Юлия Григорьевна Федотова
Конституционный строй и конституционная безопасность России
Монография посвящена актуальным вопросам исторических особенностей становления, понятия и содержания центрального, основополагающего конституционно-правовым института – конституционного строя Российской Федерации, правовой характеристике его основ (основных конституционных начал организации Российского государства), выявлению проблем реализации конституционных положений, а также поиску направлений обеспечения и укрепления стабильности конституционного строя Российской Федерации.
В качестве гарантии конституционного строя Российской Федерации представлена конституционная безопасность Российской Федерации, обеспечение которой направлено на реализацию Конституции Российской Федерации, поскольку соответствие фактической конституции юридической и определяет стабильность конституционного строя. При этом институт конституционной безопасности является недостаточно разработанным в юридической науке, в связи с чем автором выявлены природа, понятие, сущность, содержание и предназначение как конституционной безопасности в целом, так и ее элементов.
Для специалистов в области исследования проблем безопасности государства, конституционного права, военного права, специальных дисциплин, сотрудников органов безопасности, профессорско-преподавательского состава, аспирантов (адъюнктов) и курсантов (слушателей) всех образовательных учреждений по юридическому профилю.
Введение
Впервые понятие «конституционный строй» было закреплено в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года,[1] в первой главе которой определены основы конституционного строя. С этого времени конституционный строй стал центральным, основополагающим конституционным институтом, нормы которого обладают более высокой юридической силой по сравнению с нормами других конституционных институтов. При этом данная категория не только правовая, но и в значительной степени философская, политическая. Поэтому до сих пор ни в конституционно-правовой науке, ни в законодательстве не выработано конкретного определения понятия конституционного строя.
Тем не менее, понятие «конституционный строй» не только активно используется в правоприменительной практике, но и исследуется в юридической литературе. Российский конституционный строй со всеми своими особенностями представляет огромный интерес для учёных, тем более что решения проблем, с ним связанных, могут существенно повлиять не только на развитие науки конституционного права, но и на жизнь целого народа. Основы конституционного строя, имея первоочередное значение как правовые институты, остаются малоисследованными конституционалистами.
Используемое в законодательстве Российской Федерации понятие национальной безопасности подвергается жесткой критике в связи с тем, что вкладываемый в него смысл не отражает этимологического содержания. Национальный характер данного термина идет вразрез с понятием многонационального народа, используемого в Конституции РФ.
На наш взгляд, важной составляющей механизма защиты Конституции РФ и гарантией ее стабильности является конституционная безопасность. Последняя, в свою очередь, выступает видом юридической безопасности, а в силу специфики конституционно-правовых норм (всеобъемлющего характера) представляет собой основу для определения содержания иных видов юридической безопасности (экологической, информационной, экономической, в транспортной сфере, в сфере туризма и т. д.).
Законодателем и зачастую отдельными учеными осуществляется подмена понятия конституционной безопасности понятием национальной безопасности. Так, например, согласно дефиниции национальная безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.[2] В этом определении четко прослеживает цель охраны личности путем обеспечения реализации ее конституционных прав и свобод, общества – достойного качества и уровня жизни граждан и государства – положений, составляющих основы конституционного строя России.
Т. Н. Балашова отмечает, что национальная безопасность – это состояние государства, при котором сохраняется его целостность и возможность быть самостоятельным субъектом системы международных отношений, и к основным компонентам национальной безопасности относит военную, экономическую, социальную, экологическую, информационную безопасность, «сама по себе национальная безопасность представляет геополитический аспект безопасности вообще, охватывающий весь комплекс вопросов физического выживания государства, защиты и сохранения его суверенитета и территориальной целостности».[3]
К основным объектам национальной безопасности относят личность – ее права и свободы; общество – материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Различие между национальной и конституционной безопасностью проводится учеными следующим образом: если конституционная безопасность обеспечивает охрану юридической конституции, то национальная безопасность – фактической конституции страны.[4]
С одной стороны, для науки конституционного права такое разграничение представляет высокий интерес, с другой стороны, на практике эти грани становятся иллюзорными, поскольку деятельность всех участников общественных отношений в определенной степени направлена на реализацию норм писаной конституции, и здесь возникает вопрос об эффективности реализации их прав и исполнения обязанностей, то есть национальная безопасность, по сути, находит свое воплощение через обеспечение конституционной безопасности. При этом конституционная безопасность представляет собой сочетание таких слагаемых, как безопасность личности (ее прав, свобод, интересов), общества и государства.
