Заборова Е. Н.
Городское управление. Учебное пособие

Предисловие

В настоящее время на нашей планете более половины жителей проживают в городских поселениях. Город занимает центральное место в экономической, политической, социокультурной жизни, именно с городами связываются перспективы научно-технического прогресса, развитие информационных технологий и, что еще более существенно, перспективы развития человеческой цивилизации в целом. В связи c этим представляется чрезвычайно важным всестороннее изучение города как социального феномена, выявление закономерностей и тенденций его функционирования и развития, исторических трендов, в частности – исследование форм и механизмов управления городом.

С точки зрения российских законов и различных нормативных документов, современный город может считаться как самостоятельным субъектом Федерации (Москва, Санкт-Петербург), так и поселением, «вплетенным» в систему административно-территориального деления, нередко образующим одно целое с поселками и даже с селами (городские округа, муниципальные районы), что маскирует и затеняет ключевую роль города. Недостаточная четкость законов, касающихся системы местного самоуправления, создает значительные трудности в функционировании городов, порождает многочисленные как практические, так и теоретические проблемы.

Учебное пособие «Городское управление» содержит четыре части. В первой части рассматриваются общие концептуальные подходы к городу как социальному феномену и объекту управления, исторические и современные формы и режимы городского управления. Анализируются концептуальные подходы к понятию «город», выявляется его роль в цивилизации, исследуется изменение законодательно-административной основы функционирования городов.

Во второй части анализируются субъекты управления – городские власти (законодательные и исполнительные структуры, глава города и сити-менеджер) и население. Выявляются функциональные обязанности и ограничения, проблемы и трудности в работе городских властей, рассматривается роль граждан в управлении городом.

В третьей – внимание обращено на предметы ведения субъектов городского управления (анализируется городская экономика, финансы, социальная политика и пр.).

В четвертой – представлены современные социальные технологии городского управления.

Работа предназначена бакалаврам, магистрам, аспирантам и соискателям, специалистам в сфере управления, теоретикам и практикам, всем, кто изучает государственное и муниципальное управление и интересуется его проблемами.

Часть первая
ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

1. Город как объект управления

1.1. Критерии выделения города как типа поселения

Объектом городского управления является город, городское поселение. Но какое поселение можно отнести к типу «город»? Каковы критерии такого отнесения? Городом называется и маленький провинциальный городок, в котором едва насчитывается 15 тыс. жителей, и такое гигантское поселение, как Москва, в котором проживает более 12 млн человек. Оба поселения считаются городами, но они так не похожи друг на друга! Что же такое город?

Дать однозначное определение феномену «город» достаточно сложно. Возникает типичная для науки ситуация: чем более сложный, многоэлементный объект мы изучаем, тем труднее охватить единым взором все его компоненты, дать его краткое и ясное определение. Подсчитано, что существует более 200 определений культуры. Огромное количество таких определений существует и применительно к феномену «город». Город – чрезвычайно сложное, многофакторное явление, поэтому до настоящего времени не выработано единого, общепринятого понятия «город», имеется множество разнообразных трактовок этого явления.

Ученые единодушны в том, что город – это особый тип поселения людей. Но к этому определению добавляется множество других признаков, совокупность которых и дает нам представление о том, что такое город и в чем заключаются его особенности.

Попытаемся кратко сгруппировать основные, наиболее часто встречающиеся в науке и практике подходы к определению города как типа поселения.

1. Город – это пространственное скопление людей, жилищ, вещей, отношений. Это поселение в рамках ограниченного пространства, в определенных границах, скопление, характеризующееся долговременностью, особой пространственной организацией, имеющее разнообразный архитектурный облик.

2. Город отличает специфическая городская деятельность, которая определяется путем перечисления ее видов (городская деятельность – это промышленная, производственная, торговая, научная и т. д.) или путем противопоставления ее сельскохозяйственной деятельности (городская деятельность – это несельскохозяйственная деятельность). При этом подчеркивается качественное своеобразие городской деятельности (она интенсивная, разнообразная, концентрированная, интегрированная, дифференцированная и пр.). Типичные для города виды деятельности нередко обозначаются как его функции. При этом подходе город можно определить как концентрацию многообразия видов активности человека.

3. Город характеризуется определенной численностью жителей. В современных отечественных руководствах по проектированию и во многих научных публикациях используется следующая классификация городов по их численности (тыс. чел.): крупнейшие города – свыше 500, крупные – от 250 до 500, большие – 100– 250, средние – от 50, малые – менее 50. Некоторые ученые считают «настоящими» городами только города с населением свыше 50 или даже 100 тыс. жителей, другие полагают, что правомочно говорить о городах, начиная уже с 12 тыс. жителей. В этом случае для отнесения поселения к типу «город» необходимо, чтобы численность населения достигала 12 тыс. человек и доля рабочих и служащих вместе с членами семей составляла 85 % общей численности населения.

4. Для города характерен городской образ жизни – типичные, устойчивые типы поведения и деятельности горожан, осуществляемые в специфических условиях. Городской труд, быт, отдых отличаются от аналогичных видов сельской деятельности. Жилье горожан, как правило, имеет разнообразные коммунальные удобства, снабжено техническими средствами; передвижение жителя города связано с использованием транспорта; у горожанина особый жизненный ритм, свои формы и способы организации досуга, отдыха, свои интересы и ценности.

5. Город обладает официальным статусом, т. е. признанием за поселением особых функций, положения и названия «город», закрепленных в соответствующих документах.

6. У города особое место в системе расселения. Город занимает центральную позицию по отношению к расположению других типов поселений, это узел коммуникаций, связей, отношений. Город доминирует над окружающими его другими типами поселений, концентрирует миграционные, транспортные, логистические потоки.

7. Город – это искусственно созданная человеком среда обитания. Город – это сотворенная человеком, социально преобразованная, отличная от природной среда проживания людей. Город представляет собой наиболее крупную из искусственных сред обитания, созданную человечеством, в которой больше, чем в какой-либо другой среде, концентрируются и проявляются результаты исторического продвижения земной цивилизации. Термин «искусственность» в данном контексте подчеркивает социальную сущность города, его «неприродность», порожденность повседневными практиками человека. В отличие от других типов поселений, в городе как наиболее крупном искусственном образовании степень концентрации и проявления различных видов активности человека достигает наибольших величин. При этом количество перерастает в качество: возникает особая социальная пространственная поселенческая целостность.

