С. Н. Братановский, М. Ф. Зеленов
Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ
Монография

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

В Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 гг. (Указ Президента РФ от 11 марта 2014 г. № 226)¹ отмечается, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Среди всех видов коррупции одной из наиболее опасных является коррупция управленческого аппарата и, в частности, коррупция в системе исполнительной власти. Исполнительная власть – как известно, это именно та власть, в распоряжении которой непосредственно находятся финансовые и материальные ресурсы страны. И именно органы исполнительной власти, как государственные, так и муниципальные, наиболее часто взаимодействуют с гражданами и организациями. В связи с этим вероятность проявления коррупции в системе исполнительной власти всегда высока, а негативные последствия этих проявлений наиболее очевидны.

Коррупция государственных и муниципальных служащих, а также высших должностных лиц в последние годы все больше становится проблемой, привлекающей внимание государства. Такая коррупция в международной практике носит название административной. В современной России, однако, уровень административной коррупции настолько велик, что, по мнению многих исследователей, речь в настоящее время уже идет фактически о захвате государства. Под захватом государства понимаются действия физических лиц, групп или фирм, направленные на оказание влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов, государственной политики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной передачи привилегий государственным должностным лицам². Проблема коррумпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна, что это дало возможность сравнивать по уровню катастрофичности ее проявления и воздействия на наше государство и общество с Великой Отечественной войной.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции в системе исполнительной власти, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

Надо сказать, что в последние годы государством принимаются значительные усилия по борьбе с коррупцией. Однако отсутствие значительной общественной инициативы не дает нам возможности назвать эти усилия максимальными. Так, в самом конце 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который хотя и носит во многом рамочный характер, но одновременно содержит и некоторые нормы прямого действия. Параллельно были внесены изменения в законодательство о государственной и муниципальной службе и об административной ответственности.

В 2011–2012 гг. в ходе развития основных направлений борьбы с коррупцией, намеченных в Федеральном законе «О противодействии коррупции», был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы, а также издан ряд указов президента Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы противодействия коррупции. Необходимо однако отметить, что процесс формирования нового антикоррупционного законодательства постоянно изменяется и дополняется, его формирование происходит и в настоящее время.

Вместе с тем уже проведенные реформы, вполне очевидно, носят половинчатый характер. Так, результаты антикоррупционных экспертиз, которые в настоящее время активно проводятся на всех уровнях власти, носят, как правило, рекомендательный характер, что во многом выхолащивает значение этого антикоррупционного института. Установив контроль за расходами и доходами государственных и муниципальных служащих и членов их семей и приняв Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», законодатели так пока и не решились ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, при том что сама конвенция ратифицирована, первая мера без второй также не имеет особого смысла. Внедрение в деятельность органов исполнительной власти электронных административных регламентов, которые являются одним из наиболее действенных средств противодействия коррупции, поскольку не дают чиновникам возможности отступать от четко закрепленных правил и процедур, также во многих случаях оказалось фикцией, так как подлинная автоматизация государственного и муниципального управления была заменена использованием обычных административных регламентов, представленных в электронной форме. Все это вынудило президента Российской Федерации В. В. Путина заявить 15 января 2015 г. на совещании с главами регионов Российской Федерации, посвященном самым актуальным проблемам экономики и политики, о том, что «состоянием борьбы с коррупцией недоволен никто – ни наши граждане, которые считают коррупцию одной из самых серьезных проблем, одним из самых больших вызовов нашему государству, ни чиновники, ни сами коррупционеры. Пока никаких значимых успехов в этом направлении я отметить не могу».

Все это свидетельствует о необходимости разработки системных подходов противодействия коррупции в системе исполнительной власти Российской Федерации.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Коррупция как негативное социальное явление: сущность и виды

Национальным планом противодействия коррупции в первоначальной редакции среди прочих мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции предусматривалось определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» – как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

В принятом Федеральном законе «О противодействии коррупции» термин коррупция получил легальное определение. По буквальному смыслу названного закона коррупция представляет собой:

а) злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Подобная законодательная дефиниция подверглась достаточно жесткой критики в специальной литературе. Прежде всего она касается использованного законодателем «перечислительного» подхода к определению понятия «коррупция». Как справедливо отмечают некоторые авторы, «законодатель свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирующих, а по сути подменяющих понятие коррупции. И первое, на что обращает внимание норма-дефиниция, – это отсутствие среди коррупционных преступлений составов превышения должностных полномочий, нецелевого расходования бюджетных средств, нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов и незаконного участия в предпринимательской деятельности»³.

Действительно, первое, что настораживает в данном определении, – его казуистический характер, свойственный самым древним источникам права. Еще Г. Ф. Шершеневич отмечал закономерность развития права от казуального к абстрактному: «Выдвигаясь вначале по мере того, как жизнь создает случай, требующий нормирования, и приобретая поэтому казуистический характер, право в дальнейшем, при сознательном творчестве, захватывает случаи не только бывшие, но и возможные и приобретает абстрактный характер. <…> Чем более развито право, тем сильнее абстрактность берет верх над казуистичностью, тем меньшее число положений необходимо для того, чтобы охватить с правовой стороны наибольшую область жизненных отношений»⁴. Абстрактные правовые нормы в отличие от казуистичных «обращены в будущее, имеют проектирующий характер»⁵. Как справедливо отмечается в юридической доктрине, о степени развития права судят, в частности, по его способности закладывать модели поведения в общественных отношениях, которые еще только должны будут появиться⁶.

Справедливости ради нужно отметить, что рассмотренная выше формулировка Федерального закона «О противодействии коррупции» помимо казуальной составляющей включает в себя и норму абстрактного характера: «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Прежде всего обращает на себя внимание определение субъекта коррупционного правонарушения – физическое лицо. Это согласуется с подходами, выработанными в том числе и в мировой практике. Например, Конвенция ООН против коррупции (принята в Нью-Йорке 31 октября 2003 г.)⁷ относит к субъектам коррупции любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу. Однако, как отмечает Э. В. Талапина, несмотря на это, последующие статьи названного выше закона (далее – Закон) содержат меры по противодействию коррупции лишь в отношении государственных и муниципальных служащих⁸.

Другой аспект рассматриваемой нормы, который нуждается в критическом осмыслении, связан с указанием на незаконный характер использования физическим лицом своего должностного положения. Во-первых, это неверно чисто терминологически: лицо может получать незаконную выгоду или преимущество за совершение вполне законных действий, предусмотренных его должностным регламентом или должностной инструкцией. Например, получение взятки за быстрое и правильное решение вопроса, который входит в круг должностных полномочий лица. Незаконным в данном случае может быть получение такого вознаграждения, бездействие в случае его неполучения, но никак не надлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Во-вторых, в литературе отмечается, что такая формулировка не охватывает так называемых легальных действий коррупционной направленности. К числу таких действий Э. В. Талапина относит, например, коррупционный лоббизм, предоставление денежных средств на проведение выборов и т. п.⁹ Как нам представляется, корень проблемы состоит в том, что коррупция отождествляется законодателем с коррупционным правонарушением, а это проявляется в некритичном заимствовании и дублировании противозаконных деяний в сфере использования должностных полномочий. Простое переименование взяточничества в коррупцию не дает ничего с позиции противодействия данному явлению.

В-третьих, коррупционные правонарушения необязательно связаны с использованием должностного положения. Например, предоставление государственным или муниципальным служащим заведомо ложных сведений о доходах вполне может осуществляться и без использования своего должностного положения. То же можно сказать и о невыполнении обязанности сообщать о склонении к совершению коррупционного правонарушения. Это, на наш взгляд, обусловлено отсутствием в законе четко артикулированного понятия коррупционного правонарушения (к данной проблеме мы еще вернемся ниже).

Наконец (в-четвертых), подобная формулировка начисто исключает из числа субъектов коррупционных правонарушений корруптеров, т. е. лиц, подкупающих коррупционера (коррумпируемого субъекта), которые не используют своего должностного положения. Означает ли это, что, например, дача взятки не должна рассматриваться как проявление коррупции?

Много возражений в специальной литературе вызывает и указание на использование лицом своего должностного положения «вопреки законным интересам общества и государства». В данном случае, если следовать буквальной формулировке закона, могут возникать сложности с квалификацией некоторых деяний в качестве коррупционных правонарушений. Как справедливо отмечает И. С. Алихаджиева, «излишняя детализация, вопреки каким именно интересам общества и государства был предпринят коррупционный акт, сводит на нет усилия правоохранителей по вменению конкретных составов преступлений»¹⁰. Поскольку коррупция представляет собой (влечет) деградацию как аппарата государственного и муниципального управления, так и гражданского общества, вред интересам общества и государства в данном случае является презюмируемым.

В качестве противоправной цели коррупционного деяния Закон называет получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Таким образом, речь в данном случае идет исключительно о корыстной цели такого деяния, сопряженной с получением материальной выгоды для себя или иного лица. Как отмечается в специальной литературе, законодатель в данном случае использует узкий подход к определению коррупции. По мнению А. В. Кудашкина и Т. Л. Козлова, характерным признаком коррупции является получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица¹¹. Иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов.

Таким образом, сегодня сложно говорить о наличии четкого и логически непротиворечивого законодательного понимания термина «коррупция». Нельзя сказать, что такое определение присутствует и в основополагающих международных соглашениях в данной сфере. В международно-правовых документах используются два подхода определения содержания рассматриваемого понятия: путем выделения отдельных проявлений коррупции (коррупционных преступлений или правонарушений) либо посредством формулировки общего абстрактного понятия коррупции.

Так, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции¹² не содержит официального разъяснения термина «коррупция». Как отмечается в специальной литературе, это обусловлено лингвистическими трудностями: в английском варианте под коррупцией понимается мздоимство, а на французском данное явление ассоциируется со взяточничеством или подкупом¹³. В тексте данного соглашения называются различные виды коррупционных деяний: подкуп публичных должностных лиц (национальных и иностранных), злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением и т. п. Конвенция против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. содержит ст. 8, предусматривающую криминализацию коррупции¹⁴. Согласно данным положениям Конвенции, каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Аналогичный подход используется и в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.¹⁵ В ст. 1, посвященной определению терминов, понятие «коррупция» не раскрывается, однако из смысла иных положений данного документа вытекает, что коррупция как уголовно наказуемое деяние включает в себя подкуп и продажность публичных должностных лиц. Конвенция разграничивает активную и пассивную коррупцию. Активный подкуп представляет собой преднамеренное обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций. Пассивный подкуп выражается в прямом или косвенном преднамеренном испрашивании или получении каким-либо из публичных должностных лиц какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица либо же принятии предложения или обещания такого преимущества, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.

Общее понятие коррупции сформулировано в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН¹⁶. Согласно этому документу, термин «коррупция» охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов либо их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Обратим внимание, что данное определение включает в себя только пассивные формы коррупционных правонарушений. Это объясняется тем, что адресатом соответствующих норм являются должностные лица.

В Конвенци о гражданско-правовой ответственности за коррупцию¹⁷ (Россия не участвует) предусматривается, что «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»¹⁸ рассматривает коррупцию как подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу.

Специфика дефинитивного подхода к определению коррупции в международно-правовых документах выражается в следующих аспектах, которые, на наш взгляд, имеют принципиальное значение.

Во-первых, необходимо обратить внимание на то, что практически во всех международных соглашениях, направленных на противодействие коррупции, выделяются как пассивные, так и активные ее проявления. Как мы уже говорили выше, использование в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общей формулы «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения» исключает значительную часть активных коррупционных правонарушений. Конечно, в перечисленных Законом конкретных проявлениях коррупции названы и дача взятки, и подкуп, однако абстрактное (общее) понятие коррупции касается только пассивной ее формы.

Во-вторых, в названных выше международных соглашениях в отношении субъекта пассивных коррупционных правонарушений речь идет о «публичных лицах», использовании «публичного статуса». Конвенция ООН против коррупции определяет понятие публичного должностного лица как:

а) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;

б) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

в) любое другое лицо, определяемое в качестве публичного должностного лица во внутреннем законодательстве государства-участника. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» используется термин «физическое лицо», однако, как мы отмечали выше, сами антикоррупционные механизмы и меры, предусмотренные данным Законом, касаются преимущественно государственных и муниципальных служащих.

Третьим признаком, отличающим понятие коррупции в международно-правовых документах от дефиниции данного термина в российском законодательстве, является широкий подход к цели и мотиву коррупционных правонарушений. Как мы видели выше, основные международные соглашения используют понятия «неправомерное преимущество», «ненадлежащее преимущество», «выгода имущественного или неимущественного характера» и т. п. Федеральный закон «О противодействии коррупции», как мы отмечали, говорит исключительно о выгодах материального характера (получении выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав). Подобный подход характерен для российского законодательства в целом. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет личную заинтересованность гражданского служащего, которая может явиться причиной конфликта интересов, как возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Отмеченные отличия законодательного закрепления понятия коррупции в отечественной юриспруденции от концептуализации данного термина в международных нормативно-правовых документах, как нам представляется, обусловлены динамикой развития отечественного антикоррупционного законодательства и доктрины. В юридической науке понятие коррупции и коррупционного деяния формировалось преимущественно в рамках теории уголовного права. В уголовно-правовой теории сложились два подхода к пониманию коррупции в узком и широком смысле. Безусловно, все авторы, исследующие проблемы коррупции, отмечают, что суть данного явления выражается в деградации власти, однако расходятся во мнениях относительно конкретных проявлений коррупции. Сторонники узкого понимания коррупции отождествляют ее с подкупом и взяточничеством. Например, такой точки зрения придерживается Н. Ф. Кузнецова, по мнению которой коррупция представляет собой «подкуп одних лиц другими»¹⁹. А. И. Долгова полагает, что коррупцию можно рассматривать как «социальное явление, характеризующееся подкупом – продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»²⁰. Н. А. Лопашенко отмечает: «Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в обязательном порядке. <…> Коррупционные деяния не сравнимы по степени общественной опасности с должностными и служебными правонарушениями; они гораздо опаснее как раз потому, что всегда представляют собой сделку между должностным или служебным лицом и лицом, заинтересованным в его определенном поведении»²¹.

Представители широкого подхода к определению коррупции помимо подкупа (продажности) признают коррупционным любое корыстное злоупотребление своим служебным положением. Б. В. Волженкин рассматривает коррупцию как «социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»²². По мнению Г. Н. Борзенкова, коррупция – это «разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях»²³. B. C. Комиссаров полагает, что коррупция должна пониматься как «использование субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности»²⁴. По мнению профессора С. В. Максимова, коррупция – это «использование государственными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицам таких имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)»²⁵. И. В. Годунов под коррупцией понимает «социальное явление, которое заключается в осуществляемых в различных формах злоупотреблениях государственными или иными полномочиями для получения выгоды в личных целях или в интересах третьих лиц, основанных на незаконных двусторонних сделках»²⁶.