В то же время нельзя не сказать об актуальности в современной России проблем обеспечения защиты Конституции РФ и ее положений. Так, например, несмотря на уже более чем двадцатилетнее действие конституционных норм, по-прежнему сохраняется актуальность проблем реализации конституционных прав и свобод, принципа равенства независимо от пола. Суды общей юрисдикции при оценке обстоятельств дела, определении возможности удовлетворения заявленных лицами, участвующими в деле, ходатайств, также прибегают к конституционным нормам,[5] подчеркивая тем самым их прямое действие и высшую юридическую силу, что придает особую значимость вынесенному судебному акту, делает его понятным и доступным гражданину, обратившемуся за защитой своих прав. А это, в свою очередь, способствует достижению целей осуществления правосудия и обеспечению стабильности основ конституционного строя, а значит защиты Конституции РФ.
В защите основ конституционного строя Российского государства и обеспечении конституционной безопасности большую роль играет надзорная функция главы государства. Так, например, в 2000 году Президентом РФ были изданы указы о приостановлении актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности и укреплении прав граждан, что, как отмечают в юридической литературе, «в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства».[6]
Кроме того, нередко проекты принимаемых в настоящее время нормативных правовых актов не являются совершенными с точки зрения соответствия их норм положениям Конституции РФ и закрепляемым ею конституционным правам и свободам, например, проект Кодекса административного судопроизводства РФ, принятый в первом чтении Государственной Думой 21 мая 2013 года. Принимаемые нормативные правовые акты могут и существенно дополнять положения Конституции РФ и даже устранять ее пробелы. Так, 7 мая 2013 года после многолетних дискуссий был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле».[7] Его принятие восполнило пробел конституционного положения о том, что Федеральное Собрание РФ – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94).
В 2013 году Президентом РФ внесен в Государственную Думу и уже принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», предусматривающий фактически упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ и его включение в расширенную структуру Верховного Суда РФ. Высказываются мнения, что такой шаг в определенной мере подрывает конституционную стабильность и вряд ли является последовательным движением в направлении сохранения стабильности и эффективности работы как формирующейся судебной системы России, так и Конституции РФ в целом. Кроме того, Президент РФ инициировал принятие Федерального конституционного закона от 3 февраля 2014 года № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и признании утратившей силу статьи 41 Федерального конституционного закона “О военных судах Российской Федерации”», определяющего Верховный Суд РФ в качестве высшего судебного органа по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным ему делам, что должно стать предметом регулирования отдельного федерального конституционного закона о Верховном Суде РФ. Предполагается, что Верховный Суд РФ будет осуществлять судебный надзор за деятельностью как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов и не будет относиться к системе судов общей юрисдикции, занимая обособленный статус в судебной системе Российской Федерации. В Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ[8] подчеркнул, что объединение судов направит судебную практику в единое русло, а значит, будет укреплять гарантии реализации важнейшего конституционного принципа равенства всех перед законом.
Следует указать, что до сих ни в правовых актах, ни в юридической науке нет единого подхода в определении национальной, конституционной, государственной, общественной безопасности. Существует мнение, что «государственная безопасность предполагает защищенность конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Она характеризуется внутренней и внешней безопасностью. Первая предполагает соответствующее ее состояние внутри государства, нарушение данной составляющей ставит под угрозу конституционный строй и территориальную целостность страны. Внешняя безопасность свидетельствует о неприкосновенности извне, со стороны других государств, их представителей, а также оказывающих им содействие российских граждан; в этом случае может быть причинен вред суверенитету и территориальной неприкосновенности».[9]
Таким образом, альтернативным, интегрирующим понятием безопасности в России является «конституционная безопасность», способное заменить понятие национальной безопасности. Данное понятие включает в себя не просто состояние защищенности и обеспечения реализации совокупности основных конституционных начал организации государства, но и предполагает основные руководящие идеи обеспечения безопасности иных видов. Конституционная безопасность включает в себя конституционную безопасность личности, общества и государства. Выступая более общим понятием для всех видов юридической безопасности, конституционная безопасность определяет основные принципы и содержание иных видов безопасности благодаря всеобъемлющему характеру конституционных норм.
Для полноценного анализа основных конституционных начал организации российского государства важно учитывать и позицию учёных, исследующих вопросы основ конституционного строя, их теоретико-правовые разработки, и нормативно-правовую базу. В связи со спецификой рассматриваемой темы основным нормативным источником является федеральное законодательство. И особый интерес представляет акт высшей юридической силы – Конституция РФ, в особенности её первая глава. Кроме того, для полноценного исследования необходимо обратиться к соответствующим федеральным конституционным и федеральным законам, Указам Президента РФ, в частности, Федеральному закону от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности», Указу Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и др. Помимо этого, нужно обратить внимание на послания Президента РФ к Федеральному Собранию, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ, а также иные источники, в которых оценивается конституционный строй, его состояние, проблемы и разрабатывается необходимый план для разрешения этих проблем.
