В. И. Кузин
Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления

Источником власти признается народ.

Наличие главы государства и коллективных законодательных органов представляющих население страны.

Выборность на определенный срок главы государства и членов законодательных органов власти.

Юридическая ответственность главы государства и других высших органов государственной власти.

Высшая власть основана на принципе разделения властей с четким разграничением полномочий.

Известны две основные формы республиканского правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика характеризуется особой ролью президента, который одновременно является главой государства и возглавляет правительство. Пост премьер-министра отсутствует. Правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов без согласования с законодательными органами (парламентом) или, как в США, «с согласия сената». Министры проводят политику, определяемую президентом, и несут ответственность перед ним. Парламент напрямую не влияет на назначение или отставку министров. Глава государства избирается независимо от парламента либо прямым голосованием граждан, либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США). Президент наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 1980-е гг. в США президентом был республиканец, а большинство в Конгрессе оставалось за демократами, сегодня наоборот). В парламентской республике такое несовпадение невозможно.

Важнейшая отличительная черта президентской республики – жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент, т. е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование «буквы и духа Конституции» (правом на дискрецию).

Важнейшая отличительная черта парламентской республики – формирование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом. Глава государства осуществляет в системе властных органов парламентской республики представительские и публичные функции. Парламент издает законы и принимает бюджет, а также имеет право контроля за деятельностью правительства. Формально правительство назначает глава государства, но по представлению партии или коалиции партий, располагающих большинством мест в парламенте (его нижней палате). Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое.

Таким образом, в парламентской республике правительство является главным органом управления страной, а глава правительства – фактически основным лицом, принимающим решения. Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди республиканских форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республики. Примером президентско-парламентской республики является Франция, где президент избирается на прямых всеобщих выборах и наделен широкими властными полномочиями. Одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

В течение длительного времени третьим элементом формы государства признавался политический режим. В тоталитарном государстве, где плюрализм политических интересов не признается и гражданское общество, по существу, отсутствует, различие между государственным и политическим режимом стирается. Однако в демократическом обществе с его развитой политической системой понятие «государственный режим» отличается от понятия «политический режим». Последнее является более емким по содержанию и отражает практику функционирования всех политических институтов, включая наряду с государством также политические партии, массовые общественные организации и движения и др. Понятие «государственный режим» приобретает самостоятельное значение. Оно используется для характеристики форм, способов, приемов и методов деятельности самого государства, что позволяет дать функциональную характеристику государства, рассматривая его в динамике, в процессе осуществления государственной власти.

Существует два основных типа политических режимов: демократический и авторитарный. Разновидностью авторитарного политического режима в гипертрофированном виде является тоталитарный политический режим, которому соответствуют тоталитарное государство и тоталитарная власть, которая ставит под свой императивный, тотальный контроль, не ограниченный законом, все сферы жизни отдельных граждан и общества в целом.

Государственный режим – наиболее изменчивый, наиболее подвижный элемент формы государства. Тем не менее выбор тех или иных форм, методов, способов и приемов осуществления государственной власти не является произвольным. Он определяется совокупностью как внешних по отношению к государству факторов (экономических, социальных, идеологических и др.), так и внутренних факторов организации самого государства (его формы правления, территориально-политического устройства, особенностей построения государственного механизма и др.).

Государственный режим отражает практику государственной деятельности, повседневного осуществления государственной власти. Этот элемент формы государства наиболее чутко реагирует на изменения политической обстановки в обществе, чем объясняется его сравнительно слабая правовая регламентация^[9].

Наиболее значительные составляющие государственного режима закреплены в конституциях и законодательстве.

Контрольные вопросы

1. В чем заключаются отличия унитарных и федеративных государств?

2. Чем отличаются конфедерация и федерация?

3. Какова структура федеральных органов государственной власти в Российской Федерации?

4. В чем сходство монархии и республики в современных европейских государствах?

5. Чем президентская республика отличается от парламентской?

6. В чем различие органов власти федеративного и унитарного государства?

Литература и источники

Основная

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Изд. 3-е. М.: Омега-Л, 2005.

Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005.

Дополнительная

Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 2002.

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие. М.: Логос, 1998.

Введение в государственное управление. В 3 кн. Кн. 1: Право, государство и политика / Под ред. В. Я. Афанасьева (ГУУ). М.: ЗАО «Финстатинформ», 1998.

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2006.

Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 2001

Михалёва Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 2001.

Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. Изд. 3-е, перераб. и доп. / Отв. ред. А. Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003.

Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2004.

Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 2001.

Штауфер Т., Топпервин Н. Баланс самоуправления и совместного ведения // Казанский федералист. 2002. № 2.

Интернет-источники

http://www.rsnet.ru / – сервер органов государственной власти Российской Федерации.

http://president.kremlin.ru / – официальный сайт администрации Президента Российской Федерации.

http://www.government.gov.ru / – Правительство Российской Федерации.

http://www.minregion.ru/ – Министерство регионального развития Российской Федерации.

http://www.svobodainfo.org/info/. На сайте имеются адреса органов власти, ссылки на их интернет-ресурсы и нормативные правовые акты, регламентирующие их деятельность.

1.2 Структура органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах

Термин местное сообщество хотя и используется достаточно часто, в законодательстве не определен. Исследователи вкладывают в это понятие разный смысл. При этом необходимо различать понятия «община», «социальная группа» и «сообщество».