Сторонники широкого подхода к пониманию коррупции подчеркивают, что «коррупция – явление более широкое, чем взяточничество. Мы знаем, что коррупция не сводима к взяточничеству. Она охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью. <…> Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т. д. являются завуалированными формами коррупции»²⁷. Действительно, если рассматривать коррупцию как комплексное социально-правовое явление, то ее многообразные проявления не укладываются в рамки подкупа и продажности. Так, Ю. Н. Попов и М. Е. Тарасов помимо взяточничества включают в понятие коррупции непотизм (покровительство на основе личных связей), а также незаконное присвоение публичных средств для частного использования²⁸. По их мнению, коррупция представляет собой намеренное несоблюдение принципа независимости сторон с целью получения за это каких-либо преимуществ для себя и других лиц, с которыми установлены личные отношения. Т. В. Бекен ценность широкого понимания коррупции видит в том, что это предоставляет пространство для целостного, междисциплинарного подхода. Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, делает возможным включение в понятие целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц²⁹.

Отметим, что различие в аргументации анализируемых точек зрения в отношении объема и содержания понятия коррупции очевидно обусловлено телеологическим аспектом, контекстом использования данного термина. В одном случае (узкий подход) речь идет о квалификации деяний в качестве коррупционного преступления. В другом – о характеристике причин, условий, последствий коррупции как социального явления, выражающегося в общей деградации аппарата власти. Как справедливо отмечает А. В. Коваль, характеристика коррупции может быть криминологической и собственно уголовно-правовой³⁰. При этом автор отмечает, что расширение уголовно-правового понятия коррупции путем включения в него иных составов преступлений против интересов службы и преступлений, совершаемых специальным субъектом – служащим с использованием своего положения, но не являющихся собственно должностными, с одной стороны, будет означать отступление от лингвистической традиции, с другой стороны, не привнесет ничего ценного в квалификацию преступлений этого вида (в отличие от понятий хищения и убийства, имеющих принципиальное значение).

Как нам представляется, широкое понятие коррупции действительно не дает ничего существенного уголовно-правовой теории. Более того, само по себе уголовно-правовое понятие коррупции нам кажется избыточным. В силу предельной конкретизации норм уголовно-правового закона коррупция может лишь означать некую совокупность преступлений (взяточничество, дача взятки и т. п.). Иными словами данное понятие с позиции уголовного права означает определенный вид (категорию, класс) преступных деяний, однако собственного содержания не имеет. Вряд ли можно предположить наличие обобщенного состава преступления – «коррупции». Следует оговориться, что понятие, признаки, последствия коррупции именно как социально-правового явления, конечно, могут быть востребованы уголовно-правовой политикой в плане криминализации или декриминализации тех или иных деяний, установления шкалы санкций и т. п. Однако в этом случае, по нашему мнению, коррупция выступает уже как криминологическая категория.

Таким образом, в самом общем виде термин «коррупция» может обозначать:

а) конкретную совокупность деяний (например, уголовно-правовых или административных составов);

б) обобщенное понятие, характеризующееся определенными признаками, позволяющее относить то или иное деяние к коррупционным правонарушениям.

В первом случае речь идет об отнесении понятия коррупции к конкретным, закрепленным законом составам, во втором – об оценке отдельного деяния на предмет его коррупционности. Например, ситуация конфликта интересов означает лишь потенциальную возможность ненадлежащего исполнения служебных обязанностей в связи с личной заинтересованностью. Однако характеристика поведения субъекта в качестве коррупционного или коррупционно опасного в каждом отдельном случае осуществляется индивидуально, с учетом конкретных обстоятельств. В этом втором функциональном значении понятие коррупции выступает не в качестве классификатора, а в качестве критерия.

Характерно, что в большинстве стран термин «коррупция» не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений³¹. Наказание же за отдельные коррупционные правонарушения устанавливается за конкретные составы: «взятку», «подкуп», «злоупотребление властью» и т. д.

Таким образом, в методологическом плане уголовно-правовое понятие коррупции как совокупности конкретных составов представляется избыточным. Общее понятие коррупции в виде абстрактной дефиниции используется для оценки уровня коррупции, коррупциогенных факторов, выработки мер противодействия коррупции и т. п. Иными словами, такой подход исходит из максимально обобщенного понимания коррупции как социального явления. Как нам представляется, многие проблемы, связанные с реализацией действующего законодательства о противодействии коррупции, связаны именно с сущностной неразграниченностью коррупции как социального явления и коррупционного правонарушения как ее проявления. Заметим, что изначально в Национальном плане противодействия коррупции предусматривалось определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления и «коррупционное правонарушение» как отдельного проявления коррупции. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие коррупционного правонарушения содержательно отсутствует, а понятие коррупции определяется перечислением отдельных коррупционных правонарушений.

Между тем коррупция как целостное социальное явление, очевидно, не сводится к совокупности отдельных своих проявлений, причем исключительно в правовой сфере. Представляется интересным проанализировать понятие коррупции с точки зрения его этимологии и смыслового содержания в различных дискурсах (политологическом, социологическом, социально-экономическом и т. п.). На наш взгляд, только комплексный, междисциплинарный подход позволит наиболее полно и адекватно очертить содержание данного понятия.

В словаре русского языка С. И. Ожегова коррупция (лат. corruptio) определяется как прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; как продажность, подкуп взятками должностных лиц, политических деятелей³². Большой юридический словарь трактует данное понятие как «общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц»³³.

В этой связи интересно обратиться к этимологии слова «коррупция». Понятие «коррупция» (corrumpire) в Древнем Риме имело целый ряд семантических значений: «разламывать, портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать»³⁴. Оно произошло от сочетания латинских словcorrei – «несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета» иrumpere – «ломать, повреждать, нарушать, отменять». В результате, как отмечают некоторые исследователи, образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества³⁵. Одним из специальных значений данного слова было «подкуп судьи»³⁶. Как справедливо указывает Г. К. Мишин, этимология понятия «коррупция» свидетельствует о том, что ее суть заключается не в подкупе, продажности публичных и иных служащих, а в нарушении единства (дезинтеграции, разложении, распаде) того или иного объекта, в том числе органов государственной власти³⁷.

В античной Греции терминcorrumpere имел социальный смысл: «приведение в упадок нравов, расстройство порядка». Платон и Аристотель в своих работах неоднократно упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничества на экономическую, политическую и духовную жизнь общества³⁸. При переводе трудов Аристотеля на английский язык обычно «неправильная», «выродившаяся» форма правления переводится как corrupt³⁹.

В период Средневековья понятие «коррупция» приобрело исключительно каноническое значение – как обольщение, соблазн дьявола. Поэтому использовался термин corraptibilitas, означающий бренность человека, подверженность человеческой личности разрушению, греховным соблазнам⁴⁰.

Современное понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих национальных правовых систем. Томас Гоббс рассматривал коррупцию как «корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»⁴¹. По его мнению, «предположение о своей силе для сопротивления исполнителям закона отягчает преступление». Такое предположение, по его мнению, может быть обусловлено богатством или наличием высокопоставленных друзей. «Поэтому обычно люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем подкупа государственного правосудия или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения. <…> А люди, имеющие множество могущественных родственников или завоевавшие себе популярность и определенную репутацию среди толпы, осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на ту власть, которой надлежит заботиться о приведении законов в исполнение»⁴². Таким образом, философ уже разделял коррупцию как подкуп и как использование личных и родственных связей.

Никколо Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. В своей работе «Государь» он отмечает: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться»⁴³.

Проблема коррупции была значительно освещена в трудах просветителей-энциклопедистов: Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Ф. Бэкона и др. В их трудах коррупция понималась как социальная болезнь, дисфункция общества⁴⁴.

Таким образом, этимологический смысл слова «коррупция» так или иначе заключается в деградации системы публичной власти и общества. Причем при различных вариациях в отношении конкретных проявлений, «симптомов» коррупции (сговор, подкуп, соблазнение, использование личных связей) основное значение данного понятия сосредоточено на деструктивных последствиях данных деяний. Это еще раз доказывает, что коррупция как социальное явление не сводится к совокупности коррупционных правонарушений.

При анализе основных подходов к определению коррупции как социального явления следует учитывать междисциплинарный характер его исследования. Как справедливо отмечается в литературе, «анализ правовых положений не позволяет раскрыть все содержание данного понятия, получившего в науке множество интерпретаций»⁴⁵. Присущие каждой отрасли обществоведения методы и исследовательские подходы серьезно влияют в том числе и на выработку специфических для каждой науки определений. Исследование коррупции как общесоциального явления осуществляется в социологической литературе.

В социологии распространен взгляд на коррупцию как форму девиантного поведения. Девиантное поведение – это деяние, не соответствующее официально установленным или фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям, и социальное явление, выражающееся в относительно массовых и устойчивых формах человеческой деятельности, не соответствующих официально установленным или же фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям⁴⁶. Профессор Гарвардского университета Карл Иоахим Фридрих в рамках «конвенционального» подхода определяет как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. По его мнению, коррупция представляет собой «вид поведения, которое отклоняется от превалирующих норм. Это девиантное поведение, ассоциированное с определенной мотивацией, в частности с получением личной выгоды за общественный счет»⁴⁷. Дж. Най определяет коррупцию как «поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием относительно частных (индивидуальных, семейных, частных); материальных или статусных целей»⁴⁸. Подобную же точку зрения высказывают Д. Саймон и Д. Эйтцен. Они исходят из предположения, что преступность и девиация социетально обусловлены, заданы на уровне общества. Это означает, что определенные социологические факторы обусловливают совершение преступлений как индивидами, так и организациями. Среди наиболее важных из этих факторов в американском обществе называют властную структуру как таковую⁴⁹.

Вместе с тем есть и другая точка зрения, сторонники которой понимают коррупцию не как совокупность девиантных поведенческих актов, а как систему отношений в обществе. Так, Л. В. Гевелинг рассматривает коррупцию как деструктивную по отношению к действующим на данной территории общественным нормам и господствующей морали систему социальных связей, которые характеризуются использованием должностных полномочий для получения материальной и (или) нематериальной выгоды⁵⁰. В данном случае коррупция рассматривается с точки зрения функционального подхода. Одним из первых, кто использовал возможности функционального подхода в исследовании коррупции, был Макс Вебер. В юридической литературе позицию Вебера часто критикуют за то, что он делал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений⁵¹. Безусловно, с позиции юридической доктрины всякая коррупция должна рассматриваться как противоправное и социально вредное явление, однако некоторые выводы, сделанные М. Вебером и другими представителями функционального подхода, могли бы оказаться востребованными с позиции противодействия коррупции. Коррупцию он рассматривал в широком смысле, не отождествляя ее с подкупом и продажностью. Интерес представляет выделение М. Вебером «коррупции “партийно-политического” характера», когда «партийными вождями за верную службу раздаются всякого рода должности в партиях, газетах, товариществах, больничных кассах, общинах и государствах. Все партийные битвы суть не только битвы ради предметных целей, но прежде всего также за патронаж над должностями»⁵².

Исследование коррупции как социального явления с позиций ее функциональной роли в обществе осуществлялось Я. И. Гилинским, который выделил институциональные характеристики данного явления:

• выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами и др.;

• наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

• присутствие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;

• сленг и символика⁵³.

Сторонники функционального подхода склонны рассматривать коррупцию как инструмент рынка, компенсирующий препятствия, создаваемые бюрократическим аппаратом государства⁵⁴, «смазочное средство», компенсирующее недостатки государственного управления⁵⁵. Собственно, именно признание функциональной роли коррупции в системе общественных отношений и вызывает волну критики в отношении такого подхода. Так, например, О. Г. Карпович отмечает: «При очищении трудов функционалистов от наукообразной шелухи нельзя не заметить, что все их доводы сводятся к пресловутой экономической смазке, а также к тому, что, дескать, бытовая коррупция помогает реализации прав граждан, снимает ненужные барьеры, устраняет действие социально не обусловленных правовых норм. Между тем и в этих случаях негативные издержки коррупции превышают и так более чем сомнительную пользу. Вопреки утверждениям о том, что коррупция подготавливает общественные изменения, она, напротив, фиксирует негативную практику, как бы замораживая существующий порядок»⁵⁶. Это, безусловно, верно с точки зрения юриста, для которого коррупция – это прежде всего противоправное деяние. Однако если отвлечься от характеристики данного явления как «плохого» или «хорошего», то нельзя не признать, что коррупция становится востребованной именно в излишне бюрократизированном обществе. Это своего рода сигнал, что государственный аппарат не в состоянии выполнять свои функции надлежащим образом и существует необходимость оптимизации административных процедур.

Таким образом, вопрос адекватной дефиниции понятия коррупции в конечном итоге приводит к проблеме уяснения сущности данного социального явления и, по нашему мнению, во многом зависит от методологической функции данного термина. Если рассматривать коррупцию в качестве социального явления, выражающегося в деформации аппарата публичной власти и гражданского общества, то в методологическом плане это означает, что усилия юристов должны быть направлены не столько на выявление отдельных проявлений коррупции (коррупционных правонарушений), сколько на построение эффективной модели управления, позволяющей элиминировать необходимость (потребность) в коррупции. Действительно, коррупция находится в состоянии перманентной конкуренции с бюрократией: если бюрократическая процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые ресурсы, усилия и т. п.), то становится востребованной коррупционная модель социальных отношений.

С позиции цели данной работы значимым в методологическом плане нам представляется вопрос о классификации коррупции. На данный момент в специальной литературе отсутствует единство мнений относительно критериев такой классификации.

Так, М. Джонстон выделил несколько типов коррупции:

• взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т. д.);

• отношения в патронажных системах, в том числе покровительство на основе земляческих, родственных, партийных принципов;

• дружба и кумовство;

• кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям, и потому эти решения становятся предметом торговли⁵⁷.

Очевидно, что данная классификация, подобно таксономии животных Борхеса, объединяет отдельные проявления коррупции, отобранные в соответствии с различными критериальными признаками. Например, взятки чиновников в сфере торговли выделены по признаку сферы распространения, дружба и кумовство – по форме проявления, а кризисная коррупция – в зависимости от причины или коррупциогенного фактора.

В отечественной литературе коррупцию предлагают подразделять в зависимости от отдельных ее характеристик на:

• бюрократическую и политическую;

• принудительную и согласованную;

• централизованную и децентрализованную⁵⁸.

В зависимости от сферы деятельности различают:

• коррупцию в сфере государственного управления;

• парламентскую коррупцию;

• коррупцию на предприятиях.

В зависимости от иерархического положения коррупция подразделяется на верхушечную и низовую⁵⁹.

Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая – со взяточничеством и с чиновничьим предпринимательством⁶⁰.

В середине 2010 г. Всемирный банк и ЕБРР провели совместное исследование условий предпринимательства и показателей работы предприятий в 22 странах с переходной экономикой. Полученные в ходе исследования данные позволили Джоэлю Хэллману, Джерайнту Джонсу и Дэниэлю Кауфманну выделить три типа коррупции: скупку государства, влияние на государство и административную коррупцию⁶¹.

Скупка государства рассматривается как воздействие на формирование основных правил игры (т. е. законов, положений, правил и инструкций) посредством незаконных и непрозрачных частных платежей государственным должностным лицам.

Влияние – это способность частного капитала воздействовать на формирование правил игры без подкупа должностных лиц (благодаря таким факторам, как размер кампании, ее значение для национальной или региональной экономики, доля государства в пакете акций и продолжительность отношений с государственными чиновниками).

Административная коррупция определяется как частные выплаты государственным должностным лицам, осуществляемые не для введения новых правил, а в целях обеспечения искаженного применения тех или иных правил, законов или ограничений, наложенных государством⁶².