Как видно, тема конституционного строя и обеспечения безопасности Российского государства является актуальной на сегодняшний день для современной России. Понятию конституционного строя и определению содержания его основ посвящено большое количество научной и учебной литературы, научных публикаций и диссертационных исследований. В литературе рассматриваются понятие и виды конституционной безопасности, такие как конституционная безопасность личности, общества, государства – Российской Федерации, например, в работах Н. С. Бондаря, Д. В. Васильевой, И. В. Гончарова, Д. В. Кузьминой, Г. А. Трофимовой и др..[10]
В то же время многие проблемы остаются неразработанными, решения не найдены. Всё это отражается на общественных сферах и функционировании государственного механизма. Поэтому целью данной монографии является рассмотрение основ конституционного строя России, выявление его особенностей и связанных с ним проблем, выявление правовой природы конституционной безопасности как условия стабильности конституционного строя – основных конституционных начал организации Российского государства.
В соответствии с поставленной целью в монографии решаются следующие конкретные задачи. Что такое «конституционный строй» и каково его место среди иных конституционно-правовых институтов? В каких условиях проходило формирование современного конституционного строя России? Что есть народовластие как основа конституционного строя Российской Федерации? Что есть государственный суверенитет Российской Федерации как основа конституционного строя и каково его соотношение с суверенитетом народным? Что представляет собой российский федерализм и каковы тенденции его развития? В чём специфика республиканской формы правления в Российской Федерации? В чём заключается смысл единства и разделения государственной власти? Что препятствует становлению в Российской Федерации правового государства? В чём специфика политического плюрализма в России? Что означает провозглашение РФ социальным государством? В чём особенность духовных основ конституционного строя: светское государство и идеологический плюрализм? И, наконец, что подразумевает стабильность конституционного строя Российской Федерации и каковы гарантии его стабильности? Каковы понятие, правовая природа и предназначение конституционной безопасности Российской Федерации? Каково содержание конституционной безопасности? Может ли конституционная безопасность стать альтернативой национальной безопасности?
Представленный в монографии научный подход к проблеме обеспечения стабильности конституционного строя Российской Федерации обуславливает ее научную новизну. На наш взгляд, конституционная безопасность выступает альтернативным понятием термину «национальная безопасность» и является интегрирующим, поскольку его содержание включает безопасность личности, общества и государства и предполагает обеспечение реализации не просто писаной конституции, а фактической конституции как системы общественных отношений, реально существующих в конкретном государстве.
Теоретическая значимость научной работы состоит в сделанных автором выводах и предложениях. Практическая значимость состоит в возможности использования монографии в учебном процессе, научной работе по исследуемой проблематике, а также в правоприменительной деятельности.
Структура монографии построена на основе изученного материала. Работа состоит из трёх частей. Первая часть посвящена историческим условиям формирования современного конституционного строя России и установлению его основ. Конституционный строй рассматривается как результат преобразований во всех сферах жизни общества и как средство сохранения достигнутых изменений. Выявлены основы конституционного строя Российской Федерации, их содержание, проблемы законодательного регулирования и правоприменения, а также тенденции развития. Вторая часть монографии посвящена проблемам стабильности конституционного строя Российской Федерации, ее гарантиям и поиску способов ее обеспечения. В этой связи рассмотрены понятие, соотношение и предназначение конституционной, национальной, государственной, общественной безопасности. Что касается третьей части научной работы, то в ней уделено внимание содержанию конституционной безопасности Российской Федерации, элементами которой выступают безопасность личности, общественная безопасность и государственная безопасность. Раскрыты цель, предмет, объект, субъекты обеспечения, основные угрозы конституционной безопасности и ее элементов.
Глава 1. Основные конституционные начала организации Российского государства
1.1. Понятие и исторические условия становления конституционного строя Российской Федерации
В науке конституционного права не выработано единого определения понятия конституционного строя. В Большом юридическом словаре[11] можно найти следующее определение: «Конституционный строй – система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства». Авторами словаря уточняется, что нельзя отождествлять конституционный строй с государственным строем. Конституционный строй обязательно предполагает наличие конституции, и его необходимыми признаками являются народный суверенитет, разделение власти, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в то время как государственный строй может и не содержать этих признаков.
