# Принципы формирования и проведения структурной политики. Мировой опыт и его применение в России

Ольга Борисовна Березинская

Проведение целенаправленной и эффективной структурной политики и ее соотнесение со стратегическими целями национальной экономики имеет принципиальную важность, поскольку способствует выходу на целевой тренд роста и формированию целевой социально-экономической конфигурации. Такая политика реализуется не только государствами, но и наднациональными образованиями, и демонстрирует эволюцию их приоритетов социально-экономического развития.

В работе предложен анализ мирового опыта проведения структурной политики, дается ее научное обоснование, приводятся практические механизмы, институты и регламенты, рассмотрены особенности процесса интеграции структурных проектов в социально-экономическую политику в России. Разработка и реализация государственной структурной политики рассматривается как наиболее эффективный способ достижения целевых показателей социально-экономического развития России, а также консолидации целевых параметров всех поддерживаемых государством стратегий в единых стратегических документах планирования.

Автор выражает благодарность B.C. Вахштайну, А.Л. Ведеву, Е. А. Ленской, Н. В. Поваровой, Д. М. Рогозину за предоставленные материалы и ценные комментарии.

> © ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2014

## Введение

В условиях глобализации и все большей открытости экономик, динамизма экономических процессов прогнозирование и планирование социально-экономических процессов, адаптация экономической политики к изменяющимся условиям, как внутри страны, так и в мировом масштабе, приобретает все большую значимость. Важнейшие задачи экономической политики, а именно задачи снижения негативных последствий фактической динамики развития экономики, активизации внутреннего потенциала национальной экономики, формирования целевой структуры экономики и социальной сферы, призвана решать структурная политика как стратегически необходимый компонент государственной внутренней политики.

Под структурной политикой для целей настоящей работы понимается политика, направленная на поддержку отдельных видов экономической деятельности (отраслевая политика), ориентированная на опережающее развитие отдельных регионов (региональная политика), имеющая целью поддержку занятых в отдельных видах экономической деятельности (специальные социальные программы). Проведение целенаправленной и эффективной структурной политики в ее непосредственном соотнесении со стратегическими целями экономики имеет принципиальную важность, поскольку именно она способствует выходу на целевой тренд роста и формированию целевой социально-экономической конфигурации. Такая политика реализуется не только государствами, но и наднациональными образованиями, и демонстрирует эволюцию их приоритетов социально-экономического развития.

Современный мировой опыт свидетельствует об отходе развитых экономик от концепции, существовавшей в середине XX в. и декларировавшей необходимость полагаться на рыночную балансировку размещения производительных сил и трудовой миграции. Как минимум на протяжении последних двадцати лет структурная политика, ее научное обоснование, практические механизмы, институты и регламенты претерпели значительную эволюцию.

В то же время в России структурная политика как неотъемлемая часть внутренней социально-экономической политики пока развита крайне слабо. На практике существуют разработанные профильными министерствами и экспертными сообществами многочисленные отраслевые стратегии, а также стратегии развития социально-экономического развития субъектов РФ и федеральных округов, продвигаемые региональными властями. Вместе с тем эти стратегии не сопрягаются на макроуровне и слабо связаны друг с другом и с Программой долгосрочного социально-экономического развития России, разрабатываемой Министерством экономики. Зачастую эти стратегии представляют собой самопрезентацию регионов РФ или производственных отраслей для внешних инвесторов или обоснование обращения к федеральным властям с целью предоставления бюджетных средств для развития, налоговых льгот или государственной поддержки в других формах. Наконец, в связи с тем, что существующие региональные и отраслевые стратегии и концепции разнородны по структуре, целям, терминологии, предполагают значительную вовлеченность государства в их реализацию, но не формализуют права и ответственность сторон в процессе их реализации, включение таких программ в государственные документы стратегического планирования затруднительно или невозможно.

