Ю. А. Кудрявцев
Государственные режимы
§ 2. Политическая система, политический режим, государственный режим: проблемы теоретического соотношения и практического взаимодействия
Необходимость решения указанных в названии параграфа проблем вызвана тем, что в рамках науки и учебной дисциплины теории государства и права в одном и том же контексте используются различные термины, имеющие порой, по мнению тех или иных авторов, схожее или, наоборот, различное содержание. Например, при характеристике формы государства оперируют такими категориями, как политический режим, государственный режим, политико-правовой режим, государственно-правовой режим, государственно-политический режим. Применение такого количества терминов, характеризующих, по сути, одно и то же явление, несогласованность, а порой и противоречивость существующих позиций требуют серьезного осмысления сущности указанных категорий с целью приведения их в единую согласованную систему.
Соотношение понятий «политический режим» и «политическая система». На наш взгляд, в качестве исходной категории, позволяющей раскрыть сущность указанных дефиниций, их соотношение, следует рассматривать категорию «политика». Так, под политикой (с греч. наука государственного управления) часто понимают сферу деятельности, связанную с распределением и осуществлением власти внутри государства и между государствами[50].
В Большом энциклопедическом словаре дается несколько иное определение политики – как сферы деятельности, связанной с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства[51]. Как видим, здесь на первый взгляд сущность политики выходит за рамки деятельности государства, однако далее в этом же издании говорится следующее: «Различают внешнюю и внутреннюю политику. Внутренняя политика охватывает основные направления деятельности государства, партий (экономическая, социальная, культурная, техническая и др.). Внешняя политика охватывает сферу отношений между государствами»[52]. Таким образом, как и в первом приведенном нами определении, сущность политики здесь также сводится к деятельности государства.
Иная точка зрения усматривается в Толковом словаре Д. Н. Ушакова, где политику рассматривают как «деятельность государственной власти в области управления и международных отношений; деятельность той или иной общественной группировки, партии, класса, определяемая их целями и интересами»[53].
Схожая трактовка рассматриваемой категории приводится в Толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н. Ю. Шведовой: «Политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями»[54].
Таким образом, из приведенных нами определений видно, что политика справедливо рассматривается как сфера управленческой деятельности государственной власти. Как особый вид государственной деятельности она формируется и осуществляется соответствующими государственными структурами (глава государства, законодательные, исполнительные органы власти). Политика государства традиционно подразделяется на внешнюю (внешние функции государства) и внутреннюю (внутренние функции государства). При этом следует учитывать, что в политике, осуществляемой государством, находят свое отражение политические взгляды, правовые и моральные нормы, культурно-исторические и моральные ценности, характерные для существующей системы власти. Помимо деятельности органов государства к ней также относят деятельность всех общественно-политических организаций, независимо от их непосредственного участия в управлении делами государства.
На наш взгляд, речь действительно должна вестись не только о деятельности государственных органов, но и о партиях, как непосредственно участвующих в управлении делами государства (представленных в виде парламентских фракций), так и прямо не осуществляющих государственную власть. Поэтому, по нашему мнению, следует различать государственную политику, представленную одним из элементов формы государства, который часто называют политическим режимом, и политику партий, рассматриваемую через категорию «политическая система государства». Таким образом, если политический режим представляет собой совокупность методов осуществления публичной власти государственными органами, а также порядок их реализации, то политическую систему государства следует рассматривать как совокупность политических партий, движений, общественно-политических организаций, действующих на территории данного государства на основе существующих норм права. В соответствии с количеством партий, действующих в государстве, следует различать следующие типы политических систем: многопартийная (Франция, Италия, Испания, Россия и др.), двухпартийная (США, Великобритания) и монопартийная (Северная Корея, Куба и др.).
Общим для политической системы государства и политического режима является деятельность парламентских фракций, с одной стороны, представляющих политические партии страны и являющихся частью ее политической системы, с другой – реально осуществляющих государственную власть как субъекты политического режима.
