатой решения.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П, исходя из презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, указывается, что лицо, полномочия которого досрочно прекращаются в связи с совершением определенных деяний, должно быть своевременно информировано о времени и месте проведения заседаний, где рассматривается соответствующий вопрос. Поэтому лица, инициирующие процедуру досрочного прекращения полномочий, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип «audiatur et altera pars», предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений.

В Регламенте Государственной Думы содержатся правила внутрипарламентской деятельности, возможность запроса информации у других органов и организаций, обязательные для исполнения, что может являться достаточной гарантией, обеспечивающей объективное исследование фактов при рассмотрении вопросов палатой парламента. Таким образом, сами по себе оспариваемые положения Закона о статусе парламентария не свидетельствуют о том, что такие гарантии отсутствуют.

6. Представляется, что предположение авторов запроса о том, что необходимым элементом таких гарантий является обязательное участие суда в рассмотрении вопроса о прекращении полномочий по рассматриваемым основаниям, не только не вытекает из Конституции Российской Федерации, но и отчасти противоречит принципу разделения властей, функциям и предназначению судебной власти, основам взаимодействия органов законодательной и судебной власти.

Следует учитывать, что предусмотренные соответствующими пунктами части первой статьи 4 Федерального закона случаи принятия судами решений, ставших основаниями для досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, относятся к осуществлению судами своих обычных полномочий безотносительно к тому обстоятельству, является ли участвующий в судебном процессе гражданин депутатом, а не к рассмотрению споров с участием граждан, выступающих именно в качестве депутатов.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не предусматривает обязательности предварительного установления судом фактов, служащих основанием для принятия решения о прекращении депутатских полномочий.

Однако возможность судебной защиты для лица, чьи права затрагиваются решением о досрочном прекращении полномочий депутата, как и для любого иного, чьи права затрагиваются решением органа государственной власти установлена в статье 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой дела об оспаривании ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции. Проведение Верховным Судом Российской Федерации тщательного судебного исследования всех обстоятельств соблюдения внутрипарламентских процедур и голосования, а также проверка наличия и обоснованности обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о досрочном прекращении депутатских полномочий, обеспечивает защиту прав депутата и иных заинтересованных лиц.

6.1. Привлечение же к разбирательству споров при обсуждении в палатах Федерального Собрания, связанных с нарушением парламентарием запретов, иных государственных органов (а не только судов), как представляется, не имеет конституционных оснований.

Фактически установленная Законом процедура прекращения полномочий депутата Государственной Думы заявителями как таковая не оспаривается, а предлагается свое собственное видение данной процедуры.

6.2. Парламентский иммунитет, закрепленный статьей 98 Конституции Российской Федерации – не личная привилегия, является одним из основных элементов статуса депутата, имеет публично-правой характер и не дает привилегий в иной деятельности, как собственно депутатской. Институт неприкосновенности предусмотрен как дополнительная гарантия против необоснованных уголовных преследований и, соответственно, в связи с этим незаконного прекращения полномочий депутата Государственной Думы. Рассматриваемая в настоящем деле ситуация не связана с депутатской неприкосновенностью. Полномочия депутата прекращаются самим органом за несоблюдение установленных Конституцией Российской Федерации ограничений. В данном случае прекращение полномочий депутата связано с тем, что статус депутата ставится под сомнение в связи с несоблюдением им запретов и ограничений на осуществление предпринимательской деятельности.

На основании изложенного можно заключить, что конституционность оспариваемых положений пункта «в» части 1 и части 5 статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания» не вызывает сомнений.

Спасибо.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 декабря 2012 г. № 34-П

По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителей обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы – депутата Государственной Думы Е. Б. Мизулиной, адвокатов Е. А. Лукьяновой и В. Ю. Прохорова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А. И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика О. С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации – Е. А. Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т. А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность положений статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которым полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях поступления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона, т. е. не производится исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт «в» части первой); решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, предусмотренным частью первой данной статьи, оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий и которое принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы – не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии Государственной Думы (часть пятая).

Заявители утверждают, что названные законоположения, не предполагающие необходимость предварительного судебного контроля с целью установления факта осуществления депутатом Государственной Думы деятельности, несовместимой с депутатским статусом, позволяют Государственной Думе прекращать полномочия депутата во внесудебном порядке, притом простым большинством голосов, и в условиях доминирования одной парламентской фракции создают возможность принятия необоснованного решения; кроме того, они неправомерно расширяют перечень конституционных запретов, предусмотренных в отношении деятельности, которую вправе осуществлять депутат Государственной Думы, вводя несоразмерное ограничение в отношении преподавательской, научной и иной творческой деятельности депутата в случае ее иностранного финансирования, а также используют не отвечающие критериям правовой определенности понятия, такие как «предпринимательская деятельность» и «вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации», допуская их неоднозначное истолкование, а значит, и произвольное применение. Тем самым, по мнению заявителей, оспариваемые законоположения нарушают конституционные принципы народовластия, народного суверенитета и свободных выборов, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, политического и идеологического многообразия, неприкосновенности народных представителей, ущемляют свободу мысли и слова, не отвечают конституционным критериям соразмерности возможных ограничений прав и свобод, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 10, 13 (части 1 и 3), 17, 18, 29 (части 1 и 3), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 97 (часть 3), 98 и 103 (части 1 и 2).

Таким образом, исходя из предписаний Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в том числе части третьей его статьи 74, согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, не будучи при этом связанным основаниями и доводами, изложенными в обращении, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются следующие положения статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»:

– пункт «в» части первой – в части, предусматривающей досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае его вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона;

– часть пятая – в части, закрепляющей во взаимосвязи с пунктом «в» части первой той же статьи правомочие Государственной Думы – в случае вхождения депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона, – принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы при отсутствии предварительного судебного контроля.

2. Согласно статье 97 Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы; депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (часть 2); депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (часть 3).

Профессиональный характер депутатской деятельности, обеспечивающий ее эффективность и надлежащее качество, является характерной чертой современного парламентаризма, а ограничения на занятие другой, помимо депутатской, оплачиваемой деятельностью (так называемое требование о несовместимости) – общепринятым в правовых государствах с развитыми традициями демократии и парламентской деятельности принципом, притом что виды, условия, параметры и пределы такой несовместимости в этих государствах имеют определенные различия.

Как следует из статьи 97 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, замещение депутатского мандата – единственная (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности) профессиональная оплачиваемая деятельность, которую гражданин Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы, вправе осуществлять в течение всего периода легислатуры: именно правовой природой депутатского мандата, а также конституционным статусом Федерального Собрания – парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, действующего самостоятельно и независимо на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10; статья 11, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), и, соответственно, природой деятельности депутатов, обязанных полноценно и эффективно участвовать в парламентской деятельности, прежде всего в законотворческом процессе, сложность и интенсивность которого в современных условиях существенно возросли, и одновременно уделять значительное внимание работе с избирателями, обусловлено положение о несовместимости этой деятельности с пребыванием на государственной службе или с занятием другой оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой.

Вместе с тем запрет для депутата Государственной Думы замещать иные должности в органах публичной власти и заниматься другой оплачиваемой деятельностью – по его смыслу в системе приведенных норм Конституции Российской Федерации – направлен на обеспечение независимости парламентария при осуществлении возложенных на него полномочий: с одной стороны, ограждая депутатов от неправомерного влияния, которое может быть на них оказано в связи с осуществлением иной, помимо парламентской, оплачиваемой деятельности, а с другой – препятствуя использованию ими своего должностного положения в целях извлечения выгод для себя или иных лиц, он преследует правомерную цель исключить конфликт интересов, гарантировать статус депутата Государственной Думы как представителя всего российского народа, а не отдельных граждан. В современных российских условиях данный запрет приобретает особую актуальность в связи с острой необходимостью предотвратить сращивание политической власти и бизнеса как питательную почву для коррупции и других злоупотреблений депутатскими полномочиями, подрывающих принципы юридического равенства и верховенства права и в конечном счете – представляющих угрозу конституционному строю Российской Федерации в целом.

Принцип несовместимости депутатской деятельности с нахождением на государственной службе и занятием любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, находится в неразрывном нормативном единстве с другими закрепленными в Конституции Российской Федерации принципами и нормами, которые определяют основы конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы и вместе с тем статус Федерального Собрания, – прежде всего, принципами народовластия и свободных выборов (статья 3), выражающими правовую природу федерального парламента как представительного и законодательного органа Российской Федерации (статья 94), правом граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, правом избирать и быть избранными, в том числе в Государственную Думу, на основе принципа равенства (статья 19, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2; статья 60; статья 97, часть 1), а также верховенством права, высшей юридической силой Конституции Российской Федерации, ее прямым действием, обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, части 1 и 2), правомочиями Государственной Думы как самостоятельного органа законодательной власти Российской Федерации, действующего на постоянной основе и в соответствии с принципом разделения властей (статья 10; статья 11, часть 1; статьи 94 и 103), и, соответственно, вытекающей из этих конституционных положений независимостью депутатов Государственной Думы от чьих бы то ни было указаний, их связанностью лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью.

К основным элементам конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы относится также неприкосновенность, которой депутат Государственной Думы, равно как и член Совета Федерации, обладает в течение всего срока полномочий (статья 98 Конституции Российской Федерации). По своему содержанию неприкосновенность парламентария – это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, однако она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную правовую охрану личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, а следовательно, и от незаконного прекращения полномочий, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и парламента в целом, их самостоятельности и независимости.