Очевидно, что в рамках данной классификации рассматривается только коррупция власти, т. е. субъектом коррупции является государственный или муниципальный служащий.

Поскольку в данной работе рассматривается административный механизм противодействия коррупции в целом и коррупция при этом понимается максимально широко (не только в сфере государственного аппарата), то прежде всего ее можно классифицировать в зависимости от сферы распространения на:

• коррупцию аппарата публичной власти;

• коррупцию в частной сфере (учреждения, организации, предприятия и т. п.).

В первом случае коррупция выражается в разрушении, деградации государственной и муниципальной власти, порядка управления, происходит «приватизация» власти. В частной сфере коррупция также угрожает публичным интересам, но уже опосредованно: в данном случае непосредственным объектом коррупции является порядок управления конкретной организации, однако если данная организация, например, оказывает публичные услуги, то коррупционные правонарушения могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц – получателей данных услуг. Это наиболее очевидно, когда речь идет о государственных учреждениях, предприятиях, организациях. Например, предоставление преимуществ корруптеру (при поступлении в учебное заведение, при направлении в лечебное учреждение и т. п.) неизбежно влечет ущемление прав и законных интересов иных лиц, что в конечном итоге означает неспособность публичной власти обеспечить взятые на себя обязательства.

Сложнее обстоит дело с негосударственными коммерческими организациями. Коррупционные правонарушения должностных лиц такой организации причиняют вред преимущественно частным интересам собственника ее имущества (владельцу, учредителю). Однако если такая организация оказывает публичные услуги, то данные правонарушения также могут затрагивать права и интересы третьих лиц, которые являются потребителями данных услуг. Неслучайно, как мы видели выше, международно-правовые нормы в качестве субъекта коррупции выделяют не только должностных лиц государственных и муниципальных органов, но и лиц, предоставляющих какую-либо публичную услугу.

Между тем если говорить об установленных законом механизмах противодействия коррупции, то придется признать, что практически все они ориентированы на предотвращение коррупционных нарушений в системе государственной и муниципальной службы. На наш взгляд, сегодня есть необходимость распространения ряда мер (в том числе некоторых запретов и ограничений) в отношении государственных учреждений, предприятий и организаций. Неслучайно в некоторых зарубежных странах служащие государственных учреждений (например, учителя) признаются государственными служащими. В Российской Федерации врачи, учителя, преподаватели вузов и другие могут быть субъектом наиболее распространенного коррупционного преступления – взятки. В отношении негосударственных организаций проводить такие аналогии нельзя, поскольку установление антикоррупционных мер, подобных тем, что предусмотрены в Федеральном законе «О противодействии коррупции», будет означать значительное вмешательство государства в управление организацией. Однако вполне возможно и допустимо введение государственных стандартов качества оказания публичных услуг, внешнего аудита, возложение ответственности на юридическое лицо в связи с обнаружением коррупционных проявлений и т. п. Данные меры могут стимулировать частные организации к выработке собственного комплекса мер противодействия коррупции. А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную⁶³. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует.

Данная классификация безусловно имеет под собой социологические основания, однако с точки зрения юридической науки в плане разработки и законодательного закрепления административно-правовых механизмов противодействия коррупции ее значение невелико. «Социально-легитимная» коррупция с точки зрения закона не становится непротивоправным деянием: даже если в глазах общественного мнения какие-то формы коррупционного поведения являются допустимыми или даже желательными, то с государственно-правовой позиции они являются неприемлемыми, поскольку деформируют установленный порядок осуществления публичной власти и государственного управления.

Как нам представляется, любая коррупция с позиции юриспруденции несет в себе признак общественной опасности, однако в зависимости от степени формальной определенности тех или иных ее проявлений ее действительно можно подразделить на черную и серую. Черная коррупция отличается большой степенью определенности и выражается в совершении прямо предусмотренных законом коррупционных правонарушений (взятки, коммерческого подкупа, злоупотреблении полномочиями и т. п.). Данный вид коррупции, как правило, криминализован и предполагает применение уголовной или административной ответственности.

Серая коррупция может выражаться в формально не противозаконных действиях (протекционизме, кумовстве, лоббизме и т. п.), но, по существу, также оказывающих деструктивное воздействие на аппарат публичной власти. Здесь нет четкого состава правонарушения, поэтому акцент в противодействии такой коррупции смещается с ответственности за совершение коррупционных правонарушений к мерам превентивного характера. Например, механизм урегулирования конфликта интересов, направленный на противодействие возможности коррупционного поведения, является средством предотвращения серой коррупции.

Если в сфере черной коррупции ответственность наступает непосредственно за совершение коррупционного правонарушения (коррупционное правонарушение – ответственность), то противодействие серой коррупции требует введения промежуточного звена – антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов, нарушение которых влечет применение мер юридической ответственности, как правило, дисциплинарной (нарушение антикоррупционной обязанности – ответственность). Например, такой обязанностью является обязанность информировать представителя нанимателя о ситуации, которая может привести к конфликту интересов.

Подводя некоторый итог проведенному исследованию отметим, что те или иные юридические дефиниции в методологическом плане могут иметь двоякую функциональную роль: с одной стороны, они могут выступать критерием классификации, с другой – средством квалификации. В первом случае речь идет об отнесении тех или иных правовых явлений к определенному виду или классу (например, объединение ряда составов в класс преступления против собственности). Во втором – на основе соответствующей дефиниции происходит определение юридической природы конкретного фактического обстоятельства. Иными словами, в этом случае правоприменитель «измеряет действия и поступки людей с помощью норм права»⁶⁴, «определяет некий факт действительности в качестве правового явления, с которым субъекту права следует обходиться соответственно его природе»⁶⁵.

С этой позиции основное возражение против легального определения коррупции в законе связано с тем, что коррупция как социальное явление не сводится к различным видам коррупционных правонарушений, которые выступают в качестве ее частных проявлений. Определение коррупции путем перечисления различных противоправных деяний, имеющих коррупционный характер, бессмысленно с методологической точки зрения, так как понятие коррупции в данном случае сводится к критерию классификации уже имеющихся уголовных и административных составов в качестве коррупционных. В данном случае этот термин не имеет значения в качестве квалифицирующего признака. Кроме того, это невозможно по объективным причинам, поскольку динамичное развитие социальных отношений порождает все новые формы коррупции.

Однако обобщенное понятие коррупции в виде абстрактной формулы, на наш взгляд, также не может использоваться для квалификации того или иного деяния как коррупционного правонарушения. Отдельные проявления коррупции не всегда имеют характер противоправного поведения (например, политический, клановый и т. п. патронаж). Помимо того, коррупция представляет собой социальное явление (с чем согласны большинство исследователей) и по своей сущности не может рассматриваться в качестве отдельного поведенческого акта. Получение взятки, коммерческий подкуп и т. п. являются деянием коррупционного характера, но не коррупцией. В этой связи мы полагаем методологически необходимым разработать понятие коррупционного правонарушения наряду с общей характеристикой коррупции как социального явления.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что природа коррупции заключается в деформации, разрушении государственного аппарата и гражданского общества, которые делают возможным распространение коррупционных преступлений и правонарушений. Если согласиться с образным пониманием коррупции как социальной болезни, то конкретные коррупционные проявления являются симптомами этой болезни. Очевидно, что и лечить в данном случае нужно саму болезнь, а не отдельные ее симптомы. Методологическое значение понятия коррупции должно заключаться в квалификации системы социальных связей в качестве коррупционной или коррупциогенной и в разработке механизма противодействия распространению данного социального явления.

Точно так же и возможные классификации коррупции должны выстраиваться с учетом данной цели, а не в зависимости от конкретных деяний, являющихся проявлением коррупции. Например, выше мы уже писали о необходимости классификации коррупции по сфере ее проявления, поскольку сегодня меры противодействия коррупции активно разрабатываются исключительно в сфере коррупции власти, в государственном аппарате и органах местного самоуправления. Между тем государственные предприятия, учреждения и организации не включены в эту систему. Безусловной спецификой должны отличаться и меры противодействия коррупции в негосударственной сфере.

Остро стоит проблема противодействия серой, некриминализованной коррупции. В данном случае, как мы отмечали, неприменима традиционная схема: коррупционное правонарушение (преступление) – юридическая ответственность. Поэтому необходимо вводить промежуточное звено – антикоррупционные обязанности (запреты, ограничения). Ответственность в таком случае будет наступать не за совершение коррупционного правонарушения, а за невыполнение антикоррупционной обязанности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости легального определения и закрепления на законодательном уровне понятия и состава коррупционного правонарушения.

1.2. Концептуальные подходы к определению противоправности коррупционных проявлений

В первом параграфе данной работы мы уже отмечали, что определение коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ дается через признаки коррупционного деяния и фактически отождествляется с коррупционным правонарушением. При этом само по себе легальное толкование термина «коррупционное правонарушение» в законе отсутствует. Однако законодатель достаточно часто обращается к данному понятию. Например, в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» закрепляется обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. При обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы во втором чтении председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин отметил, что термин «коррупционное правонарушение» в данном случае должен рассматриваться с позиции тех деяний, которые перечислены в определении коррупции. Таким образом, в действующем законодательстве понятие коррупции имманентно включает в себя и коррупционные правонарушения.

Аналогичный подход продемонстрирован и в Модельном законе о борьбе с коррупцией, принятом в Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. постановлением 13–4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ⁶⁶. Согласно данному документу, коррупция (коррупционные правонарушения) – не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Выше мы уже отмечали, что коррупция как социальное явление не сводится и не определяется через совокупность своих проявлений, поэтому отождествление коррупции и коррупционного правонарушения представляется нам необоснованным. Даже с семантической точки зрения невозможно сказать, что то или иное лицо совершает коррупцию. В первоначальной редакции Национального плана противодействия коррупции предусматривалось определение коррупционного правонарушения как отдельного проявления коррупции, влекущего дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность.

Как отмечается в специальной литературе, в легальном определении понятия «коррупция» перечислены противоправные действия, являющиеся наиболее рельефным проявлением коррупции: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп. Однако за указанные деяния предусмотрена уголовная ответственность, в то время как в Законе говорится и о других традиционно выделяемых видах юридической ответственности – административной, гражданско-правовой и дисциплинарной⁶⁷.

В Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» содержится понятие коррупционного правонарушения как деяния, обладающего признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Аналогичные определения ранее закреплялись в некоторых региональных законах о противодействии коррупции, однако, поскольку в федеральном законодательстве самостоятельного понятия коррупционного правонарушения не содержится, эти определения были удалены из текстов законов субъектов Российской Федерации.

В специальной литературе отмечается, что коррупционное правонарушение является проявлением коррупции, но далеко не единственным. Понятие «проявление коррупции» весьма скудно освещается в специальной литературе, хотя и достаточно часто используется без пояснения содержания. А. В. Кудашкин. и Т. Л. Козлов к коррупционным проявлениям относят «любые деяния, совершаемые публичным лицом (лицами), как правило, в интересах определенного лица (группы лиц, организаций), противоречащие установленному законом порядку реализации таким лицом (лицами) своего правового статуса, а также склонение публичным лицом (лицами) другого лица (группы лиц, представителей организаций) к выплате ему материального вознаграждения, оказания услуг и т. п. за реализацию своего должностного статуса в интересах этого лица (лиц)»⁶⁸.

При этом авторы выделяют два блока коррупционных проявлений – коррупционные правонарушения и иные явления: «Основной блок коррупционных проявлений – это коррупционные правонарушения, влекущие за собой уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. Однако к коррупционным следует отнести проявления, которые способствуют совершению коррупционных правонарушений вследствие недостаточной эффективности превентивных мер»⁶⁹. К последним предлагается относить принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные нормы и т. п.

Ю. А. Тихомиров и Е. Н. Трикоз также разграничивают коррупциогенное поведение и собственно коррупционную деятельность, которые опосредованно или непосредственно посягают на авторитет и законные интересы государственной службы и публичной власти в целом. В качестве отличительных признаков коррупциогенных действий авторы выделяют три взаимосвязанных фактора: а) ресурс, доступ к которому является целью участвующих в коррупционном сговоре; б) интерес, который является движущей силой деятельности участников коррупционных действий (частный или групповой, отличный от общественного или публичного); в) ущерб, который может нанести общественным интересам («всеобщему благу») любое потенциально коррупционное поведение. Коррупционные действия характеризуются наличием сделки между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездным, но необязательно материальным характером такой сделки; заведомой противоправностью такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности нормами позитивного законодательства⁷⁰.

Представляется, что для правильного понимания сущности коррупционного правонарушения и отграничения его от смежных коррупционных проявлений необходимо использовать два признака. Во-первых, противоправный характер такого деяния, что и позволяет охарактеризовать его как правонарушение. Во-вторых, такое правонарушение является проявлением коррупции и выражается в использовании публичным лицом своего статуса в личных целях вопреки публичному интересу.

По признаку противоправности в научной литературе принято отграничивать коррупционные правонарушения от аморальных действий коррупционного характера. М. А. Федоровская отмечает, что формами проявления коррупции могут выступать различные виды нарушений этических, конституционных, административно-правовых, финансовых, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и иных норм лицами, осуществляющими государственные функции⁷¹. А. А. Макаров и В. М. Чупров в качестве проявлений или форм коррупции выделяют неправовые этические коррупционные нарушения (этические проступки) и коррупционные правонарушения (гражданско-правовые деликты; административные, в том числе дисциплинарные проступки, преступления)⁷². Г. С. Гончаренко отмечает, что проявлениями коррупции являются собственно этические отклонения и правонарушения. «Примером собственно этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на общественное мнение о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо они не запрещены законом или иным нормативным актом (присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение и контакты с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; приобретение движимого или недвижимого имущества, стоимость которого несопоставима с размером жалования)»⁷³.

Как нам представляется, используемые в специальной литературе термины «аморальный коррупционный проступок», «этические коррупционные нарушения», «этические проступки» не вполне адекватно отражают сущность данного коррупционного проявления. Согласно словарю иностранных слов этика: 1) учение о морали как одной из форм общественного сознания, ее сущности, законах ее исторического развития и роли в общественной жизни; 2) система норм нравственного поведения человека, какого-либо класса, общественной или профессиональной группы⁷⁴.

Понятие «этика» образовано от древнегреческого слова «этос», которое первоначально обозначало привычное место совместного проживания: дом, человеческое жилище, звериное логово, птичье гнездо⁷⁵. Затем слово стало означать стабильный признак каких-либо явлений, обычай, нрав, характер. Отталкиваясь от значения ethos как характера (темперамента), Аристотель образовал прилагательное ethicos («этический») для того, чтобы обозначить особый класс человеческих качеств, названных им этическими добродетелями⁷⁶. Слово «мораль» – латинского происхождения. Оно образованно от латинского слова mos, что означало примерно то же, что и ēthos в греческом – «нрав, обычай». Цицерон со ссылкой на Аристотеля образовал от него слова moralis – «моральный» и moralitas – «мораль», которые стали латинским эквивалентом греческих слов «этический» и «этика»⁷⁷. В этом смысле «однокоренным» является русское слово «нравственность», которое также образовано от слова «нрав». В общеупотребительном смысле все эти три понятия рассматриваются как синонимичные и обозначают совокупность норм поведения индивида, разделяемую общественным мнением.