Соотношение понятий «политический режим» и «государственный режим». Для решения данной проблемы следует обратиться к науке. В частности, В. Е. Чиркин считает, что политический режим не может быть сведен к одной из сторон формы государства, он складывается в той или иной стране как равнодействующая многих факторов, деятельности не только государственных органов, но и политических партий, массовых движений, других объединений, преследующих политические цели, а иногда в результате непосредственной политической деятельности различных слоев населения, их массовых выступлений[55]; «… характеризует состояние демократии в стране, осуществление в ее внутренней политике общечеловеческих ценностей, политический климат»[56]. Поэтому, продолжает В. Е. Чиркин[57], при характеристике формы государства целесообразнее рассматривать не политический, а государственный режим, который характеризует формы и методы деятельности государства и в отличие от форм правления и государственного устройства представляет собой функциональную сторону государственной формы[58]. Формы и методы осуществления государственной (а не вообще политической) власти исключительно многообразны. К их числу относятся: регистрация и разрешение деятельности тех или иных политических партий или отказ в этом; утверждение в парламенте государственного бюджета или отклонение соответствующего проекта; принятие временного конституционного акта военным советом после переворота и т. д. Именно государственный режим, по мнению В. Е. Чиркина, в ряде случаев имеет решающее значение для классификации государственных форм[59].
По мнению С. Ю. Кашкина, государственный режим – понятие более узкое, включающее в себя лишь методы осуществления политической власти государственным аппаратом и соответственно ограничивающееся государственным механизмом. Политический режим характеризует все многообразие проявлений и элементов политической системы общества в действии. В силу своей особой значимости, продолжает автор, государственно-правовые властеотношения играют доминирующую роль в формировании политического режима[60].
Схожего мнения придерживается В. Д. Гончаренко, признающий государственный режим частью политического режима. По его мнению, «есть все основания для понятийной дифференциации политического и государственного режима, а также признания государственного режима составной частью политического»[61].
Н. И. Матузов и А. В. Малько в своей статье «Политико-правовые режимы: актуальные аспекты» разделяют понятия политического и государственного режимов. По их мнению, если государственный режим определяется обычно как совокупность методов, приемов, способов осуществления государственной власти, то политический режим – это функциональная (деятельная) сторона политической системы общества[62].
Такого рода дискуссии дали начало широкому и узкому подходам к пониманию политического режима. Широкий подход относит политический режим к явлениям политической жизни и к политической системе общества в целом и определяет уровень гарантированности демократических прав и политических свобод личности, характер отношения властных структур к правовым основам государственной и общественной жизни, степень соответствия официальных конституционных и правовых форм политическим реалиям. Узкий подход определяет политический режим как совокупность приемов и способов государственного руководства.
Существуют иные точки зрения. Так, А. В. Поляков в качестве одного из элементов формы государства называет «государственный (политический) режим», отождествляя, таким образом, эти понятия. Он говорит следующее: «Понятие государственного режима (который часто называют политическим режимом) в современном государствоведении трактуется неоднозначно. Так, его рассматривают и как форму государства, и как самостоятельную политологическую категорию»[63]. И далее он дает вполне традиционное определение государственного режима как «совокупности методов и средств, при помощи которых функционирует государственная публичная власть…»[64].
М. Н. Марченко также не вдается в полемику относительно соотношения указанных категорий и рассматривает в качестве элемента формы государства категорию «государственный режим». По его мнению, «государственный режим представляет собой совокупность используемых стоящими у власти группами, классами или слоями общества методов и способов осуществления государственной власти»[65]. Нетрудно заметить, что подобное понимание государственного режима практически не отличается от понимания данной дефиниции А. В. Поляковым. Кроме того, подчеркивает М. Н. Марченко, «государственный режим выступает как реальное проявление организационно оформленной власти, как процесс ее функционирования»[66].
Таким образом, все существующие точки зрения на проблему соотношения политического и государственного режимов можно объединить в рамках трех подходов: 1) государственный режим является составной частью политического режима; 2) государственный режим и политический режим отождествляются и 3) государственный режим и политический режим рассматриваются как различные понятия.