Соответственно, правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением соблюдения запрета, установленного статьей 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно осуществляться федеральным законодателем в контексте других ее положений, в том числе относящихся к статусу парламента и статусу депутата, включая депутатскую неприкосновенность, а также гарантирующих право на участие в управлении делами государства, избирательные права граждан (как активное, так и пассивное) и их судебную защиту (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2; статья 97, часть 1, и др.), исходя из взаимосвязи и взаимообусловленности конституционно защищаемых ценностей и с учетом того, что Конституция Российской Федерации – по смыслу ее статьи 2 во взаимосвязи со статьями 1 и 3–16 – не устанавливает их иерархию (приоритет), но вместе с тем провозглашает в качестве высшей ценности права и свободы человека, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина – именно обязанностью государства.

Обеспечивая баланс частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования в сфере народовластия, федеральный законодатель, обладающий достаточно широкой – с учетом конкретно-исторических и политических факторов, свойственных российскому государству, – свободой усмотрения в выборе вариантов правового регулирования, обязан соблюдать конституционные требования, касающиеся условий реализации и возможных ограничений указанных конституционных прав, и гарантировать выражение воли народа посредством свободных выборов и независимость избранных в парламент граждан Российской Федерации, устанавливая только конституционно оправданные и обусловленные конституционным статусом парламентария требования к кандидату в депутаты и избранным в Государственную Думу гражданам Российской Федерации.

При этом возможные ограничения прав и свобод, в том числе связанные со статусом депутата и его деятельностью, в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве и не должны искажать основное содержание конституционных прав и свобод и посягать на само их существо; вводя федеральным законом ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями, государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры (средства). Указанные конституционные требования – по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации – обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям и согласуются со статьей 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским судом по правам человека (постановление от 1 июля 1997 года по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»).

3. Определяющая в порядке конкретизации предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации условия осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий статья 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает для парламентариев ряд запретов, которые во многом аналогичны предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, т. е. связаны с особым публичным статусом указанных лиц и направлены на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.

Так, согласно части второй данной статьи член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе находиться на государственной или муниципальной службе (пункт «б»), заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая, в свою очередь, не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт «в), а также не вправе состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации (пункт «г»). При невыполнении этих требований полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в силу пункта «в» части первой статьи 4 того же Федерального закона прекращаются досрочно.

3.1. Принцип несовместимости парламентского мандата с занятием другой оплачиваемой деятельностью, как он урегулирован в конституционном праве современных правовых государств, имеет существенные различия не только в определении видов, условий, параметров и пределов этой несовместимости, но и в способах ее преодоления, включая возложение на парламентария обязанности или принятие им самим мер по устранению соответствующего нарушения, корпоративные, дисциплинарные и этические меры воздействия, а также предусмотренное непосредственно конституцией или законом применительно к определенным ими случаям в целях восстановления конституционной законности прекращение парламентского мандата.

Правовой институт прекращения парламентского мандата вследствие нарушения депутатом запрета заниматься определенными видами оплачиваемой деятельности, не являясь универсальным, тем не менее имеет относительно широкое распространение и принят в ряде государств, например в Австрии (до 2013 года), Азербайджане, Армении, Белоруссии, Бразилии, Венгрии, Греции, Грузии, Испании, Италии, Казахстане, Киргизии, Латвии, Литве, Мальте, Молдове, Польше, Португалии, Турции, Украине, Франции, Швейцарии. Вместе с тем правовое регулирование данного института в указанных странах также различается, в связи с чем – при отсутствии соответствующего международно-правового регулирования – не представляется возможным определить какие-либо общие международные или международные региональные (в частности, европейские) стандарты в применении данного правового института.

3.2. Сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случае несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, запрещающих ему осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, хотя непосредственно и не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но имплицитно содержится в самом запрете, поскольку обусловлена несовместимостью депутатского мандата с такой деятельностью, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции Российской Федерации: гражданин Российской Федерации в случае его избрания в Государственную Думу должен сделать выбор между депутатским мандатом и несовместимой с ним иной должностью (иной оплачиваемой деятельностью) и не вправе принять депутатский мандат, не отказавшись от иной должности (иной оплачиваемой деятельности); в случае же, если такая несовместимость возникнет или будет установлена в период легислатуры, депутат лишается своего мандата – его полномочия прекращаются досрочно.

Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Иное истолкование предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а именно как не влекущих досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае нарушения конституционного запрета на осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, обессмысливало бы сам запрет, поскольку означало бы возможность совмещения полномочий депутата с другой оплачиваемой деятельностью и тем самым преодоление императивного по своему характеру требования Конституции Российской Федерации, в силу которого такое совмещение недопустимо. Таким образом, досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы вследствие несоблюдения им установленных ограничений является также и способом восстановления конституционной законности, т. е. носит правообеспечительный характер.

Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации – с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности – такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции Российской Федерации.

3.3. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (определения от 1 декабря 1999 года № 219-О, от 7 декабря 2001 года № 256-О, от 20 октября 2005 года № 378-О и от 5 марта 2009 года № 377-О-О).

Положения пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 и пунктов «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» находятся в системной связи с предписаниями частей 1 и 2 статьи 85 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которым гражданин, избранный депутатом Государственной Думы, может получить депутатский мандат только после представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. При этом еще на этапе представления политической партией в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при проведении выборов депутатов Государственной Думы списка членов политической партии, включенных в федеральный список кандидатов, в числе документов, необходимых для заверения списка, должно быть заявление каждого включенного в него кандидата, в котором он дает обязательство в пятидневный срок со дня получения извещения об избрании депутатом представить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что в трехдневный срок со дня получения извещения им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (приложение № 5 к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 августа 2011 года № 23/234-6).

Следовательно, как при принятии парламентского мандата после избрания, так и в дальнейшем депутат Государственной Думы в случае решения заняться деятельностью, несовместимой со статусом депутата, имеет возможность сделать осознанный выбор: сохранить депутатские полномочия или предпочесть им иную деятельность. Тем самым последствие в виде досрочного прекращения депутатских полномочий, которое влечет такое решение, не выходит за пределы альтернативы, предоставленной гражданину заранее, т. е. еще до избрания в Государственную Думу.

4. Принципом свободы экономической деятельности, провозглашенной Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя России (статья 8, часть 1), предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), которое реализуется гражданами в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами, в том числе в качестве учредителей (участников) коммерческой организации.

Гарантируя каждому данное право, Конституция Российской Федерации не определяет непосредственно содержание предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, – по смыслу ее статьи 34 (часть 1) во взаимосвязи с предписаниями статей 8, 35 и 71 (пункт «о»), положение участников гражданского оборота, в том числе в связи с занятием ими предпринимательской деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли, регулируется гражданским законодательством.

Соответственно, несовместимая в силу статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации с мандатом депутата Государственной Думы другая – помимо депутатской, которую парламентарии осуществляют на профессиональной постоянной основе, – оплачиваемая деятельность (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности) не сводится с точки зрения ее юридической квалификации в действующем правовом регулировании в его системном единстве исключительно к работе в рамках трудового договора (служебного контракта), в том числе на государственной или муниципальной службе, либо гражданско-правовых договоров, связанных с выполнением работ, оказанием услуг, но подразумевает и другую не запрещенную законом направленную на получение дохода экономическую деятельность, включая предпринимательскую, занятие которой может привести к коллизии имущественных интересов депутата и публичных интересов.

Из этого исходил и федеральный законодатель, вводя запрет на осуществление депутатом Государственной Думы предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, за исключением творческой, а также на вхождение депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, нарушение которого влечет досрочное прекращение депутатских полномочий. Поскольку устанавливающие данный запрет и последствия его нарушения положения пункта «в» части первой статьи 4 и пунктов «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», указывая на целевое назначение предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности (получение дохода), не содержат определения такой деятельности, выявление смысла этих законоположений требует их рассмотрения в системной связи с соответствующими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации.

4.1. Согласно статье 2 ГК Российской Федерации гражданское законодательство регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников; участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица; гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абзацы первый – третий пункта 1). При этом, поскольку в силу статьи 23 данного Кодекса при несоблюдении обязанности пройти государственную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не вправе ссылаться в отношении заключенных им сделок на то, что он не является предпринимателем, отсутствие государственной регистрации само по себе не означает, что деятельность гражданина не может быть квалифицирована в качестве предпринимательской, если по своей сути она фактически является таковой.

В системной связи с приведенными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта «в» части первой статьи 4 и пункта «в» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не могут рассматриваться как неопределенные с точки зрения нормативного содержания конституционного запрета на участие депутата Государственной Думы в предпринимательской деятельности как разновидности иной, помимо депутатской, оплачиваемой деятельности, вытекающего из предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

4.2. Участвуя в гражданском обороте, коммерческая организация преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (пункт 1 статьи 50 ГК Российской Федерации), т. е. осуществляет предпринимательскую деятельность. Как юридическое лицо, коммерческая организация, будучи самостоятельным субъектом права, отличным от ее учредителей (участников), как правило, является собственником своего имущества и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (пункт 1 статьи 48 ГК Российской Федерации).