Если община – это группа людей со сложившимся и устоявшимся жизненным укладом, обычаями, правилами поведения, основной целью которой является сохранение себя, воспроизводство традиции и образа жизни, то социальная группа – это социологическое понятие. Социальная группа выделяется из всей общности жителей, генеральной совокупности в социологии по заранее определенным признакам. При некоторых определенных наборах признаков можно говорить о том, что члены группы имеют общий интерес или близкие цели. Однако эта общность интересов или целей фиксируется извне, а сами члены группы про эту общность ничего не знают.

В отличие от социальной группы, сообщество – это группа людей, осознающих свою общность, свой общий интерес и часто способных поставить общую цель. От социальной группы сообщество отличает рефлексивность, т. е. в сообществе постоянно происходят дискуссии, обсуждение интересующих его проблем. Наличие общей цели отличает сообщество от общины.

Вопрос соотношения общины и местного сообщества является открытым. Ряд философов, например, рассматривали российскую сельскую общину с ее выраженной социальной функцией как сообщество, составляющее основу общества.

Под местным сообществом можно понимать группу людей, проживающих на одной территории (в одном городе, микрорайоне, квартале, доме), осознающих свою общность по этническим, культурным, историческим, религиозным и другим признакам, имеющих общие цели и координирующих свои усилия для их достижения. При этом признак общего места жительства не является достаточным основанием для осознания общности интересов.

Сознательная координация усилий для достижения целей в свою очередь является характеристикой организации, формальной или неформальной. Примерами таких организаций могут быть клубы, территориальное общественное самоуправление (ТОС), общественные объединения.

В Российской Федерации местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций^[10].

Сходное определение дает Европейская хартия местного самоуправления (ст. 3, ч. 1): «…под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^[11].

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления принимают неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

Уровни местного самоуправления (примеры различных стран)

В Республике Польша, которая является унитарным государством, региональные органы государственной власти представлены аппаратом воеводы, назначаемым министерством внутренних дел. Воевода является органом правительственной администрации, а также представителем правительства в воеводстве.

В июле 1998 г. парламент принял закон о новом административном делении страны. Основная цель этого закона – передача значительной части полномочий органам местного самоуправления. Закон, вступивший в силу 1 января 1999 г., установил трехуровневую систему местного самоуправления^[12].

Основной единицей органов местного самоуправления является гмина – община, это начальная и важнейшая единица. Руководство гмины составляют: совет гмины, избираемый на всеобщих выборах местного самоуправления, а также правление, избираемое советом гмины и осуществляющее исполнительную власть в гмине. В сельских гминах председатель называется вуйт (wo'jt), в небольших городках – бурмистр (burmistrz), в крупных – президент (prezydent). В вопросы местного значения гмины входят, в частности, начальные школы, детские сады, библиотеки, дома культуры, местный транспорт, гминные дороги, управление рынками, здравоохранение. Гмина отвечает за порядок и безопасность на своей территории. В ее ведении находятся дороги местного значения, организация коммунального хозяйства и т. п. В компетенцию гмины входят также финансы.

Повят – промежуточное звено местного самоуправления. В сферу обязанностей повятов включены все локальные вопросы, выходящие за пределы компетенции гмины, в частности: охрана общественного порядка и общая безопасность, противопожарная безопасность и защита от наводнений, предупреждение стихийных бедствий и устранение их последствий, содержание общих больниц, борьба с безработицей, строительство и содержание междугминных дорог. Повятам могут делегироваться права воеводств по тем вопросам, которые могут решаться на месте. Гмина и повят решают все административные вопросы их жителей. Таким образом, граждане избавляются от необходимости ездить в воеводский центр для решения административных проблем. Повят имеет отдельный бюджет, а его доходы не зависят от доходов гмин. Повят не осуществляет надзор за деятельностью гмин, не может отбирать их права и вмешиваться в их финансовое управление. Финансово автономный повят может проводить собственную бюджетную политику. Совет повята избирается на выборах самоуправления. Руководителем совета является староста повята.

На уровне воеводства существует воеводское самоуправление, определяющее политику региона, т. е. занимается вопросами, которые не могут быть решены на уровне повята. Это прежде всего равномерное развитие экономики (хозяйства), использование нововведений региональных рынков, рациональная образовательная политика до уровня университета, создание привлекательных условий для инвесторов.

В Федеративной Республике Германия после Второй мировой войны построение органов местного самоуправления во многом определялось политикой оккупационных властей. В английской оккупационной зоне действовал так называемый Северогерманский устав муниципального совета, проводивший строгую границу между законодательной властью (муниципальным советом) и исполнительной властью (администрацией). В зонах, контролируемых американцами, применялся Южногерманский устав муниципального совета во главе с сильным избираемым в ходе прямых выборов бургомистром, в одном лице объединявшим функции председателя муниципального совета и главы администрации. Во французской оккупационной зоне появился Рейнский устав бургомистра, согласно которому избираемый муниципальным советом бургомистр становился одновременно и главой администрации. В советской оккупационной зоне (в дальнейшем ГДР) тиражировалась модель советов.

После воссоединения Германии новые федеральные земли, созданные в бывшей ГДР, в своем большинстве приняли Южногерманский устав муниципального совета или смешанную модель Южногерманского устава с уставом магистрата. Устав магистрата является традиционной формой управления прусских городов. Характерным признаком этого устава является коллегиальность административного органа управления (магистрата) под председательством бургомистра. Решения магистрата принимаются большинством голосов, в результате чего бургомистр может остаться в меньшинстве^[13].

Система органов местного самоуправления имеет два уровня: районы (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживает до 500 тыс. человек) и коммунальные самоуправляющиеся корпорации (общины, города). Глава района и его заместители избираются. Мэры, бургомистры, главы общин один раз в квартал созываются на совещания.