8. Особым является направление, рассматривающее город как систему: город – это система взаимодействия различных сред (социальных, пространственных, экономических, экологических и пр.). Город – система систем, системная целостность.

Итак, из перечисленного набора определений видно, насколько по-разному понимают город различные специалисты. При этом указанные признаки города далеко не исчерпывают все многообразие имеющихся подходов. Например, существует оригинальный подход, когда принадлежность поселения к городу и выявление истинного уровня урбанизации предлагается оценивать по критерию обеспеченности жилья канализацией (предполагается, что если «удобства» у семьи в огороде, то образ жизни и, следовательно, менталитет жителей в лучшем случае полугородской). С этих позиций не каждый малый российский город может считаться городом.

Следует заметить, что далеко не все из вышеперечисленных признаков города можно считать бесспорными, корректными, непротиворечивыми. Например, рассмотрим официальный статус как критерий, по которому поселение можно отнести к городу. Официальное придание тому или иному поселению статуса города – порой субъективное и малообоснованное явление. В истории русского государства известны случаи, когда, проводя очередную реформу управления, государственная власть произвольно «записывала» в города или вычеркивала из их списка целый ряд поселений (достаточно вспомнить о реформах Екатерины II). Кроме того, официальное признание поселения городом, даже если оно базируется на таких объективных критериях, как численность жителей и выполнение городом тех или иных функций, может существенно запаздывать, отставать от реальных социально-экономических процессов, происходящих в поселении.

Требуют уточнения и те определения, в которых акцент сделан на несельскохозяйственном характере деятельности, осуществляемой в городах. Представление о городе как поселении с несельскохозяйственной деятельностью справедливо, но только для некоторых городов или отдельных исторически конкретных периодов жизни городов. В нашей стране сельскохозяйственная деятельность никогда не исчезала из сферы занятости горожан. На одних исторических отрезках она действительно была распространена незначительно, на других – даже преобладала среди занятий горожан.

В течение продолжительных периодов истории многие города были своего рода конгломератами земледельческого и ремесленного производства. В Западной Европе не только в древности, но даже в Средневековье в черте города сохранялась часть земли, служащая резервным пастбищем для скота (для случаев осады города неприятелем). Сельскохозяйственная деятельность была важнейшим видом деятельности и жителей уральских городов на этапе их формирования. Если сопоставить прошлое и настоящее уральских городов, то для современных городов действительно характерно незначительное число людей, занятых сельским хозяйством, но раньше это было не так.

Следует учесть и тот факт, что современная агломерационная форма существования города (когда соединяются, срастаются в единое целое несколько близлежащих городов и поселков) возникала как результат включения в черту города сельских поселений в качестве полноправных компонентов. Присоединяясь к городу, сельскохозяйственные поселения официально получают новый статус – статус города, тем самым «маскируя» сохраняющийся сельскохозяйственный характер деятельности и образ жизни населения. Кроме того, сегодня в нашей стране около 3/4 городского населения прямо или косвенно связаны с сельским хозяйством: это и работа в коллективных садах, на дачных участках, временная работа по сбору грибов, ягод, рыбная ловля, охота. Для многих горожан эти занятия выступают существенным дополнительным источником доходов. В городском образе жизни населения России силен элемент сельского образа жизни: многие горожане не до конца разорвали связи с сельской местностью и воспроизводят черты сельского менталитета.

Относителен и такой показатель, как численность жителей поселения. В абсолютных величинах город может иметь как значительную, так и незначительную численность. Так, во Франции, Португалии, Аргентине к городам относят поселения с населением от 2 тыс. жителей, в США и Таиланде – 2,5, в Испании и Греции – 10, в Канаде, Малайзии, Швейцарии – только 1 тыс., в Исландии – 300 человек, а в Дании – даже 250. Некоторые страны для определения города вообще не используют числовые критерии (Израиль, Бразилия, Боливия, Коста-Рика, Эквадор, Гаити, Гондурас), ограничиваясь такими понятиями, как административный центр, центр сосредоточения предприятий и т. п. В Свердловской области ряд поселений считаются городами, в то время как численность жителей в них не достигает 11 тыс. человек (Верхотурье, Волчанск, Верхняя Тура). В результате можно констатировать: в мировой практике и науке урбанистике нет единого мнения о минимальном числе жителей, позволяющем отнести то или иное поселение к типу «город».

Город не может быть обозначен некоторым абсолютным минимальным или максимальным числовым показателям. В количественном выражении он всегда есть преобладание над окружением, его числовые показатели всегда относительны. Для города имеет значение не сама величина, а ее «размер» (соразмерность) по отношению к другим поселениям: важно не само по себе число жителей, а то, насколько они численно преобладают над жителями в окружающих поселениях. Тот факт, что та или иная цифра официально принята в качестве критерия отнесения поселения к городу – это результат управленческого решения, сложившейся традиции, своего рода «договоренности», принятой в научных кругах и управленческих сферах.

Как видим, перечень черт, присущих городу, достаточно многопланов. Дать единое определение, в котором звучали бы все признаки, присущие городу, пока не удается. Сгруппируйте все вышеперечисленные подходы и, с некоторыми оговорками, вы дадите определение городу.

Большинство исследователей, описывая город, комбинируют в одно целое несколько признаков. Так, один из первых исследователей города немецкий географ и этнограф Ф. Ратцель назвал городом долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций. Он обращал внимание на несельскохозяйственный характер деятельности городских жителей, на важность пространственного скопления жилищ и на фактор численности населения. Другой классик социологии города – М. Вебер – акцентировал внимание на том, что город представляет собой замкнутое большое поселение, в котором отсутствует специфическое для общества соседей личное знакомство друг с другом (одна из черт образа жизни горожан). Акцент на место в расселении, транспортную роль городов сделан в работах К. Кули (C. Cooley). Согласно его мнению, в основе развития городов лежит развитие транспортных систем. Теория центрального места В. Кристаллера и А. Лэма концентрирует внимание на том, что город должен быть окружен достаточным количеством продуктивных сельскохозяйственных земель, в силу чего возникают торговля и система коммуникаций. Специалисты, как правило, выбирают то определение, которое наиболее отражает специфику их конкретного исследовательского или практического интереса. Мы получаем представление о городе уже из самого перечня признаков: он действительно многогранен и многоаспектен.