Наиболее распространенным видом коммерческих организаций является хозяйственное общество, учредители (участники) которого обладают в отношении него обязательственными правами, но не имеют права собственности или иного вещного права на его имущество (пункт 2 статьи 48 ГК Российской Федерации). В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 февраля 2004 года № 3-П, основой конституционно-правового статуса участников хозяйственных обществ, в частности акционеров акционерных обществ – юридических лиц, а также физических лиц, в том числе не являющихся предпринимателями, служит право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, которое реализуется через владение акциями, удостоверяющими обязательственные права ее владельца по отношению к акционерному обществу; при этом деятельность акционеров не является предпринимательской (она относится к иной не запрещенной законом экономической деятельности) – предпринимательскую деятельность осуществляют не акционеры как таковые, а само акционерное общество. Данный вывод в полной мере распространяется и на иные, помимо владения акциями, права участия в уставном капитале коммерческой организации и означает, что такое участие само по себе не может расцениваться в качестве предпринимательской деятельности.

Однако в тех случаях, когда депутат Государственной Думы фактически лично участвует в осуществлении предпринимательской деятельности коммерческой организацией или способствует ей (независимо от того, является он учредителем либо участником такой организации или нет), он, по сути, действуя в интересах этой коммерческой организации, осуществляет деятельность, с точки зрения взаимосвязанных положений пункта «в» части первой статьи 4 и пункта «в» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» недопустимую для лица, наделенного статусом депутата Государственной Думы.

4.3. Коммерческая организация как юридическое лицо, по общему правилу, приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (статья 53 ГК Российской Федерации). При этом организационно-правовая форма ряда коммерческих организаций предполагает наличие не только органов управления, вхождение в состав которых обусловлено специальным волеизъявлением лица (например, в хозяйственных обществах – исполнительный орган и совет директоров), но и органа управления, членство в котором связано с самим статусом лица как учредителя (участника) этой коммерческой организации. Так, высшим органом управления общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью является общее собрание его участников, а высшим органом управления акционерным обществом – общее собрание его акционеров.

Само по себе владение акциями (долями участия в уставном капитале), обусловливающее право принимать участие в работе общего собрания хозяйственного общества, не может рассматриваться как обстоятельство, нарушающее требования Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и тем самым влекущее досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы. Названный Федеральный закон допускает для парламентариев возможность владеть приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставном капитале организации) и не требует их обязательного отчуждения: согласно части второй.1 статьи 6 названного Федерального закона в случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставном капитале организации) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставном капитале организации) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем вхождение в состав органов управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации и участие в работе высшего органа управления хозяйственным обществом – общего собрания, на котором принимаются решения по поводу осуществления предпринимательской деятельности, безусловно, является видом экономической деятельности, поскольку связано с участием в управлении деятельностью соответствующей коммерческой организации, которая по своей природе относится к предпринимательской деятельности. Следовательно, во избежание нарушения запрета, вытекающего из статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, депутат Государственной Думы не вправе входить в состав органов управления любой коммерческой организации, в том числе участвовать в работе общего собрания хозяйственного общества. Если же устранение от участия в работе общего собрания хозяйственного общества без ущерба для его деятельности или имущественных интересов самого акционера (участника) фактически невозможно, он должен передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставном капитале организации) в доверительное управление. В целях обеспечения реальных гарантий выполнения требований статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих эти требования положений пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» федеральный законодатель не лишен возможности внести соответствующие уточнения в правовое регулирование, связанное с применением института доверительного управления.

Совмещение мандата депутата Государственной Думы с деятельностью по управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией нарушает баланс конституционно защищаемых ценностей и в случаях, когда эта деятельность осуществляется без вхождения в состав органа управления коммерческой организации или участия в работе общего собрания хозяйственного общества. Установление таких – неформальных – свидетельств фактического участия лица, имеющего статус депутата Государственной Думы, в руководстве деятельностью коммерческой организации должно производиться с учетом всех имеющих значение обстоятельств.

Таким образом, положение пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающее досрочное прекращение депутатских полномочий в случае вхождения депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, по своему смыслу в системе действующего правового регулирования означает запрет на участие в деятельности коммерческой организации путем вхождения в состав органов управления, пребывание в которых невозможно без специального волеизъявления лица, или осуществление в коммерческой организации таких управленческих функций без формального вхождения в состав органа управления, а также в любом случае – на участие в работе высшего органа управления (например, общего собрания акционеров). Как таковое названное законоположение, будучи направленным на предотвращение конфликта интересов и обеспечение самостоятельности и независимости депутатов Государственной Думы, действующих на основе свободного мандата в интересах государства и общества в целом, и тем самым на обеспечение нормального функционирования Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушающее критерии нормативно-правовой определенности и выходящее за пределы мер, необходимых для реализации требования статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

4.4 Преподавательская, научная и иная творческая деятельность, занятие которой, как следует из статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, совместимо со статусом депутата Государственной Думы, в силу взаимосвязанных положений пункта «в» части первой статьи 4 и пункта «в» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не допускается для парламентария в тех случаях, когда ее финансирование осуществляется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации.

Данное ограничение, введенное Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы», касается широкого круга лиц, деятельность (работа) которых связана с обеспечением функций государства, и не обусловлено спецификой только парламентской деятельности. Применительно к депутатам Государственной Думы оно направлено на предотвращение реальных и потенциальных конфликтов интересов иностранного государства или иного иностранного субъекта, осуществляющего финансирование соответствующей деятельности, и интересов России при принятии Государственной Думой важнейших государственных решений, т. е. преследует конституционно оправданную цель – обеспечение безопасности государства.

Поэтому, принимая решение о занятии преподавательской, научной или иной творческой деятельностью, депутат Государственной Думы обязан проявлять разумную сдержанность и осторожность и внимательно относиться к вопросам, касающимся ее финансирования. Вместе с тем в ситуации, когда депутат в силу объективных обстоятельств не мог знать, что финансирование такой его деятельности производится исключительно из иностранных источников, претерпевание им негативных последствий в виде прекращения депутатских полномочий, предусмотренного положением пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», противоречило бы принципам справедливости и соразмерности и тем самым нарушало бы гарантии статуса депутата Государственной Думы, вытекающие из статей 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи.

5. Конституция Российской Федерации, вводя статьей 97 (часть 3) требование несовместимости депутатского мандата с занятием любой другой оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой, не устанавливает непосредственно процедуры, обеспечивающие соблюдение данного требования, и не предрешает степень конкретизации их законодательного регулирования, предоставляя федеральному законодателю достаточно широкую дискрецию как в установлении порядка досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, нарушившего указанный конституционный запрет, так и в определении составляющих этот порядок элементов (органы, проводящие необходимую проверку и уполномоченные на принятие по ее результатам решения о прекращении депутатского мандата, степень детализации процедуры принятия такого решения и т. д.).

В современных правовых системах отсутствует единый подход к порядку досрочного прекращения полномочий парламентария по результатам проверки обстоятельств совмещения парламентского мандата с 24 другой оплачиваемой деятельностью: в большинстве государств рассмотрение этого вопроса возлагается на сам парламент или его палату, в некоторых – на компетентный внепарламентский орган (в Азербайджане это Центральная избирательная комиссия, в Австрии (до 2013 года) – Конституционный Суд, в Польше – Государственный Трибунал, во Франции – Конституционный Совет). При этом, как правило, проверка соответствующих обстоятельств осуществляется внутрипарламентским органом (комиссией, комитетом), на основании заключения которого парламент или его палата принимают окончательное решение или передают дело во внепарламентский орган, уполномоченный выносить такое решение.

5.1. Поскольку ответственность за нарушение депутатом Государственной Думы конституционного запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, конкретизированного положениями пункта «в» части первой статьи 4 и пунктов «б», «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», представляет собой особую разновидность конституционно-правовой ответственности, проверка обстоятельств, связанных с предполагаемым правонарушением, возможна в рамках проведения соответствующим комитетом Государственной Думы (или специально созданной для этого комиссией) парламентского расследования и слушаний в заседании Государственной Думы.

Часть пятая статьи 4 названного Федерального закона – по ее смыслу во взаимосвязи с пунктом «в» части первой той же статьи и пунктами «б», «в», «г» части второй статьи 6 в системе действующего правового регулирования – предполагает установление и тщательную проверку фактов, выяснение всей совокупности обстоятельств и оценку собранных доказательств, их достаточности для разрешения вопроса о том, нарушен ли депутатом Государственной Думы запрет, влекущий прекращение депутатских полномочий. Факты и обстоятельства, свидетельствующие о наличии несовместимости депутатского мандата с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой депутат Государственной Думы не имеет права, должны быть подтверждены, в том числе документально, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности. При этом как заседания комитета (комиссии) Государственной Думы, так и заседание палаты по вопросу о прекращении полномочий депутата Государственной Думы должны быть организованы и проводиться на основе общих принципов демократических правовых процедур, в том числе принципа audiatur et altera pars, предполагающего обязанность выслушать депутата, дать ему возможность изложить свою позицию по существу рассматриваемого вопроса, привести аргументы и представить доказательства в обоснование своей позиции. Соответственно, депутат Государственной Думы, в отношении которого инициирован данный вопрос, должен быть своевременно информирован о времени и месте проведения заседания.

Исходя из того, что постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (статья 103, часть 3, Конституции Российской Федерации), и что в ней отсутствует специальная оговорка о необходимости квалифицированного большинства при принятии решения по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, такое решение может приниматься простым большинством от общего числа депутатов Государственной Думы. Практика принятия парламентом решения по вопросу о прекращении парламентского мандата простым большинством является общепринятой в зарубежных странах, на основе квалифицированного большинства этот вопрос разрешается в парламентах лишь некоторых стран.