Одной из основных особенностей моральных норм является то, что они «не являются продуктом какой-то специальной целенаправленной деятельности, а возникают и развиваются спонтанно в процессе практической деятельности людей. Для того чтобы нравственная норма получила право на существование, не нужно согласие властей; достаточно, чтобы она была признана, «санкционирована» самими участниками социального общения – классами, группами, коллективами, теми людьми, кто намерен ею руководствоваться»⁷⁸. Другими словами, моральные нормы всегда легитимны, поскольку это основное условие их формирования и действия. Если та или иная поведенческая норма не разделяется большинством общества или конкретной социальной группы, то она является «ничтожной».

В этой связи нужно заметить, что социологические опросы показывают, что коррупция не воспринимается однозначно как аморальное поведение. Так, по данным социологического интернет-опроса, 15,2 % респондентов ответили, что коррупция – необходимая часть нашей жизни, без этого ничего не сделать. 37 % видят пользу коррупции в том, что «со взятками легче делать дела». И только 28,3 % ответили, что коррупция разлагает нас и нашу власть⁷⁹. Действительно, белую коррупцию, относительно которой в общественном мнении существует согласие (данные действия не считаются предосудительными), как мы говорили выше, выделял еще А. Хайденхаймер. С позиции общественного мнения далеко не все коррупционные проявления являются предосудительными.

Как отмечает Г. С. Гончаренко, «весьма традиционным заблуждением является абсолютизация аморальности коррупции. К сожалению, часть коррупционных проявлений не воспринимается национальным общественным сознанием как неэтичное поведение»⁸⁰. При этом автор настаивает на понятии коррупционного этического проступка, на том основании, что «нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы». Действительно, возможны морально-нравственные нормы, разделяемые не всем обществом в целом, а отдельными социальными группами (конфессиональные моральные нормы).

В этой связи в специальной литературе активно обсуждается возможность формирования различного рода «этических кодексов» – моральных стандартов поведения государственных и муниципальных служащих. В частности, отмечается, что закрепление этических норм и стандартов поведения в различного рода «этических кодексах» (или «кодексах чести») присутствует в законодательстве ряда зарубежных стран. Например, в США это Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г.; в Великобритании – Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ – Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и др.⁸¹ А. В. Куракин отмечает, что за рубежом имеют место как этические стандарты, закрепленные законом, так и корпоративные этические нормы, нарушение которых является серьезным должностным проступком. Этические стандарты играют важную роль в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В этой связи ученый предлагает разработать и принять закон «О служебном поведении государственных и муниципальных служащих»⁸². Подобного мнения придерживается и И. Н. Юсупов, который полагает, что в нашей стране было бы вполне оправданно принять Федеральный закон «Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации», который кодифицировал бы все имеющиеся на этот счет этические нормы⁸³.

Нужно сказать, что подобный подход отчасти получил отражение в действующем законодательстве. Так, например, неоднократно предпринимались попытки разработать и закрепить юридически этические требования к поведению государственных служащих. Можно вспомнить и поныне действующий Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, которым были утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих⁸⁴. В частности, этим указом установлены следующие принципы служебного поведения, направленные на элиминацию коррупционных правонарушений:

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

• уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

• соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы;

• соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных общественных объединений и др.

Очевидно, что многие из этих положений воспроизводят обязанности, запреты и ограничения, установленные Законом и обеспеченные дисциплинарными санкциями. Между тем, как прямо закрепляется в п. 2 данного указа, данные положения носят рекомендательный характер. В Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации также закрепляется, что за нарушение профессионально-этических принципов и норм, установленных Кодексом, сотрудник несет моральную ответственность перед обществом, служебным коллективом и своей совестью (ст. 3)⁸⁵. Статьей 10 Этического кодекса федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы финансово-бюджетного надзора («Ответственность за нарушение Кодекса») устанавливается, что государственный служащий Росфиннадзора должен понимать, что явное и систематическое нарушение норм данного Кодекса несовместимо с дальнейшей служебной деятельностью в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора⁸⁶. Во всех этих случаях речь идет о так называемой позитивной ответственности.

В этой связи необходимо отметить, что данные нормы, содержащиеся в вышеупомянутых этических кодексах, по сути своей являются дисциплинарными стандартами поведения государственного служащего, но не этическими или моральными нормами. Характерная особенность норм морали, как мы говорили, заключается в том, что они формируются «снизу», в силу общественного мнения, а не навязываются путем принятия кодексов строителя коммунизма. Основным механизмом их соблюдения является внутреннее убеждение и сила общественного (группового) мнения.

Мы не отрицаем позитивный эффект и даже необходимость разработки кодексов служебного поведения в отношении публичных лиц (и не только на государственной или муниципальной службе). Однако, такие правила должны являться не этическими нормами, обеспечиваемыми силой общественного мнения, а конкретизацией служебных обязанностей, ограничений и запретов, связанных с осуществлением своих функций, предполагающими возможность применения дисциплинарных санкций. Сегодня такой подход характерен для Кодекса судейской этики, утвержденного VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. В этом случае такие деяния приобретают характер правонарушения и влекут юридическую (дисциплинарную) ответственность.

Возвращаясь к вопросу о дифференциации коррупционных проявлений на этические проступки и правонарушения, отметим, что сторонники такого подхода, как нам кажется, исходят из презумпции аморальности коррупции, что на самом деле не соответствует социальным представлениям общества. В первом параграфе мы уже говорили, что с позиции социологического подхода коррупция рассматривается функционально, т. е. с точки зрения той роли, которую она выполняет в соответствующей системе социальных связей. Как однозначно негативное явление («коррозия власти», болезнь государства, деградация публичного аппарата власти) она выступает именно с юридической точки зрения, а поэтому, на наш взгляд, следует исходить не из презумпции аморальности ее проявлений, а из презумпции их противоправности.

На первый взгляд, мало кто согласится, что любое коррупционное проявление является противоправным. Действительно, существует масса способов коррупционного поведения, которые не охватываются нормами действующего законодательства. Взять хотя бы лоббизм, допустимые границы которого законодателем все еще не очерчены⁸⁷. Однако в данном случае речь идет о пробелах в законе, но не о праве как таковом. Проблема соотношения права и закона относится к числу вечных вопросов юридической доктрины.

Еще в советское время при доминирующем позитивистском понимании права и законности Г. В. Мальцев отмечал, что если рассматривать право как явление общественной жизни, то законы являются правом лишь в той мере, в какой они верно отражают динамику объективного общественного развития⁸⁸. Иными словами, право отличается от закона как должное от сущего. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин отмечает, что право нельзя отождествлять с позитивным законом, который по своей сути есть только форма права. «Право как норма свободы, как масштаб равенства и справедливости в политическом сообществе является сущностным содержанием закона. <…> Право возводится в форму закона»⁸⁹.

Здесь нужно отметить, что проблема разграничения права и закона в постсоветской юридической доктрине получила широкое освещение в трудах представителей либертарно-юридической концепции права. В. С. Нерсесянц отмечал, что «концепция различения права и закона (в различных ее вариантах), отвечая на вопрос о том, что есть право, позволяет раскрыть объективные сущностные свойства права, наличие которых в законе (позитивном праве) позволяет характеризовать его как правовое явление…»⁹⁰. Сторонники данного подхода исходят из представления о праве как о кантовской «вещи в себе», которая обладает изначально заданными трансцендентными характеристиками. Г. Гегель в свое время отмечал, что возможна «коллизия между тем, что есть, и тем, что должно быть, между в себе и для себя сущим правом, остающимся неизменным, и произвольным определением того, что есть право»⁹¹. Для последователей либертарно-юридической теории основным параметром такого «в себе сущего» права является принцип формального равенства.

Мы не будем подробно рассматривать достоинства и недостатки либертарно-юридической теории, поскольку это не входит в задачи данного исследования. Отметим лишь, что для нас она неприемлема с методологической точки зрения: существование надпозитивного права в виде «трансцендентной идеи» (Платон) или «вещи в себе» (Кант) ничего не дает с гносеологической точки зрения. Более того, апелляции к чистому праву в противовес позитивному закону зачастую приводят к известному принципу contra legem (вопреки закону). Как справедливо отмечает В. К. Егоров, «если нарушается закон, то для обоснования этого нарушения используются аргументы из дискуссий о соотношении права и закона, о легальности и легитимности, букве и духе законов и т. п.»⁹² Ю. А. Тихомиров также полагает, что абстрактными представлениями о праве «законодательству наносится тяжелый удар, и это ведет к весьма пагубным последствиям: разрушается единая база общеобязательности законов, и дается легальный повод… игнорировать, менять частично… раздувать костер «подзаконного правотворчества», а это ведет к «правовому нигилизму, падению престижа конституционного и законодательного статуса органов»»⁹³.

На наш взгляд, вместо разграничения права и закона в морфологическом плане следует говорить о возможных несовпадениях духа и буквы закона в плане семантическом, т. е. его смысла, социального предназначения и текстуального выражения правовых норм. Закон может быть несовершенным или даже неправовым. Например, сегодня остро стоит проблема коррупциогенных законов, открывающих широкие возможности для различного рода проявлений коррупции. В этой ситуации коррупционное поведение будет формально непротивозаконным, но противоправным по сути.

Государственная служба по своей сути означает служение государству, что предполагает обязанность исполнения государственным служащим своих должностных полномочий надлежащим образом от имени и в интересах государства. С этой позиции любое использование государственным служащим своих полномочий в личных целях является нарушением данной обязанности, а следовательно, представляет собой противоправное поведение. Таким образом, мы полагаем, что любые проявления коррупции в системе государственного управления по существу противоправны, поскольку посягают на нормальное функционирование государственного аппарата.

Несколько сложнее обосновать противоправный характер коррупционных проявлений в частной сфере. Как мы отмечали в первом параграфе, коррупция в негосударственных коммерческих организациях (например, «откаты») нарушает права и законные интересы третьих лиц, не являющихся субъектом коррупционной сделки и лишенных возможности законным (некоррупционным) способом реализовать их. Соответственно, такие деяния посягают и на установленный действующим законодательством правопорядок. Типичная для многих государственных учреждений ситуация замечательно иллюстрирует противоправный и социально вредный характер коррупционного проявления в данной сфере: несмотря на большую очередь в кабинет, врач принимает «своего» пациента. В данном случае пострадавшими от подобного рода действий врача являются люди, которые находятся в очереди, но также нарушается и сам порядок оказания услуги.

Таким образом, мы полагаем, что любые коррупционные проявления представляют собой социально опасное явление и являются потенциально противоправными. Безусловно, не все из них сегодня предусмотрены в виде конкретных составов правонарушения. Однако с развитием правовой доктрины и практики круг коррупционных правонарушений, влекущих за собой различные меры ответственности, должен постоянно расширяться.

Вместе с тем наряду с выделением формализованных составов коррупционных правонарушений (по принципу ad hoc) мы полагаем необходимым законодательное закрепление обобщенного открытого состава коррупционного правонарушения. Представляется, что введение такого состава позволит осуществлять противодействие всем возможным моделям коррупционного поведения, в том числе и возможным в настоящее время только потенциально.

1.3. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений

В юридической доктрине под коррупционными правонарушениями понимают «содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности»⁹⁴. При этом все коррупционные правонарушения подразделяются авторами на гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления. Так, гражданско-правовые коррупционные деликты, по мнению Ю. А. Тихомирова и Е. Н. Трикоз, представляют собой «обладающие признаками коррупции, но не являющиеся преступными нарушения правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями… Кодекса и других законодательных актов»⁹⁵.

Дисциплинарным проступком авторы считают использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание.

Соответственно, административные коррупционные проступки представляют собой административное правонарушение (ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ), совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ. «Коррупционные уголовные правонарушения – это предусмотренные УК РФ общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ»⁹⁶.

А. В. Кудашкин и Т. Л. Козлов определяют коррупционное правонарушение как совершенное физическим или юридическим лицом противоправное деяние, обладающее перечисленными выше признаками, предусмотренное УК РФ, КоАП РФ, состоящее в нарушении антикоррупционных стандартов и влекущее дисциплинарную и (или) гражданско-правовую ответственность⁹⁷.

Сложность квалификации коррупционных деяний в качестве правонарушения обусловлена тем, что причиняемый вред не всегда носит очевидный характер благодаря согласованности интересов коррупционера и корруптера. Вред причиняется неопределенному кругу лиц, которые не участвуют в коррупционной сделке, и носит косвенный характер (например, «неполученная услуга»). Кроме того, в широком смысле коррупционные проявления как злоупотребление публичным статусом в личных интересах чрезвычайно многообразны, их значительная часть не формализована в законе. Ввиду этого, коррупционные правонарушения отличаются высокой степенью латентности.

В первом параграфе данной главы мы уже отмечали, что спецификой серой коррупции является сложность квалификации деяния в качестве коррупционного, поэтому законодатель вынужден прибегать к установлению в качестве промежуточного звена различного рода обязанностей, ограничений и запретов. Например, совместная служба близких родственников на соподчиненных должностях еще не означает проявления коррупции. Вместе с тем вероятность использования в личных целях своего служебного поведения в данном случае весьма высока. Поэтому предусматривается ограничение, связанное с прохождением государственной службы, – наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Стандарты антикоррупционного поведения, которые зачастую называют «этическими кодексами» (хотя, как мы говорили выше, к этике они никакого отношения не имеют), как нам представляется, как раз и призваны ввести такое промежуточное звено в виде формализованных обязанностей, направленных на предотвращение совершения коррупционного правонарушения, элиминацию самой возможности его совершения. Например, Федеральный закон «О противодействии коррупции» содержит обязанность государственных и муниципальных служащих представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. При этом нарушение таких обязанностей, как нам представляется, и образует состав коррупциогенного правонарушения. Оно не является собственно коррупционным, поскольку нет самого факта коррупции, но создает опасность его совершения.

Обратим внимание, что такого рода антикоррупционные обязанности отличаются от служебных обязанностей. Служебные обязанности имеют дисциплинарный характер и обеспечивают эффективное исполнение служащим его профессиональной деятельности. Антикоррупционные обязанности призваны препятствовать неправомерному использованию своего статуса в личных целях, включая внеслужебное поведение государственного или муниципального служащего. Этим, в частности, обусловлено то обстоятельство, что нарушение антикоррупционной обязанности может иметь место, например, во внеслужебное время.

Правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений, логично было бы назвать коррупциогенными правонарушениями, поскольку в данном случае только создается возможность для коррупционного поведения лица. Спецификой таких правонарушений является их предельно формализованный состав, поскольку речь идет о нарушении конкретной обязанности, запрете или ограничении. Вместе с тем, исходя из презумпции противоправности коррупции, нам представляется правильным законодательно закрепить абстрактный состав коррупционного правонарушения (коррупционный проступок).

В самом общем виде можно сказать, что любое злоупотребление публичным статусом в личных целях представляет собой коррупционное правонарушение. Однако оно может быть формализованным в виде конкретного состава преступления или правонарушения (например, взятка) и неформализованным (например, оказание личной услуги, выполнение просьбы родственника или коллеги). Действительно, если говорить об уголовных преступлениях или административных правонарушениях коррупционной направленности, то здесь используются строго формализованные составы. Если же обратиться к такому противоправному деянию, как дисциплинарный проступок, то мы увидим, что законодатель использует абстрактный или открытый состав правонарушения. Иными словами, в данном случае указываются лишь общие признаки правонарушения. Так, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57). В данном случае законодатель не предусматривает конкретных форм, деяний, которые составляют объективную сторону дисциплинарного проступка.