В настоящее время на планете происходит процесс нарастания численности городов, в том числе и больших городов: если еще в 1800 г. не было ни одного города с населением 1 млн человек, то в середине 1980-х гг. их было уже 160. Рост городов наблюдается и в нашей стране (табл. 1).

Таблица 1

Распределение городов Российской Федерации по числу жителей (по данным переписей населения)

Постоянно увеличивается и число городских жителей: сегодня около половины населения планеты проживает в городах.

В европейской части России в середине ХIХ в. в городах проживало лишь 5 % населения страны. Но уже с 1850 по 1914 г. городское население увеличилось в 3 раза. Это был период бурного индустриального развития, этап урбанизации. С середины 1970-х гг. наблюдается этап стабилизации, переход к экстенсивным формам управления развитием системы городского расселения. С 1990-х гг. в России происходит замедление роста городов, мировые глобализационные процессы захватывают страну. Сегодня Россию можно назвать урбанизированной территорией. На 14 октября 2010 г. в стране насчитывалось 2386 городских поселений: городов и поселков городского типа, в которых проживает 73,7 % россиян. Среди них – 1100 городов, 85 % которых составляют города с численностью населения до 100 тыс. жителей, и число их продолжает расти. Число самых крупных городов, в которых проживает миллион человек и более, устойчиво росло до 1989 г., а затем практически стабилизировалось.

Свердловская область – регион с развитой системой городских поселений. По количеству городов область уступает только Московской области: в Московской области насчитывается 80 городов, в Свердловской – 47, в Ленинградской – 31. Доля городского населения в общей численности населения области составляет 82 % (2010 г.). По показателю численности городского населения Свердловская область занимает второе место, а по общей численности населения – 3-е место среди субъектов РФ (уступая Московской и Ленинградской областям).

По параметру людности в Свердловской области представлены все типы городов: малые и средние, большие, крупные, крупнейшие. По данным 2013 г.¹, основная масса городов (35 из 47) – это малые города с численностью населения менее 50 тыс. жителей; 8 городов относятся к средним (от 51 до 100 тыс. жителей); 3 города – к крупным и большим (от 101 до 500 тыс. жителей) и 1 город – крупнейший, это город Екатеринбург, в котором проживает 1411,1 тыс. чел. (табл. 2).

Таблица 2

Численность населения городов Свердловской области, 2010 г.

Городское население Свердловской области сосредоточено в двух полярных типах поселений – в городе-миллионнике Екатеринбурге (1411,1 тыс. чел., 2013 г.) и в малых и средних городах (1460,1 тыс. чел., 2010 г.). Следовательно, проблемы городов Свердловской области – это главным образом проблемы мегаполиса (крупнейшего города) и проблемы малого города.

Система расселения городов Свердловской области характеризуется высоким показателем распространенности моногородов. В соответствии с методикой Министерства регионального развития РФ, на территории Свердловской области насчитывается 17 моногородов (по другим данным, в Свердловской области таких городов – 15² или даже 32³).

За последние годы отмечается тенденция перемещения городов в меньшие по численности поселения, также сокращается численность поселков городского типа. Темпы сокращения численности городского населения Свердловской области самые высокие среди других регионов Урала. Так, в 2010 г. в сравнении с 2003 г. численность городского населения сократилась на 7 %, что превышает показатели Курганской области (6 %) и Челябинской области (3 %).

Усиливается агломерационный эффект. Среди крупнейших центров, концентрирующих вокруг себя другие поселения, можно выделить такие города, как Екатеринбург, Нижний Тагил, КаменскУральский, Серов, Асбест. Зоны радиусом 50 км, а в ряде случаев – более 100 км, являются территориями активного влияния городов-центров. Такие зоны могут, как правило, быть очерчены изохроной 1,5-часовой транспортной доступности центра города. В целом по стране число менее крупных городов изменялось за счет повышения ранга одних городов и снижения других, переходящих в группу городов меньшего размера. Устойчивый рост, характерный для предшествующих десятилетий, прекратился. К этой картине следует добавить, что к настоящему моменту урбанизацией охвачены сравнительно небольшие территории в Европейской России, а за Уралом – только узкая полоса вдоль Транссибирской магистрали.

1.2. Город как система

В урбанологии городу как системе уделяется большое внимание: часто именно с концепциями и методами системного анализа связывается надежда на построение общей теории городов. Представляется, что, четко перечислив количество городских систем и взаимосвязи между ними, мы наконец поймем, что же такое город, и даже сможем математически просчитать протекающие в нем процессы.

Представляя город как систему, исследователи предлагают разные модели с различными комбинациями элементов. Например, модель, в которой выделяются такие элементы, как население, материально-вещная, естественно-природная, социальная и духовная среды. Или выделяются экономическая, политическая, стратификационная, демографическая и культурная среды.

Чтобы получить представление о сложности описания города как системы, приведем только один пример из огромного множества вариаций, которые встречаются в публикациях: «Базисной подсистемой города выступает экономическая сфера (сфера материального производства), включающая производительные силы и производственные отношения. Социальная подсистема обеспечивает духовное, физическое развитие и демографическое воспроизводство человека… В этой подсистеме выделяются… социальная инфраструктура и социальные отношения. Жители города образуют социально-территориальную общность людей. Особую подсистему образует технико-технологическая… в качестве подсистемы города следует выделять его среду (представленную сочетанием преимущественно искусственной, а также природной среды)… Технико-технологическая и средовая подсистемы входят в экономическую и социальную сферы»⁴.

