Владимир Николаевич Гречуха
Организация и осуществление перевозок грузов и пассажиров внутренним водным транспортом
Таким образом, принимаемые высшими судебными органами новые правила на уровне законов и подзаконных нормативных актов как противоречащие Конституции РФ не могут иметь юридической силы и поэтому не являются источниками российского права.
Важная роль в деле организации и осуществления перевозок принадлежит подзаконным нормативным правовым актам. Они конкретизируют положения ГК, транспортных законов, детализируют отдельные понятия и институты. Подзаконные акты, регулирующие перевозки, по юридической силе подразделяются на указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, и в первую очередь акты Минтранса России.
Наиболее распространенными видами нормативных актов федерального органа исполнительной власти в области транспорта (Минтранса России), других министерств и ведомств, регламентирующими организацию перевозок и их осуществление, в том числе порядок и технические условия погрузки, крепления, транспортировки и выгрузки грузов, являются правила, инструкции, руководства, тарифы, прейскуранты и другие федеральные нормативные документы.
По своей значимости ведущее место среди правил занимают правила перевозок пассажиров и багажа, правила перевозок грузов, правила оказания услуг по перевозкам пассажиров, багажа, грузов. На каждом виде транспорта имеются правила перевозок пассажиров и багажа, а также правила перевозок грузов.
На внутреннем водном транспорте действуют «Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте». Данные Правила утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 72.
В правилах перевозок пассажиров и багажа устанавливаются: порядок продажи билетов пассажирам, условия их перевозки, особенности перевозки определенных категорий пассажиров, перевозки багажа.
В правилах перевозки грузов закрепляются требования к грузу, порядок его предъявления к перевозке, погрузке, оформления перевозочных документов, оплаты перевозки, условия перевозки, особенности перевозки отдельных видов грузов, порядок выдачи грузов.
Следует отметить, что в 2017 г. Министерством транспорта Российской Федерации подготовлены проекты Правил перевозок пассажиров и их багажа на внутреннем водном транспорте и Правил перевозок грузов внутренним водным транспортом. Данные документы находятся на этапе рассмотрения. Их основные положения являются ориентиром для практики организации и осуществления перевозок пассажиров и багажа внутренним водным транспортом, а также грузов внутренним водным транспортом в современных условиях.
3.2. Действие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность внутреннего водного транспорта, во времени, в пространстве и по лицам
Согласно теории права действие нормативных актов (в том числе и регулирующих деятельность внутреннего водного транспорта) во времени определяется двумя моментами: моментом вступления их в силу и моментом утраты ими юридической силы[16]. Начало действия определяется следующими правилами:
• если в нормативном акте указано время начала действия акта, то с этого указанного времени он вступает в силу;
• если в нормативном акте начало действия не определено, то вступают в силу общие правила для данного вида акта, установленные законом или иным актом.
В заключительных положениях КВВТ указано, что данный Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Вместе с тем, п. 3 ст. 166 Кодекса содержит оговорку, согласно которой правила, установленные гл. 24 «Перевозки грузов в прямом смешанном сообщении» КВВТ применяются впредь до введения в действие федерального закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках.
Следует отметить принципиальное положение, согласно которому правила, установленные КВВТ, применяются к отношениям в области внутреннего водного транспорта, возникшим после введения Кодекса в действие (п. 1 ст. 166 КВВТ).
Действие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность внутреннего водного транспорта, в пространстве зависит от органов, их принявших. Федеральные нормативные акты действуют на всем пространстве, на которое распространяется суверенитет Российской Федерации. Конкретизировано это положение следующим образом. В пункте 2 ст. 1 КВВТ указано, что положения Кодекса распространяются на:
• внутренние водные пути Российской Федерации и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения;
• порты, расположенные на внутренних водных путях Российской Федерации;
• суда и иные плавучие объекты, эксплуатируемые на внутренних водных путях Российской Федерации.