По нашему мнению, наиболее обоснованной представляется позиция, в соответствии с которой государственный режим и политический режим в рамках теории формы государства отождествляются. Политика государства реализуется государственными органами, в совокупности составляющими государственный аппарат и рассматриваемыми в качестве институциональной характеристики формы государства. Методы, применяемые государственными органами (включая парламентские фракции) в процессе осуществления публичной власти, следует рассматривать в качестве функциональной характеристики формы государства. Поэтому при характеристике порядка реализации государственной власти (государственной политики, а не политики вообще) в качестве элемента формы государства необходимо рассматривать именно государственный режим. Деятельность же политических партий в стране, как уже было нами отмечено, составляет содержание категории «политическая система». Соотношение категорий «политика», «политическая система», «государственный режим» показано на схеме 1.
Наряду с понятием «государственный режим» для характеристики формы государства в отечественной юридической науке предложены другие понятия. Так, В. Л. Кулапов оперирует категорией «государственно-правовой режим», сущность которой он вполне традиционно раскрывает через «систему средств и способов осуществления государственной власти»[67]. В качестве аргумента в защиту своей позиции он приводит довод о том, что государство для осуществления своей организующей деятельности пользуется более ограниченным (чем политическая система в целом) и специфическим набором средств управленческого воздействия, основным из которых является право[68].
На странице 30 отсутствует таблица под номером 1
Схема 1.
Термин «государственно-правовой режим» использует также в своих трудах В. С. Нерсесянц. Причем, рассматривая государство в рамках авторской либертарно-юридической концепции[69], ученый в одном и том же контексте употребляет термины «государственный (политический) режим» и «государственно-правовой режим». По этому поводу он пишет: «Государственный (политический) режим – это по сути своей всегда государственно-правовой режим, определенный правовой порядок функционирования государства, те или иные правовые формы, процедуры, приемы, способы и методы осуществления государственной власти»[70]. Далее он рассматривает либеральный и авторитарный государственно-правовые режимы. Признавая значимость подобного подхода для теоретико-правовой науки, вместе с тем следует признать и его спорность. Во-первых, налицо неопределенность и разобщенность в использовании юридической терминологии. Во-вторых, автор необоснованно смешивает понятия «государственно-правовой режим» и «государственный (политический) режим» и понятие «правопорядок». В-третьих, В. С. Нерсесянц отождествляет понятия «государственный режим» и «политический режим», используя термин «государственный (политический) режим», однако аргументов по этому поводу не приводит. В-четвертых, вряд ли можно согласиться с тем, что реально существовавшие и существующие диктаторские, тоталитарные государства как таковыми государствами не являются, поскольку в них якобы отсутствует некий «правопорядок». По нашему мнению, о том или ином явлении можно судить по его характерным признакам. Для государства таковыми являются территория, население, публичная власть и суверенитет. При отсутствии хотя бы одного из них можно ставить под сомнение сам факт существования государства (например, современные Ирак, Косово, Абхазия, Южная Осетия и т. п.). Правом же для государства всегда будут нормы, исходящие от него самого и им же установленные. Поэтому говорить об отсутствии правопорядка и самого государства в условиях диктаторских тоталитарных режимов, на наш взгляд, ошибочно, а ставить под сомнение сам факт существования реальных государств как несоответствующих той или иной теоретической концепции неверно.
Что касается использования в качестве характеристики формы государства категорий «государственно-правовой» или «политико-правовой режим», то совершенно справедлива по этому поводу позиция В. Е. Чиркина, который отмечает, что, делая акцент на правовых аспектах, авторы таких предложений придают данным понятиям значительную определенность, привлекая внимание к конкретным правовым актам о методах деятельности органов государства. Однако, во-первых, такие методы не исчерпываются только правовыми: применяются методы, не урегулированные правом. Во-вторых, термин «государственно-правовой» можно истолковать так, что методы деятельности органов государства ограничиваются методами, закрепленными лишь в государственном (а точнее, в конституционном) праве, а термин «политико-правовой» – только политическими методами, но это неверно[71].
Также следует отметить, что в любом государстве существует тесная связь между политической и правовой системами, поскольку, говоря словами К. Маркса и Ф. Энгельса, «все юридическое в основе своей имеет политическую природу»[72]. И этот вопрос прямо связан с выдвижением и разработкой учеными научной концепции правового государства[73]. В свою очередь, его составляющие (верховенство закона, строгий режим законности, стабильный правопорядок, независимое положение органов, осуществляющих правосудие, и др.) все больше становятся основными критериями государственного режима на современном этапе.