Среди авторов, которые занимались проблемой структурирования городского пространства, можно назвать американского ученого Дж. Форрестера, определявшего город как сложную, саморегулирующуюся систему, внутри которой создаются напряжения, изменяющие экономическую деятельность и обусловливающие сдвиги в использовании земельных участков, строений и миграции населения, а также отечественных ученых Н. А. Аитова, А. Э. Гутнова, Л. А. Зеленова, В. И. Казанцева, М. Г. Светунькова и многих других.

Сложность рассмотрения города как системы усугубляется тем обстоятельством, что любой элемент городской системы – многокомпонентное образование, он также может быть представлен в виде особой системы. В зависимости от выбранного критерия, элементы города можно группировать бесконечным образом. Так, экономическая система города подразделяется на такие подсистемы, как хозяйствующее население, градообразующие отрасли, градообслуживающая сфера и пр. Городской социум, который образуют жители городов, по критерию «время пребывания в городской среде» можно подразделить на такие группы, как типичные горожане, городские маргиналы, гости города. Типичные горожане, в свою очередь, также весьма неоднородны, их можно представить как систему городских социальных групп (табл. 3).

Отметим еще раз, что количество выделяемых городских систем и подсистем может быть бесконечным – все будет определяться стоящей перед учеными конкретной исследовательской задачей и исходной методологической базой. В зависимости от того, какой критерий (или набор критериев) берется за исходный, город можно систематизировать сколь угодно большим числом способов. «Правильным» можно считать такой вариант системы, который, адекватно отражая действительность, позволяет практически действовать и частично прогнозировать развитие города или его отдельных подсистем.

Таблица 3

Система городских пространств и социальных групп

Мы предлагаем вариант структуры городского пространства, который в значительной мере опирается на идеи отечественного ученого Т. М. Дридзе. Мы исходим из гипотезы, что город можно представить как природное (экологическое) и социальное (материально-вещное и информационно-культурное) пространство, в центре которого находится человек во всем многообразии его связей и отношений. Город – это, с одной стороны, территория (географическое пространство), с другой – особое социальное пространство. В результате возникает модель, в которой выделяются два крупных блока – географическое и социальное пространство, последнее подразделяется на четыре элемента – экологический, материально-вещный, информационно-культурный и антропоцентрический.

В понятие «географическое пространство» входят такие характеристики, как географическое положение, природно-географические условия (рельеф местности, климатические условия, воздушный, водный бассейны, лесопарковые зоны). Как географическое пространство город характеризуется расположением в пространстве, протяженностью, компактностью, плотностью.

Ученых давно интересовал вопрос о влиянии географического пространства на общество. Существовало даже особое направление исследований – географическая школа, где этот фактор абсолютизировался (Ф. Ратцель, Р. Челлен, И. Мечников и др.). И сегодня ученые отмечают, что географический фактор оказывал и оказывает влияние на исторические процессы. Считается, например, что в долинах великих рек в Двуречье, Египте, Индии и Китае первые классовые общества имели удивительные черты сходства между собой. «Население крупных речных долин как бы подвергалось “давлению среды”. В этих условиях вырисовывалась выгодность, рациональность, рентабельность, если угодно, определенного социального устройства – многолюдного, с четкой и жесткой структурой, единовластием, обилием рабочей силы. Такие общества объективно приобретали в данных конкретных исторических и физико-географических условиях преимущества перед другими; происходил как бы “естественный отбор” социальных систем»⁵.

Географическое пространство влияет не только на экономические, но и на социокультурные аспекты городской жизни. Даже беглый взгляд на расположение города и размеры его зданий показывает, что во многом они определяются особенностями территории: когда город «зажат» в долине, это прямым образом влияет на его архитектуру (дома стоят очень тесно, бок о бок, город «лезет вверх» по склонам). Если для развития города имеются большие географические просторы, то тогда город «растекается», дома стоят на значительном отдалении друг от друга. Нетрудно заметить, как влияют на жизнь горожан климат, наличие или отсутствие моря (сравните южный портовый город и город на севере). Влияние пространственно-географического фактора на экономическую компоненту города заключается и в том, что в компактном городе земля, как правило, стоит очень дорого. В свою очередь, в протяженном городе дорого содержание коммуникационных сетей, канализационной, водоводной, транспортных систем. Протяженность города является одним из ключевых моментов, определяющих строительство в городе метрополитена. Влияет географическое пространство и на отношения между людьми: в компактном поселении многие люди знают друг друга, нередко образуют тесные соседские сообщества. В пространственно растянутом городе один район проживания может отстоять от другого на целые километры и порой представлять собой отдельный микрогородок, некоторые его жители никогда и не бывали в других частях города.

Важно подчеркнуть, что фактор географического пространства играет роль, но менее значительную, чем факторы социального плана (экономического, политического, культурного). Выявить истинный вес этого фактора непросто, так как требуются чрезвычайно сложные научные исследования, в которых необходимо «отслоить» в реальном поведении людей влияние экономики, культуры, политики и собственно географического пространства как самостоятельных факторов. Это обстоятельство нередко приводит к необоснованным, умозрительным рассуждениям о влиянии географического пространства на город. Так, можно считать скорее мифическими заявления о том, что русские ленивы и «долго запрягают, но быстро ездят» в силу продолжительности русской зимы и огромности географических просторов России.

Аргументация подобных заявлений рассыпается, если мы посмотрим на то, как трудятся многие горожане (например, современные отечественные предприниматели), попавшие в рыночные отношения. Да и в прошлом крестьяне не лежали зимой на печи, а ходили на заработки, в том числе и в города. Лень и неактивность, если и были присущи крестьянам крепостной России, то лишь в том случае, когда результаты их труда насильственно отчуждались, когда они не имели интереса работать на барина, т. е. во многом обусловливались не природно-географическими, но главным образом социально-политическими и экономическими факторами.

Географическое пространство служит предпосылкой для развития второго компонента системы – обширного социального пространства. Город как социальное пространство – это среда, преобразованная трудом человека, это культурное пространство. В этом случае в центре внимания то, чем «заполнена» среда – кто проживает в городе, каковы овеществленные результаты деятельности человека, как человек воспринимает эту среду и ведет себя в ней. Социальное пространство – это система, в которой имеются материальные (здания, предметы, вещи) и духовные (правила, нормы, ценности и пр.) объекты; система, в которой человек ведет себя определенным образом (действует, проявляет активность), взаимодействует с другими людьми (общается, контактирует) и которую он так или иначе воспринимает (осознает, ощущает).