Кроме того, КВВТ содержит следующее уточнение – на участках внутренних водных путей Российской Федерации, на которых навигационно-гидрографические условия обеспечения плавания судов и безопасности судоходства, в том числе проведение спасательных операций, соответствуют требованиям торгового мореплавания, отношения, возникающие из безопасности плавания судов по условиям торгового мореплавания, регулируются Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, а отношения, возникающие из договора перевозки, – КВВТ (п. 4 ст. 1).
Нормативные акты субъектов Российской Федерации, касающиеся деятельности внутреннего водного транспорта, действуют в пределах их территорий.
Действие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность внутреннего водного транспорта, по кругу лиц означает, что транспортные законы распространяются на всех субъектов, находящихся в соответствующем пространстве. К их числу относятся как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем, эти нормативные правовые акты определяют круг лиц – участников отношений в области внутреннего водного транспорта. Как указано в п. 1 ст. 1 КВВТ Кодекс регулирует отношения между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации и определяет их права, обязанности и ответственность.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Какие виды источников присущи внутреннему водному транспортному праву?
2. Как классифицируются нормативные правовые акты внутреннего водного транспортного права?
3. Перечислите основные вопросы, регулируемые гл. 40 «Перевозка» Гражданского кодекса РФ.
4. Какова структура КВВТ?
5. Каковы основные разновидности подзаконных нормативных правовых актов внутреннего водного транспортного права?
Глава 4
Внутренние водные пути, внутренний водный транспорт
4.1. Понятие и составные элементы внутренних водных путей
Внутренние водные пути урегулированы гл. 2 Кодекса внутреннего водного транспорта. Это естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом, которые используются в целях судоходства (ст. 2 КВВТ).
Внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения находятся в федеральной собственности. Они используются в целях судоходства любыми юридическими и физическими лицами. Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством Российской Федерации.
Частью внутренних водных путей являются их бассейны. Каждый бассейн – это обособленная структура, имеющая общие судоходные пути, климатические, навигационно-гидрографические условия обеспечения плавания судов, а также гидрометеорологические условия (ст. 3 КВВТ). Бассейны внутренних водных путей определяются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.
Каждый бассейн внутренних водных путей имеет администрацию, которая осуществляет навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания по внутренним водным путям.
На административные структуры внутренних водных путей возложена обязанность содержать эти пути в необходимом состоянии. Содержание внутренних водных путей касается как проведения необходимых путевых работ, так и обслуживания судоходных гидротехнических сооружений.
Проведение путевых работ представляет собой выполнение работ по устройству и содержанию рейдов в портах общего пользования и подходов к причалам общего пользования. Что касается путевых работ на подходах к портам необщего пользования, а также в пунктах отстоя, то их должны осуществлять владельцы данных портов и пунктов отстоя по согласованию с администрацией бассейнов внутренних водных путей.
Содержание внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений должно осуществляться администрацией бассейнов внутренних водных путей в соответствии с правилами содержания внутренних водных путей и правилами содержания судоходных гидротехнических сооружений, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Средства, которые при этом используются, состоят из средств федерального бюджета, а также доходов администраций внутренних водных путей, полученных от их собственной деятельности. Кроме того, закон допускает использование других не запрещенных законом источников.
Назначение внутреннего водного пути заключается главным образом в обеспечении судоходства. Как указано в ст. 3 КВВТ оно представляет собой деятельность, связанную с использованием на внутренних водных путях судов для перевозок грузов, пассажиров, их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и иных плавучих объектов. Кроме того, оно включает проведение поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других работ.
В приведенном определении перечислены, по сути, все виды деятельности внутреннего водного транспорта. В данном учебнике основное внимание будет уделено перевозкам указанным видом транспорта.
Характеристике внутренних водных путей посвящена специальная глава КВВТ – «Глава 2. Внутренние водные пути». Главой урегулированы положения, касающиеся действий по содержанию внутренних водных путей, строительству и эксплуатации сооружений на внутренних водных путях, охраны судовых гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования, вопросов возмещения вреда, причиненного ненадлежащими действиями на внутренних водных путях. Статья 10 данной главы содержит нормы по использованию поверхностных водных объектов для целей водного транспорта, пользованию береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта.