Также следует указать на взаимосвязь категорий «государственный (политический) режим» и «правовой режим». По мнению В. Д. Гончаренко, воспринимающего государственный режим как составную часть политического режима, «правовой режим выступает органической частью как государственного, так и политического режимов. Именно с помощью правовых режимов утверждаются на практике и реально функционируют режимы государственные и политические, ибо они, как правило, облекаются в юридическую форму»[74]. На наш взгляд, государственный (политический) режим всегда (а не «как правило») опирается на правовую основу и, таким образом, носит правовой характер. Поэтому, как уже было нами отмечено, в рамках теории формы государства рассматривать наряду с государственными (политическими) в качестве самостоятельного явления правовые режимы нецелесообразно.
Э. Ф. Шамсумова считает, что категория «правовой режим» имеет место на практике, в жизни. Она – удовлетворенная необходимость законодателя. А категория «политический режим» представлена теоретически и неосязаема[75]. С этим сложно согласиться, поскольку и правовой, и государственный режимы могут выступать как в качестве теоретических моделей, далеких от реальности, так и в качестве реально действующих феноменов. Но, бесспорно, они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Государственный (политический) режим в стране, безусловно, предполагает функционирование правовых режимов объектов и режимов правового регулирования, отражающих состояние действия права и деятельности правовой системы конкретного государства в определенный период времени.
§ 3. Признаки, функции и теоретико-практическое значение государственных (политических) режимов
Определив сущность категории «государственный (политический) режим», перейдем к рассмотрению его основных признаков и характеристик.
Государственный (политический) режим характеризуется следующими признаками:
– представляет собой основной элемент формы государства: статус государственного (политического) режима как основного элемента формы государства определяется тем, что он показывает, как, с помощью каких способов, приемов осуществляется взаимодействие государственной власти с населением, как проявляется действительное соотношение классовых сил в политической сфере, какую роль выполняют органы государства по управлению населением, проживающим на его территории, каков политический статус различных общественных организаций. Решая указанные задачи, государственный режим, в конечном счете, воздействует и определяет как форму правления, так и форму государственного (территориального) устройства;
– институционально-функциональный элемент формы государства: государственный (политический) режим показывает, какими методами правового воздействия пользуется государственный аппарат при осуществлении своей деятельности, в процессе обеспечения экономической безопасности, защиты граждан, общественного порядка, решении других задач;
– динамичность: как справедливо подчеркивает В. Е. Чиркин, реально существующий государственный (политический) режим каждой страны изменчив во времени, в какой-то степени (особенно в федеративных государствах) в пространстве и носит конкретный, индивидуальный для каждого государства характер, который со всей своей спецификой никогда полностью не «вписывается» только в тоталитарную или только в демократическую обобщенную модель, равно как ни та и ни другая модель не существуют на практике в своем «чистом» или «идеальном» виде[76]. Поскольку государственный (политический) режим, отмечает В. Е. Чиркин, представляет собой определенный результат многих слагаемых, с изменением соотношения этих слагаемых в режиме меняются пропорции применения и формы тесно взаимопереплетающихся тактических методов, приемов, разнообразных государственных институтов и органов, опирающихся в своей деятельности как на насилие, так и на уступки, на метод либерализма[77]. Вот почему каждый конкретный режим обычно совмещает в себе (в самом подчас неожиданном сочетании) элементы как тоталитаризма, так и демократии, граница между которыми нередко весьма условна. Интенсивность, глубина и направленность динамики государственного (политического) режима в значительной степени зависят от реакции населения на его преобразование, осуществляемые государством сверху. На эти процессы могут активно воздействовать средства массовой коммуникации: как государственные, так и частные, как внутренние, так и внешние. В странах, где имеет место устойчивый баланс политических сил или достигнуто долговременное национальное согласие, государственный режим стабилен. Напротив, если в стране верх берут то одни, то другие политические силы, ее государственный (политический) режим постоянно изменяется. Чрезвычайно велико влияние на государственный режим экономических факторов;
– правовой характер: государственный (политический) режим как воплощение реально существующей власти в реальном государстве (а не как теоретическая модель) всегда носит правовой характер, т. е. функционирует и опирается в процессе своей деятельности на установленные государством общеобязательные формально-определенные правила поведения (правовые законодательные нормы). Попытки некоторых авторов утверждать, что существуют неправовые режимы, имеют право на существование только в плоскости теоретической абстрактной юриспруденции, не имеющей ничего общего с реальной политико-правовой действительностью;
– характеризует публичные властные отношения: государственный (политический) режим характеризует публичные властные отношения, субъектами которых выступают органы государственного аппарата. Государственный режим формируется в результате деятельности и взаимодействия между собой субъектов власти;
– характеризует политику государства: государственный (политический) режим характеризует не просто методы осуществления государственной власти, но также показывает порядок их реализации в различных сферах общественной жизнедеятельности, в процессе осуществления внутренних и внешних функций государства, что в совокупности составляет политику государства.