Аналогичным образом мы предлагаем законодательно закрепить состав коррупционного проступка как виновного использования публичным лицом своего статуса в целях личной заинтересованности. Разумеется, совершение подобного деяния может повлечь только дисциплинарные санкции. Более подробно правила и порядок привлечения к ответственности за коррупционный проступок будут рассмотрены в другой части работы. В данном параграфе необходимо остановиться на элементах состава коррупционного проступка.

Исходя из выработанного в теории права и отраслевых науках (преимущественно уголовного права) понятия состава правонарушения⁹⁸, в нем можно выделить четыре элемента:

• объект правонарушения;

• объективная сторона;

• субъект правонарушения;

• субъективная сторона.

Объектом правонарушения выступают охраняемые правом общественные отношения, которым наносится ущерб⁹⁹. Н. И. Матузов и А. В. Малько отмечают, что «под объектом правонарушения понимается то, на что посягает правонарушитель, чему причиняется непосредственный вред, ущерб. В качестве общего объекта выступают правопорядок, интересы государства и общества, существующий социально-экономический и политический строй, сложившиеся общественные отношения»¹⁰⁰.

Выше мы неоднократно отмечали, что коррупция как социально-правовое явление приводит к деградации власти и гражданского общества. Следовательно, родовым объектом коррупционного правонарушения является система общественных отношений, обеспечивающая нормальное функционирование государственного аппарата и гражданского общества. Поскольку коррупционные проявления связаны с использованием публичного статуса в личных целях, то видовой объект данного правонарушения составляет система отношений, связанная с исполнением публичными лицами своих функций. И. С. Самощенко отмечает, что «объективную сторону правонарушения образуют все те элементы деяния, которые характеризуют правонарушение как определенный акт внешнего поведения лица»¹⁰¹. В качестве элементов, составляющих объективную сторону правонарушения в юридической науке выделяют:

• противоправное действие или бездействие;

• вред, причиненный действием или бездействием;

• наличие причинно-следственных связей между совершенным противоправным деянием и наступившим вредом;

• время, место и иные обстоятельства, при которых было совершено противоправное деяние¹⁰².

Ввиду многообразия проявлений коррупции мы считаем необходимым определить объективную сторону коррупционного проступка в максимально абстрактной форме – действия или бездействия, направленные на использование своего публичного статуса в целях личной заинтересованности. При этом, как мы писали выше, специфика таких деяний заключается в том, что на практике бывает трудно определить конкретные проявления вреда, причиняемого в результате их совершения. Г. Ф. Шершеневич отмечал, что «правонарушение всегда представляет нарушение норм объективного права, а иногда и субъективных прав. Противоправность правонарушения состоит в том, что поведение человека противоречит тому, какое требуется объективным правом <…> нарушение субъективного права предполагает нарушение объективного права, но нарушение объективного права не всегда сопровождается нарушением субъективного права»¹⁰³.

В правовой доктрине устоявшимся является выделение формальных и материальных составов правонарушений. Объективная сторона формального состава ограничена совершением противоправного деяния. Материальный же состав требует установления конкретных вредных последствий правонарушения и причинно-следственной связи между деянием и последствием (вред имуществу, здоровью человека и т. п.). Между тем это не означает, что правонарушения, очерченные формальным составом, не причиняют вреда. В юридической (преимущественно уголовно-правовой) литературе отмечается, что «последствиями должны быть признаны не только изменения, происходящие в сфере внешней физической природы, но и факты, относящиеся к сфере политической, психической, моральной…»¹⁰⁴. Это означает, что последствия правонарушения могут иметь материальный характер либо быть нематериальными.

В случае совершения коррупционного проступка такой вред причиняется установленному законом публичному порядку (порядку управления, порядку оказания публичной услуги и т. п.). В этой связи вполне допустимо сконструировать состав коррупционного проступка в форме формального состава правонарушения.

Время, место, способ и иные обстоятельства, при которых было совершено противоправное деяние в литературе, называют факультативными признаками объективной стороны правонарушения, поскольку они характеризуют не все составы правонарушений, а только некоторые из них. Например, время и место совершения правонарушения будет иметь значение для квалификации деяния в качестве дисциплинарного проступка, поскольку последний совершается по месту работы и в рабочее время. Как нам представляется, состав коррупционного проступка должен быть сформулирован без привязки к конкретному времени, месту или способу совершения, поскольку если ограничиться только теми деяниями, которые совершаются при исполнении служебных обязанностей (публичных функций), то отпадает смысл закрепления коррупционного проступка в качестве самостоятельного правонарушения. Действительно, любое использование публичных функций в личных целях при исполнении служебных обязанностей, т. е. по месту службы и в служебное время, следует квалифицировать как дисциплинарный проступок, который выражается в ненадлежащем исполнении служебных обязанностей. Специфика коррупционного проступка как самостоятельного состава правонарушения, по нашему мнению, должна заключаться не в нарушении служебной (трудовой) дисциплины, а в общественно опасных деяниях, направленных на деформацию порядка управления или порядка осуществления публичных функций.

Субъективная сторона правонарушения указывает на психическое состояние лица в момент совершения им правонарушения. Содержание ее составляет одна из форм вины (умысел или неосторожность) субъекта противоправного деяния, являющаяся обязательным условием или основанием привлечения его к юридической ответственности¹⁰⁵. С субъективной стороны коррупционное правонарушение всегда выступает в качестве прямого умысла, так как субъект действует с определенной целью (личная заинтересованность), т. е. осознает последствия своих действий и желает их наступления.

В качестве факультативных признаков субъективной стороны состава правонарушения выступают мотив и цель¹⁰⁶. В специальной литературе отмечается, что любое умышленное преступление в социально-правовом или криминологическом понимании совершается по какому-либо мотиву или с какой-нибудь целью. Однако когда они названы в конкретном составе в качестве факультативных признаков субъективной стороны, то имеется в виду их правовое значение, влияющее на квалификацию деяния¹⁰⁷. Другими словами, если в действиях лица отсутствует предусмотренный составом правонарушения мотив, то эти действия нельзя рассматривать в качестве правонарушения.

Согласно предложенному нами понятию коррупционного правонарушения, цель противоправного использования публичного статуса является признаком его состава. Данное деяние совершается в целях личной заинтересованности.

Традиционно коррупция понимается как прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения¹⁰⁸. В Федеральном законе «О противодействии коррупции», как мы отмечали выше, коррупционные правонарушения должны быть совершены с целью получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных выгод. В первом параграфе работы мы уже говорили об узости такого понимания коррупции и коррупционного правонарушения.

Широкий подход к цели и мотиву коррупционных правонарушений содержится в международных соглашениях, направленных против коррупции. Как мы видели выше, основные международные соглашения используют понятия «неправомерное преимущество», «ненадлежащее преимущество», «выгода имущественного или неимущественного характера» и др. В данном случае имеется в виду выгода не только имущественного, но и неимущественного характера. Вместе с тем понятие «выгода» представляется нам не вполне определенным. Семантически «выгода» обозначает прибыль, пользу, извлекаемую из чего-нибудь, преимущество, интерес (чаще материальный). Выгода – получение определенных преимуществ, дополнительного дохода, прибыли¹⁰⁹.

Основным возражением против использования в составе коррупционного правонарушения понятий «выгода», «преимущество» является то, что они относятся к результату данного противоправного деяния, а не к цели и мотиву его совершения. Кроме того, коррупционный проступок может мотивироваться не получением преимущества, а причинением вреда третьему лицу. Например, ст. 201 УК РФ в качестве цели злоупотребления полномочиями называет нанесение вреда другим лицам.

Не совсем верным представляется нам и понимание коррупционного правонарушения как использования служебных полномочий в личных целях. Указание на личную цель совершения коррупционного деяния не охватывает те проявления коррупции, которые совершаются в интересах третьих лиц. Если же определить коррупционное правонарушение как использование публичного статуса в личных интересах и интересах третьих лиц, то таким составом будут охватываться и вполне правомерные деяния, например помощь лицу в составлении какого-либо документа. Строго говоря, публичное лицо обязано действовать в интересах третьих лиц.

На наш взгляд, цель совершения коррупционного проступка можно обозначить через понятие личной заинтересованности. Нужно сказать, что признак личной заинтересованности широко используется в законодательстве, предусматривающем различные виды ответственности за совершение преступлений и правонарушений (уголовном, административном и т. п.). Например, ст. 285 УК РФ предусматривает ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ¹¹⁰ разъяснил, что под иной личной заинтересованностью следует понимать стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.

Е. И. Соктоева относит к личной заинтересованности «выгоды неимущественного характера, для достижения (реализации) которых виновный не выплачивал обязательные платежи»¹¹¹. Возражая против этой точки зрения, Ю. С. Варанкина отмечает, что помимо получения выгод неимущественного характера побудительными мотивами могут быть месть, ревность, зависть и т. д.¹¹²

На практике может сложиться ситуация, когда деяния, формально подпадающие под признаки коррупционного правонарушения, совершаются по мотивам ложно понимаемых интересов организации, исходя из узковедомственных интересов. Например, использование государственным служащим своих полномочий с целью обеспечить более высокие показатели своего государственного органа. В научной литературе отмечается, что мотивы такого поведения не охватываются понятием личной заинтересованности¹¹³. Так, анализируя злоупотребление должностными полномочиями, многие авторы отмечают, что «иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении извлечь выгоду нематериального характера. Такое стремление может быть обусловлено карьеризмом, протекционизмом, семейственностью, желанием приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу и т. п. Если же деяние совершено из других побуждений, например ввиду ложно понимаемых служебных интересов, оно не образует состава рассматриваемого преступления»¹¹⁴.

Субъект правонарушения в специальной литературе определяется как лицо, чьи непосредственные действия (бездействие) стали причиной негативных последствий в виде вреда¹¹⁵. Как известно, субъект может быть общим и специальным. В сформулированном нами составе коррупционного проступка очевидно предусматривается специальный субъект – лицо, обладающее публичным статусом.

Как мы уже отмечали выше, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» понятие коррупции сформулировано таким образом, что можно сделать вывод о наличии общего субъекта коррупционного правонарушения (законодатель употребляет термин «физическое лицо»). Действительно, если рассматривать понятие коррупционного правонарушения как понятие коррупционной сделки, что является достаточно распространенным в юридической литературе¹¹⁶, то субъектом противоправного поведения является не только коррупционер, но и корруптер, т. е. лицо, подкупающее или склоняющее коррупционера к совершению такого рода деяния. Вместе с тем, как справедливо отмечают некоторые авторы, исходя из содержания Федерального закона «О противодействии коррупции» можно сделать вывод, что российский законодатель в качестве основных субъектов коррупционных правонарушений видит государственных и муниципальных служащих¹¹⁷. Это неслучайно, поскольку меры антикоррупционной направленности в виде конкретных обязанностей, ограничений и запретов возможно использовать в отношении не любого лица.

Учитывая, что предлагаемый нами общий состав коррупционного проступка является основанием для привлечения лица к дисциплинарной ответственности, есть смысл в узком подходе к субъекту коррупционного правонарушения как только к лицу, использующему свой публичный статус в целях личной заинтересованности, оставляя за рамками состава вторую сторону коррупционной сделки.

Однако мы полагаем, что субъектом коррупционного проступка должны выступать не только государственные и муниципальные служащие. Выше мы уже указывали, что международно-правовые нормы в данной сфере исходят из более широкого понятия – «публичного лица». Как справедливо отмечается в юридической литературе, «к лицам, имеющим публичный статус, могут быть отнесены депутаты, руководители и должностные лица политических партий и другие лица, которые не наделены полномочиями государственных служащих, но могут оказывать влияние на деятельность должностных лиц, обладающих организационно-распорядительными функциями, своим авторитетом или своим общественно-политическим положением на членов политической партии, являющихся должностными лицами, т. е. так называемые политические должностные лица»¹¹⁸.

Так, например, Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый в Санкт-Петербурге на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, содержит развернутый перечень субъектов правонарушений, связанных с коррупцией (ст. 3). Согласно данному документу, за коррупционные правонарушения на основании Закона несут ответственность государственные должностные лица, судьи, а также приравненные к ним иные лица.

К государственным должностным лицам приравниваются:

1) депутаты парламента;

2) лица, избранные в органы местного самоуправления;

3) граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов в президенты и вице-президенты государства, в депутаты парламента государства, а также в члены выборных органов местного самоуправления;

4) служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета, внебюджетных фондов, создаваемых государственными органами или органами местного самоуправления.

К числу субъектов коррупционных правонарушений относятся также физические и юридические лица, противоправно предоставляющие имущественные блага и преимущества государственным должностным лицам или лицам, приравненным к ним.

В данном случае следует согласиться с А. В. Кудашкиным и Т. Л. Козловым, которые отмечают, что коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т. д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц¹¹⁹.

1.4. Организационно-правовые факторы, способствующие проявлению коррупции в системе исполнительной власти

Коррупция, как и всякое социальное явление, имеет свои корни и свои причины. В первом параграфе исследования мы отмечали связь уровня коррупции со стоимостью бюрократической процедуры: если бюрократическая процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые ресурсы, усилия и т. п.), то становится востребованной коррупционная модель социальных отношений. В то же время совершенно очевидно, что только сложность и стоимость (в различных смыслах) бюрократических процедур не может порождать коррупцию. В обществе, где мздоимство является нормой, а контроль и ответственность отсутствуют, коррупционная модель поведения может возникнуть даже там, где сложность законных бюрократических процедур не так высока; однако даже при высокой сложности последних, многочисленные причины (наличие жестких административных процедур, строгой юридической ответственности и т. п.) могут препятствовать коррупционным проявлением.

В связи с этим, учитывая, что целью данного исследования является выявление механизмов противодействия коррупции в системе исполнительной власти в Российской Федерации на всех ее уровнях, представляется абсолютно необходимым остановиться на причинах (факторах), порождающих коррупцию в этой системе, чтобы определить возможные способы их если не устранения, то минимизации.

В целом вопрос о том, что порождает коррупцию и во властных структурах и в обществе, является достаточно хорошо освещенным в литературе. При этом нельзя не отметить, что специалисты применительно к рассматриваемому вопросу используют разную терминологию для обозначения детерминант коррупции: «причины коррупции», «предпосылки коррупции», «факторы коррупции». Идет ли в данном случае речь о явлениях одного порядка или их все же следует различать?

Как нам представляется, верным все же является второй подход. Предпосылка – это предварительное условие, исходный пункт чего-нибудь¹²⁰. Причины коррупции следует отличать от их предпосылок, так как причины порождают коррупцию непосредственно, в то время как предпосылки влекут появление коррупции через одно или несколько промежуточных действий. Фактор (нем. Faktor от лат. factor – «делающий, производящий») определяется как причина, движущая сила какого-либо процесса, явления, определяющая его характер или отдельные его черты¹²¹. В словаре Брокгауза и Ефрона фактор определяется как: 1) деятельная сила какого-либо явления; 2) математический множитель, член алгебраического выражения; 3) комиссионер; в типографии: надсмотрщик за работой, посредник по поставке материалов¹²². Таким образом, фактор также порождает какое-либо явление (в рассматриваемом нами случае – коррупцию), а некоторые источники его прямо отождествляют с причиной.