Процедура, в рамках которой решается вопрос о том, нарушил ли депутат Государственной Думы запрет на занятие оплачиваемой деятельностью, несовместимой с депутатским мандатом, который влечет досрочное прекращение депутатских полномочий, должна обеспечивать обоснованность и законность соответствующих решений. В этих целях могут применяться процессуальные нормы, содержащиеся в Регламенте Государственной Думы, включая правила внутрипарламентской деятельности (в том числе деятельности комитетов, комиссий, рабочих групп), а для получения необходимой информации – направляться в другие органы и организации обязательные для исполнения запросы. При этом депутатам Государственной Думы должна быть гарантирована возможность на равных основаниях участвовать в заседании палаты, выражать собственное мнение по рассматриваемому вопросу и т. д. Парламентское расследование, осуществляемое с использованием и на основе норм Регламента Государственной Думы, – при отсутствии специальных законодательных предписаний, непосредственно регулирующих порядок рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, – само по себе не может расцениваться как нарушение Конституции Российской Федерации.

Вытекающие из Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 15 (части 1 и 2), требования законности и обоснованности решений, принимаемых Государственной Думой в связи с нарушением депутатом Государственной Думы запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, предполагают обязанность Государственной Думы соблюдать принцип равенства депутатов вне зависимости от их политических предпочтений, принадлежности к той или иной фракции (партии), а также обеспечивать прозрачность источников информации о фактах, свидетельствующих о нарушении принципа несовместимости депутатского мандата с другой оплачиваемой деятельностью. Вместе с тем необходимость проверки такой информации не означает обязанности начинать процедуру парламентского расследования в полном объеме без учета степени достоверности представленных сведений, что во всяком случае не должно лишать депутатские фракции – как в целях защиты интересов парламентской оппозиции, так и в целях сохранения демократического статуса парламента Российской Федерации в целом – возможности инициировать проведение соответствующей проверки. Правовое регулирование, гарантирующее достижение указанных целей, может быть осуществлено в том числе путем внесения изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

5.2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1) и устанавливает, что право на судебную защиту, как относящееся к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека, признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, части 1 и 2). Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме, а правосудие, которое в Российской Федерации осуществляется только судом (статья 118, часть 1, Конституции Российской Федерации), по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах.

Из Конституции Российской Федерации и основанного на ней федерального законодательства, регламентирующего судебную защиту избирательных прав граждан и правового статуса парламентария, не вытекает обязательность предварительного судебного контроля применительно к решениям о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы. Вместе с тем, исходя из того, что только суд в конечном счете может решить спор о праве между государственным органом и лицом, права которого затронуты оспариваемым правоприменительным решением, постановление Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, указанным в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», – поскольку таким решением непосредственно затрагиваются гарантированные взаимосвязанными положениями статей 3 (часть 3), 32 (часть 2) и 97 Конституции Российской Федерации право гражданина Российской Федерации быть избранным в Государственную Думу и статус депутата Государственной Думы – может быть обжаловано в суд.

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации дела об оспаривании ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания рассматривает Верховный Суд Российской Федерации в качестве суда первой инстанции (пункт 1 части первой статьи 27). Следовательно, Верховный Суд Российской Федерации, принимая в порядке главы 25 (статьи 254–258) ГПК Российской Федерации решение по делу об оспаривании постановления Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы в связи с нарушением запрета, установленного пунктами «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», правомочен рассмотреть дело по существу, проверив законность и обоснованность такого постановления, в том числе в части, касающейся оснований применения данной меры конституционно-правовой ответственности и процедуры, в рамках которой она была назначена. Соответственно, в силу принципа правового государства, как он определен статьями 1 (часть 1), 15 (часть 1) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, постановление Государственной Думы как правоприменительный акт по своему содержанию и форме должно отвечать критериям, позволяющим Верховному Суду Российской Федерации надлежащим образом осуществить проверку лежащих в его основе фактических обстоятельств и их юридическую квалификацию в целях защиты прав лица, лишенного депутатского мандата, и обеспечения конституционных гарантий статуса депутата Государственной Думы, включая парламентскую неприкосновенность.

Таким образом, часть пятая статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которой Государственной Думой принимается постановление, оформляющее решение о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, – по ее смыслу в контексте указанных правомерных целей – с необходимостью предполагает возможность судебного обжалования такого постановления Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации проверить его законность и обоснованность, в том числе с точки зрения соблюдения Государственной Думой надлежащей процедуры, в приоритетном порядке.

5.3. По смыслу пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в системе действующего правового регулирования, до вынесения Верховным Судом Российской Федерации решения по результатам рассмотрения заявления об оспаривании постановления Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы на лицо, лишенное депутатского статуса, распространяется парламентский иммунитет.

Согласно статье 98 Конституции Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий; они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (часть 1); вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания (часть 2).

Из этих предписаний во взаимосвязи с требованиями статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что гражданин Российской Федерации, в отношении которого Государственная Дума приняла постановление о принудительном досрочном прекращении его полномочий депутата Государственной Думы, на одном лишь этом основании не может утратить конституционную неприкосновенность в пределах установленного процессуальным законодательством срока на обращение в Верховный Суд Российской Федерации с соответствующим заявлением или, в случае такого обращения, – до вступления решения Верховного Суда Российской Федерации в законную силу.

Иное означало бы возможность еще до разрешения судом вопроса о правомерности принятого Государственной Думой решения о прекращении полномочий депутата Государственной Думы его задержания, ареста, обыска, личного досмотра не в специальном, а в обычном порядке, чем подрывались бы гарантии статуса парламентария, прежде всего принцип неприкосновенности, как они определены статьей 98 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 46 (части 1 и 2), а также статьями 3 (части 1–3) и 32 (части 1 и 2), самостоятельность и независимость парламента в целом в системе разделения властей и нарушались бы вытекающие из Конституции Российской Федерации принципы справедливости и соразмерности.

5.4. Государственная Дума, как это вытекает из взаимосвязанных положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в системе действующего правового регулирования, не обладает свободой усмотрения в вопросе о принудительном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если такая необходимость обусловлена доказанными фактами.

Согласно части первой статьи 258 ГПК Российской Федерации суд, признав заявление об оспаривании решения органа государственной власти обоснованным, принимает решение об обязанности этого органа государственной власти устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Соответственно, признание Верховным Судом Российской Федерации неправомерности досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы влечет восстановление гражданина в статусе депутата Государственной Думы (в рамках текущего созыва), – иное означало бы отрицание гарантий судебной защиты депутатского мандата, вытекающих из статьи 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (часть 3), 32 (часть 2), 94, 97 и 98.

В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК Российской Федерации, в Верховный Суд Российской Федерации могут быть оспорены и решения (или бездействие) Государственной Думы, касающиеся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если не согласные с данным решением (или бездействием) лица полагают, что для этого у них имеются достаточные основания. К таким заинтересованным лицам, по смыслу статей 46 (часть 1), 94 и 97 Конституции Российской Федерации, в любом случае относятся депутатские фракции; учитывая императивный характер запрета на совмещение депутатского мандата с другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, к ним могут быть отнесены иные лица, наделенные публично-правовым статусом, позволяющим инициировать рассмотрение соответствующего вопроса в Государственной Думе. Установление перечня субъектов, управомоченных на инициирование соответствующих обращений, и закрепление гарантий их рассмотрения судом в приоритетном порядке – прерогатива федерального законодателя.

5.5. Таким образом, часть пятая статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает необходимость проверки обстоятельств, указывающих на возможное нарушение депутатом Государственной Думы запрета совмещать депутатский мандат с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой он не имеет права, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности; возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации проверить законность и обоснованность такого постановления, в том числе с точки зрения соблюдения Государственной Думой надлежащей процедуры; при этом признание Верховным Судом Российской Федерации неправомерности принятого Государственной Думой постановления означает, что гражданин Российской Федерации, в отношении которого было принято это постановление и на которого вплоть до вступления решения Верховного Суда Российской Федерации в законную силу распространяются гарантии депутатской неприкосновенности, должен быть восстановлен в статусе депутата Государственной Думы соответствующего созыва; в судебном порядке могут быть оспорены также решения (или бездействие) Государственной Думы, касающиеся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если инициаторы рассмотрения Государственной Думой соответствующего вопроса – депутатская фракция или иные лица, наделенные надлежащим публично-правовым статусом, полагают, что для прекращения полномочий депутата Государственной Думы имеются достаточные основания.

Иное истолкование положений части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» приводило бы к ограничению гарантий статуса депутата Государственной Думы, определенного статьями 97 и 98 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (часть 3), 32 (часть 2), 46 (часть 1) и 55 (часть 3), что недопустимо.

При этом не исключается дальнейшее совершенствование правового механизма обеспечения принципа несовместимости депутатского мандата с нахождением на государственной службе или муниципальной службе и с занятием другой оплачиваемой деятельностью, кроме разрешенной преподавательской, научной и иной творческой деятельности, в том числе путем установления систематизированного нормативного регулирования процедур (включая судебные) рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положение пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», не допускающее вхождения депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное положение, как направленное на предотвращение конфликта интересов и обеспечение принципа независимости парламентария, означает, что депутат Государственной Думы не вправе:

– участвовать в предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляемой юридическим лицом, или осуществлять предпринимательскую деятельность самостоятельно;

– участвовать в деятельности по управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией, в том числе входить в состав таких органов управления коммерческой организации, пребывание в которых невозможно без специального личного волеизъявления, или осуществлять в коммерческой организации управленческие функции без формального вхождения в состав соответствующего органа управления, а также участвовать в работе общего собрания как высшего органа управления хозяйственного общества.