В этом контексте перспектива непосредственного включения структурных программ в генеральные стратегические программы, концепции развития России в целом напрямую увязана с вопросом изменения положения структурной политики во внутренней социально-экономической политике страны, с ее конкретизацией, достижением большей прозрачности, целенаправленности, с разработкой ее институциональной организации. Разработка и реализация государственной структурной политики – это единственно возможный путь как для достижения целевых показателей социально-экономического развития России, так и для консолидации целевых параметров всех поддерживаемых государством стратегий в единых стратегических документах планирования.

Любая структурная политика предполагает наличие соответствующих атрибутов в виде обоснования ее необходимости и целеполагания, набора формальных стандартов, критериев и регламентов, государственных институтов, осуществляющих менеджмент, и системы мониторинга и контроля. Проведение государством структурной политики базируется на понимании обществом ее стратегической полезности, поскольку мероприятия в ее рамках являются, как правило, весьма дорогостоящими. Наконец, ее реализация предполагает регламентированное и ответственное сотрудничество всех ветвей власти и широкое участие частного капитала. Именно унификация стандартов соответствующих стратегий и концепций, признание их проведения задачей государственной внутренней политики, зафиксированные обязанности участников делают соответствующие структурные стратегии достаточно достоверными для включения в глобальные правительственные документы стратегического планирования.

Сложившуюся ситуацию с широким набором отраслевых и региональных программ, не всегда коррелирующих друг с другом и с Долгосрочной программой социально-экономического развития России, можно объяснить рядом причин.

Во-первых, это наличие у федерального центра значимого набора глобальных задач в виде улучшения инвестиционного климата, выполнения социальных обязательств перед населением и т. д., в контексте которого более частные программы отраслевого и регионального развития продвигаются и реализуются соответствующими бизнес-сообществами или региональными властями. В настоящее время структурная политика не является приоритетом федерального центра. В результате не наработана практика эффективной интеграции и координации деятельности различных ветвей и уровней власти в процессе реализации такой политики. Приоритеты и способы проведения структурной политики не являются очевидными и прозрачными.

Кроме того, немаловажен также существующий пессимизм общества относительно долгосрочных программ, инициируемых государством. Нередко такие программы становятся неоправданно дорогостоящими с точки зрения итоговых результатов и кумулятивного эффекта для смежных территорий (отраслей) и экономики в целом. В этом контексте в восприятии общества современная структурная политика символизирует искусственные цели и стимулы, снижающие мотивацию к самостоятельному развитию у других регионов и отраслей.

Наконец, существующая практика более или менее цивилизованного лоббирования государственной поддержки таких стратегий зачастую более выгодна потенциальным бенефициарам, чем формализованный порядок предоставления заявок и регламентированный порядок реализации стратегий. Выделение соответствующих бюджетных средств в рамках существующих федеральных программ не решает системные вопросы структурных реформ, демонстрируя при этом эффективность неконструктивной конкуренции территорий или отраслей. Они должны выглядеть, с одной стороны, достаточно отстающими, чтобы рассчитывать на поддержку центра, с другой – достаточно привлекательными для частных инвесторов. Отсутствие прозрачной системы стандартов, позволяющих адекватно оценить текущее состояние и реальный потенциал регионов или отраслей, резко снижает эффективность проведения любой структурной политики и инвестиций и делает единственно возможным способом привлечения ресурсов использование механизма лоббирования.

Вместе с тем формирование и проведение эффективной структурной политики может стать важнейшей составляющей внутренней политики, представляющей собой прямое инвестирование в будущую целевую экономическую и социальную структуру России. Непосредственной задачей такой политики является нивелирование уже сложившихся и прогрессирующих диспропорций как территориального, так и отраслевого плана, что крайне важно в условиях несбалансированной структуры экономики современной России. Однако речь идет не только о структурной политике компенсирующего характера, ее приоритетом очевидно является максимальное использование внутреннего потенциала субъектов РФ и отечественных производств с целью повышения конкурентоспособности российской экономики и улучшения качества человеческого капитала. В частности, соотнесение реального социально-экономического положения регионов РФ и их потенциала с глобальными задачами развития России и определение набора стратегий для государственной поддержки позволит перейти от практики конкуренции регионов и отраслей к их кооперации на основе роста конкурентоспособности.