Представляется, однако, что применительно к коррупции между причинами и факторами не следует ставить знак равенства. Здесь следует использовать опыт криминологической науки, которая оперирует категориями: «причины преступности» и «факторы преступности». При этом второе традиционно рассматривается более широко, чем первое, так как ««фактор» означает явление, представляющее криминологический интерес, имеющее определенное значение, влияющее на ход и результаты какого-то процесса»¹²³. При дальнейшем анализе какие-то «факторы, обладающие причинной связью с преступностью, рассматриваются в качестве ее причин, другие выступают условиями, ей способствующими»¹²⁴.

Таким образом, категории «факторы преступности» и «причины преступности» рассматриваются как общее и частное (поскольку факторами преступности могут выступать не только ее причины, причины же всегда являются факторами). Представляется, что такой же подход применим и к вопросам возникновения коррупции. В научных целях, разумеется, можно использовать обе категории, приоритетность той или иной определяется целями, которые стоят перед исследователем. Если имеется необходимость проанализировать коррупционные явления как можно более детально, речь должна вестись о причинах, их порождающих. Если же ставится цель охватить как можно более широкий круг явлений, порождающих коррупцию, предметом анализа должны являться факторы коррупции.

Поскольку перед нами в рамках данного исследования стоит задача сформировать в конечном счете механизмы противодействия коррупции в системе исполнительной власти, ее решение должно опираться на выявление коррупционных факторов. Вместе с тем предметом нашего анализа в дальнейшем будут и факторы, и причины коррупции, во-первых, в силу того, что причины всегда выступают одновременно факторами, во-вторых, в силу того, что, как уже отмечалось выше, многие исследователи вообще не различают эти явления и пишут и о факторах, и о причинах, и о предпосылках коррупции.

Приступая к рассмотрению этого вопроса, прежде всего отметим, что термины «коррупционные факторы», «коррупциогенные факторы» достаточно активно используются в современном отечественном законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»¹²⁵ определяет, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Термин «коррупциогенный фактор» используется и в постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»¹²⁶, а также в ряде иных документов. В то же время в федеральном законодательстве применительно к той же антикоррупционной экспертизе используется и термин «коррупционный фактор»¹²⁷. Как справедливо отмечает О. Г. Дьяконова, «термины, несмотря на схожесть, являются различными: «коррупционный фактор» – источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» – свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия)»¹²⁸. Действительно, коррупциогенными могут быть нормы, но не факторы. Тем не менее, поскольку Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и сама методика проведения этой экспертизы используют термин «коррупциогенные факторы», далее в работе применительно к антикоррупционной экспертизе будет использоваться именно этот термин.

В то же время ставить знак равенства между коррупциогенными факторами, содержащимися в актах и проектах актов, являющихся предметом антикоррупционной экспертизы, и факторами коррупции в целом не следует. Как верно пишет В. А. Едлин, указанные «факторы довольно точно определяют основные причины коррупции, связанные с технической стороной исполнения законов. В действительности коррупциогенных факторов намного больше»¹²⁹. Поэтому, хотя далее мы еще вернемся к коррупциогенным факторам, предметом анализа в рамках настоящей главы будет иной круг факторов.

Как уже отмечалось выше, круг факторов (причин) коррупции, выделяемых различными исследователями, достаточно широк. Так, к общим и основным причинам коррупции Л. Я. Драпкин и Я. М. Злоченко относят:

• отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;

• существенные недостатки и грубые ошибки в проведении экономических и социальных реформ;

• слабость, нерешительность, а иногда и полное политическое безволие государственной власти;

• кадровую, техническую и оперативно-тактическую неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе и коррумпированным структурам всех уровней;

• криминализацию значительной части политической элиты;

• моральную деградацию определенных слоев общества;

• минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие жесткой по отношению к ним репрессии;

• привилегии на распоряжение собственностью и услугами, которые находятся в руках бюрократов¹³⁰.

По мнению О. И. Коротковой, основными причинами высокой коррупции является двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над государством; низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); неанглосаксонская система права; религиозная традиция; культура страны в целом¹³¹. В. А. Едлин к таковым относит «нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы «быстро и без бумажек», и пр.»¹³². В. Г. Клочков, применительно к рассматриваемому вопросу пишет: «основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит. Такому криминогенному состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение исполнительской дисциплины, подбор, расстановка и воспитание кадров, несовершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и просчеты в правоприменительной практике правоохранительных органов»¹³³.

Схожие причины коррупции в Российской Федерации отмечаются и зарубежными специалистами: низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); религиозная традиция; культура страны в целом¹³⁴.

Как видим, большинство исследователей называют причин (факторов) коррупции достаточно много, относя к ним чуть ли не все пороки аппарата управления, да и общества в целом. При этом какой-либо систематизации причин (факторов) коррупции обычно не приводится. Научная ценность таких исследований вряд ли велика, да и сами они по своему качеству скорее напоминают взгляды на коррупцию обычного обывателя, чем серьезные научные исследования.

Показательно, что и в опросах граждан в качестве причин коррупции называются примерно те же: жадность и аморальность российских чиновников и бизнесменов – 70,1 %; неэффективность государства, несовершенство законов – 63,1 %; низкий уровень правовой культуры и законопослушания подавляющего большинства населения – 37,2 %; широкое распространение клановости и семейственности в среде российских чиновников – 33,9 %; правовая неграмотность самих чиновников – 13,7 %¹³⁵; низкий уровень борьбы – 45,6 %; рост бюрократических барьеров – 17,1 %; возможность ускорения решения вопросов – 16,3 %¹³⁶.

Большего внимания, на наш взгляд, заслуживают исследования, в которых при всем многообразии причин (факторов) коррупции делаются попытки их каким-либо образом систематизировать. Так, рядом исследователей все факторы коррупции подразделяются на:

• фундаментальные (несовершенство экономических институтов и экономической политики; несовершенство системы принятия политических решений, неразвитость конкуренции, чрезмерное государственное вмешательство в экономику, монополизация отдельных секторов экономики, контроль государства над ресурсной базой, низкий уровень развития гражданского общества, неэффективность судебной системы);

• правовые (слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и слишком частое изменение экономического законодательства, несоблюдение норм международного права, отсутствие необходимого контроля, неадекватные меры наказания за коррупционные действия, возможность влияния на судебные решения, наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов);

• организационно-экономические (трудности управления большой территорией, относительно низкая оплата труда служащих, дискриминация в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм, прочие формы дискриминации);

• информационные (непрозрачность государственного механизма, информационная асимметрия, отсутствие реальной свободы слова и печати, наличие оффшорных зон, отсутствие исследований проблемы коррупции);

• социальные (клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация «дружеских связей», блат, традиция «дарения» подарков-взяток, низкий уровень грамотности и образования);

• культурно-исторические (сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное отношение к коррупции; особенности исторического развития; придание малого значения понятиям честности и чести)¹³⁷.

Несмотря на то что к данной классификации тоже могут, на наш взгляд, быть предъявлены определенные претензии (прежде всего с точки зрения ее оснований), она все же в большей степени позволяет ориентироваться в факторах коррупции и определить пути и средства их устранения. При этом несложно заметить, что приведенные подходы к классификации факторов коррупции имеют несомненное сходство с утвердившимися в отечественной криминологии подходами к факторам (причинам) преступности вообще¹³⁸. И это вполне логично, так как, являясь видом социально негативного явления, коррупция имеет в целом те же корни, что и любое противоправное поведение, в том числе и преступное.

Разумеется, в настоящем исследовании нас интересуют не все факторы коррупции, а только те, которые непосредственно связаны с организацией и функционированием исполнительной власти. Исследование, например, вопросов ментальности российских чиновников (и всего населения в целом) или несовершенства системы принятия политических решений, безусловно, очень интересно, но выходит за рамки работы.

В силу этого речь далее будет идти только о правовых (или точнее – организационно-правовых) факторах. Под организационно-правовыми факторами коррупции в системе исполнительной власти здесь и далее в работе будут пониматься факторы, представляющие собой обусловленные самой организацией управленческой деятельности и юридически закрепленные возможности совершения должностными лицами коррупционных действий. Организационно-правовыми факторами коррупции прежде всего являются:

• неопределенность законодательства;

• отсутствие четко закрепленных процедур совершения управленческих действий;

• отсутствие необходимого контроля;

• неадекватные меры наказания за коррупционные действия;

• наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов;

• и др.

Несложно заметить, что в таком контексте организационно-правовые факторы коррупции в целом описываются широко известной формулой коррупции, предложенной Робертом Клитгаардом:

К = M + С – П,

где К – коррупция, М – монополия; С – свобода действий; П – подконтрольность¹³⁹.

Применительно к системе исполнительной власти эта формула может быть несколько модифицирована и уточнена.

Элемент монополии в рамках системы государственного и муниципального управления означает монополию государственных и муниципальных чиновников на принятие решений. Иными словами, здесь можно вести речь о существовании исключительного управленческого ресурса.

Свобода действий – это юридически закрепленные полномочия должностных лиц дискреционного характера, т. е. полномочия действовать по усмотрению. Сами по себе дискреционные полномочия – объективно необходимый элемент исполнительно-распорядительной деятельности, однако их избыток в отсутствие должного контроля и ответственности действительно является важнейшим организационно-правовым фактором коррупции. В силу этого вопросы о критериях и пределах управленческого усмотрения будут рассмотрены нами далее.

Отдельно следует остановиться на подконтрольности. Контроль является одним из основных способов обеспечения законности в системе исполнительной власти¹⁴⁰. Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности¹⁴¹.

Вместе с тем, как показывает практика, из-за высокой латентности коррупционных правонарушений традиционные формы контроля (проверки, ревизии, отчеты и т. п.) для противодействия ей не всегда являются эффективными. В связи с этим в законодательстве большинства стран мира в дополнение к системе контроля собственно за законностью принимаемых государственными и муниципальными служащими управленческих решений формируется дополнительная система контроля за самими служащими (точнее – за их доходами, расходами, их нахождением в потенциально коррупциогенных ситуациях и т. п.). В данном случае контроль направлен на предотвращение коррупции, но не напрямую, а путем выявления фактов, ей способствующих или о ней свидетельствующих. Следовательно, в данном случае речь идет о специальном антикоррупционном контроле. Такой контроль уместно также назвать замещающим.

Элементом обратной связи с системе противодействия коррупции выступает ответственность, которую можно рассматривать также как определенный итог контроля за коррупционными проявлениями в случае их выявления. Формы такой ответственности также разнообразны, но в силу административно-правовой специфики данной работы далее нами будет рассмотрена только административная и дисциплинарная ответственность в анализируемой сфере.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ ЭЛИМИНАЦИИ КОРРУПЦИОННО ОПАСНОГО ПОВЕДЕНИЯ

2.1. Дискреционные полномочия как фактор коррупции в системе исполнительной власти

В постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»¹⁴² в качестве коррупциогенных факторов, помимо прочего, называются широта дискреционных полномочий определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав и другие факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. А. Ф. Ноздрачев отмечает, что правовые нормы, содержащие такого рода коррупциогенные дефекты «потенциально опасны, поскольку создают «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих»¹⁴³. А. В. Кудашкин и Т. Л. Козлов указывают, что «коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т. д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц»¹⁴⁴. По мнению А. А. Чистова, к основным условиям проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти относится «широта свободы административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющая создавать административные барьеры»¹⁴⁵.

Действительно, предоставленное субъекту право решать какие-либо вопросы организационно-управленческого или административно-хозяйственного характера по своему усмотрению создает саму возможность коррупционного поведения. «Чувствительные и коррупционноемкие решения принимаются чиновником, когда его деятельность не зарегламентирована, в режиме «по усмотрению»»¹⁴⁶. К. И. Головщинский полагает, что коррупцию провоцируют два основных фактора: завышенные требования закона и дискреционные полномочия. При этом «если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами коррупциогенности состоит в том, что, завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения»¹⁴⁷. А. А. Малиновский рассматривает усмотрение как интеллектуально-волевую деятельность управомоченного лица по выбору субъективного права и способа его осуществления, совершаемую в целях удовлетворения своих потребностей (интересов). По его мнению, чем шире предоставленное субъекту усмотрение, тем многообразнее могут быть и различные злоупотребления правом¹⁴⁸.

В этой связи многие авторы отмечают, что «необходимо постепенно избавляться от дискреционных полномочий должностных лиц, закрепленных в законодательстве. Данные полномочия дают возможность должностному лицу выбирать произвольно свое поведение, не ограничиваясь какими-либо критериями, прописанными в законе и при этом формально не нарушающими закон»¹⁴⁹. А. В. Куракин также полагает, что для совершенствования реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции необходимо сужать рамки необоснованного административного усмотрения¹⁵⁰. В Большом юридическом словаре отмечается: «Особенно часто дискреционная власть осуществляется административными органами и судами, что означает на практике отказ от таких демократических принципов, как неприкосновенность личности, презумпция невиновности, влечет за собой нарушение установленной процедуры и т. п.»¹⁵¹.

Вместе с тем необходимо согласиться с тем, что «исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств»¹⁵². Действительно, многие административные процедуры и решения невозможно автоматизировать таким образом, чтобы исключить возможность усмотрения исполнителя. Более того, наличие дискреционных полномочий в ряде случаев выступает необходимым условием принятия обоснованного и справедливого решения.

Под дискреционными полномочиями принято понимать законные полномочия, позволяющие должностному лицу действовать по собственному усмотрению в пределах определенных законом полномочий¹⁵³. В словарях дискреционная власть (от фр. discrétionnaire – «зависящий от личного усмотрения») рассматривается как особые полномочия, предоставленные главе государства, правительства или иному высшему должностному лицу, дающие ему право действовать по собственному усмотрению, в частности в чрезвычайных обстоятельствах¹⁵⁴. Согласно Энциклопедии юриста, дискреционная власть предполагает право должностного лица государства действовать по собственному усмотрению в определенных условиях и в рамках закона без предварительного решения иных государственных органов и должностных лиц (например, в условиях чрезвычайного положения). Правовая система любой страны предоставляет органам власти (в первую очередь исполнительной) некоторую свободу действий при принятии решений¹⁵⁵.

Таким образом, наличие дискреционных полномочий предполагает свободу усмотрения уполномоченного лица в рамках определенных законом. При этом в качестве дефекта законодательного регулирования называются «необоснованно широкое усмотрение», «произвольное усмотрение», «усмотрение за рамками правовых норм». Иными словами, дискреционные полномочия становятся фактором, провоцирующим ненадлежащее (в том числе и коррупционное) поведение уполномоченного лица в том случае, когда нечетко определены его границы или отсутствуют критерии его применения.

Вопрос о допустимости и рамках правоприменительного усмотрения, достаточно широко обсуждается в юридической литературе. Некоторые авторы полагают, что усмотрение – следствие несовершенства законодательной техники, которое вступает в противоречие с принципом законности¹⁵⁶. Другие отмечают, что полное устранение усмотрения и оценочных понятий не только невозможно, но в ряде случаев и нецелесообразно¹⁵⁷.