Кроме того, следует подчеркнуть, что государственный (политический) режим оказывает влияние на функционирование политической системы общества, построенной в соответствии с внутренними и внешними условиями существования каждого конкретного государства и направленной на его защиту, сохранение и развитие.
Сознательное изменение государственного (политического) режима, его деформация, переход к новой модификации или коренная смена могут произойти посредством либо революции, военного переворота, проведения реформ, принятия законов, либо изменения практики их применения правительственными органами.
Среди перечисленных признаков государственных (политических) режимов основной характеристикой является использование публичной властью различных методов воздействия. Поэтому для данного исследования актуальной задачей выступает их характеристика.
Классификация методов осуществления государственной власти является дискуссионной научной проблемой. Представляет особый интерес вариант классификации, предлагаемый В. Е. Чиркиным. Этот подход заслуживает особого внимания в силу того, что в нем достаточно подробно рассматривается указанная проблематика, и, следовательно, его анализ позволит глубже разобраться с вопросом классификации методов осуществления государственной власти.
Следует подчеркнуть, что автор весьма полно характеризует методы осуществления государственной власти и предлагает объединить их в четыре группы: методы поддержки (экономические, политические, идеологические и т. д.), нейтрализма (балансирования интересов), либерализма (компромисса) и принуждения (насилия)[78].
По мнению В. Е. Чиркина, методы поддержки со стороны государственной власти способствуют формированию, а нередко и создают такие экономические, политические, духовные отношения в обществе, которые усиливают роль социальных слоев и объединений, на которые власть опирается, а также «союзных» политических партий, объединений, движений.
Методы нейтрализма состоят в том, что «государственная власть пытается сбалансировать борьбу различных фракций экономически и политически господствующего класса, принимая законы, удовлетворяющие то одни, то другие стороны, то все в определенной пропорции. Данный метод используется также, когда государственная власть не может оказать поддержку той или иной группировке или выступить против другой по причинам внешнеполитического или внутриполитического характера»[79].
Методы либерализма (компромисса), продолжает В. Е. Чиркин, используются государственной властью как в противостоянии с антагонистическими силами, так и в отношении дружественных сил. В первом случае в качестве примера В. Е. Чиркин приводит уступки власти работникам (сокращение рабочего дня, оплачиваемый отпуск, пенсионное обеспечение и т. д.), крестьянству и фермерам (осуществление кардинальной земельной реформы) и т. п. Во втором случае примером может быть поддержка государственной власти предпринимательскому слою как основе стабильной государственности[80].
Методы принуждения (насилия), по мнению В. Е. Чиркина, обращены прежде всего, против оппозиционных, антагонистических сил – противников режима. Однако, продолжает ученый, указанный метод может применяться государственной властью и по отношению к своим союзникам, особенно если они проявляют недальновидность, способную повредить господствующему классу в целом и самой государственной власти (например, национализация ряда важнейших объектов экономики, несмотря на сопротивление значительной и мощной части промышленных и финансовых кругов, привлечение к уголовной ответственности отдельных крупных предпринимателей и т. п.)[81].