4.2. Понятие внутреннего водного транспорта, его классификация
Как указано в КВВТ, внутренний водный транспорт представляет собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации (ст. 3).
Парадоксально, но в приведенном определении мы не обнаружим упоминания ключевого слова – «транспорт». Это является существенным недостатком приведенной дефиниции. Хотя в той же ст. 3 КВВТ можно обнаружить термины (и их определения), связанные с понятием «транспорт», в частности «судно», «самоходное транспортное судно», «судно смешанного (река – море) плавания». Определение каждого из них дало основания некоторым авторам выделить две классификационные группы: 1) суда в обычном плавании по внутренним водным путям и 2) суда смешанного плавания – река – море, – которые по своим техническим характеристикам пригодны и в установленном порядке допущены к эксплуатации по морским и внутренним водным путям.
Кроме того, в зависимости от размеров судна они подразделяются на суда обычных размеров и маломерные суда, длина которых не должна превышать двадцать метров и общее количество людей на которых не должно превышать двенадцать.
В соответствии с законом каждое судно должно иметь свое название или номер. Название судну присваивается его собственником. Порядок присвоения названия установлен федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, каковым является Министерство транспорта Российской Федерации. Этот орган присваивает судну также идентификационный номер.
Название судна наносится на оба борта носовой части, переднюю стенку надстройки или крылья ходового мостика и корму судна. Название судна, которое осуществляет судоходство с пересечением государственной границы Российской Федерации, наносится на крылья ходового мостика и корму судна буквами латинского алфавита с указанием национальности судна – «RUS». Кроме того на корме судна под его названием указывается пункт приписки судна буквами латинского алфавита.
Законодательно урегулирован вопрос о праве собственности на судно. В соответствии с п. 1 ст. 15 КВВТ суда могут находиться в любой собственности. Право собственности может возникать на все судно или его часть. Моментом возникновения права собственности является государственная регистрация такого права в Государственном судовом реестре, Российском международном реестре судов или реестре маломерных судов.
Право собственности на судно, которое строится на территории Российской Федерации, может быть приобретено с момента государственной регистрации такого права в Государственном судовом реестре или Российском международном реестре судов (п. 3 ст. 15 КВВТ).
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение понятия «внутренние водные пути».
2. Каковы структурные элементы внутренних водных путей?
3. Что представляют собой бассейны внутренних водных путей?
4. В чем заключается содержание внутренних водных путей?
5. Дайте определение внутреннего водного транспорта.
6. Какие структурные элементы составляют внутренний водный транспорт?
Глава 5
Управленческие структуры в области внутреннего водного транспорта
5.1. Министерство транспорта Российской Федерации
Характер деятельности внутреннего водного транспорта, разнообразие видов выполняемых судами работ, особенности плавания по внутренним водным путям, конструктивные и технические сложности эксплуатации судов требуют эффективного государственного управления этим видом транспорта. Оно осуществляется управленческими структурами.
Среди них следует выделить федеральный орган исполнительной власти в области транспорта – Министерство транспорта РФ. Его основные функции заключаются в выработке государственной политики в указанной сфере и нормативно-правовом регулировании деятельности внутреннего водного транспорта. Нормативно-правовую функцию Министерство реализует путем утверждения в установленном порядке в пределах своей компетенции правил и других нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, содержанием и использованием внутренних водных путей (п. 2 ст. 4 КВВТ). Указанные нормативные правовые акты обязательны для исполнения организациями независимо от их организационной формы и форм собственности и физическими лицами.
Следующая важная функция Министерства транспорта РФ заключается в осуществлении координации и контроля деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральных агентств соответствующих видов транспорта, в том числе Федерального агентства морского и речного транспорта.
Минтранс России как федеральный орган исполнительной власти в области транспорта осуществляет руководство управлением всеми видами транспорта, в том числе и внутренним водным транспортом. Вырабатывая государственную политику в транспортной сфере, Министерство осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере деятельности всех видов транспорта. Этот федеральный орган исполнительной власти участвует в международной деятельности в области транспорта. Он в установленном порядке организует проведение переговоров и заключение международных договоров в сфере транспортной деятельности.