2. Признать положение пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которым во взаимосвязи с пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона запрещается преподавательская, научная и другая творческая деятельность, финансируемая исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования названное положение не предполагает досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы в случае, если он, проявив разумную сдержанность и осторожность в вопросах, касающихся финансирования осуществляемой им деятельности, объективно не мог знать, из каких источников оно осуществляется.

3. Признать положение части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которого, во взаимосвязи с положениями пункта «в» части первой статьи 4 данного Федерального закона, решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы выносится в форме постановления Государственной Думы, без предварительного судебного контроля, притом простым большинством голосов, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку данное положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает:

– необходимость проверки обстоятельств, указывающих на возможное нарушение депутатом Государственной Думы запрета совмещать депутатский мандат с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой он не имеет права, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности;

– возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев заявление об оспаривании такого постановления Государственной Думы в приоритетном порядке, проверить его законность и обоснованность, в том числе в части соблюдения Государственной Думой надлежащей процедуры;

– распространение на гражданина Российской Федерации, в отношении которого принято постановление о досрочном прекращении его полномочий депутата Государственной Думы вследствие нарушения им запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме разрешенной преподавательской, научной и иной творческой деятельности, гарантий неприкосновенности, закрепленных статьей 98 Конституции Российской Федерации, вплоть до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, принятого по результатам рассмотрения заявления об оспаривании такого постановления Государственной Думы;

– восстановление гражданина Российской Федерации в статусе депутата Государственной Думы соответствующего созыва в случае признания Верховным Судом Российской Федерации неправомерности принятого Государственной Думой постановления о прекращении его депутатских полномочий;

– возможность обращения в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об оспаривании решений (или бездействия) Государственной Думы, касающихся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если инициаторы рассмотрения Государственной Думой соответствующего вопроса – депутатская фракция или иные лица, наделенные надлежащим публично-правовым статусом, полагают, что для прекращения полномочий депутата Государственной Думы имеются достаточные основания.

4. Конституционно-правовой смысл положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», выявленный в настоящем постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

5. Федеральному законодателю надлежит – руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем постановлении, – внести в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» изменения, направленные на совершенствование правового регулирования досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы.

6. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

7. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Гаджиева⁴⁷

1. Мною разделяются содержащиеся в резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 34-П выводы. Вместе с тем я считаю, что ряд доводов, содержащихся в запросе депутатов, требует иной аргументационной проработки в мотивировочной части постановления, в связи с чем полагаю необходимым изложить не совпадающее с общим мнение о конституционно-правовой аргументации итоговых выводов.

Решение Конституционного Суда принимается открытым голосованием путем поименного опроса судей. Решение по делу производится коллегиально (статья 30 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Каждый из судей Конституционного Суда может придерживаться разных методик участия в коллективном процессе выработки решения. Одни судьи вправе подключиться к обсуждению уже предложенного судьей-докладчиком проекта решения, используя свои знания и энергию на совершенствование аргументов, не меняя их систему. Другие судьи могут вступать в общую работу по подготовке решения Конституционного Суда с уже сформировавшимся в сознании собственным вариантом решения, с собственным набором и последовательностью изложения аргументов. Эти два способа участия в выработке решения суда – коллективистский и индивидуалистский (когда судья выстраивает аргументы, как будто он призван единолично разрешить данное дело) – представляют собой равно защищаемую Законом о Конституционном Суде Российской Федерации юридическую ценность, поскольку в праве вполне допустимы различные системы аргументации, приводящие к одному и тому же юридическому выводу в резолютивной части решения Конституционного Суда. Поэтому в части второй статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» судье, голосовавшему за принятое постановление, гарантируется возможность изложить свою систему аргументации принятого решения.

2. Заявители указали в своем запросе предмет рассмотрения – взаимосвязанные положения пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы. Однако данные положения не могут применяться вне системной связи с положениями пунктов «в», «г», «д» части первой и части 2.1 статьи 6 данного закона, определяющей условия осуществления депутатами своих полномочий. Согласно статье 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд принимает решение исходя из места оспариваемой нормы в системе иных правовых норм; при этом он не связан основаниями и доводами, указанными заявителем. Следовательно, данное положение также входит в предмет исследования по данному делу⁴⁸.

3. Оспоренное положение, предусматривающее досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае его вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, является одной из юридических мер, обеспечивающих позитивную ответственность депутатов за надлежащее решение задач, стоящих перед парламентом. Поэтому вряд ли конституционно-правовой институт несовместимости депутатской деятельности с иной оплачиваемой деятельностью следует расценивать в качестве частного случая негативной юридической ответственности (в том числе конституционно-правовой). Принцип свободного мандата, имманентно присущий конституционной государственности, не отрицает, а, наоборот, предполагает высокую степень ответственности депутата парламента, полной самоотдачи, исключающей занятие побочными видами деятельности. Опасность для парламентаризма состоит даже не в том, что депутат получает доходы от другой оплачиваемой деятельности (что, в принципе, не запрещается законодательством некоторых государств), а в том, что он отвлекается от своей профессиональной, чрезвычайно сложной законотворческой деятельности. Принцип профессионализма депутатов лежит в основе конструкции оспариваемой нормы. Независимость депутата, подкрепляемая его неприкосновенностью (статья 98 Конституции Российской Федерации), является результатом того, что он является представителем всего народа. Именно поэтому он не должен находиться под воздействием групп интересов, коммерческих структур и т. д. Следовательно, ограничения или условия, налагаемые на члена парламента, желающего заниматься иной деятельностью, основываются на требованиях независимости, профессиональной этики и пригодности⁴⁹.

Независимость депутата гарантирует тем самым независимость формирования юридической воли – воли закона, опосредующей волю многонационального народа России, являющегося, согласно Конституции Российской Федерации, единственным источником власти.

Депутат должен осознавать значимость своего конституционного долга, а потому, исходя из своей позитивной ответственности, он не вправе существенно отвлекаться от основной профессиональной деятельности, заниматься иными видами оплачиваемой деятельности (кроме преподавательской и творческой).

Оспоренная норма в связи с этим не является случаем ограничения прав человека (по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации) – это типичный пример регулирования деятельности депутата (как лица, обладающего не только общегражданским, но и публично-правовым статусом) в рамках института свободного мандата. Регулирование не ограничивается требованием к депутатам заниматься исключительно профессиональной деятельностью. Законодатель отдает себе отчет в том, что высокий правовой статус депутата не позволяет прибегать к правовому регулированию труда депутата, основываясь только на образцах служебной или трудовой дисциплины. Деятельность парламентариев основывается на модели самоконтроля. В условиях конституционной государственности нельзя допускать детальное правовое регулирование того, какие доходы депутата являются допустимыми. Именно поэтому нет оснований для утверждения о неопределенности, неясности положений части третьей ст. 97 Конституции Российской Федерации о том, что означает «другая оплачиваемая деятельность». Конституционные принципы позволяют дать ясный ответ на этот вопрос. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной власти в Российской Федерации должны быть самостоятельны. Конституционный принцип самостоятельности Государственной Думы означает, что у общества не должно быть ни малейших сомнений в том, что депутаты выполняют свои обязанности профессионально, объективно, как полномочные представители всего народа. Презумпция добросовестности законодателя (как проявление презумпции добросовестности и разумности действий участников конституционных правоотношений) также не имела бы под собой оснований при наличии серьезных сомнений в добросовестности каждого отдельно взятого народного представителя.

4. Требование объективности, адресованное депутатам, может привести к возникновению конфликта интересов между депутатом как представителем всего народа и депутатом как собственником долей участия, акций.

Проблема конфликта интересов депутата как лица, занимающего государственную должность, и как частного собственника, а также способы реального (а не видимого) снятия этого противоречия – вот что является предметом рассматриваемого дела. Конфликт интересов регулируется нормой части 2.1 статьи 5 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким законодательством является глава 53 «Доверительное управление имуществом» Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 5 Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Однако в части 2.1 статьи 5 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подразумевается не только гражданское законодательство, которое регулирует отношения, основанные на признании равенства участников отношений, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частное дело (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации).

С моей точки зрения, передача в доверительное управление акций, долей участия, принадлежащих депутатам, – это не обычный частноправовой договор, а его особая разновидность: поскольку к этим отношениям велик публичный интерес, постольку их регулирование должно нести в себе публично-правовую составляющую. Отличие договоров о доверительном управлении акций (долей участия) от обычных гражданско-правовых договоров состоит в специфике субъектов, отсутствии свободы договора, в особой цели, преследуемой заключением подобных договоров (преодоление конфликта интересов). В публично-правовом законодательстве должны быть четко зафиксированы требования и условия заключения подобных договоров, имеющих публично-правовой характер. В частности, в законе должно содержаться указание на то, в каких случаях возникает конфликт интересов; решение этого вопроса не должно оставляться на усмотрение депутата: не публичный служащий решает, может ли возникнуть конфликт интересов или нет, а сама природа его основной деятельности предполагает, что такой конфликт с высокой долей вероятности может произойти. Депутат не должен иметь ни малейшей возможности контроля или управления активами, переданными в доверительное управление, тем самым заключаемые договоры доверительного управления активами должны приобрести признаки «слепого траста» (blind trust)⁵⁰. Доверительный управляющий не должен предоставлять депутатам информацию, касающуюся исполнения договора, за исключением информации, которую депутат обязан предоставить в порядке декларирования своего имущества. Содержание договоров о передаче в доверительное управление акций (долей участия) депутатов должно быть подконтрольно органам Государственной Думы по контролю за доходами депутатов.