Город как социальное пространство рассматривается с точки зрения соотнесенности, соподчинения, субординации, иерархии составляющих его элементов. В этом случае социальное пространство – это не просто городская социальная среда, но среда в плане ее внутренней взаимозависимости.

Каждый город – это уникальное социальное пространство, отличающееся архитектурой зданий, законами и предписаниями, поведением горожан; каждый город имеет свой имидж в глазах тех, кто в нем живет и кто его посещает. Определенным образом организованное городское пространство является фактором, влияющим на поведение людей, на систему их взаимодействий, на настроение и ощущения. Каждое городское пространство своеобразно обустроено, в разных его участках человек демонстрирует различные формы поведения. В учебном заведении человек ведет себя не так, как в больнице или магазине; восприятие человеком среды, его взаимоотношения с другими людьми, поведение будут существенно отличаться, например, на дискотеке и в похоронном бюро, на большом стадионе и на главной площади города.

Более подробный анализ социального пространства позволяет выделить в нем четыре элемента: экологический, материальновещный, социокультурный, антропоцентрический.

Экологический элемент городского пространства – это совокупность средовых условий, подвергнувшихся воздействию со стороны человека, обеспечивающих повседневные практики по реализации базовых потребностей в воздухе, воде, пище, тепле. Он характеризует город с позиций его благоприятности или неблагоприятности для человека как биологического организма, живого существа.

Материально-вещный элемент концентрирует внимание на городе как искусственно созданной, материализованной форме исторического творчества человека. Это город как пространство мест, имеющих определенное функциональное содержание и вещно-предметное наполнение. Это архитектурно организованное социальное пространство, в котором функционирует и развивается производство, создается вещный мир.

Социокультурный компонент представляет город в плане информационного, аксиологического, культурного наполнения во всем многообразии его различных проявлений. Здесь город выступает как сложная система ценностей, взглядов, мировоззрений, информационных потоков, установок, культурных практик.

Антропоцентрический компонент характеризует человеческий, социетальный, социально-групповой, индивидуально-личностный аспект города как пространства для жизни. Здесь город – это горожане, городское сообщество как целостность и как толпа, общность, группа. Это система городских практик как совокупности социальных сетей, контактов, отношений, связей, диспозиций, социальных ролей, статусов, социальной мобильности и пр.

Антропоцентрический элемент, несомненно, является центральным, ключевым в предлагаемой системе, так как и экология, и культура, и вещи в городском пространстве – это все результаты активности человека, его творчества. В конечном счете город создан людьми и для людей. Люди задают как территориально-пространственную форму города, так и его внутреннее содержание.

Город как система элементов противоречив и неоднозначен. Именно такой вывод позволяют сделать результаты нашего эмпирического исследования, проводившегося среди жителей Екатеринбурга (2011 г.) (см. рисунок).

Оценка жителями г. Екатеринбурга степени комфортности проживания в городской среде

Ответы респондентов распределись практически поровну: 47 % (11 % + 36 %) в разной степени, но в целом положительно оценили условия проживания в городской среде, 43 % (15 % + 28 %) – дали отрицательный ответ, остальные (10 %) затруднились ответить.

В этих данных наглядно отражается реальная внутренняя ситуация в городском пространстве – сложности и многочисленные проблемы, связанные с работой, отдыхом, воспитанием детей, общением, перемещением в пространстве, с городской экологией. Всякий раз, предоставляя человеку новые возможности, город одновременно создает и новые трудности. Сам факт скопления в одном месте, в ограниченном пространстве большого количества людей порождает проблемы физического, психического и культурного плана. Чем крупнее город, тем больше спектр городских проблем.

Горожане по-разному оценивают и составные элементы городской среды. Город можно представить как поле, сегменты которого развиты неоднородно и неоднозначно воспринимаются горожанами.

Оценка уровня комфортности отдельных элементов городской среды проживания выглядит следующим образом:

– экологический элемент – уровень комфортности ниже среднего;

– антропоцентрический компонент – средний;

– материально-вещный компонент – выше среднего;

– социокультурный компонент – высокий.

Говоря о городе как системе, следует обратить внимание еще на один срез анализа – территориально-пространственный. В социологии города идея разделения города на пространственные зоны весьма популярна. Еще до Второй мировой войны появились теории, которые увязывали в единое целое территориальное и социальное расслоение городов. Секторная теория Х. Хойта (H. Hoyt) акцентировала внимание на том, что город можно подразделить на сектора по разным признакам, например, по стоимости жилья. В теории концентрических зон Э. Берджесса (E. Bergess) обращается внимание на то, что город можно подразделить на зоны, заселенные представителями одного социального класса. Берджесс выделил центральный деловой район (central business district), зону перехода (внутренний город – inner-city), где находятся предприятия и жилье рабочего класса, зону проживания зажиточного класса и пригородную зону. Позднее эту теорию развил М. Уайт (M. White), выделивший центр города, зону стагнации, ниши бедности, анклавы элиты, сегрегированные анклавы (места проживания черных представителей среднего класса), места институциональной принадлежности и общественные сектора, эпицентры и коридоры. Большинство авторов считают, что в городе существует одновременно несколько центров, а не один. Так, можно выделить научные, финансовые, торговые центры, которые могут находиться в разных частях города.

С анализом пространственных зон по содержанию связан анализ социального пространства. Социальное пространство города можно представить как систему районов, не только территориально разделяющих людей, но и обеспечивающих разный уровень сервиса и комфорта. Спальные и заводские районы, центр, окраины, пригороды – это географические пространства с точки зрения их расположения на территории и в то же время это социальные пространства, поскольку в них проживают различные по своим экономическим и социокультурным характеристикам группы горожан. На Западе такое городское территориальное разделение давно стало острой социальной проблемой: существуют районы «черного гетто» – районы нищеты, трущобы, и есть «золотое гетто» – престижные районы, где живут люди обеспеченные. Имеется даже особый термин «афрогород», которым обозначаются участки города, в которых проживают группы, отличающиеся особым типом поведения (преступностью, наркоманией) и низким уровнем дохода (беднота).