В ведении Минтранса России находятся: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и, наряду с другими агентствами, Федеральное агентство морского и речного транспорта. Поэтому Министерство осуществляет координацию и контроль их деятельности.
В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 (в ред. от 2 ноября 2013 г. № 988), оно обладает достаточно эффективными полномочиями, позволяющими осуществлять возложенные на него функции и задачи. К основным из них относятся:
• внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, других документов, касающихся вопросов транспортной деятельности, по которым требуется решение Правительства РФ;
• принятие на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных правовых актов в сфере транспортной деятельности[17];
• размещение заказов и заключение государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для обеспечения нужд Министерства, а также для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
• обобщение практики применения законодательства РФ в области транспорта;
• проведение анализа реализации государственной политики в сфере транспортной деятельности;
• организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленном порядке;
• организация профессиональной подготовки работников Министерства, их переподготовки, повышения квалификации и стажировки;
• взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в транспортной сфере.
Существенное значение в деле регулирования транспортной деятельности имеет полномочие Минтранса России по принятию нормативных правовых актов. В содержащемся в указанном Положении перечне можно выделить несколько групп таких актов.
Первая включает акты, регулирующие порядок осуществления перевозок, например правила перевозок пассажиров, багажа, грузов, правила перевозки опасных грузов, правила перевозок грузов в прямом смешанном сообщении.
Вторая группа содержит акты о тарифах на перевозки.
Третья группа представлена актами, устанавливающими формы транспортных документов.
В четвертую группу входят акты, касающиеся труда на транспорте, например особенностей режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда отдельных категорий работников соответствующих видов транспорта.
Пятая группа включает акты, регулирующие порядок регистрации и учета транспортных средств.
Шестая группа содержит акты, касающиеся контроля на транспорте. К ним относятся, например, акты, определяющие порядок осуществления контроля за соответствующими видами транспорта.
5.2. Федеральное агентство морского и речного транспорта
Характеризуя полномочия федеральных агентств, следует учитывать особенности выполняемых ими функций, связанных с оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом на соответствующем виде транспорта. Их специфика обусловила характер полномочий, которые могут быть подразделены на две группы.
Первую представляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения возложенных на федеральное агентство функций.
Вторая группа полномочий связана с действиями в рамках отдельных элементов государственного управления на транспорте. К полномочиям этой группы относятся, в частности, следующие:
• диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям Российской Федерации;
• установление ввода в действие графиков движения транспорта;
• организация проведения работ по предупреждению и ликвидации разлива нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов речного транспорта;
• организация проведения работ по навигационно-гидрографическому обеспечению условий плавания судов в акваториях речных портов и по внутренним водным путям, за исключением пограничных зон Российской Федерации;
• организует проведение работ по содержанию внутренних водных путей, в том числе судоходных гидротехнических сооружений на них и подходов к причалам общего пользования, а также по организации технологической связи организаций внутреннего водного транспорта;
• установление категорий средств навигационного оборудования и сроков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов, а также сроков работы судоходных гидротехнических сооружений;
• осуществление функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;
• взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международных организаций в установленной сфере деятельности;
• осуществление функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренного на содержание агентства и реализацию возложенных на него функций;
• организация в установленном порядке конгрессов, конференций, семинаров, выставок и других мероприятий в установленной сфере деятельности.
В целях успешной реализации полномочий Федеральное агентство наделено соответствующими правами. Перечень этих прав является типовым для всех федеральных агентств. В соответствии с положениями об этих федеральных органах исполнительной власти они имеют право:
• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений в пределах их компетенции;
• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции агентств;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых, специалистов;
• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Необходимо отметить, что Федеральное агентство морского и речного транспорта не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также функцию контроля и надзора.
Таковы основные полномочия Федерального агентства морского и речного транспорта.