С. С. Зенин отмечает, что оценивая всю совокупность конституционных принципов, видно, что в своем единстве они представляют сложную многоуровневую систему активно взаимодействующих элементов и связей, возникающих между ними. Данная система обладает признаками иерархичности и состоит из четырех основных уровней: принципы, образующие ядро конституционной системы, базовые принципы, специальные принципы и институциональные принципы. Объединенные в первую и вторую группу принципы составляют основы конституционного строя и обладают повышенной правовой стабильностью и высшей юридической силой. Как отмечает Н. А. Богданова, доктринальное значение данных принципов заключается в том, что они «держат» систему науки конституционного права.[12] Другие положения действующей Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.[13]
Существует мнение, что «конституционный строй» шире понятия «государственный строй», так как конституционный строй – это сочетание государственного и общественного строев. В то же время вызывает трудности его разграничение с общественным строем: с одной стороны, «конституционный строй есть соединение прав человека и конституционных гарантий их реализации», но, с другой стороны, «это форма или способ организации государства, которая обеспечивает его праву и характеризует его как конституционное государство». Таким образом, конституционный строй становится одной из форм общественного строя.[14]
Стоит обратить внимание на понятие «конституционализм», которое означает «правление, основанное на признании и соблюдении международных прав человека, ограниченное конституцией, политическая система, опирающаяся на конституцию, конституционные методы правления».[15] Исследователи отмечают, что становление отечественного конституционализма началось в IX веке с появлением Киевской Руси, первого государства восточных славян, и было тесно связано с особенностями формирования российской государственности и правосознания. На формирование протоконституционной мысли в период IX–XVII веков оказали влияние несколько первичных системных факторов. Во-первых, это правосознание самих восточных славян, на территории проживания которых складывалось и развивалось новое государство, во-вторых, географический фактор, в-третьих, православное христианское мировоззрение, в-четвертых, византийский фактор, в-пятых, монголо-татарский фактор.[16]
Следует отметить соотношение категорий конституционного государства, конституционного строя и правового государства, которые означают не одно и то же и соотносятся как цель и средство её достижения (конституционный строй – это цель достижения и правового, и конституционного государства).[17]
М. В. Баглай определяет конституционный строй как «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с Конституцией». Но можно ли считать, что конституционного строя не имеют государства с тоталитарным режимом, где интересы государства стоят над интересами личности, а значит нет верховенства прав и свобод? И как оценивать государство, где велик разрыв между фактической и юридической конституциями? Н. А. Боброва считает, что сущностью конституционного строя является народовластие, а главный его критерий – это сильный парламент.[18] В. Т. Кабышев отмечает, что «народовластие составляет сердцевину конституционного строя России».[19]
Как правило, в юридической литературе не проводится чётких разграничений между понятиями «конституционный строй» и «основы конституционного строя». При этом Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин понимают под конституционным строем определённую форму, определенный способ организации государства, закреплённый в его конституции. Однако наличие в государстве конституции не означает, что такое государство можно считать конституционным. Следовательно, конституционный строй – это форма (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство.[20] Основы же конституционного строя – это главные устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства.[21]
Н. М. Добрынин указывает, что «если конституционный строй можно определить как устройство общества и государства, отраженное в Конституции Российской Федерации, то под основами конституционного строя надо понимать совокупность тех общественных отношений, которые составляют суть данного устройства. Иначе говоря, сравниваемые понятия соотносятся между собой как общее и частное».[22]
Поддерживая точку зрения о разграничении конституционного строя и основ конституционного строя Российской Федерации, отметим, что само понятие конституционного строя, его основ имеет разные подходы учёных. В науке конституционного права существуют разногласия и по поводу анализа каждой из его основ. В настоящее время разрабатывается система мер, необходимых для разрешения основной проблемы конституционного строя Российской Федерации – его стабильности, критериев стабильности и гарантий конституционного строя.
Прежде чем непосредственно провести анализ основ конституционного строя Российской Федерации, выявлить его особенности, необходимо обратиться к тем историческим условиям, в которых он создавался, что не только поможет понять сущность основных идей конституционного строя нашего государства, но и даст возможность оценить их и как результат исторических преобразований в России, и как дальнейшие нормативно установленные цели и направления сохранения и укрепления достигнутого.