До начала перестройки в бывшем СССР практически не было сильного социально-пространственного расслоения людей, хотя и тогда особое место занимали дома и улицы в центре города, в которых проживали высшие партийные руководители, имел значение факт близости района к заводу. Но в целом в городе не было ярко выраженных зон проживания богатых и бедных. Расселение людей шло по плану, квартиру люди «получали», а не покупали, и их распределение осуществлялось по решению начальства согласно очереди. Резкой социальной дифференциации по районам не наблюдалось.

В настоящее время рыночные механизмы, позволяющие осуществлять куплю-продажу квартир, неизбежно приводят к образованию социально дифференцированных территориально-пространственных групп, различающихся уровнем доходов, системой интересов и жизненных приоритетов. Одни районы становятся районами богатства, другие – бедности. Люди, проживающие на разных территориях, оказываются в разных социальных пространствах: они занимают разные позиции на лестнице социальной стратификации. Сам факт проживания в том или ином районе города уже многое говорит об образе жизни человека, о его доходах, месте в обществе.

При этом могут возникать и особые социально-пространственные группы – «наши» и «чужие». Отношения между группами отличаются широким диапазоном: они могут быть отчужденными («мы их не замечаем, мы с ними не вступаем в контакт»), социально напряженными, отношениями недовольства, неприятия («они мешают нам жить, беспокоят нас»), могут возникнуть и отношения борьбы («мы им покажем»). В любом случае такие группы требуют специального изучения и выработки адекватной городской политики.

Судя по мировой практике, по мере развертывания рыночных отношений и роста доходов населения увеличивается частота смены жилья. В западных странах люди часто меняют жилье, нередко новое выбирается в пределах пешеходной доступности. Так, в 1960 г. в США только 47,5 % населения проживали в одном месте в течение 5 лет и более. Причиной такой высокой мобильности является достаточно легкая и гибкая система получения кредитов. В случае изменения числа членов семьи, смены работы, человек легко может продать свой дом или квартиру и приобрести другое жилье. Такое поведение в полной мере соответствует психологии рыночного человека: ничто не ценится слишком сильно, все следует менять по мере возникновения более лучшего, престижного, выгодного.

Еще одной проблемой, в которой переплетаются географическое и социальное пространства, является проблема социального расслоения по национально-этническому признаку. Многие города имеют целые районы, заселенные преимущественно мигрантами, людьми другой национальности. В таких районах возникает вариант «микрородины» – в той или иной форме приезжие воспроизводят традиции страны, из которой они прибыли. Мигранты – это «чужаки» в городе, и отношение к ним со стороны коренного населения может быть как толерантным, так и очень враждебным. В Екатеринбурге, например, проживают представители более ста национальностей, большинство из них стремятся жить рядом со своими соотечественниками.

Это означает, что в центре внимания городских властей должны быть не только архитектурно-дизайнерские моменты формирования городской среды, но и социально-культурные: требуется особая социальная политика по сглаживанию противоречий, возникающих в городском социальном пространстве.

Социальное пространство города, его материальная среда и система отношений между людьми изменяются по мере того, как развиваются общие социально-экономические и культурные процессы в обществе. Но в то же время городское социальное пространство относительно самостоятельно, независимо.

Можно обнаружить некоторые тенденции в развитии элементов городского социального пространства: пульсацию, взаимосвязь и взаимоисключение.

Городское социальное пространство своеобразным образом пульсирует: от состояния концентрации многих социальных функций в одном месте (учреждении), через их выделение в независимые, самостоятельные структуры (множество учреждений), – к новой концентрации, объединению различных функций. Так, на первом этапе развития г. Екатеринбурга (в горном полисе) завод представлял собой пространство, в котором концентрировались практически все важные для жизни учреждения: при заводе были магазин, церковь, больница, школа, пожарная команда. Позже начинается вывод этих учреждений с территории завода, но фактически они по-прежнему принадлежали заводу – он содержал их на своем балансе.

Затем прослеживается этап относительной независимости и функционального однообразия городских учреждений (магазин предназначен только для покупки товара, кинотеатр – для просмотра кино). Заводы начинают отказываться от содержания таких предприятий, поскольку это не соответствует их целевой функции – производству.

Сегодня мы наблюдаем период многофункциональной организации городского пространства. Как правило, строятся учреждения-центры, комплексы. В жилом доме первый этаж отдается под офисы и магазины. Магазины представляют собой многофункциональные системы: там можно не только приобрести покупки, но и отдохнуть, развлечься, пообщаться или просто посмотреть, т. е. сходить в магазин как на экскурсию.

Кроме того, можно заметить, что некоторые социальные пространства взаимно исключают друг друга: люди с достатком не будут строить коттеджи рядом с фабричными трубами, промышленные склады не располагаются в центре города. Взаимоисключаемость – важнейшая проблема функционирования города. Так, например, достаточно сложно соединить в рамках двора площадки для детей, выгула собак и парковку для машин.

Ученые единодушны в том, что рассмотрение города в единстве его территориально-географических и социально-пространственных параметров позволяет дать более полную, объемную картину города как социального феномена.

Город функционирует и развивается как многоуровневая системная целостность, в которой реализуется принцип автономии – гетерономии: каждая из сфер (подсистем) существует по собственным законам, будучи обусловленной развитием других подсистем. Испытывая внутренние и внешние воздействия, город представляет собой постоянно изменяющийся организм, сохраняющий при этом свою качественную определенность. Поддерживая некоторый уровень стабильности, город способен к развитию: накапливаемые в одном или нескольких элементах изменения постепенно «перетекают» в другие элементы, меняя их и всю систему в целом.