Необходимо устранить принципиальное противоречие между Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральным законом «О противодействии коррупции» (часть 6 статьи 11). В соответствии с последним в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это означает, что само обладание акциями (долями участия) уже порождает конфликт интересов. В соответствии же с частью 2.1 статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление только в случае, если владение депутатом активами может привести к конфликту интересов, т. е. не исключается возможность владения ими в течение какого-то времени после того, как лицо стало депутатом. Между тем приказом Генерального прокурора от 3 мая 2011 года № 117 «О передаче в доверительное управление принадлежащих прокурорским работникам и федеральным государственным гражданским служащим органов и учреждений прокуратуры ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организации)» установлено, что прокурорские работники в целях предотвращения конфликта интересов должны передавать принадлежащие им ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в срок не позднее 30 дней со дня возникновения у них права на указанные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организации) либо со дня, когда прокурорскому работнику или федеральному государственному гражданскому служащему стало известно о возникновении у него этого права.

До передачи в доверительное управление прокурорские работники и федеральные государственные гражданские служащие обязаны уведомить своего непосредственного руководителя о владении ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций).

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова⁵¹

Не в полной мере разделяя доводы, приведенные в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 34-П по делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы, и не соглашаясь с положением пункта 3 резолютивной части данного постановления, содержащего конституционно-правовое истолкование положения части пятой статьи 4 во взаимосвязи с положениями пункта «в» части первой статьи 4 названного Федерального закона, излагаю свое особое мнение в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

1. Устанавливаемые федеральным законодателем основания, порядок и условия досрочного прекращения полномочий депутата в связи с нарушением им запрета на совмещение его должности с иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, должны соответствовать предписаниям статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, с тем чтобы исключить необоснованное ограничение прав депутата как носителя законодательной (представительной) власти, гарантируемых статьями 3, 10, 32 (части 1 и 2) и 94 Конституции Российской Федерации и реализуемых в контексте соотношения таких конституционных принципов, как народный суверенитет и самостоятельность парламента в системе разделения власти.

Поэтому правовое регулирование названных отношений должно содержать необходимые гарантии прав как депутата, в отношении которого рассматривается вопрос о досрочном прекращении его полномочий, так и выдвинувшей его партии, избирателей, а в конечном итоге – многонационального народа страны как носителя суверенитета и источника власти в Российской Федерации. Названные гарантии по степени защиты прав депутатов должны быть сопоставимы с гарантиями прав депутатов при лишении их депутатской неприкосновенности.

Пока действующее регулирование такую сопоставимость не обеспечивает: правовое закрепление оснований, порядка и условий досрочного прекращения полномочий депутата в связи с нарушением им запрета на совмещение полномочий с иной деятельностью страдает существенной неопределенностью и пробельностью. Конституционный Суд Российской Федерации правильно охарактеризовал досрочное прекращение полномочий депутата по указанному основанию в качестве меры конституционно-правовой ответственности, однако состав названного правонарушения четко законодательно не определен, в частности его субъективная сторона. В законодательстве отсутствует и специальная процедура рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата вследствие нарушения им запрета на совмещение должности с иной оплачиваемой деятельностью, аналогичная процедуре лишения депутата неприкосновенности.

2. Действующее регулирование не учитывает, что совмещение депутатского мандата с несовместимой с ним в силу предписания статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации деятельностью не во всех случаях имеет признаки конституционно-правового нарушения и, следовательно, не всегда должно влечь досрочное прекращение полномочий депутата.

Несоблюдение депутатом запрета на совмещение при добросовестном заблуждении – это еще не нарушение. Конституционный Суд Российской Федерации признал положение пункта «в» части первой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которым во взаимосвязи с пунктом «в» части второй статьи 6 данного Федерального закона запрещается преподавательская, научная и иная творческая деятельность, финансируемая исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное положение не предполагает досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы в случае, если он, проявив разумную сдержанность и осторожность в вопросах, касающихся финансирования осуществляемой им деятельности, объективно не мог знать, из каких источников оно осуществляется (пункт 2 резолютивной части постановления).

Однако эту оценку Конституционный Суд Российской Федерации должен был бы распространить и на все иные случаи действий депутата, не совместимых в силу Конституции Российской Федерации с депутатским мандатом, применительно к которым депутат объективно не знал и не мог знать, что его действия будут квалифицированы как осуществление не совместимой с депутатским мандатом деятельности. Питательная среда для появления упомянутых случаев – недостаточно развернутая правовая конкретизация категорий «иная творческая деятельность», «оплачиваемая деятельность», «фактическая предпринимательская деятельность», «конфликт интересов», задающая их неоднозначное понимание на практике, а значит, и возможность произвольной интерпретации, что в первую очередь задевает права и законные интересы депутатов, принадлежащих к парламентской оппозиции.

Кстати, необходимо, чтобы во всех случаях парламентское расследование давало ответ на вопрос о том, знал ли, а если не знал, то должен ли был знать депутат о том, что осуществляет несовместимые с депутатским мандатом действия или он добросовестно заблуждался. Процессуальное регулирование должно предусматривать обязательное выяснение в ходе парламентского расследования названного вопроса и фиксацию ответа на него в итоговом решении комиссии и палаты Федерального Собрания, даже если изначально имелась заслуживающая доверия информация о том, что депутат явно знал о незаконности своего совмещения. Почему? Да потому, что это необходимая гарантия самостоятельности депутата и политических прав тех, кого он представляет в парламенте.

Законодательство о статусе депутата не дает ответа на вопрос о последствиях установления в ходе специального парламентского расследования факта занятия депутатом деятельности, не совместимой с депутатским мандатом, при его добросовестном заблуждении. Очевидно, что за депутатом в данном случае должно быть закреплено право в разумный срок осуществить выбор между сохранением мандата и продолжением деятельности, не совместимой с ним. Указанный срок необходимо нормативно установить при четком соотнесении его со сроком принятия Государственной Думой решения о прекращении полномочий депутата, установленного в части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Представляется, что добровольное досрочное прекращение депутатом полномочий в пределах срока, в течение которого он сохраняет возможность выбора мандата или не совместимой с ним деятельности, должно оформляться в соответствии с пунктом «а» части первой статьи 4 названного Федерального закона, т. е. по письменному заявлению депутата о сложении своих полномочий. В этом случае механизм принудительного прекращения полномочий депутата может запускаться только тогда, когда он продолжает заниматься не совместимой с мандатом деятельностью за пределами соответствующего срока.

Далее, представляется, что совмещение депутатом мандата с иной оплачиваемой деятельностью даже при том, что депутат знал о недопустимости такого совмещения, также еще нельзя оценивать как несоблюдение запрета на совмещение (как конституционно-правовое нарушение). Нельзя ставить вопрос так: сначала ты оставь должность депутата, а потом поступай на государственную службу, начинай руководить собственным бизнесом и т. п. А если вопрос нельзя ставить так (по крайней мере, нельзя его ставить так во всех случаях), то мы сталкиваемся с ситуацией, когда на статус депутата правомерно накладывается в принципе несовместимая с ним деятельность. Здесь необходимо нормативно урегулировать порядок возникновения для депутата переходного периода и корректного выхода из него. Это пока не сделано надлежащим образом.

Думается, что названное регулирование могло бы, исходя из необходимости обеспечения конституционных гарантий статуса депутата, строиться во многом аналогично представленному выше случаю установления в ходе специального парламентского расследования факта занятия депутатом деятельности, не совместимой с депутатским мандатом, при его добросовестном заблуждении. Хотя во втором случае начало и окончание срока, в течение которого депутат вправе и обязан сделать выбор в пользу сохранения мандата или его утраты, видимо, должны определяться иначе, чем в случае добросовестного заблуждения. Так, если депутат вошел в состав органа управления хозяйственного общества, то он обязан незамедлительно после этого направить на имя председателя Государственной Думы письменное заявление о сложении своих полномочий. Требует законодательного решения и вопрос о том, вправе ли депутат, ставший руководителем коммерческой организации, сохранить свой мандат, если оставит коммерческую деятельность до досрочного прекращения Государственной Думой его полномочий, иными словами, обладает ли депутат в описанном случае правом на исправление своей ошибки в выборе рода деятельности, и если да, то в течение какого времени?

В остальных случаях как нарушение запрета на совмещение должно квалифицироваться само совмещение мандата с несовместимой с ним деятельностью, если, конечно, будет в надлежащей процедуре установлено, что депутат знал или должен был знать о недопустимости такого совмещения. К подобным случаям следует относить, например, скрытое осуществление депутатом после его избрания предпринимательской деятельности (именно деятельности, а не разовых действий, не позволяющих квалифицировать себя как направленные на систематическое извлечение прибыли, регулярное принятие управленческих решений). Отличие от ранее описанных режимов тут в том, что депутату не должен даваться какой-либо срок на выбор мандата или иной деятельности, а оставление им последней до вынесения решения Государственной Думы о досрочном прекращении его полномочий не может остановить принятие указанного решения.