Не существует такого государственного (политического) режима, который всегда использовал бы лишь один из методов. В любой стране, говорит В. Е. Чиркин, сочетаются методы поддержки, насилия, нейтрализма и уступок. Даже гитлеровский фашизм не мог обойтись без частичных уступок. И это реальность, «без которой власть не была бы властью»[82].
Признавая значимость рассмотренного подхода, тем не менее следует признать, что он требует уточнения и нуждается в дальнейшем развитии. Ученый различает методы поддержки, нейтрализма, либерализма (компромисса) и принуждения. При этом не представляется возможным понять, чем же в подобном понимании принципиально отличаются друг от друга методы нейтрализма и либерализма (компромисса). Так, раскрывая методы нейтрализма через баланс государственной власти между различными политическими силами, путем принятия законов, удовлетворяющих то одни, то другие стороны, автор, по сути, говорит о компромиссном поведении государственной власти по отношению как к оппозиции, так и к силам, лояльным власти. Поэтому представляется необоснованным выделять в качестве отдельной группы методы нейтрализма, поскольку они по своему содержанию совпадают с методами компромисса. Также стерты четкие границы между методами поддержки и нейтрализма.
Следующий недостаток указанного подхода связан с тем, что все указанные методы осуществления государственной власти используются не разрозненно, а представляют собой единую систему. Любая система предполагает взаимосвязь включенных в нее элементов. Принимая это во внимание, следует констатировать, что методы либерализма (компромисса) и иные указанные методы как составные части системы методов осуществления государственной власти являются разными по своей сущности и выделены по различным критериям и потому, на наш взгляд, не могут применяться в одном и том же контексте. В связи с этим, прежде всего, следует выяснить этимологию категории «либерализм».
Чаще всего либерализм (лат. liberalis – свободный) рассматривается как социально-политическое учение и общественное движение, основной идеей которого является самодостаточная ценность свободы индивида в экономической, политической и других сферах общественной жизнедеятельности[83]. В Толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н. Ю. Шведовой подчеркивается, что термин «либерализм» имеет следующие значения: 1) идеологическое и политическое течение, объединяющее сторонников демократических свобод и свободного предпринимательства; 2) излишняя терпимость, снисходительность, вредное попустительство[84]. Поэтому представляется неуместным при характеристике методов осуществления государственной власти использовать категорию «методы либерализма». Рассматривать в качестве самостоятельной группы «либеральные методы» также считаем неверным, поскольку либеральными могут быть не только методы поддержки и нейтрализма, но и в конечном счете методы принуждения[85].
Поэтому нам представляется, что все методы осуществления государственной власти с определенной долей условности можно объединить в три группы: 1) императивные; 2) диспозитивные и 3) методы принуждения. Императивные методы осуществления государственной власти предполагают государственно-правовое воздействие на различные сферы общественных отношений в форме обязательных для исполнения категорических, безусловных требований. Диспозитивные методы предполагают регулятивное воздействие на общественные отношения в формах правовых рекомендаций, основанных на свободе в выборе возможных вариантов поведения. Методы принуждения связаны с государственно-правовым противодействием, совершаемым в различных сферах общественной жизни правонарушениям, а также с восстановлением нарушенного права. Соотношение указанных методов в рамках реально существующих политико-правовых систем, преобладание одних над другими позволяют выделять различные типы государственных (политических) режимов.
Реализуя в совокупности указанные методы воздействия, государственный (политический) режим выполняет регулятивную и охранительную функции. В рамках регулятивной функции государственный режим формирует политическую среду деятельности государственных органов, негосударственных организаций (политических партий, общественных организаций), конкретной личности; влияет на политическую динамику общества, которая отражает основные направления, взаимосвязь и интенсивность взаимодействия различных сторон внутренней и внешней политики государства. В ее пределах реализуются преимущественно методы императивного и диспозитивного воздействия.
Охранительная функция государственного (политического) режима заключается в осуществлении защиты (охраны) интересов государства, прав и свобод человека и гражданина от преступных посягательств, от действий части властных структур, политических партий и т. п., способных причинить вред самой государственной власти, государству в целом. В пределах указанной функции реализуются методы государственного принуждения.