Город – это не только система, но и социальный институт. О таком понимании города писал Р. Парк. Ссылаясь на В. Самнера, он отмечает, что институт состоит из «понятия и структуры». Понятие определяется как «идея, доктрина, представление, интерес», как «организованные установки, поддерживаемые соответствующими чувствами». Структура – это каркас, аппарат, или, возможно, лишь несколько функционеров, настроенных на то, чтобы сотрудничать предписанным способом в некотором соединении. «Институт – это некоторая часть совокупной человеческой природы плюс машинерия и средства, с помощью которых это человеческая природа функционирует. С таким пониманием института мы можем мыслить город – т. е. место и людей, со всей их машинерией и сопутствующими ей чувствами, обычаями и административными средствами, общественным мнением и трамвайными путями, индивидуальным человеком и орудиями, которыми он пользуется, – как нечто большее, чем просто собирательную сущность. Мы можем мыслить его как механизм – психофизический механизм, – в котором и через который находят совокупное выражение частные и политические интересы»⁶.

Понимание города как пространства повседневных практик в контексте институционального толкования означает, что город можно рассматривать как сложную систему (структуру взаимосвязанных элементов). В то же время это не механическая конструкция, которую можно разобрать и собрать заново на новом месте. Город как социальный институт – это совокупность правил, установок, стереотипов, мнений, привычек, обычаев. Город, перенесенный на новое место, не будет старым городом на новом месте, это будет совсем другой, новый город, отличающийся от прежнего. В настоящее время в понимании города все более вырисовывается еще один аспект – город мыслится как пространство потоков. Такой подход к городу характерен для М. Кастельса⁷, который отмечает, что современный крупный город – это не столько пространство мест, территорий, материально оформленных и функционально ориентированных, сколько совокупность разнообразных потоков – людских, информационных, логистических и многих других. Такой подход фиксирует два важных момента: во-первых, динамичность всех городских процессов, их текучесть и изменчивость, сочетание устойчивости и изменчивости; во-вторых – открытость городов, их включенность в мировые глобализационные потоки, их взаимосвязь и единство.

Более того, сегодня в научный оборот, наряду с понятием «социальная структура», все более активно вводится понятие «динамическое социальное поле». Как указывает П. Штомпка, «общество (группа, организация и т. д.) стало рассматриваться не как жесткая, “твердая” система, а скорее как “мягкое” поле взаимоотношений», «социальная реальность предстает межиндивидуальной (межличностной) реальностью, в которой существует сеть связей, привязанностей, зависимостей, обменов, отношений личной преданности. Иными словами, она является специфической общественной средой, или тканью, соединяющей людей друг с другом»⁸. Город сочетает в себе состояния постоянства и текучести, устойчивости и изменчивости, центрированности и открытости.

Город – это созданная в ходе исторического творчества людей искусственная среда обитания, представляющая собой динамическую открытую систему социокультурных территориально-пространственных мест и потоков.

Все эти перечисленные обстоятельства превращает задачу формирования модели города как системы в достаточно сложную и до конца не решенную.

Вопросы для самоконтроля

1. Почему не существует единого, общепринятого определения города? Какое определение города могли бы дать вы?

2. В чем недостатки подхода к определению города по количеству его жителей? Каким должно быть минимальное количество жителей в поселении, чтобы оно могло считаться городом?

3. Можно ли сказать, что жить в городе гораздо лучше, чем в сельской местности?

4. Где проживают большинство жителей нашей планеты: в городах или в других типах поселений?

5. Что представляет собой город как система?

6. В чем заключается проблема разделения города на социально-территориальные зоны?

Список рекомендуемой литературы

Вебер М. Город. Понятие и категории города // Вебер М. Избранное. Образ общества : пер. с нем. / М. Вебер. М.: Юрист, 1994. С. 309–440.

Глазырин М. В. Муниципальная самоорганизация: основное звено территориального хозяйствования и самоуправления / М. В. Глазырин. М.: Наука, 2003. 215 с.

Линч К. Образ города [Электронный ресурс]. URL: http://www.urban-club. ru/?p=981/ (дата обращения: 05.07.2012).

Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы : учеб. – метод. пособие / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., испр. и доп. М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010. 296 с.

Социально обоснованное градоустройство в режиме прогнозного проектирования: от социальной диагностики к профилактике конфликтных ситуаций и конструктивному диалогу заинтересованных сторон / отв. ред. д-р психол. наук, проф. Т. М. Дридзе, ст. науч. сотр. Е. М. Акимкин. Обнинск : Ин-т муницип. упр., 2004. 492 с.

Пирогов С. Дефиниции города / С. Пирогов // Городское управление. 2013. № 4. С. 60–65.

Развитие городов в условиях глобализации : сб. науч. тр. Екатеринбург : УрГЭУ, 2012. 172 с.

2. Исторические особенности российского городского управления

2.1. Роль городов в цивилизационном развитии

История управления городом начинается в глубокой древности с так называемых протогородов. Протогорода – это переходное от деревни к городу поселение, основанное на нормах кровнородственной связи. В качестве примеров таких протогородов можно назвать замки феодалов и княжеские крепости, поселки, рядки, торжки, погосты. В основе управления таким поселением лежала власть старейшин, подкрепленная традициями и обычаями. В процессе исторического развития человечество породило разнообразные типы поселений: деревни, хутора, села, поселки, городки, города, агломерации, конурбации, мегалополисы. В этом ряду городу принадлежит особое место – город это яркая манифестация достижений человечества, концентрированное отражение его успехов и его проблем.

Точные даты возникновения первых городов не известны, но согласно археологическим данным и информации, дошедшей до нас из легенд и древних письменных источников, города возникли на заре цивилизации. По одним сведениям, первые города появились еще в эпоху палеолита (примерно 15 тыс. лет до н. э.), по другим – в более близкое к нам время – в период классового разделения общества (рабовладельческий строй). Возможно, самым первым городом был Иерихон. По библейской легенде, он существовал уже в 1200 г. до н. э. Или это были города в области Эгейского моря (ХХVI–ХVII вв. до н. э.): Пилос, Кнос, Фивы. Археологические раскопки показывают, что расцвет древних цивилизаций сопровождался возникновением крупных городов. Многие древние города исчезли с лица земли и нередко причины их исчезновения нам не известны (Анатолия, Пергам, Херсонес, Сибарис, Спина)⁹.