Представленная дифференциация режимов выхода из ситуации совмещения депутатом несовместимых статусов, учитывающая разные жизненные ситуации, в законодательстве пока не заложена, что не соответствует требованию правовой определенности, выступающему необходимым элементом конституционного принципа равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

3. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации оспариваемые заявителями положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев заявление об оспаривании такого постановления в приоритетном порядке, проверить его обоснованность и законность, а также восстановление гражданина Российской Федерации в статусе депутата Государственной Думы соответствующего созыва в случае признания Верховным Судом Российской Федерации неправомерности принятого Государственной Думой постановления о прекращении его депутатских полномочий.

Однако, притом что гражданско-процессуальное законодательство предусматривает право гражданина, чьи полномочия депутата прекращены Государственной Думой досрочно, обратиться в Верховный Суд Российской Федерации с соответствующим заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод, а пропуск этого срока не является для суда безусловным основанием для отказа в принятии заявления (статья 256 ГПК Российской Федерации), Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» требует, чтобы вакантный депутатский мандат был передан другому лицу в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о прекращении полномочий депутата (часть 2 статьи 89). Во внимание надо принять и двухмесячный срок рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации заявления гражданина (статья 257 ГПК Российской Федерации) и возможность пересмотра этого решения. Такое положение не исключает ситуации замещения вакантных депутатских мандатов, чье досрочное освобождение не получило еще судебной оценки и может быть признано судом незаконным. В последнем случае только что избранный в установленном законом порядке депутат, получив поздравления коллег, друзей и близких, вновь будет возвращен к статусу кандидата из списка кандидатов в депутаты своей политической партии.

Приведенное регулирование явно не способствует укреплению доверия граждан к парламентской системе страны, не обеспечивает надлежащих гарантий статуса депутатов, их самостоятельности и независимости. С учетом отмеченного Конституционный Суд Российской Федерации должен был признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации и обязать федерального законодателя откорректировать их.

Федеральный законодатель вправе решить эту задачу разными способами. Так, для случаев, когда решение Государственной Думы о досрочном принудительном прекращении депутатских полномочий оспорено депутатом в установленном законом порядке, его мандат мог бы сохраняться вакантным до вступления в силу соответствующего решения Верховного Суда Российской Федерации. Еще один подход – вступление в силу решения Государственной Думы о досрочном прекращении депутатских полномочий только после истечения срока его судебного обжалования, если оно не обжаловано депутатом в указанный срок, а если оно обжаловано в установленном порядке, то вступление данного решения в силу после признания его законным Верховным Судом Российской Федерации. Такой подход предполагает введение сокращенных сроков обжалования депутатом решения о досрочном прекращении его полномочий. Подобное регулирование не исключает его дополнения законодательным допущением проведения депутатского расследования в отношении депутата исключительно с санкции суда. Названные варианты (а возможны и иные) могли бы стать значимыми гарантиями от необоснованных, политически мотивированных решений парламента о досрочном прекращении полномочий депутатов в связи с занятием ими деятельностью, не совместимой с депутатским мандатом.

4. На основании изложенного полагаю, что оспоренные заявителями положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 10, 11, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 94 и 97 (часть 3).

2013 ГОД

Дело о проверке конституционности положения части пятой статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (15 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению настоящего дела Конституционного Суда Российской Федерации является жалоба ООО «Маслянский хлебоприемный пункт». Заявитель просит признать не соответствующими части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, частям 1–3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации нормативные положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, указанная норма Кодекса об административных правонарушениях РФ нарушает его конституционные права, ущемляет свободу экономической деятельности, противоречит принципу равенства всех перед законом и судом, а также принципу справедливости наказания и его адекватности совершенному правонарушению.

Мы не поддерживаем доводы заявителя и полагаем, что при рассмотрении настоящего дела необходимо исходить из следующего.

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).

При этом в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (постановление от 12 мая 1998 года № 14-П).

1.1. Конституция Российской Федерации обязывает государство создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию (статьи 8 и 34).

Обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе свободной добросовестной конкуренции является основной целью антимонопольного законодательства Российской Федерации, его норм о средствах осуществления и защиты антимонопольной политики государства. В виду важности значения антимонопольной политики для развития экономики КоАП Российской Федерации предусматривает в очень крупном размере санкции за злоупотребление доминирующим положением, нарушение запретов картельных соглашений и согласованных действий, а также ряд других нарушений антимонопольного законодательства, штрафы за совершение которых соизмеримы или превосходят размер, установленный частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

В целях обеспечения защиты конкуренции необходимо установление адекватных мер ответственности в зависимости от тяжести и последствий совершенного правонарушения. Достаточно жесткие меры, установленные за нарушение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение защиты законности и дисциплины, в том числе в сфере выполнения услуг на товарных рынках.

1.2. Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства является Федеральная антимонопольная служба.

Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные органы для выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией наделены рядом полномочий, в том числе правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о предоставлении необходимых для осуществления деятельности антимонопольных органов документов и информации.

В целях осуществления и защиты антимонопольной политики государства антимонопольным органам важно своевременное получение необходимой информации. В соответствии положениями Федерального закона «О защите конкуренции» предусматривается обязанность коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц предоставлять информацию в антимонопольный орган по его мотивированным требованиям (статья 25); указанные субъекты обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок (статья 36). Своевременное представление информации обеспечивается административным воздействием (статья 37).

Установление в КоАП Российской Федерации жестких санкций за нарушение этой обязанности направлено на обеспечение соблюдения требований антимонопольных органов.

2. Санкции действующей редакции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, конституционность которых оспаривается Заявителем, были введены Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», инициатором и разработчиком проекта которого была Федеральная антимонопольная служба.

Целью законопроекта, как это следует из пояснительной записки к нему, являлось обеспечение соблюдения требований антимонопольного законодательства и усиления ответственности участников рынка за его нарушение. Принципиальным для указанного законодательного акта являлось предложение об установлении повышенных размеров административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Действующие на тот момент размеры административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства (например, санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривала наложение административного штрафа на юридических лиц от 500 до 1000 МРОТ, приводили к неэффективности государственного антимонопольного контроля и не являлись для хозяйствующих субъектов стимулом для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Нарушение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о естественных монополиях в части 5 статьи 19.8 было обусловлено увеличением размера санкции за нарушение требований антимонопольного законодательства.

Необходимость установления высокого размера административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства была обусловлена, с одной стороны, большим размером экономической выгоды, получаемой от монополистической деятельности, а с другой стороны – тяжелыми негативными последствиями от таких нарушений для экономических отношений в целом.

2.1. Нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации имеют свою специфику. Применение мер антимонопольного регулирования всегда связано с ограничением прав крупных компаний – монополистов в целях развития конкуренции. Отсюда следует, что новации этого законодательного акта предусматривали установление мер административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в отношении монополистов или организаций, занимающих доминирующее положение на соответствующих рынках. На решение задачи борьбы с монополизацией профильных рынков и повышение правовой дисциплины для доминирующих на этих рынках предприятий крупного бизнеса были ориентированы и столь значительные (от 300 тысяч до 500 тысяч рублей) штрафные санкции за непредставление информации по требованию антимонопольного органа в новой части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

2.2. Законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере экономической деятельности к противоправным деяниям, а именно к административным правонарушениям, и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение, как непредставление в федеральный антимонопольный орган сведений (информации) в срок, предусмотренный антимонопольным законодательством, и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 марта 1998 г. № 8-П, от 12 мая 1998 г. № 14-П отмечал, что принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, компенсационного характера применяемых санкций, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств.

3. Действуя в рамках своей дискреции федеральный законодатель, устанавливая административную ответственность за виновные противоправные деяния, должен соблюдать конституционные принципы, позволяющие назначить справедливое и соразмерное административного наказания за то или иное деяние. Устанавливая административный штраф в качестве вида наказания, законодатель определил его верхний и нижний пределы (пункт 2 части 1 статьи 3.2, части 1 и 2 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации). При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации).

Санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривает дифференцированный размер административного штрафа для граждан, должностных лиц и юридических лиц с определением его минимального и максимального пределов (для граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; для должностных лиц – от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; для юридических лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей), что позволяет правоприменителю применить эту меру наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного и финансового положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность (статьи 4.1 и 4.2 КоАП РФ).

Следовательно, оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. При этом, руководствуясь положениями статьи 2.9 КоАП РФ суд либо антимонопольный орган, его должностное лицо вправе при малозначительности административного правонарушения освободить лицо от административной ответственности.

3.1. При рассмотрении Государственной Думой проекта Федерального закона № 45-ФЗ руководство Федеральная антимонопольная служба настояла на необходимости сохранения увеличенного размера санкций для всех юридических лиц (в том числе и организаций малого бизнеса), ссылаясь на возможность применения на практике к малым предприятиям по составу части 5 статьи 19.8 положений статьи 2.9 КоАП РФ об освобождении от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения.

Так, применение антимонопольными органами положения статьи 2.9 КоАП РФ демонстрирует примеры, когда антимонопольный орган прекращает производство по делу об административном правонарушении ввиду малозначительности правонарушения и ограничивается устным замечанием, несмотря на наличие в действиях юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ (постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 декабря 2011 г. по делу № А08-3895/2011).

Как показывает судебная практика арбитражные суды при рассмотрении соответствующих дел при оценке соразмерности назначенного наказания допущенному правонарушению также используют положения статьи 2.9 КоАП РФ при квалификации совершенного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8, как малозначительного (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 марта 2009 г. № А11-8774/2008-К2-23/464; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19 декабря 2008 г. № Ф03-5835/2008; постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 сентября 2011 г. по делу № А67-7720/2010).