Л. Н. Берг, анализируя различные подходы к пониманию усмотрения в правоприменительном процессе, выделяет три основные позиции¹⁵⁸.

Согласно первому подходу (Д. Б. Абушенко, К. И. Комиссаров, А. П. Корнеев, О. А. Папкова), правоприменительное усмотрение представляет собой субъективное право выбора из возможных (законных) альтернатив.

Другая точка зрения основана на понимании усмотрения как выбора решения, основанного на субъективном восприятии обстоятельств дела и субъективном толковании правовых норм (Я. Зейкан, В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев).

Наконец, некоторые исследователи исходят из понимания усмотрения как специфического вида правоприменительной деятельности, который характеризуется интеллектуально-волевой направленностью на поиск оптимального решения по конкретному юридическому делу (В. Г. Антропов, А. Т. Боннер, Ю. П. Соловей).

Как нам представляется, понимание дискреционных полномочий как субъективного права лица (пусть даже права выбора из законных вариантов решения) не вполне соответствует сути данного явления. Должностное лицо, наделенное определенными полномочиями дискреционного характера не свободно в выборе того или иного решения, поскольку помимо рамок усмотрения оно должно руководствоваться определенными критериями принятия решения. Например, уголовным законодательством устанавливаются «вилки» наказаний за совершенное преступление, однако это предполагает не «субъективное право» судьи, а его обязанность назначить наказание с учетом всех обстоятельств дела (вины, личности подсудимого и т. п.). Собственно, любое властное полномочие не может интерпретироваться как право уполномоченного лица. Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность)¹⁵⁹. «Права и обязанности в данном случае – это единая категория, права одновременно являются и обязанностями»¹⁶⁰. Собственно, по этим же причинам нам представляется неверным и подход к правоприменительному усмотрению как «выбору решения, основанного на субъективном восприятии обстоятельств дела и субъективном толковании правовых норм».

На наш взгляд, дискреционные полномочия должны рассматриваться как специфический вид правоприменительной деятельности. Еще в советской юридической литературе В. В. Лазарев отмечал, что закон всеобщ, а применение закона – творческая деятельность¹⁶¹. По мнению Ю. А. Тихомирова, усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения поставленных задач¹⁶². О. А. Папкова определила усмотрение как урегулированный правовыми нормами, осуществляемый в процессуальной форме специфический вид правоприменительной деятельности, сущность которого заключается в предоставлении в соответствующих случаях полномочия самостоятельно разрешать спорный правовой вопрос на основе норм права, исходя из целей, преследуемых законодателем, принципов права и других общих положений закона, конкретных обстоятельств дела, а также начал разумности, добросовестности, справедливости и основ морали¹⁶³.

30 сентября 2009 г. на факультете права Высшей школы экономики состоялся круглый стол «Властное усмотрение и право», организованный Институтом правовых исследований ГУ ВШЭ и факультетом права. В своем докладе Ю. Г. Арзамасов отметил, что проблема властного усмотрения заключается прежде всего в том, что, с одной стороны, без него нельзя обойтись, когда нужно оперативно принимать управленческое решение, связанное с подготовкой правоприменительного акта. С другой стороны, властное усмотрение может привести и к отрицательным для граждан (а в результате и для социума) негативным последствиям (коррупции, злоупотреблениям правом и т. п.)¹⁶⁴. При этом автор полагает, что для лиц, занимающих высшие государственные должности, а также государственных и муниципальных служащих должен действовать принцип правового государства: «Дозволено только то, что разрешено законом!» Например, Ю. Г. Арзамасов предлагает в целях предотвращения коррупции внести изменения в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, заменив, где это возможно, относительно определенные санкции на абсолютно определенные, чтобы у судей не было соблазна брать взятки, назначая преступникам и иным правонарушителям минимальное наказание. Данное предложение представляется нам спорным, поскольку такая «формальная определенность» фактически лишает суд возможности дифференцировать наказание в зависимости от конкретных обстоятельств дела. В частности, на недопустимость такого правового регулирования неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации.

Например, в деле о проверке конституционности положений ранее действовавшего Закона Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» Конституционный Суд прямо указал на недопустимость законодательного закрепления абсолютно определенных санкций. При этом Конституционный Суд отметил, что установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности¹⁶⁵.

Как нам представляется, стремление нивелировать правоприменительное усмотрение и устранить дискреционные полномочия соответствующих органов и должностных лиц может привести к тому, что, образно выражаясь, вместе с водой мы выплеснем и ребенка. Ю. А. Тихомиров назвал административное усмотрение «одушевляющим импульсом» многих юридических действий и решений¹⁶⁶. Поэтому речь должна идти не о радикальной элиминации правоприменительной дискреции, а о разработке и нормативном закреплении критериев надлежащего осуществления таких полномочий.

Опасность коррупционных проявлений влечет усмотрение уполномоченного лица, не детерминированное правовыми нормами, т. е. произвольное усмотрение. Само слово «произвол» семантически означает своеволие, самовластие, необоснованность¹⁶⁷. В литературе понятием «произвол» обычно обозначают действия власти или ее отдельных агентов, которые не основаны ни на каких нормах, а выражают прежде всего антисоциальные цели и представления самих деятелей, что влечет за собой негативные и несправедливые последствия для иных лиц¹⁶⁸. Однако, как справедливо отмечает Д. В. Бойко, «это понятие не является научным в том смысле, что не имеет значения строгого научного термина в отличие от понятия усмотрения, которое в юриспруденции имеет специальное содержание… слово «произвол» обозначает социальное явление, имеющее резко негативную ценностную окраску»¹⁶⁹. Ввиду неюридической природы данного понятия в специальной литературе высказываются различные мнения по поводу его содержания и соотношения с правоприменительным усмотрением. Так, по мнению Д. Б. Абушенко, произволом является «совершаемое судом процессуальное действие, которое, находясь в формальных рамках закона, по сути, вступает в противоречие с его смыслом»¹⁷⁰. Другие авторы отмечают, что «произвол и усмотрение потому и противостоят друг другу, поскольку последнее опирается на соответствующую нормативную основу»¹⁷¹. С учетом семантики слова «произвол» мы находим целесообразным разграничивать дискреционные полномочия на нормативное усмотрение и произвольное. Первое осуществляется в рамках, определенных правовыми нормами (объем усмотрения), и на основе законодательно закрепленных критериев его осуществления (параметры усмотрения). Второе носит нерегламентированный характер.

В специальной литературе были попытки отграничить нормативное правоприменительное усмотрение от произвольного. Так, например, В. М. Манохин отличает усмотрение в рамках закона и «усмотрение за пределами правовых норм». Последнее представляет собой «действия органов и должностных лиц государства, не связанные правом. Такое усмотрение можно было бы определить как свободное усмотрение государственного органа, должностного лица»¹⁷². Д. В. Бойко в этой связи отмечает, что «в принципе не может существовать ситуаций полного свободного усмотрения органов государства… как бы то ни было, эта деятельность ведомств была связана конституционными нормами, нормами советских законов, плановыми заданиями и другими актами»¹⁷³.

Строго говоря, это действительно так, поскольку сама обязанность по надлежащему осуществлению государственных (как и любых других публичных) полномочий предполагает связанность усмотрения если не конкретными нормами, то общими принципами права. Однако безусловно, что нормативно-регламентированное усмотрение следует отличать от ситуационного. Так, рассматривая различные классификации судебного (судейского) усмотрения, предлагаемые в зарубежной и отечественной доктрине, О. А. Папкова отмечает, что поскольку судейское усмотрение является правоприменительной деятельностью, то и в основе классификации должны лежать определенные виды правовых норм, на которых оно основано¹⁷⁴. Исходя из этого, автор выделяет два вида усмотрения: относительно-определенное и правомочное. В относительно-определенном судейском усмотрении выделяются ситуационное усмотрение и альтернативное усмотрение. Ситуационное усмотрение связано с использованием оценочных понятий, аналогии права и т. п. Иными словами, оно обусловлено либо неопределенностью нормы, либо ее абстрактным характером. Альтернативное усмотрение осуществляется при применении альтернативных правовых норм, когда законодатель формулирует различные варианты выбора того или иного решения. Наконец, правомочное судейское усмотрение, по мнению О. А. Папковой, обусловлено предоставлением суду полномочия принимать решения на основе внутреннего убеждения и собственной оценки обстоятельств.

Здесь нужно заметить, что судебное усмотрение (в особенности правомочное) обусловлено самим характером деятельности по отправлению правосудия, а его элиминация «выхолащивает» весь смысл такой деятельности. Известна правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «в силу принципа самостоятельности судебной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации) законодатель не вправе лишать суд необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий»¹⁷⁵.

Что касается административного усмотрения, как нам представляется, здесь ситуация существенно иная: применение закона здесь должно быть максимально близким к его исполнению, т. е. насколько возможно нормативно урегулированным. Как отмечается в специальной литературе, наличие во многих учреждениях ситуативного (а не нормативного) типа управления, позволяющего служащим решать многие вопросы по своему усмотрению, способствует практической реализации чиновниками их корыстной мотивации¹⁷⁶.

Ю. П. Соловей полагает, что под административным усмотрением «следует понимать оценку фактических обстоятельств, основания (критерии) которой не закреплены в правовых нормах достаточно полно или конкретно, производимую органом (должностным лицом) при выборе в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального решения конкретного управленческого вопроса»¹⁷⁷. По мнению А. П. Коренева, административное усмотрение представляет собой «определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу»¹⁷⁸. Как отмечает А. П. Коренев, административное усмотрение может выражаться в следующем:

• в предоставлении органу (должностному лицу) права по его усмотрению оценивать юридический факт;

• в издании акта на основе выбора одного из нескольких равнозначных с точки зрения законности вариантов решения дела, предусмотренного административно-правовой нормой;

• в принятии решения, основанного на предписаниях норм, регламентирующих деятельность органа управления посредством общих формулировок типа «имеет право», «устанавливает», «решает», «определяет»;

• в принятии решения на основе норм, содержащих гибкие неконкретные понятия и выражения: «исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами»;

• в наделении субъекта правоотношений исключительной компетенцией «в виде исключения», «в исключительных случаях»¹⁷⁹.

Ю. Н. Старилов рассматривает административное усмотрение как основанное на правовых нормах дозволение действовать тем или иным образом. Границы такого усмотрения выражаются в установлении определенного порядка действий, в запрещении или ограничении определенных действий под угрозой санкций, в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме¹⁸⁰. При этом ««произвольное администрирование» (или «административный произвол») означает публичное управление, реализуемое с «явным» (недвусмысленным) пренебрежением должностными лицами, государственными и муниципальными служащими правовыми нормами при осуществлении определенных для них должностных обязанностей. Произвольное администрирование не основано на нормах действующего законодательства и установленных правом административных процедур»¹⁸¹.

С данной точкой зрения можно согласиться в полной мере. Однако такой административный произвол охватывает только субъективный фактор пренебрежения законом и в этом смысле подразумевает нарушение правовых норм, регламентирующих надлежащее исполнение должностным лицом своих служебных обязанностей. С точки зрения нашего исследования более интересенформально законный административный произвол, когда лицо формально действует в отведенных ему законом рамках, а фактически использует предоставленные ему полномочия не в соответствии с их действительным социальным назначением. Собственно, это и имеет место при совершении коррупционного правонарушения или преступления, когда субъект использует свой публичный статус в целях личной заинтересованности. В самом широком смысле такое деяние представляет собой не нарушение правовых норм, а злоупотребление должностными полномочиями.

Злоупотребление должностными полномочиями следует отличать от смежного, но не тождественного понятия – злоупотребления правом. По мнению К. Хессе, злоупотребления правами и свободами возникают в тех случаях, когда они используются вопреки их духу¹⁸². В этом случае имеет место своего рода выход за пределы права. А. Б. Венгеров определял злоупотребление правом при использовании субъектом своего права как «нарушение меры разумного социального поведения», баланса прав¹⁸³. Таким образом, как злоупотребление правом, так и злоупотребление полномочиями выражаются в использовании права или предоставленного полномочия не в соответствии с его действительным назначением. Однако не следует забывать, что властные полномочия должностного лица не являются в полной мере его правом на совершение определенных управленческих действий. «Права и обязанности в данном случае – это единая категория, права одновременно являются и обязанностями»¹⁸⁴. Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность)¹⁸⁵.

Г. А. Гаджиев отмечает, что поскольку злоупотребление правом противоречит духу права, а не его букве (формально представляя собой правомерное поведение), «этого типа правонарушения нет в букве, он не описан и не может быть описан в законе, а значит, от каждого судьи требуется большой нравственный и умственный труд, чтобы в каждом конкретном случае обнаруживать выход лица за пределы добросовестности…»¹⁸⁶. В отношении реализации прав и свобод, предоставленных субъектам гражданского общества, это действительно так, поскольку здесь действует принцип «Все, что не запрещено законом, то разрешено». В данном случае к субъекту права предъявляется лишь одно требование – не нарушать права и свободы других лиц (ст. 17 Конституции РФ). Однако в отношении должностных лиц, наделенных публично-властными полномочиями должен применяться иной принцип – «Запрещено все, что не разрешено законом». В этой связи свободное усмотрение таких лиц при реализации ими своих полномочий совершенно недопустимо. Административное усмотрение должно носить формализованный характер.

Формализация административного усмотрения, на наш взгляд, должна осуществляться путем нормативного закрепления:

• пределов административного усмотрения;

• критериев административного усмотрения;

• порядка реализации дискреционных полномочий;

• контрольных механизмов.

Пределы административного усмотрения могут быть выражены конкретным набором управленческих действий, выбор одного из которых и составляет содержание дискреции правоприменителя. Отсутствие таких пределов свидетельствует о неоправданно широких рамках дискреционных полномочий (обычно при этом используются термины «может», «вправе» и т. п.). Например, в соответствии с Законом о государственной гражданской службе за совершение дисциплинарного проступка, в том числе коррупционного или коррупциогенного характера, представитель нанимателя может привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. С учетом сказанного выше более целесообразно было бы предусмотреть обязанность представителя нанимателя при обнаружении факта дисциплинарного проступка привлечь служащего к ответственности, а вот применение конкретной санкции (дисциплинарного взыскания) может составлять его дискреционные полномочия.

Критерии реализации дискреционных полномочий представляют собой те параметры, исходя из которых должностное лицо должно принять решение в рамках своих полномочий. В настоящий момент, пожалуй, наиболее сложной проблемой является поиск верифицируемых критериев административного усмотрения. Например, в рассмотренном выше примере таким критерием будет тяжесть дисциплинарного проступка, предыдущее поведение виновного лица и т. п.

С точки зрения верификации управленческого решения чрезвычайно важным нам представляется наличие адекватных административных процедур его принятия. Если вернуться к примеру с привлечением к дисциплинарной ответственности, то такой процедурой сегодня является служебная проверка. К сожалению, по закону представитель нанимателя никак не связан результатами такой проверки.

Таким образом, по результатам проведенного исследования можно отметить, что административное усмотрение следует рассматривать как специфический вид управленческой деятельности. Несмотря на то что наличие дискреционных полномочий создает саму возможность для коррупционного поведения, радикальная элиминация административного усмотрения невозможна. В этой связи на данный момент остро стоит задача разработки пределов и критериев реализации дискреционных полномочий, которые, на наш взгляд, должны являться составной частью должностного регламента государственных и муниципальных служащих.