По наблюдению Н. А. Бобровой, «конституционный строй является не чем иным, как продуктом любой революции, любого скачкообразного, “локомотивного”, по Марксу, изменения социально-политических сил».[23] Именно в таких условиях происходило становление настоящего конституционного строя России, и главным фактором, определившим сущность изменений, преобразований, так называемой революции, стал распад СССР, повлёкший за собой становление качественно нового государства, основанного на совершенно иных принципах конституционного строя. Эти изменения касаются, прежде всего, перехода РСФСР из статуса субъекта союзного государства в новое суверенное, не являющегося социалистическим. Новое государство полностью отрицало ценности старого: оно не ставило перед собой цели построения коммунизма, признавало приоритет прав и свобод человека и гражданина (в том числе право на частную собственность), устанавливало принцип идеологического многообразия, многопартийность и местное самоуправление, полностью меняло механизм регулирования общественных отношений, государственная власть строилась на принципе её разделения, вместо Съезда и Верховного Совета было учреждено Федеральное Собрание – двухпалатный представительный орган государственной власти.
Конечно, эти перемены связаны не столько с социально-экономическим кризисом в стране, обществе, сколько с кризисом политическим, который и стал причиной необходимости становления нового конституционного строя. Начавшийся процесс перестройки повлёк за собой противоборство союзных и республиканских властей, вследствие чего республики одна за другой объявляли о своём государственном суверенитете. Глава государства не являлся ярым сторонником взглядов своей партии, что недопустимо для государства и общества, построенных на государственной идеологии. Таким образом, в России произошла очередная «революция сверху».
Становление нового государства проходило в ожесточенной борьбе. Эта политическая борьба подрывала деятельность исполнительного аппарата власти, ставила под сомнение легитимность ее решений. Причем тенденция к распаду СССР «перекинулась» и на РСФСР. В 1991 году «парад суверенитетов» привел к тому, что бывшие национальные республики, округа и даже отдельные экономические регионы стали проводить сепаратистскую политику, требуя отделения от Российской Федерации. Например, Татарстан позиционировал себя в качестве суверенного государства. Летом 1991 года Общенациональный конгресс чеченского народа провозгласил полную независимость Чеченской Республики и заявил о ее намерении выйти из состава России. Серьезно поговаривали о независимой Уральской республике. Другими словами, власти субъектов федерации разрушали единое экономическое пространство России. Нет сомнения, что, если бы этот процесс не удалось остановить, Российская Федерация была бы разрушена.[24]
Политический кризис вызвал кризис конституционный: возникла необходимость создания правовой базы, которая отражала бы происходящие изменения в государстве, сохранила и укрепила бы основы нового конституционного строя. Внесение многочисленных изменений в Конституцию РСФСР могло привести лишь к увеличению противоречий и нестабильности в обществе, коллизиям, хаосу, неспособности государства оперативно и эффективно регулировать общественные отношения. В связи с этим были разработаны проекты новой Конституции, работа над которыми началась ещё тогда, когда сегодняшняя Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 1990-х годов. Именно это объясняет многообразие и противоречивость разработанных проектов Конституции, конституционного строя.
Задачами Конституционной комиссии были: подготовить проект новой Конституции РФ и провести конституционную реформу. С 1990 по 1993 год в поле ее зрения находилось около 20 различных проектов. У конституции было более 1000 авторов, всего было рассмотрено более 3000 предложений и замечаний.[25]
Первый из проектов конституции разрабатывался Конституционной комиссией в составе 102 депутатов, избранных Съездом народных депутатов из своего состава 16 июня 1990 года. Этот проект был подготовлен уже осенью 1990 года, а впоследствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей Конституции, прежде всего потому, что «не удовлетворял взглядам действующего Президента РСФСР Б. Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве».[26] В проекте Конституции, предложенном группой под руководством С. М. Шахрая, не было раздела о гражданском обществе, в целом проект имел характер скорее государственного, нежели общественного, отсутствовали характеристики самого государства, а также положения о порядке внесения изменений в Конституцию. Проект, предложенный Президентом РСФСР Б. Н. Ельциным, также впоследствии дорабатывался и совершенствовался, его отличали отсутствие понятия «конституционный строй», наличие демократических начал, признание человека высшей ценностью, выделение Президента РФ из системы разделения властей и наделение его правовым статусом самостоятельного субъекта государственной власти.[27]
Борьба президента и парламента, необходимость легитимации государственной власти привели к тому, что 25 апреля 1993 года был проведён референдум о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Итоги этого референдума подтолкнули президента действовать более решительно, а значит, сыграли определяющую роль в формировании нового конституционного строя России. Президентский проект Конституции был опубликован 5 мая 1993 года, после чего был принят ряд нормативных правовых актов, имеющих значение подготовки страны к принятию новой Конституции России, регулирующей некоторые конституционно-правовые институты, ранее не известные советской государственности. Ярким примером является Указ Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий, что в краях, областях и иных субъектах Российской Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т. д. в составе 15–50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции переходят местной администрации.[28] Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[29] прекращается деятельность городских и районных Советов.[30]