Практическое применение инициированных ФАС минимальных пределов штрафных санкций оцениваемой нормы свидетельствует, что в случаях, когда субъекты административной юрисдикции, рассматривающие дела по этому составу правонарушения (а именно должностные лица территориальных управлений ФАС и судьи арбитражных судов) не используют возможность применения статьи 2.9 КоАП РФ за незначительные по своим последствиям нарушения по этому составу со стороны малых предприятий, это может нанести имущественный ущерб и ограничение прав таких субъектов малого и среднего бизнеса без достаточных к тому оснований.

3.2. Как следует из материалов дела, Управлением ФАС России по Тюменской области учтены обстоятельства совершения ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» правонарушения и назначено минимальное наказание, предусмотренное санкцией части 5 статьи 19.8 КоАП РФ для юридических лиц. Поэтому довод заявителя о якобы недифференцированности штрафа, не основан на буквальном тексте закона и не вытекает из обстоятельств дела.

Фактически ООО «Маслянский ХПП» не согласно с отказом антимонопольного органа и арбитражных судов признать совершенное им правонарушение малозначительным. Между тем, квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Малозначительным нарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Таким образом, понятие малозначительности административного правонарушения является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае с учетом выявленных обстоятельств.

Проверка законности и обоснованности решений, вынесенных в отношении заявителя, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

3.3. Заявителем высказывается мнение, что для малых предприятий – нарушителей антимонопольного законодательства штрафные санкции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, даже минимальный их предел, в некоторых случаях могут быть весьма значительными и представлять угрозу экономической деятельности такого предприятия.

Однако при установлении штрафных санкций законодатель исходил не из размера предприятия, его статуса (крупный, средний или малый бизнес), критерием в данном случае должна служить экономическая составляющая деятельности предприятия, в частности оборот такого предприятия.

Заявитель ООО «Маслянский ХПП», являясь малым предприятием, с численностью работников 23 человека, осуществляет хранение фуражного зерна на 21 тысячу тонн. При таком обороте и возможной выручке предприятия от осуществляемой деятельности штраф в размере 300 тысяч рублей сопоставлять с двухмесячной заработной платой трудового коллектива, а если точнее, не всего трудового коллектива, а только водителей данного малого предприятия, а не директорского корпуса, например, полагаю, не совсем корректно. Но если даже минимальный размер штрафа для заявителя является достаточно существенным, тем с большей ответственностью этот субъект предпринимательской деятельности должен был отнестись к своим обязанностям по выполнению требований антимонопольного органа и представить необходимые сведения.

Занимаясь предпринимательской деятельностью в сфере повышенного интереса со стороны государства, ООО «Маслянский ХПП» должен был осознавать размер ответственности за невыполнение возлагаемых на него законодательством обязанностей.

Необходимо принять во внимание то обстоятельство, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, может обжаловать постановление о привлечении к административной ответственности по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ (то есть по вине юридического лица).

При обжаловании административного штрафа за непредставление по требованию антимонопольного органа информации (частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ) суды вправе признать привлечение к ответственности на таком основании незаконным, если будет доказано, что лицом были предприняты все зависящие от него меры по исполнению требования антимонопольного органа и представлены все сведения, которыми лицо располагало, за исключением тех, возможность представления которых объективно отсутствовала (постановление ФАС Московского округа от 10 июня 2009 г. № КА-А40/5194-09 по делу № А40-49228/08-130-453).

На требование антимонопольного органа лицом, которому данное требование адресовано, может быть направлен мотивированный ответ о невозможности представления соответствующих документов и сведений с указанием причин, по которым такие документы и сведения не могут быть представлены. В данном случае, оснований для привлечения лица к административной ответственности не имеется.

Другая ситуация, когда документы и сведения у лица отсутствуют и при этом им игнорируется требование антимонопольного органа о представлении документов и сведений. То есть в адрес антимонопольного органа не направлен какой-либо ответ, касающийся невозможности представления соответствующей информации. При таких обстоятельствах, как представляется, у антимонопольного органа появляются формальные основания для привлечения лица к административной ответственности.

Что касается конкретного дела заявителя, то при проверке соразмерности назначенного наказания допущенному правонарушению судом не было установлено ни одного обстоятельства, которое бы препятствовало заявителю исполнить требование антимонопольного органа представить в определенный срок информацию или обратиться в антимонопольный орган с ходатайством о предоставлении отсрочки в предоставлении запрошенных документов и сведений. Однако ни того ни другого заявителем сделано не было, что можно расценивать как явное игнорированием требований антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах негативные последствия назначения достаточно высокого административного штрафа для лица, совершившего административное правонарушение, представляется оправданным с точки зрения профилактики административных правонарушений и их предупреждения.

Эффективность государственного антимонопольного контроля состоит в создании стимулов для хозяйствующих субъектов для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства. КоАП Российской Федерации, статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 в качестве основной цели административного наказания устанавливает предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Вместе с тем, в целях недопустимости причинения вреда имущественным интересам лица привлечением его к административной ответственности законодательством предусмотрены отсрочка и рассрочка по исполнению постановления о назначении административного наказания.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, вынесший постановление, может отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца (часть 1 статьи 31.5 КоАП РФ). Также с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена судьей, вынесшим постановление, на срок до трех месяцев (часть 2 статьи 31.5 КоАП РФ).

3.4. КоАП Российской Федерации не предусматривает полномочия органа, применяющего норму об ответственности, и полномочия суда устанавливать штраф ниже низшего предела с учетом соразмерности нарушений и его последствий.

Вопрос, поставленный заявителем, находится в исключительной компетенции федерального законодателя, который вправе установить иные пределы административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в том числе посредством снижения нижнего предела размера штрафа для юридических лиц.

Для оценки перспектив совершенствования законодательства в этом направлении можно обратиться к сравнению и сопоставлению санкций части 5 статьи 19.8 с санкциями части 6 этой же статьи, где за непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе, штрафные санкции установлены в диапазоне от 20 тысяч до 200 тысяч рублей, что дает гораздо большую возможность при рассмотрении конкретного дела учитывать в соответствии со статьей 4.1 КоАП РФ характер административного правонарушения, имущественное положение нарушителя, размер и степень причиненного вреда и другие имеющие значение обстоятельства.

Еще один пример – санкции статьи 19.8.1 «Непредоставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса», где даже для гораздо более «платежеспособных» нарушителей – монополистов предусмотрена более широкая дифференциация штрафных санкций от 100 тысяч до 500 тысяч рублей (а не от 300 тысяч до 500 тысяч рублей, как в части 5 статьи 19.8).

Что же касается санкций статьи 19.7 «Непредставление сведений (информации)», то в этой общей норме действующей редакции КоАП РФ за непредставление или несвоевременное представление в любой государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом, административные штрафы для всех юридических лиц – нарушителей установлены в размере от 3000 до 5000 рублей.

Приведенные для сравнения и сопоставления примеры санкций других конкретных норм главы 19 КоАП РФ по аналогичному предмету регулирования, не дают формально-юридических оснований и подтверждений неконституционности санкций части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

С учетом изложенного, оспариваемые законоположения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по нашему мнению, нельзя признать не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 января 2013 г. № 1-П

По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя Совета Федерации – доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО «Маслянский хлебоприемный пункт». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А. Н. Кокотова, объяснения представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, а также представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Г. Кирюшиной, от Министерства юстиции Российской Федерации – Е. А. Борисенко, от Федеральной антимонопольной службы – С. А. Пузыревского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 данной статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц – от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Заявитель по настоящему делу – ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 9 ноября 2010 года признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере трехсот тысяч рублей. Как следует из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов, ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» не выполнило в установленный срок (десять рабочих дней со дня получения соответствующего предписания) требование о предоставлении информации о своей деятельности на рынке услуг по хранению зерна, а также информации о закупочных ценах на зерно и отпускных ценах на муку, направленное в его адрес Управлением Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы от 30 июля 2010 года № АЦ/24579 «Об усилении работы территориальных органов ФАС России по контролю товарных рынков продовольствия в условиях засухи» на основании статьи 25 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Арбитражный суд Тюменской области в решении от 20 декабря 2010 года, а также арбитражные суды вышестоящих инстанций, оставившие данное решение без изменения, не установили обстоятельств, которые объективно препятствовали бы ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» предоставить запрашиваемую информацию; не выявили они и оснований для освобождения заявителя от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения (статья 2.9 КоАП Российской Федерации), в связи с чем в признании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 9 ноября 2010 года незаконным ему было отказано.

ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» просит признать часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации не соответствующей статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1–3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку, по мнению заявителя, ее положения, вводя не дифференцированный в зависимости от имущественного положения юридического лица административный штраф, который для него как малого предприятия является значительным, не допуская возможности снижения административным органом или судом законодательно установленного размера этого штрафа и тем самым не позволяя учесть характер административного правонарушения, размер причиненного вреда и степень вины правонарушителя – юридического лица, нарушают принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.

Таким образом, с учетом требований частей второй и третьей статьи 74, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также частей третьей и четвертой его статьи 3, в силу которых Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или иных органов, часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в части, предусматривающей во взаимосвязи с установленными данным Кодексом правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных ею пределах от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1 и 2).

Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не являются абсолютными и могут быть ограничены, однако как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.