2.2. Правовая и антикоррупционная экспертизы как механизм ограничения административного усмотрения в системе исполнительной власти

Как мы отмечали в предыдущем параграфе, эффективное использование административного усмотрения предполагает наличие контрольных механизмов его осуществления. Вопрос о контроле как способе обеспечения законности в государственном управлении является достаточно широко изученным в отечественной юридической литературе¹⁸⁷. Однако с точки зрения цели противодействия коррупции наиболее важным нам представляются механизмы превентивного, т. е. предварительного контроля, обеспечивающие элиминацию самой возможности коррупционных проявлений. Одним из таких механизмов, на наш взгляд, является предусмотренные действующим законодательством правовая и антикоррупционная экспертизы.

Понятие «экспертиза», взятое в отвлечении от отдельных видов экспертиз, используемых в определенной сфере деятельности, не имеет четкой и однозначной дефиниции в специальной литературе. Обычно значение данного слова рассматривают как производное от понятия «эксперт» (лат. expertus – «знающий по опыту, опытный, испытанный, проверенный») для обозначения исследований, требующих использования специальных профессиональных знаний.

В словарях под экспертизой понимается исследование экспертом (специалистом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др.¹⁸⁸ В широком смысле слова под экспертизой понимается любое исследование, проводимое сведущим лицом для ответа на вопросы, требующие специальных (научных, профессиональных, опытных) познаний¹⁸⁹.

К. И. Плетнев рассматривает экспертизу как основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам специально отобранным высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации¹⁹⁰. А. А. Разуваев под экспертизой понимает основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений, и дачи заключения по результатам такого исследования¹⁹¹.

С. А. Звягин отмечает, что экспертиза есть прикладное исследование конкретного объекта в целях достижения не собственно научного, а прикладного знания. Характерной особенностью такого исследования является применение особых, специализированных методик, отвечающих требованию проверяемости. Поэтому любая экспертиза имеет свой определенный регламент, порядок осуществления, предопределяемый спецификой предмета экспертизы и сферой применения специальных знаний¹⁹². Таким образом, в правовом понятии экспертизы данный автор выделяет прикладной характер исследования объекта экспертизы и формализованный порядок проведения экспертизы.

На данный момент многие авторы отмечают неоднозначную трактовку понятия экспертизы в действующих нормативно-правовых актах и специальной литературе, ее задач, объектов и принципов, смешение экспертной и управленческой деятельности, наличие пробелов нормативного регулирования процесса экспертной деятельности и процессуального положения ее участников¹⁹³. В доктрине формируется специальная область научного знания – теория экспертиз (или экспертология)¹⁹⁴. Некоторые авторы полагают, что назрела необходимость подготовки проекта федерального закона об экспертной деятельности¹⁹⁵. На данный момент в Российской Федерации действует Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»¹⁹⁶. Однако данный закон (как отмечается и преамбуле) закрепляет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности лишь в рамках гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Представляется, что отмеченные сложности дефиниции и нормативно-правового закрепления единой основы экспертной деятельности связаны с чрезвычайно широкой сферой такой деятельности и, соответственно, многообразием предметов специальных исследований, а также разнонаправленных задач их осуществления. Для нас с позиции проблематики, рассматриваемой в данной работе, методологически правильным представляется решение следующих исследовательских задач.

Во-первых, необходимо очертить собственную предметную область антикоррупционной экспертизы как самостоятельного вида правовой экспертизы. Это требует разграничения понятий и содержания правовой экспертизы, экспертизы нормативно-правовых актов и собственно антикоррупционной экспертизы.

Во-вторых, следует четко определить содержание антикоррупционной экспертизы, разграничив ее с такими смежными понятиями, как «проверка нормативно-правового акта», «нормоконтроль», «аудит» и т. п.

Термин «правовая экспертиза» употребляется в действующем законодательстве в различных смысловых значениях. Так, например, согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹⁹⁷, при государственной регистрации прав на недвижимое имущество проводится «правовая экспертиза документов и проверка законности сделки» (ст. 16). Согласно Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации¹⁹⁸, до регистрации ипотеки судна или строящегося судна проводится правовая экспертиза документов, необходимых для регистрации ипотеки (ст. 377). В этих и ряде других документах под правовой экспертизой понимается проверка документов, удостоверяющих какое-либо право установленным требованиям (на соответствие закону, подлинность и т. п.). В данном случае речь, по сути дела, идет о формальной проверке документов, имеющих юридическое значение. Но в ряде случаев законодатель использует данное понятие для обозначения смыслового толкования текстов нормативных актов. Например, указами Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»¹⁹⁹ и «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»²⁰⁰ на Минюст Российской Федерации возложены полномочия по проведению правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации. При этом отдельно выделяются полномочия Министерства по проведению антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы. Таким образом, антикоррупционная экспертиза рассматривается как составная часть правовой экспертизы.

В доктрине отмечается, что в широком смысле слова все экспертизы, проводимые по решению уполномоченного органа, результаты которых могут использоваться для принятия юридических решений, являются правовыми²⁰¹. Например, в этом смысле правовой экспертизой являются судебная, градостроительная, экологическая, криминалистическая и др. К неправовым экспертизам при таком подходе относятся те виды и способы использования экспертами специальных знаний, которые не могут применяться при принятии юридических решений. С отмеченной точки зрения понятие «правовая экспертиза» указывает не на самостоятельный вид экспертной деятельности, а на наличие правовой основы ее проведения и использования результатов (экспертизы, направленные на решение юридически значимых вопросов). Точно так же можно утверждать, что в принципе любые виды экспертиз могут быть направлены на противодействие коррупции, поскольку, например, для квалификации коррупционного преступления могут иметь значение установление самых различных фактов. Широкий подход к пониманию правовой экспертизы и экспертизы, направленной на противодействие коррупции, безусловно, имеет право на существование, но в гносеологическом плане ничего не дает, поскольку не позволяет выделить конкретное содержание и специфику осуществления экспертной деятельности, непосредственно направленной на противодействие коррупции.

Выше мы уже говорили, что семантически любая экспертиза представляет собой прежде всего использование специальных познаний. По роду специальных познаний в литературе выделяют криминалистические; медицинские и психофизиологические; инженерно-технические, экономические, биологические; сельскохозяйственные; инженерно-технологические, экологические; инженерно-транспортные; материаловедческие и иные виды экспертиз²⁰². Как представляется, именно вид специальных знаний, их отраслевая принадлежность и должна служить основным критерием отграничения правовой экспертизы от иных экспертиз, осуществляемых на правовой основе. Правовая экспертиза прежде всего заключается в использовании экспертом специальных юридических познаний.

В исследованиях, посвященных проблемам проведения антикоррупционной экспертизы, правовая экспертиза рассматривается в значительно более узком значении этого понятия. Как правило, предметом таких исследований является экспертиза нормативно-правового акта. В этом смысле правовую экспертизу понимают как «оценку качества и полноты законодательства, регулирующего правоотношения между органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, с одной стороны, и субъектами предпринимательской деятельности – с другой»²⁰³. О. В. Казаченкова полагает, что правовая экспертиза «заключается в правовой оценке предмета его правового регулирования, целей, задач и формы такого акта, компетенции органа, его принявшего, содержащихся в указанном акте норм, в том числе на предмет последствий их применения, возможности возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены правового акта, порядка принятия, опубликования (обнародования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также оценки на соответствие правового акта требованиям юридической техники»²⁰⁴. Таким образом, речь здесь идет об экспертизе нормативно-правового акта. И. С. Андреев рассматривает экспертизу нормативного правового акта как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия²⁰⁵. В этой связи в литературе отмечается, что общей сущностью как правовой, так и антикоррупционной экспертизы является «единый механизм объективных действий – оценка нормативного правового акта»²⁰⁶. Специфика же данных видов экспертиз, по мнению А. Ю. Гулягина, определяется целью экспертизы: «в первом случае это соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, т. е. обеспечение принципа законности. Во втором случае – выявление в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений»²⁰⁷.

Нужно заметить, что и правовая и антикоррупционная экспертизы нормативно-правовых актов достаточно близко примыкают к понятию «нормоконтроль». Так, некоторые авторы прямо относят юридическую экспертизу (например, осуществляемую Министерством юстиции Российской Федерации) к одной из форм нормоконтроля²⁰⁸. В. Ф. Степанищев полагает, что «в форме юридической экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой территориальным органом юстиции в субъекте Российской Федерации, осуществляется конституционный нормоконтроль»²⁰⁹. Возражая против данной точки зрения, Е.-Д. С. Третьякова отмечает, что, хотя правовая экспертиза и нормоконтроль характеризуются единым объектом (нормативный правовой акт или отдельные его положения), тем не менее «они являются самостоятельными правовыми институтами, отличаются друг от друга правовым содержанием, субъектами и порядком их осуществления и, наконец, различаются по содержанию общественных отношений, возникающих в связи с проверкой нормативного правового акта»²¹⁰. Р. В. Зайцев в отношении правовых экспертиз, проводимых прокуратурой и Министерством юстиции указывает, что данный вид деятельности нельзя признать в полной мере нормоконтролем, поскольку у этих органов нет необходимых для этого полномочий по лишению объекта проверки юридической силы, приостановлению его действия²¹¹. С данными доводами следует безусловно согласиться. Более того, как нам представляется, следует исходить из того, что экспертиза по своей сути не может обладать властными функциями. Юридическое значение экспертизы, в том числе правовой и антикоррупционной, заключается в выполнении доказательственной функции. Правовое или властно-управленческое решение принимается на основе экспертного заключения.

Нужно сказать, что в юридической литературе, преимущественно посвященной экспертной деятельности в рамках уголовного процесса, существует и иное понятие правовой экспертизы. В данном контексте речь идет об использовании специальных знаний в области юриспруденции для дачи экспертного заключения, имеющего доказательственное значение. Нужно отметить, что сам вопрос о «праве на существование» правовой экспертизы в уголовном процессе является достаточно спорным как в законодательстве, так и в доктрине. В начале XIX в. И. Я. Фойницкий отмечал, что «экспертиза не решает юридических (правовых) вопросов, их решает следователь, лицо, производящее дознание, прокурор, суд. Решение с помощью экспертизы правовых вопросов было бы коренным извращением судебной экспертизы»²¹². М. С. Строгович также полагал, что всегда и при всех условиях эксперт не может рассматривать факты правового характера, к его компетентности не относящиеся, их решение принадлежит следователю, прокурору и суду, но не эксперту²¹³. Нужно сказать, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 2010 г. № 28 «О судебной экспертизе по уголовным делам» прямо указано, что постановка перед экспертом правовых вопросов, связанных с оценкой деяния, разрешение которых относится к исключительной компетенции органа, осуществляющего расследование, прокурора, суда (например, что имело место – убийство или самоубийство), как не входящих в его компетенцию, не допускается²¹⁴. Выступая против такой позиции, А. В. Егупов отмечает, что «органы расследования обладают глубокими знаниями, как правило, только в отдельных отраслях права (уголовного и уголовно-процессуального) и не могут так же хорошо ориентироваться в узких вопросах других отраслей (банковском, таможенном, валютном, налоговом и т. п.), которые к тому же постоянно находятся в динамике, т. е. претерпевают изменения»²¹⁵. По мнению Л. Гаухмана, без правовых экспертиз практически невозможно применять уголовно-правовые нормы с бланкетными диспозициями²¹⁶.

Как нам представляется, в указанном выше постановлении Верховного Суда речь идет несколько об ином: эксперт может отвечать только на те вопросы, которые входят в сферу его профессиональных знаний, но не должен давать им правовую оценку. Другими словами, следует отличать ситуации правовой оценки установленных фактических обстоятельств ненадлежащим лицом (экспертом в иной сфере профессиональных знаний) и возможность проведения экспертизы специалистами в различных отраслях права, т. е. использования специальных познаний в области юриспруденции.

Аргументы противников правовой экспертизы основаны на том, что субъект правоприменительной деятельности (следователь, прокурор, судья и др.) является специалистом в области юриспруденции, а следовательно, по отношению к юридическому процессу познания в области права его знания не относятся к специальным знаниям. Так, А. А. Эйсман отмечал, что «познания в области законодательства и науки права, иначе – юридические знания, не относятся к специальным познаниям в том смысле, в каком это понятие употребляется в законе»²¹⁷. По его мнению, специальные знания – это знания не общеизвестные, не общедоступные, не имеющие массового распространения, которыми располагает ограниченный круг специалистов, но не располагает адресат доказывания (следователь, суд, участники процесса и др.).

На данный момент достаточно остро развивается полемика о возможности использования правовых экспертиз в уголовном процессе²¹⁸. Сторонники позитивного решения данного вопроса объясняют свою позицию возрастающей дифференциацией сферы юридических знаний и, как следствие, узкой специализацией носителей этих знаний. Е. Р. Россинская отмечает, что «в настоящее время судья, следователь, лицо, производящее дознание, лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, как правило, обладают знаниями только в определенных отраслях права и не могут в необходимой степени ориентироваться во всех тонкостях современного обширного законодательства, которое к тому же постоянно изменяется и развивается»²¹⁹. В. Н. Махов в этой связи полагает, что «было бы неправильным игнорировать углубленные познания юристов, специализирующихся в какой-то узкой сфере правовой деятельности»²²⁰. Нужно сказать, что даже те авторы, которые выступают против доказательственного значения правовых экспертиз, вместе с тем отмечают целесообразность и необходимость различного рода обращений к специалистам в той или иной узкой области права, консультирования и т. п.²²¹ Вместе с тем, по их мнению, «введение правовых экспертиз в уголовный процесс таит в себе опасность того, что следователи и судьи могут переложить обязанность доказывания всех обстоятельств дела и квалификацию деяния на экспертов в области права, что недопустимо в силу общей конструкции российского уголовного процесса»²²². Ю. Г. Корухов полагает, что «экспертиза из области права возможна только в практике Конституционного Суда РФ, но не в уголовном процессе. Правильное самостоятельное толкование и применение норм права составляет существенную часть деятельности следователей, прокуроров, судей»²²³. Другими словами, основной аргумент здесь сводится к тому, что недопустимо подменять квалификацию экспертизой, и с этим необходимо согласиться. Действительно, квалификация, в том числе и коррупционных или коррупциогенных деяний, является прерогативой специально уполномоченных органов: следователя, суда, комиссии по служебному поведению или представителя нанимателя. Однако использование экспертных заключений в сложных, пограничных (например, на стыке права и экономики) ситуациях нельзя не признать целесообразным и обоснованным.

К сожалению, в специальной литературе, посвященной проблемам противодействия коррупции, этому аспекту правовой и антикоррупционной экспертизы не уделяется достаточного внимания. Между тем объектом как правовой, так и антикоррупционной экспертизы могут являться не только нормативно-правовые акты, но и правоприменительные акты или действия лиц. Такая экспертиза по своему смысловому значению сближается с понятием проверки или юридической проверки. Так, например, А. В. Нестеров отмечает, что в нормативных правовых актах, посвященных антикоррупционной деятельности, не разграничиваются понятия «проверка» и «экспертиза»²²⁴

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.