В чем же заключается роль города в земной цивилизации? Этот вопрос давно волнует ученых, не случайно сегодня изучению феномена города посвящено огромное количество трудов. По некоторым данным, весь мировой информационный банк публикаций о городе, начиная с XVI в. (времени появления книгопечатания) и до конца XX в., оценивается приблизительно в 350 тыс. наименований. При этом к современному моменту не удалось дать исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, роль города в цивилизации еще не оценена в полной мере, окончательно и целостно.

Связано это с рядом причин: исторической изменчивостью городов, чрезвычайным разнообразием национальных особенностей городов разных стран, пестротой современных городских поселений (например, существуют большие различия между малыми и крупными городами, есть своя специфика у моногородов). В этом ряду особое место принадлежит такому фактору, как внутренняя, природная противоречивость города как феномена: для города характерна разнонаправленность происходящих в нем процессов. Так, например, с одной стороны, несомненным преимуществом крупного современного города можно считать развитую транспортную инфраструктуру, хорошие (относительно сельской местности) дороги, транспортную доступность всех городских пространств. С другой стороны, большая протяженность транспортных сетей и высокая интенсивность движения порождают экономические и технические проблемы с поддержанием дорог на нужном уровне: всем известны проблемы городских пробок и парковок. Город предлагает человеку море информации, россыпь развлечений. В результате возникают дифференциация социокультурных групп, различия (антагонизм) интересов, размытость ценностно-смысловых ориентиров, девиантные формы поведения.

Дать однозначную оценку городу сложно и по причине невозможности замерить, оценить комплексное влияние многих факторов. Городская среда – это искусственное, отличное от природной среды образование: человек живет среди металла, пластика, лаков и красок, стекла и бетона. Проживая в городе, горожанин функционирует в невидимой паутине волновых воздействий различной природы. Как влияют эта искусственная среда и эти вибрации на горожанина? Точного ответа на этот вопрос на сегодня не существует, хотя информация по некоторым аспектам уже собрана. По данным доктора медицинских наук профессора Ю. М. Комарова, примерно в 30 % случаев преждевременного старения горожан повинен шум, отнимающий у человека как минимум 5–10 лет жизни, порождающий 4 из 5 случаев головной боли, 1 из 4 случаев неврологических заболеваний. Существует огромное количество публикаций, дающих негативную оценку городской экологии, показывающих отрицательную сторону урбанизационных процессов, тесноты пространственного заселения. При этом статистика и результаты исследований дают противоречивую картину влияния городской и сельской среды проживания на здоровье человека. Так, доля умерших от новообразований в городах несколько выше, чем в селе, в то же время доля умерших от неестественных причин (травм, отравлений, самоубийств, убийств) в сельской местности выше, чем в городе¹⁰. В одних научных работах можно обнаружить данные, согласно которым смерти от болезней органов кровообращения чаще встречаются в городской субпопуляции, максимальные значения этот показатель имеет в крупных городах; смертность от болезней органов дыхания отчетливо коррелирует с повышением уровня урбанизации. В других работах отмечается, что по этим же показателям село опережает город. Аналогично противоречивую оценку влияния городской среды на здоровье человека мы получим, если сравним данные по городам различных стран¹¹.

Таким образом, существует ряд обстоятельств, не позволяющих дать однозначную и полную оценку города как социального феномена и, соответственно, его роли в цивилизации. В то же время ряд несомненных выводов все же можно сделать и в этой ситуации.

Город соответствует такой биологической черте человечества, как совместный, групповой способ проживания. Для людей, как и для многих других видов живых организмов, характерен стадный, групповой образ жизни, и города – это естественная пространственно-групповая форма расселения, в которой в максимальной степени концентрируется население планеты. Появление города связано с возрастанием численности человечества: чем больше становилось население Земли, тем больше появлялось и городов. Так, в период первых городов (15 тыс. лет до н. э.) население Земли составляло всего 3 млн человек и города были немногочисленны. В 1900 г. численность населения составляла 1,6 млрд человек, а в городах проживало около 5 % населения. Сегодня на Земле проживает 7 млрд человек и в городах сосредоточено более 50 % населения планеты.

Города создают максимальную концентрацию средовых факторов, позволяющих развивать социальную природу человека. Город – это максимально благоустроенная колыбель личности, среда, создающая наибольшую концентрацию условий для социализации человека. Известно, что человеческое существо становится личностью только в ходе социализации, когда разнообразные социальные институты формируют его как активного социального актора. Именно в городах сосредоточены институты науки, культуры, политики, образования.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

1

[Электронный ресурс]. URL: http://invest.midural.ru/images/uploads/pasports/ Ekaterinburg.pdf (дата обращения: 11.09.2013).

Вернуться

2

Развитие городов в условиях глобализации : сб. науч. тр. Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ, 2012. С. 121.

Вернуться

3

Концептуальные подходы к разработке стратегии развития монопрофильного города / Е. Г. Анимица (рук. авт. кол.). Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2010. С. 12.

Вернуться

4

Региональные проблемы развития городских и сельских поселений СССР / отв. ред. Д. Г. Ходжаев, И. А. Ильин. М.: Наука, 1988. С. 28.

Вернуться

5

Баландин Р. К., Бондарев Л. Г. Природа и цивилизация М.: Мысль, 1988. С. 102.

Вернуться

6

Парк Р. Э. Избранные очерки : сб. переводов. М.: РАН ИНИОН, 2011. С. 19–20.

Вернуться

7

Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ.; под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.

Вернуться

8

Штомпка П. Социология социальных изменений / пер. с англ.; под ред. В. Я. Ядова. М.: Аспект-Пресс, 1996. С. 27.

Вернуться

9

Бацалев В. В. Исчезнувшие города древности. Немые свидетели прошлого. М.: Вече, 2012.

Вернуться

10

Зуев В. И., Чевтаева Н. Г., Шипиловская О. А. Организация медицинской помощи на селе: социологический анализ [Электронный ресурс]. URL: http:// vestnik.uapa.ru/issue/ (дата обращения: 13.04.2009).

Вернуться

11

Заборова Е. Н., Исламова А. Ф. Город как социальное пространство // СоцИС. 2013. № 2. С. 97–101.

Вернуться